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Perguntas e Respostas

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Ciclo de Debates do TCE reúne mais de 8 mil participantes em 2019 (Publicado no DOE de 31.10.2019 – Poder Legislativo)

Encontros foram realizados nos 20 municípios que sediam as URs do TCESP; agentes políticos e dirigentes municipais receberam orientações sobre boas

práticas administrativas

Após realizar encontros em 20 (vinte) municípios localizados nas regiões administrativas jurisdicionadas, percorrer, aproximadamente, 7.500 quilômetros pelas estradas do interior e do litoral em um intervalo de 6 (seis) meses, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) encerrou, em 4 de outubro, as atividades do calendário da 23ª edição do Ciclo de Debates com Agentes Políticos e Dirigentes Municipais.

Os eventos, organizados por meio da Secretaria-Diretoria Geral (SDG) e dos Departamentos de Supervisão da Fiscalização (DSFs), com apoio logístico das 20 Unidades Regionais (URs) do TCE, atraíram mais de 600 Prefeitos e Presidentes de Câmaras e alcançaram um público de 8.330 pessoas, entre gestores, Secretários, lideranças políticas e agentes públicos. Os participantes receberam, por meio de reuniões, palestras e debates, as orientações do TCE sobre as boas práticas administrativas.

. Números

Desde março, quando as atividades da 23ª edição do evento foram iniciadas, o Ciclo de Debates passou por 20 (vinte) cidades do interior e do litoral do Estado de São Paulo: Mogi Guaçú, Campinas, Itapeva, Sorocaba, Araraquara, Araras, Ituverava, Ribeirão Preto, Guaratinguetá, São José dos Campos, Adamantina, Presidente Prudente, Fernandópolis, São José do Rio Preto, Registro, Santos, Marília, Bauru, Andradina, e, por fim, Araçatuba.

O recorde de público foi registrado no dia 12 de setembro, em Marília, onde 650 participantes de 41 municípios jurisdicionados ao TCE estiveram presentes. Compareceram ao encontro 22 gestores municipais e 20 Presidentes de Casas Legislativas. Araçatuba foi o segundo município com mais participações, reunindo 550 pessoas. O encontro realizado em São José do Rio Preto, no dia 2 de agosto, ficou em terceiro lugar, com 500 participantes.

. Objetivo

Os Ciclos de Debates fazem parte da estratégia pedagógica que o Tribunal vem adotando nos últimos 23 (vinte e três) anos e tem como objetivo orientar os gestores públicos, as lideranças regionais – Prefeitos, Vereadores, Secretários – e demais interessados sobre boas práticas administrativas.

A galeria de fotos, relatórios com dados regionalizados, últimas notícias e textos de interesse geral podem ser acessados no Infosite do Ciclo de Debates por meio do link www.tce.sp.gov.br/ciclo.

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Sumário

PLANEJAMENTO ................................................................................................... 6

GESTÃO FISCAL .................................................................................................... 7

OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – ODS ........................... 9

TERCEIRO SETOR .............................................................................................. 15

PESSOAL.............................................................................................................. 22

LICITAÇÃO E CONTRATOS ................................................................................. 24

CONTROLE INTERNO ......................................................................................... 26

CONTROLE SOCIAL ............................................................................................ 27

ADIANTAMENTO .................................................................................................. 28

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ............................................................................ 29

TRANSPARÊNCIA ................................................................................................ 29

DESPESAS ........................................................................................................... 30

RESÍDUOS SÓLIDOS ........................................................................................... 30

Observação: As respostas têm cunho eminentemente técnico e orientativo, não

vinculando as decisões do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, as quais

competem exclusivamente a seus membros (Conselheiros e Auditores) nos

respectivos processos.

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PLANEJAMENTO

1) Qual a atenção que o Tribunal de Contas tem dado para alterações

orçamentárias no julgamento das contas do prefeito ou do presidente de

câmara? Quais são as formas permitidas? Há limites?

R: Planejamento faz parte de uma importante etapa na gestão de uma

Administração, todavia, o alto percentual nas alterações orçamentárias evidencia

falta de atenção na elaboração de suas peças.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem orientado por meio de

comunicados e de seus manuais. Alem disso, o planejamento compõe item do

relatório de fiscalização das contas anuais, com peso elevado no Índíce de

Efetividade da Gestão Municipal - IEGM, pontuando negativamente alterações

orçamentárias e as diferenças entre metas e indicadores previstos e alcançados

das ações e programas governamentais.

As formas permitidas são as clássicas, alterações e suplementações por

anulações de dotações, créditos especiais quando não previsto ou por meio de

remanejamento (entre órgãos), transposição (programas) ou transferência

(categorias econômicas), desde que autorizadas por meio de lei específica ou de

alteração nas leis orçamentárias.

Quanto aos limites, não há norma geral definindo isso. Geralmente define-se na

Lei Orçamentária Anual - LOA. O Tribunal, em seus pareceres em contas de

prefeituras, tem indicado o percentual da inflação como limite razoável, e

assinalado como excessivas as alterações acima desse patamar.

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GESTÃO FISCAL

2) Num cenário de dificuldade financeira é possível decretar estado de

calamidade (financeira) e suspender pagamentos de fornecedores ou

renegociar contratos?

R: Calamidade financeira não se confunde com calamidade pública, que encontra

respaldo no ordenamento legal. Dessa forma, não é possível suspender

pagamentos de fornecedores ou renegociar contratos com base em tal situação.

Renegociar contratos é possível, desde que não seja abusivo e respeite os direitos

da outra parte.

Destaca-se ainda que eventual inversão da ordem cronológica de pagamentos

está prevista no artigo 5º da Lei de Licitações, desde que por interesse público e

previamente justificada.

