Parecer da PGR no sentido da anulação do ato de instituição e de todos os atos praticados pela...

Nº 161222/2016 – ASJCIV/SAJ/PGR

Mandado de Segurança 34229 – DFRelator: Ministro Edson FachinImpetrantes: Sindicato das Empresas de Seguros Privados,

de Resseguros e de Capitalização dos Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo e outro

Impetrado: Presidente da Câmara dos Deputados

MANDADO DE SEGURANÇA. COMISSÃO PARLAMENTARDE INQUÉRITO. INVESTIGAÇÃO. DPVAT. FATODETERMINADO. AUSÊNCIA.

1 – Ante a possível quebra de simetria entre cargos de re-levância na estrutura republicana e o seu correspondenteforo de julgamento, torna-se competente o Supremo Tribu-nal Federal para conhecimento e julgamento de mandadode segurança impetrado em face de ato realizado pelo Presi-dente da Câmara dos Deputados.

2 – Reconhece-se aos órgãos jurisdicionais, sem ofensa aoprincípio da separação dos poderes, o encargo de realizar ocontrole dos atos parlamentares, desde que limitado a verifi-car a compatibilidade desses em face das disposições consti-tucionais e não invada a seara da interpretação e aplicaçãodas normas regimentais, matéria interna corporis, e, por conse-guinte, insuscetível de apreciação jurisdicional.

3 – A Constituição Federal, em seu art. 58, § 3º, delimita osseguintes requisitos para a criação e instalação das comissõesparlamentares de inquérito: requerimento de pelo menosum terço dos parlamentares, apuração de fato determinadoe duração a prazo certo.

4 – Na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Fede-ral, a apuração de fato determinado tem, por si só, regulaçãoestritamente constitucional.

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PGR Mandado de Segurança 34229 – DF

5 – O fato determinado deve ser, desde o momento do re-querimento de constituição da Comissão Parlamentar deInquérito, um fato específico, com parâmetros concretos eindividualizados, o qual, mesmo sendo plúrimo, esteja com-posto de ocorrências que guardem conexão entre si.

6 – Parecer pela anulação do ato de instituição e formaçãoda CPI do DPVAT, exarado pelo Presidente da Câmara dosDeputados, e, por derivação, de todos os atos praticados noâmbito da comissão parlamentar de inquérito.

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida

liminar, impetrado pelo Sindicato das Empresas de Seguros

Privados, de Resseguros e de Capitalização dos Estados do Rio de

Janeiro e do Espírito Santo e pela Federação Nacional das

Empresas de Seguros Privados, de Capitalização e de Previdência

Complementar Aberta (Fenaseg) em face do ato de acatamento do

Presidente da Câmara dos Deputados do Requerimento 19/2015,

que instaurou comissão parlamentar de inquérito, no âmbito da

Câmara dos Deputados, com o propósito de investigar alegadas

irregularidades relativamente à concessão de seguro de danos

pessoais/DPVAT decorrentes de acidentes automobilísticos, no

período compreendido entre os anos de 2000 a 2015.

De início, a impetração calca-se na ausência de fato ou con-

junto de fatos determinados que permitissem a criação de comis-

são com finalidade investigativa acerca da destinação financeira das

indenizações no âmbito do sistema DPVAT.

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Fundando-se no princípio da finalidade, os impetrantes de-

fendem que a previsão constitucional do fato determinado como

pressuposto para a formação de CPI, de um lado, torna funcional e

eficiente a investigação parlamentar e, de outro, promove a conten-

ção do poder estatal para que a comissão parlamentar não seja ins-

trumento de “devassa geral”.

Complementam o articulado com a conclusão de que a ado-

ção de um processo de investigação política pode ser tanto um

mecanismo direcionado à defesa da coisa pública, como se trans-

formar em arma para abusos, extorsões e achaques e que, portanto,

esse instrumento deve ser serviente do princípio republicano, so-

bretudo, a partir de apropriação de uma interpretação mais restri-

tiva dos requisitos constitucionais deflagradores de comissão

parlamentar de inquérito.

Adotando o presente caso como exemplo, o writ relata que o

requerimento de instauração da CPI foi de autoria da Deputada

Federal Raquel Muniz, cuja atuação na Câmara dos Deputados

não evidencia qualquer interesse sobre o tema, caracterizando

como singulares as circunstâncias de criação da comissão investiga-

tiva ante o fato de que o momento de sua aprovação pelo até en-

tão Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, se

avizinhou da decisão do Supremo Tribunal Federal que, por una-

nimidade, suspendeu o exercício de seu mandato parlamentar.

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Acrescentam ainda que a conduta do Presidente da Câmara

dos Deputados afrontou a isonomia de tratamento entre casos se-

melhantes, na medida em que “adotou conduta absolutamente di-

versa da que vinha seguindo em situações similares, em que

indeferia sistematicamente a criação de investigações parlamenta-

res, quando não havia precisa indicação de fato determinado pelos

respectivos requerentes. E não foi aduzida qualquer razão para jus-

tificar a inequívoca diferença de tratamento”.

