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DEPARTAMENTO DE GEOCIÊNCIAS GEOGRAFIA

DANILO MARCONDES DE ALCANTARA

POLÍTICA URBANA EM LONDRINA E IBIPORÃ: O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

LONDRINA

2010

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DANILO MARCONDES DE ALCANTARA

POLÍTICA URBANA EM LONDRINA E IBIPORÃ: O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

Trabalho de Conclusão de Curso do bacharelado em Geografia, apresentado ao Departamento de Geociências da Universidade Estadual de Londrina. Orientadora: Profª. Dra. Ideni Terezinha Antonello.

LONDRINA 2010

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DANILO MARCONDES DE ALCANTARA

POLÍTICA URBANA EM LONDRINA E IBIPORÃ: O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

Trabalho de Conclusão de Curso do bacharelado em Geografia, apresentado ao Departamento de Geociências da Universidade Estadual de Londrina.

COMISSÃO EXAMINADORA

____________________________________ Profª. Dra. Ideni Terezinha Antonello

Profª. Orientadora Universidade Estadual de Londrina

____________________________________ Profª. Dra. Tânia Maria Fresca Profª. Componente da Banca

Universidade Estadual de Londrina

____________________________________ Profº Dr. Edilson Luis de Oliveira

Profº Componente da Banca Universidade Estadual de Londrina

Londrina, _____de ___________de _____.

3

DEDICATÓRIA

À Deus, em primeiro lugar, por tudo;

Às pessoas, que de alguma maneira estiveram

envolvidas neste processo.

4

AGRADECIMENTOS

Agradeço minha amiga Francielly, por todos estes anos de

convivência e dedicação;

Aos amigos Paulo e Pedro, pela colaboração e socorro em

tantos momentos, inclusive durante a pesquisa da monografia;

Ao Thiago, pela elaboração do Abstract;

À Profª Ideni, pela orientação e atenção à minha pesquisa e

também pela contribuição em sala de aula;

Às Profas. Tânia, Eliane e Katuta, pelo esforço em nos mostrar

o que é fazer Geografia;

À Profª Eloiza, pela contribuição acadêmica e acima de tudo

pela amizade;

A todos os meus amigos e colegas de curso;

Aos entrevistados, pela disponibilização de informações sem

as quais não seria possível a realização da pesquisa;

À minha mãe e minha irmã, por constituírem a minha família,

pilar de nossas vidas.

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[...] Sustar, no caminho da degradação, a vida urbana ainda existente, inventar formas novas, permitir que essas formas se desdobrem, abram seu caminho aos germes da sociedade urbana são objetivos que ultrapassam as possibilidades do neocapitalismo e da sociedade de consumo dirigido. A mais culta burguesia não tem muitas condições de conceber o lúdico como obra, a cidade lúdica, e menos ainda de realizar-lhe as condições espaço-temporais.

Henri Lefebvre (1991, p. 216)

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ALCANTARA, Danilo Marcondes de. Política urbana em Londrina e Ibiporã: o IPTU progressivo no tempo. 2010. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Geografia) – Universidade Estadual de Londrina, Londrina, 2010.

RESUMO

Este trabalho tem por objetivo a verificação e análise da aplicabilidade do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) progressivo no tempo nos municípios de Londrina e Ibiporã, localizados no norte do Paraná. Para tanto, busca-se realizar uma contextualização histórica acerca da política de planejamento urbano realizada no Brasil, focando os marcos deste processo, a saber, a promulgação da Constituição Federal em 1988 e o Estatuto da Cidade em 2001. A política urbana de Londrina e de Ibiporã é apresentada a partir de reflexões sobre os planos diretores e legislações municipais de ambos os municípios, incorporando à discussão a problemática referente aos vazios urbanos e às práticas de cunho especulativo, vinculando o debate ao conceito de desenvolvimento urbano. O IPTU progressivo no tempo é entendido enquanto instrumento de indução ao desenvolvimento urbano, sendo discutido à luz da função social da terra. Palavras-chave: Política urbana; IPTU progressivo no tempo; Função social da terra; Londrina; Ibiporã.

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ALCANTARA, Danilo Marcondes de. Urban policy in Londrina and Ibiporã: the municipal property tax progressive over time. 2010. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Geografia) – Universidade Estadual de Londrina, Londrina, 2010.

ABSTRACT This work aims to verify and analyze the applicability of municipal property tax progressive over time in of Londrina and Ibiporã, located in northern Paraná. For this purpose, we intend to achieve a historical context about the urban planning policy carried out in Brazil, focusing on the milestones of this process, namely the promulgation of the Constitution in 1988 and the City Statute in 2001. The urban policy in Londrina and Ibiporã is presented based on reflections on the master plans and municipal laws of both cities; issues concerning the urban voids and practices of speculative nature are added to this discussion, linking it to the concept of urban development. The municipal property tax progressive over time is understood as a tool to induce urban development, being discussed regarding the social function of land. Keywords: Urban policy; Municipal property tax progressive over time; Social function of land; Londrina; Ibiporã.

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – MAPA DE LOCALIZAÇÃO DE LONDRINA E IBIPORÃ ........................... 26

Figura 2 – MAPA DOS VAZIOS URBANOS DE LONDRINA .................................... 39

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO

PREDIAL E TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE OS IMÓVEIS NÃO

EDIFICADOS EM LONDRINA ................................................................................... 48

Tabela 2 – DISTRIBUIÇÃO DOS LOTES VAZIOS DE LONDRINA POR

CLASSE DE ALÍQUOTA ........................................................................................... 49

Tabela 3 - ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO

PREDIAL E TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE OS IMÓVEIS NÃO

EDIFICADOS EM IBIPORÃ....................................................................................... 52

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ................................................................................................. 11

1. HISTÓRIA RECENTE DO PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL .......... 13

2.1. A Constituição de 1988 e os “novos planos diretores” ........................... 15

2.2. O Estatuto da Cidade e a renovação da política urbana para o século

XXI ................................................................................................................ 20

2. CARACTERÍSTICAS DE LONDRINA E IBIPORÃ: PLANOS DIRETORES E

VAZIOS URBANOS ......................................................................................... 25

2.1. Os Planos Diretores Municipais ............................................................. 27

2.2. Os vazios urbanos ................................................................................. 35

3. O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO E A RELAÇÃO ENTRE

PROPRIEDADE E COLETIVIDADE ................................................................. 43

3.1. O IPTU progressivo no tempo em Londrina e Ibiporã ............................ 43

3.2. Direito à propriedade e função social da terra na cidade ....................... 54

CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 59

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................. 61

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INTRODUÇÃO

O escopo do presente trabalho é a identificação e análise da

aplicabilidade do IPTU progressivo no tempo nas cidades de Londrina e

Ibiporã, componentes da Região Metropolitana de Londrina, segunda maior do

Paraná. Este instrumento não se constitui somente enquanto tributo, pois em

teoria não possui o objetivo de arrecadar, mas sim punir os proprietários de

terrenos vazios e subutilizados na área urbana, mitigando a especulação.

A política urbana brasileira sofreu profundas transformações na

história recente do país, resultado da luta de vários setores da sociedade civil

envolvidos com a questão urbana, historicamente desconsiderada pelo Poder

Público. No primeiro capítulo, busca-se esta contextualização histórica, focando

dois importantes momentos desse processo: a Constituição de 1988, que

inaugura a legislação específica sobre a política urbana; o Estatuto da Cidade

de 2001, que amplia o contexto dos instrumentos e determinações

anteriormente apresentados, abrangendo outros aspectos intrínsecos à

organização social da cidade.

As cidades de Londrina e Ibiporã foram construídas a partir de

um mesmo processo, este relacionado à expansão da cultura cafeeira, do

Estado de São Paulo para o norte do Paraná. Londrina acompanhou uma

dinâmica urbana muito mais intensa, se estabelecendo como maior centro do

Norte do Paraná, enquanto que Ibiporã assumiu outro papel em meio à rede

urbana, sendo polarizada pela cidade vizinha. Resguardadas as diferentes

escalas e os diversos contextos, ambas as cidades apresentam processos

espaciais que refletem uma realidade de segregação socioespacial, alimentada

por uma intensa dinâmica imobiliária, que redistribui os mais ricos e expulsa os

pobres. Nesse contexto, busca-se no segundo capítulo referências da política

urbana das duas cidades a partir dos planos diretores municipais, adentrando a

discussão sobre a existência de vazios urbanos em processo especulativo,

bem como o conceito de desenvolvimento urbano.

A motivação em trabalhar com tal temática surgiu da

efervescência do debate acerca do planejamento urbano nos dias de hoje,

sendo o IPTU progressivo no tempo um dos instrumentos mais discutidos. O

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estudo comparativo entre os dois municípios objetiva uma análise entre os

pontos comuns e divergentes da realidade urbana em diferentes escalas.

Partindo dessa perspectiva, busca-se discutir este instrumento no último

capítulo em meio ao debate acadêmico e político, apresentando os resultados

da pesquisa empírica realizada junto aos setores públicos municipais de

Londrina e Ibiporã. Por fim, a função social da terra é discutida enquanto direito

garantido pela legislação, mas desconsiderado pelos que exercem papel de

comando na sociedade capitalista.

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1. HISTÓRIA RECENTE DO PLANEJAMENTO URBANO NO

BRASIL

Este primeiro capítulo tem o intuito de contextualizar a

discussão proposta na pesquisa da monografia por meio de um panorama

histórico recente. Essa contextualização se mostra fundamental, uma vez que a

política urbana brasileira conheceu profundas modificações na segunda

metade do século XX, principalmente a partir da década de 1980, quando no

país se inicia o processo de redemocratização e é promulgada a nova

Constituição Federal.

A construção de cidades no mundo remonta a milhares de

anos antes de Cristo, sendo entendida como um estágio de evolução da

humanidade (SOUZA, 2003). Esse processo foi intensamente acelerado pelo

sistema capitalista, que nos últimos séculos induziu um crescente aumento e

aglomeração da população mundial, transferindo grande parcela das pessoas

do campo para a cidade; por sua vez, esse grande crescimento demográfico

pode ser entendido como pressuposto e também resultado da expansão

urbana.

Essa breve introdução histórica serve apenas para afirmar a

relevância do que se propõem a discutir no presente capítulo e no trabalho

como um todo. A cidade é o espaço onde vive a grande maioria da população

(IBGE, 2007), a qual continua aumentando tanto em números absolutos, como

em relação ao campo. É no urbano também onde ocorre a produção material e

imaterial e principalmente o controle e o exercício do poder, indispensável para

a reprodução do sistema capitalista; por fim, a cidade se constitui como “o

principal lugar dos conflitos sociais” (CORRÊA, 1989).

A cidade brasileira, inserida no contexto latino-americano,

conheceu um processo de intenso crescimento durante o século XX, advento

da industrialização maciça e concentrada. Inicialmente, poucos lugares

receberam investimento do capital industrial, provocando um grande volume de

migrações para essas áreas e ocasionando forte concentração populacional e

crescimento desordenado (SANTOS, 2005), os casos de São Paulo, Rio de

Janeiro e Belo Horizonte são exemplares. As conseqüências desse processo

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são visíveis no cenário urbano brasileiro, em que predominam o déficit de

infraestrutura física e social, o desemprego, a violência, a falta de moradia

adequada, em suma, a desigualdade socioespacial (SOUZA, 2010).

A partir da década de 1960, profissionais como arquitetos e

cientistas sociais e políticos engajados com a causa urbana começaram a se

organizar, inicialmente com o objetivo de garantir maior acesso das camadas

populares à moradia. O governo do presidente João Goulart (1961-1964) foi o

marco inicial desse movimento que ganhou o apoio de vários setores da

sociedade e ficou conhecido como Movimento Nacional Pela Reforma Urbana

(MNRU). Apesar do avanço em se constituir um movimento em prol da

melhoria da qualidade de vida na cidade, o mesmo perdeu visibilidade em

comparação com a Reforma Agrária – devido a fatores históricos de grande

mobilização na busca pela justiça no campo - e foi profundamente abafado pelo

golpe militar. Conforme Nygaard (2005), durante o governo ditatorial, a política

urbana esteve voltada à construção de moradias baratas para a população

mais pobre e crédito subsidiado de construção para a classe média, numa clara

intenção de contribuir para a reprodução do sistema capitalista, enquanto que

os problemas estruturais das cidades brasileiras se agravaram ainda mais

durante as décadas subseqüentes. É também durante o governo militar que

ocorre o apogeu na produção de planos diretores, sendo o mesmo entendido

como instrumento obrigatório para o planejamento e “modernização” das

cidades.

