Processo Administrativo

Curso Conteúdos PGE

Fonte: Rafael Oliveira

Atualizado em Fevereiro de 2021

De acordo com Rafael Oliveira, processo administrativo é a relação

jurídica que envolve uma sucessão dinâmica e encadeada de atos instrumentais

para obtenção da decisão administrativa.

Na prática é a forma pela qual a administração pública atua, por meio de

procedimentos para fazer um ato administrativo ou simplesmente conceder uma

resposta ao particular. O objeto do Processo administrativo é bastante amplo,

podendo se relacionar a servidores públicos ou buracos em vias, por exemplo.

A competência legislativa é autônoma, onde cada ente da federação

pode editar sua própria legislação para reger o tema. No entanto, é importante

conhecermos uma súmula do STJ sobre o tema:

“A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo

decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração

Pública federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios,

se inexistente norma local e específica que regule a matéria” (Súmula 633).

Em que pese a diversidade dos diplomas normativos sobre o tema,

tomaremos como base a Lei 9.784/1999, que trata sobre o processo administrativo

federal. Vejamos alguns princípios que regem a legislação:

1) Contraditório e Ampla Defesa: De acordo com Rafael Oliveira, o

princípio do contraditório, previsto no art. 5.º, LV, CRFB, garante o

direito de as partes serem ouvidas e informadas sobre os fatos,

argumentos e documentos relacionados ao processo administrativo,

bem como impõe o dever de motivação das decisões administrativas.

Por outro lado, o princípio da ampla defesa, garantia consagrada no

art. 5.º, LV, CRFB, reconhece o direito de a parte rebater acusações

ou interpretações com a finalidade de evitar ou minorar sanções, bem

como preservar direitos e interesses.

2) Oficialidade: Significa que o processo administrativo, ao revés do

processo judicial, pode ser iniciado de ofício e assim seguir até a

tomada de decisão por parte da Administração Pública.

3) Formalismo Moderado: Não são exigidas solenidades rígidas, salvo

aquelas essenciais à garantia dos administrados.

4) Verdade Real: A administração Pública deve buscar o que

efetivamente aconteceu, não ficando presa ao que alegam os

particulares.

5) Gratuidade: Via de Regra, os Processos Administrativos são gratuitos,

salvo quanto às despesas previstas em lei.

Direitos dos Administrados:

Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a

Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:

I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que

deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de

suas obrigações;

II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que

tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de

documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;

III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão,

os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;

IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando

obrigatória a representação, por força de lei.

Da mesma forma, os Administrados possuem deveres junto à

Administração Pública, dentre os quais destacamos: I - expor os fatos conforme a

verdade; II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé; III - não agir de modo

temerário; IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o

esclarecimento dos fatos.

Interessados no Processo Administrativo: De acordo com a Lei, são

os seguintes os interessados: I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como

titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de

representação; II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou

interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; III - as

organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses

coletivos; IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a

direitos ou interesses difusos.

Capacidade: A Lei Menciona que são capazes os maiores de 18 anos,

ressalvada previsão legal em sentido contrário.

Atos que não podem ser delegados: São chamados de atos CENORA.

Vejamos:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Impedimentos x Suspeição: Enquanto existem diversas hipóteses de

impedimento, só temos uma de suspeição, qual seja, autoridade ou servidor que tenha

amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos

cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.

Em relação à suspeição, é cabível também recurso sem efeito suspensivo.

Em relação ao impedimento, é importante decorar os artigos sobre o tema:

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor

ou autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;

II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha

ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge,

companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;

III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o

interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.

Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve

comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar.

Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento

constitui falta grave, para efeitos disciplinares.

(CESPE - TJBA) O servidor que tenha amizade íntima notória com

algum interessado em processo administrativo deve declarar-se impedido de

atuar no processo. R: Falso! É caso de Suspeição!!

Recurso Administrativo: É importante salientar a existência de recurso

administrativo quanto à legalidade e também quanto ao mérito (Art. 56, Lei

9.784/1999).

