Módulo VIII - Relações Executivo-Legislativo no Brasil

Ao final deste Módulo VIII, o aluno deverá ser capaz de:

Identificar a centralidade do Presidente da República no sistema político

brasileiro e seus efeitos no processo legislativo;

conhecer o papel do Poder Legislativo, como e onde ele mais atua;

avaliar o debate sobre delegação x ação unilateral, onde a discussão

sobre o maior papel do Poder Executivo se deve à ação estratégica dos

parlamentares ou a uma usurpação de poder pelo Presidente;

analisar o papel dos partidos políticos e como eles se organizam para

formar as coalizões;

nomear as críticas ao presidencialismo de coalizão brasileiro.

Introdução

Neste Módulo, vamos ilustrar que o regime político brasileiro é o

presidencialista, baseado na existência dos poderes executivo, legislativo e

judiciário, autônomos e independentes entre si.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes. Entretanto, ele não governa sem o

Congresso, não governa isoladamente. As relações executivo-legislativo no

Brasil são determinadas por um tipo de arranjo institucional em que o

presidente é a figura central. A maioria das leis são de origem do executivo e

são aplicadas através de medidas provisórias. Para uns, trata-se de uma

usurpação dos poderes do legislativo pelo executivo. Para outros, constata-se

uma delegação de poderes capaz de dotar o sistema de maior eficiência e

governabilidade.

Além da prerrogativa de legislar, também é prerrogativa do Congresso Nacional

fiscalizar e controlar as ações do poder executivo.

Vive-se hoje no Brasil um presidencialismo de coalizão cujas decisões são

tomadas conjuntamente por ambos os poderes, executivo e legislativo.

Para compreender melhor as coalizões governativas, sugerimos o texto 'Notas

sobre coalizões políticas e democracia: diz-me com quem andas...', de Fátima

Anastasia e Magna Inácio, disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos

complementares'.

Unidade 1 – Considerações Acerca das Relações Executivo-

Legislativo no Brasil

O regime político brasileiro é o presidencialista, baseado na existência de

poderes autônomos (Executivo, Legislativo e Judiciário) e independentes entre

si. Entretanto, muitas de suas prerrogativas não são exclusivas, e a competição

entre os poderes é um elemento-chave para que cada um possa controlar

excessos possíveis dos demais poderes. Tal sistema favorece a ideia de

controle (checks and balances), mas ao mesmo tempo cria mais barreiras, ou

pontos de veto. Ou seja, a governabilidade é mais difícil em tal sistema. Essa

ideia foi bem desenvolvida por Montesquieu, na França, e pelos “pais

fundadores” (líderes políticos que participaram a Declaração de Independência

ou da redação da Constituição dos Estados Unidos onze anos mais tarde), no

qual o nosso sistema também se baseou.

As relações executivo-legislativo no Brasil são determinadas por um tipo de

arranjo institucional em que o presidente é a figura central. De fato, segundo a

literatura, o presidente brasileiro é considerado um dos mais poderosos do

mundo. Ele tem o poder de legislar (cerca de 85% das leis são de origem do

Poder Executivo) e o faz, frequentemente por meio de medidas provisórias.

Além disso, o presidente tem iniciativa exclusiva em diversas matérias – como

o Orçamento Público, o qual pode, também, contingenciar (ou seja, suspender

os gastos) unilateralmente. No Brasil, o presidente também tem poderes para

influenciar a agenda legislativa.

Essa capacidade do presidente de legislar e de alterar a pauta do Congresso

leva a uma primeira discussão, sobre a produção legal no Brasil.

Como acontece essa influência?

Por exemplo, ao solicitar urgência constitucional, que suspende os prazos do

processo legislativo (embora todas as etapas sejam mantidas). Com isso,

constata-se que os projetos de interesse do presidente “andam” com mais

velocidade do que os projetos de iniciativa dos próprios parlamentares.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades da relação

entre os poderes Executivo e Legislativo no Brasil, sugerimos a leitura do texto

INTEGRAÇÃO DOS PODERES NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO, de

Gustavo Henrique Fideles Taglialegna. Acesse o conteúdo clicando no título.

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Por que o presidente legisla mais? As teorias da ação unilateral x

delegação parlamentar

Quem legisla?