Esse momento, que vai dos anos 60 até o começo ou meados da década de 80, pode ser apelidado de „pré-história‟ da reforma urbana, porquanto, ainda que o núcleo da idéia já estivesse presente, com o seu conteúdo crítico de busca de maior justiça social no espaço urbano, um ideário mais amplo, que fosse bem além da questão da habitação e incluísse reflexões sobre instrumentos, só viria a se constituir duas décadas após o encontro de Petrópolis (SOUZA, 2010, p. 157).

O autor faz referência às primeiras reuniões que ocorreram na

década de 1960, consideradas o embrião da reforma urbana. Segundo o autor,

o movimento efetivo vai ganhar força na década de 1980, com o

enfraquecimento do regime militar e a perspectiva de uma nova Constituição

Federal.

15

1.1. A Constituição de 1988 e os “novos planos diretores”

Apesar da pouca repercussão da reforma urbana até a década

de 1980, a mesma foi fundamental para garantir subsídios a uma organização

mais eficiente dos atores sociais envolvidos e uma participação ativa junto às

políticas públicas, como as assembléias constituintes que aconteceram após a

queda do governo militar. As propostas de emendas surgiam de todos os

cantos do país, de diversos setores da sociedade civil organizada, e visavam

políticas mais eficientes em meio à problemática urbana, não se restringindo

somente à questão da falta de moradia. O crescimento exacerbado das

cidades resultou em um cenário lastimável, permeado pela pobreza muitas

vezes extrema de parcela considerável da população urbana, o que repercutiu

através das mobilizações e pressões sociais.

As potencialidades desse novo arranjo de forças políticas evidenciaram-se na imensa mobilização social prévia à Constituição de 1988, que logrou inserir no texto constitucional um viés marcado pelos direitos humanos e cidadania. Especificamente na área da política urbana, a mobilização resultou em uma proposta de reformulação da legislação através da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao congresso Constituinte em 1988 pelo movimento nacional pela reforma urbana, que recebeu mais de 250 mil assinaturas, logrando sua inclusão no texto constitucional. Após uma série de negociações e concessões por parte dos atores da reforma urbana, a emenda popular resultou no capítulo de política urbana da Constituição (artigos 182 e 183) (CYMBALISTA, 2006, p. 31).

Mesmo com toda a mobilização em prol da reforma urbana nas

assembléias constituintes, foram aprovados somente dois artigos na nova

Constituição sobre a política urbana, a seguir:

Capítulo II – Da Política Urbana Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

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§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º As desapropriações serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, no termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I – parcelamento ou edificação compulsórios; II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressiva no tempo; III – desapropriação com o pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou ambos, independente do estado civil. § 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. (BRASIL, 1988)

Sendo considerado por muitos uma vitória, devido ao

ineditismo da questão urbana na legislação federal, foi inegável não admitir

esse resultado com um sentimento de perda, principalmente aqueles que se

empenharam tanto em função da reforma urbana. A grave situação da cidade

brasileira, resultado de séculos de segregação e desigualdade, não poderia ser

abarcada por meio de dois artigos.

Com a transferência das responsabilidades para os planos diretores municipais e o esvaziamento de uma amarração da reforma urbana em nível nacional, o que ocorreu foi, mais que um simples revés tático, uma importante derrota estratégica (SOUZA, 2010, p. 161, grifo do autor).

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Para Souza (2010) a nova legislação foi considerada uma

“derrota estratégica” ao modificar e diluir o conteúdo das emendas populares e

transferir toda a responsabilidade para os planos diretores municipais,

fragmentando a mobilização em busca da reforma urbana em nível nacional.

Ganhava-se no sentido de maior autonomia do poder local, mas por outro lado

se perdia em termos de integração com os movimentos nacionais. Sendo

assim, a partir da Constituição de 1988, as prefeituras passaram a agir mais

diretamente na política urbana orientadas pelo instrumento básico dessa

política, o plano diretor, agora obrigatório para todos os municípios com mais

de vinte mil habitantes. Os novos planos diretores, aqueles realizados após a

nova Constituição, foram assim referenciados porque traziam aspectos das

conquistas obtidas pela reforma urbana, apesar de ainda muito superficiais.

Uma certa euforia inicial com os “novos planos diretores” e suas potencialidades teve lugar, pelo menos até a metade da década de 90. Não que os planos e a leis não sejam importantes, como referenciais técnicos e marcos jurídicos. Contudo, ao mesmo tempo em que a atenção se voltava cada vez mais para uma discussão técnica em torno dos instrumentos de planejamento e, cada vez mais, também para questões legais, o contexto social mais amplo, que é o que dá sentido a todo o resto, era banalizado ou negligenciado. É como se o aparelho de Estado, por si só, pilotado por forças políticas esclarecidas e assessoradas por planejadores e juristas progressistas, fosse realizar a reforma urbana; uma espécie de reforma urbana, portanto, mais e mais com cara de ser uma reforma “de cima para baixo” (SOUZA, 2003, p. 120, grifo do autor).

A crítica do autor vai de encontro com a realidade do

planejamento urbano no Brasil neste período, marcado pelo cunho estritamente

técnico-jurídico, dos que acreditavam ser possível uma mudança por meio do

plano físico-territorial. Questões primordiais, defendidas pelo próprio Souza

(2010), como a participação popular enquanto medida de garantia para uma

mudança social positiva, foram praticamente desconsideradas.

O plano diretor passou então a ser considerado um “messias”,

como aponta Villaça (2005), devido à supervalorização denotada aos seus

objetivos. Em obra anterior, o autor discorre:

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Plano diretor é algo discutido no País, há várias décadas, em câmaras municipais, em salas de aula de universidades, em congressos e conferências, em inúmeros órgãos municipais, estaduais e federais. Por que tanto empenho da sociedade em debater algo que não existe? Por que tanta importância – afinal o plano diretor foi parar até na Constituição da República – atribuída a algo que não se sabe direito o que é e cujos efeitos supostamente benéficos ninguém jamais experimentou? (VILLAÇA, 1999, p. 239).

Os questionamentos foram apontados pelo autor há mais de

dez anos, mas ainda se fazem pertinentes. O plano diretor possui mecanismos

muitas vezes úteis e relevantes para se obter um maior desenvolvimento

socioespacial, mas têm sido submetidos a gestões políticas ineficazes, as

quais continuam desconsiderando o fator social. Com isso surgem equívocos

diversos, nos quais o mesmo autor discute:

As expressões „plano‟ e „planejamento‟ inevitavelmente nos levam a expressões como „crescimento desordenado‟ ou „crescimento caótico‟ ou ainda „crescimento anárquico‟ que são lugar comum no linguajar de nossas elites e da classe média, que delas usam e abusam. Insisto em dizer que nos interessa especular sobre a idéia que a maioria da sociedade – pelo menos a parcela mais esclarecida de nossa sociedade – faz dessas expressões. Isso porque – e aqui introduzimos uma questão fundamental que queremos abordar – essas expressões têm sido utilizadas entre nós de uma forma ideologizada e falsa. Essas expressões são utilizadas para esconder e escamotear nossa realidade urbana (VILLAÇA, 2000, p. 2).

Essa transferência de responsabilidade somada ao depósito de

confiança nos planos urbanísticos deu uma característica “milagrosa” ao plano

diretor, como se o mesmo pudesse abarcar e solucionar toda a problemática

urbana, como discute Villaça (2000). Cabe ressaltar que o plano diretor nada

mais é que a sistematização de um amplo estudo sobre o tecido urbano, o qual

deve considerar aspectos físico-territoriais e também aspectos econômicos,

ambientais e, sobretudo, sociais. O plano em si não possui o “poder” de

solucionar problemas, como parecem fazer crer alguns, mas demandam uma

gestão eficiente e participativa, que abarque toda uma série de fatores

inerentes à vida dos cidadãos.

19

Ao considerar esses aspectos e no que pese todo o prejuízo

com a minimização da política urbana na nova Constituição, pela primeira vez é

estabelecido um objetivo voltado à problemática social da cidade. O Artigo 182,

além de determinar o plano diretor como instrumento básico da política urbana,

dispõe dos mecanismos a serem utilizados pelo Poder Público municipal para

que seja cumprida a função social da propriedade, como o IPTU progressivo no

tempo, foco do presente estudo. No artigo 183, a lei trata dos critérios para a

usucapião urbana.

Com as normas dos arts. 182 e 183 a CF fundamenta a doutrina segundo a qual a propriedade urbana é formada e condicionada pelo direito urbanístico a fim de cumprir sua função social específica: realizar as chamadas funções urbanísticas de propiciar habitação (moradia), condições adequadas de trabalho, recreação e circulação humana; realizar, em suma, as funções sociais da cidade” (SILVA, 2008, p. 77).

Vários debates e análises, como a proposta pelo jurista citado

José Afonso da Silva, discorreram acerca da Constituição com o intuito de

esclarecer o princípio da função social da propriedade. No entanto, a maior

parte dos teóricos de diversas áreas se reserva em considerar esse termo um

tanto quanto “vago”, como Souza (2010, p. 161). A carência de maior

esclarecimento sobre o assunto perpetuou discussões durante anos, chegando

aos dias de hoje. Na sociedade brasileira, a elite dominante briga e se apóia no

direito garantido de propriedade, sendo que do outro lado, exemplificando os

movimentos sociais, a função social de tal propriedade é enaltecida. Esse

ponto permeia toda a discussão do presente trabalho e será tratado

posteriormente.

A Constituição Federal de 1988, não pode ser considerada

menos do que um marco na política urbana brasileira, ou até mesmo um

referencial para aqueles que tanto lutaram pelo direito à cidade. No entanto, os

brados de vitória foram contidos e o que permaneceu foi o otimismo e a

esperança de progresso dessa política, para que assim fosse possível a

construção de uma cidade mais justa.

20

1.2. O Estatuto da Cidade e a renovação da política urbana para o século

XXI

Nos anos que se seguiram após a promulgação da

Constituição Federal de 1988, o senado recebeu uma proposta de lei que

buscava esclarecer os termos apresentados pela Constituição, bem como

ampliar o alcance jurídico sobre a problemática urbana. Tal lei se apresentava

necessária e foi bastante aguardada, uma vez que a cidade possuía problemas

graves e estruturais, exigindo uma maior especificidade. Mas a resistência por

parte de alguns foi grande, atrasando a aprovação em mais de dez anos.

Finalmente em julho de 2001 é sancionada a Lei Federal nº 10.257, conhecida

como Estatuto da Cidade.

Os primeiros anos do século XXI marcaram um novo momento no progressivo movimento de construção de uma nova institucionalidade para as políticas urbana e habitacional no País. Em 2001, foi aprovada em nível federal a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, de caráter marcadamente progressista, instituindo as diretrizes e instrumentos de cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana, do direito à cidade, da gestão democrática das cidades. A produção técnica em torno do Estatuto foi efervescente, tanto do ponto de vista jurídico quanto do planejamento urbano, e a nova lei foi saudada como uma grande conquista por uma série de autores, técnicos e gestores comprometidos com a trajetória da reforma urbana (CYMBALISTA, 2006, p. 31-31).

Nas palavras do autor, o Estatuto da Cidade é considerado um

novo marco na construção de uma política urbana de cunho progressista,

almejada por décadas pelos movimentos sociais. Cientistas e técnicos de

formações diversas como arquitetos-urbanistas, juristas e geógrafos, passaram

a se debruçar em cima dos vários pontos apresentados pela lei federal,

tecendo críticas e identificando as possibilidades de atuação em meio à

gigantesca problemática urbana.

Os princípios do Estatuto propiciam desvendar conflitos relacionados ao planejamento, apropriação, propriedade, gestão e uso do solo nas áreas urbanas. O Estatuto não resolve, nem elimina os conflitos, mas os retira da sombra. Reconhece o predomínio da população urbana e a falta de

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acesso da maioria aos padrões de urbanidade vigentes (RODRIGUES, 2005, p. 91).

A geógrafa Arlete Rodrigues discute o impacto do Estatuto da

Cidade em meio à política urbana brasileira, fazendo considerações quanto o

seu alcance e limitações. É imprescindível, como aponta a autora, reconhecer

que a lei por si só não possui o poder de eliminar conflitos ou resolver

problemas, mas se estabelece como parâmetro para o poder público e a

população urbana buscarem alternativas de intervenção na cidade, tanto na

melhoria da infraestrutura física, como também nos âmbitos econômico,

ambiental e social1. Em seu texto, a autora conclui:

Assim, o Estatuto reafirma a propriedade privada/individual, impõe limites à especulação, induz o reconhecimento da cidade como produção coletiva, cria novos instrumentos jurídicos e participativos que permitem ao poder público tomar providências para que as propriedades cumpram sua função social, em prol do bem coletivo, da segurança e do bem estar dos cidadãos (RODRIGUES, 2005, p. 92).

