Peg

PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

2012

2 edio

Renato Peixoto Dagnino

Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED

Universidade Aberta do Brasil UAB

Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP

Especializao em Gesto Pblica Municipal

2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

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gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o

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expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos

1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

1 edio 2009

D126p Dagnino, Renato PeixotoPlanejamento estratgico governamental / Renato Peixoto Dagnino. 2. ed. reimp.

Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC, 2012.166p. : il.

Especializao Mdulo BsicoInclui bibliografiaISBN: 978-85-61608-85-9

1. Planejamento estratgico. 2. Planejamento governamental. 3. Administrao pblica.4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 65.012.2

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOSUniversidade Federal de Santa Catarina

METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIAUniversidade Federal de Mato Grosso

AUTOR DO CONTEDORenato Peixoto Dagnino

PRESIDNCIA DA REPBLICA

MINISTRIO DA EDUCAO

COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES

DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

EQUIPE TCNICA

Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa

Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn

Capa Alexandre Noronha

Ilustrao Igor Baranenko

Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro

Reviso Textual Sergio Luiz Meira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

SUMRIO

Apresentao.................................................................................................... 9

Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Introduo...................................................................................... 21

Um Breve Histrico do Planejamento................................................ 22

O Contexto Sociopoltico em que se Deve Inserir o Planejamento Estratgico

Governamental.......................................................................................... 25

A Democratizao Poltica e o Estado Necessrio...................................... 29

A Construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 38

O Contexto Disciplinar da Administrao Pblica................................................ 43

Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 44

O Gestor Pblico e o Administrador de Empresas......................................... 48

Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 50

A Formao do Gestor Pblico...................................................................... 52

Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergn-cia e Enfoque

Introduo..................................................................................................... 65

A Cincia Poltica e a Supervalorizao do Poltico............................................ 67

A Administrao Pblica e a Subvalorizao do Conflito..................................... 69

A Concepo Ingnua do Estado Neutro................................................. 70

Os Enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como

Fundamentos do Planejamento Estratgico Governamental............................... 73

O Enfoque da Anlise de Poltica......................................................................... 76

O Enfoque do Planejamento Estratgico Situacional............................................ 83

Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Introduo..................................................................................................... 91

Uma Viso Preliminar do Resultado...................................................................... 95

Agir Estratgico.......................................................................................... 98

Pressupostos para uma Ao Estratgica em Ambiente Governamental........ 98

O Conceito de Ator Social.................................................................... 99

Caractersticas do Jogo Social................................................................... 99

Os Momentos da Gesto Estratgica........................................................... 100

A Anlise de Governabilidade o Tringulo de Governo..................................... 102

A Situao-Problema como Objeto do Planejamento Estratgico Governamental... 108

Conceito de Problema (ou situao-problema)........................................... 109

Tipos de Problemas................................................................................. 110

Conformao de um Problema................................................................ 111

Como Formular um Problema?....................................................................... 112

Perguntas para Verificar se a Seleo de Problemas Apropriada............... 113

A Descrio de um Problema....................................................................... 114

A Explicao da Situao-Problema.............................................................. 116

A Diversidade das Explicaes Situacionais.................................................. 116

O Fluxograma Explicativo da Situao........................................................ 118

Seleo de Ns Crticos............................................................................ 119

Mos Obra................................................................................................. 122

Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Introduo..................................................................................................... 131

Uma Viso Preliminar do Resultado...................................................................... 132

Planejar por Situaes-Problema.......................................................................... 135

Operaes........................................................................................................... 139

Matriz Operacional.......................................................................... 141

Aes, Atividades, Tarefas.......................................................................... 141

Etapas para a Formulao de um Plano de Ao.......................................... 144

Gesto do Plano........................................................................................ 146

Atuar sob Incerteza........................................................................... 146

Focos de Debilidade de um Plano........................................................................ 148

Componentes de um Sistema de Planejamento Estratgico Governamental.......... 149

Consideraes Finais.......................................................................................... 154

Referncias.................................................................................................... 160

Minicurrculo.................................................................................................... 166

Planejamento Estratgico Governamental

8Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

9Mdulo Bsico

APRESENTAO

Caro estudante!

Esta disciplina foi concebida tendo por referncia aconstatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centraisdo espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental(PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de umaparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado paraatender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativode desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio eambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicostero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao doEstado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenasde atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazernovas demandas embutidas nesse estilo alternativo.

Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam ascaractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em maisde uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dosaspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para oEstado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos emEstado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois?

O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre asituao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado ea proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao otratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vriosoutros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone(2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado,ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta,processos de transio como o que nos preocupa. Com uma



perspectiva ideolgica bem mais prxima da que adotamos aqui,cabe citar, para ficar porm se tratando dos mais recentes, ostrabalhos de ODonnell (2007 e 2008) e Mora-Alfaro (2009), queatualizam sua viso sobre o Estado latino-americano e indicamnovos rumos para o debate. E ainda o trabalho de Thwaites Rey(2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediaoque realiza o Estado na relao entre as classes dominantes latino-americanas e o cenrio globalizado, e de Brugu (2004), queprovocativamente coloca como condio de transformao doEstado a promoo e um estilo de gesto baseado na pacinciae na feminilizao.

Esta a maneira que adotamos para referirmo-nos a umaconfigurao do Estado capitalista alternativa atualmenteexistente, pela via de uma aderncia e de uma condio deviabilizao de um cenrio normativo em construo no mbito deum processo de radicalizao da democracia, distinta daquelaproposta, por exemplo, por Guillermo ODonnell reconhecido comoum dos mais agudos analistas latino-americanos das relaesEstado-Sociedade. Num pronunciamento recente, ele mencionouum Estado que, apesar de abrigar bolses autoritrios, capaz deimpulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias(civil, social e cultural, alm da poltica j estabelecida num regimedemocrtico) implicadas por uma democracia mais plena, e ir-setransformando, assim, num Estado democrtico (O'DONNELL,2008). Contudo, temos de destacar nossa opo de levarmos emconta esses aspectos para a concepo desta disciplina. E, tambm,que a realizao de opes distintas levaria, como evidente, elaborao de uma disciplina de PEG com caractersticas distintas.

Vale ainda destacarmos, adicionalmente, e de partida, queentendemos que ajustar o aparelho de Estado visando alteraoe conformao das relaes Estado-Sociedade, desde querespeitando as regras democrticas, um direito legtimo, umanecessidade, e um dever colocados aos governos eleitos com ocompromisso poltico de levar a cabo suas propostas. Portanto,assumir explicitamente essa inteno no diferencia o governo Lulade outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.

Apresentao

11Mdulo Bsico

No obstante, partimos tambm da constatao de que aReforma Gerencial do Estado brasileiro inaugurada na dcada de1990, dado o impulso que ganhou e os laos de realimentaosistmica que produziu, segue em curso, o que ocorre de modo lentoe desigual, em consequncia da oposio, s vezes meramentecorporativa, que vem sofrendo no mbito da sociedade e do prprioaparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a correlao deforas vigente no cenrio poltico nacional impede que ela siga noritmo pretendido pelos seus partidrios.

importante reconhecermos que, mesmo de formafragmentada, a Reforma Gerencial continua na lista das mudanasque esto sendo realizadas, no mbito do aparelho de Estado, nodeixando hoje espao para que as aes que esto conduzindo aoEstado Necessrio sejam colocadas na agenda governamentalcom a centralidade que elas merecem.

Em consequncia, estamos assistindo a um paradoxo,extensivo a outros pases latino-americanos, de governos deesquerda democraticamente eleitos no estarem sendo capazes defazer avanar a democratizao de seus respectivos pases, j quevrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos,embora estejam sancionando e respaldando a cidadania poltica,esto se omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar erespaldar direitos emergentes de outros aspectos da cidadania(ODONNELL, 2008), e correndo o risco de sofrer uma derrotacatastrfica por carem na armadilha do possibilismo e dotecnicismo que conduzem ao imobilismo (BORN, 2004).

Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crticae usando categorias gramscianas, considera que a poca neoliberalque vivemos no Brasil no deveria ser considerada como umarevoluo passiva e sim como uma contrarreforma. Apontandopara o fato de personalidades dos partidos democrticos deoposio estarem se incorporando classe poltica conservadora,hostil interveno das massas populares na vida estatal, ou degrupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado,ele faz referncia ao conceito de transformismo: processo em queas classes dominantes buscam obter governabilidade em processos



de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranaspolticas e culturais das classes subalternas diminuindo suapropenso transformao social.

