Ouvidoria Ilana

7/23/2019 Ouvidoria Ilana

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Brasília a. 42 n. 166 abr./jun. 2005 151

1. Introdução

Os termos ombudsman e ouvidoria vêm,paulatinamente, se tornando conhecidos dogrande público. Hoje é bastante comum que,além dos serviços telefônicos de atendimentoao consumidor, as grandes empresas priva-das possuam ouvidorias, forma como a ati-

vidade de ombudsman foi chamada no país,para fidelizar o cliente, dar um tratamentomais célere às suas demandas e sinalizarpara a organização os eventuais ruídos emsua comunicação e na formação de sua ima-gem institucional junto aos segmentos deseu interesse, entre outras.

Na esfera pública, especialmenteapós os anos 90, as ouvidorias também vêmocupando um espaço de destaque. Vários

órgãos da administração pública federal jápossuem setores designados para funciona-rem como um canal específico de comuni-cação com o cidadão. Não apenas em nível

Ilana Trombka

Ouvidoria parlamentarUma proposta para o Senado Federal

Ilana Trombka é Graduada em Comunica-ção Social, especialista em Direito Legislativoe mestre em Comunicação Social. Analista Le-gislativo do Senado Federal.

Trabalho final apresentado ao Curso deEspecialização em Direito Legislativo realiza-do pela Universidade do Legislativo Brasilei-ro – UNILEGIS e Universidade Federal do MatoGrosso do Sul – UFMS como requisito paraobtenção do título de Especialista em DireitoLegislativo. Orientador: Prof. HENRIQUESAVONITTI MIRANDA.

1. Introdução. 2. O termo ombudsman e suatradução como ouvidor no Brasil. 3. Ombuds-man: antecedentes históricos, função e prerro-gativas. 4. A inserção das ouvidorias no ramodo Direito Administrativo. 5. O papel do Códi-go de Defesa do Consumidor no desenvolvi-mento das ouvidorias. 6. As falhas no modeloatual de ouvidoria parlamentar. 7. A ouvido-ria da Assembléia Legislativa do Rio Grandedo Sul. 8. Proposta de ouvidoria parlamentarno Senado Federal. 9. Conclusões. 10. Referên-cias Bibliográficas.

Sumário



Revista de Informação Legislativa152

federal, esses setores já são comuns em vári-as prefeituras, algumas instituições legisla-tivas, inclusive a Assembléia Legislativa doRio Grande do Sul, caso que irá ser aborda-

do nesse estudo, e em uma dúzia de admi-nistrações estaduais. Nesse particular, háde se ressaltar o trabalho do Governo doEstado de São Paulo1 ,que construiu todauma política de atendimento ao cidadão,buscando garantir serviços públicos de qua-lidade e implantou, em todos os órgãos daadministração pública paulistana a figurado ouvidor.

Apesar da grande difusão, a forma como

as ouvidorias, com as funções de ombuds-man, acabaram se estruturando no país, empouco se parecem com o modelo clássico daatividade, que é o modelo sueco de ouvidorparlamentar, fonte de inspiração para todosos países que adotaram essa figura para for-talecer o controle da administração públi-ca. Este trabalho irá procurar, de forma bas-tante sucinta, explicar as razões da distor-ção da função de ombudsman no Brasil e, a

partir do entendimento destas diferenças,propor um modelo de funcionamento deuma ouvidoria para o Senado Federal. Iráse buscar atribuir um papel mais amplo aesta estrutura, no sentido de que se tornealgo maior do que um simples canal institu-cionalizado de comunicação, mas que, efe-tivamente, atue no controle da prestação dosserviços do Estado, neste caso no âmbito doPoder Legislativo.

2. O termo ombudsman e suatradução como ouvidor no Brasil

A definição do vocábulo “ombudsman”,em sueco, é bastante ampla. Ombud querdizer representante, agente, advogado, soli-citador, substituto, procurador, delegado.

Man quer dizer homem, no sentido de serhumano. Diferente do idioma inglês, não

existe declinação no plural para o termo enem sua versão para o feminino. SegundoDaniel Barcelos Vargas (2003, p. 09) acredi-ta-se que as raízes históricas do termo en-

contram-se no Old Norse, idioma de origemnorte-germânica falado por comunidadesque habitaram a Escandinávia até meadosdo século XIV. Nessas comunidades, quan-

do alguém cometia um crime elegia-se umterceiro imparcial, responsável por determi-nar um preço a ser pago pelo ofensor à famí-lia do ofendido. Essa pessoa era conhecidacomo ombudsman.

No Brasil, ainda que algumas entidadesutilizem o termo sueco original para deno-minar a pessoa que se ocupa da atividadede representar o cidadão, na esfera pública,ou o consumidor, nas empresas privadas,

dentro de uma organização tornou-se bemmais comum o termo “ouvidor/ouvidoria”.Ao contrário do que pode parecer, a origemdo termo não deriva do “ouvidor da coroa”,cargo criado na época do Império quando aCoroa Portuguesa enviava para as colôniasum representante do rei que tinha como mis-são representar os interesses da metrópole.O ouvidor moderno tem uma função, podese dizer, inversa, pois representa os interes-

ses do cidadão em relação ao governo.Não se tem conhecimento de nenhumestudo formal que explique as razões quelevaram a atividade de “ombudsman” a di-fundir-se pelo Brasil como sinônimo de “ou-vidor”, mas se pode entender essa questão,uma vez que o ombudsman, para iniciar suaação, necessita de uma informação primei-ra. Ou seja, é primordial que, de alguma for-ma, cheguem ao ombudsman denúncias ou

reclamações que motivarão sua ação, sejaesse dado via contato interpesssoal ou pelaimprensa.

No Brasil as ouvidorias nasceram com osuporte de serviços de tele-atendimento, que,normalmente, já existiam , sendo assim amaioria das informações que motivava aação dos representantes do cidadão/clien-te tinha origem em uma comunicação inter-pessoal via telefone,ou seja, a primeira ação

da ouvidoria, que na maioria dos casos aca-bou por absorver os serviços de tele-atendi-mento, era escutar o que tinha a dizer a ou-tra parte, daí a utilização do termo “ouvido-




ria”, ainda que ele dê um sentido bastanteincompleto à atividade de “ombudsman”.

