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MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTOCONSULTORIA JURDICA

PARECER/MP/CONJUR/PLS/N 1060 - 3.26 / 2009

PROCESSO N: 04500.003099/2004-53

EMENTA: CONSULTA DA COORDENAO-GERAL

DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS

DO INSS. CUSTEIO DE CURSOS DE GRADUAO OU

PS-GRADUAO, PELA ADMINISTRAO

PBLICA, EM FAVOR DE SERVIDORES OCUPANTES

DE CARGO DE NVEL MDIO E AFASTAMENTO

DESSES SERVIDORES NOS TERMOS DO ART. 96-A DA

LEI N 8.112/90. POSSIBILIDADE. PELO RETORNO

DOS AUTOS CONSULENTE, COM CPIA PARA A

COGES/DENOP/SRH/MP.

1. A Coordenao-Geral de Desenvolvimento de Recursos Humanos do INSS

CGDEP/DRH/INSS encaminha a esta Consultoria Jurdica pedido de exame acerca da possibilidade

de custeio, total ou parcial, pelo INSS, de cursos de graduao ou ps-graduao, em favor de

servidores ocupantes de cargos de nvel mdio, alm da possibilidade de concesso, a esses

servidores, do afastamento do exerccio do cargo para participar de programa de ps-graduao

stricto sensu no Pas (art. 96-A, da Lei n 8.112/90).

2. Em maio de 2004, por meio do Ofcio INSS/DIRRH/CGRH n 16 (fl. 06), a

CGDEP/DRH/INSS solicitou manifestao da Coordenao-Geral de Elaborao, Sistematizao e

Aplicao das Normas COGES/DENOP/SRH/MP sobre o assunto retromencionado.

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Parecer PLS 1060.- 3.26/2009. Servidor. Nvel Mdio. Custeio de cursos de graduao e ps. Possibilidade. 2

3. Ocorre que, apenas em novembro de 2008, conforme o despacho de fls. 07/08, aCOGES se manifestou, nos seguintes termos:

3. Sobre o assunto, esclareo que a capacitao dos servidores deve ser correlata

ao conjunto de atribuies inseridas no exerccio do cargo ocupado pelo servidor e

tambm estar prevista no plano de capacitao do rgo. Assim, incompatvel a

realizao de cursos de ps-graduao a servidor de nvel mdio, ainda que graduado

com curso de 3 grau, por no estar abrangido nas atribuies do cargo.(...).

4. s fls. 07/10 do volume apenso, constam cpias (no assinadas) de duas manifestaes

da COGES a respeito desse tema, tendo como interessados o Instituto Nacional de Colonizao e

Reforma Agrria - INCRA e a Presidncia da Repblica, nas quais foi mantido o mesmo

entendimento, acima colacionado.

5. Em seguida, a CGDEP/DRH/INSS elaborou o Memorando n 55 (fls. 16/18, vol.

apenso), apresentando diversos argumentos em defesa da possibilidade de servidores detentores de

cargo de nvel mdio participaram de programa de graduao e ps-graduao com o custeio do

INSS, os quais podem ser assim sintetizados:

- o direito previsto no art. 96-A da Lei n 8.112/90 (afastamento do exerccio do cargo,

com remunerao, para participar de programa de ps-graduao stricto sensu no

Pas) no traz qualquer restrio quanto ao nvel do cargo efetivo ocupado;

- dentre os servidores ativos do quadro de pessoal do INSS, aproximadamente 74%

so detentores de cargos de nvel mdio e desse total, 54,56% possuem cargo

superior;

- as funes e cargos comissionados podem ser ocupados tento por servidores

detentores de cargos de nvel mdio quanto de nvel superior, e no caso especfico do

INSS, para o cargo de Gerente Executivo h processo seletivo, no qual h

valorao para os que possuem curso de graduao, ps-graduao lato sensu e

stricto sensu.

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6. Ao final, entendeu pela possibilidade de concesso de afastamento e custeio de

cursos de ps-graduao a servidores ocupantes de cargo de nvel mdio, mas esclareceu que, em

funo do entendimento da SRH/MP contrrio tal possibilidade, far-se-ia necessrio que a

Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Nacional do Seguro Social PFE/INSS se

pronunciasse a respeito do tema.