Os dados mostram que o Congresso tem muitas iniciativas, mas poucos

projetos viram lei. Por outro lado, o Executivo edita medidas provisórias, que

têm força de lei no nascimento e, consoante às regras constitucionais e

regimentais, acabam tendo prioridade sobre os demais projetos.

Os estudiosos se dividem:

Uma corrente afirma que sim, o presidente está usurpando uma prerrogativa

que seria essencialmente do Poder Legislativo – é a corrente da ação unilateral

do presidente.

Outra corrente diz que o que parece ser a “supremacia do poder executivo

sobre o poder legislativo” não passa de delegação dos próprios parlamentares.

Esses delegam ao presidente a iniciativa das leis, abrindo mão do seu “direito”

elementar, por cálculo estratégico: ao abrir mão de buscar informações,

formatar leis e negociá-las entre os pares e com setores da sociedade, ganham

tempo precioso para levar adiante projetos e ações mais próximos de suas

bases eleitorais – e ainda evitam ser, futuramente, culpados por uma política

considerada ruim. Além disso, o parlamento é naturalmente fragmentado – sua

formação visa a representar a pluralidade social e política – e detém poucas

informações sobre todos os temas.

Esse debate, cabe dizer, sobre a preponderância do presidente não se dá

somente no Brasil. Ele é também bastante forte dos EUA e em outros países

presidencialistas, a maioria deles localizada na América Latina.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema

democrático no mundo contemporâneo, sugerimos a leitura do texto

GLOBALIZAÇÃO, SEPARAÇÃO DE PODERES E TEMPO LEGIFERANTE, de

Renato Casagrande e Roberto Freitas Filho. Acesse o conteúdo clicando no

título.

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Como o presidente negocia com o legislativo?

É fato que o presidente, no Brasil, formalmente – e, muitas vezes, na prática -

prepondera. Mas ele não pode governar isoladamente. Daí surge uma segunda

discussão oriunda da assimetria entre poderes no Brasil - como o presidente irá

negociar com o Poder Legislativo. Ou seja, embora a Constituição e outras

normas o dotem de poderes formais, ele precisa aprovar matérias no

Congresso – as medidas provisórias, o orçamento, as reformas constitucionais

etc.

Como isso é feito?

Para se compreender como o sistema funciona, é fundamental entender o

formato do nosso sistema partidário. Existe uma alta taxa de fragmentação no

sistema partidário brasileiro. De fato, desde 1988 o Brasil tem sido governado

por presidentes minoritários, pois seus partidos não obtêm sequer 20% das

cadeiras de cada Casa do Congresso Nacional. Nenhum presidente obteve

acima deste percentual, desde 1988. Nos projetos ordinários, o presidente

necessita da maioria de votos, que pode ou não ser absoluta. Maioria simples é

a maioria dos presentes. Maioria absoluta é a maioria da Casa (41 no Senado,

257 na Câmara dos Deputados). Nas reformas constitucionais, a situação é

ainda mais crítica. No Brasil, a Constituição não trata somente de regras gerais

ou de um arcabouço filosófico-moral para a sociedade, mas também trata, às

vezes minuciosamente, de políticas públicas, que mudam a cada governo.

Assim, em tese, todos os governos, se pretenderem reformas mais profundas

no País, necessitarão alterar a Constituição. E para se aprovar uma emenda

constitucional é preciso ter 60% dos votos de cada Casa do Parlamento em

dois turnos de votação em cada uma delas. Portanto, com uma minoria e com

uma ampla fragmentação do Congresso (muitos partidos ali representados),

como faz o Executivo? Ele constrói uma coalizão com outros partidos – o

famoso presidencialismo de coalizão, expressão cunhada por Sergio

Abranches no fim dos anos 80, com forte tom crítico, mas que hoje está

assimilado no vocabulário e no comportamento político do país. Ela significa

que o presidente é minoritário (seu partido não tem maioria), mas ele atrai para

sua base, para apoiá-lo, outros partidos. Desde o primeiro governo de

Fernando Henrique Cardoso (1995), as coalizões tem sido estáveis.

A coalizão no governo Fernando Henrique Cardoso teve quatro grandes

partidos no espectro de centro-direita; a coalizão no governo Lula teve nove

partidos, com o maior grau de heterogeneidade das alianças, já verificado

desde 1988 (direita-esquerda), e o governo Dilma manteve as mesmas

características.

