Parcerias Público-Privadas nos Estádios da Copa do Mundo ... · como a Copa do Mundo de 2014 e as...
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1 UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES INSTITUTO A VEZ DO MESTRE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA Parcerias Público-Privadas nos Estádios da Copa do Mundo de 2014 VIVIAN TOSTES TOMÉ Prof. Orientador: Glória Jesus Prof. Orientador: Mario Luiz Rio de Janeiro 2014
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA
Parcerias Público-Privadas nos Estádios da Copa do Mundo de 2014
VIVIAN TOSTES TOMÉ
Prof. Orientador: Glória Jesus
Prof. Orientador: Mario Luiz
Rio de Janeiro
2014
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA
Parcerias Público-Privadas nos Estádios da Copa do Mundo de 2014
VIVIAN TOSTES TOMÉ
Monografia apresentada ao Instituto
A Vez do Mestre como requisito
parcial para obtenção do título
especialista em Gestão Pública
Orientador: Glória Jesus
Orientador: Mário Luiz
Rio de Janeiro
2014
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todas as pessoas que
incentivam meu crescimento, em
especial à minha família, que está
sempre ao meu lado, fornecendo
apoio sincero e carinhoso. E
agradeço ao meu marido pelos
incontáveis momentos de felicidade
e pela inspiração na constante busca
pelo conhecimento.
RESUMO
A presente monografia possui o escopo de analisar o modelo das parcerias público-privadas (PPP) adotado no Brasil, com enfoque para as recentes contratações incentivadas pelos eventos esportivos sediados no país. Para tanto, foram analisados os contratos de PPP firmados para a construção, reforma e gestão dos estádios que abrigaram os jogos da Copa do Mundo da FIFA de 2014, quais são: Arena Fonte Nova, Mineirão, Arena Castelão, Arena Pernambuco e Arena das Dunas. O estudo evidenciou os pontos positivos e negativos de cada contratação, além de relatar as irregularidades apontadas pelos órgãos fiscalizadores. Ao final, foi possível observar as distorções nos modelos utilizados pelos governos estaduais, em especial quanto ao compartilhamento dos riscos, que podem ser úteis para o planejamento das futuras contratações.
METODOLOGIA
Esta monografia caracteriza-se por uma pesquisa exploratório-descritiva,
com o escopo de avaliar se o modelo de parceria público-privada adotado por
diversos governos estaduais revelou-se uma alternativa adequada para a
contratação das obras e serviços necessários para a sede dos Jogos Mundiais.
Para análise dos dados, serão considerados os documentos relativos às
licitações, disponíveis no Portal de Acompanhamento dos Gastos para a Copa
de 20141, em especial aqueles que tratam das PPPs firmadas para a
construção ou reforma dos seguintes estádios: Castelão (Fortaleza/CE), Arena
Fonte Nova (Salvador/BA), Arena Pernambuco (Recife/PE), Mineirão (Belo
Horizonte/MG) e Arena das Dunas (Natal/RN).
O exame dos documentos será balizado por uma minuciosa pesquisa
bibliográfica, em especial de publicações de juristas renomados, como
Alexandre Santos de Aragão, Carlos Ari Sundfeld, Marçal Justen Filho e Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, cujas obras são essenciais para a compreensão da Lei
nº 11.079/2004.
Em seguida, serão analisadas as irregularidades apuradas pelos órgãos
fiscalizadores, como os Tribunais de Contas dos Estados e da União e os
Ministérios Públicos Estaduais e Federal.
1 Disponível em <http://www.copatransparente.gov.br>. Acesso em 22/11/2014.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................... 6
CAPÍTULO I PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS .............................................. 8
CAPÍTULO II COPA DO MUNDO DA FIFA ..................................................... 15
CAPÍTULO III ANÁLISE DAS PARECERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NOS
ESTÁDIOS DA COPA DO MUNDO ................................................................. 21
3.1 Arena Fonte Nova ............................................................................ 23
3.2 Mineirão ........................................................................................... 31
3.3 Arena Castelão ................................................................................ 35
3.4 Arena Pernambuco .......................................................................... 49
3.5 Arena das Dunas ............................................................................. 58
CONCLUSÃO .................................................................................................. 65
BIBLIOGRAFIA BÁSICA .................................................................................. 67
6
INTRODUÇÃO
O presente estudo busca analisar o modelo das parcerias público-
privadas (PPP) adotado no Brasil, com enfoque para as recentes contratações
incentivadas pelos eventos esportivos sediados no país.
Trata-se de uma alternativa às formas tradicionais de concessão, que
surgiu, fundamentalmente, da necessidade de os Estados promoverem altos
investimentos em infraestrutura e serviços públicos, sem que possuíssem
recursos financeiros suficientes disponíveis, além de não conseguirem
condições de financiamento satisfatórias, em virtude do elevado montante da
dívida existente.
Neste contexto, a Lei nº 11.079 de 30/12/2004, conhecida como Lei da
PPP, trouxe inovações ao transferir ao parceiro privado o investimento inicial
necessário e a exploração do serviço público pelo período estipulado, deixando
para o Estado efetuar os pagamentos do custo da obra ou serviço
predominantemente após a disponibilização do empreendimento.
Com a implementação da parceria público-privada, há ainda a repartição
dos riscos entre o setor público e o parceiro privado, além da complementação
das receitas, na medida em que as tarifas pagas pelos usuários dos serviços
não são suficientes para financiar todos os investimentos do concessionário.
Como se trata de uma nova modalidade de concessões, ainda existem
poucos contratos de PPP no Brasil, dos quais se destacam as obras
necessárias para os grandes eventos esportivos a serem sediados no país,
como a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016.
Nesta esteira, o objetivo do presente trabalho é examinar os contratos
de PPP firmados entre os governos estaduais e os parceiros privados,
particularmente aqueles referentes às obras de construção ou reforma dos
estádios esportivos e avaliar se os benefícios econômico-financeiros foram
positivos para os estados.
A relevância do estudo pode ser destacada pelo fato de que muitas
notícias veiculadas na mídia indicam que os recursos públicos investidos para
a execução das obras foram muito elevados, assim como os lucros a serem
obtidos pelo parceiro privado, o que iria de encontro aos objetivos da parceria
público-privada.
Esta monografia está estruturada em três capítulos. No capítulo I, será
abordado o referencial teórico sobre as PPPs, iniciando-se com o contexto
histórico do surgimento da Lei nº 11.079/204, passando a uma análise das
particularidades do modelo adotado no Brasil, fundamentada na bibliografia
especializada sobre o tema. No referido tópico, também será realizada uma
breve explanação sobre os contratos firmados até o presente momento e os
objetos mais recorrentes para esse tipo de concessão. O capítulo II se destina
a examinar o impacto da escolha do Brasil como sede da Copa do Mundo de
2014, em especial sobre os custos para adaptação da infraestrutura, exigidas
pela Federação Internacional de Futebol Associado (FIFA). No capítulo III será
iniciado o estudo individualizado dos contratos de parceria público-privadas
firmados para a construção e reforma dos estádios que receberão os jogos da
Copa do Mundo.
CAPÍTULO I
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
No Brasil, o debate sobre a importância das parcerias público-privadas
se intensificou na década de 90, quando o recente controle inflacionário forçou
os estados a adotarem políticas fiscais mais austeras para o controle de suas
dívidas, o que impossibilitou a realização dos investimentos em infraestrutura
necessários para a retomada do crescimento.
Em um primeiro momento, os governos viram as privatizações de
empresas como uma oportunidade para reduzir suas dívidas, que se
encontravam em níveis demasiadamente elevados, o que ameaçava sua
credibilidade para a contratação de novos financiamentos.
Assim, o processo de desestatização resolveu o problema
temporariamente, mas o alívio fiscal esperado não ocorreu e os estados se
viram novamente com suas capacidades de financiamento esgotadas, o que
exigia outra solução para a realização dos investimentos necessários ao
desenvolvimento econômico.
Outro ponto relevante, observado por ARAGÃO (2005), é que as
empresas que foram alvo de privatização possuíam tamanho potencial de
lucratividade que, além de serem integralmente remuneradas pelas tarifas
cobradas dos usuários, ainda teriam de pagar ao setor público o valor de
outorga estabelecido no contrato de concessão ou permissão, durante o prazo
de vigência estipulado.
Em outros termos, muito embora os modelos tradicionais de concessão
e permissão tivessem logrado resultados positivos para fornecimento de
determinados serviços públicos, eles somente poderiam ser aplicados em
objetos com algum potencial econômico. No entanto, muitos serviços
essenciais à coletividade não geram receitas suficientes que os tornem
atrativos para a iniciativa privada, e os estados não possuem condições
econômicas de financiá-los sozinho.
Foi neste contexto que surgiu o instituto das parcerias público-privadas,
como uma forma de concessão que pudesse ser aplicada a serviços
administrativos em geral, cujas tarifas sejam insuficientes ou inexistentes, de
modo que o setor privado não tenha interesse em assumi-los sozinho e o setor
público não possua condições financeiras de fazê-lo.
Assim, a Lei nº 11.079 de 30/12/2004 trouxe inovações ao permitir a
repartição dos riscos entre os governos e os parceiros privados, além de
transferir ao particular a responsabilidade pelo aporte inicial de recursos para a
realização de grandes obras ou serviços públicos. Deste modo, a amortização
e os lucros da concessionária serão pagos predominantemente após
disponibilização do objeto, computando-se as tarifas cobradas dos usuários e a
complementação de receita pelo governo, ou mesmo com o pagamento integral
dos custos do investimento pelo poder concedente.
De acordo com a referida lei, o conceito de parceria público-privada fica
restrito a duas modalidades específicas de concessão:
• Concessão patrocinada - é o contrato de prestação de serviços ou de
obras públicas, que envolve, além das tarifas pagas pelos usuários, uma
contraprestação pecuniária do poder concedente ao parceiro privado.
Além da diferença observada quanto à forma de remuneração, a
concessão patrocinada diverge da concessão comum, regida pela Lei nº
8.987/95, no que diz respeito aos seguintes aspectos, assinalados por Di Pietro
(2011):
(a) aos riscos que, nas parcerias público-privadas, são
repartidos com o parceiro publico, (b) às garantias que o
poder público presta ao parceiro privado e ao financiador
do projeto, e (c) ao compartilhamento entre os parceiros
de ganhos econômicos decorrentes da redução do risco
de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro
privado. (DI PIETRO, 2011, p.310, grifo do autor).
Destaca-se também o artigo 7º da Lei nº 11.079/04, que estabelece que
a contraprestação pública somente será paga após a disponibilização total ou
parcial do objeto do contrato. Ou seja, o particular deverá arcar com todos os
custos iniciais para execução da obra ou fornecimento dos bem e serviços.
• Concessão administrativa: É definida pelo §2º, do artigo 2ª, da Lei
nº11.079/04, como “o contrato de prestação de serviços em que a
administração seja usuária direta ou indireta, ainda que envolva a execução de
obra ou o fornecimento e a instalação de bens.”
Segundo Sundfeld (2005), o texto da lei sugere a existência de duas
subespécies de contratação:
1) A administração Pública é usuária indireta dos serviços: Neste caso,
o serviço é prestado diretamente aos usuários, porém, sem a cobrança de
qualquer tarifa. Assim, a contraprestação é paga pelo poder público, total ou
parcialmente, pois se admite a complementação com receitas alternativas. São
exemplos deste modelo de contratação os serviços públicos sociais, como
educação, saúde e cultura.
2) A Administração Pública é usuária direta dos serviços: Este contrato
teria por objeto a prestação de serviços à própria Administração Pública, o que
significa que o Estado ou seus servidores são os beneficiários dos serviços.
Como exemplo, são citadas as obras para a instalação e a operacionalização
de creches ou restaurantes para servidores públicos.
A principal diferença entre a concessão administrativa e a patrocinada é
a impossibilidade da cobrança de tarifas dos usuários. Assim, o objeto das
concessões administrativas é muito mais amplo, pois inclui os serviços públicos
econômicos, nos casos em que o governo poderia cobrar tarifas dos usuários,
mas opta por não fazê-lo, ou os serviços públicos que pela natureza já não
admitem o pagamento de tarifas dos beneficiários.
SUNDFELD (2004) define as principais características do contrato de
concessão administrativa como: (a) o investimento inicial realizado pelo
concessionário na criação de infraestrutura relevante; (b) o preço pago
periodicamente e por um longo prazo, pelo poder Concedente, o que permite a
amortização e o custeio do investimento; e (c) o objeto não se restringe a
execução da obra ou ao simples fornecimento de mão de obra, ou seja, não se
confunde nem com a empreitada – quando há a realização de obras sem a
prestação de serviços – e nem com a terceirização de mão de obra, quando
Administração Pública disponibiliza a infraestrutura, mas a prestação de
serviços é responsabilidade da contratada.
Outros pontos importantes descritos na Lei das PPPs, é que o valor dos
contratos não pode ser inferior a 20 milhões de reais e a duração mínima será
de 5 anos até o máximo de 35 anos. Tal determinação visa reservar as PPPs
para os grandes projetos de infraestrutura, que demandam um grau maior de
planejamento.
Na fase de planejamento da licitação, destaca-se a questão referente à
responsabilidade pela elaboração dos projetos básico e executivo das obras e
serviços.