Antes de finalizar, fazem referência ao fato de que apenas as

seguradoras componentes do consórcio, administrado pela Segura-

dora Líder dos Consórcios do Seguro DPVAT S.A., suportam o

prejuízo de eventuais falhas de gestão ou fraudes, já que os fundos

utilizados para os ressarcimentos não são abastecidos por recursos

públicos.

Requereram, por fim, a concessão da segurança “para cassar o

ato coator que autorizou a instauração da Comissão Parlamentar

de Inquérito da Câmara dos Deputados, objeto do Requerimento

nº 19/2015, bem como todos os atos eventualmente já praticados

ligados a criação, instalação e funcionamento da referida CPI”.

Aportados os autos no Supremo Tribunal Federal, foi orde-

nada a notificação da autoridade coatora para prestar informações

na forma da lei.

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O Presidente da Casa Legislativa apresentou-as, exaltando os

seguintes posicionamentos: (i) a ilegitimidade ativa ad causam de

pessoas destituídas de mandato parlamentar para ajuizar mandado

de segurança com vistas a regularizar o trâmite do processo legisla-

tivo, a partir da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, sob

pena de instituir um controle preventivo de constitucionalidade de

atos legislativos; (ii) a existência de controvérsia fática acerca da

falta de isonomia entre os requerimentos de instauração de CPI,

dada a impossibilidade de adoção da via do mandado de segurança

para tal fim; (iii) a existência de fatos concretos a ensejar a investi-

gação parlamentar sobre o DPVAT, que consiste em contribuição

parafiscal, e sobre a atuação da Superintendência de Seguros Priva-

dos (Susep) e (iv) o efetivo preenchimento dos requisitos constitu-

cionais, “o que tornaria despicienda a tentativa de desqualificação

da Deputada Raquel Muniz, autora do pedido para a investigação

a ser encetada pela CPI do DPVAT, e do Deputado Eduardo Cu-

nha, enquanto exercia a Presidência desta Casa”.

Ordenada a intimação, os autos vieram à Procuradoria-Geral

da República, no curso do recesso forense, para confecção de pare-

cer no prazo de dez dias.

O mandado de segurança foi impetrado tempestivamente.

Conquanto o Requerimento 19 tenha sido apresentado em 9 de

dezembro de 2015, a análise de seu teor pelo Presidente da Câ-

mara dos Deputados foi realizada apenas em 4 de maio de 2016,

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tendo a sua publicação no Diário da Câmara dos Deputados ocor-

rida no dia seguinte (5)1, momento a partir do qual é contado o

interstício decadencial previsto no art. 23 da Lei 12.016/2009.

Quanto à legitimidade dos impetrantes para a defesa dos in-

teresses dos substituídos processuais, tem-se por acolhida a repre-

sentatividade necessária para a consumação da substituição

processual, como se observa dos estatutos sociais da Fenaseg2 e do

Sindicato das Empresas de Seguros Privados3, inclusive com dis-

1 Presumindo-se cientes os interessados.

2 Art. 1º – A Federação Nacional das Empresas de Seguros Privados, de Ca-pitalização e de Previdência Complementar Aberta – Fenaseg, regida poresta Estatuto Social e pelas disposições legais aplicáveis, doravante desig-nada Fenaseg, […], é uma associação sindical de segundo grau, de atuaçãoe abrangência nacional, instituída para coordenar, proteger, congregar e re-presentar os Sindicatos filiados e as categorias econômicas das empresas deseguros privados, de capitalização e de previdência complementar aberta.[…] Art. 2º – São objetivos institucionais e prerrogativas da Fenaseg: I –Representar, no plano nacional, perante os Poderes Executivo, Legislativo eJudiciário, os direitos e interesses das categorias econômicas a que se refero artigo 1º.

3 Art. 1º. O Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Resseguros e deCapitalização dos stados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo, [...], fun-dado em 16 de maio de 1933, com prazo de duração por tempo indeter-minado, tem por objetivo o estudo, coordenação, proteção e representaçãolegal da categoria econômica das empresas de seguros privados, inclusive asseguradoras que operam no ramo vida e que tenham sido autorizadas aoperar, também, com previdência complementar aberta, de resseguros, e decapitalização, tendo por base territorial interestadual os Estados do Rio deJaneiro e do Espírito Santo, bem como o intuito de colaborar com os po-deres públicos e as demais entidades de classe e associações, no sentido dasolidariedade social e da sua subordinação aos interesses nacional.

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pensa de instrumento de mandato4 para o patrocínio de ações ju-

diciais que tragam benefícios aos filiados.

