PLANEJAMENTO, GESTÃO DO TERRITÓRIO, POLÍTICAS PÚBLICAS E SEUS REBATIMENTOS NO ESPAÇO RURAL

BRASILEIRO

Alan Wescley Barbalho Fonseca Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN

alanwescleyb@hotmail.com

Maria da Conceição da Paz Silva Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN

mcpazsilva@gmail.com

Resumo O texto ora apresentado realiza uma breve discussão acerca da participação das políticas públicas na Gestão do território enfatizando a produção do meio rural. Para tanto, optamos por trazer a baila os conceitos de planejamento, políticas territoriais, gestão, território, e por fim gestão do território. Atualmente, é constante a utilização do termo Planejamento e Gestão do território, para designar o processo de intervenção sobre o território que acontece por meio dos diversos atores sociais – poder público, empresas, sociedade, etc. Dessa forma, o objetivo geral é promover uma discussão sucinta acerca das políticas públicas no Planejamento e Gestão do território direcionadas ao meio rural, e por consequência como estas políticas contribuem para a composição do espaço rural brasileiro. Como metodologia, utilizamos a pesquisa bibliográfica, com a leitura e fichamento de vários textos relacionados ao tema em questão. Especialmente os textos publicados na Revista Brasileira de Geografia. Palavras-chave: Planejamento territorial. Gestão do território. Políticas territoriais.

Introdução

O texto ora apresentado realiza uma breve discussão acerca da participação das políticas

públicas no Planejamento e Gestão do território enfatizando o meio rural. Para tanto,

optamos por trazer a baila os conceitos de planejamento, políticas territoriais, gestão,

território, e por fim gestão do território.

Nesse sentido, o presente artigo está organizado em três partes principais. A primeira

parte privilegia a conceituação do planejamento territorial e das políticas territoriais.

Nela, também destacamos que o processo de planejamento perpassa pelo interesse do

Estado, que por sua vez, busca atender os interesses das grandes corporações

internacionais, de modo que planeja as políticas a fim de atender as solicitações do

grande capital.

Na segunda parte faremos uma revisão conceitual dos termos gestão, e, território, onde

ressaltamos alguns aspectos relevantes proposto por geógrafos que se dedicaram a

estudar este conceito. E, por fim, apresentaremos o que os autores nos dizem sobre o

termo Gestão do Território propriamente dito. Tendo em vista, sua relevância para a

compreensão do espaço.

A terceira parte é onde faremos alusão as políticas públicas que estão presentes na gestão

do espaço rural brasileiro. Dividimos em duas partes distintas, a fim facilitar a

compreensão de cada momento vivido. No primeiro, analisamos a atuação do Estado no

período que compreende as décadas de 1970 e 1980, onde houve um forte investimento

do estado na modernização da agricultura, e como conseqüência, um eminente privilégio

para os grandes latifúndios e a concentração de terras. No segundo instante,

debruçaremos nossas atenções a década de 1990, onde houve um redirecionamento das

políticas governamentais para o fortalecimento da agricultura com base familiar, com a

criação de várias políticas de financiamento e créditos aos agricultores inseridos nesse

contexto. Nessa etapa, fazemos uma breve apresentação das políticas mais significativas

e que tiveram maior abrangência.

Por fim, faremos breves considerações com o objetivo de estimular a continuidade dos

estudos que envolvam o tema exposto, de modo que brotem novos estudos.

Planejamento e Políticas territoriais: uma breve abordagem conceitual

Atualmente, é constante a utilização do termo Planejamento e Gestão do território, para

designar o processo de intervenção sobre o território que acontece por meio dos diversos

atores sociais – poder público, empresas, sociedade, etc..

Nesse sentido, é interessante fazer menção a definição de planejamento do território

estabelecida por Francisco Mafra e J. Amado da Silva, que diz: “entende-se como uma

estrutura analítica e estratégica, na sua essência um conjunto coerente de políticas que

estabelecem ou modificam o ordenamento territorial” (MAFRA; SILVA, 2004).

A rigor, são vários os atores que atuam no Planejamento e Gestão do território, como

mencionado anteriormente. No entanto, os que mais se destacam e estão presentes, no

caso brasileiro, são o Estado e as grandes corporações empresariais, que buscam articular

o território de forma a atender seus interesses.

Dessa forma, percebemos que, na maioria das vezes, as intervenções sobre o território

acontecem por meio de planos e programas de ação, que são colocadas em prática através

de políticas e ações sistemáticas, de modo que, tais políticas são entendidas como

políticas territoriais, pois são responsáveis por alterações, diretas ou indiretas, no

ordenamento territorial de determinadas regiões.

