PERSPECTIVAS DO CONTROLE SOCIAL DEMOCRÁTICO NA

CONTEMPORANEIDADE

Alessandra Ximenes da Silva1

Leonardo Gomes da Silva2

Resumo

A perspectiva do controle social democrático, tomou vulto no Brasil a partir do processo de democratização na Década de 80. Entretanto, a partir da Década de 90 aponta-se vários entraves para os Conselhos de Saúde cumprir com seu papel deliberativo e formulador. Sujeitos Políticos Coletivos, defensores do Projeto de Reforma Sanitária, hoje tem defendido mudanças no SUS. Tendência ao transformismo e possibilismo. Necessidade de Investir na concepção de conselhos de saúde que fortalecem o referencial teórico gramsciano, ou seja, conselhos enquanto espaços contraditórios e disputa de interesses. Palavras-chave: Controle Social Democrático, Reforma Sanitária, sujeitos políticos coletivos Abstract The perspective of the social democratic control, took shape in Brazil from the process of democratization in the 80s. However, from the 90 points were several barriers to the Board of Health meet its deliberative role and formulator. Collective political subjects, advocates of the Health Reform Project, today has advocated changes in SUS. Tendency to evolutionism and possibilities. Need to invest in developing health advice that strengthen the Gramscian theoretical framework, or councils as contradictory and disputed areas of interest. Keywords: Democratic Social Control, Healthcare Reform, collective political subjects.

1 Mestre. Universidade Federal de Pernambuco - UFPE. alesximenes@uol.com.br 2 Bacharel. Universidade Federal de Pernambuco - UFPE

I. INTRODUÇÃO

A perspectiva do controle da sociedade sobre as ações do Estado, tomou vulto

no Brasil a partir do processo de democratização na década de 80 e, principalmente

com a institucionalização dos mecanismos de participação nas políticas públicas na

Constituição de 1988 e nas leis orgânicas posteriores: os Conselhos – instâncias

colegiadas de caráter permanente e deliberativo – e as conferências setoriais. Esta

participação adquiriu uma direção de controle social posta pelos setores progressistas

da sociedade, ou seja, de controle por parte dos segmentos organizados da mesma

sobre as ações do Estado no sentido deste, cada vez mais atender aos interesses da

maioria da população, em reverso ao período ditatorial de controle exclusivo do

Estado sobre a sociedade cerceando qualquer expressão desta.

Ao fazer uma leitura do referencial teórico de Gramsci (2000), adepto da

corrente classista, o controle social não é do Estado ou da sociedade civil, mas das

classes sociais. Por isso é contraditório, pode ser de uma classe ou de outra, pois a

sociedade civil enquanto momento do Estado é um espaço de luta de classes pela

disputa do poder. É a partir da sua concepção de Estado – com função de manter o

consenso além da sua função coercitiva – quando incorpora as demandas das

classes subalternas, que se abre a possibilidade de o Estado ser controlado por essas

classes, a depender da correlação de forças existente entre os segmentos sociais

organizados na sociedade civil.

Nesta concepção, conclui-se que o controle social poderá acontecer via

políticas públicas. Desta forma, o controle social na perspectiva das classes

subalternas visa a atuação de setores organizados na sociedade civil que as

representam, na gestão das políticas públicas no sentido de controlá-las para que

atendam, cada vez mais, às demandas e aos interesses dessas classes. Neste

sentido, o controle social envolve a capacidade que as classes subalternas, em luta

na sociedade civil, têm para interferir na gestão pública, orientando as ações do

Estado e os gastos estatais na direção dos interesses destas classes, tendo em vista

a construção de sua hegemonia.

II. CONTROLE SOCIAL: A RELAÇÃO ESTADO/SOCIEDADE CIVIL

Como as transformações societárias em curso e suas inflexões sobre a

questão da saúde no Brasil vêm determinando novas demandas e respostas no

âmbito de atuação dos sujeitos políticos coletivos nos espaços de controle social

democrático?