Frequentemente, podemos observar a implementao de algomais alinhado com a Reforma Gerencial do que com a proposta doEstado Necessrio. E isso, apesar de parecer ser este o modelode Estado privilegiado pelo governo Lula. Por estar num nvelclaramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transiodo Estado Herdado para o Estado Necessrio no podeprescindir de contedos como os que esta disciplina pretendeproporcionar aos gestores pblicos.

Contudo, para que esse processo se efetive, consideramosimportante e indispensvel a ao dos gestores pblicos concordam com essa ideia vrios pesquisadores latino-americanosorientados a formular recomendaes para a capacitao degestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), alm deoutros, como Echebarra Koldo (2006), preocupados em compararpases latino-americanos em termos da relao entre o quedenominam configurao burocrtica e efetividade do sistemademocrtico. Contamos ainda com ODonnell (2008), queconsidera os gestores pblicos como uma ncora indispensveldos direitos da cidadania. O autor destaca que sem estaancoragem um regime democrtico simplesmente no existe e seconverte numa caricatura em que se realizam eleies que nosatisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade einstitucionalizao. E afirma que sem eles, os setores postergados ediscriminados, que no tm possibilidade de fugir do Estado(Herdado) mediante a contratao de diversos servios oubenefcios privados, continuaro sendo excludos.

Assim, podemos dizer que esta disciplina uma condionecessria, inclusive, para assegurar que as mudanas que venhama ser realizadas na configurao do Estado se deem de formacompetente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormenteobtidos e com a mxima aderncia aos consensos alcanados nasociedade brasileira de respeito participao cidad, democrticae republicana de todos os seus integrantes. Schmitter (2006)

Apresentao

13Mdulo Bsico

encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cempases, um ndice de correlao signif icat ivamente alto(aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pase capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvelafirmar que exista uma relao de causalidade em qualquer dosdois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar aateno para a necessidade de que mudanas na configurao doEstado acompanhem o ritmo do processo de democratizao emcurso no Pas.

Seu objetivo, num plano mais especfico, contribuir paraque as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveise instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passema ser real izadas em conformidade com os princpios doPlanejamento Estratgico Governamental (PEG). Entendido este,vale repetir, como um dos instrumentos para viabilizar a transiodo Estado Herdado para o Estado Necessrio.

E, por essa razo que este livro trata a questo dessatransio nos dois captulos que seguem de um modo que voc,seus colegas, e at alguns dos professores universitrios formadosna tradio acadmica, no contexto do Estado Herdado,poderiam considerar excessivo. Ao buscar romper o que poderiaser entendido como uma espcie de crculo vicioso que faz comque a maioria de professores e alunos tendam a reproduzir o queos anos de autoritarismo e neoliberalismo naturalizaram a respeitodas relaes Estado-Sociedade, esses dois captulos preparam oterreno para que o objetivo da disciplina desenvolver umaferramenta de gesto pblica comprometida com a viabilizaodaquela transio seja alcanado.

Essa a forma que escolhemos para aumentar aprobabilidade de o PEG que trata de uma atividade ainda nopresente na gesto pblica brasileira e que teria de substituir outra,que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental,na atualidade visivelmente contaminada pelo planejamentocorporativo vir a ser adotado.

A disciplina pode ser entendida como o resultado daconvergncia de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou



mais especificamente ao processo de elaborao de polticaspblicas: a Anlise de Polticas e o Planejamento EstratgicoSituacional.

Assim, podemos afirmar que a disciplina PlanejamentoEstratgico Governamental fruto de um processo iniciado emmeados da dcada de 1990, quando, no mbito de um projeto quevisava criao de uma Escola de Governo na Unicamp,comearam a docncia e a pesquisa resultando na implantao doCurso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto aoGrupo de Anlise de Polticas de Inovao, em 2001, e do Programade Gesto Estratgica Pblica, ligado Pr-reitoria de Extenso eAssuntos Comunitrios da universidade.

RELAO COM AS DEMAIS DISCIPLINAS DO CURSO

Por estar focada em aspectos operacionais associados auma abordagem incremental de resoluo de situaes-problemaque visam atuao e capacitao continuada do aluno no seuambiente de trabalho, a disciplina no lograr a materializao dosobjetivos mencionados se no contar, por um lado, com o apoio demetodologias que integram o arsenal do enfoque da Anlise dePolticas sumariamente apresentado adiante. E, por outro lado enum sentido mais pol t ico, com os elementos cognit ivos,proporcionados pelas demais disciplinas. Sejam os orientados aconstruir no plano anal t ico-conceitual uma proposta dereorientao do Estado no sentido de aproxim-lo dascaractersticas (ou princpios) da proposta do Estado Necessrio,sejam aqueles que oferecem os balizamentos sobre o rumo a seguirpara conduzir o Pas na construo daquele est i lo dedesenvolvimento alternativo.

O PEG deve subsidiar as aes que se realizam no contextomaior da gesto pblica; em particular aquelas que se relacionamao ciclo de elaborao das polticas pblicas (formulao,

Apresentao

15Mdulo Bsico

implementao e avaliao). O fato de o PEG poder ser consideradocomo um momento recorrente desse ciclo e de ele ocorrer no interiorde um aparelho de Estado capitalista perifrico, histrico esocialmente construdo ao longo de uma trajetria marcada pelarelao de foras econmicas e polticas e a dupla natureza depolicy e de politics das polticas pblicas fazem com que estadisciplina apresente muitos pontos de contato com as demais queintegram o Curso:

Polticas Pblicas: em funo de sua relao com oprocesso de elaborao das polticas pblicas; emespecial ao seu momento de formulao.

Estado, Governo e Mercado e O Pblico e o Privadona Gesto Pblica: porque nelas se exploram emdetalhes as particularidades e perspectivas de mudanadaquela especfica conformao da relao Estado-Sociedade que temos e que evidenciam as dificuldadese margens de manobra caracterizando o contexto ondeo PEG dever se desenvolver.

Desenvolvimento e mudanas no Estado brasileiro eO Estado e os Problemas Contemporneos: pois sefocaliza, segundo um ponto de vista dinmico e abertoaos processos de construo democrtica em curso, opapel que o PEG deve desempenhar, no planooperacional em que ele se situa, como alavancadordesses processos.

Elaborao de Indicadores: j que apresenta algumasdas metodologias nas quais se apoia o PEG. Aotraduzir, de forma passvel de ser operacionalizadapelas metodologias de elaborao de polticas pblicase, em particular, pelo PEG, a multiplicidade deaspectos tratados pelas disciplinas recm-nomeadas,a elaborao de indicadores fornece uma matria-prima essencial para o conjunto das atividadesenvolvidas com a gesto pblica.



SOBRE AS UNIDADES QUE COMPEM A DISCIPLINA

Para atendermos ao objetivo mais ambicioso expresso nospargrafos iniciais fazer com que as atividades de gesto pblicado Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade comos princpios do PEG de modo a contribuir para viabilizar atransio do Estado Herdado para o Estado Necessrio necessrio tratarmos em separado cada um dos elementos dessadeclarao.

A longa trajetria que visa concretizao desse objetivotem inicio com a Unidade 1 Contedos Introdutrios aoPlanejamento Estratgico Governamental. Seu propsito central examinar o contexto sociopoltico brasileiro onde deve estar inseridoo PEG, que se caracteriza pelo processo em curso de construodo Estado Necessrio, e o contexto disciplinar da AdministraoPblica, uma vez que ambos, por se apresentarem como adversos,precisam estar sempre presentes na ao dos atores sociaisinteressados na implantao do PEG no mbito do Estadobrasileiro.

A Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamentalcomo convergncia de enfoques possui um propsito semelhante.Isso porque tambm importante para voc, aluno, pois se esperater presentes as opes que conduziram proposta de PEG com ascaractersticas que possui esta disciplina. A Unidade apresenta,por isso, a Anlise de Polticas que surgiram nos pases avanados,na dcada de 1970, de uma confluncia entre a Cincia Poltica e aAdministrao Pblica, e o Planejamento Estratgico Situacional,que iniciou na Amrica Latina na mesma poca como uma crticaao planejamento convencional.