3. Ombudsman: antecedentes históricos,

função, prerrogativas e modalidades

As origens do que se conhece hoje porombudsman, como função ligada ao poderpúblico, são remanescentes do século XVI,na Suécia, sob a figura do grande “ semescal”,que era um funcionário do rei encarregadode exercer o controle das atividades dos ju-ízes. No entanto a fundação do ombudsmanna Suécia ocorre após um longo processo

de evolução do Estado, marcado pela cons-tante rivalidade entre o rei e o Parlamento.A disputa pelo poder começa a se resolver apartir da elaboração da Constituição de1809, que estabelece a divisão dos poderesestatais e a proteção dos direitos do cida-dão contra as arbitrariedades do Estado.Nesse momento, é criada a instituição doombudsman parlamentar ou “ justitiombuds-man”, que tinha como missão exercer o con-

trole da administração pública, verificar aobservação da lei pelos tribunais, podendoprocessar aqueles que cometessem negligên-cia ou ilegalidades no exercício de seus deve-res, obrigando-os a reparar a falta cometida.

Para Vera Giangrande (1997: 19), desdeseu surgimento a instituição do ombudsmanfoi identificada com a proteção aos direitosindividuais. Ficou clara também, uma níti-da divisão entre os atos políticos do gover-

no e os atos de administração, sobre os quaiso ombudsman poderia exercer sua fiscali-zação. Anos mais tarde o parlamento vaiassumir a função de gestão estatal, afastan-do o rei da administração da nação. Ficasendo a Suécia um país parlamentarista e,atualmente, unicameral.

No Brasil não existe a figura constitucio-nal do ombudsman. Houve na AssembléiaNacional Constituinte de 1988 uma ten-

tativa de se criar a função, que não obteveêxito. Segundo relata Marcos Amaral Filho(1993: 117) os parlamentares rejeitaram aemenda da deputada Raquel Capiberibe, do

PMDB do Amapá, que propunha a criaçãodo defensor do povo. Contra a criação des-sa figura se levantaram poderosos lobbiescorporativos do Tribunal de Contas da

União e do Ministério Público, que muni-ram os adversários da idéia com inúmerosargumentos, desde o ônus de se criar maisuma estrutura no país até a afirmação deque o controle jurisdicional possibilita maio-res garantias aos cidadãos. Dessa maneiraas tradicionais funções do ombudsman fi-caram diluídas entre estes dois órgãos e oCongresso Nacional.

Cabe ao Ministério Público, por exem-

plo, conforme rege o artigo 129 da Consti-tuição Federal “zelar pelo efetivo respeitodos poderes públicos e dos serviços de rele-vância pública aos direitos asseguradosnesta Constituição, promovendo as medi-das necessárias a sua garantia”; já no quediz respeito ao Tribunal de Contas da Uniãoficou definido que auxiliará o CongressoNacional no controle externo das contaspúblicas, fazendo a fiscalização contábil,

financeira e orçamentária conforme o artigo71 da Carta Magna. O Congresso Nacional,por sua vez, teve sua função bastante am-pliada pela Constituição cidadã, podendo,segundo o artigo 49, “fiscalizar e controlar,diretamente, ou por qualquer uma de suasCasas, os atos do Poder Executivo, incluí-dos os da administração indireta”. Comple-ta, ainda, o artigo 50:

A Câmara dos Deputados e o Se-

nado Federal, ou qualquer de suas co-missões, poderão convocar Ministrode Estado ou quaisquer titulares deórgãos diretamente subordinados àPresidência da República para pres-tarem, pessoalmente, informações so-bre o assunto previamente determina-do, importando em crime de respon-sabilidade a ausência sem justificaçãoadequada.

Seria injustiça se não fosse reconhecidoo crescimento do papel do Poder Legislati-vo brasileiro. Desde a promulgação da Cons-tituição, algumas das mais importantes pas-




sagens históricas contaram com uma parti-cipação ativa da Câmara dos Deputados edo Senado Federal. Não se pode olvidar doprocesso de cassação do ex-presidente

Fernando Collor de Mello e, mais recente-mente, do ex-senador Luiz Estevão. Tambémas Comissões Parlamentares de Inquéritotem contribuído para a legitimação do po-der de fiscalização e de investigação do par-lamento. No entanto, a hipertrofia do PoderExecutivo é inegável. O sistema presidenci-alista brasileiro é extremamente centraliza-do e autoriza a utilização de dispositivos,como as medidas provisórias e o orçamento

autorizativo, que acabam por redundar emum desequilíbrio de poder. Assim fica bas-tante prejudicado o controle da máquinaestatal por meio destes três órgãos.

Ocorreram outras tentativas para que afunção de “ombudsman” existisse no país.Pode-se destacar o CODICI – Conselho deDefesa e Informação do Cidadão, que tinhacomo finalidade proteger o indivíduo con-tra erros, omissões ou abusos de autorida-

des administrativas, mediante petição dequalquer cidadão. Segundo sua regulamen-tação ele podia receber reclamações e sua

jurisdição abarcava todas as entidades daadministração direta e indireta. Mas a pri-meira tentativa perene na esfera pública deatuação da ouvidoria deu-se em 1986, coma iniciativa do então prefeito de Curitiba,Roberto Requião. Posteriormente, ao assu-mir o cargo de governador, implantou a ou-

vidoria na esfera estadual também. Há dese ressalvar, no entanto, que o trabalho ini-cial da Prefeitura Municipal de Curitiba ti-nha um enfoque diferenciado, pois atuavaestritamente no controle interno, com audi-torias e não por meio do atendimento à po-pulação.

