Parte 4 — Impacto e valor acrescentado das políticas ... · Color profile: Generic CMYK printer...

P a r t e 4 — I m p a c t o e v a l o ra c r e s c e n t a d o d a s p o l í t i c a s e s t r u t u r a i s

Índice

Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Intervenções estruturais em regiões Objectivo 1: crescimento, convergência e integração . . . 140

Intervenção nas regiões Objectivo 2: reestruturação e criação de empregos . . . . . . . . . . 150

Apoio à agricultura, desenvolvimento rural e pescas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Promoção do emprego, educação e formação através do FSE . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Iniciativas Comunitárias: promover a cooperação e a constituição de redes . . . . . . . . . . . 156

Melhorar a eficácia dos métodos de gestão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

O alargamento e a política de coesão: os desafios para o futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

Debate sobre o futuro da política de coesão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Anexo Estatístico da Parte 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

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Introdução

Esta secção do relatório analisa os resultados e ovalor acrescentado das intervenções efectuadasao abrigo da política de coesão da UE para o pe-ríodo 1994–1999. Tem igualmente em conta asprincipais alterações introduzidas no período2000–2006, bem como os resultados preliminaresrelativos à implementação dos programas duranteo mesmo período.

A análise baseia-se sobretudo em avaliações ex

post de quase todos os tipos de intervenções leva-das a cabo durante o período 1994–1999. Foramobtidos bons resultados no que se refere à quantifi-cação do impacto da intervenção, especialmenteem grandes regiões Objectivo 1, onde os efeitosgerais podem ser medidos através de modelos ma-croeconómicos. Apesar das dificuldades de identi-ficação do impacto da política de coesão fora dasregiões Objectivo 1, há estudos de avaliação re-centes que fornecem provas quantitativas dos efei-tos positivos dos apoios da EU, em termos, porexemplo, de postos de trabalho salvos, criados ouredistribuídos. No entanto, como demonstra aexperiência, há ainda uma série de dificuldadesrelativamente à quantificação dos efeitos da inter-venção, devido a ausência de uma recolha sis-temática de dados por parte dos sistemas deacompanhamento.

Contudo, a maior parte dos efeitos da política decoesão não pode ser expressa facilmente em ter-mos quantitativos. Para lá do impacto líquido destapolítica sobre o PIB ou o emprego, o seu valoracrescentado decorre de outros aspectos, taiscomo o contributo dado ao desenvolvimento regio-nal através de factores como o planeamento estra-tégico, as políticas de desenvolvimento integrado,as parcerias, a avaliação e o intercâmbio de expe-riências, de know-how e de boas práticas entre asdiferentes regiões. Esses aspectos são tambémaqui analisados, a partir de dados fornecidospor estudos de avaliação, bem como a partir dasopiniões da Comissão relativamente à formacomo os Fundos Estruturais são actualmenteimplementados.

Deverá desde já sublinhar-se que a eficácia da in-tervenção depende também de se conseguiremcondições favoráveis no terreno, especialmente noque se refere a:

– um enquadramento económico sólido e estável;

– uma escolha judiciosa de prioridades estratégi-cas (certos programas, tais como redes detransporte ou investimento em capital humano,dão um maior contributo que outros);

– a taxa de absorção financeira , que depende dacapacidade administrativa e funcional;

– a qualidade os projectos, o que implica a neces-sidade de sistemas de selecção e implementa-ção eficazes.

Analisam-se de seguida seis aspectos principaisda política comunitária de coesão: em primeiro lu-gar, o contributo das políticas estruturais no apoioao crescimento em regiões desfavorecidas e no re-forço do seu desempenho, ajudando também a ob-ter uma integração económica e social mais forte;em segundo lugar, os efeitos dessas políticas foradas regiões Objectivo 1; em terceiro lugar, o papelespecífico do Fundo Social Europeu (FSE) na pro-moção do emprego, da educação e da formação;em quarto lugar, o papel das políticas estruturaisem termos do estímulo à cooperação e constituiçãode redes, incluindo ao nível local; em quinto lugar,os métodos utilizados para a implementação dosFundos Estruturais e o seu contributo para a mo-dernização da gestão das políticas administrativas;e, em sexto e último lugar, os êxitos referentes aoapoio pré-adesão nos novos Estados-membros eas primeiras lições a retirar para o período pro-gramático 2004–2006 — (Mapa 4.1).

TERCEIRO RELATÓRIO SOBRE A COESÃO ECONÓMICA E SOCIAL

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© EuroGeographics Association para as fronteiras administrativas

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4.1 Fundos Estruturais, 2004-2006: zonas elegíveis ao Objectivos 1 e 2

Objectivo 1

Objectivo 2 (em parte)Em conclusão (até 31/12/2005)

Objectivo 1 Objectivo 2

Objectivo 2

Em conclusão (até 31/12/2006)

Programa especial

Em conclusão (até 31/12/2005)

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Intervenções estruturais em

regiões Objectivo 1: crescimento,

convergência e integração

A escala das transferências

e a sua mobilização

Embora a dimensão global dos Fundos Estruturaisseja modesta relativamente ao PIB da UE (abaixode 0,5%), os recursos estão concentrados na ajudaàs regiões menos prósperas, com o PIB per capita

mais baixo. No período 2000–2006, quase trêsquartos dos Fundos vão, portanto, para regiõesque albergam um quarto da população da UE.

No período de 2000 a 2006, as transferências pararegiões Objectivo 1 da UE15 são equivalentes aEUR 127,5 mil milhões (ou EUR 18,2 mil milhõespor ano), equivalendo a 0,9% do PIB em Espanha,2,1% em Portugal e 2,4% na Grécia. O montantemédio de auxílios per capita às regiões desfavore-cidas é, no referido período, igual a 1999, o últimoano do período programático anterior (Gráfico 4.1 eQuadro A4.1).

Essas transferências têm o efeito de possibilitarque os Estados-membros menos ricos atinjamníveis mais altos de investimento em capital huma-no e físico em regiões desfavorecidas do que osque seriam possíveis sem as referidas transferên-cias, ajudando assim a melhorar a sua competitivi-dade a longo prazo. Estima-se que, no período

entre 2000 e 2006, as transferências atinjam ummontante de cerca de 9% do investimento total emPortugal, 8% na Grécia, 7% no Mezzogiorno italia-no, 4% nos novos Länder alemães e 3% emEspanha.

Adicionalidade: medir a despesa pública global

Apesar dos esforços feitos no sentido de consoli-dar as respectivas finanças públicas no final da dé-cada de 90 como preparação para a uniãoeconómica e monetária (UEM), de um modo geralos Estados-membros continuaram a respeitar oprincípio da adicionalidade, em termos do qual sãoobrigados a manter a despesa pública, ou equiva-lente, em políticas estruturais nas regiões em cau-sa no mesmo nível geral da média relativa aoperíodo programático anterior — excluindo, como éóbvio, a contribuição dos Fundos Estruturais(Gráfico 4.2).

Nos países total ou maioritariamente elegíveispara apoio ao abrigo do Objectivo 1 houve um au-mento considerável do investimento público — de66% na Irlanda, 24% na Grécia e 18% em Portugal.Noutras regiões Objectivo 1 ou Objectivo 6, o au-mento variou entre 36%, na Áustria, e 14% naSuécia1.

Em três casos, Alemanha, Espanha e Itália, as des-pesas relativas ao período compreendido entre osanos de 1994 e 1999, ficaram abaixo do nível doperíodo anterior. Na Alemanha e na Espanha, noentanto, onde a despesa pública desceu 20% e 2%,respectivamente, entre os dois períodos, a redução

não infringiu o princípio da adicio-nalidade, uma vez que o nívelfora excepcionalmente elevadono período anterior.

O efeito de alavanca como meiode aumento dos fundos dedesenvolvimento

A exigência de os subsídios co-munitários serem co-financiadospor fontes nacionais, que, se-gundo revelam as análises efec-tuadas, é em grande medidarespeitada, faz também aumen-tar o financiamento disponívelpara investimento. Embora esse



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4.2 Adicionalidade – Variação na despesa nacional média por ano com os programas dos Fundos Estruturais, 1989-93 até 1994-99

SE: média 1991-92; DE: média 1991-93; AT, FI: média 1993-94Fonte: DG REGIO

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Efeito de alavanca das parcerias público-privadas

As parcerias público-privadas (PPP) podem constituirum método adequado para financiar o investimentosempre que haja margem significativa para envolver osector privado por forma a fornecer serviços não só maiseficazes, mas também mais eficientes em termos decusto-benefício. Apesar das PPP estarem bastante de-senvolvidas em vários países, especialmente no ReinoUnido e na França, esta experiência tem sido até agoralimitada, em parte devido às restrições decorrentes doquadro de regulamentação actualmente em vigor. Sehouver projectos com perspectivas de uma taxa de ren-tabilidade razoável, a intervenção pública torna-se total-mente desnecessária. De facto, há casos em que ossubsídios governamentais a projectos de PPP podemdiminuir o custo do capital para o sector privado, levandoassim a um sobre-investimento.

Quando se põe a hipótese de levar a cabo um determi-nado projecto através de uma parceria público-priva-da, é preciso considerar os custos potenciaisdecorrentes da subcontratação do fornecimento debens e serviços. No caso de infra-estruturas degrande porte, onde não há certezas em relação à pro-cura futura, os custos de um contrato a longo prazopodem ser elevados, se tal contrato não for flexível.Se, por exemplo, as previsões de utilização futura fo-rem demasiado baixas, contratos inadequados pode-rão levar o operador privado a sub-investir emcapacidade adicional no futuro.

Nos actuais programas co-financiados pelos FundosEstruturais, as PPP podem assumir múltiplas formas:

1. Nos transportes rodoviários e vias navegáveis,regista-se uma aceitação cada vez maior dasPPP enquanto método eficiente de financiamentoda construção. Em projectos como a Ponte Vascode Gama em Portugal, ou a auto-estrada Droghe-da na Irlanda, o sector privado é geralmente res-ponsável pela concepção, a construção, ofuncionamento e o financiamento, enquanto queos custos de construção são recuperado ao longodo tempo através das portagens pagas pelos utili-zadores. O papel do sector público é o de supervi-sionar o projecto mediante a conclusão de umcontrato com cláusulas adequadas.

2. Os modelos PPP podem também ser aplicados acontratos para prestação de serviços específicos,onde o governo remunera directamente a enti-dade privada que fornece os serviços, sem qual-quer tipo de custo para o utilizador final. Esteconceito está a ser utilizado cada vez mais em

I&D e na transferência de tecnologias entre asuniversidades e as empresas. Por exemplo, o pro-jecto Octopus na região de Oulou, um programaObjectivo 2 no norte da Finlândia, estabeleceuuma PPP visando estimular a inovação e a cria-ção de empresas. O projecto, com duração dedois anos (2002–2004) constituiu uma rede de co-operação sob a direcção da cidade de Oulou, umcentro de aplicações para telemóveis, com mui-tas empresas de alta tecnologia, operadoresde telecomunicações e centros de ensino einvestigação.

3. Para além disso, os modelos PPP podem ser utili-zados em situações onde se justifica o envolvi-mento do sector público para que determinadapolítica alcance objectivos mais vastos. Nestescasos, as PPP podem ser uma forma de garantirnão só financiamentos, mas também maior efi-ciência, por exemplo, acelerando a implementa-ção. No Reino Unido, por exemplo, o acesso anovas fontes de capital permitiu que os promoto-res levassem a cabo projectos de forma mais rápi-da, eliminando os constrangimentos impostospelos ciclos orçamentais do governo. Um casoilustrativo é o Fundo Especial de Investimento deMerseyside, um programa Objectivo 1 criado em1995 e que fornece capitais próprios, financia-mentos intermédios e pequenos empréstimos àsPME da região.

As PPP parecem particularmente interessantes para ospaíses da adesão devido às necessidades de co-finan-ciamento, aos constrangimentos orçamentais e à ne-cessidade de serviços públicos eficientes, de uma maiorestabilidade do mercado e do processo de privatização.No passado, o BEI e o BERD já estiveram envolvidos emtais parcerias para fornecer empréstimos ao sector pri-vado. Contudo, as PPP funcionam somente quandoexiste um empenhamento político explícito por parte dosgovernos nacionais no sentido de envolver o sector pri-vado em projectos do sector público. É necessário umenquadramento claro para a aplicação das PPP às dife-rentes políticas, uma vez que os modelos variam decaso para caso dependendo, por exemplo, da quanti-dade de custos que podem ser recuperados através detaxas de utilização e do grau dos objectivos sociais aatingir. Qualquer enquadramento de PPP aplicado nocontexto dos Fundos Estruturais deveria, para todos osprojectos que ultrapassem uma certa dimensão, obrigara uma avaliação da possibilidade de utilizar um modelode PPP. O BEI e o FEI poderiam oferecer um preciosocontributo neste sentido.

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facto possa não ser adicional da mesma forma queo são as dotações financeiras comunitárias, na me-dida em que o montante em questão provavel-mente terá sido de qualquer modo gasto nestaárea, os Fundos Estruturais contribuíram para adeslocação do investimento para as áreas em quea despesa poderá ter o máximo impacto e valoracrescentado. Por cada Euro atribuído através dosFundos Estruturais a regiões Objectivo 1 no perío-do 1994–1999, o efeito de alavanca sobre a despe-sa pública nacional foi em média de 0,6 Euros,variando entre 2,5 nos Países Baixos e 0,4 naAlemanha.

Além disso, as intervenções dos Fundos Estruturaisasseguraram nalguns casos um investimento signifi-cativo do sector privado, embora as expectativas ini-ciais sobre a escala a que tal poderia suceder não setenham confirmado nas regiões Objectivo 1. No pe-ríodo 1994–1999, os efeitos de alavanca foram maisfortes na Áustria, na Alemanha, nos Países Baixos ena Bélgica, onde, por cada Euro atribuído pelos Fun-dos Estruturais, a despesa pública variou entre 3,8 e1,2 Euros. Nos países da Coesão, bem como emFrança e no Reino Unido, os efeitos de alavanca fo-ram menos significativos. (Quadro A4.2).

Essas diferenças reflectem também a natureza dasintervenções, as quais, nos países da coesão, fo-ram mais dirigidas às infra-estruturas e recursoshumanos, que atraem contribuições privadas me-nores do que as intervenções que têm como objec-tivo o apoio ao desenvolvimento das empresas. Emmédia, o investimento privado totalizou 18% dadespesa total em regiões Objectivo 1, ao contráriodos cerca de 40% em áreasObjectivo 2, reflectindo emgrande parte o maior interessedas últimas no desenvolvimentodas empresas (apoio a serviçospara empresas, financiamentopara investimento de PME, etc.).

A despesa prevista para o perío-do entre 2000 e 2006 indica que oefeito de alavanca sobre o inves-timento público é semelhante aodo período anterior em termos daescala relativa em países dife-rentes, embora pareça ser menorno que se refere ao investimentoprivado.

Complementaridade entre os FundosEstruturais e os empréstimos do BEI

Nos últimos 15 anos, o Banco Europeu de Investi-mento (BEI) ultrapassou o dobro dos empréstimospara desenvolvimento regional2. No período de2000 a 2002, a média dos empréstimos para esseefeito foi de cerca de EUR 20 mil milhões por ano,ao passo que os empréstimos nos países da ade-são perfizeram cerca de EUR 3 mil milhões por ano.O conjunto desses dois empréstimos representoucerca de dois terços do montante total de emprésti-mos do Banco. Mais de 50% dos empréstimosconcedidos às áreas beneficiárias de auxílios daUE nesse mesmo período beneficiaram regiõesObjectivo 1, incluindo as que receberam apoio tran-sitório (Quadro A4.3).

Cerca de 35% dos empréstimos individuais benefi-ciaram os transportes, a área principal subsidiadanas regiões Objectivo 1, tendo cerca de 16% bene-ficiado empresas privadas da indústria, serviços eagricultura, e o restante sido repartido entre a ener-gia, as telecomunicações, o ambiente e a saúde e aeducação. Embora tenha havido um montante rela-tivamente pequeno para apoio ao investimento emcapital humano, através de empréstimos parasaúde e educação, o montante envolvido aumen-tou significativamente entre 2000 e 2002, ajudandoà solução das disparidades da oferta de educaçãoe formação nas áreas de intervenção.

Os principais sectores beneficiados nos países daadesão são os transportes, o ambiente e a energia,no seu conjunto responsáveis por 90% dos



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4.3 Repartição da afectação dos Fundos Estruturais nas regiões Objectivo 1: todos os Estados-membros, 2000-2006

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empréstimos individuais no período entre 2000 e2002, embora o apoio à educação e formação tenhasido o que mais aumentou (em 2002, o triplo de 2001).Além disso, cerca de 14% dos empréstimos benefi-ciam PME e projectos locais de infra-estruturas, atra-vés de intermediários financeiros.

Nos anos mais recentes, foram iniciadas várias ope-rações inovadoras com o objectivo de melhorar aeficácia dos empréstimos do BEI para apoio da coe-são, através, por exemplo, do co-financiamento direc-to de projectos individuais. O BEI esteve igualmenteenvolvido no apoio à estratégia de Lisboa, por exem-plo através da concessão de empréstimos para inves-timento em educação e cuidados de saúde e aindaem sectores de alta tecnologia, especialmente nospaíses da adesão, ajudando na solução do problemadas disparidades regionais no que se refere às

competências e à capacidade de inovação, bemcomo na melhoria da capacidade de atracção das re-giões relativamente ao investimento por parte dasempresas.

Prioridades financiadas: contributo

para a realização dos objectivos da UE

Como foi referido na Parte 1 do presente relatório,as disparidades verificadas em muitos dos mais im-portantes factores estruturais que afectam a longoprazo a competitividade das regiões foram reduzi-das nos últimos 10–15 anos. As deficiências na do-tação de infra-estruturas inscritas nos objectivosdos Fundos Estruturais diminuíram significativa-mente, enquanto os níveis de educação aumenta-ram em toda a UE, mas mais acentuadamente nasregiões mais desfavorecidas, aumentando assim o



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Leipzig: Empresas e ciência sobo mesmo tecto

Em Maio de 2003, a cidade de Leipzig inaugurou umcentro biotecnológico único no seu género – “Biocity”– que coloca à disposição dos investigadores da Uni-versidade de Leipzig e das empresas uma superfíciede 20000 metros quadrados de modernas instala-ções. O FEDER contribuiu com EUR 17 milhões dosEUR 50 milhões do custo total do investimento.

Seis professores da Universidade de Leipzig ligadosà biotecnologia transferiram as suas actividadespara o novo complexo. Biocity teve sucesso imedia-to, considerando que em Dezembro de 2003, pou-cos meses após a abertura, 60% do espaçodisponível já estava ocupado. O centro fornece am-plos serviços de consultoria e acompanhamento anovas empresas em áreas como as finanças e os di-reitos de patentes. Quatro importantes empresas debiotecnologia de Leipzig mudaram as suas instala-ções para este centro com o objectivo de estaremmais perto das investigações em curso e de poten-ciais parceiros.

O projecto Leipzig faz parte da política de apoio anúcleos de biotecnologia implementada pela Saxó-nia e que prevê, como próximo passo, a abertura deum “Centro de Bio-inovação” em Dresden, na Prima-vera de 2004. O plano de longo prazo contempla acriação de um eixo de desenvolvimento biotecnoló-gico que englobará as cidades de Dresden, Leipzig,Halle e Jena.

Melhorar a accessibilidade em Espanha

As políticas de coesão em Espanha durante o perío-do 1994–1999 concentraram-se principalmente nasinfra-estruturas, cuja falta era considerada como omaior obstáculo ao desenvolvimento regional. Umcaso particular foram os transportes, que absorve-ram cerca de 40% dos apoios estruturais, tendocomo resultado um melhoramento considerável dascomunicações. Ao abrigo dos Fundos Estruturais(incluindo o Fundo da Coesão) foram co-financiadosaproximadamente 2400 km de auto-estradas e 3400km de itinerários principais construídos em regiõesObjectivo 1 durante este período. No actual período2000–2006, estão a ser construídos outros 2500 kmde auto-estradas e cerca de 700 km de outras rodo-vias. Estará assim assegurada uma melhoria signifi-cativa da acessibilidade, com uma redução daduração dos percursos de 20% e uma diminuiçãodos acidentes rodoviários de 40% até ao ano 2006.

Os investimentos na rede ferroviária visaram melho-rar as linhas existentes, mais do que expandir a rede.Entre 1989 e 1999, os aumentos da electrificação e aconstrução de linhas em via dupla afectaram maisde um terço da rede ferroviária. Graças a estes me-lhoramentos, o número de passageiros tem regista-do um constante aumento desde 1989. No actualperíodo de programação, a rede ferroviária de altavelocidade será ulteriormente alargada, de 623 kmpara 1140 km até 2006, enquanto cerca de EUR 6mil milhões provenientes do Fundo da Coesão serãoutilizados para melhorar a linha ferroviária Madrid--Barcelona-fronteira francesa.

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capital humano. Foram também registadas melho-rias a nível do ambiente (Gráfico 4.3 e QuadroA4.4).

