UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA POLITCNICA MBA EM GERENCIAMENTO DE OBRAS

Jos Reinaldo Luna Gusmo

PLANEJAMENTO NA CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS: Estudo das disposies legais sobre projeto bsico, licenciamento ambiental, definio dos custos e fonte dos recursos no processo de contratao de empreendimentos pblicos

Salvador/BA Novembro/2008

JOS REINALDO LUNA GUSMO

PLANEJAMENTO NA CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS: Estudo das disposies legais sobre projeto bsico, licenciamento ambiental, definio dos custos e fonte dos recursos no processo de contratao de empreendimentos pblicos

Trabalho de Concluso do curso de MBA em Gerenciamento de Obras da Escola Politcnica da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Gerenciamento de Obras.

Orientador: Prof. Dr. Emerson de Andrade Marques Ferreira

Salvador Novembro/2008

Luna Gusmo, Jos Reinaldo Planejamento na Contratao de Obras Pblicas: Estudo das disposies legais sobre projeto bsico, licenciamento ambiental, definio dos custos e fonte dos recursos no processo de contratao de empreendimentos pblicos / Jos Reinaldo Luna Gusmo. Salvador, 2008. 67 f. :il. Color. Orientador: Prof. Dr. Emerson de Andrade Marques Ferreira Monografia (MBA) Universidade Federal da Bahia. Escola Politcnica, 2008. 1. Planejamento na Contratao de Obras Pblicas. 2. Projeto Bsico. 3. Licenciamento Ambiental. 4. Definio Custos. 5. Fonte Recursos. I. Ferreira, Emerson de Andrade Marques . II. Ttulo.

RESUMO

O sucesso de todo empreendimento relacionado indstria da construo civil est vinculado ao planejamento das suas etapas. Nas obras pblicas, o planejamento requer o conhecimento da legislao que regulamenta as tomadas de decises por parte do gestor envolvido frente do processo. O desenvolvimento de um projeto bsico nos moldes que a Lei de Licitaes determina contribuir para a perfeita definio do objeto, evitando alteraes durante a execuo dos servios que, muitas vezes, desconfiguram o empreendimento anteriormente licitado. O conhecimento da legislao ambiental possibilitar o cumprimento das possveis demandas exigidas pelos rgos ambientais competentes, de maneira que o empreendimento no sofra embargos que possam pr em risco a sua concluso e, conseqentemente, o sucesso do projeto. J a garantia da existncia de recursos oramentrios para o custeio dos servios contribuir para o efetivo andamento da empreitada, evitando que o empreendimento reste inacabado em razo da insuficincia de recursos para a sua concluso. Quanto ao oramento do empreendimento, constitui pea tcnica de fundamental importncia no processo de planejamento, pois, face escassez de recursos frente s necessidades crescentes da nossa populao, garantir que o preo pago pela sociedade por determinado empreendimento estar compatvel com o praticado pelo mercado. O descumprimento da legislao que regulamenta esses aspectos rotineiro e gera significativos prejuzos ao Errio. Em algumas situaes, ocasiona a paralisao do empreendimento, com aumento desnecessrio dos custos, prejuzos ao cronograma fsico, distores nos estudos de viabilidade, bem como, resulta na responsabilizao dos agentes que deram causa a eventual prejuzo. Some-se a isso, o fato de que contendas jurdicas podem levar anos para serem concludas, impossibilitando o uso do bem pblico pela populao.

Palavras Chave: Planejamento na Contratao de Obras Pblicas; Projeto Bsico; Licenciamento Ambiental; Definio Custos; Fonte Recursos.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ART BDI BIRD CONFEA CONAMA COFINS CPMF CSLL DNER DNIT DNOCS EIA IBAMA IBRAOP INFRAERO INSS IPR IRPJ ISS LDI LDO LI LO LP LRF

Anotao de Responsabilidade Tcnica Bonificao e Despesas Indiretas Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia Conselho Nacional do Meio Ambiente Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido Departamento Nacional de Estrada de Rodagem Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes Departamento Nacional de Obras Contra as Secas Estudo de Impacto Ambiental Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia Instituto Nacional do Seguro Social Instituto de Pesquisas Rodovirias Imposto de Renda Pessoa Jurdica Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza Lucro e Despesas Indiretas Lei de Diretrizes Oramentrias Licena de Instalao Licena de Operao Licena Prvia Lei de Responsabilidade Fiscal

MBA OT - IBR PIS PPA RIMA SECOB SICRO SINAPI SISNAMA TCU TPS 03 UFBA

Master in Business Administration Mestre em Administrao de Negcios Orientao Tcnica IBRAOP Programa de Integrao Social Plano Plurianual Relatrio de Impacto Ambiental Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio Sistema de Custos Rodovirios Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sistema Nacional de Meio Ambiente Tribunal de Contas da Unio Terminal de Passageiros n 03 Universidade Federal da Bahia

SUMRIO

1. 1.1 1.2 1.3 1.4

INTRODUO Justificativas Objetivos Metodologia Estrutura do Trabalho

07 08 08 09 09

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS Projeto Bsico Licenciamento Ambiental Definio dos Custos Fonte dos Recursos

10 14 23 31 40

3. 3.1 3.2 3.3 3.4

VERIFICAES DE AUDITORIA Projeto Bsico Licenciamento Ambiental Definio dos Custos Fonte dos Recursos

44 44 46 46 47

4. 4.1 4.2 4.3 4.4

APRESENTAO DE CASOS Implantao do Metr da cidade do Salvador/BA Implantao do aeroporto da cidade de Vitria/ES Licitao contratao obras do TPS 3 aeroporto de Guarulhos/SP Sntese apresentao

49 49 52 55 57

5.

CONSIDERAES FINAIS REFERNCIAS ANEXO - Atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental

59 60 65

7

1

INTRODUO

O interesse por discorrer sobre planejamento de obras pblicas surgiu da constatao de que a maioria dos empreendimentos executados no pas no passa por um processo prvio de anlise, o qual possibilitaria identificar com preciso os servios que sero executados, a viabilidade econmica, a estratgia de execuo, as melhores alternativas de projetos, os impactos ambientais e a otimizao dos custos.

A deficincia do planejamento constitui numa das causas da ocorrncia de enormes prejuzos ao pas, advindos, sobretudo, da execuo de obras superfaturadas, executadas, muitas vezes, totalmente fora dos prazos inicialmente estipulados, com custos muito acima dos previstos e padro de qualidade que, quase sempre, deixa a desejar.

Em 2006, o Tribunal de Contas da Unio - TCU realizou trabalho de auditoria e identificou 400 (quatrocentas) obras inacabadas vinculadas a rgos e Entidades do Poder Executivo Federal, tais como Ministrio da Educao, Ministrio da Sade, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio das Cidades, Ministrio das Comunicaes, Ministrio do Turismo e Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT.

Os

oramentos

iniciais

desses

empreendimentos

inconclusos

totalizavam

aproximadamente R$ 3,5 bilhes, sendo que j haviam sido empregados no custeio dessas obras recursos da ordem de R$ 1,9 bilhes. Essa situao causa duplo prejuzo sociedade brasileira, na medida em que, alm dos desperdcios advindos dos recursos inutilmente empregados, observam-se os malefcios causados populao que sofre as conseqncias concretas do bem pblico inutilizado (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2007b).

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A principal causa apontada para a paralisao dos referidos empreendimentos foi a ausncia de planejamento na concepo inicial, ocasionando interrupes no fluxo oramentriofinanceiro do projeto, contrataes com projetos deficientes, questionamentos por parte dos rgos de controle e rescises dos contratos celebrados.

1.1 JUSTIFICATIVA

A justificativa para a realizao de estudo acerca das disposies legais que regulamentam o processo de contratao de um empreendimento pblico se d pelo fato de que os normativos vigentes primam pelo criterioso planejamento do processo de contratao, sendo necessrio, para tal, o conhecimento desses normativos por parte do rgo contratante, de maneira que a contratao atinja os objetivos esperados.

1.2 OBJETIVOS

O objetivo geral deste trabalho expor a legislao que regulamenta as contrataes de obras e servios de engenharia por parte dos rgos pblicos, de conhecimento fundamental por parte dos gestores que planejam o empreendimento, posto que, a no observao de determinados aspetos legais na contratao do objeto e durante a sua execuo podem prejudicar o sucesso da empreitada.

Dessa forma, iremos abordar temas como projeto bsico, impacto ambiental, confeco de oramentos e obteno de recursos, os quais julgamos de fundamental importncia no planejamento de um empreendimento a ser executado com recursos do Errio.

Adicionalmente, como objetivo especfico, pretendemos expor situaes concretas de obras pblicas, nas quais a ausncia de planejamento, sobretudo desses elementos, ocasionou prejuzos financeiros sociedade, bem como impactou significativamente a execuo dos servios.

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1.3 METODOLOGIA

Para alcanar esses objetivos, efetuamos pesquisas na legislao relacionada contratao de obras pblicas (leis, decretos, resolues, decises), bem como buscamos o entendimento de doutrinadores acerca de pontos existentes nesses normativos.

Por oportuno, expomos tambm julgados do Tribunal de Contas da Unio em processos de fiscalizao de obras pblicas, que ilustram o entendimento daquele rgo de controle a respeito dos assuntos estudados. Ressalte-se que nos empreendimentos custeados com recursos advindos do Governo Federal, o conhecimento da jurisprudncia da Corte de Contas Federal nesses tipos de processos tambm constitui fator crucial para o xito da contratao, uma vez que a consecuo de atos em desconformidade com o entendimento daquele Tribunal pode resultar em questionamentos durante a contratao e a execuo do objeto.