Legitimados para recorrer: De acordo com a Legislação Federal, são os

seguintes:

a) titulares de direitos e interesses que forem parte no

processo;

b) aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente

afetados pela decisão recorrida;

c) organizações e associações representativas, no tocante a

direitos e interesses coletivos; e

d) cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses

difusos.

De acordo com o Artigo 59, o prazo recursal é de DEZ (10) dias, salvo

disposição legal em sentido contrário. É importante também salientar que o recurso

será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no

prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.

Sobre a polêmica do prazo ser ou não computado em dias úteis, vejamos

o recente enunciado do CJF:

Enunciado 33: O prazo processual, no âmbito do processo

administrativo, deverá ser contado em dias corridos mesmo

com a vigência dos arts. 15 e 219 do CPC, salvo se existir

norma específica estabelecendo essa forma de contagem.

A Lei ainda concede o prazo de 30 dias para a decisão do mesmo,

podendo ser prorrogado desde que devidamente fundamentado (Artigo 59,

parágrafo primeiro). Sobre o tema, vejamos recente enunciado do CJF:

Enunciado 12: A decisão administrativa robótica deve ser

suficientemente motivada, sendo a sua opacidade motivo de

invalidação.

Cuidado! Estamos aqui falando do Recurso Hierárquico Próprio, que é

aquele fundamentado na hierarquia da Administração Pública e que independe de

previsão legal expressa.

Recurso Hierárquico Impróprio: Em virtude das lições de Rafael

Oliveira, solicitamos “Vênia” para transcrever uma parte de seus ensinamentos.

Vejamos:

O recurso hierárquico impróprio é interposto para fora da

entidade que proferiu a decisão recorrida (ex.: recurso

interposto contra decisão proferida por autarquia federal

perante determinado Ministério ou Presidente da República).

Em razão da inexistência de hierarquia e da possibilidade de

intromissão de pessoa jurídica nos atos praticados por pessoa

jurídica diversa, relativizando a sua autonomia administrativa,

afirma-se que o cabimento do recurso hierárquico

impróprio depende de previsão legal expressa.

Pedido de Reconsideração: Mais uma vez vamos nos valer das lições

do Professor Rafael Oliveira sobre o tema. Vejamos:

O pedido de reconsideração é o requerimento de reexame

direcionado à própria autoridade que proferiu a decisão

recorrida. Ex.: pedido direcionado ao Ministro de Estado com o

objetivo de reconsiderar a decisão por ele proferida que

declarou a inidoneidade de determinada empresa contratada

pelo Estado (art. 109, III, da Lei 8.666/1993). O pedido de

reconsideração também é previsto no art. 106 da Lei

8.112/1990.

De acordo com o STF, o “pedido de reconsideração na via

administrativa não interrompe o prazo para o mandado de

segurança” (Súmula 430 do STF).

Pedido de Revisão: possibilita a revisão, a qualquer tempo, a pedido ou

de ofício, da decisão administrativa quando surgirem fatos novos ou circunstâncias

relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada, sendo

vedado o agravamento da penalidade.

Parecer: A lei dispõe sobre o caso de parecer obrigatório não ser

concedido no prazo legal, sendo necessário diferenciar o vinculante do não

vinculante. Esquematicamente, temos a seguinte situação:

§ 1 Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo

fixado, o processo não terá seguimento até a respectiva apresentação,

responsabilizando-se quem der causa ao atraso.

§ 2 Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no

prazo fixado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua

dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento.

OBRIGATÓRIO E VINCULANTE -> NÃO TERÁ SEGUIMENTO;

OBRIGATÓRIO E NÃO VINCULANTE -> PODE TER SEGUIMENTO E

DECIDIDO COM SUA DISPENSA.

Agora vejamos como o assunto é cobrado nas provas objetivas e

discursivas:

#Dicas - Processo Administrativo (Atualizado em JAN/2020)

O que é? De acordo com Rafael Oliveira, doutrina adotada por nós, é

a relação jurídica que envolve uma sucessão dinâmica e encadeada de atos

instrumentais para obtenção da decisão administrativa.