Ocorreu, especialmente nos últimos dezanos, uma grande disseminação das ouvi-dorias nos órgãos públicos. No entanto, di-

ferente dos modelos clássicos, no Brasil op-tou-se por uma ação descentralizada, órgãopor órgão, deste mecanismo de controle.Desta feita, a instituição ¨ombudsman¨, na

forma brasileira de funcionar, atua comouma instância de controle interno da admi-nistração pública em suas variadas figuras.Podemos encontrar estruturas de represen-

tação do cidadão nos três poderes da Repú-blica e nas diversas esferas de poder. A ex-periência da Câmara dos Deputados, órgãoco-irmão do Senado Federal, é um exemploclaro do tipo de controle que as ouvidoriaspúblicas tem feito, uma vez que ela preten-de ser uma ligação entre o cidadão e a admi-nistração pública e apoiar a população nagarantia dos direitos explicitados na Cons-tituição Federal e na legislação em geral.

Ainda que com uma proposta ampla dedefesa da cidadania, na prática as ouvido-rias, por vezes, tem tido um papel limitadobaseando seu trabalho no estabelecimentode um canal formal de informações e na ga-rantia de tramitação da manifestação do ci-dadão. Sem dúvida os passos acima cita-dos são fundamentais, mas tem faltado aomodelo brasileiro o papel opinativo dosouvidores, que com suas investigações e no

efetivo controle interno, estaria autorizadopara atuar de forma mais ampla, além dasresoluções de questões pontuais. Uma bre-ve reflexão poderá nos levar à conclusão que,por ter sido implantado de forma “fatiada”e extremamente especializada o caráter doombudsman de defesa de grandes temasnacionais afetos a administração públicaficou prejudicado . Faz-se necessário umnovo olhar sobre a função do ouvidor e uma

ampliação de seu leque de atividades paraque os efeitos da atividade possam cami-nhar no mesmo sentido da busca de ummaior espaço de ação social .

O ombudsman legislativo clássico, quetrabalha a partir de um enfoque externo daadministração pública e se encontra em umambiente parlamentarista, tem quatro carac-terísticas fundamentais. A primeira delas éseu estabelecimento pela constituição, por

lei ou por estatuto de um órgão legislativo,assegurando-se o caráter de instituição per-manente, a neutralidade e independênciaem relação à autoridade administrativa re-




clamada. O modelo do ouvidor parlamen-tar nacional segue a mesma tendência, sen-do normalmente criado por ato do legislati-vo, mas ao invés de lei ou emenda constitu-

cional, por estar afeto apenas a sua própriainstituição, é regulado por projeto de reso-lução da casa legislativa.

A segunda característica diz respeito acapacidade de receber e investigar reclama-ções do público contra qualquer parte daadministração pública relacionada ao Po-der Executivo, podendo, inclusive, iniciarinvestigações sem provocação prévia. Nes-se sentido o ouvidor legislativo brasileiro

tem papel bastante distinto, uma vez quetrabalha intra-corporis, ou seja, sua jurisdi-ção limita-se efetivamente a organização aoqual pertence. Aos demais órgãos, sejam elesdo Executivo ou do Judiciário, cabe apenasa solicitação de informações em nome docidadão, mas sem a possibilidade de intro-missão.

O terceiro traço do ombudsman clássicotambém difere do ouvidor parlamentar exis-

tente no Brasil. Enquanto na Suécia e nospaíses que adotaram as atribuições de con-trole externo o ombudsman é um órgão deapelação, no sentido que investiga uma au-toridade apenas se a reclamação tiver sidopreviamente apresentada à autoridade pú-blica, no Brasil não existe relação entre asesferas de demanda e a área de atuação doouvidor.

A quarta função fundamental do ombu-

dsman parlamentar clássico é apenas, emparte, desenvolvida pelo ouvidor parlamen-tar no país. Enquanto que o primeiro, se con-cluir pela procedência da reclamação, fazrecomendações para a autoridade reclama-da suprir a deficiência constatada e, se taisrecomendações não forem aceitas ele as apre-senta, diretamente, ao chefe do executivo,no Brasil o ouvidor só tem tal amplitude deresultado garantida quando a questão ocor-

re dentro de sua casa legislativa de origem.No entanto, pode-se afirmar,que ambos pos-suem uma função não coativa, ou seja, exer-cem a magistratura de persuasão, não ten-

do, portanto, suas atividades confundidascom os órgãos do Poder Judiciário.

Além do ombudsman parlamentar, ou-tros órgãos públicos adotaram a função em

seus organogramas. Atualmente a gama deouvidores é tamanha que se corre o risco deerrar ao tentar precisar a grande diversida-de de ramos da função. Exemplos clássicosno Brasil são as ouvidorias das policias, devariadas prefeituras e governos de estado,de bancos de economia mista, das agênciasreguladoras, entre outros. Também se des-tacam os ombudsman universitários, de ór-gãos da imprensa, de instituições financei-

ras, de serviços privatizados e de grandesempresas dos mais variados segmentos. Asexperiências, por exemplo, do grupo Pão deAçúcar e do jornal Folha de São Paulo jáforam transformadas em obras literárias esão exemplos de iniciativas bem sucedidase já consolidadas em seus respectivos ra-mos e empresas.

4. A inserção das ouvidorias no ramo

do Direito Administrativo

O Direito Administrativo, que surge noséculo XIX na França, é o ramo autônomodo Direito que se preocupa com o estudo doconceito aglutinador de administração pú-blica tomada em seus aspectos objetivos esubjetivos. Em relação a suas atividades,aspectos objetivos, trata de realizar o fomen-to social, de abarcar as questões relativas ao

serviço público, atua como polícia adminis-trativa e faz algumas intervenções, devida-mente reguladas, na propriedade privada.No que diz respeito aos aspectos subjetivosé integrada por pessoas jurídicas que com-põem a administração direta e indireta nosníveis federal, estadual e municipal.