O Estatuto da Cidade apresenta um conjunto de leis baseadas

nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, especificando e

ampliando diversos aspectos. Em relação à obrigatoriedade da execução de

planos diretores, que até então era restrita a municípios com mais de vinte mil

habitantes, passa a valer para outras categorias de municípios, como

integrantes de regiões metropolitanas, de especial interesse ambiental ou

turístico, independente do tamanho da população. Além do plano diretor, vários

instrumentos são expostos visando o objetivo primordial da Lei Federal, o

cumprimento da função social da cidade.

A grande novidade trazida por esta lei está exatamente na criação de instrumentos que possibilitarão uma intervenção mais concreta e efetiva do Poder Público no desenvolvimento urbano. Com isto espera-se alcançar, pelo menos, dois objetivos: mitigar a especulação imobiliária e fazer com que a

1No âmbito da cidade, Souza (2010) classifica a infraestrutura física enquanto bens materiais, como

moradia, saneamento básico, espaços para lazer; por sua vez, a infraestrutura social abarca a educação,

a saúde etc.

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propriedade imobiliária urbana cumpra sua função social. (DALLARI & FERRAZ, 2002, p. 19)

Os instrumentos da política urbana, agora detalhados pelo

Estatuto da Cidade, estabeleceram um suporte maior para o poder público

municipal agir sobre o tecido urbano. Souza esclarece que “[...] Não basta, para

contribuir para o desenvolvimento urbano, ter princípios, objetivos e uma

estratégia; é preciso munir-se de instrumentos adequados para implementar as

propostas” (2003, p. 123, grifo do autor). Os vários instrumentos possuem

objetivos diversos, dentro do intuito maior da lei, por exemplo: a especulação

imobiliária pode ser contida mediante o parcelamento, edificação ou utilização

compulsórios, que nada mais é que a obrigatoriedade de uso do solo urbano

pelo proprietário, podendo ser aplicado também, caso não haja o cumprimento

de tal determinação, o IPTU progressivo no tempo; em relação à exaustão da

infraestrutura urbana, comum em áreas de densa verticalização, a outorga

onerosa do direito de construir – também conhecida como “solo criado” e que

funciona como um tributo pago pelo incorporador pelo direito de construir além

do determinado no plano diretor conforme o zoneamento – pode ser aplicada

com o intuito de arrecadar além do IPTU, justamente porque o Estado possui

custos excessivos em tais localidades.

Conforme exposto, os instrumentos da política urbana devem

visar o cumprimento das funções sociais da cidade, ou em outras palavras, o

desenvolvimento urbano. Por sua vez, o conceito de desenvolvimento urbano

tem sido excessivamente utilizado pelo senso comum e até mesmo por alguns

cientistas de forma errônea. No cotidiano, seja pela mídia, seja nas escolas ou

universidades, seja nos ambientes profissionais, se discute a questão do

desenvolvimento da cidade enquanto a expansão físico-territorial do tecido

urbano, modernas construções de usos cada vez mais diversos, o avanço da

tecnologia nos transportes e outros serviços. Esse assunto será tratado com

maior profundidade posteriormente, mas cabe ressaltar agora, conforme

defende Souza:

Um desenvolvimento urbano autêntico, sem aspas, não se confunde com uma simples expansão do tecido urbano e a crescente complexidade deste, na esteira do crescimento econômico e da modernização tecnológica. Ele não é,

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meramente, um aumento da área urbanizada, e nem mesmo, simplesmente, uma sofisticação ou modernização do espaço urbano, mas, antes e acima de tudo, um desenvolvimento sócio espacial na e da cidade: vale dizer, a conquista de melhor qualidade de vida para um número crescente de pessoas e de cada vez mais justiça social (2003, p. 101, grifo do autor).

Qual deve ser o objetivo primeiro do planejamento urbano,

independente da cidade, se não a busca por melhor qualidade de vida e maior

justiça social? Os envolvidos com a reforma urbana buscaram isso por

décadas, mas sempre com inúmeros obstáculos, impostos pelos que dominam

as atividades urbanas, entre elas o comércio de terrenos e a construção de

moradias. O conjunto de leis do Estatuto da Cidade ampliou a discussão e o

suporte jurídico para a sociedade e o poder público, mas por si só não

resolveria problema algum. O discurso foi ampliado, mas os problemas

continuaram.

Os anos que se seguiram à promulgação da Lei nº 10.257/01

foram de intensas mudanças na política nacional. O arquiteto-urbanista Renato

Cymbalista faz uma retrospectiva das transformações ocorridas no que ele

chama de “planejamento territorial” e em relação a esse período “pós-Estatuto”,

o autor discorre:

A eleição de Lula para a Presidência em 2002 significou a continuidade da construção de uma institucionalidade para a política urbana no País, nos moldes propostos pelo campo da reforma urbana. Logo após a eleição, foi acionada uma equipe de transição, com a finalidade de desenhar estratégias de governo para o mandato que se iniciaria em 2003. [...] Logo no início de 2003 foi implementado o Ministério das Cidades, seguindo diretrizes propostas pela equipe de transição e atendendo a uma antiga demanda da articulação pela reforma urbana (2006, p. 32).

A mudança da base governamental em nível federal,

anteriormente embasada no neoliberalismo, e a criação de novos mecanismos

de atuação por meio da União, como o Ministério das Cidades, deram um novo

fôlego para a política urbana no país. Muitos municípios foram obrigados a se

adaptar rapidamente, passando a ser exigência dos órgãos federais de

financiamento de moradias o plano diretor municipal e a participação da

população na elaboração do mesmo. Sendo estes aspectos positivos, por outro

24

lado, muitos planos foram desenvolvidos “às pressas”, com fraqueza de

conteúdo e desconsideração com questões primordiais, muitas vezes por

técnicos de outros lugares, que quase nada conhecem da realidade local.

Ao se analisar a história recente do país, não se pode

desconsiderar os avanços obtidos pelos movimentos sociais, no que concerne

o estabelecimento de mecanismos jurídicos para um planejamento urbano mais

amplo e justo. Ainda assim, no plano concreto, o desenvolvimento urbano e o

direito à cidade permanecem muito distantes daqueles que há tanto tempo

lutam e são obrigados a se contentar, no máximo, com migalhas.

25

2. CARACTERÍSTICAS DE LONDRINA E IBIPORÃ: PLANOS

DIRETORES E VAZIOS URBANOS

No presente capítulo pretende-se apresentar algumas

características de Londrina e Ibiporã, dando ênfase a atuação do poder público

nesses espaços urbanos por meio da análise dos planos diretores dos referidos

municípios. Partindo dessa perspectiva, buscar-se-á discutir questões inerentes

ao escopo da presente pesquisa, como a existência de vazios urbanos em

áreas dotadas de infraestrutura e a especulação imobiliária, considerados aqui

como entraves para o desenvolvimento urbano.

O norte do Paraná, área onde estão localizadas as cidades

estudadas, conheceu um processo de ocupação mais intenso a partir da

primeira metade do século XX devido a expansão da cultura cafeeira, que até

então se encontrava concentrada no estado de São Paulo (MULLER, 2001, p.

89-118). A história de Londrina e Ibiporã, salvo suas particularidades, está

diretamente ligada a esse processo, que foi acompanhado por migrações

nacionais e internacionais, desenvolvimento econômico e expansão da mancha

urbana dos municípios do entorno.

Londrina é a segunda maior cidade do Paraná e a terceira

maior da Região Sul. Segundo estimativas do IBGE (2009), ultrapassou os 500

mil habitantes no ano de 2009, dos quais a imensa maioria (quase 97% em

2000, conforme IBGE) residem na área urbana. Próspera no crescimento

econômico e expansão urbana, a cidade se destaca no comércio, do mais

básico ao especializado e de luxo; com presença de importantes instituições de

ensino superior e escolas, atrai estudantes de diversos municípios da região

norte do estado, de outras regiões do Paraná e até mesmo de outros estados,

principalmente São Paulo; na área da saúde, conta com modernos hospitais e

serviços especializados; por fim, é uma cidade pólo que atrai pessoas e

investimentos de diversos lugares, do agronegócio as indústrias multinacionais,

constituindo assim uma rede urbana de grande complexidade, a qual não se

pretende aprofundar.

Ibiporã, por sua vez, é uma cidade polarizada pela vizinha

Londrina, com cerca de 47.514 habitantes (IBGE, 2009), a grande maioria

26

(cerca de 92% em 2000, segundo IBGE) também vivendo no perímetro urbano.

Sua economia está voltada principalmente ao setor de serviços e as indústrias

de pequeno e médio porte, setores que mais empregam conforme dados do

Ministério do Trabalho e Emprego (2009), sendo estas indústrias localizadas

principalmente na área de expansão urbana da cidade, sentido Londrina, onde

se observa um princípio de conurbação.

Ambos os municípios integram a Região Metropolitana de

Londrina, criada após delegação da Constituição de 1988, que transferiu para

os estados essa função de institucionalizar os aglomerados urbanos. A

confusão conceitual realizada pelos legisladores e outros autores acabou por

enquadrar realidades diferentes e inadequadas à proposta de

institucionalização, o que resultou no surgimento de inúmeras regiões

metropolitanas pelo território nacional, bastante desproporcionais entre si.

Figura 1 – MAPA DE LOCALIZAÇÃO DE LONDRINA E IBIPORÃ

27

A inexistência de critérios definidos pela lei maior ou por normas específicas que traduzam conceitualmente as novas categorias institucionais e instruam demarcações e classificações regionais têm levado à criação de unidades bastante distintas e, até certo ponto, incomparáveis. Também permanecem ausentes projetos de regionalização, por parte dos estados, o que ajuda a induzir distorções no âmbito da classificação e delimitação dessas categorias (MOURA; LIBARDI; BARION, 2006, p. 132).

O caso da RM de Londrina é exemplar em relação ao equívoco

conceitual dessa institucionalização, o qual seria ainda válido se houvesse uma

gestão eficaz e integradora, que dispusesse de um planejamento regional que

visasse o desenvolvimento de todos os municípios integrantes. É importante

lembrar que o objetivo do trabalho não é analisar a região metropolitana e suas

implicações, mas cabe ressaltar o grau de relação entre as duas cidades

estudadas.

2.1. Os Planos Diretores Municipais

O plano diretor de Londrina de 1998 apresentou alguns

aspectos relativos à região metropolitana, que no período estava em processo

de implementação. Segundo a proposta do plano, observado a partir da leitura

realizada pelo Plano Diretor Participativo de Londrina de 2008, a prefeitura

deveria “[...] promover, em caráter de urgência, seminários entre os municípios

envolvidos, com o objetivo da elaboração de uma „carta de intenções‟, ponto de

partida para uma política de ação integrada da região pré-metropolitana”

(LONDRINA, 2008a, p. 12). Existe sim, hoje, um órgão metropolitano com

representantes dos municípios integrantes, mas a política de intervenção em

nível intermunicipal passa despercebida, confirmando o que Cunha (2002)

intitulou de “metrópole de papel”, fazendo referência ao problema da gestão.

Esse panorama da RM de Londrina serve para o presente

estudo como base para se identificar fenômenos que ultrapassam os limites

político-administrativos dos municípios, como a ocorrência de conurbação entre

Ibiporã e a zona leste de Londrina, uma área de expansão distante da porção

já urbanizada e dotada de infraestrutura de Ibiporã, resultando em grandes

28

vazios urbanos e crescente especulação imobiliária, assunto este que será

tratado posteriormente.

O primeiro plano diretor do município de Londrina, construído a

partir dos critérios estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, foi

desenvolvido principalmente a partir de estudos realizados pelo Instituto de

Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina (IPPUL), este criado em 1993. O

próprio processo de revisão desse plano, intitulado Plano Diretor Participativo

do Município de Londrina (PDPML), faz uma leitura do documento promulgado

em 1998, por meio da Lei Municipal nº 7.482, estabelecendo considerações

relevantes a fim de esclarecer alguns aspectos e compará-los com o cenário

atual. Segundo essa leitura, o plano de 1998 buscava uma mudança de cenário

num horizonte de dez anos, em que as leis repercutissem sobre o crescimento

e desenvolvimento ordenado do município, permitindo transformações

consideráveis. Certamente, no que pesem as conquistas, muitos problemas

levantados ainda carecem de soluções, mas nesse plano já é observado um

amadurecimento quanto à leitura da cidade, sendo a produção do espaço

urbano entendida por meio de “múltiplos agentes”, dos quais são reconhecidos

os incorporadores, proprietários de terras, o Estado e a população, agentes

estes estudados profundamente por Roberto Lobato Corrêa (1989).