1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO

De maneira a facilitar o entendimento acerca dos aspectos estudados, estruturamos o trabalho nos seguintes tpicos:

Contratao de Obras Pblicas - Projeto Bsico - Licenciamento ambiental - Definio dos Custos - Fonte dos Recursos

Verificaes de auditoria Apresentao de casos Consideraes Finais

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2

CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS

A contratao de obras pblicas um procedimento formal, desencadeado em etapas sucessivas no sentido de buscar a seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao. Nesse processo, o gestor pblico estar vinculado aos Princpios Constitucionais que pautam a sua atuao, elencados, expressamente, no caput do art. 37 da nossa Carta Magna: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia (BRASIL, 1988).

De maneira diversa da iniciativa privada, quando a Administrao Pblica decide por executar determinado empreendimento, dever, via de regra, contratar a sua execuo mediante a realizao de procedimento licitatrio, conforme preceitua o art. 37 da Constituio Federal, que em seu inciso XXI dispe da seguinte maneira (BRASIL, 1988):ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

Dessa forma, ao decidir por realizar um empreendimento, o Ente pblico deve realizar uma srie de estudos e anlises preliminares que iro subsidiar as tomadas de decises com o intuito de selecionar a proposta mais vantajosa. Nesse momento, o planejamento dos atos do processo de contratao e o conhecimento da legislao que regulamenta o assunto sero de fundamental importncia para o sucesso da empreitada.

Didaticamente, a Doutrina especializada em licitaes e contratos da Administrao Pblica divide o processo de contratao em duas fases: a fase interna e a fase externa.

A fase interna pode ser definida como o conjunto de providncias preliminares que devem ser adotadas pelo rgo responsvel pelo certame antes da publicao do Ato Convocatrio (edital).

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Os principais procedimentos dessa etapa constituem a elaborao do projeto bsico completo, obteno das licenas ambientais, a definio do valor do empreendimento, a confeco do edital, a autuao do processo correspondente e a indicao dos recursos oramentrios para custear as despesas. Nessa fase, sobressai-se a importncia do planejamento e gerenciamento desses procedimentos, em razo de que eventuais falhas ou atrasos ocasionaro impactos diretos nas prximas etapas da contratao e no decorrer da execuo do objeto.

Importante mencionar que, em respeito ao Princpio da Vinculao ao Instrumento Convocatrio, consubstanciado no art. 41, caput, da Lei n. 8.666/93, durante a fase externa (aps publicao do aviso), tanto a Administrao quanto as empresas licitantes no podero descumprir as normas e condies do edital publicado, ao qual se encontram estritamente vinculadas (BRASIL, 1993).

Dessa forma, ressalta-se a importncia que deve ser dada s fases anteriores, de maneira a evitar possveis questionamentos futuros por parte das empresas interessadas e dos rgos de controle, advindos da exteriorizao de editais com vcios capazes de ocasionar a nulidade total do certame. Consoante o pargrafo segundo do artigo 49 da Lei de Licitaes A nulidade do procedimento licitatrio induz do contrato, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 59 desta Lei (BRASIL, 1993).

Altounian (2007, p. 40) entende que antes mesmo da Fase Interna da licitao existe a Fase Preliminar, na qual ocorrem os estudos preliminares, a elaborao de anteprojeto, a realizao de estudos de viabilidade tcnica e econmica, assim como a avaliao dos primeiros impactos ambientais que o futuro empreendimento ocasionar.

Tal entendimento advm do disposto no art. 2 da Resoluo n. 361/91 do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura CONFEA, que define o projeto bsico como sendo uma fase perfeitamente definida de um conjunto mais abrangente de estudos e projetos, precedido por estudos preliminares, anteprojeto, estudos de viabilidade tcnica, econmica e avaliao de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo (CONFEA, 1991).

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Nota-se que a disposio informa que tais estudos devem preceder elaborao do projeto bsico propriamente dito. Essa concepo aplica-se tanto aos empreendimentos privados quanto aos empreendimentos pblicos, em razo de que o objetivo dos estudos preliminares , principalmente, analisar a viabilidade da continuao das fases posteriores. Em outras palavras, se determinado projeto j se mostrou invivel preliminarmente, seria desperdcio alocar recursos no aprofundamento e detalhamento daquela soluo alvitrada.

Com base nessa classificao, as principais fases do processo de contratao de um empreendimento pblico podem ser esquematizadas conforme apresentado na figura 01 a seguir:

Figura 1 Fases contratao.

Parametrizando o processo de contratao de uma obra pblica com o processo de incorporao imobiliria, guardadas as devidas singularidades, temos que a fase preliminar anteriormente definida se assemelharia ao momento em que a empresa incorporadora define o produto a ser lanado e realiza os estudos de viabilidade. Souza (2004, p.63) ensina que,

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O sucesso do empreendimento depende diretamente da qualidade das solues adotadas nesta etapa de definio do produto, pois ela ir nortear o processo de seleo e aquisio de terrenos e todos os demais processos de incoporao, assim como nortear as relaes da incorporadora com as demais empresas parceiras e fornecedoras de servios, projetos e construo.

Nas obras pblicas, a viabilidade da soluo a ser analisada dever abranger os aspectos econmicos, tcnicos e ambientais, buscando-se a alternativa que melhor satisfaa aos interesses do empreendedor, que, nesse caso, a Administrao Pblica.

Para a construo de rodovias, por exemplo, podemos afirmar que os estudos preliminares objetivam demonstrar se a alternativa escolhida, sob o enfoque de traado e caractersticas tcnicas e operacionais, oferece maior benefcio que outras em termos de custo total de transporte. Nesse sentido, as Diretrizes Bsicas para Elaborao de Estudos e Projetos Rodovirios Escopos Bsicos/Instrues de Servio elaboradas pelo Instituto de Pesquisas Rodoviria IPR, vinculado ao DNIT, preconizam que, nessa fase, sero desenvolvidas atividades inerentes aos estudos ambientais, estudos de traados, estudos de trfego e estudos scio econmicos (DNIT, 2006).

Aps as referidas anlises, passa-se ao desenvolvimento das atividades de definio e clculo dos custos, definio e clculo dos benefcios e comparao entre benefcios e custos. Importante frisar que, em virtude de ainda no existir projetos e estudos mais detalhados do futuro empreendimento, a anlise de custos demandada nessa fase preliminar poder ser feita mediante estimativas expeditas, tomando por base outros empreendimentos executados, publicaes de rgos especializados ou de revistas tcnicas, sempre levando em considerao as principais caractersticas do trecho levantado.

Definida preliminarmente a soluo mais adequada para o empreendimento, passa-se s fases subsequentes, consubstanciando o incio da Fase Interna do processo de contratao. Nesse momento, o interessado na contratao dever detalhar a soluo escolhida, mediante a elaborao do Projeto Bsico que j dever contemplar as medidas ambientais mitigadoras.

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2.1 PROJETO BSICO A deficincia dos projetos bsicos de empreendimentos pblicos constitui numa das principais causas de irregularidades na execuo dos contratos. A completa alterao da soluo inicialmente projetada, com formalizao de termos aditivos que muitas vezes extrapolam os limites permitidos pela legislao (25% - construo; 50% - reforma), ocasiona o desvirtuamento do processo licitatrio, quando a proposta tida inicialmente como mais vantajosa no guarda mais coerncia com a licitada.

Em algumas situaes, as alteraes so to significativas que, se os quantitativos do oramento final dos servios efetivamente executados e pagos fossem utilizados durante a licitao, aquela planilha contendo as alteraes totalizaria o maior valor dentre as que disputaram o objeto. Em outras palavras, a proposta tida inicialmente como a menor, em razo dos novos quantitativos, no mais seria vantajosa para a contratante.

Durante o ano de 2007, o Tribunal de Contas da Unio realizou fiscalizaes em 231 (duzentos e trinta e um) empreendimentos custeados, no todo ou em parte, com recursos do Governo Federal. Em cerca de 77 (setenta e sete) dessas obras, em razo dos indcios de irregularidades graves, as auditorias recomendaram a suspenso da aplicao dos recursos federais. O Voto condutor do Acrdo n 1.953/2007-PL exps as principais causas dessas irregularidades (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2007c):

Os principais indcios de irregularidade grave que ensejariam a paralisao das obras ou servios apontados pelos trabalhos so sobrepreo e superfaturamento (apontados em 52 dos empreendimentos, ou em 22% das fiscalizaes), demais irregularidades graves no processo licitatrio (apontadas em 18 empreendimentos, ou 8% das fiscalizaes) e projeto bsico /executivo deficiente ou inexistente (falha apontada em 17 dos empreendimentos fiscalizados, ou em 7%).

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Alm de indcios de sobrepreo, a consolidao dos resultados efetuada pela Secob revela que dos 199 indcios de irregularidades graves passveis de conduzir paralisao da obra, contrato, etc., 35% referem-se a aspectos ligados direta ou indiretamente a preos ou pagamentos; 17%, a deficincias de projetos. Esses dois itens respondem por mais de 50% das ocorrncias registradas.

No por demais ressaltar que deficincias nos projetos bsico e executivo podem resultar em pagamentos indevidos ou gastos desnecessrios, razo pela qual esta Corte tem buscado fiscalizar os empreendimentos desde a publicao dos editais de licitao.

Contudo, as sistemticas irregularidades relacionadas contratao de obras calcadas em projetos bsicos deficientes no podem ser justificadas com base numa possvel lacuna normativa acerca do assunto. Isso porque, a Lei n. 8.666/93, em seu art. 6, inciso IX, define, didaticamente, as caractersticas do projeto bsico a ser utilizado nos processos de contrataes pela Administrao Pblica (BRASIL, 1993):

IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos:

a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;

b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem;

c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;

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d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;

e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso;

f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados;

Conforme se verifica, a Lei de Licitaes definiu com certa clareza os elementos que devem conter o Projeto Bsico. A alnea b, inclusive, estabelece que as solues tcnicas localizadas devem estar suficientemente detalhadas, de maneira a evitar alteraes futuras na concepo inicial.