Portanto, torna-se evidente a importância das políticas territoriais para o Planejamento e a

Gestão do Território, logo, pensamos ser conveniente fazer uso da concepção adotada por

MAFRA e SILVA (2004), onde os autores dizem:

entende-se por políticas territoriais o conjunto de normas e intervenções ditadas ou adotadas pela iniciativa pública, tendo em vista o ordenamento do território, isto é, a formação e o desenvolvimento dos centros urbanos, a distribuição espacial da ocupação do solo no interior dos mesmos e nas regiões envolventes e sua utilização por parte dos diversos agentes (MAFRA; SILVA, 2004)

Conforme podemos observar nas palavras dos referidos autores, as políticas territoriais

são o conjunto de regras e intervenções ditadas ou adotadas pela iniciativa pública.

Fazendo-se uma análise a partir da leitura da citação anterior, talvez não seja nítido qual o

papel das organizações empresariais – iniciativa privada - no Planejamento e Gestão do

Território. No entanto, é um imenso equivoco desconsiderar a participação destas

corporações nas intervenções territoriais, pois elas atuam em conjunto com o Estado, por

meio de uma prática bastante conhecida dos meios políticos e econômicos, denominada

de lobby. Este ato, nada mais é do que a ação de pressionar o Estado a elaborar polícias

que sejam favoráveis a obtenção de seus interesses, principalmente, no que diz respeito a

lucratividade financeira.

Contudo, esta não é a única forma de participação das grandes corporações no

Planejamento e Gestão do Território. Com o advento da globalização o Estado brasileiro

estimula uma intensa abertura da economia nacional e, por conseguinte, o aumento no

número de grandes empresas instaladas no país. Nesse contexto, os agentes privados,

associados ao Estado, conduzem a uma condição de uso corporativo do território (SILVA;

MANZONI NETO 2008). Ou seja, as grandes organizações também possuem artifícios

que impulsionam importantes transformações no território, como podemos observar a

seguir:

As grandes organizações desenharam suas políticas territoriais valendo-se de modelos de gestão difundidos mundialmente por novos atores sociais, especialmente aqueles vinculados ao ideário da ordem global. Entre esses atores destacamos as agências internacionais, as empresas de consultoria e marketing, determinadas organizações não governamentais, entre outros (SILVA; MANZONI NETO, 2008)

Continuando essa discussão, torna-se importante destacar qual o principal objetivo e

finalidade do Planejamento e Gestão do Território, a partir das palavras de Mafra e Silva,

cujos mesmos dizem:

o objetivo e finalidade do planejamento e da gestão do território é o ordenamento territorial, significando esta expressão a análise da distribuição dos locais destinados a habitação e a atividades produtivas e outras num dado espaço, bem como das formas de utilização pelos diversos agentes envolvidos (MAFRA; SILVA, 2004).

Diante desse contexto, observa-se que as políticas territoriais são utilizadas como

instrumentos normativos que procuram intervir em um contexto previamente existente,

transformando-o e direcionando-o para uma nova configuração, por meio de ações

pautadas em instrumentos políticos instituídos pelos diversos agentes sociais. E, é nesse

sentido, que se dá a importância do Planejamento e da Gestão do Território, para a

definição de políticas territoriais adequadas e condizentes com os objetivos que pretende-

se alcançar.

Gestão do Território: breves considerações

Para que haja uma melhor compreensão acerca da Gestão do território, decidimos iniciar

esta etapa do texto fazendo alusão a gênese do referido termo, a fim de dirimir possíveis

lacunas relacionadas ao termo, uma vez que, esse é um tema cada vez mais recorrente nos

debates acadêmicos, principalmente, no que se refere as discussões no âmbito da ciência

geográfica.

Sendo assim, inicialmente, buscamos entender o significado da palavra gestão junto a

dicionários da língua portuguesa, no intuito de facilitar a compreensão do termo. Neste

sentido, encontramos que Gestão refere-se “ao ato ou efeito de gerir; gerência”

(FERREIRA, 2000). Enquanto, Bueno (1986), coloca que o significado de Gestão está

relacionado a “Gerência; administração”.

Buscando elucidar melhor essa questão inicial, trazemos à baila as palavras de Souza

Lima (2002, p. 16), onde gestão é entendida como “gestar – formar e sustentar (um filho)

no próprio ventre e gerir – exercer gerência sobre; administrar; dirigir; gerenciar”.

No que se refere ao conceito de gestão, Davidovich (1991), considera que:

[...] o termo não se confunde simplesmente com gerenciamento ou com administração, ainda que estes representem suportes imprescindíveis para a sua prática. Tende-se, assim, a interpretar gestão com um saber específico, o de governança ou de governabilidade, que deriva basicamente de imperativos da empresa, implicando um sistema complexo de coordenação para uma sociedade em rápida transformação.

Diante disso, temos um duplo significado, em que, a gestão pode ser o ato de gerenciar,

administrar algo, como por exemplo, o território, bem como, o ato de criar ou elaborar

algo.

Dando continuidade a compreensão acerca do termo objeto de análise no presente texto,

faremos uma breve apresentação do que se compreende pelo conceito de território, no

âmbito da geografia, para em seguida nos aprofundarmos no viés da unificação analítica

do termo Gestão do Território propriamente dito.

