plano diretor de sirinhaém diagnóstico situacional

PLANO DIRETOR DE SIRINHAÉM

D IAGNÓSTIC O S ITUACIONAL

Volume IV - Dimensão Institucional

Elaborado pelo Instituto de Estudos Pró-Cidadania - PRÓ-CITTÀ

Contratado pela Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Social do Estado de Pernambuco - SEPLANDES, com recursos do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste - PRODETUR/NE/PE

Sirinhaém, setembro/2000

PLANO DIRETOR DE SIRINHAÉM

DIAGNÓSTICO SITUACIO NAL

Volume IV – Dimensão Institucional Elaborado pelo Instituto de Estudos Pró-Cidadania – PRÓ-CITTÀ Contratado pela Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Social do Estado de

Pernambuco – SEPLANDES, com recursos do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste, Pernambuco – PRODETUR/NE/PE

Sirinhaém, setembro/2000

EQUIPE TÉCNICA

COORDENAÇÃO GERAL

Marco Aurélio Costa

TÉCNICOS E CONSULTORES

Clênio Alberto Argôlo Lopes – mobilização social

Eduardo Prates Santos – análise ambiental

Eduardo Roberto Tagliaferri – urbanismo e legislação urbanística

Edwiges Lempp – administração municipal

Henrique Mafra Alvarenga – análise institucional

Jane de Souza e Silva – geografia e infra-estrutura social

João Roberto de Oliveira – engenharia sanitária

Júlio César Duarte – preservação e educação ambiental

Marciano Guimarães – direito urbano e ambiental

Marco Aurélio Costa – economia e turismo

Maria José Silveira Pessôa – infra-estrutura econômica

Maria Marta Martins de Araújo – história e Patrimônio Cultural

Regina Helena Alves da Silva – sociologia

Ricardo Rodrigues Dutra – demografia

Tomás Alexandre Ahouagi – engenharia de transporte

APOIO TÉCNICO

Ana Luisa Costa – comunicação social

José Ricardo Freire Veríssimo – economia

A equipe do PRÓ-CITTÀ, Organização Não-Governamental – ONG sediada em Belo Horizonte, Minas Gerais, agradece a cooperação de todos os envolvidos na elaboração do Plano Diretor e da Legislação Urbanística Básica – LUB, especialmente os membros da Comissão Municipal de Acompanhamento do Plano Diretor, os dirigentes e técnicos da prefeitura e dos órgãos públicos estaduais e federais, assim como os membros das associações e entidades que participaram e contribuíram nos diversos eventos realizados ao longo dos trabalhos.

APRESENTAÇÃO

Este documento consiste no quarto volume do Diagnóstico Situacional do Plano

Diretor de Sirinhaém, formado por um conjunto de cinco volumes, elaborado pela equipe

técnica do PRÓ-CITTÀ, entidade contratada pela SEPLANDES, no âmbito do

PRODETUR/NE/PE, envolvendo recursos do Banco do Nordeste – BN e do Banco

Interamericano de Desenvolvimento – BID, além da contrapartida do Tesouro Estadual.

O Plano Diretor de Sirinhaém rebate, no plano municipal, o processo de

planejamento territorial que vem sendo retomado desde o início da década de 1990, com a

experiência da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE e do

Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA, através do “Projeto

Áridas – Nordeste: uma estratégia de desenvolvimento sustentável”, no plano

macrorregional (SEPLAN/PR, 1994); traduzido, no plano estadual, pela “Estratégia de

desenvolvimento sustentável – Pernambuco 2010” (CONDEPE, 1996); e, no plano

mesorregional, pelo “Plano de desenvolvimento sustentável da Mesorregião da Mata

Pernambucana” (CONDEPE, 1998).1

O resgate do planejamento territorial que vem sendo empreendido encontra-se

lastreado por um amplo esforço teórico-conceitual, cuja bibliografia foi parcialmente

apropriada na elaboração deste Plano Diretor.2

Conceitualmente, a abordagem adotada parte da constatação de que os processos de

globalização e de “revolução informacional”, associados à crise do Estado, demandam o

resgate e a valorização (e não o abandono) do planejamento territorial, já que a expressão

social desses processos reflete-se no aprofundamento do apartheid social, econômico e

cultural.

1 Os anos das publicações correspondem às primeiras versões dos documentos. 2 A respeito das formulações teóricas mais recentes acerca do planejamento para o desenvolvimento sustentável ora utilizadas, ver, entre outros, HOGAN & VIEIRA (1992), SEPÚLVEDA & EDWARDS (1995), ICLEI & IDRC (1996) e BUARQUE (1997 e 1999); sobre teorias contemporâneas de planejamento, ver GANDIM (1994) e CAMPBELL & FAINSTEIN (1996).

Inspirado por esse processo de resgate do planejamento urbano e regional, a

elaboração do Plano Diretor e da LUB de Sirinhaém adota a sustentabilidade como

paradigma de desenvolvimento, entendido como “aquele que satisfaz as necessidades do

presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras satisfazerem as suas próprias

necessidades” (CMMDA, 1987).

A promoção do desenvolvimento em bases sustentáveis através do planejamento,

necessariamente processual e participativo/comunicativo, configura um processo contínuo

e permanente que demanda a observação da solidariedade entre as gerações atual e futuras,

adotando uma compreensão sistêmica e interdependente da realidade social, através do

estudo de elementos temáticos que abarcam um conjunto de aspectos da vida social: as

dimensões.

O planejamento do processo de desenvolvimento, segundo essa abordagem,

considera que o conjunto da realidade social pode ser compreendido, para fins de análise

e/ou intervenção, como composto por dimensões interdependentes.

De acordo com os objetivos do planejamento e com as características da realidade a

ser analisada, pode-se estruturar a análise por dimensões de diferentes formas, abrigando

os universos temáticos em tantas dimensões quantas forem necessárias.

Nos esforços de planificação macrorregional, estadual e mesorregional citados,

foram adotadas seis dimensões de sustentabilidade, a saber: espacial, ambiental,

econômica, sócio-cultural, científico-tecnológica e político-institucional.

No caso do Plano Diretor de Sirinhaém, considerando as características e o perfil da

realidade municipal, foram utilizadas quatro dimensões de sustentabilidade: (1)

socioeconômica, (2) técnico-produtiva (abrangendo as dimensões econômica e científico-

tecnológica), (3) geoambiental (abrangendo as dimensões espacial e ambiental) e (4)

político-institucional, respondendo cada dimensão por um conjunto de aspectos da

dinâmica social local, os quais se refletem e interagem com elementos, forças e atores da

realidade microrregional, mesorregional, estadual, macrorregional, nacional e global.

A seguir, são apresentados os princípios que nortearam as análises que foram

empreendidas, bem como as principais orientações metodológicas adotadas neste Plano

Diretor, orientado para a promoção de um desenvolvimento economicamente justo e

comprometido com a cidadania, e que leva em conta a capacidade de suporte da natureza e

dos seus recursos renováveis e não-renováveis, visando a sua conservação para as gerações

atual e futuras.

A dimensão socioeconômica, apresentada no primeiro volume, abrange os temas

que informam sobre as condições de vida e de reprodução social, incluindo a demografia, a

infra-estrutura social e os equipamentos de consumo coletivo e as condições de trabalho,

emprego e renda.

Essa dimensão, correspondente à dimensão sócio-cultural dos planos estadual e

mesorregional, trata da construção, do fortalecimento e da universalização da cidadania,

entendida como apropriação dos direitos civis, políticos, econômicos e sociais, os quais se

traduzem, no plano municipal, no direito à cidade.3

“A face mais visível da cidadania pode ser expressa por meio da utilização e análise de indicadores de qualidade de vida. A qualidade de vida será tanto mais elevada e a cidadania e os direitos humanos mais consolidados quanto mais intensamente a população [...] tiver assegurado direitos como os seguintes: acesso à educação; inserção, em condições satisfatórias, no mercado de trabalho; oportunidade de criar bens culturais e também usufruí-los; disponibilidade de um habitat seguro e de um bom estado de saúde; e desfrute de um elevado sentimento de segurança e auto-estima.”

(CONDEPE, 1998:45).

A dimensão técnico-produtiva, correspondente ao segundo volume do Diagnóstico

Situacional, aborda as condições de produção, incluindo a dinâmica econômica dos setores

produtivos, a infra-estrutura econômica e o setor de ciência e tecnologia.

No que diz respeito aos aspectos econômicos, a dimensão aborda as condições e a

dinâmica de produção no município, expressão de um processo de formação que é também

social e econômico, e que se subordina à matriz tecnológica de cada contexto histórico.

Dessa forma, para a compreensão da dinâmica dessa dimensão ganha destaque o

papel do desenvolvimento científico e tecnológico como aquele capaz de mediar “o

3 Cf. CONDEPE (1998: p.45 et seq.).

crescimento e a eficiência econômicos, a conservação ambiental, a qualidade de vida e a

eqüidade social, procurando-se assumir um claro compromisso com o futuro e a

solidariedade entre gerações” (BUARQUE, 1994).

“A partir deste referencial, a dimensão científico-tecnológica ganha um papel estratégico como mediador do processo. Não se constitui num objetivo do desenvolvimento, mas antes num meio fundamental (imprescindível) para se alcançar a eficiência econômica com prudência ecológica e justiça social. Neste sentido, o progresso técnico vem dando importantes contribuições para a configuração de um novo estilo de desenvolvimento.” (CONDEPE, 1998:67).

A dimensão geoambiental, encontrada no terceiro volume do Diagnóstico

Situacional, trata das condições e da dinâmica espacial e ambiental, informando sobre a

sustentabilidade natural, nos meios rural e urbano, vis-à-vis as características do processo

de (re)produção social.

Essa dimensão abarca a questão da organização do espaço urbano e da LUB,

buscando subsidiar a elaboração de uma política urbana que ofereça à cidade os

instrumentos necessários para a regulação da gestão de seu território, de forma convergente

com os princípios da sustentabilidade.

Além da questão da articulação espacial/regional, ela trata da interação dos

processos antrópicos e naturais, no ambiente no qual se dá a (re)produção da vida social

em todas as suas facetas. Por outro lado, a dimensão geoambiental informa sobre os limites

ambientais dessa (re)produção econômica e de modos de vida, de forma a garantir a

conservação da biodiversidade e dos ecossistemas existentes.

Neste que consiste no quarto volume do Diagnóstico Situacional, é apresentada a

dimensão político-institucional, abordando a questão da governança, as características da

administração municipal, a organização social e a relação Estado-Sociedade, com ênfase

na qualidade da gestão dos serviços públicos e do controle social.

“A dimensão político-institucional, assim pensada, representa a consolidação do sistema de direção, dinamizada através da estrutura constitucional do Estado. Essa dimensão coloca-se, assim, como centro de convergência quanto ao planejamento e a regulação do desenvolvimento setorial e integrado do Estado, em todas as demais dimensões, na medida de sua eficiência de atuação, desde a escolha das

ações prioritárias até os resultados inerentes à execução.” (CONDEPE, 1998:86).

Concluindo o Diagnóstico Situacional, foi editado ainda um quinto volume – o

Relatório Estatístico, o qual traz os resultados tabulares da pesquisa de campo realizada

pelo PRÓ-CITTÀ no início dos trabalhos, como será visto adiante.

Cabe destacar que, em cada um dos quatro primeiros volumes do Diagnóstico

Situacional, um capítulo inicial antecede e introduz o texto da dimensão, trazendo

informações relativas à localização geográfica e acessibilidade; formação econômica

regional; e caracterização, formação histórica e organização espacial do município,

permitindo que a leitura de um volume isolado possa ser feita, sem que o leitor fique

privado do acesso a informações gerais sobre a região e o município.

O processo de elaboração do Plano Diretor, além de buscar pautar-se pela questão

do desenvolvimento sustentável, privilegiou, como elemento intrínseco desse conceito, a

observação da participação no processo de planejamento, em suas diversas etapas,

considerando os limites sócio-culturais, temporais e dos recursos existentes.

Seguindo uma orientação que já estava presente no escopo da proposta de trabalho

apresentada pelo PRODETUR/NE/PE, mecanismos de envolvimento e participação social

e comunitária foram utilizados nas diversas fases do trabalho, subsidiando a equipe técnica

e dando um importante feedback das análises preliminares que foram disponibilizadas.

Neste sentido, foi composta uma Comissão Municipal de Acompanhamento do

Plano Diretor, formada por representantes da prefeitura, da Câmara de Vereadores e de

entidades locais, com o objetivo de acompanhar o desenvolvimento das diversas etapas do

Plano Diretor. Coube à Comissão contribuir na divulgação dos trabalhos e na mobilização

da comunidade para as atividades empreendidas ao longo do processo de elaboração do

Plano Diretor.

Os representantes da Câmara Municipal na Comissão tiveram a missão de repassar

as informações relativas ao Plano Diretor aos outros vereadores, uma vez que o Poder

Legislativo tem a incumbência legal de apreciar e aprovar o Plano Diretor e a LUB.

Em termos metodológicos, a elaboração do Diagnóstico Situacional abrangeu

diversas atividades, as quais permitiram a construção, revisão e reformulação de uma

interpretação da realidade municipal.

Inicialmente, foi elaborado um diagnóstico preliminar subsidiado por uma ampla

coleta de informações e de dados secundários e primários.

Realizou-se uma extensa pesquisa em fontes bibliográficas, tendo sido feitas

entrevistas com atores sociais locais e com dirigentes e técnicos do setor público municipal

e estadual.

Foi feita uma pesquisa de campo, utilizando uma amostra aleatória de cerca de 10%

dos domicílios municipais, abrangendo os seguintes aspectos: demografia, escolaridade,

emprego e renda; domicílio, condições sanitárias e acesso à infra-estrutura social; origem e

movimentos migratórios; organização e participação social; percepção ambiental e

turística; e avaliação dos serviços públicos essenciais, inclusive com a identificação dos

problemas/prioridades existentes do ponto de vista da comunidade.

Os resultados da pesquisa de campo encontram-se, como já foi dito, no Relatório

Estatístico, quinto volume do Diagnóstico Situacional do Plano Diretor de Sirinhaém.