Explicadas as razes que levaram proposta da disciplinaaqui apresentada e estabelecidos os fundamentos terico-metodolgicos em que ela se apoia, as duas Unidades seguintes seconcentram na apresentao das duas metodologias cujo objetivo a sua operacionalizao: a Metodologia de Diagnstico deSituaes (Unidade 3), concentrada na construo do fluxograma

Apresentao

17Mdulo Bsico

explicativo de situaes-problema, e a Metodologia de Planejamentode Situaes (Unidade 4) que, a partir deste fluxograma, permite odetalhamento da matriz operacional (aes, atores, recursos, prazosetc.) e completa o ciclo do PEG.

A apresentao desses quatro contedos o conceito dePlanejamento Estratgico Governamental e seus princpios, ohistrico do planejamento, o contexto das relaes Estado-Sociedade e o contexto disciplinar da Administrao Pblica opropsito da primeira Unidade da disciplina, intitulada ContedosIntrodutrios ao Planejamento Estratgico Governamental. Dadoque esses contedos, em especial os dois ltimos, se apoiam emassuntos que so detalhadamente abordados em outras disciplinasdo Curso, chamaremos sua ateno, em cada caso, para as relaesque com elas se pretende estabelecer.

Por fim, nas Consideraes Finais, apresentaremos osprocedimentos metodolgicos a serem seguidos com vista a atingiros objetivos que a disciplina pretende alcanar.

conveniente ressaltarmos, neste sentido, que a ideia a qualorientou a concepo desta disciplina (e do Curso como um todo) muito distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pelaReforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2007). Contudo, parauma referncia mais recente e menos irrealista, podemos considerara Carta Ibero-americana de Qualidade na Gesto Pblica (2008),que pretende ser um instrumento til sobre o comportamento dobom burocrata propondo aos gestores em vez de uma lista derecomendaes sobre a conduta, baseada na responsabilidadesocial, na tica, na qualidade etc., um contedo analtico-conceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer suadiscricionariedade para materializar a escolha que fizeram demelhorar a relao Estado-Sociedade.

UNIDADE 1

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de: Descrever os principais modelos de planejamento, no mundo e

no Brasil; Correlacionar o processo de redemocratizao com as caractersticas

do Estado Necessrio; e Compreender o PEG como instrumento de que o gestor pblico pode

dispor para que o Estado adquira competncia para prover soluess demandas sociais, antigas e novas.

CONTEDOS INTRODUTRIOS AOPLANEJAMENTO ESTRATGICO

GOVERNAMENTAL


21Mdulo Bsico

INTRODUO

Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso deque seu objetivo to somente introduzir o tema e que por isso nomerece ser entendido como um assunto importante para a suaformao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina.Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreensodas que a seguem, orientadas exposio das duas metodologiasmais utilizadas no PEG.

Iniciaremos com um breve histrico do planejamento demodo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopolticoem que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismoperifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltaro ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado.Vamos comear?



UM BREVE HISTRICO DOPLANEJAMENTO

Embora o planejamento possa ser considerado como umaextenso do pensamento marxista, na medida em que estava neleimplcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado docapitalismo um papel destacado na organizao das tarefasassociadas transio ao socialismo, foi somente no perodo daNova Poltica Econmica, incio dos anos de 1920, que oplanejamento se integrou ao arsenal do Estado sovitico.

Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS),inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da lutacontra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelosestudos que vieram a constituir a metodologia de balanointersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo seafirmou como instrumento de organizao da economia socialista.

A potencialidade que ele apresentava em termos deprospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metaseconmico-produtivas permitiu que em menos de um quinquniofosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrialvigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo epela sabotagem contrarrevolucionria.

A rpida industrializao e o crescimento da produoagrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliadaessencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto deGuerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos socioeconmicospositivos nos demais pases do bloco socialista.


23Mdulo Bsico

No mbito dos pases capitalistas, o planejamento com aconotao aqui adotada e fazendo referncia ao mbito global epblico, referido a um territrio delimitado por alguma instituioestatal passou a ser visto, pela esquerda, como uma possibilidadede superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistasna direo de algum tipo de socialismo. E, pela direita, como umamaneira de evitar as falhas de mercado e, assim, substituir,racionalmente ainda que parcialmente, o seu papel como enteregulador e alocador de recursos.

Em alguns desses pases, governos populares adotaramplanejamentos com caracterst icas social istas, imitando aexperincia sovitica. A experincia da Frente Popular, na Frana,em meados da dcada de 1930, foi a mais significativa. No extremoideolgico oposto, na Alemanha, os dirigentes nazistas preferirama racionalidade do planejamento capacidade do mercado deotimizar a alocao de recursos. Isso aconteceu, primeiro, no quese relacionava preparao para a guerra; depois, se estendeupara toda a economia, pois o Estado alemo passou a adotarmtodos desenvolvidos no mbito militar.

Ainda que no as possamos caracterizar propriamente comoplanejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente,as iniciativas implementadas durante o esforo de guerra e nosprocessos de reconstruo europeia no imediato ps-guerra seutilizaram de mtodos (de planejamento) que se aproximavamdaqueles usados no campo socialista.

O sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante paraque a ideia do planejamento ganhasse fora na Amrica Latina.Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcadade 1940 no Brasil, receberam impulso, estimuladas no ps-guerrapela Organizao das Naes Unidas (em especial da ComissoEconmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidaspara o Desenvolvimento).

No plano terico, esse processo levou a importantescontribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que foidesde o materialismo histrico at o pensamento conservador,passando pela viso keynesiana*. No plano das aes de governo,

*Keynesiana teoria eco-

nmica que procura re-

solver o problema do de-

semprego pelo aumento

dos gastos pblicos e

pela diminuio das ta-

xas de juros, para estimu-

lar o consumo e

desencorajar o

entesouramento. Fonte:

Lacombe (2004).



surgiram no Brasil, a partir dosanos cinquenta, sucessivasexperincias de planejamento nombito federal. Como, porexemplo, a do Plano de Metas(1956-1961) do governo deJuscelino Kubitschek, bastantebem-sucedida a julgar pelosresultados que obteve.

A experincia brasileira deplanejamento se aprofundadurante o perodo militar.Sucessivos planos so formuladose implementados a partir de 1964seguindo o esti lo autoritrio,centralizador e economicamenteconcentrador que caracterizou os

governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potnciademandava uma mobilizao a qual, ainda que em menor grau doque havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandavaum significativo esforo de planejamento.

No incio dos anos de 1970, a implantao de um Sistemade Planejamento Federal deu origem a trs edies do PlanoNacional de Desenvolvimento. O ltimo deles, com um perodo deexecuo que coincidiu com a perda de legitimidade da ditaduramilitar o qual antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas,terminando por explicitar o carter demaggico e manipulador queenvolvido na experincia de planejamento dos militares.

Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985,tentou-se sem muito sucesso retomar iniciativas de planejamentoque fossem alm do plano setorial. A partir do governo Collor, coma adoo da orientao neoliberal, iniciativas de planejamento nosentido estrito do termo, sobretudo as que visavam a preparar oPas e a sociedade para enfrentar um futuro que j se prefiguravacomo difcil, passam a ser cada vez mais escassas.

Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976)

Nascido em Minas Gerais, foi eleito de-

putado federal e real izou obras de re-

modelao da capital. Posteriormente

foi governador em Minas Gerais. Venceu

a eleio para presidente da Repblica

na coligao PSD-PTB com o famoso slogan

Cinquenta anos em cinco. Um de seus principais feitos

foi a construo de Brasl ia e a instituio do Distrito

Federal. Seu governo foi marcado por mudanas sociais

e culturais. Aps o trmino de seu mandato, foi eleito

senador de Gois, mas foi cassado e seus direitos pol-

t icos suspensos pelo regime mi l itar. Tentou organizar

uma frente pela redemocratizao do Pas, mas no vol-

tou mais ao poder. Fonte: .

Acesso em: 20 jul. 2009.