Dessa forma, Território, é compreendido pelos geógrafos como uma unidade de espaço

permeada por relações de poder envolvendo diversos agentes sociais, e seus respectivos

interesses. Tal assertiva pode ser observada nas palavras de Davidoch (1991, p. 8): “o

território implica um determinado uso do espaço, consubstanciado em mecanismos de

apropriação, de controle e de defesa por agentes públicos e privados, através dos quais se

viabilizam práticas de poder”.

A fim de corroborar com a proposição supracitada faremos menção à elaboração teórica

proposta pelo geógrafo Claude Raffestin, em um de seus principais trabalhos, intitulado

“Por uma Geografia do Poder”, quando ele explicita que o espaço geográfico atua como

substrato, um palco, ou seja, pré-existente ao território, como podemos observar a seguir:

É essencial compreender bem que o espaço é anterior ao território. O território se forma a partir do espaço, é o resultado de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que realiza um programa) em qualquer nível. Ao se apropriar de um espaço, concreta ou abstratamente [...] o ator territorializa o espaço (RAFFESTIN, 1993, p. 143)

Seguindo a vertente conceitual proposta pelo autor citado acima, observamos a presença

de um caráter político administrativo do território, onde o espaço é marcado pela projeção

do trabalho humano com suas linhas, limites e fronteiras. Por isso, ele enfatiza que uma

das conseqüências da projeção do trabalho humano é a “territorialização” do espaço.

Poderíamos fazer uso de várias outras proposições conceituais sobre território, no

entanto, decidimos tomar como referência apenas a concepção de Fany Davidovich e

Claude Raffestin, tendo em vista que nosso objetivo nessa parte do texto não é fazer uma

extensa discussão por meio de várias concepções teórico-metodológicas. E sim,

possibilitar uma breve discussão sobre o significado da palavra Gestão e sua relação com

o Território.

Diante do exposto até aqui, abordaremos de forma mais enfática a problemática acerca do

território e de sua gestão, pois esse é objeto de análise no presente trabalho, juntamente

com as políticas territoriais que atuam no espaço rural.

Destarte, não é de hoje que a discussão sobre Gestão do Território está em evidência nos

trabalhos acadêmicos. Percebe-se que desde o fim da década de 1980, o debate ganhou

força, adentrando a década seguinte. Tal situação deve-se ao contexto social, econômico e

jurídico vivido pelo Brasil, mediante a aprovação da Constituição de 1988, que define

uma nova forma de ordenar o país.

Podemos perceber essa relevância quando observamos as edições da Revista Brasileira de

Geografia, que foram publicadas nesse período, pois há uma grande quantidade de artigos

que abordam esta temática. Já em 1988, Bertha Becker, escreve “A Geografia e o resgate

da Geopolítica”, nessa oportunidade a autora propõe uma distinção entre territorialidade e

gestão do território, pois, segundo ela, são duas faces, conflitivas, de um só processo de

reorganização política do espaço contemporâneo. Assim, é, justamente, nessa perspectiva

que Becker (1988, p. 108), diz:

[...] b) A gestão é eminentemente estratégica: segue um princípio de finalidade econômica – expressa em múltiplas finalidades específicas – e um princípio de realidade, das relações de poder, i.e., de absorção de conflitos, necessários a consecução de suas finalidades; envolve não só a formulação das grandes manobras – o calculo das forças presentes e a concentração de esforços em pontos selecionados – como dos instrumentos – táticas e técnicas – para sua execução. c) a gestão é científico-tecnológica: para articular coerentemente múltiplas decisões e ações necessárias para alcançar as finalidades específicas e dispor as coisas de modo conveniente, instrumentalizou o saber de direção política, de governo, desenvolvendo-se, hoje, como uma ciência [...];

A ideia defendida por Becker nos permite identificar que as estratégias e ações adotados

no âmbito da Gestão do Território são pautadas em finalidade econômica, relações de

poder, e elementos de ciência e tecnologia.

Na tentativa de aprofundar ainda mais nossa discussão acerca da Gestão do Território,

também, optamos por fazer alusão a uma outra contribuição dada por Becker, quando ela

deixa claro que a Gestão do Território vai além da administração pura e simples, bem

como, é cada vez maior a sobreposição de poder entre os atores sociais, principalmente,

os de ordem pública e privada, como podemos observar:

O conceito de gestão ressurgiu então, ampliado, como uma necessidade de superar o escopo da mera administração em face da imbricação crescente entre o público e o privado. Devido à complexidade e autonomia crescente das intervenções da grande empresa alcançadas com o desenvolvimento científico tecnológico e aos conflitos a elas inerentes, ao princípio de finalidade econômicas [...] a gestão da empresa incorporou o princípio das relações de poder, a estratégia e as táticas, em suma a governabilidade. Por sua vez, o setor público incorporou a lógica da competição que assume sua expressão máxima na grande empresa estatal, com sua dupla face pública e privada . A partir dessas premissas é que se propôs o conceito de gestão do território, entendido como prática estratégica, científico-tecnológica do poder no espaço-tempo (BECKER, 1991, p. 179) .