As versões preliminares do diagnóstico foram apresentadas e debatidas com a

comunidade local através de um Ciclo de Seminários.

Posteriormente, visando produzir uma visão sistêmica e mais objetiva da realidade

municipal, foram realizadas diversas oficinas comunitárias, uma para cada dimensão de

sustentabilidade - as Oficinas de Planejamento Participativo, cujas realizações permitiram

uma melhor apropriação das reflexões do Plano Diretor por parte da comunidade.

Concluindo esse processo técnico e comunicativo/participativo de planejamento, o

PRÓ-CITTÀ apresenta a versão final do Diagnóstico Situacional, integrante do Plano

Diretor de Sirinhaém, do qual este volume faz parte.

LISTAS DE QUADROS E TABELAS

QUADROS:

Quadro 1 IDH-M – Brasil, Pernambuco e Microrregião da Mata Meridional – 1991 Quadro 2 Demonstrativo dos cargos em comissão e funções gratificadas –

PMS – abril/2000

Quadro 3 Quadro de pessoal, por nível de qualificação – PMS – abril/2000

Quadro 4 Veículos e equipamentos – PMS – abril/2000 Quadro 5 Veículos e equipamentos, por área de utilização – PMS – abril/2000

Quadro 6 Imóveis próprios ou alugados, por destinação de uso e localização – PMS – abril/2000

Quadro 7 Demonstrativo da evolução da receita – PMS – 1996-2000 Quadro 8 Estrutura e evolução da receita – PMS –1998-2000

Quadro 9 Detalhamento da estrutura da receita estimada – PMS – 2000 Quadro 10 Demonstrativo da evolução da despesa – PMS – 1998-2000

Quadro 11 Composição da despesa prevista – PMS – 2000

Quadro 12 Estimativa da despesa, por função de governo – PMS – 2000

TABELAS:

Tabelas da pesquisa de campo, apresentadas no Anexo 1:

TAB. A.1 Prioridades /problemas municipais segundo os entrevistados, por zona de residência.

TAB. A.2 Críticas e sugestões relativas aos serviços e zona de residência dos entrevistados.

TAB. A.3 Religião declarada pelos entrevistados, por zona de residência.

TAB. A.4 Participação dos entrevistados em entidades/associações, por zona de residência.

TAB. A.5 Entidades/associações das quais os entrevistados participam, por zona de residência.

TAB. A.6 Entidades/associações consideradas mais importantes na comunidade. TAB. A.7 Motivo da avaliação positiva, por zona de residência.

LISTAS DE ILUSTRAÇÕES E GRÁFICOS

FIGURAS:

Figura 1 Acessibilidade e inserção regional de Sirinhaém na Mata Meridional e no Estado de Pernambuco

Figura 2 Comparativo de receitas municipais

Figura 3 Composição do CODEMUS

GRÁFICOS:

Gráfico 1 Total do quadro da PMS por área de atuação Gráfico 2 Quadro de pessoal da PMS por situação funcional

Gráfico 3 Quadro de pessoal da PMS por nível de qualificação Gráfico 4 Evolução do total da receita

Gráfico 5 Evolução da receita da PMS por categoria Gráfico 6 Rubricas componentes de algumas fontes de receita arrecadadas em 1999

Gráfico 7 Evolução do total de despesas Gráfico 8 Evolução da despesa por categoria

Gráfico 9 Desdobramento de alguns elementos de despesa previstas para 2000 Gráfico 10 Distribuição de despesas por função de Governo - estimativa para 2000

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E CONVENÇÕES

AIH Autorização de Internação Hospitalar

AMAR Associação dos Moradores e Pescadores da Vila Alcina Ribeiro

AMOL Associação dos Moradores do Outeiro

AMPOPE Associação dos Moradores do Porto de Pedra

APA Área de Proteção Ambiental

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BN Banco do Nordeste

CMMDA Comissión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo

CODEMUS Conselho de Desenvolvimento Municipal de Sirinhaém

CONDEPE Instituto de Planejamento de Pernambuco

CTG Centro Turístico de Guadalupe

FIAM Fundação de Desenvolvimento dos Municípios do Interior de Pernambuco

FJP Fundação João Pinheiro

FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino

FPM Fundo de Participação dos Municípios

FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério

IBGE Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives

ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano

IDRC International Development Research Centre

IICA Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura

IPEA Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano

IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte

ISSQN Imposto sobre a Prestação de Serviços de Qualquer Natureza

ITBI Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis

LUB Legislação Urbanística Básica

MEC Ministério de Educação

MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social

ONG Organização Não Governamental

PAB Piso de Atenção Básica

P & D Pesquisa e Desenvolvimento

PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

PMS Prefeitura Municipal de Sirinhaém

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PRÓ-CITTÀ Instituto de Estudos Pró Cidadania

PRODETUR/NE/PE Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste, Pernambuco

PROMATA Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata de Pernambuco

RMR Região Metropolitana do Recife

SEBRAE-PE Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Pernambuco

SEPLAN/PR Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação da Presidência da República

SEPLANDES Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Social do Estado de Pernambuco

SUDENE Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste

SUS Sistema Único de Saúde

UFIR Unidade Fiscal de Referência

UFS Unidade Fiscal de Sirinhaém

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 14 1.1. LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA E CARACTERÍSTICAS DO MEIO NATURAL DA REGIÃO ........................................................... 14 1.2. FORMAÇÃO HISTÓRICA E PERFIL SOCIOECONÔMICO REGIONAL ..................................... 15 1.3. CARACTERIZAÇÃO, FORMAÇÃO HISTÓRICA E ORGANIZAÇÃO ESPACIAL DO MUNICÍPIO ............................................................................ 19

1.3.1. Caracterização Geral ............................................................................................................... 19 1.3.2. Formação Histórica ................................................................................................................. 20 1.3.3. Organização Espacial .............................................................................................................. 22

2. CARACTERÍSTICAS E PERFIL DO SETOR PÚBLICO ................................................................ 25 2.1. GOVERNO MUNICIPAL E CONDIÇÕES DE GOVERNANÇA .................................................... 25 2.2. ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ................................................................ 29

2.2.1. Estrutura Legal ........................................................................................................................ 30 2.2.2. Estrutura Real .......................................................................................................................... 35 2.2.3. Aspectos Político-Institucionais ................................................................................................ 39 2.2.4. Infra-Estrutura e Funcionamento .............................................................................................. 41

2.3. FINANÇAS MUNICIPAIS ............................................................................................................. 53 2.3.1. Aspectos Jurídico-Administrativos Relativos às Finanças Municipais ........................................ 53 2.3.2. Análise das Finanças Municipais .............................................................................................. 53

3. CARACTERÍSTICAS E PERFIL DA ORGANIZAÇÃO SOCIAL................................................... 68 3.1. ASSOCIAÇÕES E ENTIDADES EXISTENTES, SEU PERFIL DE ATUAÇÃO E SUA ARTICULAÇÃO COM O PODER PÚBLICO ........................................................................ 68

4. ANEXOS .............................................................................................................................................. 73

5. BIBLIOGRAFIA E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................... 79

14

1. INTRODUÇÃO

1.1. LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA

E CARACTERÍSTICAS DO MEIO NATURAL DA REGIÃO

O Município de Sirinhaém está inserido na Microrregião Geográfica da Mata

Meridional4, a qual, com outras duas microrregiões - Mata Setentrional Pernambucana e

Vitória de Santo Antão, compõem a Mesorregião da Mata Pernambucana.5

A Mesorregião da Mata Pernambucana situa-se na porção leste do Estado,

estendendo-se até os contrafortes do Planalto da Borborema. Esse território corresponde a

cerca de 9% da área do Estado de Pernambuco, o qual, de acordo com a Contagem de

População da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, em 1996,

abrigava uma população de 1.150.450 habitantes, correspondendo a 15% do total de

Pernambuco. Sua densidade demográfica era então de 135,9 hab/km² e o grau de

urbanização de 66%, inferior ao indicador estadual de 74%.6

O clima da região é tropical quente e úmido, com duas estações bem definidas: uma

chuvosa e outra seca.

A pluviosidade perde intensidade no sentido sul-norte e leste-oeste. As

precipitações pluviométricas diminuem do litoral para o interior e são mais abundantes na

porção sul da região, onde os índices pluviométricos são superiores a 1.500 mm por ano.

4 A Figura 1, localizada no final deste capítulo, apresenta o mapa de acessibilidade e inserção regional do município e da microrregião no Estado de Pernambuco. 5 Segundo a delimitação do IBGE, citada pelo CONDEPE (1998), a Mesorregião da Mata Pernambucana pertence à Zona da Mata Pernambucana, a qual engloba 63 municípios em três mesorregiões: 1 - Mesorregião da Mata Pernambucana, com 43 municípios, composta pelas microrregiões geográficas da Mata Setentrional (17 municípios), de Vitória de Santo Antão (05 municípios) e da Mata Meridional (21 municípios); 2 – Mesorregião Metropolitana do Recife, com 14 municípios, abrangendo as microrregiões de Itamaracá (04 municípios), do Recife (08 municípios) e de Suape (02 municípios); e 3 – parte da Mesorregião do Agreste Pernambucano, com 06 municípios, incluindo a microrregião do Médio Capibaribe (04 municípios) e do Brejo Pernambucano (02 municípios). 6 A caracterização regional apresentada neste diagnóstico foi extraída de CONDEPE (1998: p.27-31).

15

A hidrografia é outro fator de uniformidade regional: seus rios são perenes e têm

suas redes de drenagem dirigidas no sentido oeste-leste, desaguando no Oceano Atlântico.

“... Na Mata Meridional, os cursos d’água apresentam-se mais volumosos e têm um regime mais regular do que o das microrregiões de Vitória de Santo Antão e da Mata Setentrional. Os rios Ipojuca, Capibaribe, Una e Sirinhaém nascem no Agreste para desaguar no Oceano Atlântico. Além desses, há outros rios que nascem na porção mais oriental do Planalto da Borborema e têm quase todos os seus cursos nessa Mesorregião, como o Capibaribe-Mirim e o Tracunhaém, ambos – os dois formadores da bacia hidrográfica do rio Goiana -, o Botafogo, o Jaboatão, o Pirapama e o Formoso.

O relevo também apresenta uma certa uniformidade. É constituído, em sua maior parte, por colinas e morros de formas arredondadas, com encostas íngremes, o que dificulta a mecanização agrícola e favorece a erosão dos solos. Na parte norte, o relevo apresenta superfícies aplainadas, denominadas de tabuleiros e chãs, com solos menos férteis, porém mais propícios à mecanização agrícola.” (CONDEPE, 1998:31).

1.2. FORMAÇÃO HISTÓRICA

E PERFIL SOCIOECONÔMICO REGIONAL

A ocupação do solo, favorecida pelos recursos naturais, iniciou-se a partir do século

XVI, na Mata Meridional, em função da existência de várzeas - solos de massapé, mais

indicadas ao cultivo da cana do que os solos das porções norte e oeste da mesorregião.

“O povoamento do litoral (pernambucano) foi iniciado em 1535, estendendo-se a

Capitania de Pernambuco desde o Canal de Santa Cruz até a foz do rio São Francisco”

(CONDEPE, 1998), abrangendo também a área do atual Estado de Alagoas.

Esse processo de ocupação baseou-se no modelo primário exportador,

caracterizado, nesse caso, pela produção e exportação da cana-de-açúcar e de seus

derivados.

O povoamento deu-se em ritmo intenso e já nas primeiras décadas do século XVII

existia uma série de povoações na área que hoje caracteriza o Estado, configurando uma

região não somente de produtores de cana, mas também um mercado de abastecimento

local, com a produção e distribuição de mantimentos e a presença de criadores de gado.

16

A economia sucroalcooleira constitui ainda a principal atividade agrícola e

industrial do Estado, espraiando-se por toda a mesorregião.

“Ali, foi responsável pelo surgimento do que se denominou ‘civilização do açúcar’, consubstanciada em manifestações culturais, gastronomia, monumentos, casarios, etc. A importância dessa atividade pode ser medida por sua extensa área de cultivo, pela quantidade de mão-de-obra utilizada (ainda que sazonalmente) e pelo uso de insumos modernos.” (CONDEPE, 1998:28).

Expressão do processo de formação histórica e socioeconômica de sua população,

os indicadores sociais da Mesorregião da Mata Pernambucana demonstram que os seus

níveis de qualidade de vida são precários: de acordo com os dados censitários de 1991,

57% dos domicílios tinham um abastecimento de água inadequado e 93% não possuíam

esgotamento sanitário; entre os chefes de família, 68% possuíam renda de até um salário

mínimo; e na microrregião da Mata Meridional, onde se localiza o Município de

Sirinhaém, a taxa de analfabetismo situava-se na faixa dos 72%.

Além disso, demonstrando a magnitude da exploração do trabalho infantil, de

acordo com dados do Centro Josué de Castro, citados pelo CONDEPE (1998), no início

dos anos 90, 25% dos 240 mil trabalhadores canavieiros tinham entre 7 e 17 anos.7

Como se pode observar, analisando o Quadro 1, o Índice de Desenvolvimento

Humano – IDH-M, da Microrregião da Mata Meridional mostrava-se, em 1991, bem

abaixo dos parâmetros do Estado e do Brasil, notadamente nos elementos relativos à renda

e à educação. No conjunto da mesorregião, a Mata Meridional é aquela microrregião que

apresenta os indicadores de desenvolvimento sociais menos satisfatórios.

Quadro 1 – IDH-M – Brasil, Pernambuco e Microrregião da Mata Meridional – 1991 Unidade territorial IDH-M Longevidade Educação Renda Brasil 0,742 0,638 0,645 0,942 Pernambuco 0,572 0,600 0,537 0,579 Mata Meridional 0,409 0,560 0,400 0,267 Fonte: PNUD/IPEA/FJP/IBGE, 1998.

7 O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, coordenado pela SEPLANDES, vem buscando combater essa triste realidade. Suas ações no Município de Sirinhaém são descritas no primeiro volume do Diagnóstico Situacional, especialmente no capítulo 4.