Para Gramsci (1991) não existe uma oposição entre Estado e sociedade civil,

mas uma relação orgânica, pois a oposição real se dá entre as classes sociais, o

controle social, acontece na disputa entre essas classes pela hegemonia na

sociedade civil e no estado. Somente a devida análise da correlação de forças entre

as mesmas, em cada momento histórico, é que vai avaliar que classe obtém o

controle social sobre o conjunto da sociedade.

Assim, o controle social é contraditório – ora é de uma classe, ora é de outra –

está balizado pela referida correlação de forças. Na perspectiva das classes

subalternas, o controle social deve se dar no sentido dessas formarem cada vez mais

consensos na sociedade civil em torno do seu projeto de classe, passando do

momento “econômico-corporativo” ao “ético-político”, superando a racionalidade

capitalista e tornando-se protagonista da história, efetivando uma “reforma intelectual

e moral” vinculada às transformações econômicas. Esta classe deve ter como

estratégia o controle das ações do Estado para que esse incorpore seus interesses,

na medida que tem representado predominantemente os interesses da classe

dominante.

Na contemporaneidade vários autores vêm trabalhando a concepção de

controle social, porém com aportes teórico- metodológico diferenciados. Gohn (2001)

afirma que o debate sobre os conselhos como instrumento de exercício da

democracia esteve presente entre setores liberais e da esquerda em seus diferentes

matizes. A diferença é que pelos liberais, eles são pensados como instrumentos ou

mecanismos de colaboração, e pela esquerda como vias ou possibilidades de

mudanças. Vejamos as principais tendências de alguns autores: Raichelis (2000)

considera controle social como um dos elementos constitutivos da estratégia política

da esfera pública. A autora defende a possibilidade de construção da esfera pública –

espaço de explicitação de interesses em conflito, de confronto de projetos sociais e de

luta pela hegemonia – no âmbito das políticas sociais, que envolve a participação

ativa da sociedade civil na sua definição, implementação e controle. Segundo

Raichelis ( 1998, p. 45):

Os conselhos de gestão setorial são novos mecanismos que dinamizam a participação social. Insere o debate sobre as relações entre democratização e representação dos interesses populares na esfera das decisões políticas.... a esfera pública implica o acesso aos processos que informam decisões da sociedade política, que devem viabilizar a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações.

Gerschman (2004) refere-se aos conselhos como mecanismos de controle

social seriam, ao mesmo tempo, resultado do processo de democratização do país e

pressupostos para a consolidação dessa democracia. O fortalecimento do exercício

do controle social sobre o Estado contribuiria, assim para o alargamento da esfera

pública. Neste sentido, a viabilidade do controle social seria condicionada à existência

de uma democracia participativa e à institucionalização dos canais de participação em

conselhos setoriais.

Correia (2003) ressalta que o controle social envolve a capacidade que os

movimentos sociais organizados na sociedade civil têm de interferir na gestão pública,

orientando as ações do Estado e os gastos estatais na direção dos interesses da

maioria da população. Consequentemente, implica o controle social sobre o fundo

público.

Carvalho (1995) enfatiza que a expressão controle social é de uso recente e

corresponde a uma moderna compreensão da relação Estado/sociedade, onde a

esta cabe estabelecer práticas de vigilância e de controle sobre aquele. Para esse

autor, o controle social inspira os conselhos de saúde para que, com a presença com

a presença de segmentos sociais tradicionalmente excluídos, possam controlar o

Estado, “assegurando políticas de saúde pautadas pela necessidade do conjunto

social, e não somente pelos desígnios de seus setores mais privilegiados”

(CARVALHO, 1995, p.28).

Em contraponto as perspectivas acima, Avritzer (2008, p.02) questiona se as

proliferações de formas de representação não é uma distorção do próprio

funcionamento da representação ou seria um caso entre muitos outros que tem

servido para reelaborar a própria noção de representação. Para este autor à “medida

que o envolvimento da sociedade civil nas políticas sociais aumentou, um problema

tornou-se inescapável: o surgimento de novas formas de representação ligadas a ela.”