Esse segmento do direito tem como prin-cipal traço seu papel regulador em relaçãoao comportamento de toda a atividade ad-

ministrativa do Estado frente aos cidadãos,no sentido de protegê-los contra os desman-dos do poder estatal, que é imensamentemaior que a cidadania individualmente, por




isso ele é, por excelência o direito defensivodo cidadão. Para deixar claro os princípiosque devem nortear a ação do organismopúblico, a Constituição Federal, no seu arti-

go 35 explicita quais são os alicerces e asvigas-mestras sobre as quais se constrói oedifício-jurídico desta área.

A forma como está organizada a estru-tura jurídica brasileira em relação ao Direi-to Administrativo faz com que o Poder Judi-ciário apenas se pronuncie a respeito documprimento pela Administração Públicadas etapas exigidas por lei para a tomadade decisão, no entanto, não faculta a análi-

se sobre o mérito da questão. Ou seja, con-trola-se a forma do procedimento, mas nãoseu conteúdo. Segundo Adalberto Braz(1992, p. 149) o principal neutralizador ju-rídico-político do Judiciário tem sido a teo-ria prevalente do Direito Administrativo queinibe esse poder de entrar no mérito do atoadministrativo.

O ombudsman, ou a ouvidoria, quandoimbuída das funções do primeiro atua no

controle da administração pública, poden-do ser considerada um instrumento do Di-reito Administrativo, especificamente em seucaráter fiscalizador. Esse traço de ação ficabastante claro quando analisada a nature-za objetiva da função, que, segundo Braz(1992: 91), diz respeito às suas atribuiçõescomo supervisor da aplicação das leis e de-mais normas. No entanto, a formatação daestrutura de origem da função modelará o

tipo de auditoria a ser feito pela ouvidoria,dando o seu caráter interno ou externo. Ocontrole será externo quando o segmento aser investigado for proveniente de uma es-trutura de poder diferente daquela que dálegitimidade à ouvidoria, por exemplo, secoubesse à Ouvidoria da Câmara Federalinvestigar atos relativos à regulamentaçãodas normas por parte do executivo. Nessesentido a legislação nacional dá, por exem-

plo, aos congressistas a possibilidade de pormeio das comissões, fiscalizar a ação dosoutros poderes, sendo uma estrutura volta-da para o controle externo.

Na forma em que estão sendo constituí-das no país, no entanto, as ouvidorias po-dem ser denominadas de instrumentos decontrole interno da administração pública,

não na forma global do termo, mas na espe-cificidade de cada órgão que a compõe.Assim, por exemplo, a ouvidoria da PolíciaMilitar de São Paulo fiscalizará, a partir dedenúncias ou por ofício, ações dos membrosde sua própria estrutura. Em relação asmatrizes político-ideológicas inspiradas naatuação deste tipo de órgão, segundo o pro-fessor Rubens Pinto Lyra (1993: 117) pode-mos diferenciar a vertente modernizadora,

que se preocupa com a eficiência, da verten-te democrática, que preza a formação debaixo para cima da estrutura da ouvidoria,com a participação dos grupos sociais naconsolidação e administração da estrutura.Praticamente, no primeiro caso o ombudsmanseria um membro do órgão e, no segundo,poderia ser alguém de fora da estruturaque trabalharia com as atribuições den-tro dela.

Outro marco legal que justifica a exis-tência das ouvidorias, inspiradas nas fun-ções do ombudsman clássico sueco é o Arti-go 37 da Emenda Constitucional no 19 de1998, que estende ao cidadão a tarefa departicipar do controle dos atos do PoderPúblico. O parágrafo 3o, inciso I diz “as re-clamações relativas à prestação dos servi-ços públicos em geral, asseguradas a ma-nutenção de serviços de atendimento ao

usuário e a avaliação periódica, externa einterna, de qualidade de serviço”. Ou seja,esse dispositivo autoriza a cidadania a exer-cer diretamente, com presença ativa, a fun-ção de fiscalização da atuação da Adminis-tração Pública. Como é, na prática, impossí-vel que milhões de agentes atuem em relaçãoa função de auditoria foram sendo criadoscanais, meios específicos e o mais relevantedeles é o ombudsman, para exercer de forma

delegada e organizada o que preconiza a cha-mada Reforma Administrativa de 1998.Por fim, como colocou o senhor Hum-

berto Pedrosa Espíndola, Coordenador-




geral do Conselho de Defesa dos DireitosHumanos, no seminário “Ações de Cidada-nia”, promovido pela Câmara dos Deputa-dos em 26 de junho de 2001, o Estado demo-

crático de direito tem como uma de suas prin-cipais características o estabelecimento decanais entre os poderes constituídos e oscidadãos, a população. Esses canais facili-tam a circulação das informações e permi-tem a transparência, indispensável ao de-sempenho do regime democrático. Portan-to, completa ele, a ouvidoria é um agente-meio na prestação de determinado serviço,trabalhando com a circulação de informa-

ções e, então reforçando seu caráter demo-crático.

5. O papel do Código de Defesa doConsumidor no desenvolvimento

das ouvidorias

O Código de Defesa do Consumidor,nome pela qual é conhecida a Lei nº 8.078,de 11 de setembro de 1990, sancionada pelo

então presidente Fernando Collor de Melo,tem um relevante papel no desenvolvimen-to da consciência de consumo e de cidada-nia. Apesar de regular as relações de consu-mo e restringir sua eficácia a situações decompra ou utilização de produtos ou servi-ços, a apropriação de direitos que o cidadãobrasileiro começou a fazer a partir do Códi-go fez com que surgisse não apenas um con-sumidor mais maduro e sabedor de seus

direitos, mas também um cidadão consci-ente de seu papel e fiscalizador das atitu-des do Estado, enquanto representante dagama de nacionais. Nesse sentido torna-seimportante entender esse instrumento pararefletir sobre o modelo de ouvidoria interes-sante para a Administração Pública e seusórgãos.

Mais do que resultante de uma disposi-ção transitória da Constituição Federal de

1988 ou do disposto na própria Carta Mag-na, o direito do consumidor é resultado daevolução dos direitos humanos, uma vez queas relações de consumo, como fator social,

podem ser parte dos segmentos que com-põem o direito difuso e, portanto, conquistada terceira geração dos Direitos Humanos.