Saiba mais


25Mdulo Bsico

O CONTEXTO SOCIOPOLTICO EM QUESE DEVE INSERIR O PLANEJAMENTO

ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

Esta seo, assim como as duas que seguem, tem porobjetivo precisar o contexto onde ocorrer a proposta maisambiciosa desta disciplina, ou seja, contribuir para que asatividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis einstncias governamentais abarquem o Estado brasileiro passandoa ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG.

Nesse sentido, esclarecendo nossa opinio, j esboada aolongo da retrospectiva realizada na seo anterior, podemos dizerque o contexto brasileiro atual adverso adoo do PlanejamentoEstratgico Governamental como um instrumento de gesto pblica.

Isso porque as atividades a ele correspondentes sedesenvolveram no interior de um aparelho de Estado Herdado,onde o planejamento teve frequentemente um carter demaggicoe manipulador (no perodo militar) ou foi praticamente desativado(no perodo do neoliberalismo) por no estar preparado para atenders demandas que nossa sociedade cada vez mais complexa hojelhe coloca. As atividades correspondentes ao PEG devero, inclusive,buscar sua transformao no sentido do Estado Necessrio,entendido como um Estado capaz no apenas de atender quelasdemandas, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioriada populao hoje marginalizada. Um Estado que possa alavancaro atendimento das demandas da maioria da populao e projetaro Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios superiores.



Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma

pergunta: Por que a existncia de uma disciplina de PEG num

Curso de Especializao deve ter como compromisso a

capacitao de gestores pblicos para promover a construo

do Estado Necessrio?

A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas.Primeiramente sero identificadas as caractersticas do EstadoHerdado. Do processo de sua constituio, em particular do seucrescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu ao nacional-desenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento peloneoliberalismo, Guillermo ODonnell, pesquisando sobre asparticularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, oEstado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmenteo pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desseprimeiro componente da matriz a qual compe o chamado EstadoHerdado, proveniente do perodo mil i tar. Sua expressocorporativismo bifronte combinao de uma face estatistalevada conquista do Estado e subordinao da sociedadecivil com outra privatista que teria colocado a servio de setoresdominantes suas reas institucionais prprias especialmenteelucidativa (ODONNELL, 1976).

Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam constatao de que este Estado herdado por ns duplamenteincompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedadebrasileira, pois sua forma no corresponde ao contedo para o qualdeve apontar sua ao. De um lado porque a forma como serelaciona com a sociedade impede que ele formule e implementepolticas pblicas com um contedo que contribua para alavancaressa proposta. De outro lado porque o modo como se processa aao de governo na sua relao com o Estado existente,determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia eefetividade dessa proposta.

v

Dentre os muitos

trabalhos que

conceituam o

neoliberalismo e que nos

autorizam a caracterizar

a Reforma Gerencial que

designa o segundo

componente que

conforma o que

chamamos Estado

Herdado como

neoliberal,

recomendamos pela sua

clareza e facilidade de

entendimento a

excelente resenha feita

por Diniz (2007).


27Mdulo Bsico

Mas, voc sabe caracterizar o "Estado Herdado"?

Alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pasherdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associavapatrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia comopacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo commegalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita emuito menos daquelas de esquerda que, a part ir daredemocratizao, iniciada em meados dos anos de 1989, poderiamsuceder os governos de ento. Reconhecendo a existncia decaractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outrospases latino-americanos, Fragoso (2008) mostra como trajetriasdistintas so manifestadas no que diz respeito ao desenvolvimentodo que ele denomina nova gerncia pblica.

um princpio bsico da ao humana, da atuaodas organizaes, e tambm do PEG, o fato de quetodas as decises tm um custo de operao e que,se equivocadas, demandam a absoro de custos deoportunidade econmicos e polticos.

O Estado legado por mais de 20 anos deautoritarismo no contemplou os recursos comoescassos. Os econmicos podiam ser financiados interna ou externamente com aumento da dvidaimposta populao, os polticos eram virtualmenteinesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo aservio do regime militar sufocava qualquer oposio.A reforma gerencial desse Estado, proposta peladoutrina neoliberal e iniciada pelos governos civisque sucederam queda do militarismo, noencontrou muitos opositores. O mais conhecidoexpoente da proposta de Reforma Gerencial doEstado brasileiro Luis Carlos Bresser-Pereira.

vPara uma anlisedetalhada deste e deoutros ismos quecaracterizam o Estado

Herdado

(patrimonialismo,

mandonismo,

personalismo,

formalismo), ver Costa

(2006).

Luis Carlos Bresser-Pereira

Dentre os vrios tra-

balhos de sua autoria,

na obra de Bresser-Pe-

reira (1998) voc en-

contra as principais

caractersticas da Re-

forma Gerencial. Seu documento ofi-

cial (Plano Diretor da Reforma do Apa-

relho de Estado, 1995), que pautou as

iniciativas governamentais neste

sentido, uma transposio de suas

ideias para uma linguagem no aca-

dmica. Fonte: Elaborado pelo autor.

Saiba mais

27



Para a direita, a questo era inequvoca. No havia por quedefender um Estado que ela considerava superinterventor,proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornavacrescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, jh muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funode garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as forasprogressistas e assegurado as condies para a acumulao decapital, ele se tornara disfuncional.

J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimentodo Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem maiscomplexa. Ela o entendia como um baluarte* contra a nomeadadominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de umaburguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional,de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluodemocrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo,o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um malmenor: ao mesmo tempo que denunciava o carter de classe,repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro,ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projetode longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentaras bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizara transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente.

A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um futuro incerto, defendiam intuitivamente o passado,e os que, defendendo interesses corporativos, mal-entendendo osconceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiamardorosamente o Estado que herdramos. J de outro lado estavamos que entendiam que a construo do Estado Necessrio iriademandar algumas das providncias que j estavam sendo tomadase que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popularao neoliberalismo no privilegiava a questo; e defendiam ocontrole da sociedade sobre o processo de privatizao.

*Baluarte local absolu-

tamente seguro, alicer-

ce, base. Fonte: Houaiss

(2007).


29Mdulo Bsico

A DEMOCRATIZAO POLTICA EO ESTADO NECESSRIO

Com o final do regime militar, o Brasil iniciou um processode democratizao poltica que possibilitou o aumento dacapacidade dos segmentos marginalizados de veicular seusinteresses levando expresso de uma demanda crescente pordireitos de cidadania.

Na medida em que este processo avanou, foi evidente oaumento da capacidade dos segmentos marginalizados emveicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bense servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao,comunicao etc. e, com isto, da demanda por polticas pblicascapazes de promover seu atendimento. o que vem sendo chamadode cenrio tendencial da democratizao.

Para satisfazer essas necessidades sociais comeficincia, e no volume que temos em pases como oBrasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessaspolticas para incorporar os 50% desatendidos dapopulao. Tarefa que, por si s, j evidencia aimportncia do PEG.

Se no for possvel promover um processo de transformaodo Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio quebusque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo detanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade oumesmo fracassar, com enorme esterilizao de energia social epoltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingredientefundamental, que no depende diretamente do Estado, estrelacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao polticaque se espera ocorrer sem maiores custos sociais alm dos que asociedade j vem pagando.

v

Muitas contribuies, a

partir de uma crtica

Reforma Gerencial, tm

apresentado elementos

do que aqui enfeixamos

na proposta de Estado

Necessrio. Entre as

mais recentes, vale citar

Tenrio e Saravia (2006),

Thwaites (2008) e Costa

(2006).



Podemos, ento, afirmar que necessrio que o Estado faa a

sua parte?

Sim, de extrema importncia que o Estado faa a suaparte e esta premissa uma das motivaes desta disciplina e doprprio Curso em que ela est inserida. Isto , aumentar as chancesde xito do trabalho que deve ser desenvolvido na frente internade gerar as condies cognitivas necessrias para a transformaodo Estado. Transformao a qual est sendo impulsionada na frenteexterna do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedadeidentificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que sedesenha para o futuro.

Apesar do exposto at aqui podemos observar que acorrelao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agoracrescente concentrao de poder econmico, muito pouco espaodeixa para que aes internas ao Estado possam alterar a situaode misria observada na maioria da populao.