Bravo (2006) aponta algumas tendências do controle social ao analisar os

conselhos de saúde, entre as quais se destacam as seguites tendências: 1) os

conselhos têm sido percebidos como espaço consensual, onde os diferentes

interesses sociais convergem para o interesse de todos. Essa concepção pautada em

Habermas e nos neo-habermasianos, não leva em consideração a correlação de

forças e tem adeptos inseridos nas diversas instâncias do poder político para viabilizar

os conselhos a partir de seus interesses; 2) a concepção dos conselhos apenas como

espaços de cooptação da sociedade civil por parte do poder público. Esta perspectiva

também não percebe as contradições que podem emergir nesse espaço a partir dos

interesses divergentes. Influenciada pela visão estruturalista do marxismo, cujo

principal representante é Althusser. Essa posição não acredita no potencial dos

conselhos e seus adeptos têm defendido a saída das entidades desses espaços; 3) a

posição que não aceita este espaço, ou seja, questiona a democracia de base,

participativa, e defende apenas a democracia representativa. Esta concepção política

neoconservadora é assumida por alguns representantes governamentais, mas

também tem respaldo na produção intelectual de cientistas políticos dedicados à

análise da democracia e dos sistemas de representação nas sociedades capitalistas.

Carlos Estevão Martins (1994), quando analisa os canais de participação de

diferentes sujeitos nas decisões governamentais, pelos conselhos, considera que os

mesmos são incompatíveis com a democracia representativa e; 4) a posição, que

concebe os conselhos enquanto espaços contraditórios pautando-se em Gramsci,

permite fazer uma análise frente aos impasses com a organização social existentes a

partir da década de 1990.

Abreu (1999) também contribui neste debate ao analisar que a arena principal

de atuação dos conselhos refere-se à esfera das políticas públicas, como direitos

sociais, nos marcos da política distributivista da riqueza social. A referida autora

ressalta que a luta por direitos sociais no sentido da universalização e da

democratização das políticas públicas não pode ser deslocada do movimento por

transformações no plano econômico, tendo em vista o avanço desta luta para além do

horizonte histórico da democracia burguesa. Nesta concepção, os conselhos podem

constituir-se em instâncias de luta pela democratização das relações sociais e

transformação da práxis supondo, portanto, a inscrição desta luta no horizonte

societário da citada classe.

Ressaltamos, que a concepção que visualiza os conselhos enquanto espaços

contraditórios ou arenas de conflitos em que diferentes projetos estão em disputa está

pautada em Gramsci e nos neogramscianos. No entanto, esta concepção não é

hegemônica nas pesquisas existentes na área de saúde na atualidade. As visões que

se contrapõem ao referencial gramsciano tem tido um impacto significativo acerca do

papel político dos conselhos e conferências, sua efetividade e nas situações mais

extremadas que não deve se dar mais importância a esses espaços. Tal visão tem

tido um impacto significativo na relação entre Estado/sociedade. Nessa direção

Cortes (2002, p. 09) indica:

diferentemente do que ocorria na segunda metade dos anos 80, os conselhos e conferências de saúde na década de noventa, parecem ter deixado de ser o local principal de negociações e de mediação de interesses setoriais.... A mediação entre projetos conflitantes para o setor parece estar ocorrendo, preferencialmente, nos gabinetes dos gestores públicos de saúde e nas comissões intergestoras.

II.I – Controle social e as novas demandas no âmbito de atuação dos

sujeitos políticos coletivos

Esse processo iniciou-se no Brasil, na segunda metade da década de 70, com

o fim do milagre econômico e o agravamento das crises cíclicas do capitalismo, nas

quais ressurgem os movimentos populares como o movimento de mulheres, o

movimento pela anistia e o movimento contra a carestia, além das greves do ABC, o

novo sindicalismo e o fim do bipartidarismo. Segundo Carvalho (1995) estes

movimentos tinham uma característica antiestatal, ou seja, uma postura de

autonomismo e independência popular, ou de costas para o Estado, em que este é

considerado um instrumento de classe dominante e suas instituições como

instrumentos de repressão, de cooptação e de controle dos movimentos sociais.