7. Ato contnuo, o processo foi encaminhado ao aludido rgo jurdico, que proferiu aNota Tcnica PFE-INSS/CGMADM/DEPES n 265/2009 (fls. 20/30), donde se destaca o que se

segue:

(...)

10. Primeiramente, convm ressaltar que o Decreto n 5.707, de 23 de fevereiro de

2006 instituiu a poltica e as diretrizes para o desenvolvimento de pessoal da

Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. Do exame dessediploma no se distinguiu qualquer limitao de acesso aos cursos de graduao ou ps-

graduao apenas aos servidores ocupantes de cargo de nvel superior.

11. No mesmo passo, a Lei n 8.112/90, com a nova redao conferida pela lei n

11.907/2009, ao tratar do afastamento do servidor para participao em curso de ps-

graduao stricto sensu, no exige, entre o rol de condies para a concesso desse

direito, seja o servidor ocupante de cargo de nvel superior.

12. De outro turno, observa-se que o Decreto n 5.707/2006 incorpora o sistema de

gesto por competncias em seu artigo 5, inciso III, cujo conceito se encontra traado no

artigo 2, inciso II:

Art. 2. Para os fins deste Decreto, entende-se por:

II- gesto por competncia: gesto da capacitao orientada para o

desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes

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necessrias ao desempenho das funes dos servidores, visando ao alcance dos

objetivos da instituio;

13. Esse modelo trabalha com o trip conhecimento/habilidade/atitude, visando

garantir e estimular o desenvolvimento individual do servidor nessas trs nuances, porm

atrelado consecuo da misso institucional. (...).

(...)

16. Tendo em vista as ponderaes at aqui feitas sobre a gesto por competncias e

o que dispe o Decreto n 5.707/2006, em seu artigo 3, no se observa uma vinculao

estrita, isolada e absoluta s atribuies do cargo ocupado. A norma tem sob enfoque a

atuao do servidor dentro de sua rea de competncia, as competncias institucionais e

ainda, por exemplo, a necessidade de qualificao do servidor para o exerccio de

atividades de assessoramento, consoante destacado na transcrio feita no item anterior.

(...)

23. Os conhecimentos trazidos por um curso de graduao ou ps-graduao

obviamente no so necessrios ao conhecimento e ao exerccio das atribuies do cargo

de nvel intermedirio, porm valorizam o servidor, e dessa forma podem influenciar

muito positivamente na sua atitude (...), aumentando a sua eficincia, o seu

comprometimento com a instituio a que pertence, o seu empreendedorismo, mudando,

qui, o seu perfil. Isso sem mencionar os conhecimentos trazidos pelo curso.

24. O oferecimento desses cursos, no entanto, deve ser devidamente justificado pela

Administrao, a fim de serem inseridos no Plano Anual de Capacitao, atentando para

a racionalizao e efetividade dos gastos com capacitao exigidos no artigo 1, inciso V,

do Decreto n 5.707/2006.

(...)

33. Com relao possibilidade de afastamento do servidor para ps graduao

stricto sensu, tratada pelo artigo 96-A e seguintes da Lei n 8.112/90, devem ser

observadas as exigncias ali contidas (...).

(...)

34. Alm disso, convm ao Administrador atentar para os mesmos critriosmencionados no artigo 10 do Decreto n 5.707/2006, que trata de outro tipo de licena

(licena capacitao), a fim de resguardar o interesse da Administrao, a utilidade do

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curso para os seus objetivos institucionais, bem como no prejudicar a soluo de

continuidade do seu servio, em face do afastamento de servidor: (...).

(...)