H que se entender a esse respeito que a configurao atualdo Estado brasileiro o Estado Herdado uma consequnciada concentrao de poder econmico e poltico vigente no Pas,que foi estabelecendo um tipo particular de relao Estado-Sociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticaspblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos:

um, que serve classe proprietria, criao dainfraestrutura econmico-produtiva e coordenaoeconmica, que so relativamente preservadas einsuladas do clientelismo seguindo um padro deeficincia e eficcia semelhante quele que vigora noEstado de bem-estar dos pases avanados.Corroborando com este cenrio ODonnell (2004)apresenta um esquema para entender e avaliar oEstado baseado em quatro dimenses: eficcia quefaz referncia ao conjunto de burocracias que ocompe; efetividade referente ao seu sistema legal;credibilidade que granjeia como realizador do bemv

Concordando com o que

apresentado para a

Amrica Latina em geral,

podemos dizer que,

tambm em geral, temos

tido e seguimos tendo

um Estado que registra

um baixo escore nessas

quatro dimenses.


31Mdulo Bsico

comum da nao, ou do povo; e capacidade que alusiva atuao como filtro adequado ao interessegeral de sua populao; e

outro, que abrange os rgos pertencentes aosministrios sociais os quais servem s classessubalternas, que so objeto de repartio poltica entreos partidos, estes apoiam o governo onde usual aprtica do clientelismo, em que o padro se situa muitoabaixo daquele exibido em pases perifricos comrenda muito inferior nossa.

Esse tipo particular de relao Estado-Sociedade revelado, tambm e porconsequncia, numa segmentao dofuncionalismo pblico em duas categoriasdistintas que convivem no interior do Estado.Elas se compuseram na dcada de 1950,quando recm se consolidava umaadministrao meritocrtica de t ipoweberiano que pretendia se impor ao modeloburocrtico patrimonial. Com caractersticasprofissionais e remunerao muito distintas,elas passaram a ser responsveis pelofuncionamento daqueles dois espaos depolt ica pblica que vm desde entocontribuindo para aprofundar nossaconcentrao de poder econmico e poltico.

A existncia desses dois espaos e, consequentemente, dedois tipos de burocracia, tambm necessrio que se entenda,nunca foi vista como um problema. Como algo que devia serresolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o maisprximo dos pases de capitalismo avanado que se tomava comomodelos. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe polticae o segmento no estatutrio, mais bem pago, em geral mais bempreparado e que teve um papel fundamental na execuo dosprojetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando

Dcada de 1950

A partir dessa poca se institui um

descolamento, que viria a se aprofundar con-

sideravelmente durante o governo mil itar,

entre os barnabs, cujo estatuto foi esta-

belecido com a criao do Departamento Ad-

ministrativo do Servio Pblico (DASP), por

ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938,

e a burocracia pblica moderna que, no n-

cleo do aparelho administrativo ou nas empre-

sas estatais, passava a implementar a estrat-

gia de desenvolvimento do capitalismo brasi-

leiro: o nacional-desenvolvimentismo. Fonte:

Bresser-Pereira (2007).

Saiba mais



a uma situao totalmente anmala quando comparada com a dospases avanados, pois, no Brasil, cada vez que assume um novoPresidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livreprovimento para nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007).

Para aprofundarmo-nos no entendimento das dificuldadesque envolvem a transio do Estado Herdado para o EstadoNecessrio, conveniente lembrar uma passagem da obra de ClausOffe. Ela elucidativa para entender por que malograram astentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos sesucedem em nosso Pas, e tem sido usada por muitos autores, entreeles Martins e Costa (2006), para criticarem a Reforma Gerencial.

Offe (1994, p. 219) afirma que:

[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de opera-o interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de umaburocracia retrgrada, e sim estrutura de um meiosocioeconmico que [...] fixa a administrao estatal emum certo modo de operao [...] bvio que um desnveldesse gnero entre o esquema normativo da administraoe as exigncias funcionais externas no poderia ser supera-do atravs de uma reforma administrativa, mas somenteatravs de uma reforma daquelas estruturas do meio queprovocam a contradio entre estrutura administrativa ecapacidade de desempenho.

Em outras palavras, o que o autor assinala que o desnvelentre o modo de operao (interno) do Estado e as exignciasfuncionais provenientes do exterior no se deve a uma estruturaburocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico epoltico (este sim, retrgrado) que condiciona a administraoestatal a um certo modo de operao. E que um desnvel desse tipono pode ser superado atravs de uma reforma administrativa. Eledemanda uma reforma das estruturas daquele ambiente queprovocam a contradio entre a administrao e sua capacidadede desempenho.


33Mdulo Bsico

Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no

ocorre, necessrio entender que a ideia to difundida entre

ns de que o Estado brasileiro no funciona! deve ser

matizada por essa contribuio de Offe. Isso nos remete a uma

indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona bem

para a classe rica?

fcil resumir por que isso ocorre. O Estado (capitalista)brasileiro foi conformado mediante a sucessiva resoluo deagendas decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classeproprietria. E, por isso, ele funciona, e muito bem, para estaclasse proprietria. E s ir funcionar para a classe trabalhadorase isso for funcional para a manuteno e naturalizao das relaessociais capitalistas; isto , para a manuteno da reproduo docapital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-estar, quandoa classe trabalhadora, organizada, for capaz de pressionar paraque isso acontea.

Mas, como se pode fazer o Estado funcionar para a classe

trabalhadora?

Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implicaum caminho de volta e um movimento de fora para dentro. Isto, supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garantea relao de foras que sanciona as agendas que interessam classeproprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou suaincapacidade de funcionar para a classe trabalhadora seriamalterados. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta,Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria irrealistauma vez que o Estado um reflexo do contexto.

A viso sistmica e a considerao da existncia do grau deautonomia relativa existente na relao Estado-Sociedade sugeremuma problematizao dessa questo. Ela permite entender que essa



alterao prvia do contexto pode no ser suficiente. E, talvez, nemmesmo necessria.

No que respeita condio necessria, parece possvel irmudando aquela conformao mesmo que a relao de foras nocontexto no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear umamudana natural ou socialmente induzida no Estado. Se oaparelho de Estado est sendo ocupado por um governo sensvels demandas da classe trabalhadora, tender a haver dentro deleuma relao favorvel a essa mudana.

Ento, esse governo poder, ainda que a relao de foraspolticas e econmicas no contexto no seja a ela favorvel,pressionar para que a agenda decisria se v aproximando da suaagenda de governo; a qual inclui, por construo, as demandas daclasse trabalhadora. E seria justamente esse processo que,simultaneamente, iria alterando a relao de foras polticas nocontexto e a configurao do Estado herdado por aquele governo.

Suplementarmente, teria de ocorrer, no plano interno, dosintegrantes do aparelho de Estado (burocratas), a neutralizao doscontrrios ao atendimento daquelas demandas e a capacitao eempoderamento daqueles a favor. E, no plano institucional, adesmontagem de arranjos legais, procedimentos administrativos,normas de funcionamento etc., que garantiriam o modo defuncionamento que aquele governo estivesse interessado em mudar.E, tambm, a criao de outros arranjos que trouxessem engatilhadaa mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho entreas quais ressaltamos a do PEG que permitam maior racionalidade,transparncia, accountability* etc. no mbito interno e, no externo,o favorecimento participao crescente dos movimentos sociaise da classe trabalhadora.

O primeiro caso, aquele em que a alterao prvia docontexto pode no ser suficiente para mudar o carter do Estado,remete a uma conjuntura em que o contexto, em funo de ummovimento de ascenso da conscientizao e mobilizao da classetrabalhadora, est sendo rapidamente alterado, mas em que ogoverno que ocupa o aparelho de Estado, embora sensvel sdemandas da classe trabalhadora, no se mostra capaz de promover

34

*Accountability reme-

te para dimenses como

prestao de contas, res-

ponsabilidade social, ve-

rificao da qualidade de

servio prestado, escru-

tnio pblico, etc. Fonte:

< h t t p : / / t i n y u r l . c o m /

nhoz2r>. Acesso em: 15

set. 2008.


35Mdulo Bsico

as mudanas necessrias para responder alterao do contextoe, muito menos, para promov-la.

A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicadosanteriormente mostra por que nossa proposta de promover atransio do Estado Herdado para o Estado Necessrio comeano por um dos extremos ambos irrealistas de reforma do Estadoou da reforma das estruturas do meio socioeconmico, e sim namobilizao de um ciclo virtuoso que vai da capacitao dosgestores pblicos para a transformao das relaes Estado-Sociedade. A cadeia explica, tambm, por que este texto se ocupacom tanta nfase na explicitao detalhada do contexto em que osconhecimentos que a disciplina oferece podero vir a ser utilizados.