Importante consignar que o Projeto Bsico descrito pelo referido Diploma Legal no constitui apenas as plantas grficas dos sistemas que sero implantados no empreendimento (hidrulico, eltrico, arquitetnico, estrutural e etc.). O conceito muito mais abrangente, abarcando o oramento do empreendimento, os relatrios de sondagens, as especificaes tcnicas, os critrios de medio e diversos outros elementos, conforme ser visto mais adiante.

A Resoluo n. 361/1991 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CONFEA define o Projeto Bsico como sendo (CONFEA, 1991),

o conjunto de elementos que define a obra, o servio ou o complexo de obras e servios que compem o empreendimento, de tal modo que suas caractersticas bsicas e desempenho almejado estejam perfeitamente definidos, possibilitando a estimativa de seu custo e prazo de execuo.

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Dentre as principais caractersticas de um Projeto Bsico, o art. 3, alnea f, da mencionada Resoluo elenca a definio das quantidades e os custos de servios e fornecimentos com preciso compatvel com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinao do custo global da obra com preciso de mais ou menos 15% (quinze por cento) (CONFEA, 1991).

Sobre essa disposio do Conselho de Engenharia, importante destacar que, constitui equivocada a interpretao do comando no sentido de que o mencionado percentual de 15% permitiria a consecuo de um Projeto com custos elevados at o referido limite. Indubitavelmente, esse no o objetivo da disposio. A referncia ao percentual de 15% tem como inteno avaliar o grau de preciso, qualidade e adequabilidade de um Projeto Bsico utilizado em uma contratao, em detrimento de permitir que os custos dos servios sejam, de incio, majorados nesse percentual.

Em outros termos, mediante o referido percentual seria possvel qualificar um Projeto como bem desenvolvido se, no decorrer da execuo, as solues efetivamente implementadas no ocasionaram incrementos de valores superiores a 15 % do custo global inicialmente estipulado. Altounian (2007, p. 102) tambm faz algumas observaes acerca desse percentual:

a) O valor de 15% se refere a todos os ajustes previso inicial necessrios para a efetiva concluso da obra, qualitativos e quantitativos;

b) O patamar de 15% no utilizado apenas para acrscimo, mas tambm para reduo do valor original previsto, ou seja, uma estimativa inicial de 100 poder redundar em execuo que varie na faixa de 85 a 115;

c) O limite mximo autorizado por lei para a celebrao de aditivos, no valor de 25%, contempla, com folga, as possveis imprecises do projeto bsico, o que desautoriza a no - concluso do empreendimento em face de insuficincia de valores contratuais; e

d) No razovel sob o ponto de vista tcnico a retirada de parcela do objeto licitado do contrato, a fim de que no seja ultrapassado o limite legal fixado para os aditivos.

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Devido importncia que o Projeto Bsico assume (ou pelo menos deveria assumir) no processo de contratao de obras e servios de engenharia, bem como em virtude das constantes interpretaes equivocadas sobre esse elemento, o Instituo Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas IBRAOP, objetivando uniformizar o entendimento sobre o tema, emitiu a Orientao Tcnica OT IBR 001/2006, onde, alm de definir com clareza o termo projeto bsico, expe o contedo tcnico que deve integrar os referidos projetos, tais como desenhos, memorial descritivo, especificao tcnica, oramentos apresentados em planilhas de custos unitrios de servios com as respectivas composies unitrias e cronograma fsico-financeiro.

Adicionalmente, a mencionada Orientao Tcnica expe, de maneira no exaustiva, os referidos contedos tcnicos por tipologia de obras de engenharia mais usuais (edificaes, rodovirias, pavimentao urbana). Para as obras de edificaes, por exemplo, recomenda-se que um projeto bsico contemple os elementos expostos no quadro 01 a seguir:

Quadro 1: Elementos Tcnicos Projeto Bsico edificaes (IBRAOP, 2006)Especialidade Levantamento Topogrfico Sondagem Elemento Desenho Desenho Memorial Contedo - Levantamento Plani-altimtrico. - Locao dos furos. - Descrio das caractersticas do solo; - Perfil geolgico do terreno. - Situao; - Implantao com nveis; - Plantas baixas e de cobertura; - Cortes e elevaes; - Detalhes que possam influir no valor do oramento; - Indicao de elementos existentes, a demolir e a executar, em caso de reforma e/ou ampliao; - Materiais, equipamentos, elementos, componentes e sistemas construtivos. - Implantao com indicao dos nveis originais e dos nveis propostos; - Perfil longitudinal e sees transversais tipo com indicao da situao original e da proposta e definio de taludes e conteno de terra. - Clculo de volume de corte e aterro/Quadro Resumo Corte/Aterro; - Materiais de aterro. - Locao, caractersticas e dimenses dos elementos de fundao. - Mtodo construtivo; - Clculo de dimensionamento. - Planta baixa com lanamento da estrutura com cortes e elevaes, se necessrios.

Desenho Projeto Arquitetnico

Especificao

Desenho Projeto de Terraplanagem Memorial Especificao Desenho Projeto de Fundaes Memorial Projeto Estrutural Desenho

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Quadro 1: Elementos Tcnicos Projeto Bsico edificaes (Continuao )Especificao Projeto Estrutural Memorial - Materiais, componentes e sistemas construtivos. - Mtodo construtivo; - Clculo do dimensionamento - Planta baixa com marcao da rede de tubulao (gua, esgoto, guas pluviais e drenagem), prumadas e reservatrio; - Esquema de distribuio vertical. - Materiais; - Equipamentos. - Clculo do dimensionamento das tubulaes e reservatrio. - Planta baixa com marcao dos pontos, circuitos e tubulaes; - Diagrama unifilar. - Materiais; - Equipamentos. - Determinao do tipo de entrada de servio; - Clculo do dimensionamento. - Planta baixa com marcao dos pontos e tubulaes. - Materiais; - Equipamentos. - Planta baixa indicando tubulaes, prumadas, reservatrio, caixas de hidrante e/ou equipamentos. - Materiais; - Equipamentos. - Clculo do dimensionamento das tubulaes e reservatrio. - Planta baixa com marcao dos pontos e tubulaes. - Materiais; - Equipamentos. - Planta baixa com marcao de dutos e equipamentos fixos (unidades condensadoras e evaporadoras). - Materiais; - Equipamentos. - Clculo do dimensionamento dos equipamentos e dos dutos. - Materiais; - Equipamentos. - Clculo. - Implantao Projeto de Paisagismo com nveis. - Espcies vegetais; - Materiais e equipamentos.

Desenho Projeto de Instalaes Hidrulicas

Especificao Memorial Desenho

Projeto de Instalaes Eltricas

Especificao Memorial

Projeto de Instalaes Telefnicas

Desenho Especificao Desenho

Projeto de Instalaes de Preveno de Incndio

Especificao Memorial

Projeto de Instalaes Especiais (lgicas,CFTV, alarme, deteco de fumaa)

Desenho Especificao Desenho

Projeto de Instalaes de Ar Condicionado

Especificao Memorial

Projeto de Instalao de transporte vertical Projeto de Paisagismo

Especificao Memorial Desenho Especificao

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Os itens que compem a referida tabela demonstram o grau de preciso que deve ter um projeto bsico utilizado na contratao de obras pblicas. Nota-se que, alm dos projetos de arquitetura, devero ser confeccionados os projetos de instalaes (eltricas, hidrulicas, incndio, ar condicionado, telefone e etc.), os quais, muitas vezes, somente so elaborados aps a contratao, sendo os custos de implantao desses sistemas estipulados mediante verbas no oramento do empreendimento.

A correta definio do objeto a ser executado assume tamanha importncia no sucesso de determinado empreendimento (pblicos ou privados), que uma das principais etapas do processo de incorporao imobiliria das empresas privadas constitui a Gesto dos Projetos do produto a ser comercializado. Nesse diapaso, Souza (2004; p. 88) apresenta as seguintes etapas nos processos de projetos de empresas empreendedoras:

Figura 2 Etapas do processo de projeto em empresas incorporadoras (Souza, 2004, p. 88).

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De acordo com as definies utilizadas pelo referido autor, entendemos que o projeto bsico descrito pelo art. 6 da Lei n. 8.666/93 assume as caractersticas do projeto executivo do processo de incorporao imobiliria. Em outras palavras, o nvel de detalhamento exigido pela Lei de Licitaes s pode ser obtido mediante a Definio dos detalhes de execuo que proporcionam melhor compreenso dos elementos do projeto para sua execuo, fabricao e montagem (Souza, 2004).

Diante dessa questo, comumente so discutidas alteraes na Lei de Licitaes (Lei n 8.666/93), de maneira que em determinados empreendimentos a contratao ocorra j com base no projeto executivo. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da Unio efetuou a seguinte sugesto aos Presidentes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006a):9.4.2. alterar a Lei de Licitaes e Contratos (Lei 8.666/93), no sentido de fazer constar dispositivo que exija a prvia elaborao de projeto executivo para licitao e contratao de obras pblicas de maior vulto (custo superior a determinado valor especificado na lei), sem reduzir as exigncias j existentes, em termos de projeto bsico, para as demais obras;

Apesar de entendermos louvvel essa sugesto, temos que a atual definio de projeto bsico trazida pela Lei n. 8.666/93 j seria suficiente para garantir que os projetos possussem nvel de detalhamento adequado para a caracterizao do empreendimento. Conforme observamos, o problema no est vinculado a uma lacuna ou deficincia normativa sobre o assunto, mas sim a interpretaes distorcidas no sentido de que o projeto bsico constitui apenas um esboo grfico ou um anteprojeto do objeto a ser executado.

Diante desse cenrio, o processo de compatibilizao de projetos assume cada vez mais importncia nos empreendimentos privados, podendo ser aplicado com bons resultados nos empreendimentos pblicos. Essa integrao permite a identificao de interferncias que surgiro no decorre da execuo, permitindo-se o estudo de solues alternativas otimizadas. Com isso, sero obtidos projetos mais detalhados, no nvel de preciso requerido pela legislao.