17

Como não poderia deixar de ser, a produção da cana-de-açúcar constitui também a

principal atividade de transformação (agro)industrial da mesorregião e da microrregião,

destacando-se a fabricação de produtos alimentares (açúcar e melaço), químicos (álcool

anidro e hidratado) e bebidas aguardentes, conformando uma matriz histórica de formação

econômica e social que se reflete no quadro social regional.

Apesar do predomínio da economia sucroalcooleira, uma pesquisa realizada em

1996 pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Pernambuco – SEBRAE-

PE, com o apoio do PRORENDA RURAL, mostra que outras atividades de transformação

sediadas nessa mesorregião merecem destaque: a fabricação de farinha e derivados de

mandioca; a matança de animais e a preparação e conserva de carnes; o processamento de

pescado; a cestaria e a tecelagem de fibras e palhas; o processamento de frutas, hortaliças e

legumes; e as cerâmicas.8

No setor terciário, o comércio de mercadorias apresenta um desempenho limitado,

inibido pela proximidade física da Região Metropolitana do Recife – RMR, sendo sua

estrutura vinculada ao varejo, sobretudo dos produtos de consumo popular.

Finalmente, merece destaque o turismo nas áreas litorâneas e rurais, explorado de

maneira ainda muito incipiente, parcialmente devido às carências na infra-estrutura básica,

apesar de contar, em alguns locais onde a atividade já está mais consolidada, com uma

razoável infra-estrutura de hotéis e pousadas.

O turismo desponta, de fato, como uma das principais potencialidades regionais,

com diferentes especializações. Além do turismo litorâneo, algumas áreas da região

possuem um importante patrimônio natural, histórico, arquitetônico e cultural, incluindo aí

as áreas rurais e os diversos engenhos, exemplares da formação socioeconômica regional.

Em Sirinhaém, como pode ser visto no segundo volume do Diagnóstico

Situacional, todos esses elementos patrimoniais se encontram presentes, reforçando o

potencial de desenvolvimento turístico do município.

Em termos da ciência e tecnologia, na Mesorregião da Mata Pernambucana, o

número de unidades voltadas para essa dimensão mostra-se pequeno, uma decorrência da

8 Cf. SEBRAE-PE (1997).

18

proximidade da RMR, tradicional centro produtor e difusor de ciência e tecnologia do

Nordeste. Por outro lado, embora o setor seja endogenamente limitado, a expressiva

concentração e a proximidade de instituições públicas e privadas de ciência, Pesquisa e

Desenvolvimento – P & D e difusão tecnológica baseadas no Recife, favorecem sua

atuação na região.

Em relação à dimensão ambiental, segundo os estudos publicados pelo CONDEPE

(1998), o meio natural da Mata Pernambucana encontra-se profundamente degradado.

“... A cobertura vegetal nativa foi praticamente eliminada. A poluição hídrica é considerável, sendo provocada pelo despejo de dejetos humanos, resíduos industriais e lixo diretamente nos rios e riachos. Essa situação apenas não se exacerbou em virtude do vinhoto, que antes representava a maior fonte de poluição hídrica, ser hoje utilizado como fertilizante na produção da cana-de-açúcar.” (CONDEPE, 1998:29).

No entanto, novos e crescentes vetores de poluição associados aos resíduos sólidos

e ao tratamento de esgoto demandam um esforço de gestão, envolvendo o poder público,

nas suas diferentes esferas, e a sociedade.

Em relação à organização social e aos aspectos relacionados à administração

municipal, o quadro institucional mostra-se fortemente marcado pela presença de diversos

órgãos governamentais, sindicatos de trabalhadores rurais e ONG, sobretudo na Mata

Meridional. Contudo, a representatividade política é ainda marcada pela hegemonia dos

produtores de cana, sendo que várias administrações municipais são caracterizadas pelo

binômio assistencialismo-centralização administrativa.

Na dimensão político-institucional e cultural, tem sido diagnosticada a fragilidade

da representação político-partidária em relação às demandas da sociedade local, assim

como as dificuldades das gestões municipais em atenderem às demandas constitucionais e

às necessidades da população.9

9 Para uma análise mais aprofundada, ver CONDEPE (1998: p.100-102).

19

1.3. CARACTERIZAÇÃO, FORMAÇÃO HISTÓRICA

E ORGANIZAÇÃO ESPACIAL DO MUNICÍPIO

1.3.1. Caracterização Geral

O Município de Sirinhaém localiza-se no limite nordeste da Microrregião da Mata

Meridional, ocupando uma área de 356,7 km2 tendo como limites os municípios de Rio

Formoso, ao sul; Escada e Ipojuca, ao norte; Ribeirão e Gameleira, a oeste; e, a leste, o

Oceano Atlântico.

O relevo do município mostra-se fortemente ondulado a oeste, aplainando-se a leste

em direção ao litoral. A sede municipal situa-se a 49 m de altitude, na Serra do Cão, numa

área de terrenos acidentados, caracterizando o sítio urbano com a presença de inúmeras

ladeiras que descem em direção aos vales fluviais.

Os solos municipais são ocupados por extensos canaviais, sendo que nas áreas

ainda naturais predominam a vegetação de mangues, coqueirais e algumas reservas de

florestas nos pontos mais elevados.

O clima do município, como no restante da Mata Meridional, é predominantemente

do tipo As' na classificação de Köppen, tropical quente e úmido, com chuvas

predominantes no período de abril a julho.

O Município de Sirinhaém está inserido na bacia do rio Sirinhaém, sendo seus

principais afluentes, no município, os rios Camaragibe e Taperuçu. A foz do rio Sirinhaém

é caracterizada por um complexo de ilhas, sendo ocupada por uma extensa vegetação de

mangues. As margens do rio dos Passos, localizado no limite sul do município, também

são cobertas por extensos manguezais.

A riqueza natural do município, assim como dos municípios vizinhos de Rio

Formoso, Tamandaré e Barreiros, induziu o Estado de Pernambuco a criar a Área de

Proteção Ambiental – APA, de Guadalupe, para preservar e regular o uso do solo desses

municípios, de alto potencial econômico e turístico.

20

1.3.2. Formação Histórica

Conforme descreveu José de Almeida Maciel, Sirinhaém, “a legendária terra, de

tantas tradições históricas, berço de vultos de relevo entre os quais o Marquês de Olinda, o

senador João Barbalho, o padre Venâncio de Rezende, dona Maria de Souza; – terra que

muito deu, mãe e avô que é de várias circunscrições da zona litorânea” (MACIEL, 1984),

completou, no dia 1º de julho de 2000, 373 anos de elevação à Vila, fato esse que ocorreu

em 1627, quando era donatário da Capitania de Pernambuco, Duarte de Albuquerque

Coelho II, filho de Duarte Coelho Pereira.

Em dezembro daquele mesmo ano, “Matias de Albuquerque (...) estabeleceu para a

nova Vila um termo de 14 léguas, em quadro desmembrado de Olinda, que se estendia pela

costa, da foz do rio Pirassununga até a foz do rio Maracaípe. Chamou-a ‘Vila Formosa de

Sirinhaém’” (FIAM, 1982).

A ocupação da área, contudo, remonta à segunda metade do século XVI, pelos

colonizadores portugueses, que após derrotarem e escravizarem os indígenas, passaram a

cultivar a cana-de-açúcar e a erguer engenhos, em grande parte movidos à água, que era

abundante na região. Inclusive, o município deve a sua denominação ao rio Sirinhaém que,

após longo percurso, deságua no oceano à altura de Barra do Sirinhaém, junto à Ilha de

Santo Aleixo (MACIEL, 1984).

A principal fonte bibliográfica para a história do município continua sendo o

“Dicionário chorográfico, histórico e estatístico” de Sebastião de Vasconcelos Galvão

(GALVÃO, 1909/1921). Segundo este, em 1614, foi erguida a Capela de São Roque e, em

1620, estando já crescida a povoação, foi assentada a pedra de uma igreja sob a invocação

de Nossa Senhora da Conceição, “que, com o auxílio conjunto de todos os senhores de

engenho da zona”, começou a funcionar em 1621, sendo nesse mesmo ano, elevada à

categoria de Freguesia. Seu primeiro vigário foi o padre Simão Pita Calheiros que exerceu

as suas funções no período de 1622 a 1629.10

10 A Igreja Matriz, sob a invocação de N. Sr.ª da Conceição, fundada em 1620, foi reconstruída em 1883, assumindo as características arquitetônicas que atualmente apresenta.

21

Data dessa época a fundação do Convento São Francisco, da Província de Santo

Antônio (1630), o qual figura como o único elemento tombado do Patrimônio Cultural de

Sirinhaém.

“Durante a guerra holandesa, Sirinhaém foi sítio de muitas lutas, ora com vitória

para os portugueses, ora para os holandeses. Seus ricos proprietários tiveram sempre forte

atuação na política, escrevendo páginas épicas, em 1710, 1817, 1824 e 1848” (FIAM,

1982).

Essa característica de sua história acabou tornando-se um elemento importante da

tradição, inclusive, sendo reforçada no imaginário local, como pode ser visto no trecho do

Hino de Sirinhaém apresentado a seguir.

“Sirinhaém, o teu nome a tua história Refletem sempre na imagem de todos os filhos teus Bravos guerreiros, de braços fortes Que te amaram e te honraram até a morte. Contra inimigos, invasores e traiçoeiros Com destemores de um povo Heróico e ordeiro Estevão Velho e outros bravos, tombaram juntos Neste solo brasileiro.”

Sirinhaém foi constituído município autônomo pela Lei n.º 52, de 3 de agosto de

1892 e tornou-se independente da Comarca de Rio Formoso por ato do governo estadual,

de 29 de março de 1894. No ano seguinte, foi elevada à categoria de cidade pela Lei

Estadual n.º 100, de 12 de junho de 1895. De lá para cá, a Comarca de Sirinhaém foi

extinta e restaurada por diversas vezes. Em 1909, pela Lei Estadual n.º 946, passou

novamente à categoria de termo de Rio Formoso, o que durou até 1916, quando é

restaurada a Comarca de Sirinhaém. Foi novamente extinta em 1938, passando a ser termo

da Comarca de Barreiros, pelo Decreto-Lei Estadual n.º 235, e, posteriormente, pelo

Decreto-Lei Estadual n.º 952, de 1943, da Comarca de Rio Formoso. Em 14 de fevereiro

de 1945, pelo Decreto-Lei Estadual n.º 1.116, foi restabelecida a Comarca de Sirinhaém,

como de 2ª entrância, passando a ser classificada como de 1ª entrância em 5 de agosto de

1969, pelo Decreto-Lei Estadual n.º 61.

22

A economia do município sempre esteve centrada na economia da cana e na

produção açucareira, cujo testemunho maior é a própria Usina Trapiche, fundada em 1887,

no engenho de mesmo nome, datado do século XVIII, tendo entrado em funcionamento, a

partir de 1890, quando fez sua primeira moagem.

1.3.3. Organização Espacial

O Município de Sirinhaém está espacialmente estruturado em quatro distritos:

Sirinhaém, Barra do Sirinhaém, Ibiratinga e Santo Amaro, este último criado em 1998.

Além das sedes dos distritos, merecem destaque, em termos populacionais, a Vila

31 de Março, conhecida como Muriçoca, no Distrito de Ibiratinga, a agrovila Trapiche, no

Distrito de Santo Amaro, e a Vila de Aver-o-Mar, na área do Centro Turístico de

Guadalupe – CTG, que se situa dentro do perímetro urbano de Barra do Sirinhaém.

Apesar da existência de vários aglomerados urbanos, o município é ainda

predominantemente rural. Segundo a Contagem da População de 1996, de uma população

total de 33.203 habitantes, mais de 60% viviam na zona rural, distribuídos em torno de 83

pequenas localidades, na maioria engenhos - propriedades rurais tradicionalmente

destinadas ao cultivo da cana-de-açúcar, com residência para seus trabalhadores.

A usina vem promovendo a fusão de engenhos, reduzindo o número de casas

destinadas a trabalhadores, devido à intensificação da substituição da mão-de-obra

permanente pelos temporários. Mais recentemente, devido a essas mudanças que vêm

ocorrendo na atividade da monocultura canavieira, começam a ser observadas mudanças na

estrutura de ocupação de Sirinhaém, que podem ser percebidas na diminuição da

concentração de habitantes nos engenhos, provocando a saída de trabalhadores em direção

à periferia da sede municipal e, sobretudo, aos distritos de Santo Amaro e Barra do

Sirinhaém, embora o vínculo econômico dos trabalhadores ainda esteja associado ao meio

rural, gerando o processo de “rurbanização” (CONDEPE, 1998).

Sirinhaém é um centro urbano local, que está na área de influência direta da

metrópole de Recife, assim como toda a Mata Pernambucana.

23

Localizada a 79 km ao sul de Recife, limítrofe com a RMR, Sirinhaém tem na

rodovia PE-60 sua principal ligação viária, tanto em direção ao norte, quanto ao sul do

Estado.

A PE-60 atravessa o município numa extensão de 16 km. Interligados a ela estão

outras rodovias estaduais que fazem as principais articulações intramunicipais: a PE-64,

que permite a ligação pavimentada da sede ao Distrito de Ibiratinga, numa extensão de 25

km; a PE-61, que liga a PE-60 às sedes dos distritos de Santo Amaro e Barra do Sirinhaém,

numa extensão de 9 km.

A partir dessa rede viária estadual, ramifica-se uma extensa rede de estradas

vicinais, interligando os numerosos engenhos, muitas vezes intransitáveis no período

chuvoso. O deslocamento da população tanto para fora quanto no interior do município é

feito por linhas regulares e principalmente por uma frota numerosa de kombis.

Sirinhaém, por ser centro local de abrangência municipal, possui comércio e

serviços básicos, dependendo de centros mais bem equipados e especializados para suprir

suas carências.

A ausência de indústrias, associada à monocultura da cana, torna o município

dependente do abastecimento de produtos alimentícios e bens manufaturados,

especialmente da RMR e de cidades do agreste pernambucano, principalmente de Caruaru

(CONDEPE, 1998).