O espaço urbano capitalista – fragmentado, articulado, reflexo, condicionante social, cheio de símbolos e campo de lutas – é um produto social, resultado de ações acumuladas através do tempo, e engendradas por agentes que produzem e consomem espaço. São agentes sociais concretos, e não um mercado invisível ou processos aleatórios atuando sobre um espaço abstrato. A ação destes agentes é complexa, derivando da dinâmica de acumulação de capital, das necessidades mutáveis de reprodução das relações de produção, e dos conflitos de classe que dela emergem (CORRÊA, 1989, p. 11).

Quanto aos objetivos gerais do plano, cabe transcrevê-los

conforme exposto pelo Art. 5º da Lei Municipal nº 7.482/98:

I - promover a ordenação dos espaços habitáveis do Município; II - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo o bem - estar de seus habitantes; III - dar cumprimento à função social da propriedade urbana; IV - atualizar e compatibilizar as leis de ordenamento

29

municipal, visando à organização do espaço, seu uso e sua ocupação; V - promover a integração das políticas setoriais; VI - dar cumprimento às determinações da Lei Orgânica do Município de Londrina.

Nas seis metas estabelecidas pelo plano são observados

aspectos primordiais que devem conduzir a política urbana de forma mais justa

e democrática, sendo referenciadas questões como a função social da

propriedade e o bem estar dos habitantes da cidade. Segundo o PDPML, tais

considerações foram influenciadas, além das legislações existentes, pela lei

federal que ainda se encontrava em tramitação, a saber, o Estatuto da Cidade.

O Plano Diretor de 1998 fez um diagnóstico da cidade a partir

de aspectos de ordem: econômica, social, ambiental, institucional e urbanística.

Considerou fatores inerentes à qualidade de vida como acesso à moradia,

educação e saúde, bem como a descentralização das atividades comerciais e

de prestação de serviços e a geração de renda nos bairros. Ao considerar a

influência das leis do Estatuto da Cidade na construção do Plano Diretor de

1998, verifica-se também a existência de instrumentos de planejamento e

gestão urbanos descritos na legislação federal, como o solo criado e o IPTU

progressivo no tempo.

Quase dez anos após a elaboração do primeiro plano, de 1998,

o IPPUL inicia o processo de revisão, então intitulado Plano Diretor

Participativo do Município de Londrina. É nesse processo que passam a serem

incorporadas as determinações do Estatuto da Cidade, em vigência desde

2001. De acordo com a Lei Federal nº 10.257/01, a cidade precisa atender aos

interesses públicos e coletivos, visando sua função social e atendendo à

melhoria de qualidade de vida da população e o equilíbrio ambiental. Nesse

sentido, é importante conceituar o plano diretor do ponto de vista técnico-

jurídico:

O plano diretor, em seu aspecto técnico, é um documento de base que se apresenta sob a forma gráfica, compreendendo relatório, mapas e quadros, que consubstanciam o retrato da situação existente e as projeções da situação futura, transformada. A formulação desse documento é uma tarefa técnica multidisciplinar. Embora predominem, aqui, os aspectos técnicos, revela-se ainda como um procedimento jurídico, dadas as exigências legais que impõem a ele a observância de

30

determinadas regras de conduta (SILVA, p. 143, 2008, grifo do autor).

O autor denota à atividade de elaboração do plano diretor uma

tarefa multidisciplinar, em que desempenham funções diversas técnicos

envolvidos com o plano físico, o social, o econômico e o jurídico. Souza (2010),

por sua vez, defende o planejamento e a gestão urbanos enquanto ciência

social aplicada, cabendo saberes interdisciplinares, que para o autor vão além

da multidisciplinaridade, pressupondo “[...] uma cooperação intensa e

coordenada, sobre a base de uma finalidade (e de uma problemática) comum”

(2010, p. 100). O IPPUL é composto por um corpo técnico formado

principalmente por arquitetos-urbanistas e engenheiros, com a colaboração de

geógrafos, advogados, sociólogos, economistas, entre outros. Em Ibiporã, no

entanto, a diretoria de planejamento é formada por arquitetos e engenheiros

somente, o que poderia limitar o trabalho em relação a aspectos que exijam

uma leitura interdisciplinar ou multidisciplinar.

No presente momento, estão sendo realizados estudos e

diagnósticos da atual realidade do Município de Londrina, bem como

conferências e propostas de leis complementares, de acordo com as

exigências das leis federal e estadual. Cabe discutir no presente trabalho o

relatório de aspectos urbanísticos e sócioespaciais, que em sua introdução

apresenta:

Através de um planejamento territorial responsável e comprometido, é possível converter a cidade em benefício para todos os cidadãos, promover oportunidades para todos os moradores e viabilizar condições satisfatórias para financiar o desenvolvimento municipal, além de democratizar as condições de uso dos recursos disponíveis, de forma democrática e sustentável [...] Neste contexto, o objetivo deste relatório é diagnosticar a realidade municipal quanto a aspectos físico-territoriais e quanto as relações sócio-espaciais que o mesmo comporta, de forma a subsidiar um planejamento eficiente que corresponda às necessidades de organização do espaço físico e aos anseios dos cidadãos (LONRINA, 2008b, p. 04).

O objetivo do estudo de revisão do plano diretor é claro quanto

aos preceitos verificados no Estatuto da Cidade, visando a possibilidade de

uma intervenção mais eficaz por parte do poder público municipal a partir de

31

um diagnóstico bem elaborado. O relatório inicia pela caracterização histórica

da ocupação urbana de Londrina, apontando os fatos mais relevantes nesse

processo, como o surgimento de inúmeros “vazios urbanos”, fato que será

abordado na segunda parte do presente capítulo. Em seguida são

apresentados dados referentes à aprovação e formação de loteamentos e

posteriormente aspectos do patrimônio arquitetônico, urbano-paisagístico,

natural e artístico.

Pelo relatório de revisão do plano diretor, Londrina já é inserida

no contexto metropolitano, fato que ocorreu institucionalmente em 1998. Os

fenômenos urbanos extrapolam os limites municipais, não apenas por se tratar

de uma região metropolitana legalmente constituída, mas por ser essa uma

característica marcante dos aglomerados urbanos, sendo necessária grande

interação entre as políticas de todos os municípios incorporados, como afirma o

relatório:

No planejamento das Regiões Metropolitanas é importante que as cidades envolvidas sejam entendidas como um território único, existindo unidade político-administrativa [...] Não há desenvolvimento sustentável se, dentro de um aglomerado urbano, as cidades tomem decisões isoladas. Existem deslocamentos diários intermunicipais, as bacias de contribuição dos mananciais de abastecimento frequentemente ultrapassam os limites municipais, os aterros sanitários muitas vezes recebem resíduos de municípios vizinhos e assim por diante [...] Neste contexto, a elaboração de forma desarticulada de Planos Diretores em municípios que mantém fortes relações sociais e econômicas entre si, dificilmente irá gerar bons resultados, nem para a região e nem para cada um dos municípios. A construção de um pacto que articule processos locais de elaboração de planos municipais depende essencialmente da vontade política dos atores envolvidos no processo de planejamento e de seu comprometimento com esses processo supra locais (LONDRINA, 2008b, p. 17).

Com essa visão, o PDPML demonstra em seu diagnóstico

grande importância com os fenômenos metropolitanos, partindo de aspectos

como a mobilidade urbana e a utilização e preservação de recursos naturais,

que estão distribuídos espacialmente por vários municípios da área de

influência de Londrina. Certamente, no plano concreto, as políticas de “boa

vizinhança” não acontecem como descrito, pelo menos não entre todos os

municípios da RM de Londrina.

32

Para caracterizar a cidade segundo o uso do solo, o PDPML

propõe a divisão em regiões do espaço urbano de Londrina (Norte, Sul, Leste,

Oeste, Central) por meio de bacias hidrográficas. Essa caracterização busca

uma análise mais abrangente, que envolva os aspectos ambientais e sociais,

mas possui deficiências teóricas e empíricas, pois a divisão por bacias

hidrográficas não comporta a complexidade do tecido urbano. São

representados a partir de dados e mapas a distribuição de estabelecimentos

comerciais e industriais e domicílios, demonstrando a permanência de uma

forte densidade comercial e também populacional na região central, apesar de

já ser apontado um processo de descentralização. Ao comparar o uso do solo

atual com o zoneamento vigente, são observadas áreas com usos bastante

disformes, principalmente áreas de preservação permanente, como os fundos

de vale, ocupados irregularmente por residências de uma população

marginalizada. Em relação a ocupação, o estudo do PDPML aponta uma

tendência de densificação para o futuro no eixo norte-sul, tanto residencial

como comercial e industrial, algo que já vem se confirmando nos últimos anos.

Dentre as exigências do Estatuto da Cidade para os planos

diretores, uma das mais importantes diz respeito à participação popular nos

processos decisórios, tanto na elaboração do plano quanto na gestão dos

instrumentos. Como o próprio nome informa, o Plano Diretor Participativo do

Município de Londrina tem sido realizado com base em novos levantamentos e

diagnósticos da atual realidade do município, incorporando, em cada

procedimento, a participação de representantes da sociedade civil, como

líderes de bairros e associações, estando aberto a toda a sociedade.

Nos últimos anos têm sido realizadas consultas, reuniões e

conferências, sendo o IPPUL o órgão intermediador entre o poder público

municipal e a população. Apesar de se valer de um avanço da política urbana,

a participação em Londrina, como na grande maioria das cidades brasileiras,

enfrenta grandes dificuldades de se consolidar. O Ministério das Cidades e a

Caixa Econômica Federal exigem dos municípios brasileiros a elaboração do

plano diretor com a participação popular, conforme o Estatuto da Cidade, para

que os mesmos obtenham recursos para o financiamento de moradias

populares entre outros projetos de infraestrutura urbana. A prefeitura de

Londrina dispõe de um recurso para a divulgação e esclarecimento junto à

33

população dos processos decisórios, mas a atuação do público tem sido ainda

inexpressiva, salvo a forte presença dos grandes incorporadores imobiliários,

que atuam por meio de seus interesses diretos junto ao ordenamento do

espaço urbano da cidade. Segundo o relatório de Leitura Comunitária (2006)

do PDPML, em termos proporcionais a população dos distritos rurais participou

muito mais que a população do distrito sede, demonstrando as exigências dos

moradores do campo quanto a ação do poder público2. Esse panorama

apresenta uma deficiência crônica da sociedade, que desestimulada pelos

processos históricos que denotaram poderes decisórios a uma minoria, sente-

se incapaz de participar diretamente na transformação do seu próprio espaço.

A participação [...] proporciona ou pode proporcionar melhores chances de um exercício mais pleno de cidadania, que equivale a uma maior e melhor integração na sociedade. [...] Parece pouco discutível que aumentar as chances de integração dos pobres, no sentido de construir as condições materiais e institucionais para um acesso menos desigual aos meios de satisfação de necessidades nos marcos da própria sociedade existente, é, ainda, um dos desafios mais importantes e básicos a serem vencidos em um país capitalista semiperiférico como o Brasil. Mais e melhor acesso a alimentação, vestuário e moradia, a informações e a instrução formal, a serviços de saúde etc., tudo isso visto como base para o aumento de auto-estima e das possibilidades de participar conscientemente da vida política do país, são requisitos elementares e indispensáveis para uma existência digna (SOUZA, 2010, p. 335-336).

O autor defende o conceito de autonomia da população, onde

os planejadores devem atuar como mediadores e não definidores das políticas

de interesse coletivo. Apesar disso, cabe aos profissionais envolvidos com a

atividade do planejamento urbano e também as universidades, a função de

trabalhar em prol da construção de uma educação participativa, pois essa se

constitui como fundamental para a garantia de uma mudança de fato.

Em relação aos instrumentos jurídicos e urbanísticos, o IPPUL

e toda a equipe envolvida com a revisão do plano diretor têm trabalhado para

adequar tais instrumentos aos parâmetros do Estatuto da Cidade, realizando

2 Segundo o relatório de Leitura Comunitária do PDPML, um total de 423 pessoas participaram das duas

audiências públicas, 266 participaram dos fóruns de participação popular e 306 da 1ª conferência.

34

conferências e elaborando as leis complementares. O IPTU progressivo no

tempo será ilustrado nessa perspectiva no próximo capítulo.