Não há como negar que atualmente passamos por uma crise financeira, no

entanto, os instrumentos para gerenciar encontram-se na Lei de Responsabilidade

Fiscal, seja no artigo 9º, que trata da limitação de empenhos, ou no artigo 11, que

cuida da cobrança das receitas próprias, da sua dívida ativa, bem como

encontramos respaldo na Constituição Federal, no artigo 169, que trata das

formas de redução de despesas com pessoal, além do cuidado com as renúncias

de receitas.

3) O que deve ser considerado na Receita Corrente Líquida (RCL): receitas

de contribuições dos segurados do seu regime próprio de previdência -

RPPS? E os ganhos de aplicações deste regime? O valor retido do

FUNDEB está fora?

R: As receitas de contribuições dos segurados são receitas intraorçamentárias,

consideradas como duplicidades de receitas, portanto, não são computadas na

receita corrente líquida. Do mesmo modo, os ganhos de aplicações financeiras

dos Regimes Próprios de Previdência, também não fazem parte daquela base de

cálculo.

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Quanto à receita retida das contribuições ao FUNDEB, no exercício de 2018, o

TCESP passou a considerar na Receita Corrente Líquida os valores efetivamente

percebidos do FUNDEB, portanto, as deduções do FUNDEB (20%

FPM/ICMS/IPVA...) não passaram mais a compor a RCL. Como reflexo dessa

alteração, algumas prefeituras poderão superar os limites previstos na LRF, em

especial, os com despesas de pessoal. Nesse caso, a situação será analisada nos

termos da modulação deliberada nos autos do processo TC-A 7019/026/19.

4) A isenção ou desconto de IPTU para aposentados, por exemplo, é

considerada renúncia de receita?

R: A Lei de Responsabilidade Fiscal define que concessões de benefício em

caráter não geral são consideradas renúncia de receita e deverão ser precedidas

de compensação fiscal, a menos que não tenha efeito nas metas de arrecadação,

devidamente comprovada. Assim, descontos, isenções ou benefícios fiscais

dirigidos a uma parcela dos contribuintes devem ser considerados como renúncia

de receita.

5) Os valores repassados pela prefeitura para cobrir o déficit financeiro dos

regimes próprios de previdência entram no limite de despesa com

pessoal? E os repasses para cobertura do déficit atuarial, qual o

tratamento?

R: As despesas com inativos custeadas com esses aportes financeiros compõem

as despesas totais com pessoal. Em função de consulta respondida no TC-A-

21431.989.18-5, estabeleceu-se regra de transição, aplicável somente aos

municípios que segregaram massas em seus regimes e que realizam aportes em

plano financeiro (déficit financeiro), considerando-se na despesa líquida os

seguintes percentuais: exercício 2019: 10%; exercício 2020: 25%; exercício

2021: 45%; exercício 2022: 70%; exercício 2023: 100%.

Já os repasses para cobertura do déficit atuarial não são despesas com pessoal.

Pertencem à categoria de outros serviços e encargos. Todavia, se o repasse for

para cobertura por meio da alíquota suplementar, é considerada despesa com

pessoal.

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OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – ODS

6) Como os governos locais (municípios) e estaduais podem atuar nos

ODS?

R: Vale lembrar: ODS = Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, definidos no

âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), que devem ser alcançados até

o ano de 2030 (daí o termo Agenda 2030).

São 17 objetivos e 169 metas. O Brasil aderiu ao projeto em 2015. Por qual razão

o TCESP se envolveu? Porque cada vez mais o TCESP tem se preocupado com a

avaliação da qualidade do gasto público, ou seja, não apenas o gasto foi efetuado

de acordo com a lei, mas também se isso trouxe resultados para a melhoria da

qualidade de vida e do bem estar da população, se atendeu ao interesse público e

aos anseios da sociedade. Em resumo, há um olhar para a efetividade da

despesa.

Os ODS são importantes mecanismos de planejamento, disponibilizando aos

governos metas e indicadores para questões públicas complexas, oferecendo às

administrações diretrizes para ações estruturadas e de longo prazo. Os governos

locais desempenham um papel importante na implementação dos ODS porque

são responsáveis pela elaboração e gestão de políticas públicas que geram

impacto direto na vida dos cidadãos e também nas metas estabelecidas pela

ONU.

Já os governos estaduais podem atuar como facilitadores desse processo, criando

leis e transferindo recursos para auxiliar as prefeituras na busca de soluções para

o cumprimento da Agenda 2030. É essencial, portanto, que as duas esferas do

Poder Executivo adotem os ODS como referência para o planejamento de ações

públicas.

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7) Quais são os fatores críticos de sucesso para que o município incorpore

a agenda 2030 em seu dia a dia?

R: Primeiro de tudo: é preciso conhecer os ODS e suas metas para 2030.

Segundo: É fundamental que o gestor municipal (o prefeito) esteja engajado nesse

processo. Seu comprometimento e exemplo levarão os secretários municipais a

incorporar os ODS nas ações de suas pastas.

As diferentes secretarias municipais devem trabalhar em conjunto para que as

metas estabelecidas sejam alcançadas, afinal, cada uma delas envolve diversos

setores da gestão local. As Câmaras de Vereadores também desempenham

importante papel na elaboração de projetos de lei que incorporem temas

relacionados à Agenda 2030.

Terceiro: É importante a adaptação das metas à realidade local e

acompanhamento, com o estabelecimento de indicadores, bem como priorização

das áreas que apresentam os piores resultados. Esses índices apontam eventuais

correções a serem efetuadas nas políticas públicas em execução, contribuindo

para maior efetividade das administrações. A partir deles, os ODS devem ser

abarcados pelas leis orçamentárias, em especial pelos Planos Plurianuais - PPAs.