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A construção da base de apoio ao presidente no Brasil

Como é construída a coalizão?

Diz a literatura que, basicamente, com o compartilhamento do gabinete

ministerial e a liberação de emendas orçamentárias para a base parlamentar.

Segundo Amorim Neto (2007), existe uma certa proporcionalidade entre o

número de cadeiras de um determinado partido e sua alocação em pastas

ministeriais. Ou seja, há uma redistribuição de poder na coalizão – não

somente o partido do presidente que governa, mas também aqueles que se

juntam para fazer maioria. Esse é um resultado da elevada fragmentação

partidária. É muito semelhante ao que ocorre em sistemas parlamentaristas

multipartidários (Itália, Espanha, Alemanha, Inglaterra, Israel). Entretanto, ele

favorece o surgimento de crises políticas – e, de fato, elas já surgiram na nossa

História – quando a proporcionalidade não foi respeitada. Também gera o

problema de crises internas, já que as coalizões podem ser mais ou menos

homogêneas. Se as plataformas partidárias são semelhantes, tende-se a ter

menos conflito dentro do governo. Se forem distintas – e mesmo opostas – a

tendência é haver mais conflito dentro do governo.

Na mesma linha, a liberação de verbas pelo Poder Executivo – que detém a

chave do cofre – está, de certa forma, atrelada aos apoios que recebe no

Congresso, embora não seja exclusivamente ligada ao fator lealdade dos

votos. Muitos estudos têm demonstrado a relação liberação de recursos –

manutenção da base de governo.

Esses dois mecanismos – formação do ministério e alocação de recursos –

pode ser considerada uma forma de redução da assimetria de poderes entre

Legislativo e Executivo, já que, formalmente, o executivo concentra poderes

exacerbados no que tange ao gerenciamento de recursos políticos. Ou seja,

partilhar o poder executivo com partidos que detêm bancadas no Congresso, e

desembolsar verbas orçamentárias em projetos priorizados pelos

parlamentares é uma forma de se reduzir o poder do Presidente.

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Críticas ao presidencialismo de coalizão

Os críticos do sistema elencam uma série de problemas. Alguns exemplos

seriam:

brigas de jurisdição entre pastas ministeriais (uma defenderia a política

X, enquanto outra a Y, até mesmo contraditória);

paralisia decisória, causada pela heterogeneidade das alianças –

partidos distintos da coalizão “brigando” para que o governo tome

caminhos diferentes;

necessidade de negociações constantes, ponto por ponto, de políticas,

acima de identidades ideológicas ou programáticas já existentes;

custo moral que representaria um sistema baseado na barganha

constante, sem âncora em projetos de longo prazo - isso geraria

irracionalidade da produção normativa e, consequentemente, de

políticas públicas.

Ou seja, o Legislativo, fragmentado partidariamente, com partidos de baixa

densidade ideológica e altamente fluídos (por causa da constante troca de

partidos, a famosa “dança das cadeiras”), colocaria um alto preço ao sistema. A

solução viria com uma reforma política, especialmente do sistema eleitoral e

partidário, que reduzisse o número de partidos e concedesse a eles mais

poder, em detrimento de um sistema hoje considerado altamente individualista.

Tal reforma daria também mais controle dos eleitores sobre os eleitos, por meio

do voto. Essa reforma do sistema eleitoral implicaria no fim do sistema

proporcional – ou, no mínimo, o uso de listas fechadas no mesmo sistema de

voto proporcional –, e a sua substituição pelo sistema de voto distrital, que

facilitaria a identificação do candidato eleito.

Já os defensores do nosso sistema apontam para a governabilidade e

estabilidade que ele representa – ao contrário do que haviam apontado Linz e

Valenzuela, em estudo que afirmava ser o sistema presidencialista, com sua

dupla legitimidade (eleições isoladas para Congresso e Presidência, mais as

prerrogativas concorrentes), fadado à ingovernabilidade – e, portanto,

suscetível a rupturas e golpes.