A leitura dos respectivos estatutos permite referendar o nexo

temático que confere a necessária legitimidade extraordinária aos

impetrantes, reconhecendo-se a afinidade institucional de ambas as

pessoas coletivas, tal como já considerado pelo Supremo Tribunal

Federal em julgado de natureza tributária:

MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO - LEGITIMAÇÃO - NATUREZA

DO INTERESSE. O interesse exigido para a impetração de man-dado de segurança coletivo há de ter ligação com o objetoda entidade sindical e, portanto, com o interesse jurídicodesta, o que se configura quando em jogo a contribuição so-cial sobre o lucro das pessoas juridicas prevista na Lei n.7.689/88. Na espécie, a controvérsia está relacionada com aprópria atividade desenvolvida pelas empresas, o lucro obtidoe a incidência linear, considerada toda a categoria, da contri-buição social. Portanto, se as atribuições do sindicato se fa-zem em prol daqueles que congrega, forçoso é concluir pelaexistência do indispensável nexo.(RE 157234, Relator Min. MARCO AURÉLIO, Segunda Turma,DJ 22 set. 1995)

Por fim, não se mostra infensa à ordem jurídico-processual a

possibilidade de pessoas coletivas (associações, sindicatos) pleitea-

rem em defesa dos respectivos substituídos no âmbito da formação

ou do trâmite de comissão parlamentar de inquérito, mormente

em fase embrionária do procedimento investigativo e sem um

acervo probatório consolidado.

4 Referenciado pelo art. 2º, VI, do estatuto social tanto do Sindicato das Em-presas de Seguros Privados como da Fenaseg.

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Ponto relevante trata da competência do Supremo Tribunal

Federal para o conhecimento de mandado de segurança em face

de ato produzido pelo Presidente da Câmara dos Deputados.

Isso porque a atribuição constitucional do STF para o exame

de mandado de segurança, textualmente, restringe-se aos casos em

que a autoridade coatora for a Mesa da Câmara dos Deputados ou

a do Senado Federal,5 englobando-as em rol exaustivo ou de di-

reito estrito, conforme a jurisprudência da Corte.

É o que veio a concluir o STF, por ocasião do julgamento do

Mandado de Segurança 23977, no qual consignou ser da compe-

tência originária da primeira instância de jurisdição federal o man-

damus dirigido em face de ato exarado pelo Presidente da Câmara,

ante a literalidade do texto constitucional:

COMPETÊNCIA. Originária. Não caracterização. Mandado desegurança. Impetração contra ato omissivo do presidente daCâmara dos Deputados. Omissão não imputável à Mesa daCâmara. Feito da competência da Justiça Federal. Pedido nãoconhecido. Interpretação do art. 102, I, "d", da CF. Prece-dente. Não compete ao Supremo, mas à Justiça Federal, co-nhecer de mandado de segurança impetrado contra ato,omissivo ou comissivo, praticado, não pela Mesa, mas pelopresidente da Câmara dos Deputados.

5 Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guardada Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: […]d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alí-neas anteriores; o mandado de segurança e o habeas data contra atos doPresidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Se-nado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral daRepública e do próprio Supremo Tribunal Federal; [...]

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(MS 23977, Relator Min. CEZAR PELUSO (Presidente), Tribu-nal Pleno, DJe-159 de 26 ago. 2010)

Contudo, em revisão da tese, o Supremo Tribunal Federal,

ante a dignidade do cargo de chefe da Casa Legislativa e dos am-

plos poderes a ele incumbidos pelo respectivo regimento interno,

concluiu haver uma quebra de simetria entre cargos de relevância

na estrutura republicana e o seu correspondente foro de julga-

mento.

Em seu voto, proferido nos autos do MS 28538, impetrado

contra ato do Presidente do Senado Federal que resultou na de-

missão de Diretor da Secretaria de Recursos Humanos dessa Casa

Legislativa, o Ministro Marco Aurélio, relator do caso, consignou

que “não desconheço que a alínea d do inciso I do art. 102 da Constitui-

ção de 1988 versa caber ao Supremo o julgamento de mandado de segu-

rança contra ato do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos

Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do

Procurador-Geral da República e do próprio Tribunal. O que imprimo ao

preceito é uma interpretação integrativa ao admitir a impetração contra

aquele que personifica, em termos até mesmo maiores, como ressaltei no

voto, a própria Casa Legislativa, no caso, o Presidente do Senado Federal.

Então, a interpretação que faço do dispositivo é uma interpretação teleoló-

gica. Busco o objetivo da norma”.

A ementa desse julgado caracteriza com mais precisão a tese

adotada pela Suprema Corte:

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COMPETÊNCIA – MANDADO DE SEGURANÇA – ATO DO PRESIDENTE

DO SENADO FEDERAL. A interpretação sistemática, teleológica eintegrativa da Constituição Federal revela a competência doSupremo para julgar mandado de segurança contra ato doPresidente do Senado Federal. MANDADO DE SEGURANÇA –PROVA. O mandado de segurança não viabiliza a fase proba-tória, devendo vir com a inicial os elementos de convicçãoquanto à ofensa a direito líquido e certo. PROCESSO

ADMINISTRATIVO-FUNCIONAL – REGULARIDADE. Observados osparâmetros legais, tem-se como regular processo administra-tivo-funcional voltado à definição de infração por servidorpúblico.(MS 28538, Relator Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno,DJe-149 de 1º ago. 2014)

Superado qualquer questionamento acerca da competência

da Corte para o exame da presente controvérsia e a legitimidade

ativa, procede-se à averiguação do tema central.