Melhorar a acessibilidade

Os Fundos Estruturais apoiaram o desenvolvimen-to de redes transeuropeias de Transportes (TEN-T)nas regiões Objectivo 1 e nos países da coesão. Noperíodo actual, de 2000 a 2006, serão utilizadospara esse efeito cerca de EUR 1,3 mil milhões porano do Fundo de Coesão e entre EUR 850 milhõese 1,4 mil milhões por ano do FEDER, de um total domontante de financiamento dos Fundos para ostransportes que ascendem a cerca de EUR 4,1 milmilhões, cerca de um terço do qual é destinado aconstrução de estradas e auto-estradas (QuadroA4.5).

Foi melhorado o acesso às regiões através daconstrução ou melhoramento de, pelo menos,4.100 km de auto-estradas e 32.000 km de outrasestradas. Os Fundos Estruturais contribuíram, porexemplo, para a construção de mais de 500 km deauto-estradas na Grécia durante a década de 90,enquanto em Espanha estão já em funcionamentoquase 400km de caminhos-de-ferro para comboios

de alta velocidade que ligam Sevilha e Madrid, en-contrando-se em construção mais cerca de 1.100km de via, o que se traduzirá numa substancial re-dução dos tempos de viagem e numa maior acessi-bilidade das regiões periféricas em causa.

A utilização eficaz dos Fundos Estruturais relativa-mente à TNT-E baseia-se numa abordagem de lon-go prazo integrada numa estratégia coerente parao transporte e para o desenvolvimento regional noseu todo. Torna-se assim possível a coordenaçãocom outras medidas e com o desenvolvimento deredes secundárias. Permite-se também uma aten-ção especial à inter-conectividade entre diferentesmeios de transporte e modos alternativos àsestradas, favorecendo assim o desenvolvimentosustentável.

O valor acrescentado comunitário do apoio aostransportes poderia ser maior se as prioridadesfossem mais bem coordenadas e se houvesse maisfinanciamento para programas do tipo INTERREG,que aplicam o princípio do planeamento trans-fronteiriço, evitando assim as quebras nas redestranseuropeias quando estas chegam às fronteirasnacionais. O túnel rodoviário de Somport, que atra-vessa os Pirinéus e foi aberto no início de 2003,constitui um exemplo dessa ausência de planea-mento transfronteiriço, uma vez que a novaauto-estrada, financiada pelo Fundos de Coesãono lado espanhol, se transforma numa velha estra-da nacional ao chegar a França.

Reforço do Espaço Europeu de Investigação

Na última década, as políticas estruturais contribuí-ram significativamente para o aumento da capaci-dade de investigação, especialmente nas regiõesObjectivo 1. Para o período 2000–2006 foram atri-buídos cerca de EUR 1,2 mil milhões por ano, como objectivo de financiar programas de I&D einovação.

O valor acrescentado dos Fundos Estruturais temconsistido no apoio ao desenvolvimento de novascapacidades de investigação nas regiões maisdesfavorecidas, aumentando assim as possibilida-des de sustentar o crescimento. Contudo, em al-guns casos, parece ter existido um investimentoexcessivo em centros de investigação em relaçãotanto às necessidades como ao potencial, o que le-vou à sua subutilização. No entanto, há também



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As comunidades educativasonline na Grécia

O projecto rede de escolas Gregas (Greek schools

network — GSN), financiado pela UE, visa tirar parti-do das mais avançadas tecnologias de informação ecomunicação e aplicações de e-learning para criaruma nova rede de educação. Com uma dotação deEUR 35 milhões (75% dos quais ao abrigo dos Fun-dos Estruturais), a rede abrange escolas primárias esecundárias bem como os gabinetes administrativosdo Ministério da Educação e engloba um total demais de 8000 ligações.

O projecto articula-se em quatro fases diferentes.Em primeiro lugar, as escolas obtêm computadorese hardware de rede local (os “laboratórios escola-res”). Num segundo momento, estes laboratóriossão ligados a uma rede de comunicações. Em segui-da, o projecto GSN fornece aos utilizadores serviçostelemáticos para o ensino, a colaboração e a comu-nicação. Finalmente, os utilizadores GSN têm aces-so a conteúdos educativos através de um portal

construído especificamente para este projecto.

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exemplos de sucesso, especialmente na Irlanda enos países nórdicos.

Uma vez reconhecido o facto de que o investimentoem infra-estruturas e equipamento não é por si só su-ficiente para desenvolver a economia baseada noconhecimento, as políticas estruturais apoiaram tam-bém a introdução de estratégias regionais de I&D einovação que vão ao encontro das necessidades edas oportunidades de desenvolvimento locais.

Os Fundos Estruturais como meio dedesenvolver a Sociedade da informação

Em termos globais, são atribuídos cerca de EUR 700milhões por ano de financiamento proveniente dosFundos Estruturais, ou seja, pouco menos de 4% dototal, para desenvolvimento da Sociedade da Infor-mação nas regiões Objectivo 1, o que reflecte a priori-dade dada a esta questão pelas autoridades

nacionais e regionais e contribui para a prossecuçãodos objectivos de Lisboa e da Iniciativa eEuropa.

A escala de despesas dos Fundos Estruturais nestaárea é determinada por factores como o grau de ma-turidade do mercado de TIC, a densidade populacio-nal, a existência de competências para a utilização datecnologia e a capacidade de planear esse tipo de de-senvolvimento. As 20 regiões principais, ordenadasem termos da despesa em TIC per capita, incluem6 regiões gregas e duas espanholas; 7 são ilhas oumaioritariamente insulares, e uma grande propor-ção regiões Objectivo 1, que consideram as TICestrategicamente importantes para o respectivodesenvolvimento.

Em termos da formulação das políticas, as priorida-des regionais nesta área são amplamente consisten-tes com as que foram estabelecidas no Plano deAcção eEuropa 2002. Contudo, nas regiões Objectivo1, dá-se normalmente maior ênfase ao desenvolvi-mento de competências em TIC e dos serviços admi-nistrativos online.

Promoção do emprego e das competênciasatravés do investimento no capital humano

No período programático 2000–2006, são atribuí-dos através do Fundo Social Europeu (FSE) cercade EUR 9 mil milhões para o desenvolvimento docapital humano e promoção do emprego. Dessemontante, um pouco mais de metade (EUR 4,5 milmilhões por ano) é destinado às regiões Objectivo1, representando a Espanha cerca de 28%, os no-vos Länder alemães, 19% e a Grécia e Portugal12–13% cada. As medidas financiadas consistemespecialmente em programas para o mercado detrabalho activo, que têm por objectivo promover aempregabilidade de grupos desfavorecidos, de jo-vens à procura de ingressar no mercado de traba-lho e de desempregados de longa duração, e aindafacultar educação e formação para desemprega-dos e empregados, especialmente os que traba-lham em SME e são vulneráveis à perda dos seuspostos de trabalho. Essas medidas incluem tam-bém o apoio para melhoria dos sistemas de edu-cação e de formação nacionais e serviços públicosde emprego.

No período de 1994–1999, em que o volume totalde financiamentos às regiões Objectivo 1 totalizoucerca de EUR 3,1 mil milhões por ano, o FSE



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Estações eólicas na costa portuguesa

A ideia de construir uma estação eólica em Portugalocorreu, em 1990, a um grupo de empresários dina-marqueses, um dos quais visitara Melides. A zona li-toral, exposta aos ventos provenientes de oeste,parecia ideal para tal projecto. Foi seleccionado umterreno de sete hectares em Monte Chãos, uma coli-na de 100 metros de altitude situada a 3 km da costade Sines. As obras tiveram início em Abril de 1991 eas primeiras turbinas eólicas estavam prontas seis

meses depois.

Hoje, a estação eólica é constituída por 12 turbinasWind World W-2800 de fabrico dinamarquês, queterão uma duração de pelo menos 20 anos. Cadaturbina tem uma altura de 31 metros e um diâmetrode rotação de 28 metros. As turbinas são repartidasem 3 conjuntos de 4 e interligadas através de um sis-tema de fibras ópticas que permite o seu controlo à

distância.

A estação gera uma corrente de 380 volts captadapor três postos de transformação onde a voltagem éconvertida em 15000 volts e distribuída na rede eléc-trica nacional. A potência máxima de cada gerador éde 150 kWh, valor obtido quando o vento atinge umavelocidade de 40 km por hora. A produção anual é decerca de 2,5 milhões de kWh, o que equivale à ener-gia consumida para uso doméstico na cidade de

Sines.

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Resultados econométricos relativos à convergência

A análise econométrica confirma que se tem verifica-do alguma convergência no PIB per capita no espaçoda União. Se considerarmos o crescimento em termosreais do PIB per capita em 197 regiões (NUTS 2) entre1980 e 2001 e dividirmos este valor em três períodos(1980–88, 1988–94 e 1994–2001), o crescimento ma-nifesta uma tendência significativa para ser inversa-mente proporcional ao PIB per capita inicial. Estatendência, conhecida tecnicamente por convergênciabeta, é manifesta em cada período, o que significa queas regiões com os mais baixos níveis de PIB per capita

no ano de base tiveram, em media, o maior crescimen-to do PIB per capita. Para além disso, o ritmo deconvergência definido nestes termos (conforme indi-ca o valor do coeficiente beta) aumentou em cada pe-ríodo sucessivo desde que os apoios dos FundosEstruturais para as regiões Objectivo 1 foram inicial-mente introduzidos (em 1988) e depois reforçados(em 1994).

Por outro lado, entre as regiões Objectivo 1, as com osmais baixos níveis iniciais de PIB per capita geral-mente registaram os crescimentos mais rápidos

especialmente nos períodos 1988–1994 e 1994–2001(novamente, segundo o coeficiente beta). Assim, aconvergência beta verificou-se quer no interior doconjunto Objectivo 1, quer entre estas regiões e o res-to da União. (A convergência beta no conjunto das re-giões Objectivo 1 foi particularmente forte no período1988–94, reflectindo em parte as elevadas taxas decrescimento dos novos Länder alemães.)

Uma análise deste período indica também que as dis-paridades regionais do PIB per capita diminuíramentre 1980 e 2001 (medidas mediante a variância dologaritmo do PIB per capita no espaço regional), deforma que, no mesmo período, verificou-se igual-mente o que em termos técnicos é designado porconvergência sigma. O grau de convergência nestesentido, todavia, foi relativamente baixo entre 1994 e2001. (Note-se que a convergência beta não implicanecessariamente a convergência sigma, uma vez queé possível que as regiões com o mais baixo PIB per ca-

pita registem um crescimento mais rápido sem que severifique uma diminuição geral das disparidadesregionais.)

Convergência regional

Nº de regiões PIB per capita(% da taxa decrescimento)

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Todas as regiões UE15 197 2,0 0,5 0,94

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forneceu um apoio substancial às medidas referen-tes ao mercado de trabalho activo, financiando cer-ca de 40–50% das medidas desse tipo em Espanhae em Portugal em 1998, por exemplo. Ajudou tam-bém a financiar a reestruturação e a expansão deserviços públicos de emprego na Grécia, Irlanda ePortugal. Além disso, em Portugal, o FSE contri-buiu para o aumento da proporção de estudantesdo ensino superior de 26% do total para 34% du-rante o período programático. Em Espanha contri-buiu também para incentivar um grande número deempresas a oferecer pela primeira vez formaçãocontínua.

Os estudos de avaliação do actual período pro-gramático efectuados estimam que as interven-ções estruturais em regiões Objectivo 1 possamlevar à criação de cerca de 700.000 postos de tra-balho, acrescentando quase 4% ao emprego emPortugal (187.000 postos de trabalho) e 2,5% naGrécia (100.000 postos de trabalho). Prevê-se ain-da que os efeitos sobre o emprego sejam tambémsignificativos nos novos Länder alemães, no sul deItália e em Espanha (acrescentando 1–2% em cadacaso).

Contributo para o desenvolvimento sustentável

A sustentabilidade ambiental é essencial para amanutenção do desenvolvimento regional no longoprazo. A geração actual de Programas do FundoEstrutural foi adoptada antes do lançamento da ac-tual estratégia comunitária para o desenvolvimentosustentável. Apesar disso, as intervenções estrutu-rais encaram o desenvolvimento como prioridadehorizontal e integram explicitamente as questõesambientais nos objectivos de coesão económica esocial que têm por meta atingir. Segundo uma ava-liação recente, a eficácia da intervenção poderia,em muitos casos, ser melhorada se se tornassemmais explícitas as compensações potenciais entreos três objectivos, e ainda se se procurasse umamelhor articulação com as políticas sectoriais enacionais.

A melhoria do ambiente e a sua protecção de danosmaiores constituem objectivos integrais das inter-venções estruturais. Daí que uma grande parte dosFundos Estruturais tenha sido destinada ao investi-mento financeiro em infra-estruturas ambientais, no-meadamente para a gestão dos resíduos e tratamen-to das águas residuais, sobretudo no sul da UE.

Crescimento e convergênciareal entre as regiões…

Como foi referido na Parte 1, verificou-se um cres-cimento significativo desde 1989 no PIB per capita

no conjunto das regiões Objectivo 1 em relação àmédia da UE15, enquanto o emprego e a produtivi-dade cresceram comparativamente aos aumentosverificados noutras regiões. Esses desenvolvimen-tos favoráveis são apoiados por estudos empíricosrecentes que analisaram a extensão da convergên-cia regional verificada3 (ver Caixa sobre compro-vação econométrica).

A conclusão principal a retirar da análise economé-trica é a de que houve uma recuperação significati-va por parte das regiões Objectivo 1 em termos doPIB per capita, bem como uma redução das dispari-dades entre elas. Verificou-se, ao mesmo tempo,uma redução consistente das diferenças de produ-tividade entre as regiões Objectivo 1 e o resto daUE15 nos últimos 20 anos, especialmente nas regi-ões mais desfavorecidas dos países da coesão, oque sugere que a recuperação em PIB per capita

tem uma base sólida, permitindo que se espere acontinuação da convergência no futuro. A reduçãodas diferenças de produtividade foi mais marcadanos anos de crescimento do final da década de 80,em parte devido aos novos países que entraram naUE e que beneficiaram da remoção das barreirascomerciais.

A mesma análise indica igualmente que existe al-guma relação entre os montantes de ajudas estru-turais disponibilizados e o crescimento real do PIB.As regiões que receberam mais ajuda por pessoativeram geralmente um maior crescimento, evice-versa. Muitas dessas regiões situavam-se naGrécia e em Portugal. Simultaneamente, em devárias regiões gregas e portuguesas o PIB cres-ceu, em termos médios, menos do que se esperariaem relação ao montante dos apoios estruturais re-cebidos. Foi também o que sucedeu na maior partedas regiões Objectivo 1 da Alemanha e da Itália,onde, como se refere na Parte 1, o crescimento pa-rece ter sido deprimido pelo baixo nível de cresci-mento do resto do país. Por outro lado, na maiorparte das regiões espanholas, o crescimento foimaior do que os montantes de apoio estrutural re-cebidos implicariam, o que possivelmente reflectea influência da vitalidade da economia nacional(Gráfico 4.4).



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… e os Estados-membros

Como já referido, na totalidade dos quatro países dacoesão, o crescimento do PIB foi superior ao resto daUE no período 1991–2002. Embora a diferença fosserelativamente pequena no caso de Portugal (2,2% aoano em comparação com a média de 2% da EU15),ela excedeu um pouco o 0,5% ao ano tanto na Gréciacomo em Espanha, ao passo que na Irlanda foi subs-tancialmente mais elevada (uma média de cerca de4,5% ao ano superior).

Algumas simulações efectuadas4 indicam que asintervenções estruturais5 estimularam o cresci-mento, tanto através do aumento da procura comoatravés do reforço da oferta da economia (por viada melhoria das infra-estruturas e do capital huma-no), contribuindo assim para a convergência. Emresultado dessas intervenções, calcula-se que, em1999, o PIB em termos reais foi cerca de 2,2% maiselevado na Grécia do que teria sido sem as referi-das intervenções, enquanto que, em Espanha, apercentagem correspondente foi de 1,4%, na Irlan-da 2,8% e em Portugal 4,7%. Essas diferenças re-flectem claramente o alto grau de abertura daseconomias irlandesa e portuguesa em comparaçãocom a Grécia e a Espanha, especialmente a última,devido à maior dimensão do respectivo mercado in-terno (Quadros A4.6 e A4.7).

O crescimento do PIB esteve ligado em grande parteà indústria, sector sobre o qual o efeito da intervençãofoi mais pronunciado em Portugal do que nos outrospaíses, provocando um “efeito de arrastamento”sobre os serviços mercantis, e onde os fluxos de in-vestimento directo estrangeiro levaram a uma

transformação radical do sector, tal como aconteceuna Irlanda em finais dos anos 80. A intervenção es-teve também associada a um aumento significativodo investimento — que, em consequência disso, secalcula ter sido 24% mais elevado em Portugal e 18%na Grécia em 1999 — que assumiu especialmente aforma de um aumento de infra-estruturas e de capitalhumano.

O crescimento do PIB está também ligado ao cres-cimento da produtividade laboral, cujas disparida-des mostraram, naquele período, uma tendênciapara se reduzirem. Em Portugal, onde o sectorindustrial ainda se concentra em unidades indus-triais de mão-de-obra maioritariamente intensiva,calcula-se que o ganho em produtividade devido àintervenção estrutural tenha correspondido ao do-bro do aumento verificado ao nível do emprego. EmEspanha, os aumentos da produtividade laboral(2%) e emprego (1,5%) contribuíram em proporçãosemelhante para o crescimento do produtoindustrial.

Calcula-se que, nos novos Länder alemães, o efei-to da intervenção do Fundo Estrutural sobre o PIBfoi significativo (tendo o respectivo nível aumenta-do cerca de 4% em 1999), em parte devido à maiordepressão das condições iniciais. No sector indus-trial, o crescimento dos primeiros três anos que seseguiram à unificação esteve associado, tal comoem Portugal, a um forte aumento do emprego, se-guido depois por ganhos de produtividade, devidoà introdução de novas tecnologias substanciadasno investimento acrescido, financiado em parte pe-los Fundos Estruturais.

Na Irlanda do Norte, as estimativas indicam que oefeito da intervenção estrutural foi modesto, ele-vando o nível do PIB apenas um pouco acima de1% em 1999. Os efeitos são mais visíveis ao níveldos serviços mercantis (especialmente em servi-ços para as empresas e formação profissional), eparecem quase não ter surtido impacto naindústria.

Existe uma solução de compromissoentre a convergência nacional e a regional?

Afirma-se muitas vezes que as disparidades internas,em termos das diferenças de PIB per capita entre re-giões, têm, nas primeiras fases da convergência, umatendência inicial para se agravarem, uma vez que o



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80Aumento real do PIB 1995-2001

4.4 Afectação dos Fundos Estruturais e aumento do PIB por região Objectivo 1, 1995-2001

Afectação anual (% do PIB regional em 1995)

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crescimento ao nível nacional aumenta para um nívelrelativamente alto. Nessa perspectiva, considera-seque o crescimento da economia nacional é impulsio-nado como consequência de a actividade económicase concentrar em algumas áreas, especialmentegrandes cidades e conurbações. Assim, as primeirasfases de recuperação de uma economia parecem sercaracterizadas por um conflito entre a convergêncianacional e regional.

Esse conflito potencial é relevante não apenas paraos países da coesão, mas também para a estratégiade desenvolvimento que os países da adesão da Eu-ropa central deveriam seguir. À excepção da Bul-gária, a dispersão regional do PIB per capita é maiorem todos os maiores países da adesão do que nospaíses da coesão, tendo, além disso, aumentado si-gnificativamente desde meados da década de 90,principalmente devido à alta taxa de crescimento dasmaiores cidades, que constituem os principais pólosde crescimento. Pelo contrário, como se afirmou naParte 1, as disparidades regionais nos países dacoesão — os principais beneficiários dos apoios es-truturais — não tiveram grandes alterações, apesarde o crescimento nacional ser superior à média daUE. A única excepção é a Irlanda, cuja actividadeeconómica se centralizou ainda mais em Dublin.

A possibilidade de haver uma “solução de compro-misso” entre a convergência nacional e a convergên-cia regional leva a crer que os países da adesão têmque optar, a curto prazo, entre um maior crescimentonacional do PIB per capita e a redução das disparida-des regionais. Em alguns casos, o apoio estruturalparece ter favorecido a convergência nacional (Irlan-da), enquanto que noutros mostrou uma tendênciapara contrariar os efeitos da polarização da activi-dade económica (Espanha). No entanto, a experiên-cia indica que a existência de uma solução decompromisso desse tipo depende em parte da distri-buição espacial da actividade económica e dosnúcleos populacionais do país em questão.

Os Fundos Estruturais como

meio de integração económica

As economias europeias estão a tornar-se mais inte-gradas, o que se reflecte no crescimento do comércioe nos fluxos de investimento entre elas. As políticasda UE promoveram activamente o estreitamentodessa integração, especialmente em termos da

realização do mercado interno, da introdução de umamoeda comum e do alargamento futuro. Com o apoiodas políticas de coesão — que estimularam os fluxoscomerciais e influenciaram a localização da activi-dade económica — essa integração mais estreita le-vou a uma diminuição das disparidades entre aseconomias.