36. Em face de todo o exposto, em resposta consulta formulada, opina-se no

seguinte sentido:

a- No se v incompatibilidade entre as atribuies do cargo de nvel mdio e o

custeio, pela Administrao, inclusive por bolsa de estudo, de cursos de

graduao ou de ps-graduao aos respectivos servidores luz das normas em

vigor.

b- O oferecimento de tais cursos, desde que devidamente justificado pela

Administrao e previsto no Plano Anual de Capacitao, compatvel com a

poltica instituda pelo Decreto n 5.707/2009 principalmente os incisos I, II e

III do artigo 3 e o artigo 6 -, com o artigo 4 do Regimento Interno do INSS,

alm de possibilitar tratamento isonmico entre os servidores, devendo ser

observadas, no entanto, todas as disposies legais e infra-legais de regncia,

sobretudo as ressaltadas no corpo desta Nota, desde o planejamento, a concesso,

at o acompanhamento desses cursos e o seu efetivo resultado para o INSS;

c- Na hiptese de afastamento remunerado para participao em curso de ps-

graduao stricto sensu, aplica-se o mesmo raciocnio contido nas alneas a e

b, embora pela lgica no se deva exigir a previso do curso no Plano Anual de

Capacitao, pois o curso no custeado diretamente pela Administrao. De

outro turno, de se ressaltar a necessidade de serem observadas nessa situao,

alm das demais normas em vigor sobre a questo, as disposies traadas no

artigo 96-A, da Lei n 8.112/90, a correlao entre o curso e a rea de atuao do

servidor e as competncias institucionais, bem como, por analogia, as condies

contidas no 1 do artigo 10, do Decreto n 5.707/2006.

(...).

8. Na seqncia, os autos foram remetidos a esta CONJUR/MP (fl. 39).

9. o relatrio.

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10. De incio, cumpre ressaltar que nenhuma das normas acima mencionadas estabeleceu

distino entre servidor ocupante de cargo efetivo de nvel mdio e servidor ocupante de cargo

efetivo de nvel superior. Nesse passo, no se pode olvidar do princpio basilar da hermenutica,

segundo qual, no pode o intrprete restringir onde a lei no restringe ou excepcionar onde a lei no

excepciona. A respeito do tema, o insigne jurista Carlos Maximiliano, ao discorrer sobre o brocardo

jurdico ubi lex non distinguit nec nos distiunguere debemus: onde a lei no distingue, no pode o

intrprete distinguir, asseverou:

Quando o texto dispe de modo amplo, sem limitaes evidentes, dever do

intrprete aplic-lo a todos os casos particulares que se possam enquadrar na hiptese

geral prevista explicitamente; no tente distinguir entre as circunstncias da questo e as

outras; cumpra a norma tal qual , sem acrescentar condies novas, nem dispensar

nenhuma das expressas.3

11. Paralelamente a isso, cumpre assinalar que a formao e o aperfeioamento dos

servidores pblicos encontra assento na Constituio Federal, que fomenta, no captulo destinado aos

servidores pblicos, a manuteno de escolas de governo para o alcance desses objetivos, conforme

dispe o art. 39, 2, in verbis:

(...)

2A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a

formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a

participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada,

para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados.

(...)

12. Nesse diapaso, convm explicitar que, dentre as tcnicas de interpretao

constitucional que devem nortear a atuao do exegeta, duas se destacam: a da mxima efetividade e

3Hermenutica e Aplicao do Direito, Editora Forense: Rio de Janeiro, 2001. 19 edio. p. 201.

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da fora normativa da constituio. Ao comentar a primeira delas, o insigne constitucionalista UadiLammgo Bulos assevera:

A palavra de ordem conferir s normas uma interpretao que as leve a uma

realizao prtica, fazendo prevalecer os fatos e os valores nelas consignados.2

13. Em relao segunda, esclarece o renomado autor:

Quando duas ou mais interpretaes possveis surgirem, deve-se priorizar a que

assegure maior eficcia, aplicabilidade e estabilidade s normas constitucionais.

(...)

Nisso, dado ao intrprete atualizar os preceitos constitucionais, tornando-os

efetivos e estveis; afinal, eles possuem fora normativa, devendo ser cumpridos e

aplicados.3

14. No h como se olvidar, no presente caso, que os valores subjacentes a essa norma so

no sentido de que a qualificao dos servidores pblicos, indistintamente, indispensvel para o bom

funcionamento do servio pblico, principalmente em face do princpio da eficincia, que deve

nortear toda e qualquer atuao da Administrao Pblica, nos termos do que dispe expressamente o

caputdo art. 37 da CR/884. Entender o contrrio significa desestimular a capacitao de servidores

ocupantes de cargos de nvel mdio, fomentando uma estagnao desse pessoal, situao nem de

longe pretendida pela Carta Magna.