Todavia, não é permitido ao órgão ministerial furtar-se à ca-

racterização do ato coator.

A postulação, inequivocamente, qualifica como coator o ato

da Presidência da Câmara dos Deputados que formaliza a criação

da comissão parlamentar para investigar “denúncias e supostas

irregularidades na concessão do seguro de danos pessoais causados

por veículos automotores de vias terrestres – DPVAT”.

Diversamente do que pode levar a crer, esse ato não é mera-

mente declaratório da abertura da CPI. Nele se concentram a

oportunidade, a conveniência e a verificação dos requisitos consti-

tucionais e regimentais para a criação da comissão pelo chefe da

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Casa Legislativa. Portanto, embora sucinta a sua redação, o citado

ato equivale a uma autorização formal para que a Câmara dos De-

putados, por meio de uma comissão, deflagre um procedimento

investigatório a respeito do tema ali descrito.

Essa constatação pode ser comprovada pela redação do art.

35, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados:

Art. 35. […] § 2º Recebido o requerimento, o Presidente omandará a publicação, desde que satisfeitos os requisitos regi-mentais; caso contrário, devolvê-lo-á ao Autor, cabendo des-ta decisão recurso para o Plenário, no prazo de cinco sessões,ouvida a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania.

O dispositivo permite concluir que, apenas ao exclusivo juízo

do Presidente da Casa Legislativa, o requerimento de abertura da

CPI poderia ser publicado, após, por óbvio, da análise dos requisi-

tos regimentais para a sua admissibilidade. A eventual negativa de

prosseguimento do requerimento parlamentar ensejaria a interpo-

sição de recurso para o plenário da Câmara dos Deputados, a teor

do § 3º desse mesmo artigo.

Desse modo, não pode proceder qualquer justificativa no sen-

tido de que o mencionado ato possuiria natureza vinculada a des-

naturar a sua essência potencialmente coatora, pois não reside

dúvida quanto ao realizado juízo de ponderação do Presidente da

Câmara dos Deputados para aquilatar a existência e a satisfação dos

requisitos para admissão do pedido de instalação da comissão par-

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lamentar de inquérito, estando apto a ser impugnado pelo presente

writ.

Assentada essa premissa e delimitada a caracterização do ato

apontado como coator, importa verificar os limites da atuação do

Supremo Tribunal Federal e o substrato de mérito.

Reiteradamente, a Suprema Corte afirma que o Poder Judici-

ário pode, sem ofensa ao princípio da separação dos poderes, reali-

zar o controle dos atos parlamentares, desde que se limite a

verificar a compatibilidade destes em face das disposições constitu-

cionais e não invada a seara da interpretação e aplicação das nor-

mas regimentais, matéria interna corporis, e, por conseguinte,

insuscetível de apreciação jurisdicional6.

Quanto à competência do STF para conhecer do presente

mandado de segurança e adentrar o mérito do debate, a matéria

trazida à colação vai além da mera exegese do Regimento Interno

da Câmara dos Deputados. Há reflexos diretos na realização do

preceito constitucional que assegura a instauração de comissões

parlamentares de inquérito hígidas para a investigação de fatos de-

terminados e específicos, de modo a contribuir para uma dialética

construtiva com as demais instâncias públicas de controle e para a

utilização mais seletiva e eficaz desse instrumento investigatório,

6 Nesse sentido: MS 33.353 (Relator o Min. Celso de Mello, DJe 30 jan.2015); MS 24.849 (Relator o Min. CELSO DE MELLO, DJ 29 set. 2006); eMS 24.831 (Relator o Min. CELSO DE MELLO, DJ 4 ago. 2006).

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notadamente relevante para o desempenho da função fiscalizadora

do Poder Legislativo.

O Supremo Tribunal Federal, aliás, tem orientação sedimen-

tada especificamente sobre a possibilidade de controle jurisdicional

dos atos legislativos relacionados à instalação e funcionamento das

Comissões Parlamentares de Inquérito, conforme se extrai da se-

guinte ementa:

COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - DIREITO DE OPOSIÇÃO -PRERROGATIVA DAS MINORIAS PARLAMENTARES - EXPRESSÃO DO

POSTULADO DEMOCRÁTICO - DIREITO IMPREGNADO DE ESTATURA

CONSTITUCIONAL - INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO PARLAMENTAR E

COMPOSIÇÃO DA RESPECTIVA CPI - TEMA QUE EXTRAVASA OS

LIMITES "INTERNA CORPORIS" DAS CASAS LEGISLATIVAS -VIABILIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL - IMPOSSIBILIDADE DE AMAIORIA PARLAMENTAR FRUSTRAR, NO ÂMBITO DO CONGRESSO

NACIONAL, O EXERCÍCIO, PELAS MINORIAS LEGISLATIVAS, DO DIREITO

CONSTITUCIONAL À INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR (CF, ART. 58, §3º ) - MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO. CRIAÇÃO DE

COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO: REQUISITOS

CONSTITUCIONAIS.- O Parlamento recebeu dos cidadãos, não só o poder de re-presentação política e a competência para legislar, mas, tam-bém, o mandato para fiscalizar os órgãos e agentes do Estado,respeitados, nesse processo de fiscalização, os limites materiaise as exigências formais estabelecidas pela Constituição Fede-ral. - O direito de investigar - que a Constituição da Repú-blica atribuiu ao Congresso Nacional e às Casas que ocompõem (art. 58, § 3º) - tem, no inquérito parlamentar, oinstrumento mais expressivo de concretização desse relevan-tíssimo encargo constitucional, que traduz atribuição ine-rente à própria essência da instituição parlamentar. - Ainstauração do inquérito parlamentar, para viabilizar-se noâmbito das Casas legislativas, está vinculada, unicamente, à

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satisfação de três (03) exigências definidas, de modo taxativo,no texto da Carta Política: (1) subscrição do requerimentode constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos membrosda Casa legislativa, (2) indicação de fato determinado a serobjeto de apuração e (3) temporariedade da comissão parla-mentar de inquérito. - Preenchidos os requisitos constitucio-nais (CF, art. 58, § 3º), impõe-se a criação da ComissãoParlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo,da vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas taisexigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao Presidente da Casalegislativa, adotar os procedimentos subsequentes e necessá-rios à efetiva instalação da CPI, não lhe cabendo qualquerapreciação de mérito sobre o objeto da investigação parla-mentar, que se revela possível, dado o seu caráter autônomo(RTJ 177/229 - RTJ 180/191-193), ainda que já instaura-dos, em torno dos mesmos fatos, inquéritos policiais ou pro-cessos judiciais. […] O CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS

PARLAMENTARES: POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA ALEGAÇÃO DE

DESRESPEITO A DIREITOS E/OU GARANTIAS DE ÍNDOLE

CONSTITUCIONAL. - O Poder Judiciário, quando intervém paraassegurar as franquias constitucionais e para garantir a inte-gridade e a supremacia da Constituição, desempenha, de ma-neira plenamente le gítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República, ainda que essa atuação instituci-onal se projete na esfera orgânica do Poder Legislativo. -Não obstante o caráter político dos atos parlamentares, re-vela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que oscorpos legislativos ultrapassem os limites delineados pelaConstituição ou exerçam as suas atribuições institucionaiscom ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados dequalificação constitucional e titularizados, ou não, por mem-bros do Congresso Nacional. Questões políticas. Doutrina.Precedentes. - A ocorrência de desvios jurídico-constitucio-nais nos quais incida uma Comissão Parlamentar de Inqué-rito justifica, plenamente, o exercício, pelo Judiciário, daatividade de controle jurisdicional sobre eventuais abusos le-gislativos (RTJ 173/805-810, 806), sem que isso caracterizesituação de ilegítima interferência na esfera orgânica de ou-tro Poder da República. [...]

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(MS 24831, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno,DJ 4 ago. 2006) (sublinhado não original)

Nesse passo, não se sustenta qualquer argumento em defesa

do ato que busque desqualificar ou impedir a atuação do STF, por

afirmar que a discussão aqui tratada envolva, exclusivamente, as-

sunto próprio da corporação legislativa (interna corporis).

O poder de investigação pelas casas legislativas do Congresso

Nacional é inerente ao Estado Democrático de Direito. Como as-

sinalado por Laurence H. Tribe, ao tratar do instituto no direito

norte-americano, tal poder, embora não esteja explicitado na

Constituição dos Estados Unidos da América, configura poder im-

plícito e ancilar, encontrando-se relacionado aos poderes de autor-

regulação do Legislativo e de reconhecimento do impedimento de

altas autoridades, constituindo-se auxiliar essencial da função legis-

lativa, por sua capacidade de abordar e aprofundar questões de in-

teresse nacional7.

7 The power of Congress to investigate. The remainder of this chapter will be de-voted to the most familiar congressional role of all: that of making national law. Butbefore beginning this analysis, it is important to note an implicit or ancillary powerbelonging to Congress that is at times every bit as important as the power to whichit is supposedly and most dramatically exemplified by hearings, some of them inexecutive session but most of them in the glare of the klieg lights and with the na-tion watching. Such investigations have served an important role in ventila-ting issues of profound national concern. In fact, the modern function ofhearings is often simply to focus the national attention and place a pressing issue onthe nation's agenda. Some might say that, in certain legislative sessions, such consci-ousness-raising ranks among Congress' most constructive accomplishments. Even ifno particular legislation is in view or results from such airing of the nation's laun-dry, there is as a constitutional matter nothing inherently objectionable about suchuses of the congressional investigatory power, although in extreme cases of exposure

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Tanto a jurisprudência quanto a doutrina norte-americanas

ressaltam a importância de se observar, no exercício das atividades

das comissões de investigação, regras de devido processo legal, em

especial quanto à delimitação do objeto da investigação e quanto

aos direitos dos investigados. Neste sentido, voto do juiz Van De-

vanter na Suprema Corte norte-americana, no caso McGrain v.