Diversos autores, de pases latino-americanos, tm refletidosobre a associao entre a reflexo desenvolvida sobre ascaractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento daparticipao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, emconsequncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases.Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda geraode reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinadas coma presso poltica contra o impacto social e econmico negativo daprimeira, originam, em funo das caractersticas daquela relao,reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone(2008), concordando com a ideia de que a mudana no modo deoperao da burocracia depende criticamente das exignciasimpostas pela relao Estado-Sociedade, apontam recomendaespara esta mudana.

Contudo, importante lembrarmos que medida que ademocratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixianosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira, for sendoalterada, se amplia o espao econmico e poltico para um tipo deatuao da burocracia com ela coerente. E, nessa conjuntura, oconhecimento que passaro a deter os gestores que se pretendecapacitar atravs de iniciativas como esta em que estamosenvolvidos poder fazer toda a diferena. Isto , talvez sejam asideias apresentadas nos captulos iniciais deste texto e oconhecimento mais operativo apresentado no seu final os



responsveis por se alcanar ou no a governabilidade necessriapara tornar sustentvel o processo de mudana social em que asociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizarconhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoriadas polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e sua transformao numa direo coerente com a materializaodaquele novo estilo de desenvolvimento.

Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tmimpedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvidasocial e, enquanto Estado-nao capitalista, por certo , assumirsuas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interessesdo capital globalizado. Assumir essas responsabil idades ematerializar os processos de democratizao e redimensionamentodo Estado so desafios interdependentes e complementares quedemandam de maneira evidente os contedos que trata este Cursoe, no plano operacional, da implementao das aes, que nopodero prescindir do PEG.

A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige

uma cuidadosa deciso, como por exemplo: Quais assuntos

podem ser desregulamentados e deixados para que as

interaes entre atores privados com poder similar determinem

incrementalmente, ainda que com uma atenta monitorao e

fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel?

Quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de

deciso racional, participativo e de uma implementao e

avaliao sob a responsabilidade direta do Estado?

Logo, podemos afirmar que a democracia uma condionecessria para construir um Estado que promova o bem-estar dasmaiorias. S o conjunto que ela forma com outra condionecessria a capacidade de gesto pblica e de PEG suficiente.S a democracia aliada s quatro dimenses propostas por

vA seo que analisa a

questo da

governabilidade e do

Tringulo de Governo

especialmente

elucidativa a este

respeito.


37Mdulo Bsico

ODonnell (2004), de eficcia da burocracia, da efetividade dosistema legal, da credibilidade, e da capacidade de atuar como filtroadequado ao interesse geral da populao, pode levar transformao do Estado Necessrio no sentido que almeja asociedade brasileira.

Sem democracia no h participao e transparncia nasdecises, no h planejamento participativo, avaliao de polticas,prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas ademocracia, se restrita a um discurso poltico genrico e semcorrelao com ao cotidiana de governo, pode degenerar numassemblesmo inconsequente e irresponsvel e numa situao dedescompromisso e ineficincia generalizada.

Governar num ambiente de democracia e participao e,ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais, requercapacidades e habilidades extremamente complexas e difceis deconformar, sobretudo no mbito de um Estado como o queherdamos. E, sem a utilizao das ferramentas do PEG, isso serainda mais difcil.

Voc sabe por que tanto a direita como a esquerda perceberam

a necessidade de contar com metodologias de planejamento e

gesto que, ao mesmo tempo, promovam e deem consequncia

participao popular?

Primeiro porque j no podem manter o estado de ignornciae subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguirgovernando. E, em segundo lugar, porque ao abandonar suaestratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros,tomando o poder e atravs de um renovado apoio das massas, usaro Estado para alcanar o seu cenrio normativo, perceberam que asimples mobilizao poltica no era suficiente. De fato, ao abraara via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica, a garantia que tm para dar consequncia e para, assim, mantero apoio popular que foram capazes de conquistar.



A CONSTRUO DO ESTADONECESSRIO E O PLANEJAMENTO

ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

Esta seo se inicia com a apresentao do argumento deque o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio,aquele que possa servir como um instrumento para implementaraquela proposta de mudana, demanda:

a capacitao de seus quadros; e a formao de gestores que aliem dois tipos de

capacidades ou habilidades bsicas.

A primeira dominar os aspectos tericos e prticos doprocesso de elaborao de polticas pblicas a pontode serem capazes de utiliz-los como ferramentas damudana social, econmica e poltica.

A segunda capacidade diz respeito atuao de maneiraeficiente no seu dia a dia a ponto de fazerem com quea estrutura que corporificam o Estado seja cada vezmais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhefaculta e que produza impactos crescentemente efetivos.

A democratizao poltica est levando a um crescimentoexponencial da agenda de governo; erupo de uma infinidadede problemas que, em geral, demandam solues especficas ecriativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilotradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento


39Mdulo Bsico

governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador,tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver.

No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam ecaracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficavarestrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento polticoconservador dominante eram capazes de visualizar. No que respeitaao Planejamento Governamental, vale destacarmos que aexplicao dos problemas pblicos estava constrangida por ummodelo explicativo que, de um lado, tendia quasemonocausalidade e, de outro, a solues genricas, universais. Esseprocedimento levou adoo de um padro nico do tipo causa-problema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certaespecificidade nos problemas enfrentados, o fato de que, segundoo modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma,terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo global.

O governo no apenas filtrava as demandas da sociedadecom um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneiratecnoburocrtica* para trat-las que levava sua uniformizao,ao seu enquadramento num formato genrico que facilitavatratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto deaparente equidade os procedimentos de controle poltico eassegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido decidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era nafila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia.

As caractersticas do Estado Herdadofaziam com que as demandas da populao setornassem assuntos genricos, nacionais, aserem resolvidos mediante a distribuio dosrecursos arrecadados de forma centralizada.Assim, sem nenhuma preocupao com aelaborao de polticas apropriadas e com aadoo de ferramentas como as propostas peloPEG, os recursos f luam atravs de umacomplexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locaisque, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionadospelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou

*Tecnoburocrtica novo

vilo da histria, como

uma classe necessaria-

mente autoritria que

frustrou as esperanas

no socialismo. Isto ser

vtima da ideologia bur-

guesa. Fonte: Bresser-

Pereira (2007).

Burocratismo

Para uma excelente retrospectiva de

como se deu ao longo do nosso proces-

so de desenvolvimento socioeconmico

a relao entre o Estado e os interesses

das classes dir igentes e subordinadas.

Fonte: Bresser-Pereira (2007).

Saiba mais



no nosso ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benessescom que atendiam a suas clientelas urbanas e aos seus curraisdo interior do Pas.

Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo deplanejamento governamental e de elaborao de polticas que erano apenas injusto e genrico. Era tambm incuo, uma vez que asverdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam serenfrentadas. Este modelo consolidado objetivos, instrumentos,procedimentos, agentes, tempos , alm de incremental,assistemtico e pouco racional, tendia a gerar polticas que eramfacilmente capturadas pelos interesses das elites.

As demandas que o processo de democratizao polticacada vez mais coloca, e que sero filtradas com um vis progressistapor uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do EstadoNecessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muitodistintos os problemas que a integraro e tero de ser processadospor este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos egenricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontadospela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepoda realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia devida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta.

Logo, podemos afirmar que construir o Estado Necessriono somente difcil. uma tarefa que, para ser bem-sucedida,deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel,mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , ascapacidades e habilidades extremamente complexas necessriaspara transformar o Estado Herdado.

Assim colocado, o problema pode nos parecer no tersoluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h aconscincia do problema que a construo do Estado Necessrio.E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbradapor uma parte dos atores envolvidos com o problema.

De acordo com o exposto at aqui, podemos afirmar que adeciso de criar o Curso no qual se insere esta disciplina j nosremete a uma conscincia por parte desses atores de que aemergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que

v

So muitos os trabalhos

de pesquisadores

descrevendo as

caractersticas as quais

foram impregnando a

gesto pblica latino-

americana, que

configuram o que

denominamos Estado

Herdado e apontam

propostas para sua

modificao. Entre eles,

recomendamos Oszlak

(1999), Evans (2003) e

Waissbluth (2002 e

2003).