A história da defesa do consumidor re-

mete aos movimentos populares relaciona-dos à carestia como a Marcha da Fome em1931, a Marcha da Panela Vazia em 1953, oprotesto contra o alto custo de vida em agos-to de 1963 e ao boicote da carne de 1979. Sobo enfoque jurídico, tanto o Código Comercialde 1850, como os Códigos Civil de 1916 ePenal de 1940 já tratavam de alguns assun-tos afetos à defesa do consumidor, ainda quesem mencionar expressamente o termo. No

entanto, é a partir dos anos 70 que a questãose tornará mais organizada no país e sofre-rá um processo de amadurecimento até oano de 1988, com o advento da AssembléiaNacional Constituinte. Durante esses anosforam criadas as Associações Nacionais deDefesa do Consumidor, os PROCONs, oCódigo Brasileiro de Auto-RegulamentaçãoPublicitária, as Delegacias do Consumidore o Conselho Nacional de Defesa do Consu-

midor.Talvez o marco mais importante no pro-cesso de amadurecimento das relações deconsumo tenha sido a mobilização nacio-nal quando do Plano Cruzado, em 1986. Oscidadãos brasileiros retomaram, nesse epi-sódio, ainda que simbolicamente, o espaçopúblico e agindo como agentes e parceirosda administração federal tomaram iniciati-va de defender seus direitos. Apesar da de-

silusão posterior, especialmente em relaçãoaos rumos do plano econômico, a experiên-cia de participação fez com que amadure-cessem os movimentos de retomada da ci-dadania, o que em grande parte possibili-tou e estimulou o aparecimento do Códigode Defesa do Consumidor.

A Lei 8.078, entre outras mudanças, re-conheceu e detalhou os direitos básicos doconsumidor, criou normas específicas para

a responsabilidade civil do fornecedor, in-verteu o ônus da prova, dispôs sobre publi-cidade, estabeleceu mecanismos para o con-trole das condições gerais dos contratos e




dos contratos de adesão, instituiu instru-mentos para serem utilizados pelos consu-midores para sua própria defesa e dispôssobre o aparato repressivo administrativo e

penal. A importância desta norma foi sen-do comprovada paulatinamente e sua vali-dade principal se deu pela inovação que cau-sou no contexto jurídico e social, melhorandoe equilibrando as relações de consumo.

O fortalecimento que ocorreu na relaçãoconsumidor/detentor dos produtos e servi-ços refletiu-se na forma com que o cidadãocomeçou a encarar o Estado. Da mesma for-ma que, como cliente, o indivíduo começou

a exigir com maior freqüência os seus direi-tos, como cidadão ele também passou a bus-car maior participação na administraçãopública e a se sentir mais a vontade paraquestionar seus procedimentos. Encontra-se aí a intersecção entre as ouvidorias e oCódigo de Defesa do Consumidor. Essa le-gislação também foi um vetor para a modifi-cação na estruturação dos diversos órgãospúblicos no sentido de maior transparência

e melhor fluxo de informação, o que resul-tou no aumento do número de ouvidoriasnas diversas instâncias do Estado. Portan-to, como coloca o professor Rubens PintoLyra a expansão vertiginosa das ouvidori-as está associada ao crescimento dos novosespaços públicos, representados pelos dife-rentes instrumentos da democracia partici-pativa no Brasil.

6. As falhas no modelo atual deouvidoria parlamentar

As ouvidorias parlamentares criadas,têm trabalhado no sentido de implementarcanais formais e agilizar o fluxo de infor-mação entre a organização e todos aquelesque com ela mantém relação. Dessa manei-ra se acredita que o principal objetivo des-tas estruturas é buscar a aproximação do

administrador público com o cidadão, deforma que ambos percebam a importânciado registro de uma reivindicação. Ou seja,cria-se um órgão focado no processo de par-

ticipação, que tem como gênese de seu tra-balho atender a reclamações/sugestões in-dividuais, no intuito de com a resolução deum determinado caso evitar-se outras con-

dutas não desejáveis.Essa forma de ação, no entendimentodesse estudo, encontra-se incompleta. Apro-ximar o cidadão da administração públicae estimulá-lo a participar dela por meio dacolocação de sua satisfação é, sem duvida,o primeiro passo. No entanto, resumir o tra-balho da ouvidoria somente a isso é mini-mizar suas possibilidades. Como colocaOliveira (2000, p. 26) uma ouvidoria é mais

abrangente que um sistema de atendimen-to, pois não se limita apenas a recepção dereivindicações, mas participa de todo o pro-cesso do estabelecimento de políticas públi-cas.

É importante frisar que, exatamente porexercer uma função de caráter público, oouvidor deve trazer as questões relevantesdas demandas individuais para o coletivo eaproveitar a função concomitante de ouvi-

dor e parlamentar, o que ocorre na maioriadas casas legislativas, para colocar à comu-nidade as discussões que chegam até a ou-vidoria. Em um caso, por exemplo, de recla-mação no que diz respeito à adaptação dosprédios públicos para deficientes físicos,não é bastante que se resolva uma situaçãoparticular, mas se faz necessário o debaterelativo ao verdadeiro espaço que os porta-dores de necessidades especiais estão ocu-

pando na sociedade, se estão sendo garan-tidas as prerrogativas para que estes indiví-duos exerçam sua cidadania, além de ques-tões práticas corretivas, como a que questio-na se uma administração de um órgão pú-blico que desrespeita a lei (nesse caso a quegarante acesso e locomoção aos cadeiran-tes) deve sofrer modificações sérias na suaforma de conduta.