Daugherty, 273 U.S. 135, 174-175 (1927)8.

Alegam as pessoas coletivas impetrantes, como ponto central

da impugnação, a inexistência de fato determinado e específico a

dar ensejo à criação da comissão investigativa. E parecem ter razão

em seus fundamentos.

A Constituição Federal, em seu art. 58, § 3º, delimita os se-

guintes requisitos para a criação e instalação das comissões parla-

mentares de inquérito: requerimento de pelo menos um terço dos

parlamentares, apuração de fato determinado e duração a prazo

certo. Esses requisitos representam as feições básicas de toda comis-

são parlamentar de inquérito: (i) a necessária representatividade, o

for exposure's sake in might constitute a kind of legislative punishment, even if notquite trial by legislature and a bill of attainder. Although congressional authorityto conduct investigations, and in the process to compel testimony, is not ex-plicitly recognized by the Constitution, this power is of course necessary inconnection with Congress' quasi-judicial powers of impeachment and self-regulation. (TRIBE, Laurence H. American Constitutional Law, vol. 1,2000, p. 790-791, negritos acrescidos).

8 Disponível em: http://supreme.justia.com/us/273/135/case.html. Acessoem: 21 jun. 2015. Também Atkins v. United States, 354 U.S. 178, 187(1957)., Barenblatt v. United States, 360 U.S. 109, 111 (1959) e Eastland v.United States Servicemen’s Fund, 421 U.S. 491, 503–507 (1975).

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http://supreme.justia.com/us/273/135/case.html


que acaba por delimitar o desejo político de um número conside-

rável de parlamentares, mas que não expresse necessariamente a

maioria congressual; (ii) a existência de um assunto real e delimi-

tado a ser investigado, sob pena de falhar nesse propósito em razão

da excessiva abstração e (iii) por ser uma comissão temporária e

com objetivos rigidamente definidos, é essencial a prévia demarca-

ção temporal de sua atuação.

É de se reconhecer, portanto, que a apuração de fato deter-

minado tem, por si só, regulação estritamente constitucional, con-

forme já reconhecido pela Supremo Corte (MS 22.484, Relator o

Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ 7 fev. 1997 e MS 32.885, Relatora a

Min. ROSA WEBER, DJ 25 abr. 2014).

Muito embora a Constituição não explicite o que vem a ser

fato determinado, é assente que por determinado tem-se aquele

acontecimento relevante que se revista de implicações para a vida

pública e para a ordem constitucional, legal, econômica e social do

país, na forma delineada pelo art. 35, § 1º, do Regimento Interno

da Câmara dos Deputados9.

O fato determinado deve ser, desde o momento do requeri-

mento de constituição da Comissão Parlamentar de Inquérito, um

fato específico, com parâmetros concretos e individualizados, o

9 Art. 35 […] § 1º Considera-se fato determinado o acontecimento de rele-vante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econô-mica e social do País, que estiver devidamente caracterizado norequerimento de constituição da Comissão.

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qual, mesmo sendo plúrimo, esteja composto de ocorrências que

guardem conexão entre si.

Nesse sentido decidiu a Ministra ROSA WEBER, no supracitado

Mandado de Segurança 32885:

A atenta leitura do preceito constitucional (art. 58, § 3º, daLei Maior) – a reverenciar, em sua concepção, a teleologiado instituto, e sem ignorar, em sua prudência, os consensos,tradições e pressupostos resultantes da secular prática dasCPIs -, autoriza, a meu juízo, a convicção de que a exigênciade 'fato determinado' implica vedação a que se instale CPIpara investigar fato genérico, difuso, abstrato ou de contor-nos indefinidos. Fato determinado, unitário ou múltiplo, éaquele devidamente descrito no requerimento que dá ori-gem à CPI com objetividade suficiente para permitir o ade-quado desenvolvimento da missão confiada à Comissão deInquérito. (DJ 25 abr. 2014).

Leciona Anna Candida da Cunha Ferraz que não se pode

instalar Comissão Parlamentar de Inquérito para averiguação de

fatos genéricos, sem contornos delimitados ou para investigar cri-

ses em abstrato. Afirma também que “o fato determinado a ser objeto

de controle da CPI, no sistema constitucional brasileiro, deve relacionar-se

com as competências do Congresso Nacional e de suas câmaras, vale dizer,

deve referir-se a uma atribuição constitucional específica e própria do Poder

Legislativo”10.

10 FERRAZ, Anna Candida da Cunha. Comentário ao art. 58, §3º, daConstituição Federal de 1988, in Comentários à Constituição doBrasil/J.J. Gomes Canotilho [et.al.]. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p.1112-1113.

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É possível, então, sustentar que o fato determinado deve ser

dotado de concretude, relevância social e individualização suficien-

temente objetivas para ser investigado, no prazo determinado, pela

Comissão Parlamentar de Inquérito.