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Graficamente, se pode verificar que, quanto maior o tempo destinado anlise e detalhamento do objeto a ser executado, menores sero as possibilidades de alteraes nos custos previstos para implantao desse objeto.

Estudo Preliminar Ante Projeto

Figura 3 Detalhamento projeto x alterao custo construo. Fonte: MBA Gerenciamento e Planejamento de Obras UFBA adaptado (Carvalho. 2008)

Entretanto, para que o projeto bsico de um empreendimento pblico seja confeccionado com clareza, racionalizao, economia, flexibilidade e facilidade de execuo, necessrio que ocorra o gerenciamento dos profissionais envolvidos nos estudos, de maneira que as solues elegidas por determinada rea de conhecimento especfico coteje as interferncias com os demais estudos em desenvolvimento.

Geralmente, devido limitao de pessoal tcnico especializado em seus quadros, os rgos pblicos executores de obras contratam consultores para exercerem o gerenciamento dos projetos. Esse profissional dever atuar com iseno, buscando sempre o equilbrio entre o custo

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e a qualidade tcnica dos projetos, de maneira que as solues adotadas atendam s necessidades do contratante e possibilitem a execuo da obra com o menor nmero de interferncias possveis.

A aplicao desse conceito no processo de planejamento de uma obra pblica contribuir significativamente para que os projetos sejam desenvolvidos nos moldes que a Lei n 8.666/93 determina, possibilitando a identificao dos servios, das solues tcnicas e executivas e das interferncias entre as reas de conhecimentos distintos, de maneira que a necessidade de alterao na concepo inicial ser reduzida. 2.2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL Atualmente, face aos graves problemas ambientais que preocupam as sociedades modernas, os impactos ambientais ocasionados pela implantao de empreendimentos vm ganhando enorme relevncia, de maneira que, praticamente, se tornou impossvel o planejamento de obras sem o cotejamento dessas questes.

A ausncia de conhecimento da legislao que rege o licenciamento ambiental para a consecuo de obras pode, at mesmo, inviabilizar tcnica e economicamente um projeto tido inicialmente como atraente. Por isso, reveste-se de extrema importncia em qualquer processo de contratao de obras, sejam pblicas ou privadas, o planejamento da interface ambiental, com o devido conhecimento da legislao que regulamenta o assunto, bem como da correta considerao das medidas mitigadoras a serem implementadas no empreendimento, as quais, muitas vezes, possuem custos significativos.

Nesse sentido, Altounian (2007, p. 108) comenta que,

Importante perceber que a exigncia de licena previa aprovada por rgo competente como requisito para licitao essencial em face de ser elemento para perfeita definio do projeto bsico. A definio das medidas mitigadoras deve existir antes da licitao, sob pena de impossibilidade da definio precisa do custo do empreendimento. Maior gravidade pode ocorrer se, aps concludo o projeto bsico sem a devida licena, o rgo ambiental se manifestar pela inviabilidade ambiental da obra.

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Alm dos aspectos financeiros, aps a edio da Lei n. 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais), a tipificao criminal dos atos em desacordo com a legislao ambiental passou a ser outro fator de preocupao por parte dos administradores envolvidos no processo de implantao de um empreendimento. O art. 60 da referida lei estabelece pena de deteno de um a seis meses, ou multa, ou ambas cumulativamente, quele que (BRASIL, 1998),construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores sem licena ou autorizao dos rgos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:

Atualmente, encontra-se em vigor a Resoluo CONAMA n. 237/1997, que em seu art. 2, caput, estabelece o seguinte (CONAMA, 1997):A localizao, construo, instalao, ampliao, modificao e operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento do rgo ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis.

Existem muitas dvidas a respeito do rgo ambiental competente para emitir as licenas ambientais exigveis. Nesse sentido, ressaltamos que o art. 23, inciso VI, da nossa Constituio Federal estabeleceu ser competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (BRASIL, 1988).

Dessa maneira, no existe um nico rgo responsvel por conceder o licenciamento ambiental. A definio ser de acordo com as caractersticas do empreendimento, que poder demandar licenciamento na esfera federal, estadual ou at mesmo municipal.

De acordo com o art. 4 da Resoluo CONAMA anteriormente mencionada (CONAMA, 1997),

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Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econmica exclusiva; em terras indgenas ou em unidades de conservao do domnio da Unio. II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do Pas ou de um ou mais Estados; IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear CNEN; V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislao especfica.

Em relao aos Estados e ao Distrito Federal, foram-lhe outorgadas competncias para proceder ao licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades (CONAMA, 1997),I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural de preservao permanente relacionadas no artigo 2 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municpios; IV delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convnio.

Quanto competncia municipal, tem-se que recai sobre o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio (CONAMA, 1997).

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Ressalte-se que essa distribuio de competncias ainda gera muitas dvidas, que podem ser equacionadas mediante consultas prvias aos rgos envolvidos. A Cartilha de Licenciamento Ambiental elaborada pelo Tribunal de Contas da Unio com a colaborao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA apresenta alguns exemplos ilustrativos de empreendimentos, com a definio da esfera responsvel pelo licenciamento ambiental (TCU, 2007):

- Exemplo 1 O empreendedor pretende construir uma barragem: possibilidade 1.1 - se o rio serve de fronteira entre o Brasil e outro pas, e os impactos ambientais diretos da barragem ultrapassam os limites territoriais do Pas, o licenciamento ser a cargo do Ibama;

possibilidade 1.2 - se o mesmo rio serve de fronteira entre dois estados da Federao, ou se atravessa mais de um estado, e os impactos ambientais diretos da barragem ultrapassam os limites territoriais de um ou mais deles, o licenciamento ser pelo Ibama;

possibilidade 1.3 - se o rio serve de fronteira entre dois municpios, ou atravessa mais de um municpio, e os impactos ambientais diretos da barragem ultrapassam os limites territoriais de um ou mais deles, o licenciamento ser pelo rgo estadual do estado em que se localizam os municpios.

Exemplo 2 Pretende-se construir uma usina de beneficiamento de material radioativo. Nesse caso, o licenciamento ser pelo Ibama.

Exemplo 3 Pretende-se construir uma estrada: possibilidade 3.1 - tal estrada possui um trecho que atravessa rea indgena, o licenciamento ser a cargo do Ibama;

possibilidade 3.2 - a estrada atravessa mais de um estado, o licenciamento ser pelo Ibama;

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possibilidade 3.3 - a estrada e seus impactos ambientais diretos esto limitados a um nico estado, o licenciamento ser pelo rgo estadual;

possibilidade 3.4 - a estrada e seus impactos ambientais diretos esto limitados a um nico municpio, o licenciamento ser pelo rgo municipal;

possibilidade 3.5 - a estrada est adstrita a apenas um municpio, mas atravessa uma unidade de conservao de domnio da Unio, o licenciamento ser pelo Ibama.

Alm das dvidas a respeito do rgo competente para emitir a licena ambiental, no esto bem definidos pela legislao os empreendimentos e atividades que, obrigatoriamente, devero ser submetidos anlise ambiental. Essa indefinio advm da generalidade dos vocbulos utilizados no art. 2, caput, da Resoluo CONAMA 237/97 anteriormente exposto, que se refere a atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras (CONAMA, 1997).

Ou seja, a classificao do empreendimento ou da atividade dever se d caso a caso, no sendo possvel definir, exaustivamente, todas as situaes em que a explorao humana resultar em prejuzos ao meio ambiente. Apesar dessa lacuna, que tambm pode ser equacionada mediante consultas prvias aos rgos ambientais, a Resoluo CONAMA 237/97 apresenta em seu anexo 01 uma relao, exemplificativa, das intervenes que, obrigatoriamente, dependero da obteno do licenciamento ambiental. Por constituir elemento de conhecimento fundamental no processo de planejamento de um empreendimento, apresentamos essa relao em anexo a este trabalho.

Para a obteno do licenciamento do rgo ambiental competente, a Resoluo CONAMA, em seu art. 10, enumera as seguintes etapas (CONAMA, 1997):I - Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao incio do processo de licenciamento correspondente licena a ser requerida;

II - Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

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III - Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias;

IV - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma nica vez, em decorrncia da anlise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;

V - Audincia pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao pertinente;

VI - Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental competente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber, podendo haver reiterao da solicitao quando os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;

VII - Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico;

VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade.

Nota-se que a necessidade em cumprir essas etapas pode ocasionar atrasos no cronograma inicial do empreendimento e, a depender do lapso temporal demandado, podero surgir distores nos estudos de viabilidade j elaborados. Em algumas situaes em que se faz necessria a realizao de audincias pblicas para debater os impactos da futura empreitada, o rgo licenciador ambiental ter um prazo de at 12 (doze) meses para conceder a licena requerida.

Atualmente, existem elencadas no art. 8 da Resoluo CONAMA anteriormente mencionada 03 (trs) tipos de licenas ambientais concedidas pelo Poder Pblico, diferenciadas, basicamente, em funo da fase de implantao que o empreendimento se encontra. So elas:

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- Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localizao e concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua implementao;

- Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

- Licena de Operao (LO) - autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao.

Temos que, na fase de planejamento de um empreendimento a ser contratado pela Administrao Pblica, antes da realizao do procedimento licitatrio e antes da finalizao do projeto bsico, o rgo contratante j dever possuir a Licena Prvia para a atividade, de maneira que eventuais demandas possam ser includas no objeto a ser licitado.

Essa questo j foi analisada em diversas oportunidades pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU quando da apreciao de processos de fiscalizao de obras pblicas. O entendimento dominante naquele rgo de Controle considera como irregularidade grave, factvel de paralisao do empreendimento, a realizao de processo licitatrio sem a Licena Prvia do rgo ambiental.