As trocas comerciais entre os países da coesão e res-to da UE aumentaram mais do dobro na última déca-da. Parte desse aumento reflecte os ganhos para ou-tros países obtidos a partir dos apoios estruturais àsregiões menos favorecidas. Assim, as estimativasdas tabelas de entradas-saídas indicam que cerca deum quarto dessas despesas regressam ao resto daUE, sob a forma de aumento de exportações, espe-cialmente em maquinaria e equipamento, como PIB eaumento do investimento. Essa “fuga” é particular-mente grande para a Grécia (42% do apoio estrutural)e para Portugal (35%) (Quadro A4.8).

Uma proporção substancial dos Fundos Estrutu-rais destina-se a infra-estruturas de transportes,que afectam tanto a localização da indústria, au-mentando o interesse das regiões em causa, comoestimula a respectiva actividade económica, au-mentando os ganhos e os rendimentos reais. As si-mulações efectuadas sobre os efeitos de uma sériede projectos de transporte financiados pelo Fundode Coesão sugerem que os ganhos de rendimentospoderão ser significativos (calcula-se que o efeitocombinado dos projectos de auto-estrada de Egna-thia e Pathe, por exemplo, tenha feito aumentarcerca de 9% o rendimento na Macedónia Oriental).Tendo em conta os efeitos mais amplos da inter-venção estrutural na redução dos custos de pro-dução na região em questão, não só através daredução dos tempos de viagem, mas também atra-vés da maior produtividade que resulta do reforçoda oferta da economia, os efeitos no PIB (que secalcula vir a ser 3% mais elevado em Andalucía ecerca de 2% mais elevado no Mezzogiorno em2006, como consequência dos programas co--financiados da UE).

Segundo um estudo recente, as intervenções doFundo Estrutural podem também afectar a locali-zação de actividades com grande intensidade deI&D, incentivando-as a estabelecer-se em regiõesassistidas e possibilitando, assim, uma distribuiçãomais equitativa de oportunidades de crescimentoem toda a UE.



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Intervenção nas regiões Objectivo 2:

reestruturação e criação de empregos

Para além do apoio às regiões Objectivo 1, os FundosEstruturais ajudam também a apoiar o desenvolvi-mento económico noutras áreas da UE que se deba-tem com problemas estruturais e não tanto com ummenor desenvolvimento. Segue-se uma análise dos

principais efeitos dessa intervenção durante o perío-do entre 1994 e 1999 revelados por estudos deavaliação recentes:

Durante o período entre 1994 e 1999, um total de 82regiões com 62 milhões de habitantes (17% da popu-lação da UE15) recebeu apoios do Objectivo 2 desti-nados a ajudar áreas afectadas pelo declínio indus-trial, menos do que os 73 milhões que viviam nasáreas apoiadas no período anterior. O montante dadespesa aumentou de EUR 1,2 mil milhões por anopara EUR 2,8 mil milhões por ano — 11,5% do totaldos Fundos Estruturais — o que significa um aumentode ajuda por pessoa nessas áreas de EUR 16 por anopara EUR 44 por ano. No período 2000–2006, essemontante tinha sido fixado em EUR 3,2 mil milhõespor ano (a preços de 1999), sendo destinado a áreasrurais e industriais em declínio (cobertas pelo Objecti-vo 5b no período 1994–1999), o que implica um mon-tante médio de ajuda por pessoa um pouco menor(EUR 41).

No período 1994–1999, a ajuda concentrou-senum grande número de pequenas áreas de 12Estados-membros, sendo que o Reino Unido rece-beu quase um terço do total e a França cerca de umquarto, o que significa que, em conjunto, os doispaíses representaram um pouco menos de 60% donúmero total de habitantes de regiões Objectivo 2.Em conjunto, a Espanha e a Alemanha receberamtambém um quarto do total, tendo 8 outros paísesbeneficiado dos restantes 20%. As contribuiçõesdo Fundo Estrutural totalizaram quase um terço dadespesa global elegível para programas do Objec-tivo 2, tendo as fontes dos governos nacionais dis-ponibilizado um montante equivalente e o sectorprivado o restante.

Em termos dos tipos de projectos apoiados, as des-pesas em infra-estruturas perfizeram 27% do totalno período 1994–1999 (menos do que os 36% doperíodo anterior). Esse montante destinou-se emespecial à reconversão de antigas unidades indus-triais e construção de novos edifícios. Mais 25%,representando mais do dobro do montante relativoao período anterior, destinou-se a apoio às empre-sas e, em especial, a medidas estratégicas taiscomo a facilitação de acesso das PME a serviçosempresariais avançados e a consultadoria, promo-vendo a engenharia financeira e dando apoio ao in-gresso das empresas no comércio internacional,ao estabelecimento de empresas, e ainda a apoiar



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Revitalização económica emWolverhampton, Reino Unido

Em Wolverhampton, têm, há já alguns anos, vindo aser desenvolvidos esforços no sentido de gerar no-vos postos de trabalho para substituir os que se per-deram na siderurgia e em outras indústrias. A UEtem desempenhado um papel fundamental na facili-tação da mudança. No início dos anos 90, a UEpromoveu uma abordagem mais estratégica àregeneração económica muito diferente do mero fi-nanciamento de projectos de infra-estruturas isola-das, como havia sido feito nos anos 80. Apósauditorias e consultas aprofundadas com a comuni-dade e as empresas locais, foi elaborado um planodetalhado de revitalização urbana. Os fundos da UEforam canalizados para duas zonas principais dacidade:

– o Bairro Cultural: o edifício Chubb, onde antiga-mente se fabricavam fechaduras e cofres, é agorasede de uma série de PME ligadas à área dos mul-timedia e representa o ponto fulcral do Bairro. Osprojectos para melhorar a Art Gallery, o GrandTheatre e o Arena Theatre da Universidade, junta-mente com iniciativas de formação e de apoio àsempresas, estão a criar um conjunto de oportuni-dades a nível económico nas áreas da cultura edos media;

– o Bairro All Saints: o projecto Urban Village é umaabordagem baseada na comunidade local quevisa melhorar as condições de vida numa dasáreas mais pobres da região, através da criaçãode empresas comunitárias, o apoio aos gruposmais desfavorecidos e a promoção de empresasna área da cultura e dos media.

Entre 1993 e 1998, o programa de reanimaçãoeconómica levou à criação de 1500 postos de traba-lho e de 75 PME, das quais 32 são especialmentevocacionadas para as actividades culturais.

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firmas individuais. Um pouco menos de 20% dosapoios destinou-se a formação e desenvolvimentodas competências da mão-de-obra, sobretudo comfinanciamento do FSE. Além disso, um pouco me-nos de 10% da despesa foi dedicada ao apoio a I&De TIC (Quadro A4.9).

Essa despesa teve o importante efeito de ajudar areestruturar as indústrias tradicionais e a diversifi-car a actividade económica em áreas Objectivo 2.Com base em estudos de avaliação detalhados,calcula-se que a intervenção dos Fundos Estrutu-rais tenha levado à criação de 700.000 postos detrabalho em áreas assistidas durante o período1994–1999 — ou um pouco menos de 500.000 emtermos líquidos, se tomarmos em linha de conta osefeitos de deslocação (ou seja, os novos postos detrabalho criados que substituíram alguns dos exis-tentes)6. Ao mesmo tempo, cerca de 300.000 PMEreceberam ajuda para melhoria dos respectivosmétodos de produção e procura de novos merca-dos, para além do reforço dos serviços de apoio àsempresas disponíveis.

Estes efeitos reflectem-se numa redução do de-semprego nas áreas em questão que é superior aoresto da UE relativamente ao período programático(em média, 3,1% da mão-de-obra entre 1996 e2000, comparado com a quebra de 2,3% no total daUE7. A redução foi sobretudo importante em áreascom forte preponderância de indústrias tradicio-nais em processo de reestruturação, não raro re-presentando perto de 40% do emprego total, o queindica que a perda de postos de trabalho nessasindústrias foi largamente compensada pelo cresci-mento de novos postos de trabalho, especialmenteno sector dos serviços. Embora o crescimento emtermos de PIB per capita nessas regiões tenha sidomenor do que no total da UE durante o período emapreço (2,1% entre 1995 e 2000, representando aUE 2,4%), a diferença foi pequena, o que sugereque o declínio a longo prazo foi de algum modo tra-vado. Por outro lado, o crescimento um pouco maislento do PIB, em conjunto com um maior aumentodo emprego, implica que a produtividade laboralaumentou nas áreas Objectivo 2 menos do que emoutras áreas da UE.

A análise pormenorizada indica que o apoio às des-pesas em I&D, inovação e transferência de tecno-logia parece ter sido muito eficaz no que respeita àcriação de novos postos de trabalho, bem como na



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NOVI, Dinamarca

Quando o norte da Dinamarca se tornou elegívelpara os apoios estruturais ao abrigo do Objectivo2, registavam-se naquela zona elevados níveis dedesemprego resultantes do declínio da actividadepiscatória e de outras indústrias tradicionais. Ape-sar disso, todavia, em vez de aplicar os financia-mentos da UE nestes sectores, tomou-se adecisão de desenvolver actividades baseadas noconhecimento.

NOVI representa uma combinação única no seugénero: é ao mesmo tempo um parque científico,um ambiente de inovação e um fornecedor de ca-pital de risco. Criado em 1989, NOVI tem actuadocomo catalizador para o desenvolvimento de em-presas baseadas no conhecimento no norte da Di-namarca, em estreita colaboração com aUniversidade de Aalborg. Enquanto centro de tec-nologia e inovação, tem desempenhado um papelimportante na expansão empresarial e contribuídosubstancialmente para a criação de emprego naregião.

O NOVI Science Park acolhe um dos conjuntosmais vastos de empresas I&D na Dinamarca. Paraalém disso, a NOVI Innovation tem promovido umacooperação activa entre centros de investigação,empresas e mercados de capitais, garantindo as-sim a exploração comercial de novas ideias.Desde 1989, NOVI está envolvido no investimentode capital de risco, tendo-se transformado num re-curso nacional considerável, com uma base finan-ceira que ultrapassa os EUR 67 milhões. Ajudoutambém a criação da NorCOM, um conjunto deempresas industriais da região especializadas nodesenvolvimento e produção de instrumentospara a comunicação móvel e a navegação, queatrai cada vez mais investimentos estrangeiros.

A despesa total da NOVI até agora é de aproxima-damente EUR 35 milhões, EUR 21,5 milhões dosquais foram financiados pelo sector privado e EUR12,5 milhões pelos Fundos Estruturais.

Os Fundos Estruturais constituíram um elementoessencial para o sucesso da NOVI, tornando pos-sível a criação e desenvolvimento, a médio e longoprazo, de uma experiência onde a cooperaçãoentre empresários, indústria e pesquisa tem sidoextremamente frutífera.

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salvaguarda de postos de trabalho já existentes.Contudo, exceptuando alguns casos dignos denota (tais como Nordhein-Westfalen ou o Nordestede Inglaterra), a capacidade de inovação da maiorparte das áreas Objectivo 2 continua muito menosdesenvolvida do que nas regiões com maior suces-so da UE, e a respectiva base de investigação pa-rece não estar em sintonia com a estrutura regionalde produção. Por isso, na maior parte dos casos,elas não ocupam um lugar central no espaço tec-nológico europeu.

Essa situação contrasta com as condições deinfra-estruturas e de capital humano dessas áreas.Na maioria das regiões Objectivo 2, os sistemas detransporte e comunicações, em especial, têm umnível relativamente elevado, facultando boas liga-ções tanto ao nível interno, como em relação aoresto da UE, sendo a população em idade activadetentora de um bom nível de escolaridade. Alémdisso, as competências profissionais da mão-de--obra foram melhoradas e ampliadas com o apoiodos Fundos Estruturais, o que ajudou a acelerar oprocesso de reestruturação e a abrandar o proces-so de perda de postos de trabalho. Assim, foram or-ganizados programas de formação com o objectivode combater as deficiências ao nível das compe-tências e a rápida obsolescência das habilitações.Foram também tomadas medidas específicas, no-meadamente no Reino Unido, para ajudar os gru-pos em situação de desvantagem a ter acesso aprogramas de formação e a ingressar no mercadode trabalho. No cômputo geral, cerca de 3,6 mi-lhões de pessoas em toda a UE tiveram acesso aformação em áreas Objectivo 2 entre 1994 e 1999,através de ajudas comunitárias.

Além disso, com o apoio dos Fundos Estruturais,fizeram-se esforços substanciais para a limpeza deáreas industriais, a reconversão de antigas unida-des e edifícios industriais (calcula-se que tenhamsido reconvertidos cerca de 115 milhões de metrosquadrados de terra em áreas industriais em conse-quência dos programas relativos ao Objectivo 2) e,de um modo geral, a melhoria do ambiente, espe-cialmente em áreas urbanas. Esse facto alterou ra-dicalmente o aspecto de muitas áreas industriais,habilitando-as para novas funções produtivas, taiscomo os tempos livres e as actividades culturais.

Contudo, as indústrias tradicionais, embora emdeclínio, causam ainda danos ambientais em

muitas áreas, estando ainda por tratar algumasáreas que foram abandonadas pelas indústrias.Portanto, a reestruturação está longe de estar com-pleta em muitas zonas da UE. Segundo indicam osestudos de avaliação, o alcance da reestruturaçãonas áreas Objectivo 2 variou muito de região pararegião, reflectindo os diferentes potenciais dedesenvolvimento e a eficácia com que foram utili-zados os fundos públicos, tanto de fontes comu-nitárias como de fontes nacionais. Enquanto nasáreas do carvão e do aço, em especial, as activida-des económicas se reestruturaram e moderniza-ram, há um conjunto de áreas em que as indústriastradicionais continuam a ser importantes e ondeterá ainda que ocorrer uma mudança estruturalsignificativa, com efeitos potencialmente impor-tantes sobre o emprego e os níveis reais dosrendimentos.

No entanto, há lições a retirar da experiência dasintervenções de Objectivo 2. Os efeitos positivos,que são evidentes, têm de ser considerados em re-lação a dois grandes constrangimentos à eficáciados programas apoiados e que decorrem da formacomo foi aplicada a política. Primeiro, a pequena di-mensão de muitas das áreas elegíveis para apoiotornou difícil seguir uma estratégia integrada eficazno que se refere ao desenvolvimento dos recursosfinanceiros nas regiões em causa. Devido à reduzi-da dimensão das operações financiadas, foi emmuitos casos difícil conseguir um montante sufi-ciente para financiar projectos que poderiam ter umefeito decisivo sobre o desenvolvimento regional.Em segundo lugar, o período de tempo limitado du-rante o qual foi concedido o financiamento (devidoà subdivisão em dois períodos de três anos) tevecomo efeito o favorecimento de projectos de curtoprazo (para apoio de postos de trabalho em épocasde recessão, por exemplo) em detrimento de pro-jectos de importância estratégica para o desenvol-vimento regional.

Apoio à agricultura,

desenvolvimento rural e pescas

As medidas tomadas ao abrigo dos programas Objec-tivo 5a (Regulamentos (EC) nºs 950/97 a 951/97) eObjectivo 5b no período entre 1994 e 1999 foram re-centemente objecto de avaliação, seguindo-se um re-sumo das respectivas conclusões.



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Intervenção no Objectivo 5a

O objectivo geral da intervenção ao abrigo do Regula-mento 950/97 foi o de melhorar a eficácia global e acompetitividade das explorações agrícolas, manten-do uma comunidade agrícola viável e ajudando a sal-vaguardar o ambiente e a preservar o meio rural. Foiadoptada uma série de medidas destinadas a realizaresse objectivo:

– a medida de investimento para as propriedadesagrícolas facultava aos agricultores a possibili-dade de escolha de entre um leque de opçõesde apoio. No sul da UE, zona incluída principal-mente no Objectivo 1, a opção foi a de aumentara eficácia dos métodos agrícolas e promover amudança estrutural, enquanto que noutras zo-nas foi dada mais importância à diversificação,ao bem-estar animal e ao ambiente. A medidarevelou-se mais eficaz nas áreas em que a rees-truturação era um dos elementos principais,como por exemplo em pequenas exploraçõesagrícolas das regiões Objectivo 1;

– a medida para os jovens agricultores tinhacomo objectivo ajudá-los a iniciar a actividade.Foi implementada de formas diferentes em todaa UE e revelou-se mais eficaz quando articula-da com formação ou medidas de apoio comple-mentares. No entanto, há muitas vezes outrosfactores que têm mais influência na decisão demontar uma empresa, tais como o direito su-cessório, a disponibilidade de quotas leiteiras,as taxas de juro e o sistema fiscal. Verificou-se,porém, um aumento no número de proprietáriosde explorações agrícolas com menos de 45anos em 10 Estados-membros;

– a medida para as áreas menos favorecidas pre-tendia estimular a actividade agrícola nessasáreas, compensando os constrangimentos na-turais, sociais, económicos ou de outra nature-za. Essa medida permaneceu praticamenteinalterada a partir de meados da década de 70e, em grande parte, nunca foi completamenteintegrada em estratégias de desenvolvimentorural. Dado que os pagamentos eram pré--fixados, possivelmente terá havido compen-sações insuficientes nas áreas maisgravemente desfavorecidas (por exemplo, nasáreas montanhosas Objectivo 1 onde a capaci-dade de co-financiamento é reduzida).

A intervenção ao abrigo do Regulamento 951/97 foimais directamente dirigida para o aumento da com-petitividade do sector agro-alimentar. A avaliaçãodo investimento financiado no período de 1994 a1999 sugere ter havido alguma melhoria na cadeiade valor acrescentado em 4 Estados-membros, aabertura de novos mercados em metade dosEstados-membros, a aquisição de nova maquina-ria e a utilização de tecnologias mais eficazes, quecontribuíram para limitar as emissões poluentes, eainda uma melhoria nos canais de comercializaçãoem 5 Estados-membros.

O efeito da medida referente aos produtores primá-rios foi limitado devido à crescente concentraçãode estruturas de comercialização e processamentoem grandes empresas e ao poder de mercado doscomerciantes retalhistas e grossistas. Verifica-ram-se maiores ganhos para os produtores primá-rios quando as actividades de comercialização etransformação foram organizadas por associaçõesde produtores.

Intervenções em áreas Objectivo 5b

As áreas Objectivo 5b abrangiam 26% da área daUE no período entre 1994 e 1999, incluindo 9% dapopulação total (cerca de 32,7 milhões de pes-soas). O montante global de financiamento ascen-deu a de cerca de EUR 1,1 mil milhões por ano(42% do FEOGA, 44% do FEDER e 14% do FSE),sendo dividido entre o desenvolvimento de activi-dades não-agrícolas e criação de postos de traba-lho (46%), o aumento do rendimento dosagregados familiares rurais (23%), a melhoria dacapacidade de atracção de determinadas áreas eda qualidade de vida (17%) e a florestação (4%).

Os efeitos da ajuda ao abrigo do Objectivo 5b noperíodo 1994 a 1999 pode ser dividido nos seguin-tes três níveis:

– na agricultura, não havendo provas de um efeitopositivo sobre o rendimento, embora seja claroter havido algum reforço do sector agrícola,bem como alguma diversificação (a alteraçãono sentido de uma produção de maior valor--acrescentado especialmente no agro-turismoe serviços ambientais);

– em actividades não-agrícolas. Os programasrelativos ao Objectivo 5b contribuíram para a



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modernização da infra-estrutura e do potencialprodutivo das empresas, para a expansão do tu-rismo e para um crescimento do emprego maiordo que em outras regiões;

– em termos da capacidade de atracção das regi-ões e da qualidade de vida, os programas aju-daram a renovar as aldeias, a desenvolver osserviços públicos e a proteger o ambiente.

Pesar de os efeitos do Objectivo 5b terem sido glo-balmente positivos, podem apontar-se alguns pon-tos fracos:

– embora seja adequado ter uma abordagem ter-ritorial neste tipo de intervenções, algumasáreas Objectivo 5b não se adequavam ao pro-cesso de desenvolvimento económico em cursoou com a estratégia seguida;

– a intervenção deveria ter-se baseado mais napromoção e divulgação de boas práticas a fimde melhor concretizar o potencial das áreasassistidas.

Em termos gerais, nas áreas Objectivo 5b, e na me-dida em que estas podem distinguir-se com basenos dados disponíveis, a população aumentou aomesmo nível de outras regiões da UE durante operíodo programático (ou seja, 0,3% por ano entre1995 e 2000) e o desemprego diminuiu em menorescala (1,9% da mão-de-obra, em comparaçãocom 2,3%). No entanto, em 2000, a taxa média dedesemprego nessas áreas manteve-se abaixo damédia da UE (6,5%, em comparação com 8,3%).

O período programático 2000–2006

A adopção de um novo Regulamento Comunitário((EC)Nº 1257/99) permitiu que fosse reunida numaúnica norma jurídica uma série de medidas até en-tão avulsas, o que facilitou a integração de diferen-tes medidas de desenvolvimento rural numaestratégia global, quer em regiões Objectivo 1 ouObjectivo 2, quer relativamente a uma aplicaçãohorizontal. Esse facto deu maior coerência e com-plementaridade às medidas em questão (QuadroA4.10).