No caso presente, o requerimento de criação da CPI foi redi-

gido nos seguintes termos:

Nos termos § 3º do artigo 58 da Constituição Federal, com-binado com o artigo 35 do Regimento Interno da Câmarados Deputados, requeremos a Vossa Excelência a instituiçãode Comissão Parlamentar de Inquérito com a finalidade deinvestigar denúncias e possíveis irregularidades na concessãodo seguro de danos pessoais causados por veículos automo-tores de vias terrestres (DPVAT) nas unidades da federação,no período compreendido entre 2000 e 2015. A Comissãoserá composta por 15 membros e igual número de suplentes,e terá o prazo de 120 dias, prorrogável para conclusão dosseus trabalhos. Os recursos financeiros e administrativos, bemcomo o assessoramento necessário ao funcionamento destaComissão, serão providos por recursos orçamentários da Câ-mara dos Deputados.

JUSTIFICAÇÃOInstituído pela Lei nº 6.194, de 1974, o seguro de danos pes-soais causados por veículos automotores de vias terrestrespassou a ser obrigatório a todos os proprietários de veículosautomotores sujeitos a registro e licenciamento. A finalidadedo seguro é prestar indenização rápida às vitimas de trânsito,com cobertura para os riscos de morte, invalidez perma-nente e despesas médicas e suplementares.O Código de Trânsito Brasileiro, em seu artigo 78, parágrafoúnico, determina o repasse de 10% (dez por cento) dos re-cursos destinados à Previdência Social ao Coordenador doSistema Nacional de Trânsito, para aplicação exclusiva emprogramas destinados à prevenção de acidentes.

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Apesar da sua inegável importância social, o DPVAT en-contra-se em uma situação de quase descalabro e enfrentauma onda geral de descrédito que já motiva muitos setores aproporem sua extinção, por considerá-lo uma contribuiçãoinútil, que beneficia apenas um grupo de seguradoras.Denúncias mostram que o DPVAT tem sido objeto de açãode quadrilhas e bandos criminosos, que intervêm como fal-sos despachantes e intermediários, agindo no processo decobranças das indenizações para lesar os verdadeiros benefi-ciários do seguro, as vítimas e herdeiros das vítimas de aci-dentes de trânsito.Em 13 de abril do corrente ano, o portal do G1 publicoumatéria relatando como se deu a operação “Tempo de Des-pertar”, que foi deflagrada pela Polícia Federal nos Estadosda Bahia, Rio de Janeiro e Minas Gerais:

“A PF estima que a fraude pode chegar a R$ 28 mi-lhões, e os primeiros levantamentos mostram que já fo-ram pagos R$ 25 milhões indevidamente. Segundo apolícia, 39 pessoas já foram presas – entre elas 10 agen-tes e um delegado da Polícia Civil, um policial militar,oito advogados, três médicos, dois fisioterapeutas e 14empresários. Segundo a investigação, o grupo crimi-noso usava várias maneiras para fraudar o seguro, comofalsificação de assinaturas em procurações e declaraçãode residência falsa. Em alguns casos, o pagamento doseguro era autorizado mesmo sem a documentação ne-cessária ou com base em laudos médicos e ocorrênciaspoliciais falsificadas.”http://g1.globo.com/mg/grande-minas/noticia/2015 /04 / operacao-da- pf-combate-fraudes-no-seguro- dpvat-em-tres-estados.html

Lamentamos, ainda, a visível inoperância da Superintendên-cia de Seguros Privados no que tange a prevenção das frau-des e solução de conflitos que envolvem o DPVAT, razãopela qual entendemos que somente a imediata e enérgicaação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito é que tere-mos condições de discutir uma solução viável para um pro-blema que atinge milhões de brasileiros.

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http://g1.globo.com/mg/grande-minas/noticia/2015/04/operacaoda-

http://g1.globo.com/mg/grande-minas/noticia/2015/04/

http://g1.globo.com/mg/grande-minas/noticia/2015/04

http://g1.globo.com/mg/grande-minas/noticia/2015

http://g1.globo.com/mg/grande-minas/noticia/2015

http://g1.globo.com/mg/grande-minas/noticia/


Desta forma, a fim de que sejam adotadas providências emedidas necessárias para uma elucidativa investigação, solici-tamos o apoio dos nobres Pares para a instituição da referidaComissão Parlamentar de Inquérito no âmbito da Câmarados Deputados.

Da exposição do objeto da investigação acima transcrita, per-

cebe-se a impossibilidade de se identificar fato determinado apto a

ser averiguado pela comissão parlamentar.

Não se nega a possibilidade de ocorrerem irregularidades em

procedimentos de averiguação de sinistros no âmbito do DPVAT e

de pagamentos, tudo em descompasso com a legislação aplicável,

contudo, o objetivo da CPI, tal como posto no Requerimento

19/2015, é instaurar uma amplíssima investigação desvinculada de

fatos efetivamente convincentes da ruína desse sistema solidário de

seguro de vida.