Na apreciao de processo que tratou da construo de barragem no Estado de Minas Gerais, a Corte de Contas Federal expediu determinao ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS no sentido de abster-se (BRASIL, Tribunal de Contas da Unio, 2004),

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de promover licitao de obras e servios de engenharia, caso no possua a respectiva licena ambiental prvia, bem como, se o empreendimento ainda no tiver obtido a licena ambiental de instalao, deixe de ordenar o incio de seus trabalhos, uma vez que a inobservncia de tais regras representa infringncia ao disposto no art. 6, inciso IX, c/c o art. 7, inciso I, da Lei n. 8.666/1993; no art. 10 da Lei n 6.938/1981; e no art. 2 da Resoluo CONAMA n. 237/97.

Sobre o assunto, destacamos a exposio do professor Maral Justen Filho (2007, p. 113) acerca do tema:Um aspecto que no pode ser deixado de lado se relaciona com a liberao da obra sob o prisma de licenas ambientais. A disciplina jurdica vigente entre ns condiciona a prpria Administrao Pblica, na execuo de obras pblicas, a respeitar a integridade do meio ambiente. Inmeras obras pblicas apenas podero ser efetivamente implementadas depois de comprovado o atendimento s exigncias atinentes ao meio ambiente. Apesar disso, muito usual produzir-se licitao sem que esteja equacionada a questo, o que se revela ainda mais grave nos casos em que a licitao se funda em projeto bsico. Essas hipteses beiram ao surreal. Faz-se a licitao com fulcro num projeto bsico. O vencedor elabora o projeto executivo e submete-o ao rgo de proteo ao meio ambiente. Na maior parte dos casos, a efetiva outorga da licena ambiental condicionada a correes e alteraes que do configurao totalmente diversa ao projeto levado licitao. Logo, licitar obra pblica sem licenciamento ambiental e sem projeto executivo , para usar a terminologia vulgar, Dar um tiro no escuro. No h a menor garantia de que o cronograma original ser respeitado nem de que a obra coincidir com aquela licitada. Logo, melhor seria que a licitao apenas fosse instaurada depois de a Administrao ter elaborado o projeto executivo e obtido o licenciamento ambiental.

Para a obteno das licenas ambientais, conforme j destacamos, compete ao empreendedor (contratante) elaborar os estudos demandados pelo rgo ambiental. Para tal, desenvolvido o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), cujos resultados estaro refletidos pelo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA).

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De acordo com a Resoluo CONAMA n. 001/86, dependero dos referidos estudos as atividades modificadoras do meio ambiente, tais como estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos e terminais de minrios, petrleo e produtos qumicos, aeroportos, gasodutos, linhas de transmisso e outras capazes de ocasionar alteraes das propriedades fsicas, qumica e biolgicas do meio ambiente causadas pela atuao da atividade humana (CONAMA; 1986).

Realizados os estudos pertinentes e obtida a Licena Prvia, o contratante poder concluir o Projeto Bsico do empreendimento, cotejando os resultados das anlises ambientais efetuadas, bem como as medidas mitigadoras que devero ser observadas. Nessa etapa, ocorrer a definio se as aes requeridas pela Licena sero contempladas no contrato de empreitada das obras, ou, devido especificidade dos trabalhos demandados, sero implementadas no bojo de outro contrato a ser firmado.

Importante concluir que, apesar de comumente renegado e desprestigiado, os estudos dos impactos ambientais dos empreendimentos que se pretende executar no podem mais serem postergados para a fase de execuo dos servios, tendo em vista que a legislao vigente preconiza a anlise ambiental prvia. Some-se a isso, o fato de que contendas jurdicas envolvendo esses aspectos podem demorar anos, inviabilizando completamente projetos atraentes e ocasionando prejuzos aos envolvidos no processo. 2.3 DEFINIO DOS CUSTOS A definio dos custos da obra a ser contratada uma das fases mais importantes do planejamento do empreendimento. A elaborao de um oramento preciso, consubstanciado nos custos unitrios dos servios que sero executados e com grau de preciso adequado, contribuir decisivamente para o sucesso da contratao.

A Lei n. 8.666/93, em seu art. 7, inciso II, preconiza que as obras e os servios de engenharia somente podero ser licitados se existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios (BRASIL; 1993). Ou seja, para realizar a licitao, no basta um oramento expedito, consubstanciado em parmetros mdios de

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mercado. necessria a definio analtica dos custos unitrios, detalhada com a descrio do servio, sua unidade de medida, quantidade a ser executada, custo ou preo unitrio e custo ou preo total.

Ressalte-se que, de acordo com as disposies do Diploma Nacional de Licitaes, a contratante dever definir um valor limite mximo para as propostas fornecidas pelas empresas interessadas em contratar com a Administrao Pblica. Acima desse teto, as propostas devero ser desclassificadas do certame.

Por isso, considerando que o valor limite ser definido em funo do oramento do empreendimento, espera-se que a pea de custos reflita com o maior grau de preciso possvel o valor da empreitada. Distores significativas podero ocasionar desclassificaes injustas de propostas, ou, at mesmo, contrataes que, no decorrer da execuo do objeto, se mostraro impossveis de serem concretizadas.

Tendo em vista constituir num elemento tcnico que exige conhecimentos especficos, os oramentos devem ser confeccionados por profissionais da rea de engenharia/arquitetura. Nesse sentido, a Lei n. 5.194/66, que regula o exerccio das profisses de engenharia, arquitetura e agronomia, em seus arts. 13 e 14, estabelece o seguinte (BRASIL; 1966):Art. 13 - Os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de Engenharia, de Arquitetura e de Agronomia, quer pblico, quer particular, somente podero ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e s tero valor jurdico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com essa Lei.

Art.14 - Nos trabalhos grficos, especificaes, oramentos, pareceres, laudos e atos judiciais ou administrativos, obrigatria, alm da assinatura, precedida do nome da empresa, sociedade, instituio ou firma a que interessarem, a meno explcita do ttulo do profissional que os subscrever e do nmero da carteira referida no Art. 56.

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J a Lei n. 6.496/77, que instituiu a Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART na prestao de servios das profisses de engenharia, arquitetura e agronomia, traz disposio que obriga o recolhimento da ART dos responsveis pela confeco de oramentos de obras (BRASIL; 1977):Art. 1 - Todo contrato, escrito ou verbal, para a execuo de obras ou prestao de quaisquer servios profissionais referentes Engenharia, Arquitetura e Agronomia fica sujeito Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART).

Ao efetuar o levantamento dos custos do empreendimento que ser contratado, muitos gestores enfrentam dvidas de quais composies de custos unitrios adotarem em seus oramentos. Atualmente, encontra-se em vigor a Lei n. 11.514/2007 (Lei de Diretrizes Oramentrias - 2008) que define o parmetro a ser utilizado nas contrataes de obras financiadas, no todo ou em parte, com recursos provenientes do Oramento Geral da Unio.

De acordo com a LDO, os custos unitrios de insumos e servios no podero ser superiores mediana daqueles constantes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econmica Federal. Apenas em situaes excepcionais, fundamentadas tecnicamente, admitir-se- a ocorrncia de valores acima dos adotados pelo referido sistema.

No caso de obras rodovirias, devido ao fato de o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT ter desenvolvido um sistema especfico de oramentao (SICRO II), o qual contempla composies de custos para os mais variados servios que ocorrem na implantao, restaurao e conservao de rodovias, admite-se a sua utilizao na confeco de oramentos de obras com essas caractersticas. Alm das composies unitrias, o SICRO II traz cotaes de preos de insumos e equipamentos, coletados periodicamente nos grandes centros urbanos.

Na impossibilidade de se obter composies ou custos de servios referenciais, o responsvel pela confeco do oramento dever obter cotaes de fornecedores especializados. Nesse caso, dever estar atento para a devida considerao dos valores obtidos, de maneira a

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contemplar despesas adicionais que podem no estar explicitadas na proposta fornecida, tais como fretes, seguros, impostos, faturamento mnimo, unidade de compra e, em alguns casos, cotaes do cmbio para a converso das propostas obtidas em moedas estrangeiras.

Outro aspecto importante a ser observado pelo oramentista a ocorrncia de fatores especficos no empreendimento que no so abrangidos pelos sistemas de referncia adotados. Nessas hipteses, o profissional dever cotejar essas especificidades, que podem ocasionar reduo ou acrscimo nos valores referenciais utilizados. Um exemplo disso seria a necessidade de considerao de adicionais de insalubridade ou periculosidades nos custos com a mo de obra, caso as condies da obra requeiram tais incrementos.

Para definir o valor total do empreendimento, alm do conhecimento de todos os servios e materiais que sero aplicados, cujos quantitativos foram levantados com base no projeto bsico elaborado, o oramentista dever adotar uma taxa de Benefcios e Despesas Indiretas BDI em sua planilha (tambm conhecida como Lucros e Despesas Indiretas LDI), de maneira que os custos indiretos e o benefcio advindo da empreitada sejam corretamente mensurados.

Para a definio do percentual de BDI/LDI a ser aplicado sobre o custo direto, faz-se necessrio o conhecimento de todos os impostos municipais, estaduais e federais que ocorrero por conta da empreitada. Adicionalmente, devero ser estimados valores com seguros, despesas financeiras, administrao central da empresa contratada, lucro e alguma outra que possa ser contemplada na taxa de LDI.

Importante destacar que elementos historicamente considerados no percentual de BDI de obras pblicas, tais como Administrao Local, Mobilizao e Desmobilizao, Instalao do Canteiro, Manuteno do Canteiro, Imposto de Renda e Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido - CSLL no mais devero integrar a taxa de bonificao e despesas indiretas. Alguns desses itens devero constar da planilha de custos diretos, enquanto outros sequer podero ser custeados pela contratante (Administrao Pblica).

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O engenheiro Tisaka (2006; p. 22) tece alguns comentrios acerca dos elementos que devem compor o percentual de BDI de oramentos de obras:

Ainda, lembrar que, pela atual legislao fiscal e contbil, todos os custos que compem a infra-estrutura da obra, como a Instalao do Canteiro de Obra, custos da Administrao Local, Mobilizao e Desmobilizao, etc., devem compor os custos diretos, e no o BDI.

