POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL

 Análise e Sugestões de Aprimoramento

Sérgio C. Buarque

Brasília, Agosto de 2011

Sumário

I. Pressupostos

 

II. Experiências recentes

III. Desafios

IV. Recomendações

Pressupostos

Desenvolvimento do Território

• Desenvolvimento de um território não pode ser criado externamente – necessário lideranças, grupos de atores sociais e instituições que organizem e representem o território

• União e Estados podem estimular o desenvolvimento, facilitar e promover a organização e a formação de base local para o desenvolvimento

• Capacitação dos grupos sociais e das instituições locais é um fator decisivo para o território aproveitar dos estímulos externos

• Pobreza (pobreza rural) tem múltiplas causas e, portanto, para ser enfrentada é necessário atuar em várias frentes articuladas

• Território articula e integra diferentes projetos e políticas – confere sinergia e amplia a efetividade das intervenções locais

Pobreza rural e desenvolvimento

• pobreza não se manifesta apenas na renda baixa mas, principalmente, na carência de bens e serviços sociais públicos (Sen)

• pobreza tem múltiplas causas: econômicas, tecnológicas, sociais, culturais e políticas

• pobreza tende a se concentrar no território de baixa capacidade produtiva e limitado capital humano e social

• enfrentamento com estratégia de desenvolvimento territorial de múltiplas dimensões (“território de desenvolvimento”)

Fonte: MDS-Plano Brasil sem Miséria - 2010

59,1% de todos os brasileiros extremamente

pobres estão no Nordeste

POR QUE?

O Nordeste tem 9,61 milhões de pessoas em estado de extrema

pobreza, das quais, cerca de 5,5 milhões no mundo rural

nordestino, ou 52,5% de todos os miseráveis do Nordeste

Por quê?

• concentração territorial da pobreza tem razões e causas externas à situação de cada família pobre: resultado de uma realidade socioeconômica e cultural característica do território (território é pobre)

• Pobreza é um fenômeno coletivo concentrado: ambiente mais amplo que define os condicionantes e as circunstâncias determinantes

• Território pobre não é onde os pobres se juntam – é o território com condições desfavoráveis ao desenvolvimento dos cidadãos

Multidimensões da Pobreza

• multiplicidade das carências - não se limita à insuficiência de renda e se manifesta também nas carências de serviços - fenômeno – expressão e sintoma da realidade indesejada (deficiência de renda e de carências de serviços sociais)

• multiplicidade de causas e determinantes da condição de pobreza – múltiplos determinantes (não apenas sociais, mas principalmente econômicos, tecnológicos, culturais, institucionais e naturais)

Enfrentando as Causas• pobreza se concentra no meio rural nordestino porque a estes

territórios faltam recursos hídricos, terra, tecnologia, empreendedorismo, capital social, ambiente natural favorável (de baixo capital social, econômico e humano e de limitada a capacidade produtiva e natural)

• distribuição da pobreza no território depende, antes de tudo,

das condições sistêmicas do território, fatores exógenos e macro que definem as circunstâncias para a geração de riqueza e sua distribuição na sociedade.

• estratégias para enfrentamento e superação da pobreza deveria se voltar para estes determinantes sistêmicos (socioculturais).

Amenizando a Pobreza

• políticas sociais stritu sensu não são as mais adequadas ou

são insuficientes para superação da pobreza (limita no alívio

dos sintomas)

• pobreza não se combate com políticas sociais que, na sua

grande maioria, atua para cuidar do pobre ou proteger o

pobre (reduzindo suas carências)

• não enfrenta os fatores estruturais que podem retirar as

pessoas da condição de pobre.

• inserção produtiva dos pobres requer que existam as

bases da competitividade sistêmica do território

Estratégia Territorial

• abordagem territorial para enfrentamento da pobreza - combinar as ações sociais com programas voltados para o desenvolvimento do território (ambiente socioeconômico e cultural)

• território brasileiro com desigual dotação de fatores de competitividade que condicionam as desigualdades de distribuição da pobreza no Brasil.