Ainda é importante ressaltar que todos os entes tem capacidade de

produzir suas próprias normas do processo administrativo, inexistindo

competência da União para formulação de normas gerais. Atenção com a

recente súmula do STJ: "A Lei n. 9.784/1999, especialmente no que diz

respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos administrativos no

âmbito da Administração Pública federal, pode ser aplicada, de forma

subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente norma local e

específica que regule a matéria".

Podemos ainda ressaltar alguns princípios aplicáveis aos processos

administrativos, tais como, contraditório e ampla defesa, oficialidade

(possibilidade de ser iniciado de ofício pela administração pública),

formalismo moderado, verdade real (deve ser buscado o que realmente

aconteceu), publicidade, motivação, gratuidade e outros.

Agora vejamos alguns temas previsto na Lei Federal e como foram

cobrados em concursos públicos:

1. O desatendimento da intimação, por si só, não é capaz de gerar a

veracidade dos fatos (PGMCG). Vejamos o artigo da lei federal que trata do tema:

"O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da verdade dos

fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado".

1.1. Veja como a CESPE repete as questões bastante: "Em caso de

desatendimento da intimação, serão presumidas verdadeiras as alegações de fato

formuladas pela administração". Caiu na PGM-JP.

1.2 Veja que no processo administrativo não ocorre o efeito típico da

revelia (Mazza).

2. Na hipótese de interposição de recurso administrativo junto a órgão

incompetente, deverá ser indicada a autoridade competente e devolvido o prazo

recursal (Cartórios TJDFT).

3. Lembre do atos que não são passíveis de delegação: CENORA

Competência Exclusiva

Normativos

Recursos Administrativos

3.1 Veja como a CESPE repete (parte 2): "Autoridade competente para

apreciar recursos administrativos poderá, em seu período de férias, delegar essa

atribuição ao órgão colegiado hierarquicamente superior, em atenção aos princípios

da eficiência e da impessoalidade". Caiu na PGM JP

3.2. Na prova do TJCE: "A delegação de competência de órgãos

colegiados é possível, desde que não se trate de matéria de competência exclusiva,

de decisão de recursos administrativos ou de edição de atos de caráter normativo".

3.3 (CESPE) "A Lei n.o 9.784/1999 permite delegar parte de competência

administrativa para outro órgão ou titular, mesmo que não exista subordinação

hierárquica". R: Correto!

4. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem, para

o administrado, em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício

de direitos e atividades. Trata-se de observância do contraditório e ampla defesa.

5. Para o STJ, é possível a delegação de atos de fiscalização de

sociedade de economia mista, mas não a delegação de atos de imposição de

sanções a essas entidades (PGM-JP). Não podem delegar as sanções e ordens;

podem ser delegados a fiscalização e consentimento (CF).

6. Legitimidade recursal: os titulares de direitos e interesses que forem

parte no processo; aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente

afetados pela decisão recorrida; as organizações e associações representativas, no

tocante a direitos e interesses coletivos e os cidadãos ou associações, quanto a

direitos ou interesses difusos.

6.1 CESPE: Q: "Em processos administrativos, as associações

representativas não possuem legitimidade para a interposição de recurso, mesmo

que objetivem a defesa de direitos e de interesses coletivos". FALSO!

7. Sobre a parte recursal, é importante lembrar ainda que o mesmo

deverá ser dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não reconsiderar

tal decisão, deverá encaminhá-lo para autoridade superior.

8. Atenção! A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso,

não prejudica o prosseguimento do processo, se a Administração considerar que o

interesse público assim o exige. Isso ocorre em virtude do interesse público

envolvido, ou seja, a administração pode ter interesse em saber o que aconteceu

em determinada situação.

9. Sobre a interpretação de normas, deve-se observar o fim público a que

tal norma se dirige, bem como é VEDADA aplicação retroativa de nova

interpretação.

10. Atenção! Via de regra, o recurso administrativo tramitará por no

máximo três (3) instâncias. Aqui vocês devem ter cuidado com as questões

maliciosas que colocam duas instâncias, confundindo o candidato.

11. Conforme o princípio do formalismo moderado, os atos do processo

administrativo não dependem de forma determinada, salvo por exigência legal

(TJCE - Juiz). Lembrar que foi colocado mais acima como aplicável aos processos

administrativos.