Outra autora que está inserida no contexto exposto, e em seus estudos faz considerações

sobre o termo em destaque é Fany Davidovich. A autora publicou um trabalho na Revista

de número 53 onde ela faz uma breve, porém, relevante discussão acerca das

considerações conceituais.

Segundo a referida autora,

As condições conceituais, sumariamente expostas, levam a colocar em pauta possibilidades de diferentes formas de gestão, associadas a diferentes modelos políticos e econômicos e apoiadas em determinadas bases tecnológicas. No caso de um país, a gestão constitui, portanto, parte integrante do sistema vigente, exercendo-se sobre um espaço delimitado, o território nacional, e rebatendo em diferentes escalas espaciais. Admite-se, também, que gestão do território pressupõe um grau de autonomia e o não espontaneísmo, ou seja, a existência de uma política territorial, ainda que nem sempre explícita, mas ainda embasada em coordenadas de direção DAVIDOVICH (1991, p. 8-9).

Portanto, na concepção da autora anteriormente citada, pode haver diversos modelos de

gestão, associados a distintos sistemas políticos e econômicos e apoiadas em

determinadas bases tecnológica. De modo que, em um espaço demarcado, como o

território nacional, há a possibilidade de acontecer diferentes formas de gestão, fazendo

com que haja rebatimentos diferenciados em escalas espaciais.

Essa diferenciação de rebatimentos no espaço pode ser percebida, por exemplo, quando

observamos as escalas espaciais, nacional, regional, municipal. E, também, no que se

refere aos espaços urbanos (bairro, cidades, regiões metropolitanas), em detrimento dos

espaços rurais, que possuem políticas territoriais totalmente distintas. Dessa forma,

veremos na próxima parte do trabalho aspectos relacionados a política de gestão dos

espaços rurais.

Políticas Públicas e Gestão do Espaço Rural

Com o processo de mundialização do capital e a financeirização da economia,

aconteceram diversas mudanças nos mais variados pontos do planeta, inclusive, no

Brasil, que passou por um rápido e intenso processo de transformação, que repercutiu em

todo território nacional, muito embora, isso tenha acontecido de forma desigual.

Portanto, no Brasil, o meio rural também sofreu influência direta dessa nova ordem

mundial, que busca privilegiar a obtenção de capital. Pode-se perceber isso a partir do

momento que a agricultura assumiu novas funções interligadas á indústria e, também, ao

setor financeiro, bem como, através da introdução de inovações tecnológicas na

produção. As transformações supracitadas são resultados da implementação de Políticas

Públicas, que legitimam a expansão do capitalismo e, conseqüentemente, a dominação do

espaço geográfico.

Nesse contexto, de expansão do capitalismo, observa-se que os primeiros

direcionamentos se deram no sentido de fortalecer a agricultura patronal, por meio de

políticas que incentivaram a modernização, o aumento da produção, e conseqüentemente,

uma elevada concentração de terra e de riqueza, que por sua vez, gerou expropriação de

grande número de camponeses, que se destinaram para os centros urbanos.

Dessa forma, é evidente que a atuação do Estado não aconteceu de forma homogênea ao

longo de todo território brasileiro. As políticas priorizaram determinados espaços em

detrimento de outros, que ficaram a margem desse processo de reestruturação do espaço

agrário brasileiro, pautado na expansão territorial e na modernização, como mencionado

anteriormente. No entanto, mesmo os espaços que não foram incluídos nesse processo

foram influenciados pelo inclusos, fato que caracteriza a modernização da agricultura

brasileira.

Outro momento, que marcou o espaço agrário brasileiro foi a valorização da agricultura

familiar, que se deu em resposta a valorização da agricultura praticada em grandes

latifúndios, baseada na monocultura. Desse modo, as políticas públicas instituídas nesse

momento serviram de instrumentos de gestão e possibilitaram uma nova dinâmica

territorial, com a tentativa de facilitar o acesso a terra, a geração de renda, a inserção dos

produtos cultivados no mercado, e o desenvolvimento rural.

Assim, tentaremos apresentar um pouco das características que marcaram a gestão do

território durante estes dois momentos.

Gestão do Território e Modernização da Agricultura nas Décadas de 1970 e 1980

A partir de meados do século passado o espaço agrário brasileiro enfrentou um intenso

processo de transformações, na busca por inclusão no contexto de expansão do

capitalismo. Até este momento a agricultura brasileira era caracterizada por uma

produção extensiva e baixa produtividade, com utilização de tecnologia rudimentar.