A composio do BDI , que outra parte importante do oramento, dever conter todos os itens relativos aos Custos Indiretos da administrao central, eventuais taxas de riscos do empreendimento pela falta de uma definio clara do projeto, custos financeiros do capital de giro, todos os tributos federais e municipais, custos de comercializao e a pretenso ou previso de lucro.

Esse processo de enxugamento do BDI com a migrao de itens de despesa para a planilha de custos diretos visa evitar a ocorrncia de distores financeiras durante a execuo do contrato. Segundo o Manual de Custos Rodovirios do DNIT (DNIT, 2003),

Esse desajustamento provocado, basicamente, porque nem todos os itens de servio tm a mesma lei de formao de custos. Assim, sempre que se adotam formas de remunerao atreladas a quantidades de trabalho realizado para itens cujos custos sejam fixos ou cresam com os prazos de execuo da obra, est-se criando a possibilidade de uma inadequao no valor pago em relao a seu custo. o que ocorre, por exemplo, quando se rateiam sobre os custos diretos pagos segundo quantidades realizadas os custos de mobilizao e desmobilizao de equipamento ou de construo de instalaes de canteiros de obra que so itens que tm custos fixos.

Para evitar essas inconsistncias e facilitar a apropriao das despesas efetivamente incorridas durante a execuo da empreitada, recomenda-se que os itens cujos valores sejam factveis de oramentao analtica estejam discriminados na planilha oramentria. Nesse sentido, apresentamos a seguir colao de deciso do Tribunal de Contas da Unio, na qual efetua recomendao s suas prprias Unidades Tcnicas sobre o tema (BRASIL, Tribunal de Contas da Unio. 2007).

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ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, em: 9.1. orientar as unidades tcnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalizao em obras pblicas, passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas - LDI: 9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL no devem integrar o clculo do LDI, nem tampouco a planilha de custo direto, por se constiturem em tributos de natureza direta e personalstica, que oneram pessoalmente o contratado, no devendo ser repassado contratante; 9.1.2. os itens Administrao Local, Instalao de Canteiro e Acampamento e Mobilizao e Desmobilizao, visando a maior transparncia, devem constar na planilha oramentria e no no LDI; 9.1.3. o gestor pblico deve exigir dos licitantes o detalhamento da composio do LDI e dos respectivos percentuais praticados. (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo N. 325/2007. rgo julgador: Plenrio).

O tema BDI sempre envolve discusses calorosas, principalmente quando se trata de obras pblicas. Definir um valor referencial a ser utilizado nos oramentos no tarefa das mais simples e exige certa experincia do engenheiro oramentista. Por isso, alguns rgos pblicos utilizam percentuais de BDI padronizados em todas as suas contrataes. Somente em situaes especficas e devidamente justificadas poder-se-ia admitir a adoo de valores superiores.

No mbito do DNIT, por exemplo, o percentual adotado era de 20,25%, calculado mediante a considerao dos seguintes elementos:Tabela 01 Percentual de BDI/LDI utilizado pelo DNIT Itens de Valor Percentual Fixo e Obrigatrio A PIS B COFINS C - CPMF Sub total Itens de Valor Percentual Varivel com o tipo da obra ou servio D ISS E Administrao F Custos financeiros G Margem Sub - total LDI Fonte: Manual SICRO II (DNIT. 2003)

% sobre Custo Direto 0,78 3,61 0,46 4,85 4,2 4,00 1,20 6,00 15,40 20,25

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Recentemente, em razo da extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF, o DNIT emitiu Nota Tcnica readequando o percentual de BDI referencial de suas obras, que passou a ser de 19,60%. notrio que caso ocorram situaes em que a utilizao do referido percentual no se mostre vivel, poder o rgo rodovirio, desde que justificado tecnicamente com antecedncia, adotar valor mais elevado.

Nota-se que no integra a Memria de Clculo da Entidade itens como mobilizao e desmobilizao, instalao do canteiro de obras e manuteno do canteiro. A ausncia de tais elementos no significa a falta de remunerao empresa executora das obras, visto que, a autarquia federal os incorpora planilha de custos diretos, afastando o risco de distores no pagamento desses elementos.

No tocante s despesas de Imposto de Renda da Pessoa Jurdica - IRPJ e Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido CSLL, por constiturem tributos de natureza personalssima, no devem ser custeados pela Administrao Pblica. Ou seja, no devero ser consideradas nem no percentual de BDI nem na planilha de custos diretos.

Mattos (2007; p. 249) entende que a definio, por parte do rgo contratante, de um percentual de BDI mximo a ser ofertado pelas empresas concorrentes em suas propostas configuraria afronta ao Princpio Constitucional da Livre Iniciativa. O mencionado engenheiro afirma que essa imposio como se no houvesse liberdade de formao de preo entre os interessados. como se todos os proponentes fossem iguais.

No concordamos com esse entendimento. Ao estabelecer um percentual de BDI mximo a ser utilizado pelas empresas interessadas em contratar com a Administrao Pblica, o rgo contratante est se resguardando de eventuais artifcios adotados na confeco dos oramentos, os quais podem ocasionar prejuzos ao Errio.

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Mesmo que determinado oramento apresente inicialmente preo de venda regular, advindo de custos diretos reduzidos e percentual de BDI elevado, eventuais alteraes durante a execuo do objeto podem redundar no desequilbrio financeiro do contrato, de maneira que aquele oramento tido inicialmente como equilibrado reste superfaturado.

Ademais, o estabelecimento de um valor mximo de BDI no constitui ofensa ao Princpio Constitucional da Livre Iniciativa insculpido no art. 170 da nossa Carta Magna. Isso s ocorreria se o rgo contratante definisse o BDI a ser utilizado pelas empresas em suas propostas. Ou seja, elas no teriam margem para ofertarem descontos ou redues em relao ao valor paradigma adotado no oramento de referncia. No o que ocorre.

Some-se a isso, o fato de que a contratao e a execuo das obras pblicas estarem submetidas aos Princpios que norteiam a Administrao Pblica Nacional. Neste diapaso, o rgo contratante deve pautar suas contrataes, dentre outros, aos princpios da eficincia e da economicidade, os quais no do guarida a oramentos com percentuais de BDI com valores elevados.

Outro aspecto que merece ser abordado refere-se necessidade de elaborao de oramentos consubstanciados em quantitativos e preos unitrios de servios nas contrataes efetuadas no regime turn key, que corresponde empreitada integral definida pelo art. 10 da Lei n 8.666/93.

A principal caracterstica desses tipos de ajustes consiste na concentrao de todos os trabalhos necessrios concluso do objeto nas mos de uma nica empresa ou um nico consrcio construtor. Com isso, limitam-se as responsabilidades com o objetivo de obter o empreendimento em totais condies de uso, ou seja, apto a virar a chave.

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Entretanto, essa concepo no pode ser distorcida mediante o entendimento que, para implantao do objeto em sua plenitude, a empresa contratada ter que assumir todos os riscos e imprevistos que surjam no decorrer da execuo da obra. Esse no o objetivo do contrato turn key.

Entender dessa forma seria aceitar a celebrao de contratos com valores superdimensionados, visto que as empresas incorporariam s suas propostas taxas de riscos elevadas para cobrir eventuais imprevistos durante a execuo das obras, que uma vez no concretizados, onerariam o contrato equivocadamente.

Por isso, consignamos que at mesmo em licitaes cujo contrato se dar na modalidade turn key (empreitada integral), constitui dever do rgo licitante confeccionar o projeto bsico com nvel de detalhamento adequado, possibilitando a elaborao de um oramento consubstanciado em quantitativos e preos unitrios dos servios previstos para serem executados.

Dessa forma, a previso de custos do empreendimento se dar com maior preciso, proporcionando s empresas participantes do certame licitatrio uma estimativa real dos valores envolvidos na contratao. Alm disso, o oramento detalhado em planilhas de preos unitrios, nos contratos turn key ou nos demais tipos de ajustes, constitui instrumento de gerenciamento a ser utilizado pela fiscalizao do empreendimento durante o desenvolvimento das obras.

Assim, entendemos que a correta definio dos custos dos empreendimentos pblicos contribui significativamente para o sucesso da contratao, devendo, por isso, ser realizada por profissional competente, de maneira que possam ser mensuradas todas as despesas diretas que ocorrero no decorrer da implantao do objeto, bem como as despesas indiretas e os benefcios decorrentes da sua consecuo.

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2.4 FONTE DOS RECURSOS O art. 7, 2, inciso III, da Lei n. 8.666/93 preconiza que (BRASIL; 1993)

As obras e os servios somente podero ser licitados quando: houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.

O dispositivo deriva das disposies do art. 167 da Constituio Federal, que veda o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual (BRASIL, 1988). O objetivo primordial dessa disposio conferir planejamento ao gasto pblico, evitando endividamentos no previstos anteriormente.

Dessa forma, antes mesmo de partir para as etapas de confeco do projeto bsico e detalhamento dos custos, o gestor do rgo interessado no empreendimento dever adotar as providncias para que as despesas advindas da execuo da obra estejam contempladas na Lei Oramentria Anual do Ente federativo que ir custear o projeto (Unio, Estado ou Municpio).

Justen Filho (2005, p. 1110) entende que,

[...] a instaurao da licitao no pressupe a liberao dos recursos, mas se vincula existncia concomitante de a) previso na lei oramentria e b) realizao satisfatria das receitas e despesas, que permita inferir a possibilidade de disponibilidade efetiva, no futuro, dos recursos necessrios.

Esse entendimento advm das novas disposies trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n. 101/2000), que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. O art. 9 dessa Lei determina que (BRASIL, 2000),

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Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.