De acordo com formas tradicionais de contratação, definidas pela Lei nº
8.666/93, o projeto básico deve obrigatoriamente anteceder a licitação,
detalhando todos os aspectos técnicos e econômicos em nível suficiente para
caracterização da obra ou serviço. Por outro lado, o projeto executivo poderá
ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras ou serviços,
desde que haja decisão motivada pela Administração Pública.
A Lei 8.666/93 estabelece que não podem participar da licitação os
autores do projeto básico ou executivo e as empresas responsáveis pela
elaboração dos referidos projetos, quando o autor do projeto for dirigente,
gerente, acionista ou detentor de mais de 5% do capital com direito a voto ou
controlador , responsável técnico ou subcontratado.
De modo diverso, as parcerias público-privadas admitem a participação
direta ou indireta dos autores ou responsáveis economicamente pelos projetos
básicos e executivos, nos moldes da Lei nº 9.074/95, que estabelece as
normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços
públicos e dá outras providências.
Além de possibilitar a participação dos autores do projeto na licitação, a
Lei nº 11.079/04 ainda permite que o particular apresente os estudos
preliminares, levantamentos ou investigações que subsidiem a modelagem da
parceria público-privada, por meio do Procedimento de Manifestação de
Interesse (PMI).
No âmbito federal, o PMI foi regulamentado por meio do Decreto nº
5.977/06, que define que o Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal
poderá solicitar projetos, estudos e levantamentos que serão aceitos ou não
pelo Poder Público. No primeiro caso, o autor será ressarcido pelo vencedor da
licitação, mas se o projeto for rejeitado, ele não fará jus ao recebimento dos
valores envolvidos na sua elaboração. O mesmo Decreto esclarece que o
Procedimento de Manifestação de Interesse não obriga Poder Público a
realizar a licitação e nem gera o direito de preferência para outorga da
concessão ao autor do estudo.
No tocante à modalidade da licitação, a Lei nº 11.079/04 exige a
realização da concorrência, mas admite prerrogativas que não são tratadas na
Lei 8.666/93.
Uma delas é a inversão das fases de licitação, de modo que
primeiramente será definida a ordem de classificação das licitantes, de acordo
com as melhores propostas apresentadas, e só então serão analisados os
documentos de habilitação, a fim de verificar se a licitante que ofertou a melhor
proposta cumpriu todos os requisitos definidos em edital. Tal medida acarreta
maior celeridade ao procedimento licitatório, uma vez que a análise dos
documentos de habilitação fica restrita ao primeiro colocado, de modo que os
demais classificados somente serão examinados no caso de inabilitação do
anterior.
Outro aspecto importante é a possibilidade de combinação das
propostas escritas com lances verbais. Com isso, após a ordenação das
propostas escritas, a Administração Pública pode admitir a apresentação das
propostas em viva voz, na ordem inversa de classificação, sendo vedado limitar
o número de lances.
Com relação ao critério de julgamento, poderão ser adotados os
seguintes tipos: de menor valor da contraprestação a ser paga pela
Administração Pública, de menor contraprestação combinada com a melhor
técnica ou aqueles definidos na Lei nº 8.987/95, quais são, de menor tarifa ou
de menor tarifa combinado com a melhor técnica.
Registre-se que os critérios de julgamento definidos na Lei de
Concessões somente serão utilizados nos casos das concessões patrocinadas,
que possibilitam a cobrança de tarifa dos usuários.
A preocupação com sustentabilidade financeira das contratações está
expressa no artigo 14º da Lei nº 11.079/04, que prevê a instituição de um órgão
gestor das parcerias público-privadas no âmbito federal. Neste contexto, o
decreto nº 5.385/2005 instituiu o Comitê Gestor de Pareceria Público-Privada,
composto por representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República.
Suas atribuições incluem, dentre outras, a definição dos serviços prioritários
que serão executados pelo regime de PPP, com a fixação dos critérios a serem
adotados para análise da conveniência e oportunidade da contratação por meio
de PPP, além se ser o órgão responsável por autorizar a abertura dos
procedimentos licitatórios e avaliar a execução dos contratos.
A primeira parceria público-privada federal, na modalidade de concessão
administrativa, teve por objeto a construção e instalação do Complexo
Datacenter Cidade-Digital BB-Caixa, inaugurado em 20/03/2013, cujo
investimento inicial foi de R$ 322 milhões. O contrato prevê a edificação das
instalações com a finalidade de abrigar a infraestrutura de TI do Banco do
Brasil e da Caixa Econômica Federal, com o posterior fornecimento de serviços
de gerenciamento, manutenção e operação da infraestrutura predial, por um
período de 15 anos.
Até a conclusão deste estudo, não foram assinados contratos de PPP
com a administração direta federal, mas alguns projetos encontram-se em
andamento, especialmente na área de defesa nacional.
Diferentemente, na esfera estadual já foram firmados mais de 20
contratos de parcerias público-privadas, sendo que 5 referem-se à construção
ou reforma de Estádios para a sede da Copa do Mundo de 2014, cujas
exigências apontadas pelo Comitê da FIFA serão analisadas brevemente a
seguir.
CAPÍTULO II
COPA DO MUNDO DA FIFA
Atualmente, a FIFA possui 208 federações associadas, com o objetivo
de promover a melhora contínua do futebol no mundo. A Copa do Mundo da
FIFA é o maior evento de futebol internacional, que acontece a cada quatro
anos, desde 1930, com exceção dos anos 1942 e 1946, quando não houve
competição, em função da Segunda Guerra Mundial.
O crescimento do futebol nas últimas décadas pode ser observado pela
evolução dos torneios mundiais. A primeira edição do campeonato da FIFA
contava apenas com 13 países. Já no ano de 1934 foram inscritas 30 seleções,
surgindo a necessidade de implementar as etapas eliminatórias para a escolha
de 16 equipes. Em 1982, a Federação Internacional aumentou o número de
participantes para 24, mas somente em 1998 chegou-se ao modelo atual de 32
seleções.
Por conseguinte, o público também acompanha o desenvolvimento da
competição, de modo que a primeira edição registrou um público de 434.500
pessoas e os jogos de 2014 contabilizaram 3.429.873 de torcedores.
O torneio possui um mês de duração e inicia-se com as 32 seleções
divididas em oito chaves. Os dois melhores colocados de cada grupo são
classificados para as oitavas de final. A partir de então, seguem as etapas das
quartas de final, semifinais e final, totalizando 64 partidas.
O país anfitrião (ou países anfitriões) da Copa do Mundo é escolhido
conforme as regras estabelecidas pela Federação Internacional. Desde a
década de 90, a FIFA havia estabelecido o sistema de rodízio entre as seis
Confederações de Futebol (África, Europa, Ásia, Oceania, América do Sul e
América do Norte e Central), para evitar a predominância na escolha dos
países das Américas e da Europa. Neste contexto, a América do Sul foi o
continente encarregado de receber os jogos de 2014, sendo o último continente
a participar deste sistema de rodízio, já que as regras foram novamente
modificadas e qualquer nação poderá se candidatar, com exceção daquelas
localizadas nos continentes que receberam as duas últimas edições.
Em 30 de outubro de 2007, o Brasil foi escolhido como sede dos jogos
mundiais de 2014, após a Colômbia, que seria a única concorrente, desistir da
candidatura.
A seleção ocorreu pós uma série de ponderações realizadas pela FIFA,
uma vez que, até aquela data, nenhum dos estádios brasileiros atendia aos
padrões internacionais exigidos para sediar uma Copa do Mundo.
Dentre as exigências apontadas pelo Comitê Internacional incluem-se: a
disponibilização de oito a doze estádios, com um número mínimo de assentos,
de acordo com o evento que irá receber; banheiros em número suficiente e em
condições de higiene satisfatórias; corredores amplos para entrada e saída dos
torcedores; tribunas de imprensa bem equipadas, além de estacionamento e
hospitais no entorno dos estádios.
Adicionalmente às exigências da FIFA, o governo federal identificou que
diversos setores demandavam uma série de investimentos para viabilizar a
realização de um evento deste porte, para que o país transmita uma imagem
positiva internacional e consiga reverter os custos das obras em melhorias
permanentes para a sociedade brasileira.
Neste contexto, foram priorizadas as áreas de turismo, segurança
pública, esportes, telecomunicações e transportes, incluindo o aumento da
capacidade dos aeroportos, a construção e ampliação de rodovias e melhorias
no transporte público.
Todos os valores investidos para a realização dos jogos mundiais são
consolidados na Matriz de Responsabilidades da Copa do Mundo, a qual
evidencia os gastos realizados pelas esferas federal, estadual e municipal,
tanto no que se refere aos custos diretamente relacionados ao torneio, bem
como os custos de infraestrutura descritos anteriormente. O documento original
foi assinado em 13 de janeiro de 2010 e desde então, vem sendo atualizado
pelo Grupo Executivo Copa do Mundo 2014.
Diante das alterações promovidas na Matriz de Responsabilidades,
verificou-se que os investimentos em mobilidade urbana foram os mais
prejudicados, já que alguns projetos foram cancelados ou sofreram atrasos.
Com isso o montante inicial de investimentos previsto, que era R$11,9 bilhões
passou a R$7,02 bilhões.
Os gastos com os estádios foram os que mais aumentaram, passando
dos R$5,4 bilhões previstos inicialmente para R$ 8 bilhões. O estado de São
Paulo foi que apresentou a maior variação, pois, inicialmente, o estádio do
Morumbi seria reformado pelo custo estimado de R$ 240 milhões. Contudo,
nenhum dos projetos de reforma apresentados à FIFA foi aprovado, o que
levou o comitê organizador a oferecer a Arena Corinthians como alternativa, de
forma que o custo final do estádio ficou em R$820 milhões, ou seja, 242% mais
caro.
Em termos de valores absolutos, o estádio Mané Garrincha foi o que
necessitou de mais verbas adicionais, já que o investimento inicial previsto era
de R$ 745,3 milhões e o custo final ficou em R$1,43 bilhões, o que significa
que foram investidos R$ 658 milhões a mais do que o montante estimado em
2010.
A última revisão da Matriz de Responsabilidades da Copa do Mundo foi
divulgada em setembro de 2013, com o valor total apurado foi de R$ 25,5
bilhões, o que significa que é o mais caro de todos os países que já sediaram
os jogos mundiais.
Comparando-se apenas os custos de construção e reforma dos estádios
com outros países que sediaram os jogos mundiais, os valores também são
significativos. Para exemplificar, se forem considerados os gastos de
construção e reforma dos Estádios utilizados nas Copas da FIFA de 2002,
2006 e 2006, calculados pelo Instituto Dinamarquês de Estudos do Esporte
Play The Game2, verifica-se que os estádios Mané Garrincha, Maracanã e
Arena Corinthians estão entre os mais caros dos últimos mundiais.
Com base no estudo mencionado acima, o economista Sandro Renato
Maskio3, da Universidade Metodista de São Paulo, realizou a conversão para
reais e atualização monetária dos custos estimados para 2014, o que permitiu
a comparação com os estádios nacionais.
A metodologia utilizada pelo economista consistiu na conversão dos
custos, que estavam em dólares de 2010, para o valor em reais de 2010,
utilizando como taxa de câmbio a paridade de poder de compra – deflator
interno do PIB. Em seguida, estes valores foram atualizados para 2014, de
modo a computar a inflação do período, conforme gráfico abaixo:
2 O estudo considerou no cálculo apenas os estádios que foram construídos ou passaram por uma reforma significativa para abrigar os jogos do mundial. Assim, dos 54 estádios utilizados nas edições de 2002, 2006 e 2010, 34 tiveram seus custos estimados. Disponível em: <http://www.playthegame.org/media/1965212/world_stadium_index_final.pdf>. 3 Cálculos realizados para o Portal R7 de notícias. Disponível em <http://noticias.r7.com/economia/assentos-dos-estadios-da-copa-custam-r-11826-em-media-04062014>.
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um balanço que apon
visitaram o Brasil duran
sul-americanas.
Um estudo elabo
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de 60% nas 12 cidade
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Rio de Janeiro que apre
4 Disponível em: http://notici11826-em-media-040620145 Disponível em http://fohb.c
Mané Garrincha - Brasil
Nissan Stadium - Japão
Cape Town Stadium - África do Sul
Maracanã - Brasil
Allianz Arena - Alemanha
Sapporo Dome - Japão
Soccer City - África do Sul
Arena Corinthians - Brasil
Moses Mabhlda Staduim - África do …
Saltama Stadium - Japão
10 Estádios Maide
Fonte dos
lização do mundial de 2014, o Ministério do T
aponta que cerca de 1 milhão de turista
durante a Copa do Mundo, vindos especialme
elaborado pelo Fórum de Operadores Hote
ue durante todo o evento, a taxa de ocupaçã
cidades-sede. Já nos dias e vésperas de jo
77%, com destaque para os municípios
e apresentaram percentual de 92%.
/noticias.r7.com/economia/assentos-dos-estadios-da-2014
fohb.com.br/pdf/FOHB_panorama_ocupacao_copa_20
1.148
1.050.000
1.013.209.3
913.181.570,54
861.120.851,49
820.000.000,00
809.710.651,40
770.361.704,10
Mais Caros das Copas do Mundode 2002, 2006, 2010 e 2014
Custo Atualizado (R$)
dos dados: Portal R74
do Turismo divulgou
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Hoteleiros do Brasil
upação dos hotéis foi
de jogos, a taxa de
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pa_2014.pdf
1.403.300.000,00
1.330.000.000,00
.148.161.135,31
.000.000,00
09.360,08
0,54
ndo da FIFA
Como reflexo, nos meses de junho e julho de 2014, o Banco Central
registrou entradas de divisas no montante de US$797 milhões e US$ 789
milhões, respectivamente, representando os maiores ingressos mensais da
série histórica. Comparando-se com os mesmos meses do ano de 2013, os
valores representam um aumento de 76% para o mês de junho e 46,11% para
julho.