15. Ainda nessa perspectiva, importa esclarecer que o intrprete deve sempre procurar

retirar da norma o fim a que ela se destina. Seno, veja-se a seguinte lio doutrinria, da lavra do

jurista Carlos Maximiliano:

2BULOS, Uadi Lammgo.Curso de Direito Constitucional. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 339.3Ob. cit. p. 3394 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federale dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,

tambm, ao seguinte: (...).

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Considera-se o Direito como uma cincia primariamente normativa ou

finalstica (5); por isso mesmo a sua interpretao h de ser, na essncia, teleolgica. O

hermeneuta sempre ter em vista o fim da lei, o resultado que a mesma precisa atingir em

sua atuao prtica. A norma enfeixa um conjunto de providncias, protetoras, julgadas

necessrias para satisfazer a certas exigncias econmicas e sociais; ser interpretada de

modo que melhor corresponda quela finalidade e assegure plenamente a tutela de

interesse para a qual foi regida (6).5

16. Por outro lado, convm assinalar que o princpio da razoabilidade norteia a

Administrao Pblica. Ao comentar o referido princpio, Celso Antnio Bandeira de Mello

assevera4:

Enuncia-se com este princpio que a Administrao, ao atuar no exerccio de

discrio, ter de obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia

com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram

a outorga da competncia exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que no

sero apenas inconvenientes, mas tambm ilegtimas e, portanto, jurisdicionalmente

invalidveis -, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com

desconsiderao s situaes e circunstncias que seriam atendidas por quem tivesse

atributos normais de prudncia, sensatez e disposio de acatamento s finalidades da lei

atributiva da discrio manejada.

Com efeito, o fato de a lei conferir ao administrador certa liberdade (margem de

discrio) significa que lhe deferiu o encargo de adotar, ante a diversidade de situaes a

serem enfrentadas, a providncias mais adequada a cada qual delas. No significa, como

evidente, que lhe haja outorgado o poder de agir ao sabor exclusivo de seu lbito, de

seus humores, paixes pessoais, excentricidades, ou critrios personalssimos, e muito

menos significa que liberou a Administrao para manipular a regra de Direito de

maneira a sacar dela efeitos no pretendidos nem assumidos pela lei aplicanda. Em

outras palavras: ningum poderia aceitar como critrio exegtico de uma lei que esta

5Ob. cit. p.124-125.

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sufrague as providncias insensatas que o administrador queira tomar; dizer, que

avalize previamente condutas desarrazoadas, pois isto corresponderia a irrogar dislates

prpria regra de Direito.6

17. Ante o exposto, considera-se que no h impedimento legal para que servidores

pblicos ocupantes de cargos de nvel mdio participem de cursos de graduao e ps-graduao

custeados pelo Poder Pblico bem como possam usufruir da licena prevista no art. 96-A, da Lei n

8.112/90, cabendo ressaltar que se deve observar as orientaes constantes das alneas b e c do

item 36 da manifestao da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS (fls. 29 e 30), acimacolacionadas (item 7).

18. So essas as consideraes desta Consultoria Jurdica acerca da matria. Pela

devoluo dos autos Coordenao-Geral de Desenvolvimento de Recursos Humanos do INSS, com

a extrao de cpia dos autos para remessa Secretaria de Recursos Humanos desta Pasta, para

cincia e adoo das providncias que entender cabveis.

considerao superior.

Braslia, 24 de agosto de 2009.

PATRCIA LIMA SOUSAAdvogada da Unio

I. De acordo. considerao do Sr. Consultor Jurdico.Em /08/2009.

PAULO FERNANDO FEIJ TORRES JUNIORCoordenador-Geral Jurdico de Recursos Humanos, Substituto

I. Aprovo. II. Restituam-se os autos Coordenao-Geral de Desenvolvimento de Recursos

Humanos do INSS. III. Extraia-se cpia do processo para remessa SRH/MP

6MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 20 Edio.P.97.

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Em /08/2009.

WILSON DE CASTRO JNIORConsultor Jurdico

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