Acredita-se que dois aspectos poderiam

enriquecer o molde sob o qual têm sido cons-truídas as ouvidorias parlamentares. O pri-meiro aspecto diz respeito à criação de umsistema completo de participação popular,




formado por formas de captação das mani-festações dos cidadãos (linhas 0800, e-mail,carta,etc.), uma ouvidoria que além de aten-der aos casos de forma individual projetas-

se as discussões para os fóruns públicos euma comissão de participação legislativapara onde, se fosse o caso, as iniciativas dospopulares poderiam ser enviadas. Para aefetivação deste último passo, caberia a ou-vidoria a utilização dos órgãos técnicos dacasa legislativa no sentido de formatar osprojetos de lei adequados às normas da boaprática legiferante. Além da existência detodas essas estruturas é interessante que elas

funcionem em permanente 0diálogo e cola-boração e que se utilizem das estruturas decomunicação das câmaras de vereadores,assembléias legislativas e do CongressoNacional para divulgar seus trabalhos e osresultados desses. Pode, ainda, o serviço deatendimento ao cidadão, via Internet, tele-fone ou outro meio, fazer parte da estruturada ouvidoria, o que além de ter sentido prá-tico facilita o trânsito das informações e o

controle dos processos.Outro aspecto ressalta a importância deum controle das leis e leva a uma reflexão arespeito da inserção da norma criada naCasa Legislativa no corpo social. A esse res-peito comenta a coordenadora executiva doInstituto de Defesa do Consumidor – IDEC,Marilena Lazarini, na palestra que proferiuno dia 26 de junho de 2001, na Câmara dosDeputados, por ocasião do seminário Ações

de Cidadania, que o trabalho dos deputa-dos e dos senadores não se esgota na apro-vação de um projeto de lei. Depois que a leié aprovada, é preciso que se saiba se ela foiimplementada e como ocorreu esse proces-so. Isso quer dizer que, assim como as em-presas possuem um serviço de pós-venda,caberia à ouvidoria a realização de procedi-mentos para verificar a inserção da normana realidade. Seria o serviço de pós-venda

dos parlamentos.Praticamente poderiam ocorrer investi-gações, a partir da motivação de uma de-núncia ou por observação própria do ouvi-

dor, a respeito da regulamentação e da im-plantação dos projetos aprovados. Se verifi-caria se a lei “pegou”, como se diz popular-mente, se esta sendo respeitada e, em caso

negativo, por quem e quais as atitudes dopoder constituído para punir esses desres-peitos. Após a análise de cada caso o ouvi-dor agiria segunda a magistratura de per-suasão e emitiria seu parecer, tanto para aautoridade pública responsável pelo caso,como para os próprios parlamentares paraque eles tomassem ciência da situação e, porque não, refletissem sobre as possibilidadesdas leis aprovadas, efetivamente, influenci-

arem a vida do cidadão.Essa atribuição teria um papel avaliati-vo, uma vez que daria aos parlamentares areal oportunidade de observar como cadanova norma criada beneficia ou apenas tor-na mais atribulado o sistema jurídico brasi-leiro. Por outro lado, desmistificaria a ima-gem de “fábrica maluca” de leis que os par-lamentos possuem e fortaleceria a importân-cia das normas junto à sociedade em geral.

7. A ouvidoria da AssembléiaLegislativa do Rio Grande do Sul

A ouvidoria parlamentar da AssembléiaLegislativa do Rio Grande do Sul foi criadano ano de 2001, por meio da resolução nº421, de iniciativa da mesa diretora, para serum elo entre o cidadão e o poder legislativoestadual e um canal para o encaminhamen-

to de reclamações, denúncias e sugestões porparte da comunidade. Essa iniciativa esti-mulada pelo então presidente da Casa e atu-al Senador Sérgio Zambiasi fez parte de umasérie de ações para aumentar a transparên-cia dos atos da assembléia, bem como darvisibilidade a seus trabalhos e fortalecer suaimagem institucional junto à comunidadegaúcha.

Compete à ouvidoria parlamentar:

I – Receber, examinar e encaminhar aosórgãos operacionais da Assembléia Legis-lativa as reclamações de pessoas físicas e

jurídicas a respeito de:




a) funcionamento ineficiente de serviçoslegislativos ou administrativos da Assem-bléia;

b) violação ou qualquer forma de desres-

peito aos direitos ou liberdades fundamen-tais;c) ilegalidade ou abuso de poder;II – Sugerir medidas para sanar viola-

ções de direitos, ilegalidades ou abusos depoder;

III – Propor medidas necessárias à regu-larização dos trabalhos legislativos e admi-nistrativos, bem como ao aperfeiçoamentoda organização da Assembléia;

IV – Encaminhar à Mesa Diretora denún-cias que necessitem de maior esclarecimen-to junto ao Tribunal de Contas do Estado,Ministério Público ou outro órgão compe-tente;

V – Responder aos cidadãos e entidadesquanto às providências tomadas pela As-sembléia sobre procedimentos legislativose administrativos de interesse dos mesmos;

VI – Propor à Mesa Direitora audiência

pública com segmentos da sociedade;VII – Encaminhar aos outros poderes doEstado e ao Ministério Público reclamaçõesou representações de pessoas físicas ou ju-rídicas, a fim de que tomem conhecimento ese manifestem a respeito.

Quanto às atribuições pode-se verificarque existe uma clara função de controle in-terno do órgão, como demonstram os itensIa, III e V, também existe uma preocupação

com a defesa dos direitos individuais e dasgarantias constitucionais, conforme itens Ib,Ic e II e, por fim, um intuito de maximizar asdiscussões da ouvidoria, por meio do enca-minhamento aos outros órgãos, como de-monstram os itens IV e VII. No entanto aobservação feita na ouvidoria da Assem-bléia Legislativa, bem como os dados cole-tados por meio dos relatos dos servidoresali lotados demonstram que o controle in-

terno dos atos administrativos tem sido oviés de trabalho mais desenvolvido.Vale ressaltar ainda, a abertura para o

controle dos atos legislativos, além dos ad-

ministrativos. O importante nessa questãoé a possibilidade de intervenção no méritodos trabalhos dos deputados estaduais enão apenas na forma de comportamento de

um órgão da administração pública no seuaspecto institucional.A Ouvidoria Parlamentar é formada, em

termos de recursos humanos, por umOuvidor-Geral e um Ouvidor-Substituto,ambos parlamentares, uma equipe técnico-operacional que analisa as demandas e dá aelas os encaminhamentos devidos e uma equi-pe formada por 05 atendentes da linha 0800.