No entanto, a coexistência de dois sistemas de pro-gramação, gestão e controlo, um baseado no regu-lamento do Fundo Estrutural e o outro no do

FEOGA-Garantia, foi muitas vezes vista como umafonte de complicação e de rigidez e como de difícilentendimento por parte dos Estados-membros, es-pecialmente os que abarcavam regiões Objectivo 1e regiões não-Objectivo 1. As normas do FEOGA--Garantia, concebidas para políticas para os mer-cados agrícolas, foram muitas vezes consideradasinadequadas e demasiado restritivas para umaprogramação plurianual.

Intervenções nas pescas

Embora o sector das pescas tenha um contributodiminuto em termos do PIB nos Estados-membros,nas regiões onde se concentra é, regra geral, umaimportante fonte de rendimento e de emprego. Asregiões em causa situam-se predominantementeem zonas periféricas da UE, nas quais há normal-mente poucas oportunidades de emprego. As inter-venções ao abrigo do Programa Comum dasPescas podem, por esse motivo, contribuir signifi-cativamente para o rendimento regional e para odesenvolvimento de outras actividades económi-cas, incluindo a piscicultura.

Promoção do emprego, educação

e formação através do FSE

O impacto do FSE no emprego,

formação e educação

Durante o período programático 1994–1999, oFundo Social Europeu (FSE), que representava umterço da despesa dos Fundos Estruturais, apoiou odesenvolvimento de recursos humanos com cercade EUR 22,1 mil milhões, ou 49% do total do perío-do, em regiões Objectivo 1, enquanto as interven-ções ao abrigo do Objectivo 3, no valor de EUR 13mil milhões, tinham por objectivo a integração dejovens, desempregados de longa duração e pes-soas em risco de exclusão, promovendo ainda aigualdade de oportunidades no mercado de traba-lho. Além dessas, as intervenções ao abrigo doObjectivo 4, no montante de EUR 2,2 mil milhões,destinaram-se a ajudar os trabalhadores a adap-tar-se às mudanças no sector da indústria.

O FSE concedeu apoios importantes para a imple-mentação de políticas activas para o mercado de



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trabalho, especialmente nos países da adesão, so-bretudo em formação (46% das despesas do FSE),vias de integração e medidas semelhantes (20%),incentivos ao emprego (7%), aconselhamento (4%)e estágios (3%), embora a importância relativadestas medidas variasse consideravelmenteconsoante os países. Foi dado apoio a desempre-gados de longa duração, especialmente nas regi-ões Objectivo 1 (21% do orçamento), a jovensdesempregados (17%), vítimas de exclusão social(15%), trabalhadores mais velhos (6%), emprega-dos em PME (3%) e pessoas portadoras de defi-ciências (2%).

Os dados de avaliações efectuadas indicam que,no geral, as medidas de maior sucesso foram asque consistiam numa combinação de factores deajuda, como por exemplo orientação, formação eprocura de emprego à medida das necessidadesindividuais.

Para além de ajudar directamente as pessoas, oFSE contribuiu para a modernização dos sistemasde educação e formação dos Estados-membros,tanto a nível nacional como a nível regional, au-mentando o acesso à formação por parte de empre-gadores e empregados e ajudando a aumentar omontante de investimento público nessas áreas.

As intervenções do FSE nas regiões Objectivo 2 eao abrigo do Objectivo 4 deram nova atenção à im-portância da adaptabilidade da mão-de-obra àsmudanças no sector industrial e apoiaram medidasinovadoras que incentivaram um maior compromis-so relativamente à formação e à aprendizagem aolongo da vida. Ajudaram também a reforçar a rela-ção entre a necessidade de formação e a respecti-va oferta, através da introdução de mecanismos deantecipação das tendências de emprego.

Essas intervenções ajudaram também a reforçar abase de capital humano para I&D nas regiões Objecti-vo 1 e Objectivo 2, sendo nestas últimas cada vezmais utilizadas para apoiar actividades baseadas noconhecimento em SME, através da formação emcompetências de gestão, tecnologias avançadas eTIC, incentivando novos métodos de organização dotrabalho e financiando estágios destinados a licencia-dos em áreas científicas e tecnológicas.

Embora faltem os dados estatísticos, pode serconfirmado que os programas do FSE

influenciaram as políticas nacionais relativamenteao género e as intervenções ao abrigo do Objectivo3, em especial, parecem ter tido um papel impor-tante, ajudando mulheres em situação de des-vantagem no mercado de trabalho a encontraremprego.

Para além disso, o FSE incentivou a adopção deuma abordagem de longo prazo mais forte relativa-mente às medidas para o mercado de trabalho dosEstados-membros, através da sua programaçãoplurianual e da descentralização das políticas deemprego e formação. Desse modo, cerca de 30%ou mais dos programas do FSE são geridos a nívelregional, tendo a aplicação do princípio da parcerialevado ao aumento do envolvimento dos parceirossociais e das ONG, bem como das autoridades re-gionais e locais, tanto na composição dos Comis-sões de Acompanhamento como nos programasoperacionais.

O período programático 2000–2006:

uma ligação mais próxima entre o FSE

e a Estratégia Europeia de Emprego (EEE)

No período programático 2000–2006, a ligação entreo FSE e a Estratégia Europeia de Emprego tornou-semais estreita. Com um orçamento de EUR 60 mil mi-lhões, o FSE é o principal meio financeiro de apoio daEEE, sendo que esta fornece o enquadramento daspolíticas para as intervenções do FSE.

Cerca de 60% do FSE (EUR 34 mil milhões duranteo período em referência) é destinado à formação eà modernização dos sistemas de educação e for-mação, a fim de melhorar a adequabilidade dequem procura emprego para as novas oportunida-des de emprego. Cerca de 14% (EUR 8 mil mi-lhões) é canalizado para apoio ao desenvolvimentode competências empresariais, abertura de empre-sas, estabelecimento de redes de empresas, etc.,com o objectivo de promover a competitividade.19% (EUR 11 mil milhões) destinam-se a apoiarempresas e empregadores na adaptação às tecno-logias e às novas condições do mercado. Os res-tantes cerca de 7% (um pouco menos de EUR 4 milmilhões) são destinados a medidas para apoio àigualdade de género, combinadas com um compro-misso mais amplo de inclusão do princípio de igual-dade de oportunidades em todos os programas eactividades.



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A reforma da Estratégia Europeia de Emprego em2003 deverá ajudar a atingir de forma mais eficazos objectivos de Lisboa numa União alargada. AsOrientações para o Emprego foram simplificadastendo em vista três objectivos estratégicos: o plenoemprego, a qualidade e produtividade no trabalho ea coesão e inclusão sociais e regionais. Algumasdas prioridades específicas dão uma maior aten-ção ao desenvolvimento dos recursos humanos, àintegração das pessoas desfavorecidas no merca-do de trabalho e à redução das disparidades regio-nais, bem como uma maior adaptabilidade,aprendizagem ao longo da vida e igualdade entrehomens e mulheres.

Além disso, dá-se uma maior atenção à importân-cia da participação dos parceiros sociais e à neces-sidade de os Estados-membros implementarem aEES aos níveis local e regional, bem assim comoao nível nacional.

Iniciativas Comunitárias: promover a

cooperação e a constituição de redes

Há uma série de Iniciativas Comunitárias baseadasna parceria e na cooperação transfronteiriça quecomplementam o apoio à coesão ao abrigo dos di-ferentes Objectivos. Muitas delas foram mantidas,por vezes sob uma forma modificada, durante operíodo 2000 a 2006.

INTERREG

A cooperação entre países e regiões constitui umelemento essencial da política de coesão da UE.As actividades que envolvem essa cooperação sãomuito diversas, reflectindo as diferenças existen-tes relativamente a níveis de desenvolvimento ea contextos institucionais e administrativos. Sãotambém de implementação mais complicada doque outros programas do Fundo Estrutural.

Comparando com os programas de abrangênciaglobal, o montante financeiro total dos programasINTERREG II foi relativamente limitado, situando--se em cerca de EUR 400 milhões por ano (emboraos recursos tivessem sido substancialmente au-mentados no período 2000–2006 com o Programaque lhe sucedeu, o INTERREG III).

No período 1994 a 1999, foram apoiados 75 progra-mas INTERREG II, abrangendo três vertentes: a co-operação transfronteiriça (Vertente A), a conclusãode redes de energia (Vertente B) e a cooperação parao ordenamento do território (Vertente C). No âmbitoda Vertente A, foram implementados 59 programasao longo de fronteiras internas e externas, numa ex-tensão de mais de 15.000 km. As zonas elegíveis co-briram cerca de 36% do total do território da UE, comcerca de 27% do total da sua população. Onze pro-gramas INTERREG IIA receberam, só por si, mais dedois terços do apoio total.

Alguns programas INTERREG de maior vulto produ-ziram resultados significativos sob a forma de exten-são de redes viárias, melhorias em pontos de entradafronteiriços, e reclassificação de ligações ferroviáriase, tal como os programas INTERREG IIB, criação denovas ligações de transportes e desenvolvimento defontes de energia alternativas. Esses projectos contri-buíram para uma maior integração económica na UE.

Principais resultados e valor acrescentado

As Vertentes A e B cobrem um número significativo deprogramas diversos em termos do montante de finan-ciamento, da área geográfica em causa e do objecti-vo. Os resultados da avaliação do INTERREG II reve-lam efeitos muito relevantes no caso da Vertente A,de longe a de maior dimensão. Esses programas te-rão tido efeitos benéficos em termos da qualidade devida, através da melhoria do ambiente e do apoio àsactividades culturais. Beneficiaram também o turis-mo, estabeleceram serviços para as PME e melhora-ram a educação, a formação e os cuidados de saúde,bem como os transportes. Contudo, a participação di-recta das empresas nos programas e a cooperaçãoentre empresas foram muito mais limitadas.

Os resultados em termos da redução do isolamento fo-ram variados. No caso dos programas que abrangeramregiões Objectivo 1 mais isoladas, a maior parte do fi-nanciamento foi destinada aos transportes. Numa sériede áreas fronteiriças, especialmente na Grécia, na Ale-manha e na Finlândia, as ligações viárias nas fronteiras,passagens fronteiriças e instalações portuárias benefi-ciaram de melhorias significativas, sendo o efeito muitomenos significativo nas áreas ao longo da fronteiraentre Portugal e Espanha e na Áustria.

Em parte, o valor acrescentado dos programasINTERREG IIA consiste no respectivo contributo



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para o estabelecimento e o reforço de uma culturade cooperação transfronteiriça tanto no âmbito daUE, como entre a UE e os países vizinhos. Os prin-cipais benefícios decorreram do aumento doscontactos diários e do estabelecimento de umabase de confiança mútua e entendimento entre di-versas entidades, incluindo as autoridades públi-cas e as organizações semi-públicas e privadas.

Houve muitos casos em que o contributo específicodo INTERREG consistiu na possibilidade de reso-lução de algumas questões que não poderiam sertratadas com base noutros programas de apoio. Épor esse motivo que a Iniciativa constituiu o estímu-lo inicial para o estabelecimento de uma coopera-ção transfronteiriça alargada, tornando possível aconsecução de outros programas.

O número relativamente pequeno de projectos degrande escala subsidiados ao abrigo da Vertente B(na Grécia, Itália, Espanha e Portugal) foi destina-do à expansão e integração de redes de gás e deelectricidade, embora confinados a paísesindividuais8.

O INTERREG II teve também por objectivo estimu-lar o estabelecimento de redes entre países, o in-tercâmbio de experiências entre regiões e adifusão do conhecimento para a divulgação deboas práticas em toda a UE. Uma característicachave dos projectos da Vertente C é a sua naturezaexperimental, tendo estes incluído estudos, o de-senvolvimento de bases de dados e cartografia,metodologias de planeamento integrado eprojectos-piloto. Embora seja difícil determinar oefeito desses projectos em termos quantitativos,decerto ajudaram a definir métodos e estruturas decooperação.

No entanto, a continuidade e a sustentabilidadedas actividades merecem uma atenção muito es-pecial. Embora existam exemplos evidentes de ac-tividades auto-sustentadas na maior parte dosprogramas INTERREG IIA, é necessário o apoiocomunitário para garantir a viabilidade e a estabili-dade de muitos dos projectos, especialmente osque envolvem o estabelecimento de redes.

Factores que influenciam a eficácia

Os programas com mais êxito ao abrigo da Ver-tente A foram os que tiveram um desenvolvimento



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Exemplos do INTERREG

Reduzir o isolamento e eliminar osestrangulamentos ao longo da fronteira entrea Irlanda e a Irlanda do Norte

O Programa Irlanda/Irlanda do Norte atribuiu EUR30 milhões dos Fundos Estruturais para o esque-ma de “Infra-estruturas rodoviárias e de trans-porte”, o que ajudou a financiar 69 projectos demelhoramento de 110 km de estradas secundáriasconsiderados como “estrangulamentos” ou “liga-ções em falta”. Outros 104 projectos, cobrindo cer-ca de 166 km de rodovias, visaram promover odesenvolvimento económico nas regiões de fron-teira e melhorar as oportunidades económicas dezonas mais vastas em ambos os lados da frontei-ra. Alguns destes projectos levaram também auma melhoria do acesso aos mais importanteseixos internacionais de transporte, entre os quaisa Rede Transeuropeia de Transportes (TEN-T).

O programa contribuiu igualmente para melhoraros transportes públicos. Entre 1994 e 2000, trêsprojectos de renovação de estações rodoviáriascontribuíram para o incremento do número de ser-viços locais e transfronteiriços, bem como o au-mento do número de passageiros.

Desenvolvimento empresarialtransfronteiriço e cooperação entre PME naEscandinávia

Os programas INTERREG IIA que abrangem asregiões fronteiriças entre a Dinamarca, a Suécia, ea Finlândia, e as fronteiras externas com a Norue-ga, e que se tem concentrado na criação de redes,na organização de exposições, na construção debases de dados e na promoção das empresas, sãoexemplos de boas práticas na área do desenvolvi-mento das actividades empresariais transfronteiri-ças e da consolidação das PME. Na região deØresund, na fronteira entre a Dinamarca e a Sué-cia, os apoios às actividades empresariais trans-fronteiriças levaram a criação de um conjunto denovas indústrias biotecnológicas (e.g. MediconValley) e agro-alimentares (e.g. the Øresund FoodNetwork). Os 41 projectos de criação de redes deempresas foram responsáveis para 300 novospostos de trabalho nesta região. Os programas aolongo da fronteira entre a Suécia e a Noruega en-volveram mais de mil empresas de várias redes dedesenvolvimento empresarial, incluindo uma paraempresárias.

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conjunto, com um número limitado de objectivos ede prioridades com uma perspectiva estratégica delongo prazo. De uma maneira geral, envolviamtambém parcerias transfronteiriças fortes e de âm-bito considerável e que podiam ser formais, instituí-das em colaboração institucional de gestão para aprogramação em causa, ou informais.

A capacidade de gestão (incluindo um secretariadoeficaz) é essencial, embora muitas vezes a sua im-portância não seja reconhecida. O apoio pró-activoaos potenciais beneficiários do financiamento eaos promotores do projecto é essencial para o de-senvolvimento e continuidade de bons e genuínosprojectos de cooperação e para que sejam aprovei-tados ao máximo os resultados obtidos.

Em algumas áreas de fronteira com países tercei-ros, a complexa organização das normas específi-cas dos diferentes organismos financiadoresenvolvidos (especialmente Phare, Tacis, Cards eMeda) levaram a uma diminuição da eficácia dosprogramas.

O problema fundamental da gestão de programasde natureza transfronteiriça e transnacional tem aver com a existência de normas legais e admi-nistrativas que são muitas vezes diferentes nos

diversos países envolvidos, para além ainda dasdiferenças linguísticas. O INTERREG tem em parteo objectivo de ultrapassar exactamente essas dife-renças (por exemplo, com a criação de estruturascomuns de gestão e de secretariados técnicosconjuntos). As dificuldades encontradas necessi-tam de soluções legais ad-hoc por parte dosEstados-membros envolvidos. Muitos Estados--membros têm recorrido a essas soluções, algu-mas das quais tomam a forma de acordos bilateraisou multilaterais e algumas recorrendo à aborda-gem do Agrupamento Europeu de Interesse Econó-mico. No entanto, nenhuma dessas soluçõesconsegue resolver na totalidade o problema da im-plementação da cooperação transfronteiriça emtoda a Europa.

URBAN

A Iniciativa URBAN abrange 44% da população daUE que vive em áreas urbanas com mais de 50.000habitantes. Foi introduzida em 1994, na sequênciade uma série de projectos-piloto e das Orientaçõesda Comissão Europeia para o período programáti-co 2000–2006, que solicitavam aos Estados--membros uma especial atenção à política urbananos seus programas dos Objectivos 1 e 2.

No período 1994–1999, a Iniciativa URBAN dispo-nibilizou o montante de EUR 148 milhões por anopara projectos-piloto urbanos em 118 cidades, ha-vendo cerca de EUR 104 milhões por ano disponí-veis para o período 2000 a 2006 para projectos em70 cidades. O principal foco de intervenção da Ini-ciativa é constituído por pequenos bairros urbanos,com uma concentração de fundos numa série deprogramas integrados que envolvem a participa-ção das comunidades locais.

Os estudos de avaliação indicam que os projectosderam origem a alguma melhoria da qualidade devida nos 118 bairros que neles participaram, comoresultado do investimento nos transportes públi-cos, educação e instalações culturais e do aumen-to do acesso a serviços públicos, o que reduziu aexclusão social. Ajudaram também a concretizar opotencial económico próprio das áreas em causa, oque não raro beneficiou igualmente as áreasadjacentes.

A iniciativa URBAN deu particular atenção à cria-ção e melhoramento do capital social local, em



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Os benefícios de uma acção coordenadaa nível urbano

Em Magdeburgo-Cracau, o projecto URBAN deuapoio a microempresas financiando um plano quenão seria normalmente elegível ao abrigo doFEDER. O mesmo aconteceu no bairro Hackneyem Londres, onde, sempre no âmbito do URBAN,foram abordados problemas — em particular asnecessidades de grupos socialmente excluídos —que não são abrangidos pelo programa Objectivo2 da zona Este de Londres.

Em Espanha, cerca de metade dos programasURBAN tiveram objectivos paralelos aos progra-mas Objectivos 1 e 2, e em 6 cidades espanholasestabeleceram-se ligações estratégicas com ou-tras Iniciativas Comunitárias. Em Portugal, todosos seis programas URBAN foram elaborados paraapoiar investimentos Objectivo 1, principalmentena área das rodovias, do ambiente e das infra--estruturas sociais.

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parte através da inclusão de medidas activas deaprendizagem como parte integrante dos seus pro-gramas. Além disso, a participação das comunida-des locais ajudou a tornar a política estrutural daUE mais visível em muitas cidades do espaço co-munitário e os tipos de projectos empreendidos ti-veram um impacto directo na vida das pessoas9. Ainiciativa URBAN ajudou também a estruturar aspolíticas urbanas nacionais em toda a UE.

Além disso, a iniciativa URBAN funcionou comoagente catalizador de regeneração e, em algunscasos, teve um importante efeito de alavanca sobreo investimento. Calcula-se que em Rostock, na Ale-manha, por exemplo, por cada Euro investido na re-novação da área URBAN, foram gerados mais 3,9Euros dentro e à volta da zona.

Ao mesmo tempo, a concentração do apoio em pe-quenas áreas poderá ter limitado o impacto da Ini-ciativa, uma vez que esta deixa de lado osprojectos destinados ao tratamento de problemasde âmbito nacional ou regional, incluindo os quetêm a ver com a relação entre as áreas urbanas eas áreas rurais circundantes ou com a criação denúcleos de indústrias específicas, nos casos emque as mesmas se estendem para além da áreaimediata.

Uma vez que os programas dos Objectivos 1 e 2 de-dicam recursos substanciais à procura de soluçõespara os problemas urbanos, o apoio que concedemdeverá ser mais bem coordenado com esses mes-mos problemas, de modo a fazer aumentar a parti-cipação das autoridades locais na concepção e

gestão de programas e projectos que afectam asáreas urbanas10 (Gráfico 4.5).

ADAPT, EMPLOYMENT e EQUAL

Em 1995 foram lançadas duas Iniciativas Comu-nitárias, ADAPT e EMPLOYMENT para apoio àspolíticas de recursos humanos. No actual períodoprogramático foi introduzida também uma nova Ini-ciativa, EQUAL, que tem por objectivo o combate àdescriminação e ao tratamento desigual no merca-do de trabalho. As duas primeiras Iniciativas rece-beram 7,5% do orçamento total do FSE, tendo sidosobretudo co-financiadas pelos governos nacio-nais, atraindo embora algum financiamento priva-do, especialmente o ADAPT. Em conjunto, as duasIniciativas disponibilizaram financiamento paracerca de 9.300 projectos individuais, envolvendo àvolta de 1,6 milhões de pessoas.