Quarto: O incentivo à participação popular, por meio de audiências públicas e

outros instrumentos de transparência, também fortalece a busca pelas metas da

Agenda 2030 e legitima os programas governamentais executados, contando com

o apoio dos cidadãos diretamente envolvidos.

Quinto: A busca por parcerias públicas e privadas, o diálogo com outros

municípios para o compartilhamento de experiências, dificuldades e boas práticas

de gestão são ferramentas que facilitarão o alcance dos ODS.

Sexto: Necessário enfatizar que a Agenda 2030 não deve ser vista como uma

política de governo, ou seja, como projeto de A ou B. É uma visão de futuro mais

abrangente e ambiciosa e, por isso, deve ser tratada como uma política de Estado,

de caráter permanente e a ser institucionalizada em legislação local.

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8) Como trazer para a realidade local os ODS?

Os ODS podem ser considerados objetivos de médio/longo prazo a serem

alcançados. É onde queremos chegar. Esse é o desafio porque eles são bastante

abrangentes.

Também é verdade que a legislação brasileira já reflete alguns deles de forma

adaptada ao nosso contexto. É o caso, por exemplo, do Plano Nacional de

Educação e suas metas ou do Plano Nacional de Resíduos Sólidos.

De todo o modo, para os Municípios atingirem as suas metas, delineadas pelos

ODS, é preciso, antes de mais nada, realizar um diagnóstico da realidade local.

Para isso, os quesitos do IEG-M são

uma das ferramentas que estão à disposição do Município para auxiliar nessa

empreitada. As Fiscalizações Ordenadas realizadas pelo TCESP são outra fonte

de consulta, cujos relatórios estão todos disponíveis no site. Também há uma

série de outras plataformas, como o IBGE, a da Fundação SEADE, no governo do

Estado, a do Q-edu da Fundação Lemann (no caso de educação), a dos

Observatórios em geral.

Realizado o diagnóstico, o Município deverá eleger as suas prioridades de

atuação. Exemplo: o ODS 6 indica que até 2030 deverá haver saneamento básico

universalizado. Há municípios que já possuem esse acesso universal – casos em

que deverá apenas haver o aprimoramento da rede e acompanhamento para que

esse acesso universal se mantenha. Outros municípios, porém, sequer possuem

um Plano Municipal de Saneamento Básico – esses precisarão ter o saneamento

como uma de suas prioridades.

A diferença entre a situação atual diagnosticada, a prioridade definida e a meta

desejada só pode ser superada por meio de um planejamento adequado em

diversos setores: saúde, educação, meio ambiente, mobilidade urbana e etc..

Também as constatações decorrentes das Fiscalizações Ordenadas e do IEG-M

devem ser consideradas no planejamento. Afinal, corrigir as falhas apontadas

nessas auditorias e ajudar os municípios a melhorar a classificação nos quesitos

do IEG-M é uma forma efetiva de implantar a Agenda 2030.

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Esse planejamento deve se refletir nas peças orçamentárias (Plano Plurianual –

PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; Lei Orçamentária Anual – LOA).

9) Como devem ser elaboradas as peças orçamentárias para contemplar os

ODS?

R: Preliminarmente, as peças orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são

regulamentadas pela Constituição Federal, pela Lei de Responsabilidade Fiscal

(n° 101/2000) e pela Lei de Finanças Públicas (n° 4.320/1964). Esse regramento

contém as principais disposições sobre a matéria.

Além disso, o TCESP, exercendo seu papel pedagógico, edita manuais e divulga

comunicados a respeito desse e de outros assuntos que podem auxiliar a

Administração Pública a ofertar produtos e serviços de qualidade ao cidadão.

Para a resolução do problema detectado (qual o obstáculo?), é pensado um

programa governamental (o que fazer?) para a concretização dos objetivos

pretendidos (onde se quer chegar?).

Para cada programa, são estabelecidas ações governamentais (como fazer?), que

se dividem em atividades, projetos e operações especiais. São definidos os

resultados esperados, as respectivas metas e recursos necessários. Importante

lembrar que como as metas de cada um dos 17 Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável são de longo prazo (2030), é preciso que o Município estabeleça suas

próprias metas intermitentes, de curto prazo, para que caibam dentro do PPA e da

LDO, a fim de que possam ser efetivamente executadas. Consequentemente,

definem-se os respectivos recursos que serão alocados para seu cumprimento e

acompanha-se a sua execução.

Assim, o planejamento orçamentário deve ser realizado a partir dos ODS que a

Administração entenda serem prioritários, uma vez diagnosticadas as maiores

necessidades dos cidadãos de cada município, devendo existir o seu contínuo

monitoramento.

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10) O planejamento é uma peça primordial para a implementação dos ODS.

Mas, há estrutura administrativa especializada nessa área e pessoal

qualificado nas prefeituras?

R: É mais difícil haver pessoal dedicado exclusivamente aos ODS no setor de

planejamento das Prefeituras. Sabemos, pelo IEGM, que apenas 15% (quinze por

cento) dos municípios contam com servidores especializados na carreira de

analista de planejamento, mas é preciso também haver metodologia correta, de

avaliar necessidades primeiro e depois propor soluções, de ter um plano de

comunicação interna eficiente. Há de se conversar internamente para elaborar um

planejamento factível e sem tantas alterações como as que analisamos nos

processos de contas anuais no Tribunal.

Algumas Prefeituras até possuem secretarias exclusivas para tratar desse tema e

promover a integração e articulação entre os projetos de todas as pastas, mas

nem sempre isso se verifica. Ainda que não haja pessoal especializado em ODS,

para a elaboração do planejamento e das peças orçamentárias é imprescindível

que sejam designados responsáveis capacitados e preocupados com a efetividade

dos programas, com uma visão macro e integrada das necessidades do Município

em suas diversas frentes – saúde, educação, meio ambiente - a partir de seus

diagnósticos.