Consoante esse entendimento, alm da previso oramentria exigida pela Lei de Licitaes (art. 7, 2, inciso III), que muitas vezes no garantia a liberao dos recursos para a consecuo do empreendimento, o gestor dever verificar o acompanhamento da evoluo do oramento inicialmente estimado, de maneira a garantir que haver recurso para custear as despesas da obra. Em outras palavras, dever certificar-se de que aquela previso inicial de receitas e despesas se mantm vlida, de maneira que as despesas surgidas com a nova contratao podero ser honradas.

Entretanto, devemos considerar que a Lei Oramentria tem periodicidade anual, e que, geralmente, as etapas de planejamento e execuo de uma obra possuem durao superior a 1 (um) ano. Para resolver esse problema, deve ser observado que no necessrio que esteja prevista na Lei Oramentria as despesas para a execuo total do objeto, mas to somente as que ocorrero no exerccio financeiro a que ela se refere.

Assim, se determinado empreendimento tem prazo de durao estimado em 36 meses, para ter inicio a licitao seria suficiente a adequabilidade oramentria e financeira da parte dos servios que sero implementados apenas naquele ano. Isso poderia nos dar a falsa impresso de que a concluso da obra estaria em risco, posto que no haveria garantia de incluso das despesas remanescentes nas leis oramentrias posteriores.

Para que isso no ocorra, o art. 167 da Constituio Federal estabelece que Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (BRASIL; 1988). Ressalte-se que A lei do PPA representa instrumento de

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planejamento de maior horizonte que compreende diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para despesas de capital e para programas de durao continuada (Altounian 2005, p. 1222).

Uma vez inserido no Plano Plurianual de Investimentos PPA (Justen Filho, 2006, p. 111),

sua execuo se constitui em dever do administrador. Cabe-lhe cumprir fielmente o plano plurianual, o que significa precisamente executar, a cada exerccio, a parcela correspondente do projeto. Afinal, se um determinado empreendimento tiver sua execuo paralisada em um exerccio, tal afetar o todo do projeto, constrangendo necessidade de reprogramao dos cronogramas originais.

Reforando a preocupao em evitar que os empreendimentos iniciados no fossem concludos em razo da no alocao de recursos, o art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu que a lei oramentria e as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. (BRASIL, 2000).

Todas essas disposies legais tm como principal objetivo conferir uma maior segurana concluso dos empreendimentos executados com recursos pblicos. Historicamente se observa que muitos empreendimentos enfrentaram problemas em sua execuo devido falta de planejamento que acarretava o contingenciamento dos recursos financeiros.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, o gasto pblico, de uma maneira geral, passou a se submeter s novas regras, as quais tm como principal objetivo prevenir os riscos e corrigir os desvios capazes de afetar o equilbrio entre as receitas e as despesas pblicas.

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Diante desse novo contexto legal, notadamente em virtude de que a realizao de obras geralmente demanda recursos de grande magnitude, a fonte de custeio das despesas necessrias implantao do empreendimento a ser contratado merece especial ateno no processo de planejamento. O incio do processo de contratao sem a existncia de recursos que assegurem cobertura ao novo gasto pode, inclusive, ensejar a responsabilizao dos agentes envolvidos na empreitada, devendo, portanto, ser rechaado.

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VERIFICAES DE AUDITORIAS

A conformidade dos atos praticados durante o processo de contratao de um empreendimento pblico geralmente submetida apreciao dos rgos de controle, tais como Tribunais de Contas, Controladorias e Ministrio Pblico.

Conforme j exposto, a adequabilidade no cotejamento dos aspectos discorridos anteriormente neste trabalho contribui significativamente para o sucesso da empreitada. Por esse motivo, as aes de controle e auditoria desenvolvidas em empreendimentos executados com recursos pblicos, quase sempre, concentram esforos na anlise da legalidade dos atos relacionados ao projeto bsico, ao licenciamento ambiental, definio dos custos e fonte dos recursos para custeio das obras.

A seguir, apresentaremos as principais verificaes efetuadas em cada um desses elementos em trabalhos de auditorias, que, por si s, denotam o zelo com que esses aspectos devem ser tratados durante o planejamento do empreendimento.

3.1 PROJETO BSICO

A importncia do elemento projeto bsico no processo de contratao de uma obra pblica j foi exposto anteriormente. Dentre as principais conseqncias que um projeto deficiente pode ocasionar durante a implantao de um empreendimento podemos destacar as seguintes:

- Falta de efetividade ou alta relao custo/benefcio do empreendimento, devido inexistncia de estudo de viabilidade adequado; - Alteraes de especificaes tcnicas, devido falta de estudos geotcnicos ou ambientais adequados; - Utilizao de materiais inadequados, por deficincias das especificaes

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- Alteraes contratuais em funo da insuficincia ou inadequao das plantas e especificaes tcnicas, envolvendo negociao de preos.

Diante desse cenrio, as principais verificaes a serem efetuadas nos projetos durante a execuo de auditorias esto sintetizadas de forma exemplificativa no quadro a seguir:

Quadro 2 Verificaes Projeto Bsico.

- Se foi realizado estudo de viabilidade para o empreendimento; - Se existe projeto bsico para toda a obra; Verificaes Bsicas - Qual a data de sua elaborao; - Se o projeto bsico possui todos os elementos necessrios, conforme o disposto no inciso IX do art. 6 da Lei n 8.666/93; - Se existe Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) do(s) responsvel(is) pela sua elaborao, conforme dispem os arts. 1 e 2 da Lei n 6.496/77; - Se foi analisada a possibilidade de adoo de solues alternativas que facultassem a reduo de custos; - Se o projeto bsico prev alguma tcnica construtiva no convencional; - Se no projeto bsico foram considerados principalmente os seguintes requisitos, conforme dispe o art. 12 da Lei n 8.666/93: segurana; Verificaes funcionalidade e adequao ao interesse pblico; economia na execuo, Complementares conservao e operao; possibilidade de emprego de mo-de-obra, materiais, tecnologia e matrias-primas existentes no local para execuo, conservao e operao; facilidade na execuo, conservao e operao, sem prejuzo da durabilidade da obra ou do servio; adoo das normas tcnicas, de sade e de segurana do trabalho adequadas; impacto ambiental; - Se o projeto bsico foi aprovado pela autoridade competente, conforme o disposto no inciso I do 2 do art. 7 da Lei n 8.666/93;

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3.2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL

No tocante ao licenciamento ambiental do empreendimento, que, inclusive, pode ocasionar a paralisao dos servios caso no tenha sido obtido regularmente, as principais verificaes recomendadas pelo Roteiro de Auditoria so apresentadas no quadro abaixo.Quadro 3 Verificaes Licenciamento Ambiental.

- Se so exigidos estudos de impacto ambiental (EIA); - Se foram realizados estudos de impacto ambiental, caso exigidos; - Se possui a Licena Ambiental, caso seja exigida conforme dispe o art. 2 da Resoluo CONAMA n 237/97 que regulamenta o art. 10 da Lei n 6.938/81; - Se o projeto bsico contempla as medidas determinadas na Licena Ambiental Prvia, caso seja exigida; - Se as medidas mitigadoras exigidas pelo licenciamento esto sendo executadas; - Se a licena foi emitida pelo rgo ambiental competente. 3.3 DEFINIO DOS CUSTOS Apesar do oramento do empreendimento integrar o projeto bsico nos termos definidos pela Lei n 8.666/93, devido importncia que assume no processo de contratao de um empreendimento pblico, destinamos especial ateno ao tema neste trabalho.

Verificaes Bsicas

Segundo o Roteiro de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio, Este costuma ser o aspecto mais importante a ser verificado numa auditoria de obra pblica (TCU. 2002). As principais verificaes esto elencadas a seguir:

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Quadro 4 Verificaes Oramentos Empreendimentos.

- Qual o valor previsto pelo rgo licitante para execuo da obra; - Se possui oramento detalhado de custos unitrios; Verificaes Bsicas - Quais as referncias de custo utilizadas pela Administrao para elaborao deste oramento; - Se o projeto bsico contempla as medidas determinadas na Licena Ambiental Prvia, caso seja exigida; - Se o custo da obra est compatvel com valor de mercado, mediante anlises expeditas de indicadores macros (R$/m; R$/Km); - Se o BDI/LDI estabelecido para a contratao est adequado; - Se existe o risco da prtica de jogo de planilha; - Se as composies de custos unitrios esto compatveis, no sentido de representarem o custo do servio de acordo com a especificao tcnica Verificaes Complementares definida; - Se os quantitativos estabelecidos esto compatveis com os projetos. - Se existe duplicidade de custos considerados como despesas diretas e indiretas.

3.4 FONTE DOS RECURSOS

Em relao origem dos recursos para o custeio do empreendimento que se pretende executar, as verificaes de auditoria visam certificar que o projeto em desenvolvimento possui adequao oramentria, de maneira que no venha a se tornar mais uma obra inacabada em virtude da ausncia de recursos.

Apesar de a incluso de determinado empreendimento nas Leis Oramentrias no garantir a efetiva aplicao dos recursos no custeio das obras, a disposio trazida pelo art. 45 da Lei Complementar 101/2001 (Lei de Responsabilidade Fscal) j observada anteriormente constitui avano no sentido de evitar a proliferao de obras sem o devido planejamento oramentrio, de maneira que pudessem se tornar inconclusas.

Neste diapaso, as principais verificaes de auditoria recomendadas pelo Tribunal de Contas da Unio em relao a esse tema podem ser observadas no quadro a seguir:

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Quadro 5 Verificaes Fonte de Recursos.