A ausência de comércio e de serviços mais especializados, inclusive de

equipamentos de educação e de saúde, faz com que a população se desloque

principalmente para as cidades de Recife, Cabo e Ipojuca, na RMR, e para Barreiros e

Palmares, na Mata Sul, para buscar melhores opções de comércio e de serviços,

especialmente nas áreas de educação e saúde, onde níveis mais avançados de formação

escolar e profissional e serviços clínicos diversos encontram-se disponíveis.

25

2. CARACTERÍSTICAS E PERFIL DO SETOR PÚBLICO

2.1. GOVERNO MUNICIPAL E CONDIÇÕES DE GOVERNANÇA

O Município de Sirinhaém é unidade territorial do Estado de Pernambuco dotado de

autonomia política, normativa, administrativa e financeira, nos termos assegurados pela

Constituição da República, pela Constituição do Estado, por lei complementar estadual e

pela Lei Orgânica do Município de Sirinhaém.

O território do Município de Sirinhaém é dividido, para fins administrativos, nos

Distritos: Sede, que lhe dá o nome, Barra do Sirinhaém, Ibiratinga e Santo Amaro.

São poderes do município, independentes e harmônicos, o Legislativo e o

Executivo. O governo municipal de Sirinhaém é exercido pelo prefeito, auxiliado pelos

secretários municipais, e pela Câmara Municipal, composta, atualmente, por 10

vereadores, eleitos em pleito direto, representantes dos diversos segmentos e localidades da

comunidade municipal. Esses poderes estão organizados conforme as determinações

constitucionais e, em especial, a sua Lei Orgânica, que define as normas gerais de

funcionamento e as atribuições e responsabilidades de seus representantes legais.

As competências do Município de Sirinhaém encontram-se detalhadas no Art. 6º da

sua Lei Orgânica, em consonância com o artigo 30 da Constituição Federal e respectiva

Constituição Estadual.

Cabe à Câmara Municipal (Art. 14 da Lei Orgânica), com a sanção do prefeito,

legislar sobre todas as matérias de competência do município, em especial, dentre outras,

sobre:

assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislação federal e

estadual;

plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;

dívida pública;

26

sistema tributário municipal, arrecadação e distribuição de renda e matéria

financeira;

criação, estruturação e atribuições das secretarias municipais e demais órgãos

da administração pública, bem como seus respectivos cargos, empregos e

funções;

Plano Diretor do município;

posturas municipais e legislação urbanística;

aprovação de consórcio com outros municípios;

organização e prestação de serviços públicos.

A administração dos poderes do município deve obedecer aos princípios de

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e razoabilidade, conforme

determinação constitucional.

A administração municipal do Poder Executivo é o conjunto das organizações

administrativas criadas ou mantidas por ele, destinadas ao atendimento e à prestação de

serviços públicos de natureza urbana e de interesse local. É instrumento de ação de

governo e suas atividades devem ter por objetivo, em todos os níveis e modalidades, o

bem-estar da comunidade e o atendimento adequado ao cidadão.

Em Sirinhaém, a administração do Poder Executivo é exercida por órgãos da

administração direta que integram a sua estrutura administrativa e submetem-se, mediante

critério de subordinação, à direção superior do prefeito.

A organização, a estrutura, os princípios e os procedimentos da administração do

Poder Executivo de Sirinhaém regem-se pelas seguintes fontes:

Constituição Federal.

Constituição do Estado de Pernambuco.

Lei Orgânica do Município de Sirinhaém.

Legislação complementar ordinária federal e estadual.

Atos do prefeito municipal.

27

Políticas, diretrizes e projetos de governo.

Segundo MARTINS (1995),o termo governança é de uso recente e “qualifica o

modo como é exercida a autoridade política, a sua práxis, por assim dizer, adquirindo uma

conotação funcional e implicando (implícita ou explicitamente) julgamento de valor sobre

o desempenho de governos”.

Diferencia esse teórico, com mais ênfase, governabilidade de governança ao dizer

que a primeira se refere às condições objetivas, isto é, à arquitetura institucional

(dispositivos constitucionais, forma e regime de governo, estrutura partidária,

funcionamento do aparelho burocrático etc.) que possibilita ou dificulta o exercício da

autoridade política. Ao passo que a segunda “refere-se às condições subjetivas, isto é, à

performance dos atores ou à capacidade por eles demonstrada quando do exercício da

autoridade política de que estão investidos para governar” (MARTINS, 1995: 86).

Para REIS (1994), governança, diferentemente de governabilidade, “se refere à

capacidade de governo do próprio Estado, ao exercício dinâmico do ato de governar, e não

às características de suas instituições”. Governança implica, para ele, capacidade de

coordenação, de liderança, de implementação e de produzir credibilidade, que

conseqüentemente implicaria capacidade política, “referindo-se diretamente ao modo de

operação do Estado em relação à sociedade”.

As condições de governança do Município de Sirinhaém, serão abordadas tendo

como referência os conceitos apresentados acima, dando ênfase aos aspectos relacionados

com a capacidade de coordenação, de liderança, de implementação e de produção de

credibilidade, ou seja, a sua capacidade política de governar em relação à sociedade.

Sirinhaém é um município antigo (criado em 1892) com um perfil político

conservador, refletindo uma estrutura sócio-econômica, basicamente agrária, caracterizada

pela monocultura e com traços culturais com predominância das relações clientelistas,

paternalistas e assistencialistas entre patrões e empregados e entre governo local e

sociedade.

O atual prefeito de Sirinhaém não faz parte do grupo político cujos membros,

tradicionalmente, alternaram-se no governo do município. Sem tradição política local,

28

vindo do município vizinho de Rio Formoso, onde era prefeito, lançou a sua candidatura

em outro município e elegeu-se com o apoio de uma coligação formada pelos opositores do

grupo que encontrava-se no poder à época das eleições.

O grupo que dá sustentação ao prefeito participa e colabora com o governo através

do desempenho de funções relevantes na administração do município.

As relações com a Câmara Municipal não têm comprometido o desempenho das

funções municipais, principalmente em relação à aprovação dos projetos e dos

instrumentos jurídicos que formalizam a ação do governo.

A comunidade local, a exemplo da maioria dos municípios brasileiros, praticamente

não participa da definição das ações e prioridades de governo para o município, assumindo

uma postura passiva em relação às questões que dizem respeito à sua qualidade de vida.

Esta característica é reforçada pelo perfil centralizador e assistencialista da administração

municipal.11

A coordenação das ações políticas, no âmbito do município, é feita pelo prefeito,

que conta com o apoio de assessoria especializada na condução deste processo, que atua,

também, nas relações institucionais com as demais esferas de governo.

Apesar de ser o primeiro mandato, pesquisas de opinião realizadas junto à

população têm apontado um bom nível de aceitação das ações empreendidas pela atual

administração do município, principalmente em relação às áreas de limpeza urbana,

recuperação da área central e educação, dentre outros.

Entrevistas realizadas com representantes da prefeitura apontam o apoio, o

envolvimento e a postura do prefeito como pontos fortes da Administração, em todas as

suas áreas de atuação.

As dificuldades encontradas para a implementação dos projetos de governo,

decorrem, principalmente, da baixa qualificação do corpo técnico e gerencial da prefeitura.

Estes aspectos serão abordados com maior detalhamento nos itens a seguir.

11 Para maiores detalhes, ver o capítulo 3 deste volume.

29

2.2. ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

A estrutura organizacional deve ser delineada de acordo com os objetivos e

estratégias estabelecidos, sendo, portanto, um instrumento básico para o alcance dos

resultados almejados, bem como para o desenvolvimento e implementação do plano

estratégico da organização.

Estrutura organizacional pode ser entendida como a forma que as organizações

apresentam para:

a atribuição de responsabilidades aos seus membros;

a distribuição dos níveis de autoridade;

o processo de tomada de decisões e

o processo de comunicação entre as diversas unidades organizacionais.

Conforme Djalma de Pinho Rebouças de Oliveira, a estrutura organizacional se

expressa, através dos sistemas de responsabilidade, autoridade, decisão e de comunicação

(OLIVEIRA, 2000).

O sistema de responsabilidade é o resultado da alocação e departamentalização de

funções e atividades nas organizações. A partir de sua análise, é possível identificar como a

organização agrupa as suas atividades e correspondentes recursos (humanos, financeiros,

materiais e equipamentos) em unidades organizacionais.

O sistema de autoridade resulta da distribuição de poder entre as unidades

componentes da estrutura, seu grau de amplitude administrativa, seus níveis hierárquicos e

o processo de delegação, centralização ou descentralização. A análise deste sistema

permite compreender como a organização distribui o poder na estrutura e identificar se ela

concentra o seu poder decisório na cúpula da administração ou se este poder está mais

distribuído pelos seus diversos níveis hierárquicos.

O sistema de decisão está relacionado com o processo de tomada de decisão

enquanto resultado da ação sobre as informações. Um adequado processo decisório

necessita ter um sistema de informações eficiente, que permita o conhecimento prévio das

condições básicas da organização e de seu ambiente, bem como uma avaliação das

conseqüências futuras advindas das decisões tomadas. A análise deste sistema indica, por

30

exemplo, como a decisão é tomada pela organização e que atividades elas acarretam ou

afetam.

O sistema de comunicação é o resultado da interação entre as partes de uma

organização - grupos, equipes, membros e unidades - e refere-se ao processo relacionado

com o que, como, quando, de quem e para quem comunicar. Sua análise possibilita

conhecer a rede por meio da qual fluem as informações que permitem ou não o

funcionamento da estrutura de forma integrada e eficaz.

A análise da estrutura organizacional da Prefeitura Municipal de Sirinhaém – PMS,

tem como referência o conceito de estrutura apresentado acima, por permitir melhor

compreensão dos aspectos formais e informais que configuram o seu funcionamento e

determinam o seu desempenho institucional.

Em um primeiro momento, serão abordados os aspectos formais ou legais da

estrutura e, em seguida, serão analisados os aspectos informais que caracterizam o seu

funcionamento real.

2.2.1. Estrutura Legal

As competências do município estão definidas nas Constituições Federal e Estadual

e na Lei Orgânica do município. A Lei de Estrutura Organizacional do município define e

detalha as competências no âmbito da prefeitura, atribuindo responsabilidades e autoridade

a cada unidade organizacional que a constitui.

A estrutura organizacional da PMS está configurada conforme o disposto na Lei n.º

960, aprovada em 06 de maio de 1999, que define, ainda, o funcionamento e a missão do

Poder Executivo.

O Poder Executivo tem por missão básica, promover o desenvolvimento do

Município de Sirinhaém, de acordo com o estabelecido na Lei Orgânica do município.

Este poder é exercido pelo prefeito e secretários municipais, sendo auxiliados pelos

diretores de departamentos vinculados às respectivas secretarias. As atividades municipais

básicas são exercidas por intermédio dos órgãos de administração direta.

31

Em relação ao sistema de responsabilidade, observa-se que a prefeitura agrupou as

atividades municipais de acordo com suas funções e campos de atuação, da seguinte forma:

órgãos de assessoramento e apoio direto ao prefeito para o desempenho de

funções auxiliares, coordenação e controle de assuntos e programas

intersecretarias;

secretarias municipais para o desempenho de atividades fim e atividades meio.

Estas são órgãos de primeiro nível hierárquico para o exercício do planejamento,

comando, coordenação, fiscalização, execução, controle e orientação normativa

do Poder Executivo.

Integram, formalmente, a estrutura administrativa da PMS, os seguintes órgãos de

primeiro nível:

Órgãos Consultivos Conselho Municipal de Saúde Conselho Municipal de Educação Conselho Municipal de Assistência Social e Trabalho Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente Conselho Municipal da Merenda Escolar Conselho de Desenvolvimento Municipal

Órgãos de Assessoramento Gabinete do Prefeito Assessoria Especial

Secretarias Meio Secretaria de Administração Secretaria de Finanças Secretaria de Governo

Secretarias Fim Secretaria de Educação Secretaria de Turismo, Cultura e Esporte Secretaria de Saúde Secretaria de Assistência Social e Trabalho Secretaria de Infra-estrutura Secretaria de Agricultura, Industria, Comércio e Controle Ambiental

32

A competência geral das secretarias e o detalhamento de suas respectivas unidades

e atribuições não se encontram regulamentadas através de Decreto do Executivo

Municipal, conforme previsto no Art. 6.° da referida lei. O seu Anexo II – Quadro de

cargos comissionados, no entanto, permite identificar, mesmo que precariamente, o

seguinte detalhamento da estrutura administrativa da prefeitura:

Órgãos de Assessoramento

Gabinete do Prefeito Administração Distrital

Assessoria Especial Assessor Administrativo Financeiro Assessor Jurídico Assessor Contábil Assessor de Engenharia

Secretarias Meio

Secretaria de Administração Departamento de Recursos Humanos

Divisão de Recrutamento e Capacitação de Pessoal Divisão de Administração de Pessoal

Departamento de Patrimônio Setor de Materiais Setor de Almoxarifado Administração de Cemitério

Divisão de Arquivo Setor de Protocolo

Divisão de Vigilância

Secretaria de Finanças Departamento de Rendas

Divisão Financeira Setor de Contabilidade

Departamento de Tesouraria Departamento de Execução Orçamentária e Financeira

Divisão de Empenho Departamento de Licitação e Contrato Departamento de Informática

Secretaria de Governo Setor de Projetos de Lei

33

Divisão de Imprensa Divisão de Defesa do Consumidor

Setor de Defesa do Cidadão Departamento de Coordenação Política

Setor de Coordenação Política

Secretarias Fim Secretaria de Educação

Departamento de Ensino Fundamental Departamento de Apoio Administrativo

Divisão de Ensino Divisão de Supervisão Escolar Divisão de Pessoal Divisão Administrativa

Setor de Apoio ao Aluno Setor de Tecnologia Secretaria de Unidade Escolar

Secretaria de Turismo, Cultura e Esporte Departamento de Cultura

Setor de Biblioteca Setor de Cultura e Eventos Setor de Desenvolvimento Musical

Departamento de Desportos Divisão de Jogos Escolares Municipais

Setor de Incentivo e Cadastro de Atletas do Município Setor de Controle de Material Esportivo