Como os ODS são interligados, também é fundamental o diálogo entre os diversos

órgãos e setores. Só assim os programas incluídos nas peças orçamentárias

conversarão entre si, englobando diversas Pastas, com menos recursos e mais

efetividade.

11) Como tem sido a atuação do Tribunal nesse ponto?

R: O TCESP criou, a partir de uma parceria com o Programa das Nações Unidas

para o Desenvolvimento (PNUD), um núcleo de monitoramento dos ODS chamado

de Observatório do Futuro. Dentre suas atividades encontram-se a promoção de

eventos, cursos, junto com a Escola de Contas, e relatórios, que são

oportunidades para melhorar a qualificação de todos os envolvidos na concepção,

execução e controle das políticas públicas.

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Além disso, o Observatório fomenta, junto às Diretorias de Fiscalização, estudos

internos para incorporação dos ODS nos formulários e relatórios da Fiscalização

e, sobretudo, pelo uso do IEG-M e das Fiscalizações Ordenadas como

ferramentas para a mensuração da efetividade das políticas públicas ligadas às

metas dos ODS.

A atuação do Tribunal tem sido no sentido de fomentar o aprimoramento nessa

área de planejamento.

12) Onde posso obter maiores informações sobre os ODS?

R: No site do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo podem ser encontradas

diversas publicações com informações relevantes sobre o dia a dia da

Administração Pública.

Há também um link para o Observatório do Futuro, por meio do “MENU –

SERVIÇOS”, disponibilizando o acesso à abrangente conteúdo sobre o assunto.

Destacamos, ainda, o link para a Escola Paulista de Contas Públicas, onde consta

o acervo de cursos/palestras, gratuitos, sobre temas importantes para o gestor

público.

Além dos serviços disponibilizados pelo Tribunal de Contas do Estado de São

Paulo, é possível ter acesso ao conjunto de metas para cada ODS em:

https://indicadoresods.ibge.gov.br/ .

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TERCEIRO SETOR

13) É necessário realizar “chamamento público” para os repasses

procedentes de emendas parlamentares? As justificativas para esses

casos são dispensáveis? Existe a necessidade da formalização de

ajuste? Em caso positivo, qual é o instrumento jurídico correto?

R: Não é necessário realizar “chamamento público”, pois assim prevê o artigo 29

da Lei Federal nº 13.019/14, e não há necessidade de justificativas, pois o “caput”

do artigo 32 não se refere ao artigo 29, entretanto, os demais dispositivos da Lei

Federal nº 13.019/14 devem ser aplicados, nos termos do §4º, do artigo 32,

notadamente a formalização de ajuste por meio de termo de colaboração ou de

fomento.

14) Quais os critérios para credenciamento de entidades de educação, saúde

e assistência social (art. 30, VI, da LF nº 13.019/14)

R: O credenciamento de entidades de educação, saúde e assistência social

somente deverá ocorrer quando inviável a competição entre os participantes. Seu

início se dá com a divulgação do edital de credenciamento, cuja publicidade

deverá ocorrer ao menos no site oficial do órgão e na imprensa oficial. Para esses

casos é dispensável o chamamento público e a parceria só poderá ocorrer se a

Administração Pública dispuser de recursos para fomentar a atuação de todas as

organizações da sociedade civis – OSC’s credenciadas, que possuam interesse

em formalizar determinada parceria e que atendam os requisitos necessários.

A habilitação não obriga a imediata celebração do ajuste, sujeito a conveniência e

oportunidade da Administração.

Muito embora exista a dispensa do chamamento os demais termos da Lei

deverão ser aplicados nas respectivas parcerias. (Analogia ao que diz o Parecer

da Advocacia Geral da União nº 0001/2016/CPCV/PGF/AGU de 19/05/16 em

resposta a consulta formulada pelo Instituto Chico Mendes, acerca de Acordo de

Cooperação).

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15) O município poderá delegar a execução do programa de saúde da família

– PSF à entidade do terceiro setor?

R: Se a finalidade factual for o exercício da atividade do Programa de Saúde da

Família, na legislação, não há impedimento desde que se atente à forma

complementar. Porém, há julgados desta E. Corte com suas conclusões pela

irregularidade de tais transferências, nos casos em que o ajuste celebrado tem

como finalidade precípua a mera intermediação de contratação de mão de obra ou

como forma de burlar os limites de gastos com pessoal, em violação ao art. 37, II,

da CF e às disposições da LRF.

Ademais, a contratação do Agente Comunitário de Saúde deve ocorrer por

concurso público, nos termos da Lei Federal nº 11.350/2006.

16) As entidades do terceiro setor, destinatárias de recursos públicos, devem

cumprir a lei da transparência e acesso à informação (Lei Federal nº

12.527/11)? Em caso positivo, são obrigadas a divulgar, pela via

eletrônica, a remuneração individualizada dos seus dirigentes e

empregados? São obrigadas a manter sites próprios ou podem se utilizar

de redes sociais (facebook, twitter, instagram etc)?

R: As entidades do Terceiro Setor, destinatárias de recursos públicos, são

alcançadas pela Lei Federal nº 12.527/11, nos termos de seu artigo 2º1:

O TCE reforça o dispositivo legal com a edição de dois Comunicados, de nºs 16 e

19/2018, além de orientar a Fiscalização, por meio do Comunicado nº 29/18, no

sentido de visitar as páginas eletrônicas tanto do órgão concessor como das

entidades destinatárias de recurso público, para fazer constar de relatórios

eventuais descumprimentos.

A divulgação de dados de forma eletrônica deve ser proporcional ao grau de

dependência do recurso público, logo, se o plano de trabalho prevê pagamento de

1 “Art. 2º Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às entidades privadas sem fins

lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.”