O acesso ao órgão pode ser feito por meio

da linha 0800, através de e-mail, correspon-dência ou via fax. Quando a demanda é fei-ta pela linha 0800 ela pode ser respondidana hora, caso a questão seja simples e suaresposta esteja disponível no site da Assem-bléia, ou gerará uma ocorrência que serásanada posteriormente por correio eletrôni-co ou carta. Todas essas formas de acessogeram ocorrências registradas no sistema.O prazo máximo de resposta ao cidadão é

de 15 dias corridos.Desde o início de suas atividades até odia 14 de janeiro de 2004 foram realizados11.518 atendimentos, dos quais 72% ou 8.362foram respondidos de forma instantânea eos 28% restantes geraram ocorrências. Ape-nas 1,05% dos contatos ficou sem respostasnestes quase 3 anos de funcionamento.

O próximo projeto que está em desenvol-vimento pelo setor é a criação de um portal

de ouvidorias legislativas gaúchas, ondeserá disponibilizado pela Assembléia paraas Câmaras de Vereadores a central de aten-dimento. O atendente cadastrará o cidadãoe sua demanda no sistema e repassará paraa Câmara, que terá um funcionário respon-sável pelo processamento e acompanhamen-to da demanda. Cada Câmara indicará, tam-bém, um vereador –ouvidor que será respon-sável pela resposta, a ser despachada para

a Assembléia, que retornará ao cidadão.A proposta da Assembléia Legislativa defacilitar a criação de ouvidorias nas Câma-ras de Vereadores do Estado é, sem dúvida,




inovadora e contribuirá para a aproxima-ção do poder legislativo, como um todo, docidadão gaúcho. No entanto, é necessárioentender que, apesar da disseminação da

estrutura ser favorável ao processo demo-crático e a transparência do processo legis-lativo e administrativo, o foco da iniciativasegue sendo na criação de um canal de co-municação para estimular a participaçãopopular sendo pouco focada na revisão dosprocessos políticos de decisão e na amplia-ção das atribuições das ouvidorias.

8. Proposta de Ouvidoria

Parlamentar no Senado Federal

O Senado Federal, especialmente a par-tir da década de 90, iniciou um proveitosotrabalho com o objetivo de se aproximar dapopulação. Algumas iniciativas, como a es-trutura de comunicação, especialmente a TVSenado, foram verdadeiras revoluções narelação da Casa Parlamentar com a cidada-nia. A transparência que os veículos de in-

formação trouxeram para os trabalhos dosparlamentares atribuiu novo grau de impor-tância às sessões plenárias e às comissões.

Outras ações importantes acompanha-ram o movimento em direção a uma aproxi-mação com a sociedade. Pode-se citar a cri-ação do Serviço 0800Senado – A Voz do ci-dadão, uma linha telefônica de chamadagratuita, a modificação da página do Sena-do na Internet e, mais recentemente, a cria-

ção da Comissão de Participação Legislati-va. No entanto, para completar o que aquise denominou de “sistema de participaçãopopular”, falta a inclusão de uma ouvido-ria na estrutura do Senado Federal.

Apesar de já existirem exemplos de ou-vidorias em órgãos legislativos, como oexemplo da Assembléia Legislativa do RioGrande do Sul e da própria Câmara dosDeputados, o que se vai propor é a constru-

ção de um novo modelo, com atribuiçõesmais amplas e com uma função além de umcanal estruturado e controlado de entrada etrânsito de informações do cidadão para a

administração pública, dessa entre seus se-tores e da ouvidoria em direção ao cidadão.Não há como se questionar o sucesso dasestruturas já existentes e, pretende-se, a par-

tir das experiências anteriores, melhorarainda mais a relação do cidadão com a ad-ministração pública.

A proposta aqui apresentada divide osistema de ouvidoria do Senado Federal emseis funções distintas, quais sejam:

1 – Função de Informação: Nessa funçãoestão englobadas todas as atividades vin-culadas a captação e fluxo de informações.Aqui estão inseridas ações de busca de par-

ticipação, como o gerenciamento da linha0800 do Senado, a construção de uma pági-na na Internet, de um endereço de correioeletrônico e de um sistema de atendimentopessoal. Também a essa função cabe o con-trole dos fluxos internos para a circulaçãodos dados, por meio de um programa de com-putador que controle os prazos e os destinosdas solicitações e a responsabilidade dos pro-cedimentos de resposta aos cidadãos.

2 - Função de Investigação: Aqui estãoinseridas todos os estudos técnicos e proce-dimentos administrativos para a investiga-ção das denúncias e reclamações recebidas.Também para as sugestões deverão ser de-senvolvidos estudos que avaliem a viabili-dade de cada caso. Quando o âmbito da in-formação for interno, ou seja, envolvendo aprópria estrutura do Senado, o ouvidor po-derá solicitar os documentos que achar ne-

cessário, convocar servidores e contar como apoio de todos os órgãos afetos ao temainvestigado. Cada investigação redundaráem um arquivo com a inicial, os anteceden-tes, a investigação e as conclusões técnicasdo caso.

3 – Função de Controle: Essa função éresponsável, especificamente, para os casosenvolvendo desrespeito, no âmbito da ad-ministração pública, de normais legais. Esse

seria o sistema de controle do Senado a res-peito da eficiência e da eficácia das leis fei-tas pelo parlamento. Funciona como um ser-viço de pós-venda de uma das mais impor-




tantes atribuições constitucionais do Con-gresso Nacional, que é legislar.