Com a modernização do campo no Brasil, algumas regiões foram privilegiadas, de modo

especial, as regiões Sul e Sudeste. Os primeiros itens produzidos nessas regiões em

grande escala e voltados para o mercado externo, com apoio do Estado e,

conseqüentemente, dos grandes empresários do setor agrícola, foram os grãos (soja, trigo

e milho), como podemos constatar na citação a seguir:

A modernização agrícola no Brasil ocorreu numa época em que internamente se discutia a baixa produção do setor e, em nível internacional, a tecnologia agrícola se voltava para o uso de insumos industriais. Era a época da “revolução verde”, quando os novos cultivares desenvolvidos nos Estados Unidos (soja, trigo, milho) eram transferidos e cultivados com relativo sucesso em países tropicais. Por outro lado, havia interesse no mercado internacional em que o Brasil contribuísse para a produção de grãos. Isso encontrou apoio nas classes empresariais nacionais interessadas em ampliar suas oportunidades de investimentos. Esses fatores explicam a escolha dos produtos (soja, trigo, milho) e o direcionamento para os grandes e médios produtores (FERREIRA, 1988, p. 150-151)

Dessa forma, a maioria dos estudiosos dessa questão usa a década de 1970, como o inicio

efetivo do processo de modernização, pois o Estado começa a participar ativamente com

a política de pesquisa e extensão voltada para o padrão mecânico-químico da

modernização e a política de articulação da produção agrícola à indústria de insumos e

implementos agrícolas e créditos subsidiados ao setor, por meio da criação da Empresa

Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA; e da Empresa Brasileira de

Assistência Técnica e Extensão Rural – EMBRATER, em 1972 e 1974, respectivamente.

Nesse contexto de expansão, percebe-se certo destaque para os estados do Sul e Sudeste,

pois apresentaram uma crescente mecanização, com uso intenso de adubos químicos e

fertilizantes, dentre outras modificações estruturais. Na Região Sul a modernização

tecnológica permitiu que grandes extensões de lavouras ocupassem áreas que não eram

utilizadas anteriormente, ou até mesmo, intensificassem a produção em terras que já

produziam insatisfatoriamente.

Dando continuidade a este momento, a Região Centro-Oeste também passou por um

processo de mudanças significativas, e as áreas de lavouras foram ampliadas

consideravelmente. A fronteira agrícola brasileira sofreu expansão e novas áreas dos

Cerrados foram ocupadas e incorporadas às áreas precedentes. As Regiões Norte e

Nordeste, juntamente com o Centro-Oeste, também foram palco da expansão da fronteira

agrícola, pois as terras nessas regiões eram pouco valorizadas.

Com a expansão da fronteira agrícola, os produtores rurais buscam novas oportunidades

nessas áreas recém integradas ao espaço responsável pela dinâmica agrícola nacional. Na

Região Sul as terras são mais valorizadas, que nas áreas de expansão, dessa forma

pequenos lotes de terra possuíam valor econômico significativo. Assim, os pequenos

agricultores vendem seus pequenos lotes no Sul do Brasil para investir em propriedades

maiores localizadas nos novos espaços de produção.

O modelo adotado pelo Estado para promover a expansão e modernização da agricultura

provocou uma crescente concentração fundiária em função da mecanização da atividade e

da valorização da terra. Como conseqüência desta concentração tivemos o surgimento de

novas relações de trabalho, a expropriação dos trabalhadores, êxodo rural, dentre outros.

Analisando este período observamos que num primeiro momento a modernização da

atividade agrícola se deu de forma incipiente e concentrada espacialmente em alguns

pontos do território nacional. Em um segundo momento, o financiamento rural ganha

força, e torna-se o principal instrumento da política de expansão da agropecuária no

Brasil, por meio de concessão de créditos, de modo que possibilitou a consolidação no

território do modelo agropecuário moderno e mecanizado. É, justamente, nesse contexto

que tem inicio os grandes projetos agropecuários, especialmente, os relacionados a

produção de grãos, e logo em seguida, ao os Complexos Agroindustriais – CAI.

Associado a processo de modernização, emanaram diversas transformações no meio

rural, como veremos nas palavras de Ferreira:

O padrão moderno de produção trouxe profundas transformações no meio rural brasileiro, a saber: no objeto de trabalho – do predomínio da terra com suas características naturais, para o predomínio dos insumos industriais, máquinas e implementos; no processo de trabalho – do predomínio do conhecimento empírico para a indispensável assistência técnica especializada; nas relações de trabalho – do peão, do colono, do meeiro, para o empregado assalariado; nos custos da produção que mercantilizam; na gestão e controle da unidade de produção e na distribuição dos excedentes; na composição orgânica do território que passa a conter mais ciência, mais técnica e mais informação; nas relações da agricultura com a indústria a montante e a jusante e na organização da produção em moldes empresariais (FERREIRA, 1991, p. 154).

No entanto, a década de 1980 é marcada por um período de crise, que atingiu

principalmente os créditos subsidiados, mas que também atingiu o custeio e a

comercialização. Em conseqüência disso, observa-se a redução da expansão dos espaços

de produção e retração do processo de modernização, com queda na taxa de mecanização

e uso de tecnologias.