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salários, os respectivos dados devem ser divulgados, nos termos do Comunicado

SDG nº 16/18.

Com relação à manutenção de sites próprios, o ideal é que assim seja, pois dará

visibilidade e credibilidade à entidade. Caso não seja possível, destaca-se o

disposto no artigo 8º2:

De acordo com o dispositivo citado, o órgão repassador, deve promover a

divulgação dos dados inerentes à parceria, se a entidade assim não fizer.

Com relação à divulgação de dados em redes sociais, não nos parece o mais

adequado pelo alcance da informação e pela própria limitação de dados que as

mesmas comportam, mas nada impede a sua utilização de forma complementar.

17) Após o encerramento da vigência de um ajuste, como a entidade poderá

honrar com os pagamentos das rescisões trabalhistas dos funcionários

desligados, no caso de um município que exige a devolução do saldo

integral existente em 31 de dezembro?

R: Se o saldo em questão estiver comprometido com os valores relativos às

rescisões trabalhistas, ou seja, constando das regras estabelecidas no plano de

trabalho e no ajuste, os valores deverão compor a prestação de contas, não sendo

necessária a devolução e sim sua utilização para quitação do débito.

Ocorre que as Leis que regem os contratos de gestão, termos de parceira,

convênios, termos de colaboração e de fomento não disciplinaram a matéria,

porém constatamos que no Projeto de Lei Federal 10720/18 (proposta de

alteração da Lei 9637/98), no Projeto de Lei Estadual nº 50/18 (proposta de

alteração da Lei 846/98) e no Decreto Estadual 64056/18 que revogou o Decreto

Estadual nº 62.528/14, há menção de formação do Fundo de Reserva que

2 Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos,

a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. [...] .§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).”

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disciplinará os pagamentos relativos às rescisões trabalhistas.

18) Todo saldo financeiro existente em 31de dezembro deve ser

obrigatoriamente devolvido ao órgão público ou, mesmo não havendo

disposição expressa no ajuste, poderá ser autorizada a transferência para

o exercício seguinte, no caso de o ajuste continuar vigente?

R: Caso o ajuste continue vigendo no exercício seguinte, e não exista disposição

expressa no ajuste, poderá haver autorização do órgão concessor, devidamente

justificada, para o saldo ser transferido para o próximo exercício.

Só há necessidade de devolução de todo o saldo financeiro da parceria, incluindo

rendimentos de aplicações financeiras, nas hipóteses de conclusão, denúncia,

rescisão ou extinção do ajuste (art. 52 da LF 13.019/2014 e art. 116, §6º, da LF

8.666/93).

19) As entidades podem incluir no rol de despesas custeadas com recursos

do ajuste (contrato de gestão, termo de parceria, convênio, termo de

fomento ou termo de colaboração) as despesas com manutenção da

conta bancária específica, aberta para movimentação dos recursos

vinculados ao ajuste? Em caso positivo, é obrigatória essa previsão no

plano de trabalho?

R: Sim, podem. Não obstante, destacamos o mandamento do artigo 51, da Lei

Federal nº 13.019./14:

“Art. 51. Os recursos recebidos em decorrência da parceria serão depositados em

conta corrente específica isenta de tarifa bancária na instituição financeira pública

determinada pela administração pública. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de

2015)”

Caso, na prática, essa disposição não se cumpra, mesmo porque, não há ainda

regulamentação do Sistema Financeiro para esse dispositivo legal, assim, o plano

de trabalho poderá prever tais despesas.

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20) Com base na Lei Federal nº 13.019/2014, caso ocorra atraso nos

repasses por parte do órgão público concessor, atingindo o cronograma

dos repasses fixado no plano de trabalho, a entidade poderá custear as

despesas com recursos próprios, possivelmente de contas bancárias

desvinculadas do ajuste? Nesta hipótese, a entidade poderia se apropriar

dos recursos transferidos tardiamente para a conta vinculada,

transferindo-os para conta de recursos próprios?

R: Especificamente para os institutos regulamentados pela LF 13.019/2014, na

hipótese aventada, esta lei estabelece a prorrogação do termo de colaboração ou

de fomento:

Art. 55. ...

Parágrafo único. A prorrogação de ofício da vigência do termo de colaboração ou

de fomento deve ser feita pela administração pública quando ela der causa a

atraso na liberação de recursos financeiros, limitada ao exato período do atraso

verificado. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

Em se tratando das demais hipóteses de parceria, porém, em respeito ao princípio

da continuidade do serviço público, a entidade de boa-fé e a seu critério poderia

prover financeiramente a conta bancária específica para dar cumprimento ao

objeto do ajuste celebrado com a administração pública, evitando dessa forma

maiores ônus por inadimplemento das respectivas obrigações, e assim ter direito

ao integral ressarcimento. Do contrário, configurar-se-ia enriquecimento ilícito por

parte da Administração Pública.

21) Que tratamento deve ser dado aos repasses públicos ao Terceiro Setor

destinados a complementação do sistema único de saúde, após a

promulgação da Lei Federal nº 13.019/2014?

R: Segundo o Art. 3º, IV da LF nº 13.019/14, não se aplicam as exigências desta

Lei aos convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e sem fins

lucrativos nos termos do § 1º do art. 199 da Constituição Federal:

§ 1º - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do

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sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito

público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins

lucrativos.

Os ajustes celebrados nessas condições serão regidos pela Lei Federal nº

8666/93, conforme disposto no artigo 84, parágrafo único, da Lei Federal nº

13.019/14.

22) Com a edição da Lei Federal nº 13.019/2014, é possível a realização de

repasses públicos às entidades do terceiro setor, por intermédio de

“subvenções” (Lei Federal nº 4.320/64)?