Além dos impactos imediatos de sediar a Copa do Mundo, como as
receitas do turismo, a geração de empregos e os investimentos em
infraestrutura, o Brasil deve aproveitar a imagem positiva das cidades-sede
para elevar o fluxo de turistas nos próximos anos.
CAPÍTULO III
ANÁLISE DAS PARECERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NOS
ESTÁDIOS DA COPA DO MUNDO
Neste item, serão analisados os contratos de parceria público-privadas
firmados para a construção e reforma dos estádios, e para gestão das
atividades administrativas após sua conclusão. Registre-se que todas as PPPs
aqui examinadas são do tipo de concessão administrativa, o que significa que o
poder público irá arcar integralmente com os pagamentos ao parceiro privado,
sendo que esta remuneração é variável, de acordo com os critérios de
eficiência estipulados em edital. Vale destacar que esta forma de pagamento
faz com que os riscos sejam repartidos entre os dois parceiros, o que diferencia
a PPP de uma concessão comum.
Devido ao vulto dos investimentos necessários para a construção e
reforma dos estádios para a Copa do Mundo de 2014, este regime de
contratação tornou-se atrativo para os governos estaduais, tanto pela
repartição dos riscos, como pela diluição dos pagamentos a longo prazo. Com
isso, dos doze estádios que sediarão os jogos mundiais, cinco deles serão
contratados em parceria com o setor privado.
Para melhor visualização, seguem os valores gastos com cada arena
brasileira que sediará os jogos mundiais, de acordo com a Matriz de
Responsabilidade publicada em setembro de 2013, sendo que os contratos de
PPP foram destacados em vermelho.
Fonte dos dados: Governo Federal6
Com relação ao Maracanã, vale esclarecer que a obra para a reforma do
equipamento não foi contratada por meio de parceria público-privada, mas pelo
regime de empreitada global. O contrato de PPP foi realizado posteriormente e
engloba apenas obras no entorno e a gestão do estádio, motivo pelo qual este
equipamento não foi incluído no estudo individualizado.
A seguir, serão analisados os documentos referentes à contratação das
obras de reforma de cada um dos estádios, com o fito de avaliar as vantagens
financeiras e de alocação de riscos de cada contrato realizado pelo modelo de
PPP.
Com isso, as questões relativas à execução técnica das obras e serviços
não serão abordadas com mais detalhes neste estudo, muito embora se
reconheça que um dos motivos mais relevantes para a opção pelo modelo de
parceria público-privada seja justamente a melhora na qualidade da obra
realizada pela Concessionária, uma vez que ela própria arcará com os custos
de manutenção do equipamento, pelo período em que ficará responsável pela
gestão.
6 Matriz de Responsabilidade Consolidada, versão set. 2013. Disponível em <http://www.copa2014.gov.br/pt-br/brasilecopa/sobreacopa/matriz-responsabilidades>.
-200,00 400,00 600,00 800,00
1.000,00 1.200,00 1.400,00 1.600,00
R$ M
ilhõe
sCusto dos Estádios
3.1 Arena Fonte Nova
O Complexo Esportivo Cultural Octávio Mangabeira, mais conhecido
como Arena Fonte Nova, localiza-se na cidade de Salvador/BA, e foi projetado
sob o conceito de arena multiuso, podendo servir para sediar competições
esportivas, shows e outros eventos culturais.
O novo equipamento foi reconstruído a partir da demolição do antigo
estádio e teve sua inauguração oficial em 05 de abril de 2013, com 4 meses de
atraso, já que o edital previa que a conclusão das obras deveria ocorrer até 31
de dezembro de 2012.
Para a contratação da obra, foi realizada uma licitação por Concorrência
Internacional, pelo regime de Parceria-Público Privada, na modalidade de
concorrência administrativa. O objeto da contratação caracterizou-se pela
reconstrução e gestão da operação e manutenção do estádio.
O critério adotado para a escolha da Concessionária vencedora foi o tipo
melhor proposta, em razão do menor preço da contraprestação a ser paga pelo
poder público, conjugado com o de melhor técnica.
O Edital também definiu que parte da contraprestação pública seria
vinculada ao desempenho da concessionária, que comporia a parcela variável
do pagamento. Assim, soma da parcela fixa e da parcela variável ofertada pela
licitante não poderia ultrapassar o valor anual de R$107.605.000,00.
Além da referida contraprestação, a contratada teria direito ao
recebimento das demais Receitas Operacionais da Arena.
A Licitação foi homologada em 22 de dezembro de 2010 e teve como
vencedor o Consórcio denominado Fonte Nova Negócios e Participações S.A.,
formado pelas empresas Odebrecht Investimentos em Infraestrutura Ltda. e
OAS Ltda., que foi o único licitante que compareceu na data do julgamento das
propostas.
Em 21 de janeiro de 2010, o contrato foi assinado, com prazo de
vigência de 35 anos, que é o máximo permitido pela legislação, no valor
estimado7 de R$1.609.799.999, que corresponde ao valor nominal das 180
Contraprestações Mensais Base, de R$ 8.943.333,33, a serem pagas nos
meses posteriores ao início da operação da Arena.
Passando-se para a análise da repartição dos riscos, que é uma das
principais vantagens da contratação pelo modelo de Parcerias Público-
Privadas, destaca-se a Cláusula Décima Nona do contrato, que trata da
Alocação, da Revisão, Alocação de Riscos e Equilíbrio Econômico-Financeiro.
Inicialmente, o governo da Bahia esclarece que a Concessionária terá
liberdade para a fixação dos preços a serem cobrados dos usuários da Arena,
desde que sejam razoáveis e consistentes com o padrão dos serviços
prestados e com outros equipamentos análogos.
Em contrapartida, a Contratada assumirá os riscos relacionados à
Concessão, dentre os quais se destacam: inadimplência dos usuários,
depredação das instalações pelo público, manifestações sociais que afetem a
execução do objeto do contrato (nos períodos especificados na subcláusula
19.1.1) e danos causados a terceiros em razão da demolição e das obras de
reconstrução.
Outros custos, que serão de responsabilidade do poder público, quando
verificado impacto relevante adverso, foram enumerados na subcláusula
19.1.2, dentre os quais se ressaltam: imposição de novas intervenções ou
obras que não tenham sido especificadas no contrato, ainda que por exigência
da FIFA; restrições significativas à exploração comercial do Estádio, como
7 Na cláusula Décima Quinta do contrato, há uma incongruência de informações, pois o valor estimado do contrato foi descrito como a soma das Contraprestações Mensais Base devidas ao longo da vigência da concessão, o que totaliza R$1.609.799.999,40. No entanto, o valor registrado na referida cláusula foi de apenas R$ 591.711.185,00, que representa o valor dos investimentos para demolição e reconstrução do estádio, conforme descrito no Plano de Negócios apresentado pela Concessionária.
Já o 1º Termo Aditivo apresenta corretamente o valor da soma das Contraprestações. Por este motivo, o presente trabalho também adotou esta quantia o valor estimado do contrato.
controle ou fixação compulsória dos preços ou concessão de gratuidades ou
isenções, totais ou parciais, além daquelas previstas na proposta; danos a
pessoas ou bens decorrentes de falha ou omissão do Poder Público na
prestação de serviços como segurança pública e poder de polícia e
manifestações sociais, acima dos períodos definidos na subcláusula 19.1.1.
O Contrato também prevê que os riscos de demanda serão distribuídos
entre o poder concedente e a concessionária, com base no cenário estimado
para o Estudo de Viabilidade Financeira, aprovado pelo concedente,
fundamentado nas seguintes suposições: a) capacidade aproximada do
Estádio de 50.000 assentos; b) um clube da capital baiana realizará 33 jogos
por ano na Arena; c) que os jogos profissionais de outros clubes sejam
realizados prioritariamente na Arena.
Nesta esteira, quando a variação da demanda for superior a 100%, a
Receita Líquida excedente será compartilhada entre a Concessionária e o
Poder Concedente. Por outro lado, quando for verificada variação de demanda
inferior a 100%, a perda de Receita será repartida, de modo que cada uma das
partes arcará com 50% do prejuízo.
Por fim, merece destaque a Cláusula 19.5, que trata do
compartilhamento dos ganhos econômicos. De acordo com contrato, a
Concessionária e o Poder Concedente dividiriam os ganhos decorrentes da
redução do risco de crédito dos financiamentos dos investimentos necessários,
na proporção de 50% para cada uma das partes. E, caso este financiamento
fosse proveniente de recursos do Fundo de Desenvolvimento Social e
Econômico (FUNDESE), o valor deste ganho poderia ser compensado na
Contraprestação Pública Mensal, com as parcelas de amortização do
financiamento adquirido.
Desde já, cumpre ressaltar que a cláusula mencionada acima foi alvo de
diversas críticas pelos órgãos fiscalizadores, conforme será detalhado no
próximo tópico, uma vez que admite a possibilidade de contratação do
financiamento pelo poder público, que assumiria os riscos do empréstimo, para
transferência do montante à Concessionária, que ainda teria o benefício de
metade dos ganhos econômicos apurados com a redução da taxa de juros.
Neste sentido, o 2ª Termo Aditivo ao Contrato, de julho de 2011, incluiu
as subcláusulas 19.6.1 a 19.6.3, que esclarecem o modo do financiamento, da
forma descrita a seguir.
Primeiramente, o BNDES concederá o empréstimo de R$
323.629.000,00, ao Estado da Bahia, que será transferido ao FUNDESE. Em
seguida, o montante do financiamento será repassado ao Consórcio, nas
mesmas condições oferecidas pelo BNDES e, como a taxa de juros oferecida é
inferior àquelas praticadas pelo mercado (conforme já estimado no Plano de
Negócios original da Concessionária), o ganho econômico resultante será
integralmente repassado ao Poder Concedente e revertido para a redução da
Contraprestação devida à Concessionária.
Interessante destacar que o mesmo Termo Aditivo expõe que, com a
alteração descrita acima, o valor estimado do contrato passou a ser de
R$1.483.370.000,00, com as contraprestações mensais de R$8.263.166,66.
Em 28 de dezembro de 2012 foi assinado o 4º Termo Aditivo ao
Contrato, na qual são inseridas cláusulas que obrigam a Concessionária a
adotar medidas necessárias para obtenção da Certificação Ambiental LEED,
que incluem a contratação de consultoria especializada e de empresa de
engenharia, além da realização de obras de adaptação exigidas. Segundo o
documento, trata-se de demanda inserida na quinta versão do Caderno de
Encargos da FIFA, que não haviam sido previstas no projeto inicial das obras.
Conforme exposto anteriormente, o contrato já estipulava que os custos
decorrentes da imposição de novas intervenções ou obras que não tenham
sido especificadas, ainda que por exigência da FIFA, ficariam a cargo do poder
público.
Deste modo o 4º Termo Aditivo também contempla uma cláusula de
reequilíbrio econômico-financeiro, na qual o Governo do Estado da Bahia se
compromete a pagar o valor adicional de R$ 97.770.900,50, em parcela única,
até o dia 30 de julho de 2013. Somando-se este valor aos custos de demolição
e reconstrução pactuados anteriormente (R$ 591.711.185,00), verifica-se que o
custo final do estádio passou a ser de R$ 689.482.085,50.
A obra da Arena Fonte Nova foi alvo de diversos procedimentos dos
Tribunais de Contas da União e do Estado e dos Ministérios Públicos Federal e
Estadual. Contudo, neste trabalho, não se pretende esgotar todas as
irregularidades apontadas pelos órgãos fiscalizadores, mas apenas destacar
aquelas que foram consideradas mais relevantes.
Ø Tribunais de Contas da União e do Estado
Em princípio, serão expostas as irregularidades apontadas pelo Tribunal
de Contas do Estado da Bahia, em auditoria realizada na Secretaria do
Trabalho, Emprego, Renda e Esporte (SETRE), pela 5ª Coordenadoria de
Controle Externo, para acompanhamento execução da PPP da Arena Fonte
Nova (Processo TCE/000490/2010).
Segundo o relatório, uma das principais questões apontadas pela
auditoria foi a precariedade da motivação administrativa que justifique a
escolha do instituto jurídico da parceria público-privada, conforme estipulado no
artigo 10 da Lei 11.079/2004:
Art. 10. A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na modalidade de concorrência, estando a abertura do processo licitatório condicionada a:
I – autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre:
a) a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada. (BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 204)
De modo análogo, a exigência supramencionada também consta do
inciso II, do artigo 3º da Lei nº 9.290/2004, que Institui o Programa de Parcerias
Público-Privadas do Estado da Bahia:
Art. 3º - Constituem pressupostos, requisitos e
condições para a inclusão de projetos no Programa de
Parcerias Público-Privadas:
II - a vantagem econômica e operacional da proposta
para o Estado e a melhoria da eficiência no emprego dos
recursos públicos, relativamente a outras possibilidades de
execução direta ou indireta. (BAHIA. Lei nº 9.290 de 27 de
dezembro de 2004.).