4 – Função de Aconselhamento: Aquiestão enquadradas as confecções de todos

os aconselhamentos proferidos pelo ouvi-dor nos casos analisados. Os documentosproduzidos não têm força coativa, mais de-verão ser remetidos às autoridades envolvi-das nos casos estudados, bem como paraseus superiores hierárquicos, independen-tes da denúncia estar no âmbito do SenadoFederal ou dizer respeito a outras estrutu-ras da administração pública, como nasações relativas a Função de Controle.

5 – Função de Reflexão: As atividadesdessa função funcionam como uma aplica-ção das experiências e das informações dasquais a ouvidoria tomou ciência em relaçãoa atividade parlamentar. Para isso o ouvi-dor poderá utilizar a tribuna de forma espe-cial para fazer reflexões e propor estudos arespeito de temas relevantes. Assim a ouvi-doria daria, também, um feedback de seutrabalho voltado exclusivamente para os

interesses dos parlamentares.6 – Função de Divulgação: Essa últimafunção engloba todas as ações para a difu-são do trabalho da ouvidoria. Estariam in-cluídos aqui programas na TV e na RádioSenado, uma coluna semanal no jornal doSenado, a realização de seminários, a buscade meios de comunicação dirigida para adivulgação das formas de acesso e do resul-tado dos trabalhos da ouvidoria, a confec-

ção e divulgação do relatório final anual,entre outras ações.Os recursos físicos, materiais e de pesso-

al de uma futura ouvidoria do SenadoFederal poderão ter por base as funções ex-plicitadas acima. Deve-se ressalvar, ainda,que é interessante que ela tenha possibili-dade de encaminhar projetos para a Comis-são de Participação Legislativa sempre que

julgar alguma idéia recebida viável e ade-

quada, desde que já tenha submetido tal ini-ciativa ao estudo técnico dos órgãos da Casa.É importante destacar que já existe uma

grande sensibilização dos parlamentares

para a implantação de uma ouvidoria par-lamentar no Senado Federal. Duas iniciati-vas nesse sentido tramitam na Casa, nomomento do fechamento desta investigação,

uma delas, de autoria do Senador PauloPaim, que se encontra pronta para a apreci-ação da Comissão de Constituição e Justiçatendo voto favorável do relator, pretendeinstituir a Ouvidoria Permanente do Sena-do Federal para encaminhar denúncias depreconceitos e discriminações e a segunda,do Senador Siba Machado, também prontapara apreciação na CCJ, com voto favoráveldo relator, visa a alteração do Regimento

Interno do Senado Federal para instituir aOuvidoria Parlamentar.

9. Conclusões

As ouvidorias, especialmente quandoimbuídas da função de ombudsman, vêmtendo grande crescimento no país, sem, noentanto, repetir o modelo clássico do dele-gado parlamentar, que é o criado na Suécia

e posteriormente difundido em várias na-ções. No Brasil as ouvidorias, quando naesfera estatal, têm sido implantadas de for-ma descentralizada e, em sua maioria, como objetivo de efetuar um controle interno daadministração pública.

A atividade de ombudsman, termo ori-ginal do que é nacionalmente chamado deouvidor, buscou, desde o seu surgimento, agarantia dos direitos individuais e a prote-

ção do cidadão em relação à máquina doEstado, restringindo sua atuação, no entan-to, aos atos administrativos. No Brasil houveuma tentativa de se criar o modelo consagra-do de ombudsman parlamentar na Assem-bléia Nacional Constituinte, mas, com a ale-gação de que as atribuições do ombudsman

já encontravam-se contempladas na ativida-de do Ministério Público, no Tribunal deContas da União e no próprio Congresso

Nacional, foi rejeitada a iniciativa. Sendoassim, coube a cada órgão da Administra-ção Pública criar ou não sua estrutura deatendimento ao cidadão independente, o




que resultou no aparecimento de um novotipo de ombudsman, que atua de forma pon-tual no órgão ao qual pertence.

Dentro do ramo do Direito as ouvidorias

são caracterizadas como instrumento doDireito Administrativo, por promoverem ocontrole das atividades da AdministraçãoPública. Também estão ligadas ao Direitodo Consumidor, uma vez que o Código deDefesa do Consumidor fortaleceu o papeldo homem-consumidor e, conseqüentemen-te, qualificou o homem-cidadão e o estimu-lou a buscar de forma mais atenta seus di-reitos. Por fim, em virtude de ter a possibili-

dade de defender os direitos difusos e o objetivo de resguardar as garantias individu-ais, as ouvidorias estão de alguma formavinculadas aos Direitos Humanos.

As várias ouvidorias parlamentares cri-adas têm primado pela construção de ca-nais formais e eficientes de comunicação,sem focalizar a questão da participação po-lítica no processo decisório dos órgãos daadministração pública, o que, segundo o

entendimento deste estudo tem resultado emuma forma de trabalho incompleta. O casoda Assembléia Legislativa do Rio Grandedo Sul é um claro exemplo disso. Apesar daqualidade de seu atendimento e do bom pla-no de expansão que prevê a construção deum portal de participação legislativa e, ain-da que esteja previsto em seu ato de criaçãouma ação mais abrangente, os trabalhos doórgão tem se limitado à apreciação de forma

profunda das questões envolvendo a As-sembléia e à coleta de informações quandoas demandas abrangem outros órgãos.

A partir dessas observações, foi propos-ta a criação de um modelo de participaçãopopular para o Senado Federal, que seriacomposta de um serviço de atendimento aocidadão, da ouvidoria e da Comissão deParticipação Legislativa. Esses três órgãostrabalhariam de forma interligada e conjun-

ta para que as provocações baseadas emcasos particulares pudessem ser resolvidase que gerassem um processo de reflexão daatividade parlamentar.

Dessa forma a estruturação de uma ou-vidoria seria calcada em seis funções bási-cas: informação,investigação, controle, acon-selhamento, reflexão e divulgação. Assim

pretende-se ampliar o leque de trabalho daouvidoria parlamentar do Senado Federal,criando um novo perfil de trabalho e dife-renciando os esforços dessa Casa Legislati-va em relação às demais ouvidorias parla-mentares já existentes.

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Ouvidoria Ilana

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