R: A Lei Federal nº 4.320/64 estatui normas gerais de direito financeiro, ao passo

que a Lei Federal nº 13.019/2014 estabelece o regime jurídico das parcerias entre

a administração pública e as organizações da sociedade civil. Obviamente, não há

conflito entre as referidas normas, mas complementariedade, devendo o Poder

Público atender ambas as legislações.

A Administração Pública poderá realizar repasses por meio de subvenções e

auxílios, atendendo as normas de direito financeiro, inclusive quanto a sua

contabilização, e também instrumentalizar o repasse desses recursos mediante

celebração de Termo de Colaboração ou de Fomento. Destacamos o art. 31, II, da

Lei nº 13.019/2014 que expressamente considera inexigível o Chamamento

Público para parcerias oriundas de subvenções autorizadas em lei específica,

sendo aplicáveis os demais dispositivos da Lei.

Enquanto a Entidade estiver impedida de celebrar Termo de Colaboração ou de

Fomento (menos de 1 ano de existência, por exemplo), também não poderá ser

beneficiada por subvenção.

23) Qual a visão do Tribunal de Contas acerca da gestão compartilhada, por

meio das organizações sociais, das creches escolares municipais?

R: Quem autoriza a celebração de contrato de gestão na área de educação ou

ensino é a legislação local do ente. Por exemplo, a Lei Federal nº 9.637/98

permite a qualificação como organização social de entidades cujas atividades

21

sejam dirigidas ao ensino, enquanto que a Lei Complementar Estadual nº 846/98

não previu este tipo de qualificação. Por conseguinte, a depender da legislação do

ente, a celebração de contrato de gestão para gerenciamento de creches

municipais pode ou não ser possível.

Deste modo, a ausência de legislação local autorizadora da qualificação de OS e

da celebração de contrato de gestão impede a utilização dessa modalidade de

ajuste. Ademais, se as creches não forem equipamentos implantados mediante

autorização do poder público, também não será caso de contrato de gestão, mas

de termo de colaboração ou de fomento.

24) Todos os ajustes firmados devem ser incluídos no processo eletrônico

ou somente devem ser cadastrados no AUDESP (módulo de

seletividade)? Qual a diferença entre AUDESP fase IV e AUDESP

seletividade?

R: Todos os ajustes municipais celebrados com entidades do terceiro setor

deverão ser informados no Sistema Audesp (Módulo de Seletividade), nos termos

dos artigos 145 (contrato de gestão), 154 (termo de parceria), 163 (termo de

colaboração e de fomento) e 173 (convênios) das Instruções TCESP nº 02/2016.

Caso o ajuste seja selecionado, este será cadastrado no processo eletrônico -

eTCESP.

Esclarecemos que “AUDESP - fase IV” refere-se ao sistema de seletividade de

contratos administrativos, ao passo que o módulo de seletividade constante no

AUDESP fase II, refere-se aos ajustes celebrados com o terceiro setor.

22

PESSOAL

25) Cargos em comissão, em quais atividades são cabíveis? E as horas-

extras, posso pagar para comissionados?

R: São cabíveis nas funções de direção, chefia e assessoramento. A

fundamentação para o provimento em comissão nas funções de direção e chefia

não são muito complexas, pressupõe-se a existência de uma estrutura de divisão,

departamento ou seção, visto que é incongruente um diretor ou chefe sem

servidores para serem liderados.

Já para os cargos de assessoramento, é necessário definir se as atividades

descritas nas atribuições do cargo de assessor são complexas, de natureza

singular e requerem confiança do gestor. A jurisprudência tem sinalizado a

necessidade de formação em nível superior para este tipo de cargo.

As horas extras são incompatíveis com o tipo de regime dos cargos

comissionados, de dedicação integral, não pressupondo jornada fixa de horário.

26) Quando a contratação de médicos é considerada violação à regra do

concurso público prevista no artigo 37, II da CF/88?

R: A regra geral para contratação de servidores é por meio de concurso público.

São exceções, as contratações por tempo determinado, para atender excepcional

interesse público, que devem ser precedidas de processo seletivo, exceto em

casos de emergência, tomando-se o cuidado de, sempre no edital, evitar

dispositivos que atentam à impessoalidade ou a isonomia.

A continuidade da contratação de médicos por longos períodos, por tempo

determinado, descaracteriza a excepcionalidade, ainda que presente o interesse

público.

Somente, após esgotadas as possibilidades de contratação pela via legal,

analisada no caso concreto, a contratação administrativa de pessoas jurídicas

poderá ser aceita, ou por intermédio de organizações sociais, desde que o objeto

não seja unicamente a prestação de serviços médicos.

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27) Reestruturação administrativa que aumente a remuneração dos

servidores pode substituir a revisão geral anual (RGA)? E para os

vereadores, durante o mandato, posso aplica-lá?

R: Reestruturação administrativa, que venha a regulamentar a carreira, critérios de

promoção e até mesmo reajustar a remuneração, não substitui a revisão geral

anual, está é instrumento de recomposição das perdas inflacionárias.

No caso da revisão geral anual a vereadores durante o mandato, o Tribunal tem

decidido pela sua aplicação, todavia, há decisões judiciais isoladas em sentido

contrário. Nestes casos, atenda-se a determinação judicial.

28) O que fazer quando a admissão ou a aposentadoria tem seu registro

negado pelo tribunal de contas?

R: A verificação da legalidade de uma admissão (servidores efetivos ou

temporários) ou de uma aposentadoria concedida por meio do regime próprio de

previdência não se exaure no âmbito do órgão concessor, necessariamente

devem ser analisados pelo Tribunal de Contas para fins de registro.