- O ms/ano da primeira dotao; - As origens dos recursos (Unio, Estados, Municpio, Externo, Privado, outros); - Quais as referncias de custo utilizadas pela Administrao para elaborao deste oramento; - O crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica, conforme dispe o inciso V do art. 55 da Lei n 8.666/93; Verificaes Bsicas - Calendrio de desembolso; - Se o ano da primeira dotao oramentria coincide com o primeiro ano do calendrio de desembolso; - Se a obra, caso sua execuo seja superior a um exerccio financeiro, est includa no plano plurianual ou em lei que autorize sua incluso, sob pena de crime de responsabilidade, conforme dispem o 5 do art. 5 da Lei Complementar n 101/2000 e o 1 do art. 167 da Constituio Federal; - Se h previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das etapas a serem executadas no exerccio financeiro em curso, conforme dispe o inciso III do 2 da Lei n 8.666/93;

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APRESENTAO DE CASOS

A seguir, apresentaremos de maneira sistmica alguns empreendimentos pblicos, nos quais, a deficincia no planejamento, dentre outros fatores, de aspectos relacionados ao projeto bsico, aos impactos ambientais, definio dos custos e garantia dos recursos oramentrios, ocasionou dificuldades sua concluso, sobretudo em razo de questionamentos por parte dos rgos de controle.

Os exemplos apresentados foram selecionados mediante pesquisa s decises do Tribunal de Contas da Unio quando da apreciao de fiscalizaes em obras executadas com recursos pblicos federais. Com o intuito de ilustrar as conseqncias que a ausncia de planejamento dos aspectos discutidos neste trabalho ocasionaram na implantao do objeto, buscou-se contemplar empreendimentos nos quais foram efetuadas as verificaes de auditoria exemplificadas no tpico anterior.

Importante mencionar que as situaes apresentadas j foram apreciadas pelo rgo Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, o que possibilita a divulgao das informaes ao pblico externo. Deve ser salientado tambm que as decises ainda so factveis de recursos, podendo haver alteraes no entendimento quando do novo exame dos autos.

4.1 IMPLANTAO DO METR DA CIDADE DO SALVADOR/BA.

A construo do metr da cidade do Salvador teve incio no ano de 1999, aps a realizao de processo licitatrio que seguiu s regras do agente financiador internacional (Banco Interamericano de Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD).

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O empreendimento com oramento estimado em R$ 358.005.918,35 (base maio/1999) e concluso prevista inicialmente para o ano de 2003, j consumiu recursos da ordem de R$ 250.099.462,56 (at o ms de abril de 2008), com data para concluso do primeiro trecho apenas em 2009 (Trecho Lapa Acesso Norte, aproximadamente 6,00 km).

Em fiscalizaes executadas no empreendimento durante os anos de 2006, 2007 e 2008, o TCU identificou indcios de irregularidades relacionados, dentre outros, deficincia do projeto bsico da licitao e ausncia de oramento detalhado com previso do custo total dos servios.

No tocante ao projeto bsico, verifica-se que no foi elaborado de acordo com as disposies do art. 6 da Lei n. 8.666/93, ocasionando, constantemente, a necessidade de alteraes que impactam significativamente os custos financeiros da empreitada. A formalizao de termo aditivo objetivando alterar o trecho inicialmente previsto em superfcie para elevado (Avenida Bonoc) ocasionou incremento de custos da ordem R$ 36.166.560,00 (base maio/99), representando 10,10% do valor inicial do ajuste.

Em termos globais, at a medio n. 102 (abril/2008), o contrato para execuo das obras civis j sofreu acrscimos financeiros de R$ 81.427.831,53 (base maio/1999), cerca de 22,74% do valor inicialmente contratado.

De acordo com o Voto do Exmo Sr. Ministro Marcos Bemquerer Costa na apreciao de processo de fiscalizao ocorrido no empreendimento durante o ano de 2008 (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2008),

[...] o projeto bsico mostrou-se insatisfatrio e demandou modificaes. Diversas ordens de alterao foram emitidas, com acrscimo de quantitativos e preos. Contudo, no houve, por parte da Companhia de Trens de Salvador, a indispensvel formalizao de todos esses ajustes por meio de termo aditivo. 4. A inexistncia de planilhas oramentrias dificulta sobremodo a fiscalizao da razoabilidade dos preos originais ou decorrentes de ordens de alterao, bem como a regularidade da execuo fsico-financeira. Apesar desses empecilhos, a Secex/BA e a

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Secob tm-se esforado por apurar a compatibilidade dos preos praticados com as cotaes de mercado e o equilbrio entre a execuo fsica e os desembolsos financeiros.

J a ausncia de oramento detalhado, consubstanciado na relao dos servios, suas respectivas unidades, quantidades e custos unitrios, inviabiliza a anlise dos valores envolvidos na empreitada e dificulta o trabalho das empresas que fiscalizam as obras, na medida em que no possuem um instrumento que lhes auxilie na efetiva mensurao dos servios executados. Neste diapaso, colacionamos a seguir a exposio do Ministro do TCU, Sr. Augusto Sherman Cavalcanti, na apreciao de relatrio de auditoria realizada no empreendimento durante o ano de 2006 (Brasil. Tribunal de Contas da Unio, 2006):

O argumentos no sentido de que a modalidade de licitao utilizada, empreitada integral, ou turn-key, prescinde de, ou, at mesmo, no comporta, oramentos detalhados , segundo a Secex/BA, questionvel. Primeiro, porque a legislao brasileira no traz qualquer exceo ao dispositivo legal acima citado. Segundo, porque, sob enfoque lgico, no possvel concluir que uma projeo mais exata de custos, com vistas aferio de adequao de preos, impea, ou prejudique, uma contratao a preo fechado. 13. Conforme aponta a unidade tcnica, este Tribunal j se manifestou anteriormente sobre a necessidade de realizao do oramento detalhado em licitaes conduzidas sob a modalidade empreitada integral (Acrdo 1.566/2006-Plenrio, de 05.10.2006, por exemplo). 14. Alm dessa questo, qual seja, da necessidade, ou no, de elaborao de um oramento detalhado quando da contratao de obra em empreitada integral, outras no suscitadas pela unidade tcnica em seu relatrio restam ainda a ser avaliadas. 15. O objetivo do oramento detalhado ou estimativo a aferio da compatibilidade com o mercado dos preos a ser contratados. Na hiptese de a obra estar dividida em etapas, como no presente caso, a primeira questo diz respeito a se o oramento e aferio dos preos deve-se dar de forma global ou por etapas. 16. O oramento, seja detalhado ou estimado, decorre do projeto bsico originrio da obra. Ocorre que durante a execuo podem haver mudanas significativas de projeto, o que no raro acontecer. Tais mudanas refletem-se necessariamente no preo real da obra, para mais ou para menos do que fora contratado. Na empreitada integral, cujos pagamentos no refletem a medio da execuo de itens unitrios, pe-se a questo de como garantir que os preos contratados e efetivamente pagos, ainda que originariamente compatveis com o mercado, continuam a ser a remunerao justa para a

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contratada, caso haja modificaes significativas de projeto. Ou ser que essa garantia no se adequa a essa espcie de contratao?

Esses aspectos demonstram os descuidos no planejamento do empreendimento, que contriburam para o fato de que, passados 05 (cinco) anos da data prevista para a concluso da 1 etapa do sistema, compreendida entre as estaes Lapa e Piraj (aproximadamente 12,0 km), a populao da capital baiana ainda no pode usufruir do sistema metrovirio de transporte.

4.2 IMPLANTAO DO AEROPORTO DA CIDADE DE VITRIA/ES.

As obras de ampliao do complexo aeroporturio de Vitria esto sendo conduzidas pela Infraero, com valor total estimado de R$ 337.438.781,17 (base abril/2003). Durante o ano de 2006, o TCU efetuou fiscalizao nesse empreendimento, identificando os seguintes indcios de irregularidade (Brasil, Tribunal de Contas da Unio, 2008): a) sobrepreo; b) superfaturamento; c) inadequao do Projeto Bsico, com significativas alteraes; d) exigncias de qualificao tcnica indevidas; e) falta de disponibilizao do Projeto Bsico aos licitantes que participaram da fase de habilitao; f) ausncia de divulgao, previamente fase de habilitao, dos critrios de avaliao das propostas tcnicas; g) adoo de modalidade de licitao no prevista na Lei n. 8.666/1993; h) adoo de critrios de aceitabilidade de preos unitrios e global sem a devida justificao tcnica e com desrespeito Lei n. 8.666/1993; i) ausncia de critrios objetivos e mensurveis para a avaliao das propostas tcnicas; j) adoo de critrio para a fixao da nota de preos que, na prtica, estabeleceu preo mnimo, frustrando o carter competitivo da licitao; k) ausncia de fixao de limites para subcontratao; l) permisso para pagamentos diretos a subcontratados; m) pagamentos a empresa com certido de regularidade junto ao INSS vencida;

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n) subcontratao da empresa autora do Projeto Bsico para a execuo do Projeto Executivo;

Alm dos aspectos relacionados aos preos praticados na execuo das obras, destaca-se no rol anterior a irregularidade atinente deficincia do projeto bsico do empreendimento que mostrou-se extremamente precrio, no possuindo as caractersticas exigidas pelo art. 6 da Lei de Licitaes, conforme se pode verificar no trecho do Voto do Exmo Ministro do TCU, Sr. Raimundo Carreiro, colacionado a seguir. (Brasil, Tribunal de Contas da Unio, 2008).

Passando atual fase de anlise processual, foram ratificadas as irregularidades e dvidas levantadas desde a concesso da Medida Cautelar, constatando-se que as obras e servios em tela esto sendo realizados sem os requisitos mnimos para seu incio, uma vez que foram verificadas irregularidades graves na confeco dos projetos, conforme apontado pela Unidade Tcnica, porquanto, como j mencionei, em 25/01/2008, em reunio havida entre tcnicos do TCU, da Casa Civil da Presidncia da Repblica, do Ministrio da Defesa e da Infraero, confirmou-se a realizao de obras que no refletiam a realidade dos projetos levados licitao pela Infraero. H, ento, uma obra licitada e outra obra real, em andamento. 29. A obra real baseada em um projeto diferente do licitado, inacabado e sem se ter, ainda, a noo exata de seus custos, estava sendo paga