Departamento de Desenvolvimento Turístico do Município Setor de Cadastro dos Pontos Turísticos do Município

Secretaria de Saúde Divisão de Apoio Administrativo

Unidade de Saúde Departamento de Saúde Departamento Médico Odontológico Departamento de Coordenação do Fundo Municipal de Saúde

Setor de Vigilância Sanitária Setor de Vigilância Epidemiológica Setor de Transporte de Enfermos Setor de Assistência aos Deficientes Físicos Setor de Saneamento Básico

Secretaria de Assistência Social e Trabalho Departamento de Assistência Social

34

Setor de Apoio ao Idoso Departamento de Apoio às Ações Comunitárias e Geração de Renda

Divisão de Desenvolvimento Comunitário Setor de Cadastramento e Controle do Menor Abandonado Casa do Trabalhador

Secretaria de Infra-estrutura Departamento de Obras

Setor de Conservação, Pavimentação e Drenagem Departamento de Serviços Urbanos

Setor de Limpeza dos Distritos e Povoados Setor de Almoxarifado Setor de Oficina

Departamento de Fiscalização e Manutenção de Frota Departamento de Controle de Abastecimento Departamento de Trânsito do Município

Secretaria de Agricultura, Industria, Comércio e Controle Ambiental Departamento de Agricultura

Setor de Abastecimento e Feiras Livres Setor de Apoio ao Pequeno Produtor Setor de Desenvolvimento de Pecuária Setor de Ações e Incentivo à Agricultura Setor de Desenvolvimento Industrial Matadouro Municipal Mercado Público

Divisão de Controle Ambiental Setor de Controle de Poluição de Praias Setor de Controle de Poluição Industrial Setor de Defesa dos Manguezais

Além das unidades relacionadas acima, dirigidas por ocupantes de cargo em

comissão, de livre nomeação e exoneração do prefeito, a Lei n.º 960/99 criou funções de

confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargos efetivos. Ao todo,

a prefeitura tem 144 cargos em comissão e 171 funções de confiança, totalizando 315

(47,73%).cargos e funções responsáveis pela gerência e supervisão das atividades

municipais, para um conjunto de 660 servidores. O Quadro 2, apresentado a seguir,

demonstra esta situação.

35

Quadro 2 – Demonstrativo dos cargos em comissão e funções gratificadas – PMS – abril/2000

Especificação Cargo em comissão

Função gratificada Total

Secretário Municipal 9 0 9 Assessor Especial 6 0 6 Assessor de Gabinete 0 25 25 Chefe de Gabinete do Prefeito 1 0 1 Chefe de Gabinete do Secretário 9 0 9 Administrador Distrital 3 0 3 Diretor de Departamento 24 0 24 Chefe de Divisão 16 0 16 Chefe de Setor 40 25 65 Diretor de Unidade de Saúde 4 0 4 Diretor Escolar I 0 1 1 Diretor Escolar II 0 5 5 Supervisor de Ensino 0 30 30 Professor Responsável 0 20 20 Administrador de Unidade Escolar 10 0 10 Chefe de Secretaria de Unidade 10 0 10 Secretário Escolar 0 15 15 Supervisor de Turma 0 30 30 Auxiliar de Disciplina 0 20 20 Administrador de Quadra Esportiva Municipal 3 0 3 Administrador de Cemitério 4 0 4 Administrador de Mercado Público 3 0 3 Administrador de Matadouro 1 0 1 Administrador da Casa do Trabalhador 1 0 1

Total 144 171 315

2.2.2. Estrutura Real

A partir da leitura dos instrumentos jurídicos que formalizam a estrutura

organizacional da PMS e da análise das informações obtidas através de entrevistas com

seus dirigentes e atores relevantes, verifica-se que não há uma correspondência entre as

unidades criadas pela lei e a função desempenhada pelos ocupantes dos cargos

comissionados, que em tese, seriam os responsáveis pelo exercício das atribuições de

direção, chefia e assessoramento daquelas unidades.

Apesar da lei que define a sua Estrutura Organizacional ser bastante recente - maio

de 1999, a estrutura formal não corresponde à estrutura real que se encontra em

funcionamento na prefeitura.

36

O número de cargos em comissão - 144 (21,82%) e de funções de confiança - 171

(25.91%) pode ser considerado elevado, quando comparado com o número de servidores

do quadro de pessoal (660) da prefeitura.

É de supor-se, portanto, que a criação dos cargos em comissão e das funções de

confiança foi motivada não por necessidade de suprimento de comando das unidades, mas,

sim, como instrumento de contratação de pessoas da confiança da administração e,

também, como forma de atribuir melhoria salarial a alguns servidores.

A exigência constitucional de concurso público para o ingresso de servidores nos

órgãos públicos, pode ser apontada como uma das razões para a prática acima adotada,

comum em algumas administrações municipais, pois estes cargos e funções permitem

maior flexibilidade para nomear e exonerar os seus ocupantes.

Em relação ao sistema de responsabilidade, observa-se que:

a análise do organograma da prefeitura, em relação à distribuição das funções

na estrutura e do número de unidades organizacionais criadas, indica que não

houve uma preocupação da administração municipal com a modernização de sua

estrutura, de forma a torná-la adequada ao desenvolvimento e implementação de

seus programas e ações de governo;

a prefeitura não tem órgão de planejamento. A elaboração de projetos de

interesse para o município fica a cargo de alguns assessores especiais, quando

estes são exigidos por programas que envolvem recursos federais ou estaduais.

A Lei Orçamentária não traduz um plano estratégico para o município,

indicando que o orçamento não está sendo plenamente utilizado como um dos

possíveis instrumentos de planejamento das ações de governo;

a prefeitura não possui nenhum órgão explicitamente responsável pela

fiscalização de rendas, de posturas e urbanística. A fiscalização de obras

particulares está sob a responsabilidade da Secretaria de Finanças, assessorada

pela Secretaria de Infra-estrutura e, eventualmente, pelo engenheiro da prefeitura

ou pelo próprio prefeito municipal;

37

a Lei da Estrutura determina que as unidades serão agrupadas de acordo com as

suas funções e campo de atuação. No entanto, por exemplo, os Departamentos

de Informática e de Licitação e Contratos, estão subordinados à Secretaria de

Finanças, quando seria mais recomendado estarem na Secretaria de

Administração, considerando a natureza de suas atividades;

a presença de barraqueiros instalados de forma desordenada e de lixo jogado

nas praias evidencia as limitações da fiscalização ambiental e sanitária nestas

áreas, apesar de formalmente existir na prefeitura os Setores de Controle de

Poluição das Praias e de Defesa dos Manguezais;

a administração dos cemitérios está sob a responsabilidade da Secretaria de

Administração, mesmo sendo um serviço público relacionado com uma

atividade fim da prefeitura;

a Secretaria de Infra-Estrutura não tem unidade própria, responsável pela

limpeza urbana da sede do município e o Setor de Saneamento Básico está

subordinado à Secretaria de Saúde, não existindo integração entre elas;

as principais funções de cada secretaria estão centralizadas nas mãos de

algumas poucas chefias, principalmente porque, em sua maioria, os órgãos não

foram ainda devidamente estruturados.

Em relação ao sistema de autoridade, observa-se que:

não existe uma relação direta de subordinação hierárquica entre departamentos,

divisões e setores. Estas unidades estão diretamente subordinadas ao Secretário,

sem distinção de níveis entre elas, a não ser em relação à gratificação específica

de cada cargo;

apesar do grande número de unidades organizacionais, o processo decisório é

centralizado e não há delegação de autoridade para os níveis de gerência, nem de

chefia. Estes níveis desempenham apenas funções operacionais;

38

as decisões relacionadas com questões estratégicas, políticas e, principalmente,

financeiras, estão centralizadas no prefeito, que conta com o suporte de uma

assessoria especial para este fim;

os secretários municipais têm pouca autonomia decisória e suas ações limitam-

se, basicamente, à execução das atividades específicas de suas áreas de atuação e

ao cumprimento das ordens previamente definidas. Normalmente são

consultados no que se refere às questões relacionadas com a execução daquelas

atividades;

predomina uma característica centralizadora de sua direção superior, o que pode

acarretar, como conseqüência, o descomprometimento de algumas chefias com

os resultado de suas ações.

Em relação ao sistema de decisão, observa-se que:

a prefeitura não dispõe de instrumentos que subsidiem as decisões a serem

tomadas e facilitem o processo decisório, tais como: relatórios periódicos de

atividades e de desempenho, informações sistematizadas sobre o município e

bancos de dados municipais, nem conta com recursos informacionais que

viabilizem a sua implantação;

a falta de planejamento e programação sistematizada das ações da prefeitura,

compromete o seu sistema de decisão, sobrecarregando tanto os proponentes de

determinadas ações quanto os decisores e executores, mesmo nas questões

rotineiras e pontuais; Esta situação caracteriza uma postura mais reativa da

administração municipal face aos seus problemas;

são realizadas, com alguma freqüência, pesquisas de opinião junto à população

para verificar o grau de aceitação das ações empreendidas, principalmente pelo

prefeito.

Em relação ao sistema de comunicação, observa-se que:

a prefeitura realiza reuniões freqüentes com seu corpo dirigente para apresentar

as ações a serem implementadas por cada secretaria. Participam destas reuniões

39

o prefeito, os secretários, os assessores especiais, os diretores e demais atores

relevantes para o projeto em questão;

normalmente, a comunicação é vertical, de cima para baixo, corroborando o

estilo de autoridade centralizador de sua estrutura;

processo de comunicação intersetorial é precário, refletindo os problemas

estruturais apontados nos itens anteriores, destacando-se a indefinição de

responsabilidades e dos níveis de autoridade, o que dificulta a integração entre as

áreas.

Os problemas estruturais destacados acima, principalmente no que se refere aos

sistemas de autoridade e responsabilidade, indicam que a prefeitura não conta com uma

estrutura organizacional que dê o suporte necessário ao processo de elaboração e

implementação de seus programas e projetos. A característica centralizadora da estrutura e

o excessivo número de cargos em comissão, provocando indefinição de responsabilidades,

são alguns dos aspectos dificultadores para o desempenho eficaz dos programas e ações do

governo municipal.

2.2.3. Aspectos Político-Institucionais

As principais mudanças ocorridas, recentemente, nas administrações municipais,

têm sido provocadas, em sua maioria, por fatores externos às prefeituras.

A política de descentralização e municipalização dos serviços públicos básicos,

implementada pelos governos federal e estadual, principalmente nas áreas de saúde,

através do Sistema Único de Saúde – SUS, de educação, no que se refere à educação

infantil e ao ensino fundamental, e de assistência social, tem ampliado, cada vez mais, a

participação dos municípios na prestação direta destes serviços, sem que tenham, em sua

maioria, uma estrutura e recursos adequados para a sua execução.

O processo de municipalização vem ocorrendo através de Leis Federais que

normatizam e definem as principais políticas e diretrizes que irão orientar e nortear as

ações municipais, sem considerar, no entanto, a capacidade gerencial de suas

administrações. O novo Código de Trânsito Brasileiro, por exemplo, amplia a competência

40

do município ao atribuir poder de polícia para fiscalizar e normatizar os sistemas de

trânsito e transportes no âmbito municipal.

A criação dos fundos destinados ao repasse dos recursos financeiros necessários à

execução dos serviços municipalizados, também tem exigido das administrações

municipais uma estrutura especial que envolve desde a criação de conselhos municipais até

contabilidade e gerência específicas para alguns desses fundos.

A implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal, que regulamenta o art. 163,

incisos I, II, III e IV e o art. 169 da Constituição Federal, irá provocar um impacto direto

nos sistema de lançamento, arrecadação e controle dos tributos municipais, exigindo não só

a sua adequação, como, principalmente, a mudança na postura das administrações

municipais em relação à cobrança dos impostos de sua competência.

Os diversos convênios e programas financiados com recursos federais, estaduais e

de órgãos de fomento internacionais, também condicionam a participação dos municípios à

sua capacidade administrativa e de gestão.

Apesar de o Plano Diretor ser uma exigência constitucional para municípios com

mais de 20.000 habitantes, ainda não é adotado pela maioria deles. Quando o têm,

raramente é utilizado, por inúmeras razões, como um instrumento essencial de gestão

municipal. O Plano Diretor deve definir as políticas e diretrizes que irão nortear as ações

de governo, no médio e longo prazo, além de orientar e compatibilizar as diversas políticas

setoriais.

Observa-se que as mudanças mencionadas acima estão impondo um novo perfil

administrativo e gerencial para as prefeituras e vai exigir destas um maior investimento na

modernização de suas estruturas organizacionais, nos seus estilos gerenciais, na adequação

de suas instalações e equipamentos, bem como na capacitação de seus funcionários.

A PMS não foge à regra. Ao analisar a sua participação e o seu desempenho em

relação à implementação dos diversos programas e projetos, próprios ou coordenados por

outras esferas de governo, verifica-se a seguinte situação:

a falta de uma infra-estrutura adequada, tem dificultado a participação do

município nestes programas e projetos;

41

processo de municipalização da educação, encontra-se em curso. E estão sendo

feitos alguns ajustes entre o sistema municipal de ensino e o proposto pela Lei de

Diretrizes e Bases da Educação;

a prefeitura não pôde inscrever todas as crianças no Programa de Erradicação do

Trabalho Infantil – PETI, por falta de infra-estrutura adequada às suas

especificidades;

ao definir-se e priorizar os programas de governo, prevalece a cultural regional

assistencialista paternalista, que considera o povo “preguiçoso”. Os programas

assistenciais como o “Sopão” ou a distribuição de “vales” e cestas básicas para a

população carente, por exemplo, não requerem investimentos vultosos ou de

retorno em médio e longo prazos, como os programas de geração de emprego e

renda, além de proporcionar maior visibilidade a curto prazo.