Com a redução dos subsídios financeiros destinados as atividades agrícolas houve os

lugares que apresentavam fragilidades foram deixados de lado, em detrimento dos lugares

que possuíam maior infra-estrutura, de modo que os produtos que apresentavam um

maior apelo econômico, comercial e estratégico, como era o caso da cana-de-açúcar

devido ao PROALCOOL, foram favorecidos e os créditos continuaram sendo

concedidos.

Nesse contexto, áreas menos valorizadas são procuradas para a realização de plantio

como alternativa àquelas que já são extremamente valorizadas pelo auto grau de

densidade técnica e infra-estrutura instaladas. É, assim, que explica-se o cultivo de soja

no Nordeste brasileiro, mas especificamente, no oeste baiano e sul do Piauí, em

alternativa as áreas que sofreram com o intensivo processo de produção.

Observamos que, o modelo de modernização adotado pelo Estado brasileiro não foi

responsável por concentrar as áreas de produção agrícola em poucos pontos do território

nacional. Proporcionando a manutenção das desigualdades regionais, com destaque para

as regiões tradicionalmente dinâmicas, como é o caso do Sul e Sudeste, embora, não

possamos desconsiderar completamente alguns pontos em outras aeras do Centro-Oeste,

Norte e Nordeste.

Políticas Públicas e Gestão do Espaço Rural: Fortalecimento da Agricultura

Familiar na Década de 1990

Como sabemos, o Estado é um dos principais agentes na produção do espaço como

totalidade, podendo haver intervenção direta ou indireta, com o principal objetivo de

viabilizar os interesses de ampliação e reprodução do capital nos diferentes territórios.

Dessa forma, é comum a presença de intervenções públicas no planejamento e gestão do

espaço com a intenção de direcionar os investimentos públicos e privados, na tentativa de

dirimir as desigualdades entre as regiões e lugares, que estão historicamente presente no

território nacional.

Dessa forma, verificamos que, inicialmente, as políticas públicas proporcionaram o

desenvolvimento de uma atividade agrícola pautada nas grandes propriedades, na

obtenção de lucros, no atendimento das demandas internacionais, que por sua vez, gerou

concentração fundiária e de riquezas, desvalorização da agricultura familiar, expropriação

dos camponeses e deslocamento de grande contingente de jovens para as cidades em

busca de novas oportunidades de trabalho.

Diante desse contexto, os movimentos sociais começam a se fortalecer com o objetivo de

cobrar do governo federal mudanças drásticas no tocante a situação de pobreza contínua,

que predomina nas pequenas unidades de produção. Um desses movimentos é o

Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST, que depois se consolidaria como

um dos movimentos sociais com maior atuação no país.

Assim, diante dessa grande efervescência social, em meados da década de noventa do

século passado, emerge a agricultura familiar, como alternativa a conjuntura que

privilegiava os grandes latifúndios. Os Governos de Fernando Henrique Cardoso, e de

Luiz Inácio Lula da Silva, respectivamente, foram os responsáveis pela implementação

das primeiras políticas de financiamento e créditos voltadas para agricultura familiar.

Obviamente, o discurso usado para justificar estas ações baseava-se na abertura comercial

pregada pelo capitalismo e, por conseguinte, na inclusão da unidade familiar na economia

agrária, proporcionando o aumento da renda, do emprego, da produção, tendo em vista

um novo modelo de reforma agrária e o incentivo concedido.

Então, nos dias de hoje temos vários exemplos de políticas públicas direcionadas para a

agricultura familiar, como: o PRONAF, política de financiamento e crédito rural; o

PROCERA, voltadas aos assentamentos rurais; CONAB, direcionada a segurança

alimentar e abastecimento; PROGER-RURAL, que busca a geração de emprego e renda e

fixação do homem no campo. Todas essas políticas são vistas, por estudiosos da questão

agrária, como a possibilidade de promover o desenvolvimento rural, tendo em vista a

tentativa de inclusão social dos agricultores familiares e, conseqüentemente, a exclusão

da pobreza e das desigualdades do meio rural.

Para melhor compreensão do papel de cada uma das políticas supracitadas, no contexto

da produção familiar e, por conseguinte, na configuração do espaço rural, faremos uma

sucinta apresentação das principais características das referidas políticas governamentais.

O PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - é uma das

primeiras políticas direcionada para a produção camponesa, sendo instituída em 1995.

Inicialmente, tem caráter de linha de crédito, e posteriormente, torna-se um programa

governamental.

Segundo (FAO, INCRA, 1994 apud RODRIGUES, 2010),

O PRONAF foi criado com a intenção de atender o conjunto dos agricultores familiares com o objetivo da inclusão da unidade familiar, pelo crescimento da renda familiar, do emprego, da produção, via adoção de políticas de re-ordenamentos territoriais combatendo desta forma parte dos problemas sociais urbanos provocados pelo desemprego rural gerando êxodo rural (p. 11).