41Mdulo Bsico

corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar,depende de uma preocupao sistemtica com a capacitao doconjunto de seus funcionrios. Ou seja, a criao do Cursorepresenta uma demonstrao de que o primeiro, indispensvel ecorajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de querotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringemos resultados obtidos com a ao de governo, que frustram apopulao e solapam a base de apoio poltico dificultando agovernabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que istoocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com umfuturo mais justo, o ativismo e a militncia.

Este passo denota a percepo de que, para criarcondies favorveis para que seu corpo defuncionrios materialize esse compromisso, imprescindvel que um novo tipo de conhecimentoterico e prtico acerca de como governar (para apopulao e em conjunto com ela) seja urgentementedisponibilizado. E que atravs dele que uma novacultura institucional ser criada e alavancar aconstruo do Estado Necessrio.

Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demandado gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual,metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muitodiferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em queele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de umvis no mais conservador e sim progressista, transformador, irdemandar um processo sistemtico de capacitao.

Para darmos uma ideia do desafio cognitivo que isto significa,vale introduzirmos um dos elementos-chave do PEG: a forma comose d a determinao do que so problemas e o que so solues, oque so causas e o que so efeitos, o que so riscos e o que sooportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter de ser invertida.



Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica,em que as duas pontas da gesto pblica e do processo deelaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao.Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h claramentemaior probabilidade de que assuntos submersos e de grandeimportncia para a populao passem a integrar a agenda dedeciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso de onde alocarrecursos existe igualmente uma grande probabilidade de queproblemas originais passem a ter sua soluo viabilizada:

Como tratar essas novas demandas at transform-lasem problemas que efetivamente entrem na agendadecisria?

Como fazer com que o momento da implementao dapoltica (que se segue ao da formulao) possa contarcom um plano para sua operacionalizao eficaz, quemaximize o impacto favorvel dos recursos cujaalocao pode ser agora localmente decidida de formarpida, mediante instrumentos inovadores etransformadores, como o caso do OramentoParticipativo?

Contudo vale ressaltarmos que o PEG um dos instrumentosatravs dos quais novas inter-relaes, sobredeterminaes, pontoscrticos para a implementao de polticas etc. tero de seridentificados, definidos e processados. S assim os novos problemaspodero ser equacionados mediante polticas especficas; porexemplo, atravs de redes de poder locais, com a alocao derecursos sendo decidida localmente.

Mas, cabe a voc, estudante, ao final, avaliar a potencialidade

deste instrumento, pois no nossa inteno apresentar o PEG

como a panaceia que ir resolver todos os problemas e enfrentar

todos os desafios que estamos comentando nesta parte

introdutria.


43Mdulo Bsico

O CONTEXTO DISCIPLINAR DAADMINISTRAO PBLICA

Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto noqual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir paraque as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveise instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passema ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG terque ocorrer.

Ela ir tratar de questes associadas ao marco analtico-conceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica emrelao Administrao Geral, derivada da Administrao deEmpresas e uti l izada na conformao dos contedos daAdministrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornaminadequado para a consecuo daquele objetivo.

Voc sabe por que se usa nesta disciplina o termo Gesto

Pblica e no Administrao Pblica?

A literatura anglfona de Administrao (que mantm umaperspectiva que, apesar de alegadamente genrica, aquela daAdministrao Geral, se refere s empresas) costuma utilizar otermo management para referir-se ao mundo privado.

O termo administration tem um significado mais amplo,buscando um status universal capaz de abarcar todosos mbitos de atividade humana, inclusive o mundo



pblico; ou aquilo que em seguida se designa comoAdministrao Geral. O primeiro termo administration tem sido traduzido para o portuguscomo gesto e o segundo management comoadministrao.

A mesma literatura usando o prefixo public enfatizao que tem sido traduzido como administrao pblicapara referir ao ambiente pblico, de governo.

No Brasil, atualmente, utilizado o termo gesto pblicapara fazer referncia s atividades que tm lugar no ambientepblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados.

Ento, qual deveria ser o marco analtico-conceitual do PEG

no mbito de uma Gesto Pblica coerente com os

balizamentos expostos nas sees anteriores?

A indagao sobre a adequao do marco analtico-conceitual da Administrao Geral que tem orientado asexperincias brasileiras de planejamento governamental se iniciapela caracterizao da rea de atuao conhecida como PolticasSociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aesde PEG.

POLTICAS PBLICAS E POLTICAS SOCIAIS

Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso,a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada nomeio acadmico para designar um corpo de conhecimentosassociado elaborao das polticas orientadas ao atendimentode demandas sociais, as Polticas Sociais. A individualizao dasPolticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma


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concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, porisso, passveis de serem tratados em separado, os aspectos relativosao econmico e ao social.

Ao escamotearmos essa relao, os partidrios dessaconcepo reforam a ideia que til aos seus interesses de que odesenvolvimento econmico e suas polticas e instituies devemtratar do crescimento econmico, da competitividade e do avanotecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento socialdeveriam compensar seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essaseparao entre duas esferas de polticas, por estar solidamenteancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classedominante, no precisa ser revestida de um aparato legal. Aoconformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado, elaa naturaliza e materializa a condio subordinada, residual eacessria que possui a Poltica Social.

Situao distinta pode ser verificada em relao a outrasreas de poltica pblica (econmica, agrcola, industrial, financeiraetc.) em que os contedos atinentes gesto so oferecidos pelossegmentos acadmicos e a elas diretamente associados. Uma exceoque valeria a pena analisar a rea de sade, na qual tm ocorridosignificativas iniciativas de produzir e difundir conhecimento no campoda sade preventiva (ou da sade pblica). Por isso importanteentendermos o que significam as chamadas Polticas Sociais.

Os servios educacionais, de orientao social, deassistncia mdica, de ajuda jurdica e outros providospelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por lei,geralmente aparecem como favores populaosendo implantados em conjunturas polticas mais oumenos especficas e cambiantes.

No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fossesustentado por seus filhos quando ficasse velho. Isso no maisassim. No regime salarial da economia capitalista, o indivduoque contratado para o trabalho, e no o grupo familiar, como

vUma das obras maiscompletas e conhecidas(com mais de dez

edies) publicadas no

Brasil sobre o tema a

de Faleiros (2000). Nela

nos baseamos para

realizar os comentrios

feitos aqui.



chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuaisdestruram a famlia extensa que se organizava em torno daeconomia de subsistncia.

claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios

e servios no substituiu a famlia. E mais, sua ao parece

pautar-se no modelo familiar. Mas, de que modo? Voc sabe?

As Pol t icas Sociais so organizadas em nome dasolidariedade social: os jovens trabalhadores contribuem para aaposentadoria dos idosos e para o cuidado e a educao dascrianas; os sos para o tratamento dos doentes; os empregadospara os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros paraos casados (salrio-famlia) etc. Logo, a razo de existncia daspolticas sociais seria, ento, fazer com que a sociedade, assimiladaa uma grande famlia, viva em harmonia e paz social, unscolaborando com os outros.

A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas

sociais um processo complexo que se relaciona com a

produo, com o consumo e com o capital financeiro. Por qu?

Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que asdemais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria)no costumam ser implementadas diretamente pelo Estado, maspor meio de convnios e contratos com empresas privadas, ONGse empresas envolvidas com atividades de responsabilidade socialempresarial, que passam a oferecer os servios financiados peloEstado. Conhea alguns exemplos:

hospitais particulares atendem a clientes da Previdnciaou da Assistncia Social e cobram do Estado peloservio, no raro com margem de lucro;


47Mdulo Bsico

escolas particulares recebem subsdios e bolsas paracerto nmero de estudantes; e

bancos que servem de intermedirios para vriosservios aos beneficirios, como, por exemplo,pagamentos e cobranas previdencirias,evidentemente cobrando por eles.

Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essasorganizaes mantm seu processo de acumulao de riquezaatravs da implementao de polticas sociais. Na realidade, cabeao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos sofisticados eintensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros emenos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, comoas de Medicina e Odontologia, por exemplo, enquanto os cursosmenos dispendiosos e mais lucrativos so mantidos por empresasprivadas; e os subsdios de diversas naturezas, alguns indefensveise escusos, que tm sido dados a instituies deste tipo por governosno comprometidos com a qualidade do ensino.

Outro bom exemplo o caso das polticas orientadas para otrabalhador. Trabalhadores desempregados, doentes, acidentadosou velhos so atendidos atravs de uma articulao do econmicoe do poltico (as polticas sociais) que possibilita um ganho para osetor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato deeles e outros segmentos no produtivos no estarem inseridos naproduo de mercadorias.

Contudo, podemos afirmar que essas polticas servemtambm para ret irar do mbito da fbrica confl i tos ereivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgosgovernamentais (hospitais, reparties pblicas ou tribunais) queos despolitizam, transformando-os em assuntos individuais. Asvtimas de eventos negativos ligados ao processo produtivo (acidentes,doenas, incapacitao e invalidez), cuja origem est no prprioprocesso produtivo, so responsabilizadas pela sua ocorrncia.

Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementamessas polticas no questionam as origens dos problemas dosassalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que v

Estes rgos tratam cada

caso atravs da

percia, relegando-o ao

saber e ao sabor de

especialistas que

examinam

individualmente a

vtima, e no as

condies de produo e

de trabalho.



os produzem. Por essas e outras razes, as polticas sociais sovistas por alguns crticos como algo incompatvel com aquele modelofamiliar. Apesar de aparecerem como compensaes, elasconstituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital etrabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduodas relaes de explorao e dominao da fora de trabalho entresi, com o processo de acumulao e com a correlao de foraspolticas e econmicas.

Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumamter, sobretudo em pases perifricos como o nosso, seu contedodefinido, em boa medida, no momento da implementao. E noapenas no momento da sua formulao, como o caso clssico emque os momentos de formulao, implementao e avaliao queintegram o processo de elaborao da poltica esto mais claramentedefinidos.

Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estaremdestinadas a orientar ou subsidiar as atividades empresariais,possuem lgica e racionalidade facilmente operacionalizveispelos profissionais da administrao de empresas, as polticassociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambmpara a sua implementao, um tipo especfico de gestor. A formaodesse tipo de gestor demanda a veiculao de um conhecimentodistinto daquele oferecido pelas profisses tradicionais que soadequadas para a elaborao de polticas voltadas ao bomfuncionamento da economia capitalista e s quais as PolticasSociais devem em muitos casos se opor.

O GESTOR PBLICO E O ADMINISTRADOR DE EMPRESAS

De modo a tratar sobre o tipo de formao ideal do gestorpblico para, desta maneira, avanar na caracterizao do marcoanal t ico-conceitual do PEG, necessrio precisar o queentendemos por ele.


49Mdulo Bsico

Por diferenciao, o concebemos como aquele profissionalcuja especificidade consiste fundamentalmente na sua capacidadede traduzir, interpretar ou decodificar para uma lgica eracionalidade empresariais o contedo e a forma deimplementao das polticas pblicas. Sua atuao deve estarorientada para as polticas sociais e, tambm, para o conjunto depolticas que possuem um carter mais propriamente empresarialna medida em que se referem a atividades desempenhadas peloaparelho de Estado na interface com o mbito privado. Esse tipode atuao, em que costumam estar envolvidos administradores deempresa, engenheiros etc., demanda para sua adequada realizaoa complementao de sua formao mediante programas decapacitao em gesto pblica. Coisa que, apesar de bvia, temsido frequentemente desconsiderada.

Conceber o processo de capacitao de um profissional queseja capaz de atuar na elaborao de polticas pblicas um grandedesafio. Pela primeira vez, em funo das mudanas de orientaoque vm ocorrendo nos Estados de uma regio conhecida como amais desigual do planeta e cujos governos esto a privilegiar oatendimento de demandas sociais de grandes propores, se colocana Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e queestava sendo efetivado de forma mais ou menos autodidata de formaode gestores pblicos interessados na consolidao dessas mudanas.

Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com umsupervit de vagas universitrias visando capacitao deadministradores de empresa. Isso, associado ao fato de que o gestorsocial, alm de ter que trabalhar na empresa privada comoimplementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido scaractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuarigualmente na sua elaborao no mbito do Estado, o que o obrigaa uma difcil inflexo.

Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas epela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito doadministrador de empresa, tm surgido nos espaos destinados sua formao as iniciativas de capacitao de gestores pblicos ede gestores sociais ( semelhana do que ocorreu no passado com

vExistiriam no Brasil mil equinhentos cursos deAdministrao

reconhecidos pelo

Conselho Federal de

Educao. Fonte: Fischer

(2004).



a formao dos administradores pblicos). Um distanciamentocrtico em relao ao que entendido como a formao doadministrador de empresa parece essencial. Ele deve comear peloquestionamento do carter universal conferido ao conceito deAdministrao, entendido como um corpo de conhecimentoaplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitadonas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nossomeio e que tm servido para informar a criao de cursos deAdministrao Pblica.

ADMINISTRAO DE EMPRESAS,ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA

Embora as teorias da administrao estejam divididas emvrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada auma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas dotrabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumascaractersticas da Administrao Geral.

O conceito contemporneo entende que administrar dirigiruma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum,associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizandotcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente,eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe(2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultadospor meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker(1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas,fazendo-as funcionar.

A Administrao Geral subdividida segundo o tipo deorganizao qual ela aplicada. Logo a administraoque se aplica a uma empresa privada diferentedaquela aplicada s instituies governamentais ou,ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos.


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Uma organizao seria uma combinao de esforosindividuais que tem por finalidade realizar propsitos coletivos. Pormeio de uma organizao torna-se possvel perseguir e alcanarobjetivos que seriam inatingveis para uma pessoa. Uma grandeempresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo debombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos deorganizaes (MAXIMIANO, 1992).

Uma organizao seria formada pela soma de pessoas,mquinas e outros equipamentos, recursos financeiros e outros;seria o resultado da combinao de todos estes elementosorientados a um objet ivo comum; uma entidade social,conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas quefuncionam numa base relativamente contnua, tendo em vista arealizao de objetivos comuns, exige grupos de duas ou maispessoas, que estabelecem entre eles relaes de cooperao, aesformalmente coordenadas e funes hierarquicamente diferenciadas(BILHIM, 1997).

Administrar uma organizao (ou organizar) supeatribuir responsabilidades s pessoas e atividades aosrgos (unidades administrativas).

A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, oadministrador, embora investido de um poder dentro de umahierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao intelectual emoral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros daorganizao e atuar como um lder.

A atividade principal de um lder consiste em influenciar umdeterminado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que sedeseja. Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e por meiodo poder de um cargo nem to-pouco obrigando as pessoas afazerem o que necessrio. Esta influncia deve ocorrer, porexemplo, atravs da disponibilizao de um meio de trabalhopropcio para que todos os colaboradores desenvolvam suasatividades por vontade prpria.



Voc deve estar se perguntando: quando apareceu a figura do

lder?

Foi com a Teoria das Relaes Humanas que o campo depreocupaes da Administrao de Empresas ganhou a figura dolder. Este profissional veio como uma alternativa do administradorclssico em sua face coercitiva e autoritria. A liderana passou aser um assunto recorrente.

A l iderana vem assumindo um papel central naAdministrao. Segundo a viso contempornea, todo lder deveser um servidor para seus funcionrios, deve possuir amor por seuscomandados. Este amor no apoiado em sentimento e sim emcomportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros.

Isso acontece, em particular, no campo da AdministraoPblica, uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmohierarquia so dificilmente obtenveis. E o seu exerccio muitas vezesno implica num benefcio material.

A FORMAO DO GESTOR PBLICO

No Brasil e em muitos outros pases, a consolidao daAdministrao Pblica como um curso superior posterior quelado de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram osadministradores de empresas, juntamente com outros tipos deprofissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescentecomplexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo decapacitao que no era oferecido pelas escolas de Administraode Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de formargestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedosque constituem a Administrao Geral quais poderiam seraplicados no ambiente pblico.


53Mdulo Bsico

Mas, diferentemente do que seria desejvel, esse movimentono esteve suficientemente aberto ao aporte de outras aborda

Peg

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