Faz o documento menções vagas acerca de denúncias sobre a

ação de quadrilhas especializadas que, utilizando-se de falsos des-

pachantes, agiriam na cobrança de indenizações para lesão os ver-

dadeiros beneficiários da indenização do seguro.

Aproveitando-se de uma publicação jornalística referente à

deflagração de operação policial, denominada Tempo de Despertar,

pela Polícia Federal, o requerimento de criação da CPI faz alusão

a diversas pessoas que se consorciaram para a prática de engodo

dos beneficiários do seguro e o saque indevido das corresponden-

tes indenizações.

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Embora sejam eventos revestidos de certa gravidade, esses não

podem suprir a exigência constitucional do fato determinado e

tampouco, a criação de uma comissão parlamentar de inquérito.

O Procurador-Geral da República, no Parecer 87430/2016 –

ASJCIV/SAJ/PGR, recém-exarado nos autos do Mandado de Se-

gurança 3363511, definiu-se pela insuficiência de referência a re-

portagens jornalísticas como motivação para a decretação de

quebra de sigilo de investigado por comissão parlamentar de in-

quérito, evidenciando que a narrativa excessivamente genérica é

incapaz de conduzir a fatos que possam ser objetivamente esqua-

drinhados pelo órgão de fiscalização.

A bem da verdade, se com base em meras afirmações da im-

prensa, houve entendimento ministerial pela anulação de delibera-

ção de quebra de sigilo, que, sem dúvida, é ato acessório e

instrumental de uma comissão parlamentar de inquérito já consti-

tuída, um senso médio de coerência reconheceria haver razões

mais robustas para a vedação para instalação da própria CPI com

apoio nesses mesmos indícios. Se, nesse caso, a medida de quebra

de sigilo, aplicada a poucos investigados, já deve ser considerada

imprópria, quanto mais a instauração de apuração destituída de li-

mites quanto ao objeto da investigação ou mesmo aos potenciais

investigados.

11 A propósito, essa tese foi acolhida pelo Ministro Celso de Mello que deci-diu pela concessão da segurança e a invalidação da deliberação da CPI queordenou a quebra de sigilo dos impetrantes.

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Isso porque a matéria jornalística, além de não constituir tec-

nicamente fato determinado para os fins de constituição de uma

comissão investigativa, porquanto mero exemplo das irregularida-

des abordadas, funciona como elemento de persuasão para a atua-

ção do Poder Legislativo sobre um sistema cujo problema é

essencialmente combatido por forças policiais.

O próprio caso retratado na reportagem evidencia essas ca-

racterísticas, uma vez que os envolvidos no esquema criminoso

não laboravam em seguradoras12 e os ardis aplicados nas vítimas

eram oriundas de falhas nas operações de pagamentos dos seguros.

As justificativas do requerimento sequer abordaram em que

sentido a atuação parlamentar poderia contornar as alegadas im-

perfeições ou evitar que esse sistema público de seguro de vida

deixasse de ser alvo de pessoas mal intencionadas. Conquanto seja

reconhecido o caráter social do DPVAT13 e a sua relevância à luz

do princípio da solidariedade, o requerimento de abertura da CPI

deixou de contemplar, em face da explícita natureza criminal dos

ilícitos cometidos contra a organização securitária, as possíveis for-

12 “A PF estima que a fraude pode chegar R$ 28 milhões, e os primeiros le-vantamentos mostram que foram pagos R$ 25 milhões indevidamente. Se-gundo a polícia, 39 pessoas já foram presas – entre elas 10 agentes e umdelegado da Polícia Civil, um policial militar, oito advogados, três médicos,dois fisioterapeutas e 14 empresários.”

13 Tal como reconhecido pela Procuradoria-Geral da República, no Parecer4473 – RJMB/pc, da lavra do atual Chefe do Ministério Público Federal,vertido nos autos do Recurso Extraordinário 631111.

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mas de atuação ou vertentes de trabalho a serem adotadas pela

Casa Legislativa.

Evidencia-se, portanto, que os fatos indicados no

Requerimento 19/2015 não atendem às exigências quanto a

concretude e individualização dos acontecimentos para os quais se

postula investigação, vício que contamina a própria existência da

CPI do DPVAT.

De mais a mais, desincumbiram-se os impetrantes, na pre-

sente via, de demonstrar, objetivamente, que o ato apontado como

coator realmente desatendeu aos requisitos constitucionais e regi-

mentais exigidos, evidenciando-se a generalidade e a abstração dos

fatos que deram ensejo à instalação da CPI.

Ante o exposto, opina a Procuradoria-Geral da República

pela anulação do ato de instituição e formação da CPI do DPVAT,

exarado pelo Presidente da Câmara dos Deputados, e, por deriva-

ção, de todos os atos praticados no âmbito da comissão parlamen-

tar de inquérito.

Brasília (DF), 15 agosto de 2016.

Rodrigo Janot Monteiro de BarrosProcurador-Geral da República

JCCR/UASJ

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Parecer da PGR no sentido da anulação do ato de instituição e de todos os atos praticados pela...

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