O Plano Diretor Municipal de Ibiporã, instituído a partir da Lei

Municipal nº 2.167/08, foi revisado com base no primeiro plano do município,

promulgado em 1999. Por se tratar de um estudo embasado na legislação

federal, desempenha uma abordagem semelhante ao plano diretor de Londrina

no que diz respeito às diretrizes gerais. Nos artigos 1º, 2º e 3º é apresentada a

finalidade e a abrangência da lei:

Art. 1º - Esta Lei, com fundamento na Constituição Federal, em especial no que estabelecem os artigos 30 e 182; na Lei Federal nº 10.257/01 – Estatuto da cidade, na Constituição do Estado do Paraná e na Lei Orgânica do Município, institui o Plano Diretor Municipal de Ibiporã e estabelece as normas, os princípios básicos e as diretrizes para sua implantação. Art. 2º - Plano Diretor Municipal aplica-se a toda extensão territorial do Município de Ibiporã. Art. 3º - Plano Diretor Municipal é parte integrante do processo de planejamento municipal e o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, devendo o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas (IBIPORÃ, 2008a).

Como determinado pelo Estatuto da Cidade, o plano abrange

todo o município e é apresentado como o instrumento básico para as políticas

públicas municipais, visando o desenvolvimento urbano. Por sua vez, o

conceito de desenvolvimento urbano é muitas vezes entendido

equivocadamente e será pormenorizado no próximo subcapítulo. O Art. 6º do

Plano Diretor Municipal de Ibiporã traz os objetivos da lei em busca do

desenvolvimento do município:

Art. 6º - A política de desenvolvimento municipal deve se pautar pelos seguintes princípios: I – a função social da cidade e da propriedade; II – justiça social e redução das desigualdades sociais; III – preservação e recuperação do ambiente natural; IV – sustentabilidade; V – gestão democrática e participativa (IBIPORÃ, 2008a).

Como defendido por Souza (2010), a lei estabelece como

princípio básico a busca pela justiça social, a função social da propriedade,

assim como a preservação ambiental e a gestão democrática. A participação

35

popular nas políticas de interesse coletivo é detalhada ao longo do Art. 25 e no

Art. 57 são descritos os instrumentos de indução ao desenvolvimento

municipal, segundo o determinado pela Lei nº 10.257/01, Capítulo II. O plano

diretor busca esclarecer que adotará os instrumentos relacionados quando

necessário, em acordo com a Lei Federal e as diretrizes da política nacional do

meio ambiente. São mais de vinte instrumentos apresentados, dos quais são

detalhados no Capítulo Único do Título III: outorga onerosa do direito de

construir; direito de preempção; operações urbanas consorciadas;

parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; IPTU progressivo no

tempo; estudo de impacto de vizinhança (EIV); fundo municipal de

desenvolvimento.

O Plano Diretor Municipal de Ibiporã afirma, nos moldes da lei,

a aplicação dos instrumentos em busca do pleno desenvolvimento da cidade e

de sua população. Certamente, o plano deve especificar uma série de outros

pontos, como o faz o Plano Diretor Municipal de Ibiporã e o Plano Diretor

Participativo do Município de Londrina, mas sempre norteados pelo objetivo

geral da lei: o cumprimento das funções sociais da cidade. A grande diferença

entre os dois planos está no processo de elaboração, sendo que Londrina

possui um órgão com profissionais da área de planejamento, que conhecem

bem a realidade da cidade; Ibiporã, por sua vez, terceirizou a elaboração do

plano diretor para uma empresa de fora, podendo comprometer um estudo

aprofundado sobre as necessidades da população da cidade. As dificuldades

para a efetivação do que foi planejado são incontáveis, mas utilizando as

palavras de Arlete Rodrigues (2005, p. 91): “Uma lei não garante, como

afirmam os participantes dos movimentos de reforma urbana, o Direito à

Cidade, mas é importante para sua construção.” Como já discutido, o plano

diretor nada mais é que a sistematização do planejamento, se fazendo

necessária uma gestão eficiente e participativa.

2.2. Os vazios urbanos

As cidades brasileiras foram historicamente marcadas por um

intenso processo de segregação espacial, que continua a impedir o acesso de

milhões de pessoas ao solo urbano e aos serviços básicos. Nesse sentido, a

36

terra é entendida como o recurso mais precioso do sistema capitalista, pois se

constitui em base, substrato material para todo tipo de produção. No caso do

espaço urbano, diferente do campo, não se aufere uma renda direta, mas a

mesma é um produto que confere valorização contínua, mesmo sem estar

sendo utilizada.

Pode-se considerar então que a terra é um bem permanente, as edificações sobre ela e as benfeitorias em seu entorno é que geram o acúmulo de riqueza, dando a ela um preço diferenciado. Assim, a partir desta constatação a terra se torna um equivalente de capital na medida em que pode ser mais ou menos valorizada independente de estar sendo utilizada, pois se constitui em uma mercadoria (ALVES; ANTONELLO, 2009, p. 130).

Por ser entendida como uma mercadoria, a terra se torna de

difícil acesso para grande parcela dos habitantes das cidades brasileiras. A

moradia é um direito básico, garantido pela Constituição, mas ainda assim

inatingível para muitos, que para sobreviverem se alocam em áreas

inadequadas, as vezes perigosas.

Na cidade de Londrina a proliferação das ocupações irregulares intensificou-se acentuadamente a partir dos anos 1990 em detrimento da redução da oferta de moradias via conjuntos habitacionais para as famílias de baixo poder aquisitivo (POSTALI; FRESCA, 2009, p. 114).

As autoras fazem uma análise do processo de ocupação

irregular em várias áreas da cidade de Londrina, apontando a década de 1990

como o período em que esse problema se intensificou. É justamente nesse

período, mais especificamente de 1987 a 2000, que Fresca (2002) verifica a

ação de diversos agentes em prol da expansão físico-territorial do perímetro

urbano, enquanto que ao mesmo tempo houve relativa queda na oferta de

moradias populares. Isso se explica, em parte, pelo fato de que a expansão

urbana nesse período se deu mediante os interesses dos grandes

incorporadores imobiliários da cidade, que a partir da instalação do Catuaí

Shopping Center (1990) em uma área relativamente distante do centro, fora do

perímetro urbano, visualizavam grandes oportunidades de valorização no

37

imenso vazio decorrente desse evento, se estabelecendo como marco na

história da especulação imobiliária em Londrina.

O processo de ocupação da cidade de Londrina, como tem se

estabelecido em todo país, foi marcado pela desigualdade e pela crescente

ação especulativa desde a construção do seu núcleo urbano. A ação dos

agentes modeladores do espaço urbano, a saber, os proprietários de terras, os

incorporadores imobiliários e como intermediador o Estado (CORRÊA, 1989),

se dá em vias de se extrair a maior renda possível da valorização do solo.

Para o capital imobiliário, especificamente, a cidade não se constitui apenas no local para obtenção da renda, ela traduz-se no próprio objeto da extração de renda. Prevalece consequentemente, uma profunda oposição de interesses na cidade, pois de um lado está o trabalhador que a identifica não somente como o lócus de seu trabalho, mas acima de tudo como local de vivência, necessitando, portanto de uma moradia digna – que inclui localização, dimensão, durabilidade, entre outros – a um preço que consiga pagar; enquanto do outro lado, encontra-se o capital imobiliário, para o qual a cidade constitui-se num negócio cuja exploração busca a máxima extração da renda (POSTALI; FRESCA, 2009, p. 114, grifo das autoras).

A expressão máxima da ação do capital imobiliário é a

especulação, cruel e dispendiosa para a coletividade, que se reflete no espaço

principalmente na forma de vazios urbanos.

Em Londrina, muitos terrenos ficaram ociosos no processo de ocupação da área urbana aguardando valorização. Ocuparam-se terrenos distantes do centro deixando grandes vazios que atualmente vêm sendo incorporados em grandes empreendimentos imobiliários verticais e horizontais, destinados a classe média-alta da população (ALVES; ANTONELLO, 2009, p. 127).

O relatório de aspectos urbanísticos e sócioespaciais do

PDPML, em seu diagnóstico sobre os fenômenos urbanos da cidade de

Londrina, busca caracterizar os imóveis não utilizados, subutilizados e vazios,

denotando a importância desse procedimento à mitigação do processo de

segregação sócioespacial. Nesse sentido, esclarece:

38

O cadastro imobiliário não possui entre suas variáveis aquela que se refere às „edificações vazias e/ou abandonadas‟ e a identificação dos „imóveis subutilizados‟ só poderá ser realizada no momento em que o Plano Diretor Municipal estiver com o conceito de subutilizado, para a realidade urbana de Londrina, definido. Reiteramos a importância da identificação de tais imóveis, pela Prefeitura Municipal, em período correlato à elaboração do Plano Diretor, uma vez que será nele onde deverão estar delimitadas as áreas que estejam descumprindo a função social da propriedade (LONDRINA, 2008b, p. 75).

O relatório afirma a importância da identificação dos imóveis

subutilizados, dependendo no presente momento da definição dos mesmos

junto à realidade londrinense por meio do plano diretor, enfatizando o

descumprimento da função social da propriedade. Por sua vez, o Cadastro

Imobiliário de 2007 serviu de base para a identificação dos lotes sem uso na

cidade, sendo os imóveis não utilizados com área superior a 2 ha localizados

principalmente nas porções periféricas do perímetro urbano, tanto na divisa

com outros municípios quanto na faixa de transição rural-urbana. Para efeito de

justificativa, muitos estão em processo de parcelamento ou foram parcelados

há pouco tempo. O estudo considera como vazios de fato, as glebas não

parceladas, grandes áreas inertes em processo de especulação.

Pela análise de dados de 2007, o conjunto de lotes vagos urbanizados com oferta de infra-estrutura pode representar espaços ociosos com potenciais de ocupação [...] sendo assim [...] foram identificados os lotes sem uso somados aos lotes não parcelados que podem ser considerados para a aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade, principalmente em locais estratégicos de indução ao desenvolvimento econômico (LONDRINA, 2008b, p. 79-80).

Alves e Antonello (2009, p. 120), informam que um

levantamento realizado no processo de revisão do Plano Diretor Participativo

do Município de Londrina, identificou cerca de 30% de terrenos vazios na área

urbana do município. O mapa a seguir, confeccionado em setembro do

presente ano, parte de uma metodologia embasada em dados da Cohab –

Londrina e do IPPUL e no tratamento de imagem de satélite, na busca de

melhorar a identificação dos vazios urbanos.

39

Figura 2 – MAPA DOS VAZIOS URBANOS DE LONDRINA

40

Como já explanado, a maior parte destes vazios, em especial

os grandes vazios, se encontram concentrados nas áreas periféricas do

perímetro urbano, sem considerar a área de expansão urbana. Todavia, nas

áreas mais próximas ao centro, permanece uma quantidade expressiva de

lotes pequenos e médios.

A identificação e mapeamento dos lotes sem uso é

fundamental para criar os subsídios necessários para aplicação dos

instrumentos jurídicos previstos na lei federal. Nesse caso, podem ser

aplicados o parcelamento, edificação e utilização compulsórios e o IPTU

progressivo no tempo, a ser detalhado no próximo capítulo.

O município de Ibiporã, por sua vez, não conta com um instituto

de pesquisa e planejamento urbano, portanto não existe um estudo

aprofundado em relação aos vazios urbanos da cidade. No entanto, em

entrevista realizada no mês de agosto do presente ano, o arquiteto e diretor de

planejamento da prefeitura municipal Marcelo Orlando Elisson aponta a

ocorrência crescente de vazios em meio ao tecido urbano, resultantes de um

processo de especulação que tem provocado constantes alterações no

perímetro urbano. Para Elisson, esse fenômeno se mostra de forma perversa,

pois exige gastos excessivos em infraestrutura por parte da prefeitura, que

poderia aplicar tais recursos em benefício da população. O arquiteto

exemplifica o caso da Fazenda Itaúna, localizada no limite da expansão urbana

sentido Londrina, que passou por um processo de parcelamento

desconsiderando-se a lei de zoneamento do município. Para tanto, foi realizada

a alteração necessária no zoneamento, na forma da lei nº 1.692/2001:

Art. 49 – Parágrafo Único – A área de terras denominada Fazendo Itaúna, para efeito desta Lei, será considerada como Z. E. T. (Zona de Exploração Turística), com a finalidade específica de parcelamento do solo, na forma de condomínio residencial fechado (IBIPORÃ, 2001).