O PRODETUR/NE/PE, programa regional do governo federal, contratado pelos

governos estaduais e financiado com recursos do BID e do BN, tem como objetivo

incentivar o desenvolvimento do turismo local. Este programa exige que os municípios

envolvidos tenham um Plano Diretor e, caso não tenham, ele prevê recursos para a sua

elaboração, como é o caso de Sirinhaém.

A elaboração do Plano Diretor, ora em curso, torna oportuna a reestruturação e a

modernização dos Poderes Executivo e Legislativo do Município de Sirinhaém, visando

criar as condições efetivas para que o governo municipal, através da prefeitura,

desempenhe o papel de instância gestora e principal agente de seu desenvolvimento sócio

econômico.

2.2.4. Infra-Estrutura e Funcionamento

recursos humanos

Os quadros e gráficos apresentados a seguir, demonstram a distribuição dos

recursos humanos da prefeitura, por área de atuação, nível de qualificação e situação

funcional.

42

A análise destes quadros e gráficos, leva às seguintes conclusões:

A prefeitura tem, atualmente, 920 servidores, assim divididos: 65 servidores inativos – 7,07% 51 servidores contratados para programas e projetos do município – 5,54% 144 cargos comissionados – 15,65% 660 servidores do quadro de pessoal – 71,74%

em relação à distribuição do pessoal por nível de qualificação, observa-se que, de um total de 687 servidores, incluindo 20 contratados da área de saúde e 7 cargos comissionados, conforme dados extraídos da folha de pagamento e fornecidos pelas secretarias: 129 servidores são de nível superior - 18.78% 164 servidores são de nível médio – 23,87% 48 servidores são de nível básico administrativo – 6,99% 101 servidores são de nível básico operacional – 14,7% 245 servidores não têm qualificação – 35,67%

chama a atenção, o quadro de distribuição dos servidores por área de atuação 37,79% dos servidores da prefeitura, atuam na área de magistério e 36,04%

são servidores braçais, representando 73,83% do total do quadro de pessoal em relação à distribuição do pessoal de nível superior por área de atuação,

observa-se que: 59,69% são do magistério e 33,33%, são da área de saúde, representando

93,02% do total de servidores com nível superior

ainda em relação à situação funcional do pessoal com nível superior, observa-se que: 78,29% são do quadro de pessoal da prefeitura 15,50% são contratados 6,20% são cargos comissionados

Apesar dos números apresentados acima, a maioria dos entrevistados apontou a

carência de pessoal qualificado, a falta de capacitação e a quantidade insuficiente, para

algumas áreas, como pontos fracos da prefeitura que comprometem a qualidade e o

desempenho de suas ações.

43

Quadro 3 – Quadro de pessoal por nível de qualificação – PMS – abril/2000

Nível Cargo/função N.º Totais Superior(*) 129

Advogado 2 Agrônomo 1 Assessor de Engenharia 1 Assessor Contábil 1 Assessor de Administração 1 Supervisor de Ensino 9 Diretor de Escola 7 Técnico de Ensino 2 Professor 59 Psicólogo 1 Bioquímico 4 Enfermeiro 6 Fonoaudiólogo 1 Médico 20 Oftalmologista 1 Odontólogo 10 Técnico de nível superior, sem especificação 3

Médio 164 Assist. Laboratório 2 Téc. Raios-X 1 Professor 161

Básico Administrativo 48 Ag. Arrecadação 2 Ag. Administrativo 46

Básico Operacional 101 Oficiais de obras 20 Aux. Enfermagem 34 Ag. de Saúde 3 Aux. Laboratório 2 Fiscal Sanitário 2 Motorista 19 Tratorista 2 Regente de Classe Leigo 16 Auxiliar de Ensino 3

Sem qualificação 245 Aux. Serv. Gerais 183 Vigia 33 Coveiro 4 Gari 25

TOTAL 687 (*) Inclui 7 comissionados e 20 contratados

Prefeitura Municipal de SirinhaémTotal do Quadro por área de atuação

(680 funcionários)

37,79%

12,79%7,35%

2,94%3,09%

36,03%

Magistério Saúde Administrativa Obras c/ qualificação Operação de veículos e máquinas Braçais

Prefeitura Municipal de SirinhaémQuadro de Pessoal por situação funcional

(920 funcionários)

7,07%

5,54%

15,65%

71,74%

Inativos Contratados (Programas) Comissionados Quadro Efetivo

Gráfico 3 - Quadro de pessoal da PMS por nível de qualificação

(687 funcionários)

18,78%

23,87%

6,99%14,70%

35,66%

Superior(*) Médio Básico Administrativo Básico Operacional Sem qualificação

47

instalações, veículos e equipamentos

Não foi possível levantar o número de computadores existentes na prefeitura, nem

os tipos de programas utilizados. Sabe-se que os poucos existentes, estão instalados, em

sua maioria, nas áreas administrativa e financeira.

Os quadros apresentados a seguir demonstram a quantidade de veículos e

equipamentos disponíveis na prefeitura, bem como a sua distribuição por área de

utilização. Apresentam, ainda, a distribuição e a localização das instalações e dos

equipamentos urbanos no município.

Quadro 4 – Veículos e equipamentos – PMS – abril/2000 Especificação Próprios Alugados VEÍCULOS Ônibus 02 09 Micro Ônibus 02 - Kombi 04 01 Caminhão Pipa - 01 Caminhão F4000 - 02 Caminhão de carroceria - 04 Caminhonete - 01 Ambulância 05 - Carro de Passeio 03 - Total 16 18 EQUIPAMENTOS Trator Agrale 03 - Trator de esteira 02 - Trator 01 Contêineres - 08 Total 06 08

48

Quadro 5 – Veículos e equipamentos por área de utilização – PMS – abril/2000

Secretaria/atividade Especificação Quant. Secretaria de Educação 17 Transporte de alunos Micro Ônibus 01 Ônibus 11 Caminhão F4000 01 Transporte de Professores/Merenda Kombi 04 Secretaria de Infra-estrutura 10 Limpeza Urbana Caminhão de

carroceria 04

Caminhão F4000 01 Caminhonete 01 Contêineres Trator Agrale 03 Trator de Esteira 01 Secretaria da Saúde 09 Ambulância 05 Carro de passeio 02 Kombi 01 Micro Ônibus 01 Secretaria de Administração 01 Carro de passeio 01 Secretaria de Agricultura 02 Trator 02

TOTAL 39

49

Quadro 6 – Imóveis próprios ou alugados por destinação de uso e localização – PMS – abril/2000

Secretaria/atividade Especificação Quant. Localização (*) A B C D E

Administração 05 04 01

Sede da Prefeitura 01 01 Sede da Câmara Municipal 01 01 Sede de Secretarias 02 01 01 Garagem Municipal 01 01 Serviços Públicos e Ação Social 14 05 02 03 03 01

Posto Telefônico 05 01 01 01 01 01 Correio 01 01 Junta de Serviço Militar 01 01 Banheiro Público 04 01 01 01 01 Comissariado de Polícia 02 01 01 Abrigo 01 01 Educação, Esporte e Cultura 29 18 02 04 03 02

Escola 20 13 01 03 02 01 Centro Educacional 01 01 Escola de Corte e Costura 01 01 Clube Municipal 02 01 01 Quadra de Esportes 05 02 01 01 01 Saúde 05 01 01 01 01 01

Centro de Saúde (Hospital) 01 01 Posto de Saúde 04 01 01 01 01 Abastecimento 08 04 01 01 02

Mercado Público Municipal

02 01 01

Matadouro 01 01 Açougue 01 01 Frigorífico Municipal 01 01 Padaria Comunitária 01 01 Unidade Produtiva 02 01 01 Programa PETI 02 02

Casa alugada 02 02 Programa Bolsa-Escola 01 01

Casa alugada 01 01 Casa do Trabalhador 01 01

Casa alugada 01 01 TOTAL 65 34 08 09 10 04

(*) Localização:

Sede

Ibir

atin

ga

Sant

o A

mar

o Ba

rra

do

Siri

nhaé

m

Ave

r o

Mar

50

Apesar de, à primeira vista, a quantidade de recursos disponíveis, principalmente

em termos de veículos e instalações, parecer suficiente para atender às necessidades da

prefeitura, a análise destas informações em confronto com as obtidas nas entrevistas,

indicam haver uma carência de recursos e instalações adequadas às especificidades de uma

parcela significativa das atividades de diversas áreas e dos seus programas e projetos em

implementação.

O matadouro municipal, por exemplo, funciona em precárias condições,

comprometendo seriamente a qualidade do abastecimento de carne do município. A

solução do problema requer a disponibilização de área adequada. Esta questão encontra-se

pendente, sem previsão de desfecho no curto prazo, em razão de dificuldades na

negociação para sua desapropriação.

recursos financeiros

A falta de recursos financeiros foi apontada como um dos principais fatores

dificultadores da ação municipal. A insuficiência destes recursos tornaria inviável:

a aquisição de equipamentos mais modernos; a informatização dos principais procedimentos administrativos; a adoção de políticas de recursos humanos que viabilizem:

a capacitação e o desenvolvimento de seus servidores; uma política salarial que atraia e mantenha pessoal qualificado

em seu quadro.

No entanto, a análise das finanças municipais, constante do item 3 deste

diagnóstico, aponta para um problema muito mais de alocação de verbas, do que

propriamente insuficiência de recursos, mesmo levando em conta a precariedade das

informações recebidas.

rotinas e normas de procedimento

As bases legais dos procedimentos administrativos municipais são definidas pelos

seguintes instrumentos:

Em nível federal: Constituição Federal Lei Orçamentária n.º 4320

51

Lei de Licitações n.º 8666 Código de Trânsito Brasileiro Legislação que define as políticas de meio ambiente Leis de Diretrizes Básicas para:

Educação Saúde Assistência Social

Em nível estadual: Constituição Estadual Leis Tributárias Legislação que define as políticas estaduais de meio ambiente

Em nível municipal: Lei Orgânica do Município Código Tributário Código de Posturas Estatuto dos Servidores Plano de Carreiras e Vencimentos Legislação Urbanística Legislação Sanitária Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei de Estrutura Organizacional

Os instrumentos legais que definem e normatizam as ações não estão sendo

utilizadas como instrumentos que consolidem, reflitam ou balizem as políticas e diretrizes

do governo municipal. As Leis de Estrutura Organizacional e de Diretrizes Orçamentárias

são exemplos desta situação.

A prefeitura também não dispõe de manuais de normas e procedimentos

administrativos que regulamentem e padronizem as suas principais rotinas.

A inexistência destas normas, aliada à característica centralizadora de sua direção,

tem acarretado os seguintes problemas de gerência e funcionamento:

ausência de sistematização, aliada à falta de autonomia, gerando insegurança;

dificuldades para socializar os métodos desenvolvidos para a execução de

tarefas e rotinas, impedindo a orientação e treinamento eficazes;

52

inexistência de mecanismos de acompanhamento e controle - financeiro,

material e patrimonial - e de sistemas de informação gerencial, inviabilizam o

planejamento e a programação das atividades, dificultando o processo decisório

(reforço do “apaga incêndio” - cada decisão, mesmo que referente a problemas e

situações já vivenciadas, é uma nova decisão).

A Lei n.º 947/98, institui o Plano de Cargos e Carreiras do Pessoal do Quadro do

Sistema Público Municipal de Educação. Esta lei foi criada por exigência da Lei de

Diretrizes e Bases da Educação. A prefeitura não tem um Plano de Cargos e Carreiras para

o conjunto de seus servidores. A inexistência do plano tem contribuído para:

a indefinição de responsabilidades;

aumento do número de servidores em desvio de função;

a falta de perspectiva de crescimento na carreira profissional;

a insatisfação salarial, tornando a ocupação de cargos em comissão e a

designação para funções de confiança a principal alternativa para a atribuição de

melhoria salarial.

Em relação ao grau de informatização das rotinas administrativas da prefeitura, e de

controle interno, observa-se que:

estão informatizadas, as rotinas de: elaboração da folha de pagamento; cálculo e emissão da guia do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU; contabilidade.

as demais áreas não estão informatizadas, dificultando a execução e controle de suas ações.

o PRODETUR/NE/PE prevê recursos para capacitar e informatizar as

prefeituras que integram o programa, como é o caso de Sirinhaém, que já treinou parte de sua equipe e aguarda o recebimento e a instalação de computadores em áreas estratégicas da administração estratégicas para a execução dos projetos previstos.

53

2.3. FINANÇAS MUNICIPAIS

2.3.1. Aspectos Jurídico-Administrativos Relativos às Finanças Municipais

aspectos jurídicos:

Código Tributário Municipal de Sirinhaém foi criado pela Lei n.º 876/93;

A Lei n.º 939/97, estabelece coeficiente fixo para a cobrança de tributos e

multas previstos no Código Tributário. A Unidade Fiscal de Sirinhaém – UFS, é

calculada com base na Unidade Fiscal de Referência – UFIR.

aspectos administrativos:

cadastro imobiliário é precário e desatualizado, comprometendo a cobrança do

IPTU;

Não existe fiscalização de rendas;

A prefeitura não cobra a dívida ativa tributária. A receita arrecadada no

exercício de 1999 foi de apenas R$ 21.713,21, conforme balanço de 1999, contra

uma previsão de R$ 1.110.000,00 para o mesmo exercício. Apesar da diferença

entre o previsto e o realizado, apontado acima, o orçamento para 2000 prevê

como receita estimada, uma arrecadação no valor de R$ 1.000.000,00 de

cobrança de dívida ativa tributária.

2.3.2. Análise das Finanças Municipais

A análise das finanças do município baseou-se nos balanços dos exercícios de

1996, 1997, 1998 e 1999, fornecidos pela prefeitura e na Lei do Orçamento Geral do

Município, Lei n.º 968, de 27/10/99. A seguir, serão analisados os comportamentos das

receitas e das despesas nos últimos quatro exercícios.

Receita

A análise do quadro demonstrativo da evolução da receita nos últimos 4 anos (1996

a 1999), indica que, a exemplo da maioria dos municípios brasileiros, o Município de

Sirinhaém vem experimentando um incremento contínuo em suas receitas. Chama a

atenção o ano de 1998, quando a receita cresceu 52,05% em relação ao ano anterior.