Além disso, chama a atenção o fato de o projeto inicial do Estádio ter
sido orçado em R$231 milhões, de acordo com a proposta de recuperação e
reforço do equipamento existente, apresentada pela empresa Setepla
Tecnometal Engenharia Ltda., em sede do Procedimento de Manifestação de
Interesse nº 001/2008. Posteriormente, houve alteração do projeto,
contemplando a demolição total do Estádio Octávio Mangabeira e a construção
de uma nova arena, elevando os custos estimados da obra para R$
605.478.522, conforme anexo III do Edital.
O Governo do Estado da Bahia informou que a decisão foi tomada após
visita de inspeção da FIFA, onde os representantes recomendaram a exclusão
da pista de atletismo. Todavia, os auditores do TCE destacam que, não
obstante haja recomendação para evitar que os campos de futebol sejam
circundados por pistas de atletismo, não há qualquer documento oficial da FIFA
que exija sua eliminação ou outro laudo técnico que justifique a demolição
completa da Arena.
O valor da contraprestação a ser paga pela Administração Pública
também foi alvo de nota, tendo em vista que o estudo econômico-financeiro
realizado pela KPMG Structured Finance S.A demonstrou a viabilidade do
negócio considerando o valor da contraprestação anual de R$ 84.252 mil.
Entretanto, o especialista externo indicado pela DESENBAHIA sugeriu o
patamar de R$ 107.605 mil, que foi prontamente adotado em edital, utilizado
como parâmetro para a proposta vencedora, que foi de R$ 107.319.999,96.
Os auditores do TCU também apontaram como excessivo o prazo de
concessão de 35 anos, o que geraria uma vantagem adicional ao licitante sem
o benefício correspondente para a Administração Pública. Vale registrar que
tanto o estudo de viabilidade como a proposta da licitante consideram a linha
de crédito do BNDES, com o prazo de amortização de 15 anos e carência de 3
anos. Com base nestas informações, o TCU entendeu que o período de 18
anos seria suficiente para a licitação se tornar atrativa.
Ø Ministérios Públicos Federal e Estadual
Além dos itens abordados acima, convém destacar a Recomendação
Conjunta nº02/2010, do Ministério Público Federal e do Ministério Público do
Estado, publicada em 21 de junho de 2010, com o objetivo de impedir que o
BNDES concedesse financiamento ao estado da Bahia, que seria destinado ao
Consórcio vencedor da licitação.
A elaboração da recomendação foi motivada pela aprovação da Lei
Estadual nº 11.909, em 04 de maio de 2010, pela Assembleia Legislativa da
Bahia, que autoriza o Poder Executivo a contratar o financiamento junto ao
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, até o
montante de R$ 400 milhões, a serem aplicados exclusivamente para a
construção e reforma do Estádio Octávio Mangabeira.
Os fatos apurados demonstraram que o valor do empréstimo seria
destinado inicialmente ao Fundo de Desenvolvimento Social e Econômico
(FUNDESE), que celebraria um contrato de financiamento com o Consórcio
vencedor da licitação para repasse do valor recebido do BNDES e de mais R$
50 milhões do próprio fundo, o que totalizaria um empréstimo de R$ 450
milhões.
Isso significa que o Estado arcaria com o ônus e o risco de quase todo o
investimento inicial, e ainda teria que repartir os ganhos econômicos com o
consórcio vencedor. Deste modo, não haveria justificativa plausível para que
fosse adotado o regime de parceria público-privada, em detrimento de outro
modelo em que os ganhos seriam exclusivamente do estado.
Conforme já exposto no tópico anterior, o financiamento do BNDES foi
objeto do 2º Aditivo Contratual, por meio do qual a Concessionária renunciou
aos lucros econômicos decorrentes da redução da taxa de juros obtida.
A respeito do mesmo financiamento do BNDES, em julho de 2012, o
Ministério Público Federal e o Ministério Público do Estado da Bahia expediram
a Recomendação Conjunta nº05/2012, com a finalidade de exigir a
apresentação do Projeto Executivo das obras do Estádio pela Concessionária,
como requisito necessário para a liberação do valor do financiamento, em
montante superior a 65% do total dos recursos, conforme previsto no contrato
firmado com o BNDES.
A referida recomendação relata que, em abril de 2012, o BNDES
encaminhou ao TCE/BA um documento que, a princípio, seria o Projeto
Executivo da Arena, mas a análise dos auditores daquele Tribunal demonstrou
que as informações técnicas daquele documento se revelaram insuficientes,
além de não contemplarem o cronograma físico-financeiro da obra, que é um
elemento fundamental do Projeto Executivo.
Os supostos Projetos Executivos também foram examinados pela
Controladoria Geral da União (CGU), que ressaltou a ausência de qualquer
demonstrativo de custos para o empreendimento, o que impossibilitaria ao
BNDES a verificação da compatibilidade entre o valor financiado e aquele
necessário à reconstrução da Arena, bem como prejudicaria a adequação do
cronograma de aporte financeiro efetuado pelo Banco e o fluxo financeiro
necessário à execução da obra.
3.2 Mineirão
A escolha da cidade de Belo Horizonte como uma das sedes dos jogos
da Copa do Mundo da FIFA foi condicionada ao atendimento de diversas
exigências da Federação Internacional, que incluíram a reforma do estádio
Governador Magalhães Pinto, também conhecido como Mineirão.
As obras do equipamento foram divididas em três etapas, sendo que
somente a 3ª Etapa foi realizada por meio de PPP e, portanto, será analisada
com mais detalhes no presente estudo. As demais etapas seguem brevemente
descritas a seguir:
• 1ª Etapa – reparos estruturais das vigas de sustentação do estádio,
com gastos de R$ 8,2 milhões, realizados pelo governo estadual.
• 2ª Etapa – Demolição de parte da arquibancada e rebaixamento do
gramado, o que custou R$ 3,5 milhões para o Estado de Minas Gerais.
Já a 3ª Etapa foi realizada por meio de parceria público-privada, no
regime de concessão administrativa, cuja licitação ocorreu em 13/08/2010. O
critério de julgamento adotado foi o de menor valor da parcela complementar
de contraprestação a ser paga pelo Estado de Minas Gerais à Concessionária.
O consórcio vencedor foi o Minas Arena – Gestão de Instalações
Esportivas S.A, formado pelas empresas Construcap CCPS Engenharia e
Comércio S.A, Egesa Engenharia S.A e Hap Engenharia Ltda., que foi o único
que apresentou lance, com o valor da parcela complementar de R$
3.700.000,00.
O valor total do contrato, firmado em 21/12/2010, é de R$
677.353.021,85, calculado com base na soma do valor total da remuneração a
ser paga pela Administração Pública.
Neste ponto, vale esclarecer que estes pagamentos são compostos de
uma parcela fixa e outra complementar. A primeira será paga nos primeiros 10
meses de operação, e destina-se ao ressarcimento do investimento de R$400
milhões. Já a parcela complementar varia de acordo com o desempenho da
Concessionária e será paga ao longo de toda vigência do contrato, de modo a
garantir uma margem operacional mínima ao Consórcio.
O desempenho da Concessionária pode reduzir em até 60% o valor da
parcela variável e é composto pelos seguintes índices:
a) Índice de Qualidade (IQ): avalia a qualidade do serviço prestado;
b) Índice de Disponibilidade (IDI): avalia o grau de disponibilidade do
Complexo do Mineirão;
c) Índice de Conformidade (IC): avalia a conformidade às normas,
certificados e relatórios aplicados;
d) Índice Financeiro (IF): avalia o desempenho financeiro da
Concessionária, com base na margem operacional esperada descrita no Plano
de Negócio Referencial.
Além dos pagamentos devidos pelo setor público, a SPE ainda contará
as receitas complementares ou acessórias, das quais se destacam a
comercialização dos espaços publicitários e aquelas provenientes da utilização
do Complexo do Mineirão em eventos.
O contrato contempla ainda uma cláusula que trata do compartilhamento
dos ganhos entre o Poder Público e a Minas Arena S.A., sejam eles
decorrentes da eficiência da Concessionária na exploração do complexo
esportivo ou de novos empreendimentos comerciais desenvolvidos com a
autorização do Estado de Minas Gerais.
Após os dois primeiros anos de exploração, caso o valor da receita
arrecadada pela Concessionária seja superior à despesa, o governo poderá
descontar esta diferença da contraprestação devida. Ademais, toda
arrecadação que superar R$2,59 milhões (70% da parcela variável, que é de
R$3,7 milhões) será dividida entre o órgão estadual e a Concessionária.
Deste modo, a receita obtida pela SPE pode implicar na redução do
valor da remuneração a ser paga pelo governo mineiro ou mesmo no
pagamento ao órgão estadual.
Vale destacar que o Plano de Negócios de Referência, que constitui o
anexo IV do Edital da Concorrência 02/2010, projetou a receita com a venda de
ingressos com base no público médio dos jogos realizados no Mineirão pelo
Clube Atlético Mineiro e pelo Cruzeiro Esporte Clube. No entanto, após a
inauguração do Estádio Magalhães Pinto, o presidente do Atlético Mineiro,
Alexandre Kalil, declarou à imprensa que o clube iria evitar utilizar o estádio do
Mineirão, pois as condições impostas pelo consórcio Minas Arena não seriam
economicamente interessantes.
Diante do perfil de pagamentos descritos acima, o financiamento do
BNDES foi dividido em dois subcréditos, de modo a obter uma melhor
aderência do serviço da dívida ao fluxo de receitas da SPE. Com isso, o
Subcrédito “A”, de R$ 276.000,00 será amortizado em 144 meses e o
Subcrédito “B”, de R$ 124.000.000,00 será amortizado em 102 meses, sendo
que a primeira parcela de ambos possui vencimento em 15/11/2014.
Vale observar que, diferentemente da Arena Fonte Nova, analisada no
tópico anterior, o contrato de financiamento foi celebrado entre o BNDES e a
SPE Minas Arena – Gestão de Instalações Esportivas S.A., de modo que os
riscos do inadimplemento não recaíram sobre o Governo do Estado. Ademais,
as cláusulas do contrato exigem uma série de garantias da concessionária que
mitigam o risco de descumprimento das clausulas contratuais.
O Primeiro Aditivo Contratual, datado de 16/08/2011, alterou diversas
cláusulas do contrato, dentre elas o cronograma de execução das obras, mas
manteve inalterado o prazo final para a entrega do equipamento. Tendo em
vista que as cláusulas modificadas não se referem a alterações na
remuneração ou compartilhamento de riscos do contrato, não se vislumbrou a
necessidade de apreciação no presente estudo.
O Segundo Termo Aditivo foi firmado em 13/01/2012 e promoveu uma
nova alteração no cronograma de execução das obras e incluiu critérios de
aceitação para cada vistoria. Novamente, o prazo final para a conclusão das
obras ficou inalterado.
Outra modificação relevante trazida pela segunda alteração contratual foi
a inclusão de uma alínea na Cláusula referente às obrigações da
Concessionária, na qual impõe que ela deverá executar, às suas expensas, as
obrigações decorrentes do licenciamento ambiental necessário à implantação e
funcionamento do equipamento.
Neste ponto, saliente-se que o Mineirão foi o único estádio brasileiro a
alcançar a certificação máxima na certificação Leadership in Energy and
Environmental Design (LEED). Dentre as ações que contribuíram para a
certificação, destacam-se a instalação de painéis solares na cobertura da
arena, reservatórios para captação de águas da chuva e a separação de
resíduos recicláveis.
A obra foi entregue dentro do prazo estipulado em contrato, em
21/10/2012, mas o jogo de inauguração apresentou uma série de problemas,
como falhas na emissão de ingressos, dificuldade de acesso e de
estacionamento, bares fechados e falta de água. Com isso, o Governo mineiro
determinou que a SECOPA aplicasse uma multa de R$1 milhão ao consórcio
Minas Arena.
Passando-se para as questões abordadas pelos órgãos fiscalizadores,
observa-se que os pontos levantados, em geral, referem-se a condições para
liberação do financiamento do BNDES, como será brevemente descrito a
seguir.
Ø Tribunal de Contas da União
Inicialmente, o TCU estabeleceu que o BNDES somente poderia liberar
crédito superior a 20% do total do financiamento após o recebimento projeto
executivo da Arena aprovado pela FIFA e pelo TCU.
Posteriormente, o limite acima foi aumentado para 65% em relação ao
Mineirão e condicionou a liberação do restante do crédito ao encaminhamento
do projeto executivo ao TCE/MG para que este pudesse exercer suas
competências de controle. Caso o Tribunal de Contas Estadual viesse a
constatar alguma irregularidade no prazo de 45 dias, o BNDES deveria
suspender quaisquer transferências.
Em decorrência do acordão acima, o TCE registrou uma série
apontamentos quanto aos aspectos técnicos da obra, que deveriam ser
cumpridos antes de novas liberações de créditos, mas não encontrou indícios
de desvios na obra, tais como sobrepreço ou superfaturamento.
Por oportuno, cumpre esclarecer que algumas notícias veiculadas da
mídia mencionam um relatório do TCE, no qual são apontadas diversas
irregularidades nas contratações relativas às obras do Mineirão, como
superfaturamento e pagamento por serviços não realizados. Contudo, nenhum
dos contratos citados no relatório do Tribunal de Contas refere-se à
Concorrência nº02/2010, ora analisada e, por este motivo, o documento não
será objeto do presente estudo.