Segundo Elisson, a modificação de leis como o plano diretor,

realizadas a partir de um amplo estudo, é prática comum na Câmara de

Vereadores do município. Altera-se deliberativamente, com o único intuito de

atender a interesses particulares, em detrimento dos interesses coletivos. O

caso da Fazenda Itaúna tem sido acompanhado pela promotoria pública do

41

município devido a várias irregularidades, com o processo chegando na esfera

estadual, denotando a gravidade da situação.

Ambas as cidades, apesar de diferentes em porte e escala,

apresentam fenômenos semelhantes por meio da ação do capital no espaço

urbano. Os planos diretores, em conformidade com o Estatuto da Cidade,

objetivam o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,

possibilitando o acesso de todos à moradia e aos recursos básicos para sua

sobrevivência. Mas conforme exposto em relação à ação do capital na

manutenção de vazios para fins especulativos, de que forma garantir esses

preceitos? Qual o real significado do desenvolvimento urbano?

Em meio ao senso comum e até mesmo nos meios

profissionais e universidades, é normal o uso do termo desenvolvimento urbano

para designar mudanças “significativas” na cidade. É muitas vezes entendido

como sendo a expansão físico-territorial do tecido urbano, construções

modernas e imponentes, serviços de alta tecnologia. Souza aponta como

equívoca essa constatação, vai além e defende outra conotação:

Como entender, então, alternativa e criticamente o desenvolvimento urbano? Para sistematizar, pode-se assumir que o desenvolvimento urbano, o qual é o objetivo fundamental do planejamento e da gestão urbanos, deixa-se definir com a ajuda de dois objetivos derivados: a melhoria da qualidade de vida e o aumento da justiça social (2010, p. 75 – grifo do autor).

No livro ABC do desenvolvimento urbano, o mesmo autor

reitera:

Sob um ângulo social abrangente, ou seja, que leve em conta os interesses legítimos de toda a sociedade, o desenvolvimento que importa não é ou deve ser meramente econômico, mas sim sócio-espacial (SOUZA, 2003, p. 96, grifo do autor).

Entendido como o pleno acesso da população à cidade, o

desenvolvimento urbano dar-se-á na garantia de qualidade de vida e justiça

social para todos. A manutenção de vazios urbanos em números absurdos

para fins especulativos, como é o caso de Londrina, surte um entrave no

42

desenvolvimento socioespacial, atendendo os interesses de grupos específicos

em detrimento do acesso justo e coletivo da população mais pobre.

43

3. O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO E A RELAÇÃO ENTRE

PROPRIEDADE E COLETIVIDADE

O IPTU progressivo no tempo é discutido no presente capítulo

a luz da função social da terra, enquanto mecanismo para um acesso mais

democrático a cidade e suas funções. Dessa forma, buscar-se-á apresentar tal

instrumento de planejamento e gestão em uma perspectiva histórica, focando o

debate acerca da relevância deste tributo e a polêmica ressaltada por alguns

setores da sociedade, que têm impedido a implantação do mesmo.

Londrina e Ibiporã constituem o estudo de caso, no qual se

pretendeu verificar a aplicação ou não do tributo sobre os terrenos vazios e

subutilizados de ambos os municípios. Essa verificação é apresentada por

meio de entrevistas realizadas com profissionais envolvidos com a área de

planejamento dos dois municípios, dados das respectivas Secretarias

Municipais da Fazenda, além da legislação municipal de ambos. Por fim, a

discussão se remete à questão fundamental do direito à propriedade e a função

social da terra, direitos garantidos pela Constituição Federal, mas que

permanecem em conflito sob a égide de um embate de interesses particulares

em detrimento da coletividade.

3.1. O IPTU progressivo no tempo em Londrina e Ibiporã

O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) é caracterizado

primeiramente por sua função arrecadatória, se constituindo na principal fonte

de recursos a nível municipal em grande parcela dos municípios brasileiros3.

Essa arrecadação tributária é destinada primeiramente à infraestrutura física do

município, o que justifica a priori a cobrança da mesma, sendo também

investida em setores de responsabilidade municipal, como educação, saúde,

meio ambiente.

3 O Perfil dos Municípios Brasileiros de 2009, divulgado pelo IBGE, afirma a importância do IPTU no

orçamento dos municípios brasileiros, sendo este tributo responsável pela maior parcela dos recursos

obtidos.

44

A progressividade do IPTU é apresentada pela Constituição de

1988, não só por meio do art. 182 que especifica a política urbana, mas

também nos artigos 145 e 156 do título VI intitulado Da Tributação e do

Orçamento, conforme aponta Pessôa (2005). O autor faz referência ao debate

que surge após a promulgação da referida Constituição, quando duas posições

são tomadas em relação à progressividade do IPTU, defendendo ou não tal

progressividade. Essa, sem dúvida, é uma discussão jurídica, baseada nos

dispositivos da legislação brasileira e internacional, mas se apresenta enquanto

referência histórica para a discussão que se pretende realizar neste capítulo.

O processo de urbanização no Brasil, como já apontado, sofreu

profundas transformações ao longo do século XX. A problemática urbana,

exponenciada com o advento do maciço incremento populacional nas cidades,

passou a exigir medidas incisivas, principalmente do Estado. A Constituição de

1988, em seu art. 182, apresenta o IPTU progressivo no tempo enquanto

medida punitiva para o proprietário do solo urbano não edificado, até que o

mesmo aproveite o espaço “vazio”. Para a realidade brasileira, em que uma

grande parcela da população se encontra a margem da cidade, ocupando

áreas irregulares e de risco4, em contrapartida com a grande quantidade de

lotes vazios e subutilizados dotados de infraestrutura, mecanismos jurídicos a

serviço do Estado podem contribuir para uma mudança positiva. Continuam

sendo apenas leis, normas, sem dúvida, mas iluminam uma questão que se

manteve escondida durante toda a história brasileira.

O Estatuto da Cidade de 2001 vem esclarecer as medidas

apresentadas pela Constituição de 1988. Em relação ao IPTU progressivo no

tempo, a lei federal determina:

Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei [do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios], ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

4 Segundo informações do Perfil Municipal de Londrina – ano base 2008, existem no município 15.371

pessoas vivendo em ocupações irregulares.

45

§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8º.

§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo (BRASIL, 2001, grifo nosso).

A aplicação do IPTU progressivo no tempo é uma medida a ser

aplicada caso não seja cumprido o determinado no art. 5º sobre a divisão,

edificação e utilização compulsórios, que notifica o proprietário do terreno não

utilizado ou subutilizado. O mesmo não cumprindo as exigências, obterá uma

cobrança progressiva anual sobre o IPTU de sua propriedade. No entanto,

essa sequência de aplicações dos instrumentos expressa pelo Estatuto da

Cidade, pode surtir um efeito de prejuízo quanto a eficácia das medidas

jurídicas, conforme aponta Leonetti (1998). Segundo o esse autor:

Com efeito, o parcelamento e a edificação compulsórios, além de serem providências nem sempre viáveis (jurídica ou economicamente falando), demandam algum (ou muito) tempo para sua concreção, seja por questões meramente burocráticas (o procedimento de desmembramento envolve a Municipalidade e o Ofício do Registro de Imóveis; a construção exige prévia aprovação do projeto pelos órgãos competentes, etc.), seja de ordem material (prazos a serem observados no desmembramento; tempo necessário para a construção) [...] De se lamentar, talvez, que o constituinte tenha previsto o uso da progressividade, no tempo, do IPTU, apenas, como uma segunda medida a ser tomada pelo Município, quando o parcelamento ou edificação compulsório não se revelarem viáveis ou não surtirem os efeitos colimados (LEONETTI, 1998, p. 23).

A legislação federal incumbe aos municípios a tarefa de

ordenar e normatizar os vários aspectos referentes à cidade e sua população.

Por meio do plano diretor, o poder público municipal deve estabelecer de que

forma serão aplicados os diversos instrumentos de indução ao

desenvolvimento urbano expressos pelo Estatuto da Cidade. Dentre esses

instrumentos, um dos mais “polêmicos”, segundo Ferreira (2003), é o IPTU

progressivo no tempo. Essa polêmica se deve às implicações da aplicação

46

desse mecanismo, que se estabelece como tributário, mas sem o objetivo

principal da arrecadação, e sim a “punição” àqueles que promovem a

especulação predatória às cidades já caracterizadas por uma imensa

desigualdade socioespacial.

Poucos instrumentos são tão necessários à tarefa de promover o desenvolvimento urbano quanto o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo, notadamente nas cidades de países periféricos – ou semiperiféricos, como o Brasil. Ele é, como poucos, capaz de colaborar decisivamente para a tarefa de imprimir maior justiça social a cidades caracterizadas, simultaneamente, por fortíssimas disparidades sócio-espaciais e uma especulação imobiliária desenfreada. Ele é, enfim, graças às suas potencialidades de coibição da atividade especulativa de larga escala e de geração de recursos direcionáveis para a dotação de infra-estrutura e regularização fundiária de áreas residenciais segregadas, capaz, como poucos, de colaborar tanto para evitar a formação de vazios urbanos e o problema da „urbanização em saltos‟, quanto para superar ou, ao menos, minorar a espoliação urbana [...] (SOUZA, 2010, p. 226-227).

O autor consegue abordar de forma bastante clara as funções

do IPTU progressivo no tempo. Ele defende o caráter extrafiscal do tributo, pois

o mesmo não tem somente o intuito de arrecadar, mas também mitigar a

especulação imobiliária desenfreada, comum à maioria dos centros urbanos no

Brasil e que castiga uma grande parcela da população marginalizada, que

devido à sua renda insuficiente, ou por vezes inexistente, não possui acesso à

moradia digna na cidade.

A cidade de Londrina, como foi apresentada no capítulo

anterior, possui uma série de características comuns às grandes cidades

brasileiras. Seu papel de destaque na rede urbana do Norte do Paraná,

somado às amenidades físicas e sociais presentes no perímetro urbano e na

área de expansão urbana, tem possibilitado à cidade a recepção de um grande

volume de investimentos do mercado imobiliário. Em relação à produção

vertical do espaço urbano da cidade, Mendes discorre:

O relevante processo de verticalização produzido em Londrina, iniciado desde os seus primórdios e que a destacou no cenário nacional e internacional, teve suas origens nas mudanças na estrutura político-econômica a partir de 1960, estimulando o crescimento urbano-industrial e gerando uma renovação

47

urbana muito dinâmica atrelada aos interesses da classe dominante (2009, p. 25-26).

A verticalização se constituiu em um mercado extremamente

lucrativo na cidade, baseado principalmente no processo da especulação, a

qual possibilita auferir uma renda maior da terra. Além da produção de

edifícios, Londrina tem se destacado também na produção de condomínios

horizontais, grande parte deles localizados na área de expansão do perímetro

urbano, nas imediações do Catuaí Shoping Center. Muitos destes espaços,

conhecidos como glebas e já dotados de toda a infraestrutura necessária, têm

sido mantidos vazios, aguardando uma crescente e ininterrupta valorização.

Ribeiro (2006), em seu estudo sobre centralidade e loteamentos fechados em

Londrina, aponta:

Percebe-se a complexidade das estratégias imobiliárias que acompanham as diferentes expressões de centralidade, conforme anteriormente discutido sobre o importante papel de articulação do Catuaí Shopping Center, de modo que seus empreendedores atuaram como proprietários fundiários, incorporadores, construtores e captadores de financiamentos, o que lhes garantiu oportunidades de projetar os processos futuros e auferir grandes vantagens (RIBEIRO, 2006, p. 231).

Todas estas estratégias do capital imobiliário visam,

evidentemente, a máxima obtenção do lucro. A existência de vazios no espaço

urbano, aguardando valorização, é uma das mais conhecidas estratégias do

mercado imobiliário e, ao considerar o IPTU progressivo no tempo como

medida coibitiva desse processo, verifica-se a imensa dificuldade em aplicá-lo

nesses casos, devido ao poder financeiro e de articulação dos grandes

empreendedores.