Nas situações em que o seu registro é negado ou quando existirem providências a

serem adotadas, a Administração deverá atender a tais determinações, que

poderá a culminar na cassação da aposentadoria ou na exoneração do servidor,

além de providências administrativas para apuração de responsabilidade, se

houver.

29) Toda Prefeitura ou Câmara Municipal é obrigada a ter um procurador

municipal concursado?

R: Não há justificativas para entidades de razoável porte não possuírem

procuradores concursados em seu quadro, mesmo porque a representação

judicial e a consultoria jurídica são atribuições precípuas da advocacia pública, de

acordo com a Constituição Federal.

24

LICITAÇÃO E CONTRATOS

30) Podem ser contratados serviços especializados em advocacia mesmo

possuindo procuradores no quadro de pessoal?

R: Serviços especializados para serem contratados por meio de inexigibilidade de

licitação, devem ser singulares, complexas, para situações ímpares e com objeto

certo e delimitado, fora das atribuições normais descritas no cargo de procurador.

31) Quais são os requisitos para prorrogar um contrato? Basta ter a previsão

contratual?

R: A vigência de um contrato, regra geral, é definida pela vigência dos créditos

orçamentários, com as exceções previstas na Lei de Licitações.

Para a sua prorrogação, além da previsão no edital ou no contrato, é necessário

justificativa por escrito e autorização prévia da autoridade competente, bem como

a demonstração de vantajosidade para a Administração. Em situações onde o

objeto contratado tornou-se obsoleto, defasado ou com preços superiores ao do

mercado atual, a prorrogação é indevida, portanto, o procedimento no interesse de

prorrogação contratual deve iniciar-se em tempo hábil, de forma a proporcionar

uma abertura de novo procedimento licitatório e não ocasionar interrupção das

atividades.

32) É válida a prorrogação de um contrato após o prazo de validade da ata

de registro de preços?

R: A validade de uma ata de registro de preços é, no máximo, até 01(um) ano

(Súmula nº 34/TCE-SP). A aquisição por meio de registro de preços geralmente se

dá a pronta entrega, sem necessidade de ajuste (contrato), todavia, nas situações

em que, necessariamente, ocorra tal situação, a vigência contratual não se vincula

à validade da ata, todavia, tal condição deve ter previsão no edital e previamente

justificada.

25

33) Qual a possibilidade de um órgão da administração indireta participar

como interessado em licitação para registro de preços realizada pelo

poder executivo? E nos consórcios, como funciona o instituto do

“carona”?

R: O requisito essencial é a adesão prévia ao Registro de Preços, da mesma

maneira, nos consórcios, haja vista a necessidade de mensuração dos

quantitativos, além de proporcionar economia de escala quando adquirida em

grandes quantidades.

Adesão prévia, diferente do “carona”, é admitida por este Tribunal (Súmula nº

33/TCE-SP).

O Estado de São Paulo prevê a utilização de Ata de Registro de Preços por

órgãos da Administração Indireta e de municípios sob a jurisdição do Tribunal de

Contas do Estado de São Paulo, sujeitas à anuência prévia do órgão gerenciador

e mediante limites previstos no Decreto Estadual nº 63.722, de 2018.

A adesão a ata de registros de preços de órgão da Administração Federal é

permtida em razão de participação em convênio, programa ou projeto daquele

ente estatal.

34) Em que situações é permitida a aglutinação de produtos e serviços em

editais de licitações?

R: A aglutinação de produtos e serviços em situações que possam ser contratados

separadamente e com maior possibilidade de participação deve ser evitada.

Em tais situações (de serviços ou produtos não afins), recomenda-se a divisão em

lotes com produtos ou serviços afins ou a participação de consórcios de

empresas.

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CONTROLE INTERNO

35) Como tornar o controle interno mais efetivo?

R: Não basta somente instituir o controle interno ou designar a atividade a

servidores de provimento efetivo ou criar e prover cargos de controladores

internos, é imprescindível, para a sua efetividade, proporcionar instrumentos

como: 1) condições de trabalho, instalações físicas adequadas, equipamentos,

pessoal e treinamento; 2) apoio transparente pelo dirigente e respeito dos colegas

de trabalho; 3) definição de aspectos fundamentais de governança, como

procedimentos de controle interno e obrigações das unidades administrativas para

com o controle interno, com atribuições claras; 4) e lembrar que o controle interno

é órgão de assessoria do administrador, da Administração e para a Administração,

voltado para a prevenção, correção de riscos e auxílio no atingimento dos

objetivos .

36) É obrigatória a criação de cargo de controlador interno? E se não, quais

os critérios mínimos para designação de servidor efetivo que

desempenhará esta atividade?

R: o desenvolvimento das atividades de controle interno é obrigatório em todo o

nível da estrutura da Administração, em todas as suas unidades, por ser etapa

inerente à gestão.

A responsabilidade pela centralização das atividades de controle interno deve

recair em servidor concursado, efetivo e, preferencialmente, estável.

Muito embora não exista previsão em normas gerais (Constituição ou lei federal),

há algumas iniciativas legislativas, mas nenhuma delas sem conclusão, que

determine a criação da carreira de controlador interno, porém, o município tem

total liberdade para criar, mediante lei, o cargo de provimento efetivo. Para

aqueles que ainda não contam com essa carreira própria de controlador, a

designação deve recair em servidor efetivo, com critérios como: conhecimento e

experiência para o exercício dessa função, perfil adequado como o de postura

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ética, respeitosa com a instituição e com os colegas de trabalho, qualificação de

nível superior e com especialização em área correlata ao exercício da função.

37) Qual a diferença entre controle interno e ouvidoria? A criação de

ouvidoria nos entes jurisdicionados é obrigatória?