12. No processo administrativo é admitida a fundamentação per

relationem. Atenção! com o disposto na LINDB: "A motivação PODERÁ ser

constituída por declaração de concordância com o conteúdo de notas técnicas,

pareceres, informações, decisões ou propostas que precederam a decisão".

13. Da revisão, não pode agravar a decisão do particular. Neste sentido,

foi considerada INCORRETA: "O processo administrativo que resultar em sanção

poderá ser revisto a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, se surgirem fatos novos

relevantes que justifiquem a inadequação da sanção, podendo esta ser amenizada

ou agravada".

13.1 Lembrar que no recurso administrativo, é permitido. Vejamos a

resposta considerada CORRETA na PGE-PE: "Órgão competente para o

julgamento de recursos no processo administrativo poderá agravar a situação do

recorrente, desde que lhe seja garantida a oportunidade para a apresentação de

alegações".

13.2 (ABIN) Interposto o recurso administrativo pelo interessado, poderá

ocorrer a reformatio in pejus (reforma para piorar), desde que ele seja cientificado

para apresentar suas alegações antes da decisão.

13.3 "Recurso e revisão, instrumentos que permitem o reexame de fatos

e provas juntados no processo administrativo, se diferenciam quanto à possibilidade

de agravamento da situação do processado: no julgamento do recurso, o órgão

competente não agravará a situação do recorrente; na revisão, há expressa

determinação legal que permite o aumento da sanção imposta". Falsa! Trocaram os

itens.

14. Lembrar que não é admitido a exigência de depósito prévio como

condição de admissibilidade de recurso administrativo. Existe súmula vinculante e

várias questões são cobradas sobre o tema.

14.1 Neste sentido, foi incorreta a seguinte alternativa da PGM-FOR:

"Nos termos da jurisprudência do STF, caso um particular interponha recurso

administrativo contra uma multa de trânsito, por se tratar do exercício do poder de

polícia pela administração, a admissibilidade do recurso administrativo dependerá

de depósito prévio a ser efetuado pelo administrado".

15. O processo administrativo pode ser iniciado de ofício ou a

requerimento do interessado (oficialidade - ver acima), devendo tal requerimento ser

formulado por escrito, ressalvados os casos em que se admitir a solicitação oral.

16. Quando não houver prazo específico, considera-se o prazo de dez

(10) dias como sendo o correto para interpor recurso administrativo.

Recurso-> 10 dias;

Reconsideração -> 5 dias.

A Administração tem o prazo de 30 dias para decidir, vale ressaltar que

tal prazo pode ser prorrogado, desde que devidamente justificado. Em regra, terá

efeito simplesmente devolutivo, sendo admitido em certas situações o efeito

suspensivo (Artigo 61).

17. A regra é que não precise de firma reconhecida (aplicação do

princípio da informalidade);

18. Não ofende a garantia do devido processo legal decisão da

administração que indefere a produção de provas consideradas não pertinentes pelo

administrador.

19. Atenção - Jurisprudência: A Turma concluiu que o recurso

administrativo deveria ter sido apreciado por autoridade superior e diferente daquela

que o decidira anteriormente, de modo que seria nula a decisão proferida pela

mesma pessoa. Mencionou o art. 18 da Lei 9.784/1999, que impediria de atuar no

processo administrativo o servidor ou a autoridade que tivesse decidido ou

participado como perito, testemunha ou representante, nos casos em que já tivesse

atuado.

RMS 26029/DF

20. Atenção - Súmula importante sobre o tema:

Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada,

contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.

21. A revogação de um ato administrativo deve apresentar os seus

motivos devidamente externados, com indicação dos fatos e dos fundamentos

jurídicos.

22. Atenção - Jurisprudência:

Segundo o STF (RE 776.662 PE), a anulação dos atos administrativos

que repercutam no campo de interesses individuais do cidadão deverá ser

precedida de prévio procedimento em que se assegure ao interessado o efetivo

exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa.

23. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral,

poderá ser aberto período de consulta pública para a manifestação de terceiros, se

não houver prejuízo para a parte interessada.