Para alguns autores, apesar dos grandes poderes formais do Presidente, o que

importa é que existe uma agenda subjacente no Congresso que coincide com a

do executivo. Assim, a clivagem importante seria a de governo-oposição, mais

uma vez similar a um sistema parlamentarista, com ênfase nos interesses da

maioria versus da minoria, não sendo tão relevante a questão partidária. Isso

porque os grupos se reúnem em blocos, as mudanças de partido ocorrem

dentro do mesmo espectro ideológico e os partidos, embora muitos, seguem

suas lideranças no voto. Com isso, não há ameaças e o Brasil vem sendo

administrado, ao menos nos últimos 18 anos, com bastante estabilidade,

permitindo mudanças estruturais e a consolidação democrática.

O trabalho do consultor legislativo do Senado Federal, Fernando Bittencourt,

aborda aspectos relevantes do processo de negociação de decisões entre o

Executivo e Legislativo, no texto RELAÇÕES EXECUTIVO-LEGISLATIVO NO

PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO. Acesse o conteúdo clicando no título.

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O papel do controle dentro do presidencialismo de coalizão

Além da prerrogativa de legislar, também é prerrogativa do Congresso Nacional

fiscalizar e controlar as ações do poder executivo. Para tanto, ele (o

Congresso) tem diversos instrumentos:

a) as Comissões Parlamentares de Inquérito,

b) os Requerimentos de Informação,

c) o poder de convocar autoridades para prestar informações,

d) as propostas de fiscalização e controle,

e) as audiências públicas (ocasiões em que se "cobra” do poder executivo o

cumprimento de metas, os eventuais desvios), dentre muitos outros.

O Senado, além desses instrumentos, é ainda responsável por autorizar o

endividamento de Municípios, Estados, Distrito Federal e União – ou seja,

pedidos de empréstimos internacionais devem ser aprovados pelos senadores

-, e também é responsável por aprovar inúmeras autoridades indicadas pelo

Executivo: diretores do Banco Central, embaixadores, ministros do Supremo

Tribunal Federal, juízes de tribunais superiores, diretores de agências

reguladoras etc.

Essa atividade também é afetada pela dinâmica do presidencialismo de

coalizão. Estudos têm apontado para achados contraditórios: de um lado, como

seria de se esperar, a oposição sempre exerce mais atividades de controle

(apresenta mais requerimentos de informação, mais propostas de CPI etc) do

que os partidos da base do governo; entretanto, dadas algumas situações, se

vê justamente o contrário: partidos da base do governo apresentando muitas

iniciativas de controle. Segundo os estudiosos, isso pode ser o resultado da

diversidade de partidos na base (e nem todos são de fato muito próximos do

governo, podendo variar com as circunstâncias políticas); mas também, dado o

grande número de partidos, uma forma desses se afirmarem junto ao Poder

Executivo.

Nesse sentido, torna-se essencial considerarmos a importância de se avaliar a

representação política no Brasil. Como reflexão final do nosso curso,

sugerimos a leitura do texto DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO:

COMO AVALIAR?, de Magna Inácio e Fernando Meneguin. Acesse o

conteúdo clicando no título.

Conclusão

Vimos neste Módulo que, no sistema presidencialista, em contraposição ao

parlamentarista, tende-se a ter mais conflito, porque muitas prerrogativas são

concorrentes entre os poderes.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes, e de fato é considerado por muitos

estudiosos como a força gravitacional do sistema político – é quem mais

legisla. Entretanto, ele não governa sem o Congresso. Em vista disso, existe

um debate sobre se os maiores poderes presidenciais se devem a uma

usurpação do presidente ou a uma ação estratégica dos parlamentares.

Os presidentes no Brasil são minoritários (não têm maioria no Congresso). Isso

porque o sistema partidário é bastante fragmentado. Portanto, precisam formar

uma base de apoio. Normalmente, fazem um governo compartilhado, como em

sistemas parlamentaristas multipartidários: dividem os ministérios conforme os

apoios no Congresso. Segundo estudiosos, a base aliada também compartilha

a forma de administrar o orçamento.

Os críticos ao sistema fazem a defesa da reforma política, para que haja mais

governabilidade (menos partidos); os defensores afirmam que o

presidencialismo de coalizão não necessita de reformas, porque se mostrou

estável e governável. Além da atividade legislativa, também a atividade de

controle é afetada pela dinâmica do presidencialismo de coalizão.

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo VIII do curso de Política

Contemporânea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado não

influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu

domínio do conteúdo.