R: Controle Interno e Ouvidoria são funções que podem coexistir no Sistema de

Controle Interno. Enquanto a Ouvidoria se encarrega de trazer elementos do

cenário externo, tais como sugestões e/ou reclamações da sociedade, o Controle

Interno com os levantamentos dos riscos de ordem interna, juntos podem dar um

panorama ao gestor de quais riscos ou medidas que a Administração pode levar a

efeito para a solução dos problemas detectados.

A Ouvidoria, a partir da Lei Federal nº 13.460, de 13.460, de 2017, encarregou-se

de torná-la obrigatória para todas as entidades prestadoras de serviços públicos.

CONTROLE SOCIAL

38) Como deve ser a atuação dos conselhos sociais? As suas deliberações

são de caráter obrigatório ou efetivo para o prefeito? Como aprimorar a

eficácia do controle social?

R: Via de regra, a atuação dos conselhos sociais converge para as ações de

controle social, as suas deliberações costumam ser indicativas, a menos que o ato

normativo local que instituiu e regulamentou esses conselhos determine que as

suas deliberações tenham caráter determinativo, cogente, mas geralmente não é.

O seu aprimoramento depende de transparência dos atos que esses conselhos

acompanham, de cuidado com a capacitação de seus membros, a exemplo do

que a Escola de Contas deste Tribunal tem buscado colaborar.

28

ADIANTAMENTO

39) Qual o parâmetro na elaboração de leis que regulamentam o regime de

adiantamento? Há limites de valores com atualização periódica? Quais

são as falhas mais comuns?

R: Submete-se ao regime de adiantamento a despesa que não possa se

processar sob o regime normal de aquisição, consiste na entrega de um numerário

a agente público sob a responsabilidade de prestação de contas por servidor

(Súmula nº 46/TCE-SP), precedida de empenho na dotação própria, para despesa

extraordinária ou urgente, normatizada em lei específica.

O agente político pode ser atendido pelo regime de adiantamento, todavia, a

prestação de contas deve ser formalizada em nome de um servidor por ele

designado.

Não é permitido estocar materiais com recursos de adiantamento, assim como

adquirir bens permanentes.

A utilização de cartões corporativos para fins de adiantamento deve ser precedida

de procedimento licitatório, não se configurando como hipótese dispensada ou

inexigível, mesmo se tratando de instituições financeiras públicas que possuam

este tipo de serviço.

Pode se estabelecer um fundo rotativo de pequena monta, baseado em unidades

fiscais. Para evitar a edição de atos normativos somente para a atualização das

diárias ou do teto de adiantamento, recomenda-se a utilização de um indexador

fiscal.

As falhas mais comuns são: entrega de adiantamento a servidores em alcance

(que não presta contas no prazo estabelecido); comprovantes de despesas sem a

devida transparência (histórico genérico, falta de especificação dos beneficiários,

descrição genérica de quantitativos, rasuras); falta de quitação do

fornecedor/prestador; comprovação fiscal inadequada (sem nota fiscal, somente

com recibos); falta de prestação de contas no prazo estabelecido na legislação.

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EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

40) O Tribunal ainda mantém a posição onde os parcelamentos de encargos

sociais realizados no contexto do REFIS previdenciário (Lei 13.485/2017

para os devidos ao INSS e Portaria MF 333/2017 ao RPPS) possibilitam o

afastamento da falha na análise das contas de prefeitura?

R: Excepcionalmente, foi relevada a falha para prefeituras que não efetuaram

recolhimento de encargos e formalizaram parcelamento no contexto desses

citados atos normativos, desde que as prestações tenham sido honradas no

vencimento das parcelas.

Todavia, a melhora no desempenho orçamentário e financeiro de tais despesas

decorrente de cancelamentos de empenhos ou dos restos a pagar não será

considerada. Assim, a despesa será analisada de acordo com a ocorrência de seu

fato gerador, independente de ter sido cancelada.

TRANSPARÊNCIA

41) É necessária legislação própria para definição de regras/procedimentos

relativos à Lei de Acesso à Informação (LAI) ou é possível o município

utilizar somente a legislação federal?

R: Dificilmente a legislação federal abarcará todas as peculiaridades, como

instâncias recursais nas situações de negativas ou insatisfação pelas informações

prestadas pelo Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), bem como os critérios

sobre autoridade responsável pela classificação das informações ou modo como

as informações serão divulgadas de forma ativa nos portais de transparência, por

tais razões, a regulamentação local torna-se necessária.

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DESPESAS

42) O que pode ser considerado como despesas impróprias?

R: Despesas impróprias são aquelas que fogem ao interesse público ou à

finalidade institucional daquele Poder ou Órgão, mesmo que pertinentes à

necessidade social, por exemplo, medicamentos para a população é uma despesa

de interesse público, todavia, não é de competência de uma Autarquia de Água e

Esgoto ou da Câmara Municipal, mas sim da Prefeitura Municipal, por intermédio

de sua Secretaria da Saúde.

Assim, despesas com combustíveis do Vereador para levar pacientes não faz

parte da finalidade institucional da Edilidade, não sendo atribuição própria à sua

função.

A falta de proporcionalidade da despesa, bem como seu excesso, pode torná-la

imprópria. Como exemplo, despesas com viagens de agentes públicos em

demasia fora da circunscrição do município sem justificativas podem ser

entendidos como desproporcionais e impróprios.

RESÍDUOS SÓLIDOS

43) Quais são os conteúdos mínimos de um plano municipal de gestão

integrada de resíduos sólidos?

R: Os conteúdos mínimos de um plano municipal de gestão integrada de resíduos

sólidos encontram-se dispostos no artigo 19 da Lei Federal nº 12.305, de 2010,

podendo ter conteúdo simplificado para Municípios com menos de 20.000

habitantes.