As Iniciativas ADAPT e EMPLOYMENT preten-diam envolver as populações e as organizaçõeslocais de diferentes países em programas inova-dores que tinham como objectivo:

– estabelecer parcerias locais e regionais que en-volvessem os agentes relevantes, tanto do sec-tor público como do privado, a fim de facilitar aintegração no mercado de trabalho e a criaçãode postos de trabalho;

– incentivar um intercâmbio internacional deideias e de experiências a fim de melhorar osprogramas e estimular a inovação;

– servir de agentes catalizadores de mudança,trazer novas ideias para a política e para a práti-ca, tanto no sector público como no privado,através da divulgação dos resultados dos pro-jectos e da demonstração da respectiva rele-vância em termos da resposta às necessidadesdo mercado de trabalho.

Os projectos financiados incluíam medidas para fa-cilitar o acesso ao trabalho e à aprendizagem paratodos através de programas de “acesso” concebi-dos em termos das necessidades individuais,apoiar novas fontes de emprego, tais como a eco-nomia social, ajudar as PME na antecipação eadaptação às mudanças do mercado, proporcionarformação, incentivar regimes de trabalho flexíveise apoiar as mulheres, ajudando-as a concretizar o



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seu potencial no mercado de trabalho através dadesagregação das actividades laborais e dos sec-tores de actividade e tornando-lhes mais fácil aconciliação do trabalho e da vida familiar.

Estas iniciativas foram eficazes relativamente auma série de aspectos. Na Finlândia, o “ModeloIntegrado de Emprego”, desenvolvido com o apoioda Iniciativa EMPLOYMENT, está agora a ser apli-cado em programas do Objectivo 3. Na Itália, algu-mas autoridades regionais adoptaram políticasbaseadas em abordagens da mesma Iniciativa. NaBélgica, o projecto “Youthstart”, serviu de inspira-ção para a introdução de uma abordagem modularda formação profissional no sistema educativo fla-mengo, tendo no Reino Unido servido de elemento“mentor” da Iniciativa “New Start”. Na Grécia,houve uma série de projectos inovadores que in-fluenciaram a concepção da política relativa a pes-soas portadoras de deficiências.

No caso da Iniciativa ADAPT, em Portugal, desen-volveu-se um projecto-piloto sobre rotatividade detarefas, que levou à instituição de um sistema desubstituição temporária de funcionários em licençapara frequência de cursos de formação integradona política relativa ao mercado de trabalho. NaSuécia, os programas nacionais adoptaram asabordagens ao desenvolvimento de competênciasiniciadas com o apoio da Iniciativa ADAPT. Outrosprojectos ao abrigo da mesma iniciativa levaram aque agências regionais se envolvessem nas ques-tões do emprego na Áustria e na Itália, bem como auma melhor coordenação das actividades de diver-sas organizações em França e na Irlanda.

Com base na experiência adquirida através destasduas Iniciativas Comunitárias, a Iniciativa EQUALpretende promover novos modos de combate a to-das as formas de descriminação e desigualdade nomercado de trabalho, dando especial relevância àinstituição de parcerias e de cooperação transna-cional, bem como à inclusão de abordagens inova-doras na política.

LEADER

A Iniciativa LEADER II abrangeu mais de 36% daárea terrestre da UE e 12% da população durante operíodo programático 1994–1999. Foram quase1.000 as organizações que receberam apoio para odesenvolvimento rural ao abrigo desta Iniciativa,

mais de 90% das quais eram Grupos de Acção Lo-cal (GAL). Os Fundos Estruturais contribuírampara a Iniciativa LEADER com cerca de EUR 300milhões por ano, de um total de EUR 700 milhõespor ano, utilizados para apoiar o turismo rural (a ac-tividade principal que recebeu apoios), as PME, odesenvolvimento de produtos locais e o apoio téc-nico dos GAL Para além do apoio directo concedi-do, a Iniciativa surtiu efeitos positivos através:

– da criação de parcerias locais, especialmentesob a forma de GAL, que se estabeleceramnuma área ou num campo de actividade;

– de uma abordagem da base para o topo, imple-mentada colectivamente no âmbito de uma es-tratégia de desenvolvimento local inovadora,coordenada e multi-sectorial;

– da ajuda no sentido de aprofundar a coopera-ção e o estabelecimento de redes entre as dife-rentes áreas;

– da descentralização da gestão dos financia-mentos disponíveis (tanto a partir dos FundosEstruturais como de fontes nacionais).

O número de beneficiários de apoio da IniciativaLEADER II, bem como as áreas abrangidas, foiquatro vezes superior aos da Iniciativa LEADER Ino período programático anterior. Ambas as Inicia-tivas ajudaram a criar uma cultura de parceria e in-centivaram as pessoas e as organizações noterreno a perspectivarem o desenvolvimento comouma questão que lhes diz respeito, sentindo-seresponsáveis pelo que acontece na respectivaárea. A abordagem LEADER conseguiu fazer comque as estratégias de desenvolvimento local seadaptassem com flexibilidade a diferentes condiç-ões e circunstâncias territoriais. Em termos da Ini-ciativa LEADER II, a ênfase foi dada à inovação,aplicada desde então amplamente como métodocomum de procura de soluções para os problemascolocados pelo desenvolvimento rural.

As pessoas apoiadas ao abrigo dessa Iniciativareagiram, de uma forma geral, positivamente aoapelo de se envolverem no estabelecimento de re-des, embora a troca de experiências tenha sobretu-do acontecido entre as pessoas que já seencontravam activamente envolvidas nessas acti-vidades. Por outro lado, a ênfase dada à



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cooperação deu origem a projectos conjuntosnuma série de áreas rurais, levando a que cerca de600 desses projectos tivessem participantes de di-ferentes países.

A Iniciativa incentivou também a formação de re-des informais e de actividades locais, ajudando aabrir novas áreas e a melhorar a governação local,sendo a última estimulada através da descentrali-zação da gestão dos projectos LEADER. Além dis-so, ajudou a desenvolver o know-how local nasáreas apoiadas em termos da definição de objecti-vos, métodos de planeamento, gestão e avaliação.No entanto, a gestão do financiamento foi muitasvezes considerada como sendo pesada e buro-crática, em grande parte devido à coexistência detrês Fundos Estruturais, cada um com os seus re-gulamentos próprios.

A Iniciativa LEADER +, introduzida no actual perío-do programático (2000 a 2006), com EUR 300 mi-lhões por ano, foi elaborada tendo como base aexperiência das Iniciativas anteriores. Sem que osprincípios básicos fossem alterados, dá-se agorauma ênfase especial à natureza piloto dos projec-tos, com a formulação de estratégias de desenvol-vimento local baseada sobretudo num númerolimitado de temas de interesse comunitário. Os mé-todos de parceria foram mais bem definidos e ascondições de cooperação simplificadas, provindo ofinanciamento comunitário apenas do FEOGA.

Acções inovadoras piloto: que lições?

As primeiras actividades experimentais de apoio àinovação relativamente às políticas regionais e so-ciais foram lançadas pela Comissão em 1993–94,sendo efectivamente medidas pioneiras para o de-senvolvimento da economia baseada no conheci-mento ao nível regional. Hoje em dia, perto de umaem cada três autoridades regionais da UE15 já for-mularam uma Estratégia Regional de Inovação(RIS11) ou uma RISI (Iniciativa para a Sociedade dainformação Regional12) com o objectivo de desen-volver sistemas de inovação eficazes e expandir oknow-how relativo às TIC ao nível regional. Asacções-piloto iniciais, que, na maioria dos casos,decorreram durante vários anos, basearam-senum processo de planeamento ascendente, crian-do parcerias público-privadas fortes que envolviamempresas, universidades, centros tecnológicos eautoridades públicas das regiões em causa.

Como parte dos respectivos planos de acção, cer-ca de 30 regiões concederam apoio a núcleos e re-des de empresas, tendo sido desenvolvida umasérie de medidas de apoio às empresas dirigidasàs PME. Em muitos casos, foram incorporadas emProgramas dos Objectivos 1 e 2 acções prioritáriasde apoio à inovação identificadas pela RIS, dandoorigem a melhores projectos e mais financiamentopara investimento público, enquanto que a Iniciati-va RISI fez aumentar a consciencialização dosefeitos sociais e económicos da Sociedade da in-formação e a expansão das TIC e incentivou o



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Lançar os alicerces da economia doconhecimento na região espanhola deCastilla y León através dos apoios dosFundos Estruturais

Castilla y León, uma região Objectivo 1 espanhola,foi escolhida em 1997 pela Comissão Europeiapara elaborar um Plano de Tecnologia Regional.Foram utilizados recursos do programa dos Fun-dos Estruturais Objectivo 1 para financiar as priori-dades das políticas e as acções resultantes destePlano nos domínios da I&D e da inovação. Opropósito subjacente a este Plano era o de envol-ver o maior número possível de entidades interes-sadas e de criar um vasto consenso entre elas. Osprimeiros resultados são deveras encorajadores:a despesa pública aumentou mais de 11% ao anoe as despesas empresariais com a inovação regis-taram um aumento superior a 15% na segundametade dos anos 90. Actualmente, cerca de 1400empresas (95% das quais são PME) estão activa-mente envolvidas em programas de inovação querecebem apoios públicos, enquanto que em 1995eram apenas cerca de 600.

O total da despesa em I&D na região aumentou de0,6% do valor acrescentado bruto não agrícola em1995 para 0,9% em 2000, enquanto as despesasglobais com a inovação registaram um aumento de1,4% para 1,7% no período entre estes dois anos.Ao mesmo tempo, o número de investigadores atempo inteiro e técnicos equiparados subiu de 3,5para 5 por cada 1000 funcionários. Actualmente, aregião ocupa o segundo lugar entre as regiõesObjectivo 1 com os mais elevados níveis de despe-sa per capita em I&D e o oitavo lugar entre todas asregiões espanholas, apesar da prevalência dasPME e da importância da agricultura e outrasindústrias tradicionais.

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desenvolvimento de projectos relacionados com oplano de acção eEuropa.

As acções inovadoras financiadas pelo FSE tive-ram também efeitos positivos no que se refere aoemprego e à inclusão social. O projecto-piloto Ca-pital Social Local (financiamento do FSE de EUR3,5 milhões por ano) apoiou 3.350 micro-projectos,recebendo cada um deles um subsídio médio deEUR 8.000 e abrangendo um amplo leque de pes-soas que teriam dificuldade em obter outros tiposde apoio.

Foi introduzido em 2001 um novo sistema para asacções inovadoras do FEDER, visando o apoio àsprioridades comunitárias de aumento da competiti-vidade, tecnologia e inovação regionais (segundoo acordado em Lisboa em 2000), aplicando novasformas de tecnologias de informação (o plano deacção eEuropa) e promovendo o desenvolvimentosustentável. O objectivo é o de garantir que todasas regiões da UE possuem os meios para exploraras novas políticas de desenvolvimento da econo-mia baseada no conhecimento, a fim de aumentar aimportância da inovação nos programas do Objec-tivo1 e Objectivo 2. Ao abrigo dessa medida, as au-toridades regionais puderam candidatar-se aapoios até ao montante de EUR 3 milhões de co--financiamento do FEDER para programas de doisanos, que teriam que se basear numa forte parceriapúblico-privada, ter um efeito de alavanca substan-cial no que se refere à obtenção de financiamentoprivado e incorporar uma abordagem estratégicarelativamente à inovação. Actualmente, três decada quatro regiões da União Europeia desenvol-vem programas desse tipo, com um orçamento to-tal de quase EUR 1 mil milhões e financiamento doFEDER de cerca de EUR 400 milhões. Além disso,foram estabelecidas redes separadas referentes acada um dos três temas estratégicos envolvendomais de 40 regiões e que funcionam em coopera-ção com a Comissão, com o objectivo de promovera aprendizagem colectiva e o intercâmbio de boaspráticas.

Melhorar a eficácia dos

métodos de gestão

Na última revisão dos regulamentos dos FundosEstruturais, em 1999, houve uma tentativa de clari-ficar os papéis respectivos e as responsabilidades

da Comissão e dos Estados-membros. O objectivoera o de simplificar o sistema, garantindo tambémuma maior descentralização da responsabilidade afavor dos Estados-membros. Paralelamente, a Co-missão tentou assumir um papel menos activo nagestão corrente.

Persiste, no entanto, ainda uma certa tensão.Enquanto que a Comissão permanece responsávelperante o Parlamento e o Conselho Europeus rela-tivamente às despesas dos Fundos, a forma comoos Fundos são gastos é cada vez mais da respon-sabilidade dos Estados-membros. Devido a estatensão, tornou-se evidente que o sistema de ges-tão dos Fundos não se tornou mais simples nemmais racionalizado.

O recente exercício de simplificação13 procurou re-duzir a complexidade e os aspectos confusos noâmbito dos limites dos actuais regulamentos dosFundos Estruturais, tentando também melhorar acoordenação e a flexibilidade. A atenção devevoltar-se agora para as alterações dos regulamen-tos que são necessárias para maximizar a eficácia,garantir a proporcionalidade e reduzir a complexi-dade desnecessária. Essas alterações dos requisi-tos administrativos devem basear-se numa análisedos pontos fortes e das debilidades do actual siste-ma e terão que ser decididas muito antes de pla-neado o sistema de implementação do novoperíodo de financiamento. Para tal, a Comissão or-ganizou um seminário em 2003, que congregoumais de 600 participantes, incluído no debate maisamplo sobre o futuro da política lançada pela Co-missão em 200114.

Os princípios essenciais

Programação, parceria, concentração e adicionali-dade foram os princípios unificadores dos FundosEstruturais estabelecidos pela reforma de 1988,mantendo-se como princípios essenciais da ges-tão dos Fundos, com o objectivo de aumentar aeficácia e o impacto dos mesmos. Foi surgindo, as-sim, uma diversidade de práticas de gestão querespeitam esses princípios fundamentais, tendo noentanto em conta o contexto institucional e a capa-cidade administrativa dos Estados-membros emtermos individuais, os quais mudam também com apassagem do tempo.



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Programação leva à estabilidade e à coerênciamas precisa de ser racionalizada

A programação plurianual tem sido um dos maio-res sucessos da metodologia dos Fundos Estru-turais e os aspectos positivos dessa abordagemtornaram-se cada vez mais evidentes à medidaque se desenvolve a capacidade dos Estados--membros de planear programas para uma série deanos. A consistência e coerência relativas da pro-gramação desde 1989 facilitou o planeamentomais estratégico e a mais longo prazo.

De um ponto de vista financeiro, a programaçãoplurianual dá origem a um maior grau de certeza eestabilidade no que se refere à disponibilidade definanciamento do que a orçamentação anual. Esseaspecto é particularmente importante no contextode um grande investimento em infra-estruturas, oqual leva anos a concluir-se.

Ao longo do tempo foram surgindo diversos aspec-tos relativos ao processo de programação:

– a inclusão nos documentos de programação dedados de referência para apoio da análisesócio-económica e de objectivos quantificados,levando a uma maior transparência na implemen-tação do programa;

– a maior duração do período programático, o quereflecte uma maior capacidade de programaçãoplurianual, dando no entanto origem ao desafio degarantir uma flexibilidade suficiente dos proces-sos que permita que, em face das mudanças, osprogramas possam ser adaptados;

– aspecto menos positivo, surgiram preocupaçõesrelativamente ao período de tempo e à complexi-dade envolvida na aprovação dos documentos deprogramação e que têm origem em parte na intro-dução do complemento de programa.

Conseguir o equilíbrio perfeito entre a necessidadede transparência e a responsabilização dos progra-mas (o que exige informações mais detalhadas emecanismos de acompanhamento), a necessidadede flexibilidade no âmbito dos programas e de a ne-cessidade tornar as parcerias com a Comissãomais num exercício estratégico do que um exer-cício de micro-gestão, é ainda um desafio difícilpara a política de coesão.

Parceria torna-se mais forte e mais inclusiva

A parceria aumentou e aprofundou-se nos 15 anosda política de coesão, tendo, em alguns casos, ul-trapassado o âmbito dos Fundos Estruturais, extra-vasando para outras áreas da administraçãoregional e regional. Enquanto que em 1988 a par-ceria era concebida primordialmente como a rela-ção vertical entre a Comissão e as autoridadesnacionais, regionais ou locais, a dimensão horizon-tal da parceria, incluindo um leque mais amplo departes interessadas aos níveis local, regional e na-cional, tornou-se mais forte com o passar do tem-po. Quando funciona eficazmente, a parceria trazvalor acrescentados de muitas formas diferentes:

– na concepção dos programas, ajuda a focalizaras intervenções em termos das necessidadesda região ou de grupos-alvo específicos;

– estimula o aparecimento de novas ideias paraprojectos, através das oportunidades de comu-nicação entre parceiros em relação aos requisi-tos do Fundo Estrutural;

– traz dados importantes para o processo deacompanhamento, através do conhecimento dofuncionamento do programa no terreno, ajudan-do a identificar soluções para os problemas deimplementação;

– significa a presença de uma ampla gama deperspectivas no processo de avaliação;

– ajuda a difundir informação sobre os Fundos e oseu impacto nas áreas em causa de forma maisampla.

A parceria continua a ser um princípio essencial dagestão, acompanhamento e avaliação dos Fundose pode trazer muito valor acrescentado, em espe-cial quando as funções e as responsabilidades dosparceiros se encontram definidas com clareza. OsPactos Territoriais para o Emprego são um bomexemplo de como pode funcionar a parceria. Essespactos trouxeram valor acrescentado ao desenvol-vimento local e ao emprego através de:

– uma maior disponibilização de recursos aosníveis local e regional;

– o equilíbrio entre a oferta e a procura;



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– a redução das sobreposições administrativas;

– o incentivo para que as políticas tenham uma defi-nição mais clara.

Com o passar do tempo, os programas principaisdo Fundo Estrutural passaram a implicar um maiorenvolvimento por parte dos parceiros sociais aonível da programação e da gestão. Em Setembrode 2003, o Comité Económico e Social Europeuadoptou um parecer exploratório sobre A Parceria

para a Implementação dos Fundos Estruturais, querecomendava que houvesse um reforço da parce-ria, uma vez que ela contribui para o êxito dos pro-gramas porque lhes dá uma maior legitimidade,torna mais fácil a sua coordenação e aumenta asua eficácia e transparência. Os benefícios da par-ceria são particularmente evidentes em programasdo FSE em que muitos agentes ao nível local se en-volveram directamente em programas financiadosda UE.

Apesar do consenso existente relativamente aofacto de a parceria trazer valor acrescentado àeficácia e ao impacto dos Fundos Estruturais, elaintroduz também novos níveis de complexidade noprocesso de concepção e difusão das políticas, oque pode atrasar a tomada de decisões. Há, por-tanto, uma necessária solução de compromissoentre a complexidade maior que resulta da parceriae as melhorias que ela traz para a concepção eimplementação.

Concentração

A concentração tem por objectivo garantir que o im-pacto dos Fundos Estruturais não desapareça atra-vés de uma distribuição demasiado parca dosrecursos, seja em termos geográficos, financeirosou de prioridades das políticas, ao mesmo tempoque assegura a ajuda a todas as regiões com pro-blemas estruturais graves.

A abordagem geográfica foi orientada através dadefinição da elegibilidade das áreas ao abrigo dosobjectivos dos Fundos Estruturais. Houve algumavanço neste aspecto, uma vez que o período pro-gramático 2000–2006 teve um nível de concentra-ção superior ao dos dois períodos anteriores, com41% da população da UE a ser abrangida pelosObjectivos 1 e 2. No entanto, o processo de identifi-cação das regiões Objectivo 2 no actual período foi

muito complexo, tendo levado em alguns casos àfragmentação de regiões e à dispersão de recur-sos. No período entre os anos 2004 e 2006 todas asregiões dos dez novos Estados-membros serãoabrangidas pelo Objectivo 1, excepto Praga, Bra-tislava e Chipre, onde 31% da população seráabrangida pelo Objectivo 2.

A concentração nas prioridades das políticas re-flecte-se nas directrizes da Comissão, as quais de-finem prioridades em relação ao transporte,energia, competitividade, recursos humanos, de-senvolvimento rural e, cada vez mais, a atenção aoambiente. Contudo, a natureza não vinculativa epor vezes demasiado ampla dessas directrizes re-duz o respectivo impacto.

Efectivamente, apesar dos progressos consegui-dos, as avaliações indicam que os Fundos Estrutu-rais são por vezes distribuídos de forma demasiadoampla e demasiado escassa. Os programas queenglobam toda e qualquer acção elegível não têmgrande hipótese de conseguir um impacto eficaz,sendo embora a respectiva gestão complexa e pe-sada, envolvendo inúmeros organismos de imple-mentação e um sistema de indicadores demasiadoextenso.

Adicionalidade

A adicionalidade, ou seja, o princípio segundo oqual os Fundos Estruturais não devem ser utiliza-dos para substituir o investimento público que jáexiste, fez com que os mesmos Fundos tenham au-mentado efectivamente o financiamento injectadopara estimular o desenvolvimento regional. Esteprincípio demonstrou ser respeitado nas regiõesObjectivo 1, onde, apesar das complexidades en-volvidas, é possível identificar o montante dos re-cursos investidos. No entanto, foi mais difícilestabelecer o mesmo princípio da adicionalidadeno que se refere aos programas dos Objectivos 2 e3, especialmente os últimos, o que põe em causa oseu valor enquanto princípio essencial de todos osObjectivos dos Fundos.