54

Este crescimento, no entanto, decorre quase exclusivamente do aumento das

transferências intergovernamentais, em virtude, principalmente, ao que tudo indica, da

paulatina consolidação da municipalização das áreas de saúde e educação e o conseqüente

aumento dos repasses destinados a essas áreas em contrapartida à absorção de

responsabilidades antes distribuídas entre as demais esferas de governo.

Quadro 7 – Demonstrativo da evolução da receita – PMS – 1996-2000 (R$) DISCRIMINAÇÃO DA RECEITA

RECEITA ARRECADADA ESTIMATIVA 1996 1997 1998 1999 2000

RECEITAS CORRENTES 5.270.097 5.727.746 8.070.735 9.374.856 12.500.000 Receita Tributária 192.938 164.775 191.434 222.956 400.000 Receita de Contribuição 0 0 0 0 0 Receita Patrimonial 10.401 0 13.479 0 90.000 Receita de Serviços 846.548 1.040.104 1.093.273 1.176.566 0 Transferências Correntes 4.174.627 4.448.164 6.703.363 7.898.565 10.400.000 Outras Receitas Correntes 45.583 74.703 69.186 76.769 1.610.000

RECEITAS DE CAPITAL 0 3.200 643.391 90.000 1.500.000 Alienação de Bens 0 0 0 0 50.000 Transferências de Capital 0 3.200 643.391 90.000 1.450.000

TOTAL GERAL 5.270.097 5.730.946 8.714.125 9.464.856 14.000.000

INCREMENTO DE ARRECADAÇÃO: 95/96 96/97 97/98 98/99 99/2000

16,27% 8,74% 52,05% 8,62% 47,92% Fonte: PMS - Balanços

O quadro e os gráficos apresentados a seguir dão uma idéia da composição e da

distribuição das receitas previstas e efetivamente arrecadadas nos anos de 1998 e 1999,

bem como das estimativas de arrecadação para 2000.

A partir da análise do quadro e do gráfico contendo as rubricas segundo a fonte de

receita, observa-se que:

a receita tributária, estimada para o exercício de 2000, representa 3,14% do total

geral de receitas, estimada em R$ 14.000.000,00. A participação da receita

própria – arrecadação prevista de R$ 400.000,00 – é irrisória, se for considerado

que neste grupo estão:

IPTU – 1,14%

Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF adicional – 0,3%

Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis – ITBI – 0,2%

55

Imposto sobre a Prestação de Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN – 1%

taxas diversas – 0,4%

contribuição de melhoria – 0,1%

Quadro 8 – Estrutura e evolução da receita – PMS – 1998-2000 CATEGORIAS, FONTES E RUBRICAS DE RECEITA

1998 1999 2000 PREVISTA ARRECADADA DIF. (%) PREVISTA ARRECADADA DIF. (%) PREVISTA

RECEITAS CORRENTES 9.500.000 8.070.734 -15,04% 10.970.000 9.374.855 -14,54% 12.500.000 Receita Tributária 405.000 191.434 -52,73% 360.000 222.956 -38,07% 400.000 IPTU 120.000 49.743 -58,55% 120.000 54.564 -54,53% 160.000 ISSQN 100.000 74.524 -25,48% 90.000 92.123 2,36% 100.000 IRRF adicional 40.000 35.667 -10,83% 30.000 44.222 47,41% 45.000 ITBI 20.000 15.584 -22,08% 20.000 22.130 10,65% 25.000 Taxas Diversas 125.000 15.917 -87,27% 100.000 9.917 -90,08% 70.000 Receita de Contribuição 0 0 1.000.000 0 -100,00% 0 Receita Patrimonial 105.000 13.479 -87,16% 50.000 0 -100,00% 90.000 Receita de Serviços 1.000.000 1.093.273 9,33% 1.020.000 1.176.566 15,35% 0 Serviços Hospitalares 900.000 850.954 -5,45% 600.000 1.078.143 79,69% 0 Serviços Ambulatoriais 50.000 242.319 384,64% 400.000 98.422 -75,39% 0 Outros Serv. de Saúde 50.000 0 -100,00% 20.000 0 -100,00% 0 Transferências Correntes

7.790.000 6.703.363 -13,95% 7.100.000 7.898.565 11,25% 10.400.000

FPM 3.500.000 2.924.404 -16,45% 3.500.000 3.495.491 -0,13% 3.500.000 ICMS 2.100.000 1.691.427 -19,46% 2.200.000 2.023.996 -8,00% 2.000.000

FUNDEF 0 0 340.000 1.363.245 300,95% 1.900.000

Outras Transf. 2.190.000 2.087.532 -4,68% 1.060.000 1.015.833 -4,17% 3.000.000 Outras Rec.s Correntes 200.000 69.186 -65,41% 1.440.000 76.769 -94,67% 1.610.000 Dívida Ativa Tributária 30.000 9.137 -69,54% 1.110.000 21.713 -98,04% 1.000.000 Receitas Diversas 170.000 60.048 -64,68% 330.000 55.056 -83,32% 610.000

RECEITAS DE CAPITAL 2.500.000 643.391 -74,26% 1.830.000 90.000 -95,08% 1.500.000 Alienação de Bens 50.000 0 -100,00% 30.000 0 -100,00% 50.000 Transfer. de Capital 2.450.000 643.391 -73,74% 1.800.000 90.000 -95,00% 1.450.000

TOTAL GERAL 12.000.000 8.714.125 -27,38% 12.800.000 9.464.855 -26,06% 14.000.000

A situação torna-se mais preocupante, quando se verifica que a receita tributária

própria arrecadada durante todo o ano de 1999, contra uma previsão de R$

360.000,00, foi de apenas R$ 222.955,71, ou seja, 61,9% do previsto.

Observa-se, ainda, que a receita tributária, quando se compara o desempenho

dos 4 anos anteriores, vem se mantendo relativamente estável. A análise desta

situação indica ser pouco provável que a prefeitura arrecade os R$ 400.000,00

56

estimados na Lei do Orçamento Geral do Município para o exercício de 2000,

que representaria um incremento de 79,40% na arrecadação de tributos.

1996 1997 1998 1999 2000 Receita Tributária 192.938 164.775 191.434 222.956 400.000

Variação % em relação ao ano anterior (-17,09%) 16,18% 16,47% 79,40%

Este quadro, apesar do crescimento verificado nos últimos dois anos, indica que

ainda sobrevive a prática de considerar a cobrança de tributos locais uma

penalização à comunidade, eterna fonte de desgaste político, e não um dever de

cidadania por parte do contribuinte e uma obrigação constitucional do poder

público.

Fonte: Departamento do Tesouro Nacional – Balanços Municipais de Tamandaré e Sirinhaém

Figura 2 – Comparativo de receitas municipais

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

160,0

Comparativo de Receitas MunicipaisValores per capita (R$)

IPTU 1,714,17,325,5

ISSQN 2,92,714,634,0

ITBI 0,74,02,16,1

Taxas Diversas 0,39,84,416,6

Total Rec. Tributos Munic. 7,032,928,582,9

FPM 109,8141,292,067,4

ICMS 63,633,252,3102,1

Sirinhaém (1999)Tamandaré (1999)Nordeste (1997)Brasil (1997)

57

Os dados constantes do gráfico acima dispensam maiores análises, pois a sua

simples leitura atesta o desempenho sofrível do Município de Sirinhaém no que

se refere à arrecadação tributária própria per capta, quer seja em relação ao

conjunto dos municípios nordestinos, quer seja quando comparado ao Município

de Tamandaré, que apresenta características sócio-econômicas semelhantes,

apesar das especificidades locais, as quais, no entanto, não podem ser

consideradas suficientes para justificar uma disparidade de desempenho tão

acentuada.

Quadro 9 – Detalhamento da estrutura da receita estimada – PMS – 2000 DISCRIMINAÇÃO DA RECEITA ESTIMATIVA TOTAL

REC

EITA

TR

IBU

TÁR

IA

PRÓ

PRIA

IPTU 160.000,00

400.000,00

Imp. de Renda Retido na Fonte Adicional 45.000,00 ITBI 25.000,00 ISSQN 100.000,00 Taxas Diversas 60.000,00 Contribuição de Melhoria 10.000,00

TRA

NSF

ERÊN

CIA

S CO

RR

ENTE

S

Cota Parte do FPM

UN

IÃO

3.500.000,00

10.400.000,00

Transferências PAB/SUS/AIH 1.100.000,00 Transferências do FUNDEF 900.000,00 Outras transferências da União 300.000,00 Convênio MEC/FNDE 100.000,00 Convênio MEC/FNDE/MERENDA 200.000,00 Convênio MEC/FNDE/PDDE 100.000,00 Convênio MPAS/PETI 400.000,00 Outros convênios com a União 500.000,00 Participação no ICMS

ESTA

DO

2.000.000,00 Transferências do FUNDEF 1.000.000,00 Convênios com órgãos estaduais 100.000,00 Outras transferências do Estado 200.000,00

OUTRAS RECEITAS CORRENT

ES

Receita da Dívida Ativa Tributária 1.000.000,00

1.610.000,00

Receita da Dívida Ativa não Tributária 500.000,00 Outras receitas correntes 110.000,00

TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL 1.450.000,00 1.450.000,00 OUTRAS RECEITAS DIVERSAS 140.000,00 140.000,00 TOTAL GERAL DE RECEITAS ESTIMADAS PARA 2000 14.000.000,00

As receitas de capital, estimadas em R$ 1.500.000,00 para o ano de 2000,

representam 10,71% do total da receita de R$ 14.000.000,00. Trata-se, também

neste caso, de superestimação de receita, eis que se trata de uma categoria

historicamente muito pouco representativa para o município, cuja média de

58

arrecadação nos últimos 4 anos não ultrapassa R$ 185.000,00, mesmo

considerando-se os recebimentos a esse título no ano de 1998, totalmente

atípicos.

As transferências correntes da União e do Estado representam 74,28% do total

da receita estimada. As transferências correntes foram estimadas em R$

10.400.000,00, assim distribuídas:

cota parte do Fundo de Participação dos Municípios – FPM – 33,65% participação no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS

– 19,23% transferências do FUNDEF – 18,27% transferências PAB/SUS/AIH – 10,58% convênios com a União e o Estado – 13,46% outras transferências correntes – 4,81%

O quadro demonstrativo da evolução da receita indica que a receita de serviços

não foi estimada para o exercício de 2000. Essa receita representou, em média,

14,24% do total da receita dos anos anteriores. Não foram disponiblizados

elementos de análise que permitissem inferir as razões da não projeção de

arrecadação de uma receita historicamente tão importante.

Chama a atenção a rubrica outras receitas correntes. A análise de sua evolução

mostra um comportamento regular na sua variação no período de 1996 a 1998

(R$ 45.582; R$ 74.703; R$ 69.185, respectivamente). A previsão de um

crescimento de 2000% para 1999 (R$ 1.440.000) não se concretizou,

permanecendo no mesmo patamar dos anos anteriores (R$ 76.769,27).

A estimativa para 2000, no valor de R$ 1.610.000, equivalente a 11,05% da

receita total estimada, não corresponde ao desempenho histórico daquela fonte -

menos de 1%, em média, do total arrecadado – e não pode ser considerada uma

projeção realista para o seu crescimento.

Corrobora esta conclusão o fato da principal rubrica dessa fonte ser a dívida

ativa tributária, cuja arrecadação depende de uma área jurídica e tributária eficaz

e bem estruturada.

0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

14.000.000

1996 1997 1998 1999 2000

Gráfico 4 - Evolução do total da receita

(estimativa)

0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

1996 1997 1998 1999 2000

Gráfico 5 - Evolução da receita da PMS por categoria

Receita Tributária

Receita deContribuiçãoReceita Patrimonial

Receita de Serviços

TransferênciasCorrentesOutras ReceitasCorrentesAlienação de Bens

Transferências deCapital

(estimativa)

Gráfico 6 - Rubricas componentes de algumas fontes de receita arrecadadas em 1999

(Receita total: R$ 9.464.855)

FPM36,93%

ICMS21,38%

Serviços Ambulatoriais1,04%

Transfer. de Capital0,95%

Receitas Diversas0,58%

Outras Transf.10,73%

Dívida Ativa Trib.0,23%

FUNDEF14,40%

IPTU0,58%

ISSQN0,97%

IRRF Adic.0,47%

ITBI0,23%

Taxas Div.0,10%

Serviços Hospitalares11,39%

62

Despesa

Os quadros e gráficos a seguir, extraídos de informações constantes da Lei

Orçamentária do Município e seus anexos, destinam-se, tão somente, a ilustrar as previsões

de despesas para 1999 e 2000, não permitindo uma análise mais realista da situação, pois, a

exemplo das previsões de receita, os valores estão notoriamente inflacionados.

Pode-se destacar, no entanto, no que se refere à despesa realizada em 1998, a

destinação para investimentos de apenas 9,1% do total de recursos aplicados, num

município com necessidades tão prementes como as identificadas em Sirinhaém.

A análise das despesas previstas para o corrente ano, distribuídas por função de

governo, indica um desequilíbrio na aplicação dos recursos, pois, enquanto as funções de

educação e cultura e de saúde e saneamento absorveriam 56,79% do total, as de indústria,

comércio, serviços e turismo contariam com apenas 0,94%, totalmente absorvidos por

projetos de promoção do turismo.

Este é um quadro preocupante, mesmo relativizando os valores lançados na referida

lei, por se tratar de um município em que, dadas as suas características sócio-econômicas,

o poder público tem um papel fundamental a cumprir no que se refere ao incentivo e apoio

à diversificação de atividades econômicas, geradoras de emprego e renda.