Além dos procedimentos relacionados acima, deputados da Assembleia
Legislativa de Minas Gerais entraram com requerimento para instauração de
uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) que inclui a investigação do
contrato firmado entre o Governo do Estado e o Consórcio Minas Arena, porém
o número de assinaturas não atingiu o mínimo necessário, restando uma
assinatura pendente para a instauração da Comissão.
3.3 Arena Castelão
Mais conhecido como Castelão, o estádio Plácido Aderaldo Castelo
Branco situa-se em Fortaleza/CE e foi escolhido como uma das sedes dos
jogos da Copa do Mundo de 2014.
Para adequação do equipamento às exigências da FIFA, foram
necessárias obras de reforma, que foram objeto do Edital de Concorrência
Pública Internacional nº 20090004, publicado em 30/12/2009.
O Governo do Estado do Ceará optou pelo regime de parceria
público-privada, cujo critério para julgamento das propostas foi a combinação
do menor valor da contraprestação mensal a ser paga pelo órgão público, com
a melhor técnica.
Diferentemente dos casos analisados anteriormente, em que somente
um consórcio encaminhou proposta na data da licitação, neste caso, quatro
Empresas/Consórcios apresentaram lances: Consórcio Arena Multiuso
Castelão (Galvão Engenharia S.A, Serveng Civilsan S.A e BWA Tecnologia
LTDA), Consórcio Novo Castelão (Carioca Christiani Nielsen Engenharia
S.A., Somague Engenharia S.A., Construtora Queiroz Galvão S.A. e Fujita
Engenharia LTDA), Consórcio Marquise-EIT-CVS (Construtora Marquise S.A.,
EIT Empresa Industrial Técnica S.A e CVS Construtora S.A.) e a empresa
Odebrecht Serviços de Engenharia e Construção S.A.
Inicialmente, os dois primeiros foram considerados Inabilitados e
recorreram da decisão, cujo provimento foi dado, tornando-os aptos a participar
da licitação. Após a análise da documentação das licitantes, o Consórcio
Marquise-EIT-CVS obteve 100 pontos, o Novo Castelão ficou com 99 pontos, a
Odebrecht logrou com 88 pontos e a Arena Multiuso Castelão obteve 55
pontos.
A Arena Multiuso Castelão foi inabilitada porque não demonstrou a
capacidade técnica para execução da estrutura metálica para a cobertura do
estádio ou complexo qualificado como arena multiuso. Vale ressaltar que o
consórcio apresentou documento relativo à execução do metrô de Brasília, que
foi considerado como “equipamento multiuso” e não como “arena multiuso”,
conforme previsto no edital.
O Consórcio recorreu da decisão e a Comissão Central de Concorrência
Pública decidiu pela extensão do conceito para “equipamento multiuso”,
tornando a Arena Multiuso Castelão habilitada para a fase de abertura das
propostas de preços, de modo que sua nota técnica passou de 55 para 95
pontos.
A habilitação da Arena Multiuso Castelão foi objeto de questionamento
pelo Consórcio Novo Castelão, que iniciou-se na justiça estadual e chegou ao
Superior Tribunal de Justiça, ocasionando determinações de suspensão da
licitação, postergando a divulgação do resultado final do certame.
A pontuação técnica também foi alvo de disputas na justiça federal, uma
vez que, segundo o Consórcio Novo Castelão, não haveria justificativa para
atribuição da pontuação máxima ao Consórcio Marquise-EIT-CVS.
Um dos argumentos apresentados pelo magistrado foi o
descumprimento do prazo final para a conclusão das obras que, de acordo com
o edital, seria até 31/12/2012 e o projeto do Consórcio Marquise-EIT-CVS
previa que alguns itens seriam concluídos em 15/01/2013.
Na mesma esteira, o Consórcio Marquise-EIT-CVS teria demonstrado
desconhecimento do edital ao apresentar proposta com a Tribuna de Honra do
lado oeste, quando o local previsto no edital seria do lado leste.
Vale registrar que o anexo 4 do Edital descreve que a proposta técnica
da licitante vale até 30 pontos e leva em conta os seguintes critérios:
conhecimento do projeto, metodologia construtiva, planejamento e
sustentabilidade da obra.
Outro item questionado na justiça federal, também se refere à proposta
técnica da licitante, onde ficou estipulado que empresa ganharia 20 pontos se
comprovasse experiência na execução de obra de construção ou reforma de
estádio ou arena multiuso com capacidade superior a 60.000 espectadores.
No entanto, os atestados apresentados pelo Consórcio Marquise-EIT-
CVS para a comprovação da Reforma no Complexo do Maracanã estariam
irregulares e, portanto, não poderiam ter sido aceitos para a comprovação
técnica.
Isso porque as obras do Maracanã foram realizadas por uma empresa
estranha ao Consórcio, que, na condição de sócia da CVS, efetivou um aporte
de capital que consistia em atestados de capacidade técnica. Deste modo, o
aporte dos atestados não poderia ser utilizado para comprovação de
capacitação técnica por empresas que não realizaram qualquer tipo de obra de
reforma ou construção. Tal prática somente poderia ser admitida nos casos de
cisão, incorporação, fusão ou aquisição integral da empresa, quando todos os
direitos e obrigações, inclusive o acervo técnico-operacional fossem
transferidos.
Por fim, o Consórcio Novo Castelão contestou a aceitação do atestado
utilizado pela empresa Odebrecht e pelo Consórcio Marquise/EIT/CVS
referente à obra realizada no Estádio João Havelange (Engenhão). De acordo
com o edital, a licitante receberia 10 pontos se comprovasse a realização de
obra de construção ou reforma de estádio ou arena multiuso com capacidade
igual ou superior a 30.000 espectadores. Contudo, o documento apresentado
refere-se a uma obra realizada no Estádio João Havelange por um consórcio
formado pelas empresas Odebrecht (49,75%), Construtora OAS (49.75%) e
pela CVS (0,5%). Além de a participação da empresa CVS ter sido
inexpressiva (0,5%), o atestado se refere a obras complementares e
secundárias, como a construção do prédio garagem e serviços de iluminação.
Por conseguinte, a Vara Federal dispôs que a comissão agiu com
descompasso ao considerar válido o referido atestado, já que ele não se refere
ao objeto principal requerido no edital.
Em 15/09/2010, a Procuradoria-Geral do Estado divulgou o resultado da
concorrência pública, onde se sagrou vencedor o Consórcio Arena Multiuso
Castelão, formado pelas empresas Galvão Engenharia, Serveng e BWA. A
homologação da licitação ocorreu em 29/10/2010, ou seja, 320 dias após a
publicação do primeiro Edital.
As notas obtidas pelas licitantes foram as seguintes:
Licitante
Valor da
Contraprestação
(R$)
Nota
Técnica
Nota
Preço
Nota
Final
Arena Multiuso Castelão 407.000,00 95 100,00 97,00
Consórcio Marquise-EIT-CVS 489.344,50 100 83,19 93,27
Consórcio Novo Castelão 1.737.034,78 99 23,45 68,78
Odebrecht Serviços de
Engenharia e Construção Ltda. 2.850.416,97 88 14,29 58,52
De acordo com o item 17 do Edital da Licitação, a Nota Técnica teria
peso de 60%, enquanto a Nota da Proposta de Preço teria peso de 40% na
pontuação final.
Assim, após a abertura das propostas financeiras, a Arena Multiuso
Castelão foi a que apresentou o menor valor da contraprestação a ser paga
pelo Governo Estadual, logrando a pontuação máxima no quesito preço.
Com isso, a pontuação final das licitantes, que levou em conta a relação
entre a nota técnica e o menor preço, assegurou o primeiro lugar ao consórcio
Arena Multiuso Castelão, com 97 pontos. Já o consórcio Marquise/ EIT/ CVS
atingiu 93,28 pontos, seguido pelo consórcio Novo Castelão, com 68,78 pontos.
Na última colocação, a empresa Odebrecht recebeu a pontuação de 58,52.
A licitação para a obra na arena Castelão foi homologada em 29 de
outubro de 2010 e o contrato com a Arena Multiuso Castelão foi assinado em
26 de novembro, com vigência de 96 meses.
E m 16 de dezembro de 2012, foi realizada a entrega do equipamento,
sendo o primeiro estádio da Copa do Mundo a ficar pronto. Já a partida de
inauguração aconteceu em 27 de janeiro de 2013.
O valor do contrato é de R$ 518.606.000,00 e contempla os
investimentos previstos pela concessionária no Plano de Negócio e na
Proposta Financeira apresentada. Deste montante, R$ 351.545.150,00 provirão
de empréstimo do Governo do Estado com o BNDES.
De acordo com o Contrato, a Concessionária fará jus a uma
Remuneração Fixa, no total de R$ 486.940.599,15, além da Contraprestação
Mensal, constante da proposta financeira apresentada pela Arena Multiuso
Castelão, que é de até R$407.000,00 mensais.
A Remuneração Fixa foi disponibilizada pelo Governo do Estado, na
medida em que as etapas de trabalho foram concluídas, na forma abaixo:
• Etapa 1: Conclusão, disponibilização e início de operação do edifício-
sede da secretaria e da primeira etapa do estacionamento coberto - R$
102.000.000,00;
• Etapa 2: Conclusão, disponibilização e início de operação da segunda
etapa do estacionamento coberto - R$ 140.000.000,00 ;
• Etapa 3: Conclusão, disponibilização e início de operação do edifício
central - R$ 90.000.000,00;
• Etapa 4: Conclusão, disponibilização e início da totalidade do estádio-
R$ 154.940.599,15.
De modo análogo, a Contraprestação Mensal, também possui escala de
pagamentos proporcional à conclusão das etapas das obras, conforme segue:
• 15% (quinze por cento) do valor da Contraprestação Mensal entre a
data de assunção pela Concessionária dos serviços até a conclusão da
Etapa 1;
• 25% do valor da Contraprestação Mensal entre a data de conclusão
da Etapa 1 e a data de conclusão da Etapa 2;
• 45% do valor da Contraprestação Mensal entre a data de conclusão
da Etapa 2 e a data de conclusão da Etapa 3;
• 75% do valor da Contraprestação Mensal entre a data de conclusão
da Etapa 3 e a data de conclusão da Etapa 4;
• 100% do valor da Contraprestação Mensal a partir da conclusão da
Etapa 4.
A Contraprestação Mensal será composta por uma parcela fixa e outra
variável. A parcela fixa equivale a 62% do valor total da contraprestação
mensal e se refere à remuneração dos investimentos realizados. Já a parcela
variável, equivalente a 38% da contraprestação mensal, destina-se a operação
do projeto. Ela pode ser reduzida em virtude de falhas na performance da
Concessionária, segundo critérios e mecanismos previstos nos Índices de
Desempenho, que incluem a possibilidade de utilização do espaço físico e a
qualidade da infraestrutura disponibilizada aos usuários.
O contrato também prevê uma cláusula de compartilhamento de ganhos,
de modo que o valor equivalente a 50% das receitas líquidas complementares
ou acessórias, bem como aquelas provenientes de projetos associados, será
compartilhado com o Governo do Estado, por meio de redução proporcional do
valor da Contraprestação Mensal.
Como receitas complementares, acessórias ou de projetos associados
são consideradas, dentre outras, aquelas decorrentes da comercialização de
espaços publicitários do estádio, dos estacionamentos e de demais
empreendimentos sob responsabilidade da Concessionária e as receitas
oriundas da utilização do estádio em eventos.
Já no que se refere ao compartilhamento dos riscos, que é uma das
maiores vantagens da opção pelo modelo de parceria público-privada, destaca-
se que o beneficiário do financiamento do programa PROCOPA Arenas,
oferecido pelo BNDES, será o Estado do Ceará e não a Sociedade de
Propósito Específico Arena Castelão Operadora de Estádio S.A. Com isso, os
riscos do financiamento também serão integralmente arcados pelo Poder
Público.
Igualmente relevante, é o fato de que a cláusula décima primeira do
contrato exonera a responsabilidade da Concessionária pelo inadimplemento
total ou parcial do contrato nos casos de Caso Fortuito, Força Maior ou Fato da
Administração. Por conseguinte, dispõe que serão considerados como Força
Maior os tumultos ou desordem ocorridos em eventos, incluídos os casos de
vandalismo e depredação provocados pelo público dos eventos, que venham a
danificar a infraestrutura do complexo.
Isso significa que, nesses casos, a Concessionária faria jus ao
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, além de ficar isenta da
culpabilidade, desde que o fato não tenha sido originado por ação ou omissão
da Concessionária.
O Primeiro Aditivo Contratual foi assinado em 07/08/2012 e teve por
objeto a alteração da Remuneração Fixa devida pelo Governo do Estado à
Concessionária, no caso da habilitação da Concessionária ao Regime de
Especial Tributação para Construção, Ampliação, Reforma ou Modernização de
Estádios de Futebol – RECOPA, instituído pela Lei Federal n. 12.350, de 20 de
dezembro de 2010.
A formalização do aditivo contratual foi uma condição estipulada pelo
Ministério do Esporte, por meio da Secretaria Nacional de Futebol e Defesa dos
Direitos do Torcedor, para que benefícios fiscais decorrentes da eventual
habilitação fossem transferidos ao Estado, já que haveria redução no custo do
projeto.