Em Londrina, a progressividade do IPTU foi apresentada pela

primeira vez no Código Tributário – Lei nº 7303/97, conforme transcrito abaixo:

Art. 175. Independente da atualização anual dos valores venais, a alíquota que for aplicada aos imóveis não construídos, localizados na zona urbana, quando pertencerem ao mesmo proprietário, sofrerá progressividade de acordo com a Tabela III. § 1º Ocorrendo a transmissão da propriedade do imóvel nas condições mencionadas no "caput" deste artigo, a alíquota incidente retornará à inicial, obedecido o princípio da anualidade e utilizando-se como prova a escritura pública

48

devidamente registrada ou guia de ITBI quitada. § 2º Com o início da construção de edificação licenciada, o contribuinte terá direito à exclusão da progressividade da alíquota, com a retificação do imposto pela alíquota prevista no item II da Tabela II, até a conclusão da obra ou sua paralisação pelo período de doze meses, quando a alíquota retornará à do início da obra. § 3º Os imóveis enquadrados nos incisos V e VI do artigo 167 não sofrerão progressividade na alíquota desde que comprovada a sua efetiva utilização. § 4º Não sofrerá progressividade na alíquota o imóvel cujo valor venal seja inferior a R$ 7.000,00 (sete mil reais) ou localizado em rua não pavimentada. § 5º Cessadas as causas impeditivas da progressividade, esta observará a alíquota imediatamente superior àquela que estava sendo aplicada na data da cessação do benefício (LONDRINA, 1997).

A lei municipal dispõe dos critérios em que a progressividade

do imposto deve ser aplicada5, devendo ocorrer sobre os proprietários de

imóveis não edificados, salvo algumas exceções, como a propriedade em que

o valor venal seja inferior a R$ 7.000,00 (sete mil reais) ou localizada em rua

não pavimentada. No Art. 167, incisos V e VI, determina que a progressividade

não deverá incidir sobre terrenos com edificações precárias ou provisórias e

também sobre o proprietário que venha a edificar imóveis que não ultrapassem

a vigésima parte do valor venal do terreno. As alíquotas a serem cobradas pela

Prefeitura do Município de Londrina, conforme exposto na Tabela III da referida

lei sobre os lotes não edificados, são as seguintes:

Tabela 1 - ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE IMÓVEIS NÃO EDIFICADOS EM LONDRINA

I - IPTU . 3% s/ Valor Venal até 05 anos

II - IPTU . 4% s/ Valor Venal até 07 anos

III - IPTU . 5% s/ Valor Venal até 10 anos

IV - IPTU . 6% s/ Valor Venal até 15 anos

V - IPTU . 7% s/ Valor Venal após 15 anos

5 Souza (2010, p. 230), alerta sobre a necessidade de se estabelecer parâmetros adequados e justos para

a cobrança do IPTU progressivo no tempo, como a definição do tamanho mínimo dos lotes a serem

cobrados a alíquota progressiva.

Fonte: Câmara Municipal de Londrina

49

A progressividade na cobrança do IPTU, como se pode

observar, se dá sem uma ordem específica, sofrendo alterações na alíquota

após 5 anos, 7 anos, 10 anos e 15 anos. Inicia com um acréscimo de 3% sobre

o valor venal do imóvel, chegando à alíquota máxima de 7%. Essa cobrança

permanece até os dias de hoje, conforme verificado junto a Secretaria

Municipal da Fazenda. A Lei Federal nº 10.257/01 esclarece como deve ser

cobrada a progressividade do IPTU, delegando ao município, por meio do

plano diretor, as especificidades e critérios da cobrança. Determina que a

alíquota deve progredir por até cinco anos, chegando ao máximo de 15% sobre

o valor do imóvel.

Tabela 2 – DISTRIBUIÇÃO DOS LOTES VAZIOS DE LONDRINA POR CLASSE DE ALÍQUOTA.

Alíquotas Nº de imóveis

3 % 21.433

4% 2.423

5% 3.615

6% 5.247

7% 956

Total 33.674

Em Londrina, a cobrança da alíquota progressiva incide sobre

33.674 terrenos não edificados, de um total de 222.000 imóveis incluídos no

cadastro municipal, o que equivale a 15% de terrenos ociosos, sendo que mais

da metade se mantém concentrado na alíquota inicial de 3%. No capítulo

anterior, foi exposto que um levantamento do IPPUL constatou cerca de 30%

de vazios urbanos em Londrina. De qualquer forma, o próprio instituto afirma

ser necessário um levantamento mais preciso e atualizado desses lotes

ociosos, ficando impossível, até o momento, afirmar dados concretos dessa

situação.

Fabiano Nakanishi, Diretor de Tributos Imobiliários da

Secretaria Municipal da Fazenda, em entrevista realizada no presente ano,

informou que o embate acerca da possível inconstitucionalidade da cobrança

progressiva do IPTU tem feito com que a prefeitura busque uma alternativa

Fonte: Secretaria Municipal da Fazenda de Londrina

50

para este tributo. Segundo Nakanishi, quando for aprovada a nova Planta de

Valores do Município, que busca uma atualização da cobrança sobre várias

áreas da cidade, a alíquota progressiva deve deixar de ser cobrada. Isso não

acontece agora, pois a prefeitura não pode perder essa arrecadação, o que

viria a comprometer o orçamento do município.

O engenheiro civil Henrique Ayres Dias, da Secretaria

Municipal de Obras, é um dos colaboradores do processo de revisão do Plano

Diretor Participativo do Município de Londrina, atuando inclusive com questões

referentes à tributação. Segundo Dias, em entrevista realizada no presente

ano, tem sido realizado um grande esforço por parte de todo o pessoal

envolvido com o plano na readequação da cobrança progressiva do IPTU,

conforme as determinações do Estatuto da Cidade. Para ele, é fundamental a

cobrança do IPTU progressivo no tempo sobre os terrenos vazios e

subutilizados da cidade, sendo a função social da propriedade a justificativa

primeira desse instrumento. Até o momento, no processo de revisão do plano

diretor da cidade, já foram realizadas as conferências públicas e as minutas de

algumas leis, como a lei de zoneamento, que tem sofrido profundas mudanças

ao longo das audiências na Câmara dos Vereadores. O projeto de lei

complementar do IPTU progressivo no tempo ainda não foi proposto, mas

tomando por base o que vem ocorrendo com a lei de zoneamento6, em que

tem prevalecido interesses de grupos particulares em detrimento da

coletividade, não se deve criar muitas expectativas.

No que diz respeito a Ibiporã, município componente da Região

Metropolitana de Londrina, com um tamanho bastante inferior à cidade núcleo

da RM, várias características semelhantes são observadas. É evidente que o

processo de urbanização e produção do espaço urbano de Ibiporã deve ser

compreendido sob uma escala diferente, mas são verificados fenômenos

comuns entre ambas, inclusive em relação à dinâmica imobiliária.

6 O zoneamento consiste na divisão espacial para fins de separação e controle de usos da terra (Souza,

2010, p. 250). Em Londrina, a Câmara Municipal tem modificado constantemente o Projeto de Lei de

Zoneamento para que a mesma seja aprovada. Nesse sentido, observa-se a predominância de interesses

de grupos particulares que exercem grande influência sobre o poder público local, como os grandes

incorporadores imobiliários, gerando prejuízos a população do município.

51

O novo Plano Diretor Municipal de Ibiporã, promulgado em

2008, apresenta no Art. 57 os instrumentos de indução ao desenvolvimento

municipal, segundo o determinado pela Lei nº 10.257/01, Capítulo II. O plano

diretor busca esclarecer que adotará os instrumentos relacionados quando

necessário, em acordo com a Lei Federal e as diretrizes da política nacional do

meio ambiente. São mais de vinte instrumentos apresentados, dentre os quais

o IPTU progressivo no tempo:

Art. 66. Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na seção anterior, o Município procederá à aplicação do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. § 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano é fixada no Código Tributário Municipal ou em lei específica, e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. § 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação (IBIPORÃ, 2008a).

Em conformidade com o Estatuto da Cidade, a lei determina

que o IPTU progressivo no tempo seja aplicado sobre os lotes vazios caso não

se cumpra o parcelamento, edificação e utilização compulsórios. A base de

cálculo é apresentada pelo Código Tributário Municipal – Lei nº 2.247/08:

Art. 198. O Imposto Predial e Territorial Urbano será devido anualmente e calculado mediante a aplicação sobre o valor venal dos imóveis respectivos, das alíquotas estabelecidas no Anexo II. § 1º As alíquotas de tributação poderão ser progressivas, conforme previsto na Lei do Plano Diretor, por não cumprir a função social do bem imóvel urbano. § 2º Independente da atualização anual dos valores venais, a alíquota que for aplicada aos imóveis não construídos, localizados na zona urbana, quando pertencerem ao mesmo proprietário, sofrerá a progressividade de acordo com o Anexo II (tabela de alíquotas progressivas – representada em seguida). § 3º Ocorrendo a transmissão da propriedade do imóvel previsto no § anterior, a alíquota incidente retornará à inicial, obedecido o princípio da anualidade e utilizando-se como prova a escritura pública registrada. § 4º A construção de edificação no terreno exclui automaticamente a progressividade, passando o imposto a ser calculado, nos exercícios seguintes pela alíquota inicial, até a conclusão da obra ou sua

52

paralisação pelo período de 12 meses, quando a alíquota retornará a do início da obra. § 5º Os imóveis não sofrerão progressividade na alíquota desde que comprovada a sua efetiva utilização (IBIPORÃ, 2008b).

A legislação municipal de Ibiporã, no que diz respeito à

cobrança progressiva do IPTU, é bem semelhante à legislação de Londrina,

sem especificar também o tamanho mínimo dos lotes passíveis da cobrança

progressiva. A grande diferença, é que Ibiporã já apresenta as determinações

quanto à aplicação do IPTU progressivo no tempo no plano diretor. As

alíquotas apresentadas pelo Código Tributário são as seguintes:

Tabela 3 - ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS PARA COBRANÇA DO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO INCIDENTES SOBRE IMÓVEIS NÃO EDIFICADOS EM IBIPORÃ

I - IPTU . 3% s/ Valor Venal até 03 anos

II - IPTU . 4% s/ Valor Venal de 04 a 06 anos

III - IPTU . 6% s/ Valor Venal de 07 a 09 anos

IV - IPTU . 8% s/ Valor Venal de 10 a 15 anos

V - IPTU . 10% s/ Valor Venal após 15 anos

A progressividade das alíquotas ultrapassa o máximo

determinado pela legislação de Londrina, chegando a 10% sobre o valor venal

do imóvel não edificado. Nesse ponto é observada uma divergência entre o

plano diretor e o código tributário; no primeiro é determinado que a

progressividade da cobrança ocorra em até cinco anos, em conformidade com

o Estatuto da Cidade, sendo posteriormente cobrada a alíquota máxima até

que o lote seja edificado; no segundo, conforme exposto pela tabela, a alíquota

máxima é aplicada após quinze anos sem edificar.

De acordo com Juarez Afonso Ignacio, da Secretaria Municipal

da Fazenda de Ibiporã, existem 17.469 constribuintes na cidade, dos quais

cerca de 6.200 pagam a alíquota progressiva. O número é alarmante,

equivalendo a mais de um terço do total de contribuintes. Se comparado à

Londrina, em relação ao total de imóveis das duas cidades, é mais que o dobro

do número de imóveis territoriais em que incide a cobrança progressiva.

Fonte: Câmara Municipal de Ibiporã

53

O diretor de planejamento da Secretaria Municipal de Obras e

Planejamento de Ibiporã, o arquiteto Marcelo Orlando Elisson, em entrevista,

informou que considera o IPTU progressivo no tempo muito importante para

conter a especulação imobiliária na cidade e acrescenta que a prefeitura

destina muitos recursos na implantação de infraestrutura, se fazendo

necessária a utilização dos lotes vazios para que se cumpra a função social da

propriedade. Segundo Elisson, é bastante difícil para a prefeitura adquirir esses

terrenos por meio de desapropriação, conforme proposto pelo Estatuto da

Cidade, para fins de habitação com interesse social. Nesse sentido, de acordo

com Elisson, a prefeitura tem dado maior atenção à implantação da outorga

onerosa do direito de construir7, visando criar um fundo social para habitação

popular. Conforme exposto por ele, o IPTU progressivo no tempo é aplicado na

cidade desde 1999, por meio de determinação apresentada no primeiro plano

diretor do município. A cobrança é efetuada, de acordo com a Secretaria

Municipal da Fazenda, sobre todos os terrenos vazios da cidade, conforme

determinado no plano diretor do município, sendo que muitos contribuintes

desconhecem a progressividade, apenas reclamam do valor do imposto.