Evolução da política estrutural

e procura de eficácia

O conhecimento especializado sobre a implemen-tação dos programas do Fundo Estrutural



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aumentou com o acumular de experiência. Com apassagem do tempo, os requisitos foram sendo es-pecificados com maior clareza nos regulamentos,com uma definição mais pormenorizada dos papéise das responsabilidades da Comissão, dos gover-nos nacionais e das autoridades regionais. Conse-guir o equilíbrio ideal entre uma gestão rigorosa,com os custos administrativos envolvidos, por umlado, e a eficácia dos programas, por outro, consti-tui um desafio fundamental para o futuro.

Controlo e gestão financeira— o equilíbrio certo?

As disposições relativas à gestão e controlo finan-ceiro foram consideravelmente reforçadas nodecorrer do tempo. A Comissão continua a ser res-ponsável perante a autoridade orçamental e estásujeita ao controlo externo do Tribunal de Contasrelativamente à despesa dos Fundos Estruturais,mesmo no contexto de uma maior descentralizaç-ão de responsabilidades a favor dos Estados-mem-bros, o que cria alguma tensão entre a função dosúltimos e a da Comissão.

Ao abrigo do Tratado, a Comunidade e osEstados-membros têm responsabilidade conjuntano que se refere à salvaguarda da finanças da UE ea Comissão tem poderes para combate à fraude, àcorrupção e às actividades ilegais que prejudiquemos interesses da Comunidade. A introdução de re-quisitos de controlo mais detalhados a meio do pe-ríodo 1994–1999 teve como resultado um regimede controlo mais eficaz e rigoroso nos Estados--membros, embora — como comprovam os proble-mas encontrados no fecho dos programas — tenhasido difícil para os Estados-membros dar certezassatisfatórias sobre a regularidade das despesasdeclaradas relativamente à totalidade do períodode implementação.

Para o período 2000–2006, a Comissão trabalhoucom os Estados-membros no sentido da elabora-ção de requisitos de controlo mais desenvolvidos ede tornar claras as responsabilidades das autorida-des administrativas, por um lado, e as das autorida-des pagadoras, por outro. A estrutura organizadapara garantir uma gestão e um controlo adequadose os princípios estabelecidos são amplamenteaceites, embora haja ainda espaço nos requisitospara uma aplicação mais intensa do princípio daproporcionalidade.

Além disso, a adopção tardia do regulamento porparte da Comissão, muito depois do início do perío-do programático, agravada ainda pela sobreposi-ção do fecho do período anterior, causou grandesdificuldades à eficácia da entrada em vigor das me-didas exigidas. Se ao problema referido se juntarainda a introdução de novas regras sobre autori-zações e pagamentos15, tornar-se-á mais fácil en-tender a grande acumulação de montantes aindapor pagar no final de 2002.

A despesa global em intervenções estruturais au-mentou significativamente em 2003, ultrapassandopela primeira vez o nível de 2000, com os paga-mentos totais a atingir os EUR 28,6 mil milhões.Essa situação parece reflectir:

– em relação ao período 2000–2006, o efeitoconjunto da disciplina financeira imposta pelaregra “N+2”, as medidas de simplificação intro-duzidas e um verdadeiro lançamento de progra-mas no terreno;

– no que se refere ao período 1994–1999, uma re-dução significativa das autorizações de despe-sas ainda por gastar.

Os gastos em relação aos compromissos forammais elevados para o Fundo de Coesão, 100% doqual foi gasto, e para o FEDER, 96,5% do qual foigasto.

Enquanto que as autoridades regionais reconhe-cem que as verificações e os controlos pretendemmelhorar a gestão e a governança, o âmbito dessaexigência é muitas vezes considerado um fardocujo ganho não justifica os custos administrativosenvolvidos. Parece haver a percepção de uma faltade flexibilidade no período programático actual, es-pecialmente se se considerar a regra “N+2” (em ter-mos da qual se as dotações orçamentais não foremgastas, caducarão no prazo de dois anos). Hátambém uma preocupação relativa à duplicaçãodesnecessária de processos relativamente aos sis-temas nacionais. Outra crítica específica refere-seao facto de os novos requisitos terem sido aprova-dos numa fase tardia, o que obrigou as regiões amodificar sistemas que tinham sido já definidos.Esse facto levou a atrasos na implementação dosprogramas, com efeitos de arrastamento por causada regra “N+2”, criando pressão para gastar, emprejuízo da qualidade e da inovação. Segundo



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alguns Estados-membros e regiões, o custo da im-plementação de todos os processos de controlo fi-nanceiro exigidos pela Comissão é demasiadoelevado quando comparado com os benefíciosconseguidos. A questão do custo é particularmenteimportante no que se refere às intervenções doObjectivo 2. Há elementos, no caso dessas inter-venções, que comprovam que os custos de imple-mentação constituem uma elevada proporção dasdespesas totais.

Selecção e implementação de projectos

À excepção dos grandes projectos (mais deEUR 50 milhões de custos totais no período2000–2006), a selecção de projectos é da respon-sabilidade do Estado-membro ou da região emcausa. Segundo avaliações efectuadas, os proces-sos de selecção de projectos foram geralmenteconsiderados formais, mas robustos, utilizandosistemas quer competitivos, quer de arrastamento.Em alguns casos, a opinião foi de que os processosseriam demasiado complexos, o que poderá fazerdesanimar os potenciais promotores. No que res-peita aos programas do Objectivo 1, foi referidauma certa falta de transparência em alguns casos,enquanto que no que se refere às regiões Objectivo2 foi comprovada a utilização cada vez mais gene-ralizada de critérios formais, bem como a presençade cada vez mais profissionalismo e transparência.Nas regiões Objectivo 6, contudo, a selecção deprojectos foi por vezes confusa e envolvia normal-mente apenas um pequeno número de participan-tes, em muitos casos dando-se pouca atenção,talvez devido à novidade do sistema, ao desenvol-vimento dos projectos.

Apesar do aumento do nível da gestão de fundospúblicos, há ainda muito a fazer, especialmente noque se refere à selecção e implementação de gran-des projectos de investimento. Segundo a avalia-ção ex-post dos programas relativos ao Objectivo1, apenas um terço dos projectos revistos foramconcluídos dentro do prazo de tempo previsto ini-cialmente e um terço foram concluídos com um anode atraso, enquanto que dois terços dos projectosanalisados excederam o orçamento, tendo 20%custado mais 30% do que o que tinha sido original-mente orçamentado. Entre as causas identificadaspara esses excessos conta-se um planeamentoinadequado, que inclui por exemplo não terem sidoprevistos problemas relativos à propriedade de

terrenos, estimativas de custos inadequadas eatrasos administrativos.

Desenvolver um papel mais estratégico para ossistemas de monitorização

Embora a monitorização seja uma componente es-sencial do sistema, a experiência sugere que aatenção das comissões de acompanhamento secentra fundamentalmente em questões de gestãofinanceira e, muito em especial, na preocupação degarantir a absorção dos recursos do Fundo Estrutu-ral, em vez de se concentrar na gestão estratégica.Essa abordagem influencia o processo de tomadade decisões, contribuindo para que haja uma ten-dência no sentido de os recursos serem dispendi-dos onde a respectiva absorção é experimentada etestada, e opondo-se a que sejam seguidas outrasdirecções e adoptadas abordagens mais inovado-ras. O desenvolvimento de uma função mais estra-tégica para as comissões de acompanhamento éum dos desafios necessários para a melhoria dofuncionamento da política de coesão. A esse res-peito, é importante que o papel de parceria das co-missões de acompanhamento seja reconhecidopelas autoridades administrativas e que aquelasnão sejam ser meros mecanismos cuja função éapenas “pôr o carimbo” nas decisões tomadas poroutrem.

Apesar das evidentes melhorias, as avaliações dosprogramas do Fundo Estrutural chamaram a aten-ção para a má qualidade do acompanhamento du-rante o período 1994–1999, tendo sublinhado anecessidade de as comissões de acompanhamen-to terem acesso a informações importantes sobre aevolução da implementação dos programas.

No entanto, os problemas persistem ainda, apesarde o acompanhamento ter sido reforçado para operíodo 2000–2006, com incidência especial nouso de indicadores e na fixação de objectivos. Emtermos específicos, os indicadores não são geral-mente definidos com clareza e são em número ex-cessivo, em especial no caso dos programas deabrangência muito ampla. Além disso, em muitoscasos, os sistemas de acompanhamento não seencontram ainda completamente operacionais,apesar de decorridos já três anos sobre o início doperíodo programático, sendo ainda complicadospelos diferentes requisitos do FEDER, do FSE e doFEOGA.



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A avaliação

A avaliação dos programas do Fundo Estrutural foi de-senvolvida e melhorada durante a década de 90, levan-do a uma maior transparência e responsabilização dagestão dos Fundos. Enquanto que, em 1988, a ênfaseera colocada sobretudo na auditoria do funcionamentodos Fundos, com o decorrer do tempo a avaliação pas-sou a centrar-se no aspecto mais amplo dos resultadosobtidos a partir das despesas efectuadas. Apesar de to-dos os Estados-membros cumprirem o requisito deefectuar a avaliação da utilização dos Fundos e de, emalguns casos, terem introduzido a mesma prática nou-tras áreas da política, a forma como é implementada va-ria significativamente, como reflexo das diferentes tra-dições e culturas dos Estados-membros.

No passado, as avaliações tinham pouco impacto,uma vez que eram concluídas demasiado tarde parapoderem ter influência nas decisões chave que deve-riam informar. No sentido de resolver esse problema,os actuais regulamentos do Fundo Estrutural especi-ficam prazos de avaliação que estão ligados à reser-va de eficiência. Durante o ano de 2004, a Comissãoemitirá uma comunicação sobre os resultados dasavaliações intermédias e a dotação da reserva deeficiência.

As avaliações devem agora ser realizadas pelosEstados-membros numa fase ex ante, pelos Estados--membros em cooperação com a Comissão numa faseintermédia, e ex post pela Comissão. A avaliação inter-média, cujo prazo é agora fixado para garantir a utili-dade prática dos resultados, é considerada por algunscomo sendo demasiado rígida16. Foi também afirmadoque o facto de a avaliação ex post ser efectuada doisanos depois do fim do período programático torna difícila utilização efectiva dos resultados.

Um maior envolvimento das regiões e dos Estados--membros deverá certamente melhorar a avaliação,tornando-a mais útil e relevante, o que implica que setorna necessário dar mais atenção à preparação deprogramas de avaliação mais adaptados às necessi-dades regionais e nacionais.

Primeiros resultados das

avaliações de médio prazo

Todos os programas do Fundo Estrutural para o pe-ríodo 2000–2006 foram sujeitos a uma avaliação

intermédia, que foi concluída antes do final de 2003. Aanálise preliminar dos resultados obtidos sugere asseguintes observações:

– fica confirmada a relevância das opções estratégi-cas feitas em 2000, especialmente no que se refereà importância dada às prioridades estabelecidasem Lisboa (inovação, sociedade da informação eredes), tendo a despesa respectiva ascendido acerca de EUR 60 mil milhões, ou seja, 30% dosFundos Estruturais. Contudo, há ainda necessi-dade de uma concentração ainda maior nessasprioridades, especialmente no que se refere à ino-vação e às ligações em falta nas redes;

– apesar do início lento, a taxa de absorção finan-ceira aumentou e a regra N+2 parece ter estimu-lado uma implementação mais rápida dosprogramas. Contudo, nalguns casos, a aplicaçãodemasiado mecânica dessa regra parece ter tidoum efeito negativo relativamente à qualidade e àinovação;

– os sistemas de selecção e implementação de pro-jectos são considerados melhores do que eramno passado, embora em certos casos os proces-sos burocráticos tivessem gerado alguma falta deeficiência;

– a modernização administrativa, incentivada emparte pelos Fundos Estruturais, terá que seracompanhada por sistemas de informação “inteli-gentes”, a fim de permitir aos gestores e respon-sáveis pelas tomadas de decisão avaliar asintervenções numa base de continuidade, bemcomo accionar medidas correctivas sempre quenecessário. Os sistemas de acompanhamentobaseados numa extensa gama de indicadoresterão que ser simplificados, concentrando-senuma utilização estratégica da informação;

– o grau de concretização dos objectivos é relativa-mente alto em certos programas, especialmente osque têm a ver com a infra-estrutura de transportes.

Embora seja demasiado cedo para identificar o efeitoem termos da totalidade do período 2000–2006, emEspanha, o impacto do investimento efectuado entre2000 e 2002 ao abrigo do Quadro de Apoio Comunitá-rio (Fundos Estruturais mais despesa pública nacio-nal) está calculado em 0,4% do PIB (e prevê-se queatinja os 2,4% em 2006).



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A reserva de eficiência— recompensar o sucesso

A reserva de eficiência combina vários aspectos daprática de boa gestão, nomeadamente o controlo fi-nanceiro, a eficácia da implementação, monitoriza-ção e avaliação. Trata-se de uma inovação ao abrigoda qual, no actual período programático, 4% dos re-cursos do Fundo Estrutural são reservados para do-tação até 31 de Março de 2004, no máximo, na baseda concretização de alvos inicialmente definidos nosdocumentos programáticos. Esses alvos têm a vercom eficácia (produção e resultados obtidos), aspec-tos financeiros e gestão. Embora o funcionamento dareserva tenha ainda que ser testado na prática, elaconstitui um primeiro passo no sentido da gestão porobjectivos e introduz pela primeira vez um incentivo fi-nanceiro para a boa gestão, objectivo esse que osEstados-membros e as regiões têm interesse emalcançar.

Apesar das preocupações que foram expressas re-lativamente ao mecanismo em si, especialmenteno que toca à rigidez e complexidade, a reservachamou a atenção para importantes questões refe-rentes ao desempenho, tais como a absorção fi-nanceira e a qualidade dos dados utilizados namonitorização. Ao mesmo tempo, houve tambémalguma preocupação relativamente ao facto de a



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A percepção da política estrutural da UEnas regiões

Nos estudos de caso referidos na Parte 3, onde foipedido aos funcionários regionais que se manifes-tassem relativamente às políticas da UE, foramtambém recolhidas opiniões sobre o funcionamen-to dos Fundos Estruturais. Os inquiridos foramunânimes em definir de forma positiva o impactodos Fundos nas regiões Objectivo 1, particular-mente no que respeita às infra-estruturas e sobre-tudo nos países da Coesão, onde a convergênciado PIB per capita com a média da União foi um dosobjectivos prioritários da política nacional.

Mesmo em outras regiões Objectivo 1 recepto-ras de financiamentos menores (Flevoland eHighlands e Islands, por exemplo) foi também re-conhecido que a elegibilidade para os apoios noquadro do Objectivo 1 tinha implicado uma maioratenção por parte das políticas regionaisnacionais.

No que respeita às regiões Objectivo 2, os estudosde caso confirmam a dificuldade em encontrar da-dos adequados a nível regional capazes de explici-tar cabalmente o desenvolvimento obtido e o factode que os montantes em causa não terem, de umamaneira geral, sido suficientes para inverter a de-terioração da situação nessas regiões.

Contudo, é nas zonas Objectivo 2 que muitas ve-zes se acumulam os problemas das regiões ondeestas se inserem, problemas que têm a ver com astendências demográficas, os níveis de escolari-dade, a reestruturação das indústrias tradicionais,o desemprego, o ambiente, etc. O investimentopor parte das empresas tende a concentrar-se emoutras partes da região ou em regiões adjacentes,sendo assim os Fundos Estruturais a única fontede apoio.

Em muitos casos, os inquiridos frisaram o efeitoqualitativo dos Fundos Estruturais e não tanto oquantitativo, especialmente naquelas regiõesonde as receitas dos Fundos foram relativamentebaixas, quer em relação ao PIB, quer ao investi-mento ou ao orçamento nacional. Nestes casos,os benefícios da abordagem comunitária mais fre-quentemente citados foram as parcerias emconjunto com a programação, bem como a apli-cação de uma estratégia integrada a nível regio-nal. Considerou-se que a abordagem comunitárialevou não só a um reforço das capacidades institu-cionais mas também a uma consolidação daperícia necessária para fazer avaliações, em

Alguns resultados preliminares nasregiões espanholas Objectivo 1 para2000–2002

– Melhoramento da acessibilidade: construção oumelhoramento de 476 km de estradas e auto--estradas e 173 km de vias-férreas; construção de810 km de redes de abastecimento de energia;construção de 250 km de conduta de gás;

– apoio ao meio produtivo: apoios a 4.600 PME,com um efeito de alavanca no investimento esti-mado em cerca de EUR 12,2 mil milhões;

– desenvolvimento da sociedade do conhecimento:apoio fornecido a 1.503 centros de investigação e48.199 investigadores; instalação de 26.864linhas ADSL;

– recursos humanos: cerca 7 milhões de pessoas areceber apoio ao abrigo do FSE, dos quais 57%receberam formação.

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importância dada à absorção financeira poder des-viar a atenção da qualidade onde se gasta.

Diversidade das práticas de gestão

Apesar de os processos dos Fundos Estruturais te-rem sido descritos como sendo “de tamanho úni-co”, as conclusões da avaliação e outros estudosefectuados demonstram a grande diversidade depráticas de gestão existente, bem como a cres-cente capacidade de gestão dos Fundos por partedas autoridades. O regulamento consagra as me-lhores práticas, as quais foram sendo clarificadas emelhoradas em cada período programático. Aomesmo tempo, cada Estado-membro passou peloseu próprio ciclo de desenvolvimento, aumentandoprogressivamente a capacidade de implementa-ção mais eficaz dos Fundos.

Existem três tipos principais de abordagem à gestãodos Fundos Estruturais:

– uma abordagem altamente centralizada, envol-vendo principalmente programas sectoriais;

– um misto de programas centralizados e progra-mas descentralizados;

– uma abordagem descentralizada, que tem a vercom programas mais regionais.

Com o tempo, os sistemas evoluíram, muitas vezesa partir de uma abordagem centralizada, passandopor uma abordagem mista e tomando finalmente aforma de uma abordagem mais descentrali-zada. Os resultados das avaliações revelam que,quer as abordagens centralizadas, quer as



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particular relativamente a temas horizontais, taiscomo a igualdade de oportunidades, o desenvolvi-mento sustentável e a inovação.

Exceptuando as regiões com um elevado nível de au-tonomia, em geral não parece que a aplicação daspolíticas comunitárias seja formalmente coordenada.Por outro lado, a falta de uma sólida estrutura de ges-tão regional impede uma melhor coordenação. A opi-nião quase unânime foi que, devido à experiênciaadquirida até agora, no actual período de programa-ção existe um maior grau de coordenação em relaçãoaos períodos anteriores.

Contudo, o aumento significativo dos custos de ges-tão, avaliação e controlo no período de programação2000–2006 foi alvo de duras críticas (um dos estudosreferiu um incremento dos custos totais de 5% para20%). Os inquiridos manifestaram igualmente o seudescontentamento em relação à complexidade dosprocedimentos de gestão da política da coesão, quetem vindo a aumentar em cada novo período de pro-gramação. Por outro lado, a cooperação com os par-ceiros sociais, as empresas e outras entidades foigeralmente considerada como um avanço importanteque deve ser ulteriormente desenvolvido.

As propostas do Comité das Regiões paramelhorar a gestão dos Fundos Estruturais

Com base num vasto inquérito junto das autoridadesresponsáveis pela administração dos Fundos Estrutu-rais no terreno, foi solicitada ao Comité das Regiões aelaboração de um relatório sobre possíveis formas desimplificar a gestão das políticas da coesão após o

ano 2006. Os resultados foram objecto de discussãonuma conferência que teve lugar em Leipzig em Maiode 2003 e apresentados à Comissão Europeia emJulho de 2003. As recomendações feitas pelo Comitéforam as seguintes:

– maior coerência e coordenação, quer internamente(entre os diferentes Fundos, os diferentes serviçosda Comissão e as administrações públicas), querexternamente (entre a Comunidade e os programasnacionais e regionais);

– melhor aplicação dos princípios de subsidiariedadee proporcionalidade, com o reconhecimento de queas entidades locais e regionais são normalmente asmais apropriadas para tomar decisões relativa-mente às políticas e para executá-las de formaeficiente;

– continuação de uma abordagem regional baseadana Comunidade;

– manutenção dos recursos, uma vez que uma políti-ca de coesão com financiamentos reduzidos éinconcebível;

– maior contributo para a coesão por parte das políti-cas sectoriais;

– maior simplificação dos procedimentos e aumentodo grau de co-responsabilidade;

– maior reconhecimento da importância da coopera-ção regional como forma para alcançar a integração.

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descentralizadas, são mais eficazes, embora asúltimas o sejam tendencialmente ainda mais, umavez que tornam mais fácil a resposta às necessida-des regionais.