24. No processo administrativo, deve-se observar a adequação entre

meios e fins, de modo que não sejam impostas medidas superiores às necessárias

ao atendimento do interesse público. Aqui temos a consagração do princípio da

proporcionalidade/razoabilidade.

25. O órgão competente poderá declarar extinto o processo quando o

objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente.

26. Lista de prioridades: Maior de 60 anos; os deficientes físicos e alguns

que estão no rol de doenças previstas em lei.

26.1 (CESPE - TJDFT - Cartórios) "Procedimento administrativo em que

figure como parte ou interessado pessoa com deficiência física tem prioridade na

tramitação em qualquer órgão ou instância". R: Correto! Vide comentário acima.

27. Nova súmula STJ: "Desde que devidamente motivada e com amparo

em investigação ou sindicância, é possível a instauração de processo administrativo

disciplinar com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela

imposto à Administração". Sobre o tema, vejamos recente enunciado do CJF:

Enunciado 20: O exercício da autotutela administrativa, para o

desfazimento do ato administrativo que produza efeitos

concretos favoráveis aos seus destinatários, está condicionado

à prévia intimação e oportunidade de contraditório aos

beneficiários do ato.

28. Em processo administrativo, havendo a exigência de apresentação,

por órgão consultivo, de parecer obrigatório e vinculante, o processo não terá

seguimento até a apresentação do respectivo parecer. Por outro lado, se o parecer

não for vinculante, o processo poderá ter seguimento.

29. Possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação

direta ao texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública quando

decorrido o prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784/1999 (Tese 839, STF).

30. A intimação observará a antecedência mínima de três (3) dias úteis

quanto à data de comparecimento. Aqui vocês devem ter cuidado porque as bancas

costumam alterar a quantidade de dias.

Aprofundamento:

1) Pedido de Reconsideração: é o requerimento de reexame direcionado

à própria autoridade que proferiu a decisão recorrida. Vale apena salientar a

seguinte súmula do STF sobre o tema: "o pedido de reconsideração na via

administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança”.

2) Coisa Julgada Administrativa: revela a impossibilidade de alteração da

decisão pela via administrativa. Ocorre que tal impossibilidade é relativa, tendo em

vista que pode ser alterada de maneira judicial, bem como pode existir a revisão da

decisão também na via administrativa apenas para minorar a situação, nunca para

agravá-la.

3) Processo Disciplinar: instrumento jurídico para formalizar a

investigação e a punição dos agentes públicos e demais administrados, sujeitos à

disciplina especial administrativa.

Em relação às suas fases, temos a instauração, que é quando a

administração de ofício ou a requerimento instaura o PAD. Pode ser com base em

denúncia anônima, desde que a administração faça diligências preliminares para

averiguar a veracidade das informações.

Posteriormente temos a fase de instrução, que é aquela onde serão

produzidas as provas, sendo admissível também as chamas provas emprestadas

(Súmula 591, STJ). Por fim, a fase decisória, onde a comissão elabora relatório e

encaminha para a autoridade competente decidir sobre a aplicação ou não de

penalidade.

Obs.: De acordo com o STJ, o excesso de prazo não configura, por si só,

nulidade do PAD (Súmula 592, STJ).

4) Verdade Sabida: refere-se à hipótese em que a autoridade superior

verifica pessoalmente o cometimento da infração funcional pelo subordinado.

Testemunha ocular da infração, a autoridade competente poderia aplicar, de forma

sumária, a respectiva penalidade ao agente público, na hipótese em que não for

exigida a instauração de processo disciplinar (ex.: subordinado agride o superior

hierárquico) (Rafael Oliveira). Tal instituto é considerado INCONSTITUCIONAL á luz

da CRFB.

5) Termo de declarações: é o meio sumário para apuração de faltas de

menor gravidade, quando a autoridade competente reduz a termo as declarações do

subordinado e, confessada a infração funcional, aplica as sanções disciplinares

(Rafael Oliveira). Assim como a verdade sabida, também não é considerado válido

após a CRFB.

Bons Estudos!

Equipe CTPGE