A seguir, serão expostos os principais pontos abordados pelos órgãos
fiscalizadores, relativos ao contrato de concessão administrativa firmado com a
Arena Multiuso Castelão.
Ø Tribunal de Contas da União
Em princípio, destaca-se o Acórdão do Plenário TCU nº 2.243/2011, que
versa sobre o acompanhamento da operação de crédito contratada junto ao
BNDES pelo Governo do Estado do Ceará.
Em trecho transcrito do relatório de acompanhamento realizado pela
equipe da 9ª Secex, o Acordão dispõe sobre os riscos de crédito do
financiamento:
9.2 (...) o financiamento só é aprovável porque os recursos para o repagamento do financiamento não são provenientes da geração de caixa do projeto e sim das receitas do Estado do Ceará, portanto, a viabilidade econômico-financeira do projeto não deverá afetar, sob qualquer hipótese, o repagamento, o qual, em adição, é garantido pela vinculação de quotas partes do Fundo de Participação dos Estados. Ou seja, não há nexo causal entre insucesso do projeto, seja devido a irregularidades ou não, e dano, ainda que indireto, ao Erário federal.
9.3 Portanto, o risco de crédito da operação de financiamento objeto do presente acompanhamento origina-se do repagamento ou não pelo Estado do Ceará ao BNDES. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.243/2011, Plenário).
Em seguida, destaca que o Estado do Ceará desfruta de um bom rating
de crédito e que se encontra adimplente com todas as operações de crédito
contratadas junto ao BNDES.
Por fim, ressalta que a operação de financiamento foi aprovada pela
diretoria do BNDES, mas que o contrato deve conter cláusulas que
condicionem e restrinjam o desembolso dos recursos.
Ø Ministério Público do Estado do Ceará
Por representação da Procuradoria da República do Estado do Ceará,
para análise da documentação atinente à contratação da Sociedade de
Propósito Específico Arena Castelão Operadora de Estádio S.A., o Tribunal de
Contas da União emitiu o Acórdão do Plenário do TCU nº1.516/2011.
O primeiro ponto apontado pelo Tribunal de Contas refere-se à
repartição objetiva dos riscos entre as partes, que constitui um dos pilares da
contratação por meio de parceria público-privada.
Nesta esteira, a subclausula 9.14 do contrato estipula que:
CLÁUSULA NONA – DIREITOS DA CONCESSIONÁRIA
9.1. A CONCESSIONÁRIA, sem prejuízo e adicionalmente a outros direitos previstos na legislação aplicável, terá direito:
(...)
9.1.4. À manutenção do EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO do CONTRATO sempre que houver alteração das condições originalmente pactuadas e conforme a alocação de riscos prevista no CONTRATO; (grifo nosso).
Neste sentido, o TCU assinala que nenhuma outra cláusula do contrato
esclarece quais os riscos cabem às partes. Além disso, a Cláusula Décima
Primeira ainda exime a Concessionária do risco que caberia a ela:
CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA – CASO FORTUITO OU DE FORÇA MAIOR
11.1. Fica excluída a responsabilidade da CONCESSIONÁRIA pelo inadimplemento total ou parcial de qualquer obrigação assumida no CONTRATO, ou em qualquer de seus ANEXOS, nas hipóteses de eventos de CASO FORTUITO, de FORÇA MAIOR ou de FATO DA ADMINISTRAÇÃO, nos termos do parágrafo único do artigo 393 do Código Civil Brasileiro.
(...)
11.1.2. Para os fins do presente CONTRATO, qualquer tumulto ou desordem ocorrido em um EVENTO, incluindo, sem limitação, atos de vandalismo e depredação realizados por torcidas de futebol ou outro público participante de um EVENTO, que venha a danificar as infraestruturas do PROJETO, será considerado, entre outros, uma hipótese de FORÇA MAIOR e ensejará a recomposição do EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO do CONTRATO, além da exclusão de culpabilidade da CONCESSIONÁRIA, desde que não originado por ação ou omissão da CONCESSIONÁRIA. (grifo nosso)
Com isso, além de não explicitar a repartição objetiva dos riscos entre as
partes, o instrumento contratual transferiu ao Governo do Estado encargos
típicos de particulares.
Nos termos do acórdão, os atos de vandalismo e depredações
realizados por torcidas de futebol ou outro público participante dos eventos são
recorrentes e, portanto, previsíveis. Deste modo, não haveria que se falar em
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, já que estas situações
podem ser cobertas por seguro, cuja responsabilidade pode ser imputada à
Concessionária.
Outra cláusula do contrato que foi alvo de questionamento do Acórdão
nº 1.516/2011 refere-se à subjetividade dos índices de desempenho,
constantes do Anexo 6 da minuta do contrato:
1 – GESTÃO DA OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO DO ESTÁDIO ‘CASTELÃO:
(...)
1.1 – Ações Mínimas Exigidas na Operação do ESTÁDIO: a CONCESSIONÁRIA carreará as ações mínimas de operação do ESTÁDIO, dentre as quais:
(...)
(b) gerir, sob sua responsabilidade, diretamente, ou através de terceiros, com a locação dos espaços do estádio, a atividade de Restaurantes e Lanchonetes, visando o fornecimento de alimentação adequada para atender de forma diferenciada a todos os tipos de público (público geral, VVIP, VIP e corporativo), almejando sempre o mais alto nível de serviço, dentro dos seguintes pressupostos:
i. baixo tempo de espera para atendimento;
ii. variedade de produtos oferecidos, atendendo a expectativa local;
iii. política responsável de preços;
iv. alto nível de qualidade geral, principalmente no que diz respeito aos produtos ofertados e à higiene do ambiente de trabalho, tudo de acordo com as regras emitidas pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, notadamente a Resolução – RDC nº 216, de 15 de setembro de 2004;
v. variedade de métodos de pagamento. (grifo nosso)
Após a leitura da referida clausula contratual, observa-se a
impossibilidade de aferição dos requisitos mínimos de qualidade exigidos para
a operação do complexo esportivo, uma vez que não foram definidos critérios
objetivos para a mensuração dos serviços.
Com base no Acórdão do TCU, o Ministério Público Estadual expediu
uma recomendação ao Governo do Ceará para que providenciasse, por meio
de aditivo contratual, a alteração da subclausula 11.1.2 e da letra “b” do item
1.1 do Anexo 6 do Contrato.
Ø Tribunal de Contas do Estado
No âmbito do Tribunal de Contas Estadual, foi criada a Comissão
Técnica de Fiscalização/Acompanhamento das Obras da Copa 2014, cujos
relatórios foram disponibilizados no sitio do TCE/CE8.
Dentre eles, destacam-se as conclusões do Relatório de Inspeção nº
003/201, que sugerem o equívoco na escolha da contratação por meio de
parcerias público privadas.
Segundo exposto no documento técnico, as obras do Complexo do
Castelão foram totalmente custeadas pela Administração Pública, não havendo
investimento realizado pelo parceiro privado. Com isso, a opção pelo modelo
de PPP não se justificou, uma vez que o governo estadual possuía capacidade
de endividamento suficiente para contratar um financiamento de 351 milhões
de reais junto ao BNDES, somados à contrapartida de 135 milhões de reais.
Portanto, a obra poderia ter sido licitada separadamente, de forma que
os recursos obtidos para o financiamento da construção seriam utilizados com
mais eficiência, obtendo o benefício da maior competitividade inerente ao
processo licitatório.
Ademais, relata a administração pública possui uma experiência de
quase quarenta anos na gestão do equipamento esportivo, o que permite
minimizar os riscos do negócio pelo poder público.
8 Disponível em http://www.tce.ce.gov.br/fiscalizacao-castelao
Neste contexto, argumenta que os riscos do setor privado são ínfimos,
pois ele não arca com os custos do investimento e nem com os encargos
financeiros da obra. Comparando-se estes riscos com as vantagens
competitivas do Estado, já que ele possui todos os recursos para a execução
do objeto contratado, aferiu-se que seria muito mais vantajoso assumir os
riscos do negocio do que transferir sua gestão para o parceiro privado.
Cita ainda que, em contraponto ao exposto na Lei nº11.079/04, que
preconiza que o prazo da concessão deve ser compatível com a amortização
dos investimentos realizados, a PPP do Castelão possui prazo contratual de
apenas 8 anos, considerado exíguo para amortizar um investimento de 486
milhões de reais.
Sendo assim, constatou que os fatores determinantes que levaram à
escolha da modalidade de PPP incluíram a falta de projeto básico em
condições de ser licitado, a impossibilidade de elaborá-lo em tempo hábil e a
ineficiência da máquina estatal, em dissonância com o propósito legal da lei nº
11.079/2004.
Ø Assembleia Legislativa do Estado do Ceará:
Em 30 de junho de 2010 a revista Veja publicou uma matéria com o
título “Tem gato na Copa...de 2014”, na qual denunciou suposto favoritismo do
Consórcio Marquise/ EIT/ CVS. A partir da referida reportagem, alguns
deputados da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará tentaram ingressar
com requerimento para instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito
para apuração de irregularidades no processo de licitação para reforma do
Estádio do Castelão.
Porém, antes que o requerimento fosse protocolado, dois deputados da
base aliada do governo ingressaram com outros dois pedidos de CPI (do
Narcotráfico e da Pirataria), impedindo a instalação da CPI do Castelão. Isto
porque, de acordo com o regimento da Assembleia, apenas duas Comissões
Parlamentares de Inquérito podem funcionar simultaneamente.
O governador do Estado, Cid Gomes, alegou que o imbróglio político é
consequência da rivalidade entre as empresas participantes e que a licitação
do Castelão seria uma das poucas no Brasil em que estaria ocorrendo uma
concorrência real na PPP. Acrescentou que o Consórcio Novo Castelão
realizou o projeto de viabilidade da PPP e, por isso, achou que venceria a
licitação.
3.4 Arena Pernambuco
Diferente dos casos analisados anteriormente, as obras da Itaipava
Arena Pernambuco não foram realizadas a partir da reforma ou demolição de
um estádio já existente, isto é, optou-se pela construção um novo equipamento
para abrigar os jogos da Copa do Mundo de 2014.
Esta decisão foi bastante criticada pela imprensa, uma vez que os três
grandes clubes de futebol do Recife possuem estádios próprios e teriam que
deslocar seus jogos para a Arena Pernambuco, a fim de viabilizar
economicamente o novo empreendimento.
A Arena está situada em São Lourenço da Mata, na região metropolitana
de Recife, e teve sua inauguração oficial em abril de 2013, com 4 meses de
atraso, já que o edital previa que a conclusão das obras deveria ocorrer até
dezembro de 2012.
O objeto da licitação foi a concessão administrativa para a exploração da
Arena Multiuso, precedida de obras de construção, pelo prazo de 33 anos,
sendo 3 anos para a conclusão das obras de implantação da Arena.
De acordo com o Edital da Concorrência Internacional nº 001/2009, o
critério de julgamento das propostas foi o de menor preço da contraprestação a
ser paga pelo governo estadual combinado com a melhor técnica.
Em 22 de março de 2010, dois consórcios apresentaram suas propostas:
o Consórcio Arena Pernambuco, formado pelas empresas Construtora
Andrade e Gutierrez S/A e Construtora OAS Ltda. e o Consórcio Cidade da
Copa, constituído pela Odebrecht Investimentos em Infraestrutura Ltda. e
Odebrecht Serviços de Engenharia e Construção S/A.
A licitação ocorreu em três fases, sendo que a habilitação dos
consórcios participantes foi concluída em 30 de março de 2010 e as demais
fases, de julgamento das propostas técnicas e das propostas de preços, foram
realizadas em 17 de abril e 12 de maio, respectivamente.
A Nota Final da Licitante vencedora foi calculada a partir da média
ponderada da Nota Técnica, com peso de 60%, e da Nota Econômica, com
peso de 40% na pontuação final.
O Consórcio Cidade da Copa foi declarado vencedor, com o valor
presente líquido da Contraprestação Pública9 de R$ 379.263.314,00, a ser
paga pelo poder público durante o período de vigência do contrato.
Por conseguinte, o consórcio vencedor constituiu a Sociedade de
Propósito Específico Arena Pernambuco Negócios e Investimentos S.A., para a
construção, operação, manutenção e exploração do empreendimento.
De acordo com o contrato, o valor da Contraprestação Pública é formado
pelo somatório do Ressarcimento dos Investimentos na Obra e das
Contraprestações Básicas Mensais para a Operação da Arena, cujos valores
propostos pelo Consórcio Cidade da Copa foram de R$ 388.981.146,00 e R$
332.850,00, respectivamente.
9 O critério de cálculo da Nota Econômica considerou o menor valor presente líquido do fluxo da contraprestação pública anual, adotando como Taxa de Desconto, a Selic Anual Real Projetada Acumulada, definida no anexo VI do Edital.
As Contraprestações devidas pelo Estado de Pernambuco podem ser
acrescidas ou decrescidas, dependendo da performance da SPE, que será
mensurada por meio de Quadros de Indicadores de Desempenho (QIDs) e
aferida por Verificadores Independentes.
O contrato prevê também o ressarcimento dos custos dos estudos de
viabilidade e projeto básico, no valor de R$ 9.354.000,00, à empresa
responsável pela sua elaboração, que, no caso, foi a própria Odebrecht.