A abordagem centralizada parece ser mais eficazdevido ao facto de o processo de tomada de deci-sões ser mais rápido e de haver uma maior flexibili-dade; no entanto, para além de não estar tão atentaàs necessidades regionais, os processos que utili-za são geralmente mais tradicionais, o que podeser um factor impeditivo da inovação. Enquantoque a maioria dos países da Coesão e das regiõesdo sul de Itália funcionou na base de sistemascentralizados durante o primeiro período pro-gramático, tornou-se evidente uma maior descen-tralização nos períodos subsequentes, emboramenos em Portugal, tendo a Itália, a Espanha e aGrécia começado a descentralização dos seus sis-temas no período de 1994–1999 e a Irlanda em2000–2006.

Noutros países, as regiões Objectivo 1 da Alema-nha de Leste e as de outros países têm sistemasdescentralizados, os quais, embora por vezescomplexos, funcionam também eficazmente.

A gestão dos Fundos Estruturais nas regiõesObjectivo 2 é geralmente descentralizada. Mesmonos países com uma tradição de centralização, taiscomo a França e o Reino Unido, tem havido umadevolução crescente dos poderes de decisão e deautonomia administrativa a favor das regiõesObjectivo 2. De forma mais geral, os programas doObjectivo 2 têm sido cada vez mais integrados nasestruturas de política regional.

O alargamento e a política de coesão:

os desafios para o futuro

Os apoios dos Fundos Estruturais revestir-se-ãode uma importância fundamental para os novosEstados-membros no sentido do reforço da respecti-va competitividade económica e para que possam al-cançar o resto da UE em termos de PIB per capita.Segue-se uma análise da experiência actual dosvários fundos de pré-adesão e das lições a retirar dasnegociações dos Planos Nacionais de Desenvolvi-mento e dos programas para implementação dosFundos Estruturais no período 2004–2006.

Experiência dos fundos de pré-adesão

Durante o período 2000–2006, a UE disponibilizacerca de EUR 3 mil milhões por ano para apoio fi-nanceiro aos países da adesão. Esse montante éproveniente de três fontes diferentes: o ISPA(Instrumento Estrutural de Pré-Adesão), que finan-cia projectos nas áreas dos transportes e am-biente, o SAPARD (Programa Especial de Adesãopara a Agricultura e o Desenvolvimento Rural), de-finido pela própria designação, e o PHARE, que fi-nancia o reforço da capacidade administrativa einstitucional como preparação para a adesão.

O apoio à pré-adesão pretendia funcionar em partecomo um exercício de aprendizagem para os paí-ses preocupados com a forma de utilização eficazdos financiamentos antes de receberem montan-tes muito mais avultados depois da adesão.Esperava-se, assim, preparar processos institucio-nais capazes de reflectir adequadamente as cir-cunstâncias e as necessidades locais, e derespeitar as normas da UE para a gestão dos fun-dos públicos.

PHARE

Desde 2000 que o programa PHARE tem como ob-jectivo ajudar os países da adesão na sua prepa-ração para a mesma, sendo o orçamentoaumentado para EUR 1,6 mil milhões por ano e ten-do em vista três prioridades principais:

– a criação de instituições (30%),

– o investimento na infra-estrutura reguladora ne-cessária para garantir o cumprimento do acervocomunitário (35%),

– o apoio à coesão económica e social (35%).

Depois da adesão à UE, em Maio de 2004, os 10novos Estados-membros continuarão a receberapoio do PHARE durante um mínimo de três anos,sendo que na Bulgária e na Roménia o programapoderá continuar para além desse prazo.

ISPA

O ISPA corresponde, em termos gerais, ao Fundode Coesão e apoia o investimento nos sistemas de



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transporte e na infra-estrutura ambiental, ambasáreas negligenciadas durante décadas antes de tersido iniciado o processo de transição, sendo quenenhuma delas corresponde às exigências de umaeconomia moderna. No que se refere aos transpor-tes, a prioridade vai para as vias principais, defini-das no estudo de Avaliação das Necessidades deInfra-estruturas de Transporte (TINA), que ligam ospaíses da adesão aos actuais Estados-membros.O apoio para a melhoria ambiental, por seu turno,centra-se no aprovisionamento de água e no trata-mento de águas residuais e de resíduos sólidos.

O apoio, que atinge o montante de um pouco maisde EUR 1 mil milhões por ano, é concedido apenasa projectos superiores a EUR 5 milhões. Em 2000 e2001, os primeiros dois anos de implementação,fizeram-se grandes esforços no sentido de prepa-rar projectos elegíveis bem como estabelecer asestruturas administrativas necessárias para a im-plementação. Em finais de 2002, a Comissão tinhaaprovado 249 projectos com compromissos ISPAno montante de EUR 3,2 mil milhões, divididos deforma equitativa entre o transporte e o ambiente, e,no âmbito dos transportes, entre o viário e o ferro-viário, sendo a maioria dos projectos dedicados àrenovação e modernização das infra-estruturasexistentes.

Os países seleccionaram tendencialmente projec-tos de acordo com as respectivas estratégias na-cionais de transporte e ambiente para quepudessem ser aproveitados ao máximo os limita-dos recursos existentes.

O ISPA contribuiu também para a criação deknow-how e de capacidade administrativa, apoiadapor ajuda técnica sobre formação em processos decontratos, gestão financeira, preparação de projec-tos, preparação de documentação técnica, análisecusto-benefício e sobre como utilizar o sistemaEDIS (Sistema Alargado de ExecuçãoDescentralizada)

SAPARD

O SAPARD atribui EUR 500 milhões por ano paraajuda aos países da adesão na implementação doacervo comunitário no que se refere à PAC e para areestruturação dos respectivos sectores agrícolase áreas rurais. O apoio baseia-se nos planos de de-senvolvimento concebidos pelos países e que

incluam um número limitado de medidas, tais comoa melhoria dos processos de garantia da quali-dade, a aplicação de controlo de saúde animal evegetal ou o estabelecimento de grupos de produ-tores e cadastros de propriedades. A relação doapoio concedido às diferentes medidas variaconforme os países, embora uma grande parte sejacanalizada para investimento em tratamento e co-mercialização (26% do total) e ainda em explora-ções agrícolas e infra-estruturas rurais (cerca de20%).

Apesar de a execução ser lenta17 , o SAPARD teveum efeito positivo nos países da adesão, incenti-vando-os a estabelecer estruturas financeiras esistemas de controlo semelhantes aos que existemnos actuais Estados-membros, ajudando assim nodesenvolvimento da capacidade administrativa.

Lições dos Planos de

Desenvolvimento Regional

O desafio da transição

Para os países da adesão, o primeiro período pro-gramático, em que serão já elegíveis para ajudados Fundos Estruturais, é relativamente curto — de2004 a 2006. Esse período representa uma oportu-nidade para definir uma estratégia de desenvolvi-mento regional coerente e é um desafio para aintegração dos princípios da política estrutural daUE nos respectivos quadros de políticas nacionaise ainda para o estabelecimento dos mecanismosde implementação adequados.

Foi acordado que, relativamente a esse primeiro ecurto período programático, a intervenção estrutu-ral deveria concentrar-se num número limitado deáreas prioritárias, a fim de conseguir um impactomáximo e de simplificar a execução. Nos quatromaiores novos Estados-membros (Polónia, Hun-gria, República Checa e Eslováquia) a ajuda seráimplementada através de um Quadro de ApoioComunitário acompanhado por Programas Opera-cionais e, nos outros países, através de um Docu-mento Programático Único.

O montante total do apoio, incluindo o que é dispo-nibilizado pelo Fundo de Coesão, é de um poucomais de EUR 7,3 mil milhões por ano, a preçosde 1999. Esse montante aumenta ainda com o



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co-financiamento dos governos nacionais, o querepresenta um acréscimo significativo em relaçãoaos níveis existentes e coloca novos desafios aosorçamentos públicos, já deprimidos em muitos paí-ses nos anos mais recentes devido a um cresci-mento relativamente lento (Quadro A4.11).

Estratégias emergentes

O objectivo maioritário de todos os países da adesãoé o de atingir e sustentar altas taxas de crescimentoeconómico, a fim de poderem melhorar os níveis devida e de emprego. Os planos de desenvolvimentonacional desses países são muito diferentes em ter-mos da distribuição de apoio às áreas de intervenção,o que reflecte as diversas circunstâncias sociais eeconómicas e aquilo que é entendido em cada um de-les como prioridade. Assim, a percentagem de finan-ciamento dedicada a infra-estruturas situa-se entreos 19%, na Eslovénia, e os 78%, em Chipre, enquantoa percentagem referente à educação, formação e ou-tros programas varia entre 14%, em Malta, e 28%, naEslovénia; quanto ao investimento na produção, aspercentagens oscilam entre 14%, na República Che-ca, e 54%, na Eslovénia, sendo uma grande partedestinada às PME.

Os documentos programáticos produzidos pelospaíses da adesão identificam e analisam as princi-pais necessidades de desenvolvimento, o que setorna importante dado que, em conjunto, os Fun-dos Estruturais e o co-financiamento nacional de-verão representar 25% das despesas públicas eminvestimento estrutural. A abordagem global docrescimento que é estabelecida nos documentosestá de acordo com a estratégia de Lisboa. NaPolónia, Hungria e República Checa, foram já pre-parados Programas Operacionais para o desenvol-vimento regional, sendo que as autoridades locaise regionais partilham a responsabilidade de imple-mentação, pelo que uma parte significativa do or-çamento geral lhes foi atribuída.

No entanto, os programas da maior parte dos paí-ses identificam um grande número de áreas de in-tervenção diferentes, notando-se, em muitoscasos, a ausência de visão estratégica e de umaconcentração específica nas questões essenciais.A experiência dos actuais Estados-membros leva acrer que, a não ser corrigido, esse problema poderácomplicar a execução dos programas e reduzir orespectivo impacto e sustentabilidade.

Os próprios métodos analíticos e as fontes de infor-mação utilizadas precisam também de ser aprofun-dados, a fim de garantir programas de mais altaqualidade depois de 2006. Em muitos dos progra-mas, existe apenas uma análise limitada da inte-racção entre os Fundos Estruturais e as políticasnacionais, enquanto que os temas horizontais, taiscomo o ambiente e a igualdade de oportunidades,não se encontram suficientemente integrados.

A formulação dos programas foi apoiada em todosos países por avaliações ex ante, efectuadas so-bretudo por equipas de peritos externas. Segundoessas avaliações, os Quadros Comunitários deApoio deverão aumentar o PIB em cerca de 4% naHungria e um pouco acima dos 3% na Polónia, umavez tido em conta o efeito multiplicador (ou seja, oPIB acabará por ser mais alto por essa percenta-gem), enquanto que o investimento na Hungria, se-gundo se calcula, será aumentado em 8% do PIB eo desemprego na Polónia será reduzido em quase2% da mão-de-obra em 2007.

O desafio da implementação

Os Fundos Estruturais exigem uma preparaçãocuidadosa em termos do estabelecimento da estru-tura e dos processos administrativos necessáriospara a gestão dos montantes recebidos. Tal prepa-ração iniciou-se há já algum tempo, durante as ne-gociações dos Tratados de Adesão.

Durante a fase preparatória, os países avançarammuito em termos do estabelecimento de uma co-operação mais eficaz entre os diferentes níveis dasrespectivas autoridades administrativas, o quepossibilitou o surgimento de programas mais coor-denados e eficazes. Foram também feitos esforçosconsideráveis para a formação de pessoas, espe-cialmente nos ministérios e nas agências de imple-mentação envolvidos no processo, tendo-setambém efectuado melhorias ao nível de muitasautoridades regionais e locais. Contudo, a imple-mentação dos Fundos Estruturais vai afectar mui-tas estruturas da administração dos países emquestão, das unidades de planeamento estratégicoda administração central às autoridades locais res-ponsáveis pela selecção dos projectos individuais.A questão da capacidade administrativa deverácontinuar a constituir uma das preocupações du-rante todo o período 2004–2006 e mesmo depoisdele. O reforço dessa capacidade, que resultará



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em parte da própria experiência, será uma condi-ção essencial para uma maior descentralização daimplementação de programas depois de 2006.

Como conclusão geral, os documentos programáti-cos e as actividades agendadas reflectem o estatutode transição do período 2004–2006, preparando oterreno para as estratégias a seguir e as estruturasque as deverão implementar no próximo períodoprogramático.



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Os desafios futuros para os países da adesão

Muito embora haja a tendência para olhar para os paí-ses da adesão como uma entidade única, com caracte-rísticas e problemas uniformes, tal perspectiva estálonge de reflectir a realidade. Apesar de os problemasestruturais serem simultaneamente graves e abrangen-tes em quase todos esses países — nomeadamente odesgaste, a decadência, ou inexistência de parte subs-tancial das infra-estruturas de base — a escala e nature-za de tais problemas diferem consideravelmente entrepaíses e regiões. Tal facto reflecte-se nas variações doPIB per capita, que são maiores do que as registadas naUE15 tanto entre países, como entre as respectivas re-giões. Mais manifesto ainda: todos os tipos de disparida-des tendem a ser muito maiores do que as existentesnas regiões Objectivo 1, o que tem implicações impor-tantes na concepção das políticas estruturais. O objecti-vo deverá, para cada região, ser o de tentar identificar asprincipais limitações à competitividade e ao investimen-to do exterior, para que elas possam ser rapidamenteultrapassadas e, assim, se atingir uma taxa de cresci-mento elevada.

Além disso, as disparidades regionais tendem a aumen-tar em vez de diminuir, com o desenvolvimento aconcentrar-se nas e em torno das grandes cidades,especialmente as capitais, que se constituem comoponto fulcral para o crescimento de novas actividades,nomeadamente nos serviços. Tal tendência tem vindoparalelamente a ser reforçada pela concentração de in-vestimento directo estrangeiro, atraído pelos serviços,capacidade instalada e competências laborais disponí-veis nesses mesmos lugares.

A maioria das vias de comunicação é, todavia, inade-quada em todos os países. Consequentemente, onúmero de pessoas que diariamente se desloca paratrabalhar, mesmo para as capitais, é significativamentemenor (cerca de um terço) do que nos actuais Estados--membros. A prioridade deve, pois, ser o melhoramentodas comunicações, não só para permitir o desenvolvi-mento, mas também para facilitar a expansão das trocascomerciais entre regiões e países. O comércio entre osnovos Estados-membros mantém-se, actualmente, embaixa, não obstante eles serem parceiros comerciais na-turais, e necessita de uma grande expansão de forma aestabelecer bases conjuntas de crescimento. Emboravenham a beneficiar da prevista expansão da redetranseuropeia de transportes, os novos projectos devias de comunicação irão, na maior parte dos casos,permitir a sua ligação aos actuais Estados-membrosmais do que a ligação entre eles.

A relativamente baixa densidade populacional em mui-tas regiões e a ausência de cidades, de qualquer que

seja a dimensão, que possam atrair investimentos e fun-cionar como centros de desenvolvimento económico,constituem uma barreira à criação de um padrão maisdisperso de crescimento. Apenas a Polónia contacom várias cidades de grande dimensão (mais de 250mil habitantes) que poderiam servir como pólos de cres-cimento para além da capital. Em 8 das 41 regiõesNUTS 2 nos novos Estados-membros (cinco na Polónia,dois na Eslováquia e uma na República Checa), nãoexistem outras cidades com mais de 100 mil habitantese a maioria da população reside em vilas ou cidadescom menos de 20.000 habitantes. Este padrão dosnúcleos populacionais, em conjunto com a estruturapredominante de actividade económica, será a causaprovável de limitações ao crescimento, a menos quehaja transportes de boa qualidade entre as cidades quepermitam às pessoas viajar facilmente de umas para asoutras, quer como pendulares para o trabalho, quer paraaceder a serviços e equipamentos que poderão ser par-tilhados por várias pequenas cidades.

Embora o melhoramento das redes de transportes sejafundamental para o desenvolvimento sustentado, estadeve ser levada a cabo sem prejudicar excessivamenteo ambiente, particularmente considerando que os da-nos provocados durante décadas de actividade indus-trial deixaram já um legado de zonas degradadas. Umavez que não existem auto-estradas e que as condiçõesdas estradas em geral deixam muito a desejar, qualquerpolítica que vise melhorar os transportes deverá incluiruma programa de escala relativamente abrangente paraa construção de novas rodovias e o alargamento das jáexistentes. Contudo, a preocupação com o ambiente —e com o congestionamento — significa que existe umanecessidade paralela de reforçar a rede ferroviária deforma a limitar a mudança dos transportes ferroviáriospara os rodoviários. Isto implica o melhoramento dascondições das linhas-férreas, a electrificação e o au-mento do número de linhas com via dupla, bem como agarantia da interoperabilidade entre países (através dacompleta padronização das bitolas de via e dos siste-mas de distribuição eléctrica). Implica também dar a de-vida atenção às diversas situações locais para poderelaborar uma política de transportes coordenada — quefalta em muitos Estados-Membros actuais — que consi-ga alcançar os objectivos de desenvolvimento da regiãoem apreço, ao mesmo tempo que minimiza os danosambientais.

Os melhoramentos nas redes de transportes, contudo,não são por si só suficientes, mas devem fazer parte deuma política coerente de desenvolvimento que ponha atónica na reforma dos sistemas de ensino e formação,adequando-os às necessidades do mercado de trabalho

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que, como no caso dos transportes, variam geralmentede região para região, reflectindo o padrão de actividadeeconómica. Apesar do nível de escolaridade claramenteelevado, uma vez que o número de pessoas em idadeactiva com um nível para além do ensino básico é maiordo que na UE15, os programas de ensino e formaçãonão preparam os jovens para os empregos da nova eco-nomia emergente. Além disso, são relativamente pou-cas as pessoas que completam o ensino superior e,quando encontram emprego, não têm muitas oportuni-dades de frequentar cursos de formação contínua —para uma aprendizagem ao longo da vida.

Igualmente importante é o apoio ao investimento pro-dutivo, especialmente considerando que se verificarãotransformações de vasta escala das estruturas econó-micas e que tais mudanças serão diferentes nos váriospaíses, reflectindo o padrão predominante. (A agricultu-ra é responsável por 19% do emprego na Lituânia e naPolónia, e 5% na República Checa; as empresas e osserviços financeiros fornecem 17% do emprego em Pra-ga e Bratislava, e 3% em algumas zonas da Polónia.).Todavia, torna-se difícil organizar, de forma eficaz, oapoio ao investimento empresarial num contexto onde amaioria das empresas nos sectores de serviços em ex-pansão é ainda muito pequena (menos de 10 pessoas) eonde existe uma falta generalizada de serviços empre-sariais. Esta situação é particularmente grave nas regi-ões onde o sector dos serviços é mais atrasado e onde,por consequência, existe uma necessidade mais pre-mente de reestruturação.

As ajudas para a consolidação da capacidade de ino-vação devem constituir um aspecto importante dosapoios às empresas, juntamente com a criação de ser-viços de consultoria e de assistência financeira para odesenvolvimento empresarial. Também aqui as exigên-cias variam de região para região, o que reflecte a va-riação da escala de despesa em I&D, a presença decentros de investigação e o grau de ligação entre estes eas empresas locais. (a despesa em I&D, por exemplo,varia de 1,5% do PIB na Eslovénia, e quase 4% emStredni Cechy, a região que circunda Praga, para me-nos de 0,5% do PIB na Letónia, Bulgária e Roménia eapenas cerca de 0,2% ou menos num certo número deregiões da Polónia, Hungria e Bulgária.)

A identificação das necessidades estruturais represen-ta, contudo, apenas o primeiro passo na formulação das

estratégias de desenvolvimento regional, não sendopossível tratar de todas estas necessidades ao mesmotempo. De igual importância se reveste a identificaçãode uma lista de domínios prioritários de acção, que per-mita determinar a ordem de execução dos projectos deinvestimento à luz de um caminho de desenvolvimentoeconómico de longo prazo a seguir na respectiva regiãoe que tenha em devida conta às interacções entre osdois, maximizando, assim, o seu efeito no crescimento.

Um dilema central para os decisores políticos, que severifica em todos os países mas sobretudo nos paísesmaiores, é o grau de concentração dos apoios estrutu-rais nos centros principais de crescimento, onde os pro-veitos dos investimentos são provavelmente maisimediatos, e nas diferentes regiões de acordo com assuas necessidades. Se, por um lado, reforçar as regiõesque são já as mais competitivas poderá ser a melhor for-ma de alcançar um elevado nível de crescimento no cur-to prazo, por outro, atribuir apoios com base nasnecessidades resultará provavelmente numa maiorcoesão interna, garantindo um desenvolvimento equili-brado a longo prazo. O que complica a escolha é o factode as regiões mais fracas, para conseguirem tirar parti-do do primeiro tipo de estratégia no longo prazo, neces-sitam de níveis mínimos de infra-estruturas e outrasformas de capital, o que implica que as suas necessida-des não podem ser postas de lado nem no curto prazo.Por outro lado, é preciso ter em conta as limitações ad-ministrativas vigentes quando se injectam vastos mon-tantes de apoios nas regiões menos desenvolvidas.