O referido programa tem como principais objetivos: propiciar condições para o aumento

da capacidade produtiva, a geração de empregos e a melhoria de renda, de modo que,

haja uma contribuição para a melhoria da qualidade de vida e a ampliação do exercício da

cidadania por parte dos agricultores familiares atendidos pelo programa.

A partir de 1999, o PRONAF sofreu algumas modificações em sua composição, pois o

público atendido pelo programa foi segmentado em quatro categorias distintas de

agricultores familiares, a saber: os agricultores estabilizados economicamente, formam o

Grupo D; agricultores com exploração intermediária, mas com bom potencial de resposta

produtiva, constituem o Grupo C; agricultores com baixa produção e pouco potencial de

aumento de produção, compõem o Grupo B; e por fim, os agricultores assentados pelo

processo de reforma agrária, que formam o Grupo A. Também houve uma estruturação do

programa em três eixos básicos, o PONAF infra-estrutura; o PRONAF capacitação e o

PRONAF Crédito.

Desde sua criação, até os dias de hoje o número de agricultores atendidos pelo PRONAF

tem aumentado consideravelmente. Dados do MDA informam que nos anos de 1999 e

2000 o programa abrangia 3.403 municípios, passando para 5.379 entre 2007 e 2008, o

que significa um aumento de 58% em relação a 1999 e 2000. Portanto, torna-se evidente

o maior impacto na produção do espaço agrário.

PROCERA – Programa de Crédito Especial de para Reforma Agrária

O PROCERA – Programa de Crédito Especial de para Reforma Agrária – foi criado em

1985, com o objetivo de aumentar a produção e a produtividade agrícolas dos assentados

da reforma agrária, com sua plena inserção no mercado, e, assim, permitir a sua

“emancipação”, ou seja, independência da titulação do governo, com titulação definitiva.

Para que o objetivo seja alcançado e haja a “emancipação” dos assentados, é necessário

que a atividade agrícola desenvolvida pelo beneficiado tenha se tornado viável

economicamente, de forma que, gere uma renda capaz de suprir as necessidades do

agricultor e sua família.

Contudo, é importante ressaltar que para que o programa tenha real eficácia o assentado

tem que está plenamente inserido no mercado, pelas seguintes razões,

a) A produção de subsistência impede maior grau de especialização produtiva e assim limita os ganhos de produtividade; b) a produção para o mercado, com conseqüente sujeição às forças de concorrência, leva o agricultor à busca incessante de informações e de maior capacitação; e c) só a produção mercantil e a conseqüente geração de renda monetária permitem a satisfação mais plena das necessidades de consumo, que vão muito além do permitido pela agricultura de subsistência REZENDE (1999, p. 12).

Assim, um programa especial de crédito associado à reforma agrária, se devidamente

formulado, pode dar uma grande contribuição no sentido de fomentar o aumento da

produção e da produtividade agrícolas do assentado, concomitantemente á sua maior

integração ao mercado.

No entanto, apesar de todas essas possibilidades elencadas, o programa fora bloqueado

durante o governo Fernando Henrique Cardoso, gerando um conflito entre governo e

MST. Para solucionar este problema, o governo decidiu incluir os assentados rurais ao

grupo dos agricultores familiares, possibilitando o acesso a dois grupos do programa

PRONAF, são eles os grupos “A” e “A/C”, proporcionando-lhes os meios necessários

para investirem em suas propriedades e de desenvolverem suas lavouras. Desse modo,

foram extintas as políticas específicas para os assentamentos e acampamentos.

CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento e o PAA - Programa de Aquisição de

Alimentos

A CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento – tem origem no ano de 1990, e,

nesse momento, estava vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento. Em 1991, passou por algumas modificações institucionais, e foi

vinculada ao, então, Mistério da Economia, Fazenda e Planejamento e recebeu a sigla de

CNA. Em seguida, passou para o Ministério da Agricultura e Reforma Agrária

(atualmente Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento) e recebeu a sigla atual.

Desde a sua criação é responsável pelas políticas de abastecimento do governo federal. Já

o Programa de Aquisição de Alimentos, é gerenciado pela CONAB, e foi instituído em

2003, pela Lei Nº 10.696/2003. O PAA compõe um conjunto de ações desencadeadas no

âmbito da política agrária e de segurança alimentar do Governo Lula, objetivando a

concretização do Fome Zero (HESPANHOL, 2008).

O PAA tem como objetivo garantir o acesso a alimentos em quantidade e regularidade

necessárias às populações em situação de insegurança alimentar e nutricional. Outro

objetivo é contribuir para formação de estoques estratégicos e permite aos agricultores

familiares que armazenem seus produtos para que sejam comercializados a preços mais

justos. Além, de promover a geração de renda e trabalho no campo através da aquisição

direta de alimentos produzidos pelos agricultores, uma vez que, este ponto é o principal

empecilho do processo produtivo agrícola.