O que a legislação e as entrevistas concedidas demonstram é

que o IPTU progressivo no tempo é aplicado em Londrina e Ibiporã, no entanto

o caráter extrafiscal do tributo, proposto por Souza (2010, p. 225),

simplesmente não surte efeito. Conforme exposto por Fabiano Nakanishi, a

cobrança progressiva realizada em Londrina, atualmente, representa

basicamente uma arrecadação “extra” para o município. Por outro lado, muitos

dos proprietários de lotes vazios das duas cidades parecem preferir os custos

referentes ao imposto a construir ou se desfazer da propriedade, sendo a

utilização da terra enquanto reserva de valor prática ainda muito comum nas

cidades brasileiras. Se entre os proprietários de lotes com tamanho médio isso

já acontece com freqüência, é importante ressaltar que o grande setor de

7 Mais conhecida pelo termo “solo criado”, a outorga onerosa do direito de construir diz respeito a

criação de áreas adicionais de piso utilizado, ou seja, aumento do coeficiente de aproveitamento do

imóvel para uma determinada área, em troca de um pagamento determinado pela prefeitura no plano

diretor. É comumente aplicada sobre edifícios que ultrapassam o limite do gabarito determinado na Lei

de Zoneamento e os valores, teoricamente, são aplicados em um fundo social destinado, em suma, à

habitação de interesse social.

54

incorporação imobiliária depende da manutenção de grandes áreas vazias para

a valorização constante de seu produto. Em Londrina as grandes

incorporadoras, maioria de capital local8, possuem uma grande quantidade de

terrenos ociosos em processo de especulação. Em Ibiporã não existem

empreendimentos da dimensão dos edifícios e condomínios horizontais

encontrados em Londrina, mas a dinâmica do mercado imobiliário, em uma

escala menor, se mostra igualmente perversa.

3.2. Direito à propriedade e função social da terra na cidade

A questão fundiária no Brasil, desde o período colonial, é um

dos maiores problemas enfrentados pela sociedade. A política de segregação

se perpetuou por séculos, excluindo primeiramente aqueles que viviam e

dependiam da terra para obtenção de renda e reprodução de suas vidas. Além

do campo, no século XX, a terra permanece enquanto nó na sociedade

brasileira, também nas cidades (MARICATO, 1999).

Como já discutido no presente trabalho, a Constituição de 1988

foi o marco inicial de um recente processo de redemocratização no país. No

início dos anos 1960, em especial no governo João Goulart, se projetava a

possibilidade de um país construído a partir de um planejamento pautado no

desenvolvimento dos seus habitantes, focando questões primordiais como

educação, distribuição de renda e de terra. O golpe militar interrompeu essa

possibilidade, tornando distante a perspectiva de formação de um país mais

justo e igualitário.

Os artigos 182 e 183, da política urbana na Constituição de

1988, foram resultados de décadas de lutas de vários setores da sociedade

que buscavam uma política voltada aos problemas das cidades brasileiras,

locais onde já viviam a imensa maioria da população. A função social da

propriedade é expressa pela Constituição de 1988, como uma conseqüência do

direito garantido de propriedade, seja material ou intelectual. Conforme

apresentado pelo artigo 5º da referida Constituição:

8 Fresca (2002), Ribeiro (2006).

55

Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes (BRASIL, 1988).

O direito de propriedade se constitui enquanto cerne do

sistema capitalista, é a característica primordial das relações deste modo de

produção. No Brasil, a elite dominante se faz valer desse direito como se o

mesmo fosse absoluto, ou seja, a propriedade é apropriada da forma que o

proprietário achar conveniente, independente das repercussões que isto pode

trazer a sociedade como um todo. Adentrando o caso da cidade, conforme

aponta Silva (1997), a terra nem sempre foi uma mercadoria no Brasil, sendo

de utilização conforme a posse pelos “homens livres” nos primeiros séculos de

história das cidades brasileiras.

O sistema de concessão de terras constituía-se num estímulo à fixação de população e estava ligado aos interesses da política de ocupação do território, de produção agrícola e aos de consolidação dos núcleos urbanos (SILVA, 1997, p. 14).

Essa política de concessão de terras fazia parte das

estratégias do poder público local, visando a expansão urbana. Cabe ressaltar,

no período exposto, que a posse era dirigida aos homens livres brancos, sendo

que existia uma grande parcela de escravos negros, despossuídos de qualquer

direito. No século XIX esse sistema de distribuição de terras, tanto no rural

quanto no urbano, entrou em crise, prevalecendo então a propriedade privada

da terra. No caso da cidade, essa crise dizia respeito à valorização dos

terrenos, decorrente da instalação de novos equipamentos urbanos e aumento

da concentração do capital, que por não serem propriedades particulares

surtiam como obstáculo à reprodução capitalista (SILVA, 1997, p. 15). O solo

urbano enquanto mercadoria já surgiu extremamente concentrado e seu reflexo

é observado até os dias de hoje em muitas cidades brasileiras, onde poucos

dominam grandes porções de terra e muitos não têm nem onde morar. O poder

público, que atua enquanto intermediador das relações conflituosas entre as

classes, acaba por privilegiar quase sempre a elite dominante, como discute

Maricato:

56

As obras de infra-estrutura urbana alimentam a especulação fundiária e não a democratização do acesso à terra para moradia. Proprietários de terra e capitalistas da área de promoção imobiliária são um grupo real de poder e de definição das realizações orçamentárias municipais. A valorização das propriedades fundiárias ou imobiliárias é o motor que move e orienta a localização dos investimentos públicos especialmente na área dos transportes. Há uma simbiose entre a abertura de grandes vias e a criação de oportunidades para o investimento imobiliário (1999, p. 9).

Essa constatação apresentada pela autora esclarece de forma

contundente a ação do Estado e do mercado imobiliário na cidade de São

Paulo. Em Londrina, Ribeiro (2006) também discute a ação do Estado nos

elevados investimentos de infraestrutura nas áreas de moradia da classe de

alta renda, exemplificando as áreas próximas ao Catuaí Shopping Center, em

especial os grandes condomínios fechados, como o Alphaville e o Royal Golf, e

a Gleba Palhano, local de referência de edifícios de médio e alto padrão.

A terra, na cidade, é uma mercadoria para os incorporadores

imobiliários e todo o tipo de agente envolvido com esse setor. No entanto, pra

imensa maioria da população, o solo urbano se constitui enquanto substrato

material para uma das condições básicas e insubstituíveis da vida humana, o

habitar. Nesse sentido, tal conotação justifica a utilização do termo função

social da terra no presente trabalho, ao invés do comumente usado função

social do direito de propriedade, baseado no texto de Alfonsin (2006). O autor

discute a questão da coletividade em meio a propriedade, devido o fato da

função social da terra presumir isto, uma divisão de direitos coletivos junto a

direitos individuais:

O princípio constitucional que mais diretamente diz com a responsabilidade do Estado é da eficiência; com a responsabilidade do exercício de direitos sobre latifúndios rurais e urbanos é o da função social da terra; com a responsabilidade de toda a sociedade civil é o da cidadania. Todos os três podem ser sintetizados no respeito devido à dignidade humana (ALFONSIN, 2006, p. 166).

O respeito à dignidade humana é responsabilidade de toda a

sociedade segundo o autor. Por sua vez, o acesso a moradia e aos recursos

básicos são primordiais para que as pessoas tenham dignidade. A função

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social da terra, no caso estudado, se traduz no direito a cidade (RODRIGUES,

2005).

A legislação é o parâmetro para uma maior atuação do Poder

Público e da sociedade organizada em meio ao tecido urbano. Por meio da Lei,

deve se estabelecer os critérios para o cumprimento da função social da terra

na cidade e os limites ao direito de propriedade, conforme exposto na

Constituição Federal e no Estatuto da Cidade. O IPTU progressivo no tempo,

enquanto mecanismo jurídico e instrumento de indução ao desenvolvimento

urbano, tem a função primordial de conter a especulação exacerbada que

ocorre com tanta freqüência nas cidades brasileiras, excludente na medida que

impede o acesso de muitos à terra urbana. É um instrumento a serviço do

Estado, capaz de garantir com que a propriedade cumpra sua função social,

respeitando os direitos da coletividade. Apesar disso, a realidade que

permanece é outra:

A aplicação do IPTU poderia, dependendo de seu formato, significar um forte impacto no preço e na retenção de terras urbanas. Mas como é tradição no Brasil, imposto sobre a propriedade dificilmente é aplicado. A relação entre terra e poder se mantém estreita. [...] A lei se aplica conforme as circunstâncias numa sociedade marcada pelas relações de favor e privilégios (MARICATO, 1999, p. 11).

As cidades brasileiras esperaram quase cinco séculos por uma

legislação específica, que determinasse o acesso da população aos recursos

básicos e a cidade como um todo. O Estatuto da Cidade é considerado modelo

para vários países do mundo, mas continua sendo uma lei, não passa de uma

referência. Como observado no estudo de caso, a legislação voltada a questão

urbana é desconsiderada, como se não existisse, todos os dias. Em Londrina e

Ibiporã o poder público, em especial o legislativo, atua em benefício de grupos

particulares, provocando uma série de prejuízos para a população das duas

cidades. Principalmente em Londrina, as construtoras e incorporadoras

imobiliárias gozam de um poder e influência inquestionável e utilizam desse

fator para direcionar o crescimento físico da cidade, o zoneamento das áreas

do perímetro urbano e os investimentos em infraestrutura em seu benefício.

Nesse sentido, a aplicação do IPTU progressivo no tempo, bem como o

58

cumprimento da função social da terra urbana, se mostra uma utopia ainda

muito distante para a realidade de ambas as cidades.

59

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As cidades brasileiras, inseridas no contexto latinoamericano,

enfrentam historicamente problemas dos mais diversos, que atingem grande

parcela da população. No Brasil, mais de 80% da população reside em

cidades, exigindo grande atenção para a problemática urbana. O planejamento

e a gestão urbanos são formas de intervir na realidade das cidades, com

possibilidades de nortear e induzir o desenvolvimento e melhoria nas condições

de vida das pessoas. Todavia, as práticas exercidas em todo o país não têm

demonstrado tal significado.

O IPTU progressivo no tempo foi apresentado pela primeira vez

na Constituição de 1988, sendo mais bem especificado posteriormente, no

Estatuto da Cidade, em 2001. É a princípio um instrumento técnico e jurídico a

serviço do Estado, no entanto tem o objetivo de coibir a especulação

imobiliária, em vias de garantir o cumprimento da função social da propriedade,

como determinado pela legislação. Nesse sentido, a conotação do instrumento

é muito mais ampla, na medida em que pode obrigar os proprietários de lotes

ociosos a aproveitarem estes espaços, desobstruindo os gastos do Poder

Público com infraestrutura e possibilitando a construção de cidades mais

justas.

Em Londrina e Ibiporã, foram verificadas junto as prefeituras a

aplicabilidade deste instrumento sobre os vazios urbanos. Em Londrina, a

progressividade incide sobre os terrenos vazios da cidade desde 1997, ano de

promulgação do Código Tributário Municipal, não obtendo ainda lei específica,

como determina o Estatuto da Cidade. Em Ibiporã, a cobrança progressiva

acontece desde 1998, sendo que o instrumento em si é detalhado no plano

diretor de 2008. A dinâmica imobiliária, atualmente em ambas as cidades, tem

percorrido práticas comuns as cidades brasileiras em geral, em que a

manutenção de lotes ociosos se constitui em regra. Conforme exposto pelos

entrevistados, infere-se que a cobrança progressiva não chega a exercer

grande impacto, no sentido de obrigar os proprietários a dar uso aos seus lotes.

Ao que parece, muitos destes preferem os custos do tributo, considerando que

60

após determinado tempo a valorização do imóvel pode garantir uma renda bem

mais elevada da terra.

O planejamento e a gestão urbanos desenvolvido em ambos os

municípios, como em todo o país, está amarrado a questões políticas

norteadas pelos interesses de uma minoria. Além disso, as políticas de

planejamento e desenvolvimento urbano não incorporam efetivamente os

anseios e necessidades dos cidadãos por meio de sua participação, mantendo

o rigor técnico stricto sensu dos ambientes profissionais. Souza (2010),

defende maior autonomia da população em meio aos processos decisórios,

confiando a mudança da cidade pelas políticas de planejamento. Villaça (2005),

por sua vez, discute o planejamento urbano como prática inexistente nas

pautas do poder público, algo nunca efetivamente realizado no país.

Parece evidente que não há como acabar com as diferenças

sociais na cidade, sendo estas inerentes à reprodução do sistema capitalista.

No entanto, a busca por melhores condições de vida e justiça social para um

grande número de marginalizados deve nortear todo tipo de política de

desenvolvimento urbano. O IPTU progressivo no tempo, como os outros

instrumentos de planejamento e gestão, são apenas ferramentas ao dispor do

Estado, se fazendo necessário um autêntico envolvimento dos cidadãos e de

toda a sociedade na busca pelo desenvolvimento, prezando em primeiro lugar

pela coletividade.

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