A cláusula que trata do compartilhamento dos ganhos estabelece que os
benefícios econômicos decorrentes da redução do risco de crédito dos
financiamentos utilizados para a execução dos investimentos no complexo
esportivo serão compartilhados igualmente entre as partes.
Destaca-se ainda a cláusula que trata das outras fontes de receitas da
Concessionária, que define as seguintes receitas alternativas:
• Receitas Acessórias: configuram a comercialização das unidades
habitacionais e comerciais do Projeto Imobiliário;
• Receitas Operacionais: incluem a comercialização de camarotes,
assentos corporativos, assentos premium, pacotes de jogos e bilheteria geral;
• Receitas Adicionais: referem-se à comercialização de patrocínio e
propaganda, alimentação, visita guiada, estacionamento, aluguel para shows e
convenções, entre outros.
De pronto, observa-se que as receitas acessórias são uma inovação do
Governo de Pernambuco, que não constam de nenhum outro contrato
analisado anteriormente. O recebimento das referidas receitas está vinculado
ao Projeto Imobiliário, que deverá ser implantado pela Concessionária
concomitante às obras de construção da Arena.
O Projeto Imobiliário integra o Projeto Cidade da Copa, que prevê a
construção de aproximadamente 9 mil unidades, destinadas ao uso residencial
e comercial, em um terreno pertencente ao Governo do Estado de
Pernambuco, que será entregue ao Consórcio Cidade da Copa pelo regime de
Concessão do Direito Real de Uso, na data da assinatura do contrato, e se
converterá em domínio pleno após a entrada em operação da arena.
As receitas de venda decorrentes do projeto imobiliário estão estimadas
em R$ 30 milhões, distribuídos ao longo de dez anos e chegaram a ser
questionadas por órgãos de controle, conforme será detalhado no tópico
seguinte deste estudo.
Outra disposição polêmica é a Cláusula 71, que define as condições de
eficácia contratual:
71.1 A eficácia do presente contrato está condicionada a observância, cumulativamente, das seguintes condições:
(...)
II. Haja, por meio de instrumento contratual adequado, compromisso firme dos três maiores clubes do futebol pernambucano (Santa Cruz Futebol Clube, Clube Náutico Capibaribe e Sport Clube do Recife) de jogarem suas sessenta (60) melhores partidas por ano, definidas na forma do presente instrumento, na ARENA, objeto da concessão.
Esta cláusula foi alvo de diversas críticas da imprensa e dos órgãos de
controle, uma vez que os três times mencionados já possuíam estádios
próprios e, a princípio, não teriam motivação para transportar seus jogos para
outro local.
Tais argumentos levaram o Estado de Pernambuco a reconhecer o risco
de que o Santa Cruz Futebol Clube, o Clube Náutico Capibaribe e o Sport
Clube do Recife poderiam não aceitar o compromisso de utilização da Arena.
Com isso, para não frustrar a eficácia do contrato, firmou o 1º Termo Aditivo,
em 21/12/2010, na qual o suprimiu o referido item e acrescentou outras
disposições, de sorte a preservar a equação econômico-financeira do contrato.
Nesta esteira, o Aditivo Contratual acrescentou que, na hipótese de os
três grandes clubes pernambucanos de futebol não formalizarem o
compromisso de transferir seus 60 melhores jogos para a Arena Pernambuco
até os 12 meses anteriores à data prevista para a operação da Arena e, se por
conta disto, ocorrer variações da Receita Operacional abaixo de 50%, o
Governo Estadual irá arcar com a correspondente perda de receita, mediante o
pagamento de contraprestação adicional.
O 2º Termo Aditivo foi assinado em 15/08/2011, baseado na
Recomendação Conjunta do Ministério Público Federal e do Ministério Público
Estadual nº 12/2011, a fim de estipular uma repartição mais objetiva dos riscos
entre as partes.
Já o 3º Termo Aditivo, datado de 05/12/2011, teve por objetivo a
formalização da expectativa de fruição dos benefícios decorrentes do Recopa -
Regime Especial de Tributação para Construção, Ampliação, Reforma ou
Modernização de Estádios de Futebol, regulamentada pelo Decreto nº
7.525/11.
O documento expõe que, uma vez publicados os atos que concedam a
habilitação da Arena Pernambuco Negócios e Investimentos S/A e a
coabilitação da Construtora Norberto Odebrecht S.A., as partes se
comprometeriam a promover a revisão dos custos do projeto.
No entanto, verificou-se que a habilitação da Concessionária ocorreu em
06/12/2012, mas a formalização contratual para incorporar os benefícios do
Recopa somente foi efetivada em 31/10/2013, com a assinatura do 4º Termo
Aditivo.
O acompanhamento da licitação realizado pelos órgãos fiscalizadores
suscitou diversos questionamentos ao Governo Estadual, que serão expostos a
seguir:
Ø Tribunal de Contas da União
O TCU ateve sua análise ao contrato de financiamento com o BNDES,
uma vez que a competência para avaliar os demais aspectos da licitação seria
do Tribunal de Contas Estadual.
Neste sentido, cumpre explicitar que o BNDES firmou dois contratos de
financiamento das obras da Arena, que somaram R$ 680.000,00.
O primeiro, no valor de R$ 400 milhões, teve como beneficiário o Estado
de Pernambuco e destinou-se à contratação de Auditoria Independente para
acompanhamento da execução físico-financeira das obras e ao pagamento das
contraprestações públicas referentes ao ressarcimento dos investimentos
realizados para as obras de construção da Arena. A previsão para a quitação
deste empréstimo é de 15 anos, sendo que durante a fase de execução da
obra não haverá nenhum desembolso do Estado.
O segundo contrato foi firmado diretamente com o SPE Arena
Pernambuco Negócios e Investimentos S.A., no valor de R$ 280 milhões,
destinado a financiar parte dos recursos necessários à construção da Arena,
com prazo atrelado ao fim das obras de implantação do equipamento, ou seja,
de 36 meses, podendo ser prorrogado em caso de atraso das obras. Ao final
deste período, após o aceite das obras pelo Estado de Pernambuco, a SPE
realizaria a amortização do valor total financiado, em parcela única.
Observa-se que, com a conclusão das obras da Arena, o Estado de
Pernambuco utilizará o próprio financiamento contratado com o BNDES para
pagamento à SPE, que, por sua vez irá repassar estes recursos ao BNDES
para quitação do seu financiamento. Assim, embora sejam dois contratos de
empréstimos distintos, eles são interligados.
Além do financiamento descrito acima, a SPE Arena Pernambuco
Negócios e Investimentos S.A. também obteve um empréstimo de R$250
milhões junto ao Banco Nordeste do Brasil e obteve mais R$70 milhões
mediante a emissão de debêntures, adquiridas por um banco comercial.
Neste diapasão, o TCU analisou as informações relativas aos contratos
de financiamento com o BNDES, mas não encontrou irregularidades.
Ø Tribunal de Contas do Estado
Em auditoria realizada pelo Tribunal de Contas do Estado de
Pernambuco, foram levantadas diversas questões, posteriormente
encaminhadas ao Governo do Estado de Pernambuco e à SPE para
esclarecimentos.
Em princípio, destaca-se a insegurança na previsão das receitas, uma
vez que a projeção da demanda, utilizada como base para definição dos
valores do contrato, considerou que os três grandes clubes de futebol
pernambucanos jogariam seus melhores jogos na arena. A auditoria destacou
que esta premissa foi mencionada não apenas como critério para viabilização
econômico-financeira do projeto, mas também como condição de eficácia
contratual.
Porém, em 21/12/2010, foi firmado o 1º Termo Aditivo, na qual o Estado
de Pernambuco reconheceu a existência do risco de os clubes Santa Cruz,
Náutico e Sport não formalizarem o compromisso desejado. Neste caso, o
Governo iria arcar com o pagamento de uma contraprestação adicional à SPE,
quando a soma das receitas operacionais e adicionais viesse a atingir 50% do
valor previsto originariamente.
O Laudo menciona que as receitas operacionais representam 78% dos
ingressos financeiros previstos para os trinta anos de operação da arena e,
com isso, o Estado de Pernambuco estaria aceitando um risco financeiro
extremamente elevado ao assumir o ônus diante da possibilidade de frustração
da demanda.
Em resposta, o Governo de Pernambuco alegou que o parceiro privado
se dispôs a iniciar as obras do Estádio, mesmo que a condição da eficácia do
contrato não tivesse sido cumprida. Acrescentou ainda que o Termo Aditivo
apenas antecipou a previsão contratual de compartilhamento da perda de
receita operacional, que poderia resultar tanto da hipótese de os três clubes
mencionados não jogarem seus 60 melhores jogos na arena, quanto do
descumprimento de eventual compromisso.
Outro questionamento apontado pela Auditoria do TCE trata da falta de
transparência na estimativa das receitas acessórias. Conforme já mencionado
neste estudo, o contrato da PPP prevê a concessão de um terreno adjacente à
arena para construção de um empreendimento imobiliário, cuja receita total
advinda do projeto foi estimada em 30 milhões de reais.
Neste ponto, o órgão arguiu que o Governo do Estado estaria
entregando um bem patrimonial ao parceiro privado sem a segurança do que
será efetivamente realizado no local e sem se assegurar de que os lucros
declarados pela Concessionária, em sua proposta, seriam condizentes com as
reais potencialidades do imóvel transferido.
Por fim, o laudo destaca as inconsistências no cálculo do Value for
Money do empreendimento. Vale destacar que o esse valor foi utilizado como
parâmetro para subsidiar a decisão da administração pela opção da parceria
público-privada, em vez da contração pelo regime de concessão. De acordo
com os cálculos apresentados pelo governo estadual, o modelo escolhido
proporcionaria uma economia de R$66 milhões comparativamente com a forma
tradicional de contratação.
Em defesa, o Estado de Pernambuco alegou que, caso a arena fosse
um empreendimento autossustentável, a obra seria licitada pelo como
concessão de obra pública ou de direito real de uso. Porém, como ficou
demonstrado que o complexo esportivo não seria economicamente viável sem
a participação governamental, a escolha foi pelo modelo de PPP.
Acrescentou que o valor do terreno alcançaria apenas 0,6% do custo
total da obra, o que não possuiria significância ante ao valor total da obra.
Por derradeiro, o TCE concluiu que as obras já haviam sido iniciadas e
que uma paralisação ou anulação do contrato trariam transtornos irreparáveis,
afrontando interesses públicos maiores. Por conseguinte, julgou regular o
objeto do contrato, ressaltando que a não apresentação de um projeto básico
contendo um orçamento mais detalhado da obra ensejaria uma nova Auditoria
Especial da obra entregue, por meio da qual seriam avaliadas a economicidade
e a efetividade dos estudos que fundamentaram a PPP.
Ø Ministérios Públicos Federal e Estadual
Em 07 de abril de 2011, os Ministérios Públicos Federal e Estadual
expediram a Recomendação Conjunta nº 12, na qual apontam diversas
medidas a serem tomadas pelo Governo Estadual acerca do contrato da PPP
firmado com a SPE Arena Pernambuco Negócios e Investimentos S.A. Após a
resposta apresentada pela Secopa, os documentos foram encaminhados para
análise do TCU, a pedido do MPF/PE.
A seguir serão brevemente descritas as recomendações mais relevantes
para o escopo do presente estudo.
A primeira recomendação visou suprimir ou esclarecer o uso de
expressões subjetivas que pudessem ensejar o reequilíbrio econômico-
financeiro do contrato. Embora a Secopa tenha respondido que o uso de
termos genéricos visava justamente a afastar a possibilidade de que os
pedidos de recomposição financeira do contrato se tornassem corriqueiros, a
equipe do TCU foi enfática ao expor que são justamente as expressões vagas
que ameaçam a repartição objetiva dos riscos e permitem comportamentos
oportunistas do parceiro privado.
Já a segunda recomendação tratou da supressão ou esclarecimento da
transferência ao poder público, de riscos financeiros e cambiais que, em
princípio, devem ser exclusivamente atribuídos à SPE. De acordo com a
resposta da Secopa, o contrato prevê verdadeira repartição de riscos ao
considerar que o Estado também poderá se beneficiar de uma alteração
cambial ou financeira. Por outro lado, a análise do TCU destacou que tais
riscos fazem parte do próprio negócio, devendo ser suportados pelo parceiro
privado, já que ele possui melhores condições de evitar que esses riscos se
materializem.
Outra recomendação que merece atenção teve por objetivo a supressão
ou esclarecimento acerca da possibilidade de recomposição do reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato em função da alteração dos preços públicos.
Em defesa, a Secopa afirmou que não há irregularidade no instrumento
contratual, uma vez que os preços públicos constituiriam uma parcela dos
preços de qualquer PPP e, portanto, uma variação significativa dos mesmos
poderia ensejar a necessidade de reequilíbrio do contrato.
Por outro lado, a análise do TCU enfatizou que os serviços públicos
constituem parte dos custos normais de funcionamento do complexo esportivo
e, portanto, possuem elevada previsibilidade para o fluxo de caixa do
empreendimento. Acrescentou que o dispositivo contratual questionado é
demasiadamente frouxo ao permitir que quaisquer alterações nos preços
públicos sejam causa de reequilíbrio, o que possibilitaria a realização de
incontáveis recomposições financeiras do contrato, trazendo insegurança às
partes.