Para comercializar seus produtos junto à CONAB os agricultores devem estar

organizados, preferencialmente, em cooperativas ou associações de produtores rurais ou

grupos de interesses informais com, no mínimo, cinco agricultores, estarem enquadrados

entre os Grupos A, B, C ou D do PRONAF, e também, apresentarem a Declaração de

Aptidão (DAP) (HESPANHOL, 2008, p. 7).

Buscando uma melhor operacionalidade o programa foi subdividido em cinco

modalidades, a saber: Compra Antecipada da Agricultura Familiar (CAAF); Compra

Direta da Agricultura Familiar (CDAF); Compra Antecipada Especial da Agricultura

Familiar (CAEAF); Compra Direta Local da Agricultura familiar (CDLAF); e Incentivo à

Produção e Consumo de leite ou PAA Leite. Com exceção das modalidades PAA Leite e

CDLAF, as demais são operadas pela CONAB, que atuará no credenciamento das

entidades que serão atendidas.

Portanto, com a formatação dada a esta política o governo federal espera garantir uma

alimentação de boa qualidade as pessoas que por ventura estejam em condição de

vulnerabilidade alimentar, estimular a organização coletiva dos produtores rurais, e

garantir a comercialização de produtos agrícolas com preços justos, minimizando

possíveis prejuízos aos agricultores familiares.

PROGER/Rural - Programa de Geração de Emprego e Renda Rural

O PROGER Rural – é o Programa de Geração de Emprego e Renda Rural com a

finalidade de aumentar a produção e melhorar a produtividade, promovendo, assim, a

fixação do homem no campo por meio da manutenção e geração de postos de trabalho.

Para ser incluído nesta política o produtor rural deve ter no mínimo 80% de sua renda

oriunda da atividade agropecuária ou extrativa vegetal; possuir renda bruta anual de até

R$ 500.000,00; utilizar preponderantemente mão de obra familiar, com eventual

contratação de serviços de terceiros; não possuir de modo algum título de área de terra

superior a quinze módulos fiscais; e, residir na propriedade ou em local próximo.

Atualmente os itens financiáveis são: custeio, destinado ao financiamento das despesas

normais de custeio, com um limite de crédito de até R$ 250.000,00 por beneficiário em

cada safra; e investimento fixos e semi-fixos, com limite de crédito de até 200.000,00 por

beneficiário por ano de safra, para empreendimentos individuais.

O PROGER Rural é uma derivação de um programa de cunho mais abrangente, chamado

PRGER, e visa gerar emprego e renda no âmbito do campo, a fim de, estimular a

permanência do homem no meio rural.

Considerações Finais

Em nossas reflexões finais, gostaríamos de ressaltar a importância do tema proposto para

este pequeno trabalho. Pois, esta temática encontra-se em evidência e é de extrema

relevância para a compreensão do espaço rural.

O Planejamento e a Gestão do Território associados às políticas públicas promovidas pelo

Estado atuam diretamente na organização do território, de modo especial, o rural. Os

instrumentos usados nesse ínterim, são planos e programas de ação, que são colocados

em prática através de políticas ou programas como tivemos a oportunidade de observa ao

longo de breve texto.

A Gestão do Território tornou-se tema recorrente nos debates geográficos graças a sua

relevância no contexto social, econômico e jurídico vivido pelo Brasil, mediante a

aprovação da Constituição de 1988, que define uma nova forma de ordenar o país.

Quanto as políticas públicas voltadas para o espaço rural, observamos que, em sua grande

maioria, elas privilegiam a acumulação de capital, e por conseqüência, os grandes

latifúndios, que estão inseridos no mercado global por meio das grandes corporações

internacionais, que estão cada vez mais presente no território nacional e contam com a

colaboração do estado, mediante a elaboração de políticas que facilitem a instalação

destas empresas em um determinado lugar.

Dessa forma, verificamos que a “intervenção espacial” do Estado é, simultaneamente,

ação de cunho regulador que busca assegurar a hegemonia política aos grupos de poder e,

também, reproduzir e ampliar o capital no espaço, como enfatizamos anteriormente. Isso

pode ser percebido através da construção de infra-estrutura e serviços apresentados,

inicialmente, como sendo interesse coletivo, e portanto, responsabilidade do estado.

Diante disso, podemos inferir, que no Brasil não houve política pública voltada para o

espaço rural, propriamente dito, e sim, para as atividades agrícolas. As políticas agrícolas,

que eram apresentadas como instrumentos de transformação do espaço rural não

conseguiram solucionar os problemas decorrentes da excludente estrutura agrária

brasileira.

Mesmo que as políticas apresentadas não tenham contribuído para alteração no quadro da

estrutura fundiária brasileira, elas têm participação decisiva na configuração territorial do

meio rural, pois através delas os territórios são moldados. Cada uma das políticas tem

capacidade de interferir na dinâmica territorial.

Referências

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