Este último ponto não pode ser ignorado, tornando-senecessário reconhecer que a política de desenvolvi-mento regional está a ser executada num contexto noqual o grau de capacidade administrativa para elabo-rar e gerir tal política é questionável, a experiência eperícia para resolver os problemas estruturais é inade-quada e faltam os meios de coordenação entre asdiferentes autoridades. Tudo isso impõe inevitáveis limi-tações aos programas que podem ser levados a cabo eimplica que os financiamentos para os investimentosestruturais devam ser aliados a um apoio contínuo paraa melhoria da administração no terreno, para a forma-ção do pessoal e para o desenvolvimento de métodoseficazes de gestão, coordenação, monitorização e ava-liação de programas, especialmente a nível regional.

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Debate sobre o futuro

da política de coesão

No início de 2001, a Comissão lançou um debatesobre o futuro da política de coesão. O Colégio deComissários integrou também esse debate. O Pre-sidente da Comissão e alguns dos Comissáriosestiveram presentes em várias conferências. O Co-légio tem-se mantido ao corrente de todas asquestões levantadas no debate, através do conjun-to de relatórios que aprovou durante este período.

A 31 de Janeiro de 2001, a Comissão aprovou o Se-gundo Relatório sobre a Coesão Económica e So-cial [COM(2001) 24 final]. O documento analisapela primeira vez os desafios colocados pelo alar-gamento, abrindo uma discussão sobre os contor-nos da política de coesão depois de 2006.

A 21 e 22 de Maio de 2001, a Comissão organizou osegundo Fórum europeu sobre a coesão, com umgrande número de participantes (quase 2000 ins-critos e mais 1700 presentes) e participação políti-ca de muito alto nível.

No Conselho sobre “Assuntos Gerais”, a 11 deJunho de 2001, a Comissão tomou nota da preocu-pação expressa por actuais e futuros Estados--membros, e em especial do memorandoapresentado pela delegação espanhola relativoaos efeitos do alargamento sobre a coesão econó-mica e social. A Comissão declarou também quecontinuaria a trabalhar, informando regularmente oConselho, e que iria elaborar o Terceiro Relatóriosobre a Coesão, com o objectivo de apresentar pro-postas adequadas para a política de coesão depoisde 2006.

Alguns Estados-membros e representantes das re-giões, cidades e agregados urbanos, bem como osparceiros sociais intervieram, dando as respecti-vas opiniões sobre as questões em debate. Deacordo com o compromisso assumido em Junho de2001, a Comissão aprovou dois relatórios de si-tuação sobre a coesão económica e social, a 30 deJaneiro de 2002 [COM(2002) 46 final] e a 30 de Ja-neiro de 2003 [COM(2003) 34 final]. Esses docu-mentos actualizavam os dados do SegundoRelatório sobre a Coesão (Janeiro 2001), especial-mente os que tinham a ver com as disparidadeseconómicas e sociais entre regiões.

A Comissão organizou uma série de reuniões dediscussão, em que estiveram envolvidos muitosdos responsáveis pela política nesta área perten-centes aos Estados-membros, regiões, cidades ecentros urbanos:

– a 26 e 27 de Maio de 2003, um seminário sobreas prioridades da União para as regiões, comcerca de 600 participantes;

– a 8 e 9 de Julho de 2002, um seminário sobreáreas urbanas;

– a 30 de Setembro de 2002, um seminário sobreprioridades para o emprego e coesão social;

– a 9 de Outubro de 2002, um encontro dos minis-tros responsáveis pela política regional, ondese chegou a um amplo consenso sobre a simpli-ficação da implementação dos Fundos Estrutu-rais para o período 2000–2006.

– a 17 e 18 de Outubro de 2002, um semináriosobre áreas de montanha;

– a 3 e 4 de Março de 2003, um seminário sobre agestão futura dos Fundos Estruturais;

– a 8 de Julho de 2003, uma conferência sobre“Coesão e Constituição: o papel e as responsabi-lidades das regiões”, em que participaram maisde 180 presidentes de diferentes regiões, bemcomo representantes locais e regionais eleitos deEstados-membros e de países da adesão;

– a 13 de Novembro de 2003, uma conferênciasobre o futuro da política de desenvolvimentorural em Salzburg.

Mais recentemente, a Direcção-Geral para a Políti-ca Regional publicou na respectiva página da Inter-net todos os contributos recebidos de InstituiçõesComunitárias, Estados-membros, novos Estados--membros, regiões, centros urbanos, organizaç-ões regionais, parceiros sociais e institutos deinvestigação:

http://europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/re-flex_en.htm

A página inclui mais de uma centena de contributos,que podem ser facilmente acedidos, e que são



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sobretudo provenientes de debates, seminários,subcomissões inter-ministeriais e vários estudos.Esses documentos, no seu conjunto, representamum esforço colectivo sem precedentes para o debatesobre uma área da política da União.

Alguns representantes da Comissão participaramem centenas de encontros, conferências e seminá-rios que tiveram lugar em toda a União e onde foitratado o tema em questão. A Comissão tambémrecebeu centenas de delegações para discussãodas várias questões que se prendem com essetema.

Foram organizados três encontros informais de Mi-nistros responsáveis pela política regional: pelaPresidência Belga (Namur, 13 e 14 de Julho de2001), pela Presidência Grega (Halkidiki, 16 deMaio de 2003) e pela Presidência Italiana (Roma,20 de Outubro de 2003). Numa iniciativa da Presi-dência Irlandesa tem lugar um outro encontro mi-nisterial a 27 e 28 de Fevereiro de 2004.

Teve lugar também no Parlamento Europeu umvivo debate, que terminou com a aprovação devárias resoluções sobre a política de coesão,incluindo:

– a 7 de Novembro de 2002, uma resolução sobreo relatório Schroedter (Partido Os Verdes,Alemanha)

– a 3 de Setembro de 2003, resoluções sobre o re-latório Mastorakis (Partido Socialista Europeu,

Grécia) e sobre o relatório Pomes Ruiz (PartidoPopular Europeu, Espanha).

O Comité das Regiões aprovou uma declaração,em Leipzig, a 5 e 6 de Maio de 2003, apelando àsinstituições europeias para que reforcem a políticada UE para o desenvolvimento regional. A mesmaComissão aprovou também, a 2 de Julho de 2003,dois importantes pareceres sobre a mesmamatéria:

– o relatório Schneider sobre o Segundo Relatóriode Situação sobre a Coesão Económica e Social;

– o relatório de prospectiva conjunto do Sr. Fitto(Partido Popular Europeu, Itália) e do Sr. VanCauwenberghe (Partido Socialista Europeu, Bél-gica) sobre a governança e a simplificação dosFundos Estruturais após 2006.

O Comité Económico e Social Europeu contribuiutambém para o debate sobre o futuro da política decoesão aprovando pareceres sobre os dois relató-rios de situação e dois pareceres exploratórios, a25 de Setembro de 2003, sobre:

– o relatório Barros-Vale sobre “Parceria para a im-plementação dos Fundos Estruturais”;

– o relatório Dassis sobre “O contributo de outraspolíticas comunitárias para a coesão económica esocial”.



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1 Excluindo a Dinamarca e o Luxemburgo e ainda o Reino Unido, relativamente aos quais ainda se aguardam informaçõessatisfatórias.

2 O principal meio através do qual o BEI apoia o desenvolvimento regional é através de empréstimos para projectos ou programas degrande escala e através da concessão de empréstimos globais a intermediários financeiros para projectos mais pequenos. O FundoEuropeu de Investimentos (FEI) para desenvolvimento de PME investe em fundos de capital de risco e concede garantias deportfolio através de crédito bonificado, seguros de crédito ou transacções estruturadas. As actividades principais do BEIcomplementam normalmente subsídios dos Fundos Estruturais, tendo como objectivo maximizar o impacto dos recursosorçamentais e do mercado de capitais.

3 Esses estudos propuseram uma série de explicações para a convergência e produziram algumas estimativas relativas aos efeitosdas políticas de coesão, dependentes em parte do período de tempo, dos países ou regiões analisados, ou ainda dos dadosdisponíveis, bem como de especificações técnicas relativas ao modelo utilizado. A maioria segue a abordagem “normal” da mediçãoda convergência regional em relação à média nacional ou da UE.

4 O modelo seguido foi o modelo macroeconómico de Hermin, concebido no início dos anos 90 e que tem sido amplamente utilizado naestimativa dos efeitos das políticas de apoio comunitárias.

5 Aqui definidas como intervenções ao abrigo do Quadro Comunitário de Apoio que coordena as actividades regionais da UE queenvolvem os Fundos Estruturais e as despesas públicas de co-financiamento.

6 Enquanto que a estimativa referente ao total ilíquido de postos de trabalho criados tem bases relativamente sólidas, o cálculo dospostos de trabalho líquidos é inevitavelmente incerto, dada a dificuldade de calcular os efeitos de deslocação e de substituição.Existe também alguma dificuldade em destrinçar os efeitos dos programas comunitários dos que têm a ver com medidas políticasnacionais implementadas em simultâneo.

7 Devido a problemas de dados, é difícil obter números fiáveis referentes ao período programático 1994-1999.

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FontesEx post evaluation of Objective 1 1994–1999, 2003Ex post evaluation of 1994–99 Objective 2 programmes, June 2003Ex post evaluation URBAN Community Initiative (1994–1999), August 2003Ex post evaluation of the INTERREG II Community Initiative (1994–99), 2003Efficiency of Structural Funds Implementation Methods, 2003An examination of the ex-post macroeconomic impacts of CSF 1994–99 on Objective 1 countries and regions: Greece, Ire-land, Portugal, Spain, East Germany and Northern Ireland, December 2002Assessing the Regional Economic Effects of Structural Funds Investments, September 2003The Socio Economic Impact of Cohesion Fund Interventions, 1987 (3 volumes)The economic impact of objective 1 interventions for the period 2000–2006, May 2002Thematic Evaluation of Information Society, October 2002The Thematic Evaluation on the Contribution of the Structural Funds to Sustainable Development, December 2002Thematic Evaluation of the Territorial Employment Pacts, October 2002Human capital in a global and knowledge based economy, Angel de La Fuente and Antonio Ciccone, May 2002A study on the impact of Member State policies on social and economic cohesion at regional level, London School of Econo-mics, December, 2003A study on regional factors of competitiveness, Cambridge Econometrics, November 2003Impact of Community policies on social and economic cohesion, LABOR, October 2003A study on the needs of regions in current Member States and the candidate countries in areas that are eligible for StructuralFunds, Alphametrics, November, 2003Relocation and European Integration. Is Structural Spending justified? K.Midelfart-Knarvik, H. Overman, Economic PolicyOctober 2002Regional Policy in the European Union, R. Leonardi, 2003.

8 No período 2000-2006, foi lançado o programa MEDOC (“Méditerranée occidentale”), ao abrigo do INTERREG IIIB, cobrindo regiõesde Portugal, Espanha, França, Itália e Grécia (a partir de 2003), bem como Gibraltar, com um contributo global do FEDER de cerca deEUR 119 milhões. O objectivo geral consiste em incentivar a cooperação entre essas regiões em quatro grandes áreas(desenvolvimento económico, ordenamento do território, transportes e TIC, e protecção ambiental), reforçar as relações com outrospaíses mediterrânicos e inclui-los nos projectos levados a cabo.

9 Os resultados de inquéritos relativos a uma amostra de áreas cobertas pelos programas em toda a UE revelaram que 68% dosinquiridos eram de opinião de que o ambiente urbano tinha melhorado ou mesmo melhorado consideravelmente nos 10 anosanteriores, tendo 49% considerado que as áreas alvo da Iniciativa URBAN tinham agora mais atractivos enquanto lugares para viver.

10 Cerca de EUR 16 mil milhões destinam-se explicitamente à política urbana no período 2000-2006 (cerca de 24% dos FundosEstruturais). Mais de EUR 15 mil milhões desse montante são fornecidos ao abrigo dos programas principais dos Objectivos 1 e 2,tendo como principal objectivo a regeneração dos centros urbanos. Para além destas medidas específicas, quase todos osprogramas são implementados em grande parte em cidades, mesmo não sendo designados por medidas “urbanas”, e cobrem todosos aspectos do desenvolvimento urbano, incluindo o investimento em infra-estruturas, apoio às PME e actividades de inclusãosocial.

11 Em 1993-94, foram lançados 6 planos de tecnologia regional, em 1996, 33 estratégias regionais de inovação (RIS), seguidas de 25RIS+ (implementação de RIS) em 1999, baseados numa metodologia proposta pela Comissão. Trinta desses projectosencontram-se descritos e analisados em “Estratégias Regionais de Inovação ao abrigo das Acções Inovadoras do FEDER2000-2002”, Comissão Europeia, DG para a Política Regional, 2002.

12 Em 1994, foram lançadas 6 regiões RISI, seguidas de 22 acções-piloto RISI em 1996 e 12 acções RISI+ em 1999.13 Comunicação “Acerca da simplificação, clarificação, coordenação e gestão flexível das políticas estruturais 2000-2006”, C(2003)

1255.14 “A gestão futura dos fundos estruturais: que divisão de responsabilidades?”, Bruxelas, 3-4 de Março de 2003.15 No período 2000-2006, depois de um adiantamento de 7%, os pagamentos são feitos apenas depois de as despesas terem tido

lugar, enquanto que, no período precedente, os Estados-membros podiam receber pagamentos antecipados até um certo limite,desde que pudessem comprovar que os adiantamentos anteriores já se encontravam saldados.

16 Debate havido na 5ª Conferência sobre a Avaliação dos Fundos Estruturais, Budapeste, 26/27 de Junho 2003.17 O número de projectos para os quais haviam sido feitos contratos com beneficiários aumentou de 2100 no final de 2002, para mais de

4300 no final de Abril de 2003. O orçamento comunitário afectado a estes projectos corresponde a mais de 80% do montantedisponibilizado aos países para o primeiro ano. No final de 2002, apenas 40% deste montante estava atribuído aos beneficiáriosfinais. O montante total dos pagamentos havia atingido mais de EUR 201 milhões no final de Maio de 2003.

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181

A4.2 Efeito de alavanca dos Fundos Estruturais sobre a despesa pública e privada no âmbito doObjectivo 1, 1994-1999 e 2000-2006

EUR

1994-1999* 2000-2006

Fundos nacionaispúblicos por euro dos FE

Fundos privados poreuro dos FE

Fundos nacionaispúblicos por euro dos FE

Fundos privados poreuro dos FE

BE 0,77 1,18 1,02 1,43

DE 0,37 1,53 0,58 0,02

EL 0,52 0,28 0,50 0,48

ES 0,51 : 0,52 0,04

FR 0,54 0,23 0,88 0,33

IE 0,43 0,34 0,76 0,25

IT 1,40 : 0,89 0,45

NL 2,49 1,42 2,15 0,55

AT 1,59 3,79 0,33 1,76

PT 0,42 0,30 0,60 0,46

UK 0,53 0,24 0,85 0,43

Total UE11 0,62 0,36 0,63 0,29

* com base nas despesas reais 1994-2000ES, IT: para 1994-1999, os fundos públicos nacionais incluem os fundos privadosUE11: excluindo FI, SEFonte: DG REGIO

A4.3 Empréstimos BEI, 1989-2002

EUR mil milhões

1989-93 1994-99 2000-02

Total dos empréstimos na UE15 70,9 128,9 95,3

Desenvolvimento regional, do qual 47,2 86,7 59,3

Empréstimos individuais 37,8 66,6 40,7

Empréstimos globais 9,4 20,1 18,6

Média anual, da qual 9,4 14,4 19,8

Objectivo 1 5,0 6,8 10,5

Objectivo 2 3,4 5,5 6,6

Mistos e outros 1,0 2,1 2,7

Total dos empréstimos nos países da adesão, dos quais 1,7 9,3 9,2

Empréstimos individuais 1,3 8,4 7,8

Empréstimos globais 0,4 0,9 1,4

Média anual 0,3 1,6 3,1

Fonte: BIE e Comissão Europeia

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182

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183

A4.5 Despesas do Fundo Estrutural com ostransportes no âmbito do Objectivo 1, 2000-2006

% do total

Rodovias 33,1

Ferrovias 29,4

Auto-estradas 16,5

Transportes urbanos 6,1

Portos 6,1

Transportes multimodais 3,9

Aeroportos 2,4

Outros 2,0

Vias navegáveis 0,4

Sistemas de Transportes Inteligentes 0,3

Total 100,0

Fonte: DG REGIO

A4.6 Efeitos macroeconómicos ex post da política estrutural 1994-1999: resultados dasimulação HERMIN

'Diferença % da base de referência sem política em 1999

Grécia Espanha Irlanda Portugal Alemanhade Leste

Irlandado N.

PIB 2,2 1,4 2,8 4,7 3,9 1,3

Produção da indústria transformadora 3,4 3,7 4,7 10,6 3,2 0,6

Produção de serviços mercantis 2,4 1,2 2,4 4,8 4,4 2,2

Investimentos em capital fixo* 18,1 9,1 12,1 24,8 7,8 1,2

Produtividade da mão-de-obra* 2,3 2,1 2,2 6,6 1,2 0,5

Emprego* 1,0 1,5 4,7 3,7 2,0 0,1

* apenas o sector da indústria de transformaçãoFonte: DG REGIO

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184

A4.7 Efeito da política estrutural nas infra-estruturas físicas e no capital humano, 1994-2010: resultados dasimulação HERMIN

Diferença % da base de referência sem política em 2010

Anos Grécia Espanha Irlanda Portugal Alemanha deLeste

Irlanda do Norte

Físico Humano Físico Humano Físico Humano Físico Humano Físico Humano Físico Humano

1993 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1994 1,1 1,0 1,2 0,7 1,1 1,5 3,5 3,8 0,9 0,4 0,1 0,3

1995 2,7 1,9 2,3 1,4 2,3 2,9 6,3 7,2 1,6 0,8 0,2 0,5

1996 3,9 2,7 3,3 2,0 3,3 4,1 8,8 11,0 2,3 1,2 0,4 0,8

1997 4,9 3,5 4,3 2,6 4,3 5,5 11,0 14,2 2,9 1,5 0,5 1,0

1998 6,0 4,1 5,4 3,4 5,1 6,6 13,2 17,4 3,5 1,8 0,6 1,2

1999 7,0 4,8 6,5 4,0 5,8 7,6 15,3 20,5 4,0 2,1 0,7 1,4

2010 4,8 2,8 4,6 2,1 2,5 4,1 8,7 11,5 2,0 1,2 0,6 0,8

Fonte: DG REGIO

A4.8 Efeitos comerciais da intervencão Objectivo 1,2000-2006

Fuga para países UE*

(% da intervençãoObj. 1)

Fuga para paísesnão-UE*

(% da intervenção Obj. 1)

Grécia 42,6 3,8

Espanha 14,7 13,2

Irlanda 26,7 11,1

Portugal 35,2 6,7

Novos Länder 18,9 9,4

Mezzogiorno 17,4 8,6

Total 24,3 9,1

* Importações como % das despesas ao abrigo dos Fundos EstruturaisFonte: Eurostat, Quadros de entradas-saídas

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186

A4.10 Dotações dos Fundos Estruturais para o desenvolvimento rural, 2000-2006

FEOGA – Secção deorientação

FEDER

Milhões deEUR

% do total Milhões deEUR

% do total

Agricultura 6786 39,1 88 6,3

Silvicultura 1842 10,6 27 1,9

Promover a adaptação do desenvolvimento das zonas rurais 8712 50,2 1276 91,8

dos quais fora da Agricultura e Silvicultura 2588 14,9 664 47,8

Fonte: DG REGIO

A4.11 Dotações de autorização ao abrigo dos Fundos Estruturais nos novos Estados-membros, 2004-2006*

Milhões de EUR, preços 1999

CY CZ EE HU LT LV MT PL SI SK % dototal

Objectivo 1 0 1286 329 1765 792 554 56 7321 210 921 61,0

Objectivo 2 25 63 0 0 0 0 0 0 0 33 0,6

Objectivo 3 (fora do Obj. 1) 20 52 0 0 0 0 0 0 0 40 0,5

Instrumento Financeiro deOrientação das Pescas (IFOP)

3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0

Interreg 4 61 9 61 20 14 2 196 21 37 2,0

Equal 2 28 4 27 11 7 1 119 6 20 1,0

Fundo da Coesão 48 836 276 994 544 461 20 3733 169 510 35,0

Total 101 2328 618 2847 1366 1036 79 11369 405 1560 21708

* O desdobramento por país é indicativaFonte: DG REGIO

A4.12 Desdobramento indicativo das dotações de autorização ao abrigo dos Fundos Estruturais nos novosEstados-membros, 2004-2006

% do total

CY CZ EE HU LT LV MT PL SI SK

Infra-estruturas de base 16,9 37,2 16,4 39,4 32,6 14,1 40,5

Competitividade/Indústria e Empresa 17,9 19,7 21,5 25,3 25,0 60,0 15,2 57,5 14,5

Desenvolvimento dos recursos humanos 21,9 20,5 28,2 18,3 21,2 17,0 17,8 31,9 27,2

Agricultura, Desenvolvimento rural e Pescas 67,5 12,0 18,7 15,9 15,3 18,5 11,0 16,7 9,9 17,7

Desenvolvimento regional 31,2 18,0 10,0 35,9

Revitalização urbana 30,0

Outros* 2,5 3,9 1,7 2,7 2,0 0,3 0,8

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

* Inclui a Assistência TécnicaFonte: DG REGIO

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