3.5 Arena das Dunas
O Estádio multiuso Arena das Dunas localiza-se na Cidade de Natal, no
Rio Grande do Norte e teve sua inauguração oficial em 22 de janeiro de 2014.
Trata-se de um estádio com capacidade para 45 mil pessoas, cuja obra
foi realizada por meio de uma licitação por Concorrência Internacional, pelo
regime de Parceria-Público Privada, na modalidade de concorrência
administrativa. O objeto da contratação caracterizou-se pela construção,
manutenção e gestão da Arena das Dunas-Novo Machadão e de seu
estacionamento, precedidas da demolição e remoção do antigo estádio João
Machado (Machadão) e do Ginásio Humberto Nesi (Machadinho).
O primeiro Edital para a Licitação foi publicado em 21/09/2010, mas não
houve interessados na data marcada para a abertura das propostas. Com isso,
em 31/12/2010, o Governo do Rio Grande do Norte lançou um segundo Edital,
com alguns ajustes técnicos da obra, que reduziram seu valor final para R$400
milhões, o que representou uma economia de R$20 milhões em relação ao
valor proposto inicialmente. Ademais, o Estado modificou a cláusula referente
às garantias em favor do Concessionário, que passaram a incluir créditos no
valor de R$70 milhões, quando o edital anterior previa apenas garantias em
bens imóveis.
O critério adotado para a escolha da Concessionária vencedora foi a
ponderação da melhor nota técnica com a melhor nota comercial, considerando
o valor máximo da contraprestação mensal de R$ 9.125.000,00.
Em 02/03/2011, somente a empresa OAS apresentou a documentação
para participar da licitação, de modo que ela foi declarada vencedora do
certame. Por conseguinte foi constituída a Sociedade de Propósito Específico
Arena das Dunas Concessão e Eventos Ltda.
O contrato possui valor estimado de R$400 milhões e prazo de vigência
de 20 anos, sendo que os três primeiros anos destinam-se às obras de
demolição do antigo estádio e construção da Arena das Dunas. Após a entrega
do Estádio, o Governo do Rio Grande do Norte deverá pagar uma
contraprestação mensal, sendo que 85% correspondem a uma parcela fixa e
os demais 15% serão calculados com base no desempenho da concessionária.
A parcela fixa será paga integralmente do 1º ao 8º ano de operação,
sendo que ela sofrerá uma redução de 30% do 9º ao 12º ano. A partir do 13º
ano só haverá o pagamento da parcela variável, que será mantida em todos os
anos da operação da Arena, sem redução ou acréscimo.
Além da contraprestação mensal, a Concessionária pode ser
remunerada por fontes adicionais de receitas, tais como publicidade, ingressos,
locação e sublocação de espaços, entre outros. Nesses casos, a receita líquida
será dividida na proporção de 50% para o Governo estadual e 50% para a
SPE.
De acordo como o instrumento contratual, a Construtora OAS deve
ressarcir a empresa Stadia Projetos Consultoria e Engenharia Ltda., pelos
projetos complementares básicos realizados, que somaram R$ 4.368.000,00.
Além deste, a Concessionária também deve ressarcir os custos de alteração
dos projetos arquitetônicos básicos, no valor de R$ 262.500,00, à empresa
Populous Planejamento e Desenvolvimento de Projetos de Design Ltda.
Vale destacar que inicialmente o governo estadual havia contratado a
Populous Planejamento e Desenvolvimento de Projetos de Design Ltda. para
realização do projeto principal da Arena das Dunas pelo valor de R$14,8
milhões. Já a empresa Stadia Projetos Consultoria e Engenharia Ltda.
receberia R$12,6 milhões pelo projeto complementar. No entanto, após
questionamentos dos órgãos fiscalizadores, os dois contratos foram
cancelados e revistos.
Merece destaque o item III da subcláusula 21.1 do contrato, que define
que as partes terão direito à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro
quando houver variação cambial superior a 10% nos preços dos insumos em
relação aos preços vigentes na data da entrega das propostas. Neste ponto,
cumpre salientar que os órgãos fiscalizadores solicitaram a retirada deste item
do contrato, conforme será tratado no tópico seguinte deste estudo.
Do mesmo modo, a despeito das críticas apontadas pelos órgãos
fiscalizadores, o contrato também prevê a possibilidade de reequilíbrio
financeiro quando as variações dos custos operacionais e dos investimentos
decorrerem da instituição de novos tributos ou isenções, de alterações das
alíquotas dos tributos já existentes ou de alterações nos benefícios tributários
concedidos por meio da Lei Federal nº 12.350/2010.
Em 14/10/2011 foi celebrado o contrato de financiamento entre o
BNDES e a SPE Arena das Dunas Concessão e Eventos S/A, no montante de
R$ 396.571.0000,00. O valor total foi dividido em dois subcréditos, visando uma
aderência maior ao fluxo de caixa da SPE. Assim, o chamado “Subcrédito A”
corresponde a 85% do total e será amortizado em 135 meses, de modo a
coincidir com o prazo de pagamento da parcela fixa da contraprestação devida
pelo governo estadual à SPE. Já o “Subcrédito B” representa os outros 15% do
total do financiamento, com prazo de amortização de 144 meses, se
adequando à remuneração variável a ser recebida pela concessionária,
conforme seu desempenho, buscando garantir uma margem operacional
mínima.
Cumpre mencionar a existência de dois aditivos ao contrato de
financiamento, mas que não impactaram no valor dos créditos e nem nas
condições gerais do financiamento.
A licitação da Arena das Dunas foi alvo de críticas apontadas pelo
Ministério Público Federal e do Estado e pelo Tribunal de Contas da União e do
Estado, que serão descritas a seguir.
Ø Ministério Público Federal e do Estado
A primeira recomendação conjunta MPF/MPE foi emitida em novembro
de 2010, visando a correção da cláusula contratual que previa o ressarcimento
indevido da empresa Stadia Projetos Consultoria e Engenharia pelos projetos
executivos complementares. Isso porque, quatro meses antes, o governo
estadual havia contratado a empresa, sem licitação, para a elaboração dos
projetos básicos complementares e executivos para a construção da arena. No
entanto, após questionamento dos órgãos fiscalizadores, o governo cancelou o
acordo, se comprometendo a contratar a empresa apenas para a elaboração
dos projetos básicos complementares, que seriam estritamente necessários
para licitação da PPP.
Não obstante, uma das cláusulas do Edital previa justamente a
obrigação de a licitante vencedora ressarcir os projetos executivos realizados
pela empresa Stadia Projetos Consultoria e Engenharia, o que foi interpretado
pelos Ministérios Públicos como uma via oblíqua de contratação da empresa.
Por conseguinte, o governo do estado promoveu os ajustes necessários
no edital, de modo que a licitante vencedora passou a ter a obrigação de
ressarcir apenas os gastos com os projetos básicos complementares.
Diante do fato de que a primeira licitação foi deserta, o MPF e o MPE
apresentaram uma nova recomendação conjunta, indicando uma série de
irregularidades do edital anterior, para que fossem corrigidas na publicação do
novo instrumento de licitação.
A nova recomendação conjunta baseou-se em uma análise técnica do
TCU, realizada a pedido do MPF, cujos pontos críticos relacionados resumem-
se a: inconsistência na repartição objetiva dos riscos entre as partes, ausência
de parâmetro para aferir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e
ausência de comprovação da viabilidade econômica do projeto.
Do documento, publicado em 17/12/2010, se destacam as seguintes
recomendações:
a) Supressão do item contratual que trata da possibilidade de
reequilíbrio econômico nos casos de riscos financeiros e cambiais, ou então, da
transferência expressa destes riscos ao parceiro privado, uma vez que tais
riscos estariam associados a investimentos estrangeiros e que o parceiro
privado poderia recorrer às instituições de seguro.
b) Supressão ou modificação do texto do contrato, de modo que o
parceiro privado assuma os riscos decorrentes de alterações nos preços
públicos que onerem seus custos operacionais e investimentos, já que a
variação nos preços é um risco natural a que o Concessionário deve se
submeter.
c) Supressão da subcláusula que garante o reequilíbrio econômico
financeiro em razão de atos de vandalismo ou manifestações que afetem a
execução da obra ou a operação da concessão, tendo em vista que a própria
concessionária é responsável pela segurança do estádio durante as fases de
construção e operação.
d) Definição clara e objetiva dos quesitos a serem avaliados para
verificação itens previstos no Quadro de Indicadores de Desempenho (QID), no
ato da assinatura do contrato. Registre-se que o edital estipula que tais
quesitos serão definidos em comum acordo, no prazo de 180 dias contados da
assinatura do contrato, porém os Ministérios Públicos ressaltam que a Lei da
PPP determina que os contratos devam prever critérios objetivos para a
avalição do desempenho do parceiro privado.
Em 30/12/2010, o Estado do Rio Grande do Norte publicou um novo
edital de licitação, o qual modificou parcialmente as cláusulas referentes à
alocação de riscos e ao reequilíbrio econômico-financeiro, mas que
continuaram em desacordo com as falhas apontadas na segunda
Recomendação Conjunta MPF/MPE.
Tal fato ensejou uma terceira Recomendação Conjunta, onde os
Ministérios Públicos sugerem que o BNDES não aprove os financiamentos
requeridos para a construção da Arena das Dunas até que as irregularidades
apontadas sejam sanadas.
Ø Tribunal de Contas da União
Além da análise técnica mencionada no tópico anterior, realizada pelo
TCU a pedido do MPF, o Tribunal de Contas da União acompanhou a
execução das operações de financiamento contratadas junto ao BNDES pela
SPE Arena das Dunas Concessão e Eventos S/A, mas não encontrou
irregularidades nos procedimentos de concessão de empréstimos.
Não obstante o disposto acima, vale destacar que o acórdão nº
0530/2014 ressalta o risco identificado nos relatórios do BNDES relativos às
ações judiciais movidas contra o grupo OAS, nas quais a empresa foi proibida
de contratar com o poder público pelo prazo de cinco anos, mas cuja
condenação encontra-se suspensa em virtude de medida cautelar proferida
pelo Tribunal de Justiça de São Paulo.
Ø Tribunal de Contas do Estado
Com relação à atuação do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande
do Norte, cumpre salientar o cancelamento da licitação para a contratação de
consultoria para verificar a regularidade e a qualidade da obra, no valor de R$
10 milhões. De acordo com o relatório do Tribunal de Contas, a referida
contratação seria de responsabilidade da SPE Arena das Dunas Concessão e
Eventos S/A.
CONCLUSÃO
Ante o exposto acima, verificou-se que a escolha do Brasil como país
sede da Copa do Mundo da FIFA de 2014 contribuiu para a expansão do
modelo de contratação de parceria público–privada, tanto no que se refere à
construção e reforma dos equipamentos esportivos, como também para a
viabilização dos investimentos em projetos de infraestrutura.
Neste diapasão, o escopo do presente estudo limitou-se à análise dos
contratos de PPP para a construção ou reforma dos estádios esportivos, de
modo que foi possível realizar um comparativo entre os cinco estados
brasileiros que optaram por esse modelo de contratação e evidenciar os pontos
positivos e negativos de cada um.
A opção pelo instituto da PPP possui grande vantagem para os estados
que não possuem capacidade de arcar com o ônus do investimento inicial, pois
a Concessionária fica responsável pelos aportes financeiros necessários para a
construção ou reforma dos equipamentos esportivos. Somente após a
conclusão das obras é que os governos estaduais realizariam os pagamentos,
permitindo a amortização dos investimentos a longo prazo e o custeio dos
serviços prestados.
Nesse sentido, verificou-se que as contratações da Arena Fonte Nova e
da Arena Castelão teriam fundamentação precária, uma vez que os
financiamentos para a reconstrução e reforma dos equipamentos foram
contratados pelos governos estaduais junto ao BNDES, o que significa que eles
arcaram com o ônus e o risco do investimento inicial, e ainda terão que repartir
os ganhos econômicos com as Concessionárias.
Sob o aspecto da concorrência, verificou-se que ainda são encontradas
dificuldades, uma vez que somente no Ceará e em Pernambuco houve
concorrência para a concessão dos equipamentos. Nos outros três casos
analisados, apenas uma licitante apresentou proposta de preços. Vale registrar
que os estados brasileiros que optaram pelas formas tradicionais de
contratação apresentaram maior concorrência, mas isso não se refletiu,
necessariamente, no menor custo para a realização das obras.
O exame dos contratos dos cinco estádios analisados também apontou
para algumas distorções recorrentes relativas ao compartilhamento dos riscos,
que foram objeto de questionamentos pelos órgãos fiscalizadores, das quais se
destacam a possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato nos
casos de riscos decorrentes da alteração de preços públicos, de riscos
financeiros e cambiais e em razão de atos de vandalismo. Tais riscos não
deveriam ser transferidos ao poder público, uma vez que constituem parte dos
custos normais de funcionamento dos equipamentos e podem ser evitados pelo
parceiro privado ou cobertos por seguros.
Por fim, verifica-se que o modelo de parcerias público-privadas tem se
revelado uma solução relevante para a ampliação dos investimentos pela
Administração Pública, mas ainda necessita de alguns ajustes, que serão
implementados com a prática. Neste espectro, a experiência dos órgãos
fiscalizadores possui papel fundamental para nortear os rumos das próximas
contratações, tanto no sentido de corrigir as falhas encontradas, como também
para estimular a utilização de modelos que se revelaram bem-sucedidos.
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