A relação do Estado com os movimentos sociais vai mudando na década de

80, de um lado o Estado passa a reconhecer os movimentos sociais como

interlocutores coletivos, respondendo a algumas das suas demandas, e de outro lado,

os movimentos sociais presentes na sociedade civil admitem negociar com o Estado

rompendo a posição de costas para o Estado. Nesta perspectiva dos movimentos

populares que admitem uma interação com o Estado, este é considerado permeado

por contradições das lutas políticas entre as classes sociais podendo incorporar,

assim, as demandas das classes populares ao implementar políticas públicas.

Foi no período de democratização do país em uma conjuntura de

efervescência política principalmente, na segunda metade de 80, que o debate sobre

a participação social voltou à tona, com uma dimensão de controle de setores

organizados na sociedade civil sobre o Estado.

A participação e a descentralização na gestão das políticas que compõem a

Seguridade Social – Saúde, Assistência e Previdência Social – foram

institucionalizadas no artigo 194 da Constituição de 1988 e detalhadas nas

respectivas Leis Orgânicas posteriores. Ressalta-se que apesar da legalidade da

participação e da descentralização ter sido resultado de lutas dos setores

progressistas no período de redemocratização, é preciso, contudo afirmar que a

legalização trouxe problemas novos entre os quais a agregação desses movimentos

aos mecanismos administrativos do Estado.

Existem dificuldades para o exercício do controle social na referida

perspectiva, como: a fragilidade no nível de organização dos movimentos populares e

sindicais; a pouca consciência de classe (momento meramente “econômico-

corporativo” ou “egoístico-passional”) dos mesmos; a cultura política de submissão

arraigada na população brasileira; a baixa representatividade e conseqüente falta de

legitimidade dos conselheiros, pela pouca organicidade com sua base, além da

desinformação generalizada entre outros.

III. Considerações Finais

Os conselhos não são os espaços únicos ou exclusivos, mas importantes para

serem ocupados pela sociedade civil organizada e comprometida com as

transformações políticas, econômicas e sociais. Esses mecanismos de participação

democrática são limitados para operar essas transformações, mas são estratégicos e

podem provocar mudanças substantivas na relação Estado/sociedade. Os conselhos

podem contribuir com a construção de uma cultura política contra-hegemônica ao

impor a socialização da política e a democratização social com agendas permanentes

e prioritárias de luta.

Observa-se que após as fortes mobilizações e articulações dos movimentos

sociais na década de 80 e início da década de 90 em torno da legalidade dos direitos

sociais e da participação nas políticas públicas, consolidados na Constituição de 88 e

regulamentados nas Leis Orgânicas posteriores, as lutas em torno das políticas

públicas passaram a acontecer no espaço dos Conselhos gestores. A representação

da sociedade civil organizada passou a ocupar um lugar no executivo do Estado

através dos Conselhos deliberativos. Agora as disputas acontecem, principalmente,

dentro dos mecanismos de participação institucionalizada - nesses Conselhos

gestores -, e as mobilizações se dão para participar e propor nas Conferências

setoriais. O controle social via movimentos sociais organizados pela garantia legal da

participação e dos direitos sociais, passa a ocorrer nesses espaços que estão

localizados no executivo do Estado. A luta é em torno da efetivação das garantias

legais.

Os conselhos são espaços contraditórios, podem se constituir em mecanismos

de legitimação do poder dominante e cooptação dos movimentos sociais, como

também podem ser espaços de participação e controle social na perspectiva de

ampliação da democracia. Vão legitimar ou reverter o que está posto.

Ressalta-se que para se obter algum controle social na perspectiva das classes

subalternas, no espaço dos conselhos, é necessária uma articulação dos segmentos

que a compõem em torno de um projeto comum para a sociedade, posicionando-se

em bloco dentro dos mesmos, e ampliando seu poder de resistência aos retrocessos

às conquistas sociais em curso, e seu poder de interferir nos rumos das políticas

públicas.

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