Quadro 10 – Demonstrativo da evolução da despesa – PMS – 1998-2000 DEMONSTRATIVO DA EVOLUÇÃO DA DESPESA

DISCRIMINAÇÃO DA DESPESA REALIZADA 1998

FIXADA P/ 1999

PREVISÃO 2000

DESPESAS CORRENTES 7.861.288,43 10.084.000,00 11.403.000,00 Despesas de Custeio 7.511.384,86 9.318.000,00 10.682.000,00 Transferências Correntes 349.903,57 766.000,00 721.000,00

DESPESAS DE CAPITAL 792.746,41 2.716.000,00 2.597.000,00 Investimentos 790.246,41 2.710.000,00 2.591.000,00 Inversões Financeiras 2.500,00 6.000,00 6.000,00

TOTAL GERAL 8.654.034,84 12.800.000,00 14.000.000,00

63

Quadro 11 – Composição da despesa prevista – PMS – 2000 DISCRIMINAÇÃO DA DESPESA ESTIMATIVA TOTAL

DES

PESA

S D

E C

UST

EIO

Pessoal Civil 5.174.000,00

10.682.000,00

Obrigações Patronais 456.000,00 Remuneração de Serviços Pessoais (terceiros) 1.176.000,00 Outros serviços e encargos (terceiros) 1.290.000,00 Material de Consumo 2.379.000,00 Outras Despesas de Custeio 207.000,00

TRA

NSF

E-R

ÊNC

IAS

COR

REN

TES

Transferências Governamentais 100.000,00

721.000,00

Transferências a Instituições Privadas (Subvenções) 40.000,00 Transferências a Pessoas (inativos, pensionistas, etc.) 461.000,00 Encargos da Dívida Interna 39.000,00 Contribuição para PASEP 81.000,00

DESPESAS DE CAPITAL

Obras e Instalações 1.832.000,00

2.597.000,00 Equipamento e Material Permanente 759.000,00 Inversões Financeiras (aquisição e imóveis) 6.000,00

TOTAL GERAL DE DESPESAS PREVISTAS PARA 2000 14.000.000,00

Quadro 12 – Estimativa da despesa por função de governo – PMS – 2000

FUNÇÃO PREV. P/2000 Legislativa 780.000,00 Administração e Planejamento 1.445.000,00 Agricultura 412.000,00 Educação e Cultura 5.744.000,00 Habitação e Urbanismo 1.470.000,00 Indústria, Comércio, Serviços e Turismo 131.000,00 Saúde e Saneamento 2.206.000,00 Assistência e Previdência 1.623.000,00 Transportes 189.000,00

TOTAL 14.000.000,00

0,00

2.000.000,00

4.000.000,00

6.000.000,00

8.000.000,00

10.000.000,00

12.000.000,00

14.000.000,00

1998 1999 2000

Gráfico 7 - Evolução do total de despesas

1998 1999 2000

0,00

1.000.000,00

2.000.000,00

3.000.000,00

4.000.000,00

5.000.000,00

6.000.000,00

7.000.000,00

8.000.000,00

9.000.000,00

10.000.000,00

Gráfico 8 - Evolução da despesa por categoria

Despesas de Custeio Transferências Correntes Investimentos Inversões Financeiras

Gráfico 9 - DESDOBRAMENTO DE ALGUNS ELEMENTOS DE DESPESA PREVISTOS PARA 2000

(despesa total estimada em R$ 14.000.000,00)

Material de Consumo16,99%

Outros serviços e encargos (terceiros)

9,21%

Remuneração de Serviços Pessoais (terceiros)

8,40%

Obrigações Patronais3,26%

Pessoal Civil36,96%

Obras e Instalações13,09%

Equipamento e Material Permanente

5,42%Inversões Financeiras (aquisição e imóveis)

0,04%

Transferências Governamentais

0,71%

Transf. a Instit. Privadas (Subvenções)

0%

Outras Despesas de Custeio1,48%

Transf. a Pessoas (inativos, pensionistas, etc.)

3%

Encargos da Dívida Interna0,28%

Contribuição para PASEP0,58%

Gráfico 10 - Distribuição de despesas por função de Governo

Estimativa para 2000(despesa total estimada: R$ 14.000.000,00)

Administração e Planejamento10,32%

Agricultura2,94%

Habitação e Urbanismo10,50%

Assistência e Previdência11,59%

Transportes1,35%

Ind., Com. e Serviços0,94%

Saúde e Saneamento15,76%

Educação e Cultura41,03%

Legislativa5,57%

LegislativaAdministração e PlanejamentoAgriculturaEducação e CulturaHabitação e UrbanismoInd., Com. e ServiçosSaúde e SaneamentoAssistência e PrevidênciaTransportes

68

3. CARACTERÍSTICAS E PERFIL

DA ORGANIZAÇÃO SOCIAL

3.1. ASSOCIAÇÕES E ENTIDADES EXISTENTES, SEU PERFIL DE

ATUAÇÃO E SUA ARTICULAÇÃO COM O PODER PÚBLICO

Em Sirinhaém, a participação social se dá principalmente através do Conselho de

Desenvolvimento Municipal de Sirinhaém – CODEMUS, criado como uma das ações de

implementação do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentável da Zona da Mata

Pernambucana – PROMATA. Esse programa tem como objetivo o combate à miséria e à

pobreza, bem como a consolidação das ações do Estado centradas no desenvolvimento

local, isto é, na efetiva participação da população nos processos decisórios e no

fortalecimento das potencialidades identificadas localmente.

O CODEMUS é uma organização civil com finalidade pública, cuja função básica é

a de instrumentalizar a participação efetiva da sociedade local nas decisões quanto às ações

de desenvolvimento municipal.

Para isso, deve articular as demandas, constituindo-se em um fórum de negociação

das propostas das comunidades, na base da discussão, do diálogo, deliberando e definindo

prioridades para o município.

O CODEMUS, proposto pelo PROMATA, é constituído por representantes dos

diversos segmentos sociais, políticos e institucionais existentes no município, com a

seguinte composição:

25% da sociedade política local (prefeitura, Câmara de Vereadores);

25% da sociedade civil organizada (sindicatos, empresários, igrejas, ONG);

25% das representações comunitárias (cooperativas, associações, grupos de jovens, grupo de mães, idosos...);

25% dos conselhos estaduais (saúde, educação, meio-ambiente, criança e adolescente).

69

O CODEMUS de Sirinhaém compõe-se atualmente dos representantes dos

seguintes atores sociais, apresentados na figura a seguir:

CATEGORIA ORGANIZAÇÃO

Ativ

idad

e ec

onôm

ica

Associação Comercial

Associação de Barraqueiros Móveis de Sirinhaém

Associação de Pequenos Comerciantes de Barra de

Sirinhaém

Associação de Pequenos Produtores e Moradores de

Ibiratinga

Associação dos Pequenos Produtores Rurais do Engenho Santo Elias

Associação dos Pequenos Produtores Rurais dos

Engenhos Conceição e São José

Associação de Pescadores z5

Associação Terra Prometida

Associação da Vila dos Pescadores e Moradores de

Aver-o-mar

Ativ

idad

es c

om a

com

unid

ade

Associação de Moradores de Muriçoca (Ibiratinga)

Associação dos Moradores do Outeiro (AMOL)

Associação dos Moradores do Porto de Pedra

(AMPOPE) Associação dos Moradores

do Sítio Propriedade

Associação dos Moradores e Pescadores da Vila Alcina Ribeiro (AMAR - Barra de

Sirinhaém)

Associação dos Moradores de Vila Esperança

Pastoral das Crianças

Sindicato dos Trabalhadores Rurais

Associação Mangue Verde

Associação dos Moradores das Ilhas de Sirinhaém

Figura 3 – Composição do CODEMUS

70

Atualmente, merece destaque dentre os participantes do CODEMUS o Sindicato

dos Trabalhadores Rurais, em função das dificuldades vividas pelos trabalhadores ligados

ao setor sucroalcooleiro, as quais provocam reflexos significativos nas atividades e receitas

dos trabalhadores rurais. Esse sindicato tem procurado desenvolver um trabalho de

assistência aos associados, sem perder de vista os embates trabalhistas. Mas, diante do

atual cenário econômico, encontra-se fragilizado.

Outro aspecto que merece ser destacado é a situação vivida pelos moradores das

ilhas de Sirinhaém. Segundo os contatos estabelecidos, a Associação dos Moradores e

Pescadores das Ilhas de Sirinhaém foi criada para garantir a permanência das famílias que

ali residem. Dentro dos parâmetros de sustentabilidade, da melhoria da qualidade de vida,

cabe apoiar programas e projetos que possam melhorar as condições dos

moradores/pescadores que residem nestas ilhas. Há que se ressaltar que a própria APA de

Sirinhaém foi criada por demanda dos pescadores locais e da Pastoral dos Pescadores.

O trabalho desenvolvido pela Associação Terra Prometida também merece atenção.

São em torno de 60 famílias que ocupam grande parte da área cedida pelo Convento São

Francisco, produzindo mandioca, feijão, milho e hortaliças. No entanto, observa-se que

essas famílias necessitam de apoio técnico nas práticas de cultivo, visando conter os

processos erosivos que já se instalaram devido aos cultivos inadequados.

Além das instituições já relacionadas, fazem parte do CODEMUS todos os outros

constituídos no município: Saúde, Educação, Assistência Social, Meio Ambiente,

FUNDEF, PETI, etc.

Os conselhos municipais significam a possibilidade de uma maior participação da

sociedade na gestão pública; uma das formas de democracia participativa, de

planejamento, acompanhamento e controle de programas nas diferentes áreas de atuação

do poder público.

No entanto, esses conselhos enfrentam problemas com seus representantes e, para

isso, alguns, como os de Saúde e Educação, estão realizando encontros a cada dois meses.

É necessário um trabalho de amadurecimento com a sociedade municipal, visando a

valorização e consolidação dos conselhos municipais. Grande parte da população e mesmo

71

das entidades locais desconhece a existência dos conselhos, seus objetivos e

funcionamento.

Através da atuação dos conselhos, poder-se-á viabilizar uma maior integração do

poder público com a sociedade civil, visando tanto a construção ou implementação de

políticas públicas, voltadas para os principais anseios da população, quanto ao

acompanhamento das ações e alocação dos recursos.

Para uma maior participação, mais crítica e efetiva, faz-se necessário um

substancial instrumento pedagógico capaz de, em médio prazo, reverter processos de

passividade e submissão.

Considerações finais

Constata-se, na análise de situação do CODEMUS, a necessidade de uma maior

valorização dessa instância por parte dos diferentes setores da sociedade de Sirinhaém,

visando aperfeiçoar seus critérios e mecanismos de funcionamento, de forma a melhor

atingir seus objetivos propostos.

É muito importante que esse conselho desenvolva uma de suas atribuições básicas,

qual seja a de promover a sensibilização e mobilização da população, visando uma efetiva

participação no processo de desenvolvimento local.

Os resultados da pesquisa de campo realizada pelo PRÓ-CITTÀ revelaram baixos

índices de participação da sociedade em entidades/associações. Segundo essa pesquisa,

86,9% dos entrevistados não participam de nenhuma entidade. No caso da área urbana do

Distrito de Ibiratinga, onde são críticos os indicadores sociais, esse índice chega a quase

100%.

A pesquisa revelou a importância da Associação dos Idosos, já que 41,3% dos

entrevistados na área urbana participam desse tipo de associação.

A Igreja também é referência importante, sendo que 32,7% dos entrevistados na

área urbana participam dela. Na área rural, esse percentual chega a 55,6%.

Além disso, a Igreja é considerada entidade mais importante para 38,2% dos

entrevistados, principalmente pela ajuda prestada à comunidade.

72

Os dados da pesquisa de campo, cujos resultados parciais (TAB. A.1 a A.7),

encontram-se no Anexo 1 deste documento, e cujos resultados completos estão no Volume

V do Diagnóstico Situacional, reafirmam assim a necessidade de uma ação mais intensa de

sensibilização no município, visando a ampliação da participação social da comunidade de

Sirinhaém na gestão de seu processo de desenvolvimento e de seus problemas.

73

4. ANEXOS

Anexo 1 – Tabelas da pesquisa de campo

74

ANEXO 1 – TABELAS DA PESQUISA DE CAMPO

TAB. A.1 Prioridades/problemas municipais segundo os entrevistados, por zona de residência.

TAB. A.2 Críticas e sugestões relativas aos serviços e zona de residência dos entrevistados.

TAB. A.3 Religião declarada pelos entrevistados, por zona de residência.

TAB. A.4 Participação dos entrevistados em entidades/associações, por zona de residência.

TAB. A.5 Entidades/associações das quais os entrevistados participam, por zona de residência.

TAB. A.6 Entidades/associações consideradas mais importantes na comunidade. TAB. A.7 Motivo da avaliação positiva, por zona de residência.

79

5. BIBLIOGRAFIA E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BUARQUE, S.C. Desarollo sostenible: metodologia de planeamiento; experiencias del Nordeste de Brasil. San José, Costa Rica: BMZ/GTZ: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, 1997. (Serie Publicaciones Misceláneas/IICA, ISSN 0534-5391, no. A1/SC-97-07).

BUARQUE, S.C. Desenvolvimento sustentável da Zona da Mata de Pernambuco. Recife: IICA, 1994.

BUARQUE, S.C. Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentável. 2.ed. rev. aum. Recife: Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, 1999.

CAMPBELL, S., FAINSTEIN, S.S. (Eds.) Readings in planning theory. Oxford, United Kingdom: Blackwell Publishers Ltd, 1996.

CMMDA. Nuestro futuro comum; relatório Brundtland. Nova York: UN, 1987. CONDEPE. Pernambuco 2010 – Estratégia de desenvolvimento sustentável de

Pernambuco. Recife: CONDEPE, 1996. (versão preliminar). CONDEPE. Plano de desenvolvimento sustentável da mesorregião da mata

pernambucana; versão preliminar. Recife: CONDEPE, 1998. (versão preliminar). FIAM. Plano de preservação dos sítios históricos do interior - PPSHI; primeira parte.

Recife: FIAM, 1982. FRANÇA, J.L. Manual para normalização de publicações técnico-científicas. 2.ed. rev. e

aum. Belo Horizonte: Editora UFMG, 1992. (Coleção APRENDER). GALVÃO, S.V. Dicionário chorográfico, histórico e estatístico de Pernambuco. Rio de

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