• Nordeste e no Norte (mundo rural) com os maiores índices de pobreza, onde se constata os mais baixos níveis de competitividade - educação e qualificação, terra, tecnologia, infraestrutura econômica, capital social e capacidade empreendedora

Determinantes Endógenos e Exógenos

• competitividade sistêmica ou a eficiência coletiva de um território é construída e resulta de um processo histórico que combina fatores endógenos e de fatores e determinantes exógenos (projetos governamentais ou investimento privados)

• características próprias da sua história – capital social e cultura empreendedora – base econômica, nível educacional e profissional, uma forma de articulação com o contexto externo – incluindo sistema de transporte e comunicação e relações comerciais – e um determinado padrão tecnológico

• correção direta entre as capacidades do território em ativos sociais e econômicos - capital social, econômico e natural - e as suas condições de vida medidas pela renda e pelo acesso a bens e serviços sociais

Experiência

Territórios Rurais – formulação de planos de

desenvolvimento dos territórios num processo

botton up que identifica as demandas e necessidades de investimentos e articula

13 projetos

Território da Cidadania organiza a oferta de projetos federais – multidimensões -

que poderiam ser implementadas nos

diferentes territórios num processo top-down (coleção

de ações dispersas

Territórios

Matriz de Projetos

MINISTÉRIOS SETORIAIS

ALTERNATIVAS CARACTERÍSTICAS VANTAGEM DESVANTAGEM

Projetos territoriais c/corte

temático/setorial ou de beneficiário

Definição de um projeto de desenvolvimento para determinados territórios com múltiplas ações de gestão direta e focada em determinado beneficiário com uma gestão própria do projeto

Garantia de implementação das ações sob uma mesma gestão focada no território

Duplicidade de ações com instrumentos e projetos setoriais, perdendo em eficácia e efetividade (desperdício de recursos e riscos de conflitos dos resultados)

Territorialização dos projetos setoriais

(PTC)

Definição de um plano de desenvolvimento do território que busca articular diferentes projetos e instrumentos setoriais

articulação e convergência das diferentes ações públicas no mesmo território, garantindo sinergia e amplitude do impacto e otimizando recursos

Dificuldade de garantir articulação e convergência de projetos com lógica e foco diversificado e com responsáveis distintos com sua concepção e interesses próprios

Plano do território(estímulo externo ou iniciativa dos atores

do território)

Formulação de um plano de desenvolvimento do território e constituição de um sistema de gestão local (Agência de Desenvolvimento ou consórcio de municípios)

configuração de uma instância de governança local para negociação dos diversos instrumentos e projetos

limitação na articulação dos projetos e instrumentos fora da governabilidade local

Projetos territoriais

Desafios

Dificuldades e Limitações

• falta de articulação das ações, projetos e instituições no território

• diferentes tratamentos, abordagens e recortes territoriais nas instâncias governamentais

• disputa de poder e de espaço político no território • desconfiança das prefeituras se manifesta em

tensões com os programas territoriais• predomínio de visão e prática setorial no

governo e na sociedade • fragilidade das instâncias locais de

representação – colegiados sem atribuição legal e falta de capacidade de análise e de gestão

Políticas e recorte territorial• relação/conflito entre definição do território pelas políticas e

projetos e a estrutura político-administrativa da Federação: Prefeituras e arranjos supra-municipais

• representatividade e legitimidade das instâncias gerenciais das políticas e projetos e da Prefeitura (tensão entre município e território) – colegiados e Prefeitura (execução das ações)

• existência de um trade-off entre a escala territorial (abrangência e tamanho dos problemas) e a aderência da identidade local (quanto maior o agrupamento de municípios menor a identidade)

• definição dos territórios com identidade sócio-econômica e cultural - estagnação econômica, pobreza, atividade produtiva dominante, etc. - ou seleção pelos grupos sociais dominantes no espaço – agricultores familiares, quilombolas, assentados, etc.

Estrutura de poder e democracia e hegemonia

• Todo território tem uma estrutura de poder prevalecente – resultado da sua história social e política – que não pode ser ignorada e atropelada (hegemonia que confere legitimidade e se manifesta nas Prefeituras)

• Processo participativo deve promover mudanças nas relações políticas e, portanto, na estrutura de poder e na hegemonia política local

• A segregação de atores sociais do processo participativo tem dois defeitos:

1. decisões não encontram ressonância nas formas de poder institucionalizadas como as Prefeituras

2. aprendizagem da sociedade é inibida pela ausência do confronto de ideias, interesses e percepções de diferentes atores sociais

Desafios

• construção de um projeto coletivo de desenvolvimento assumido pela sociedade local (visão de futuro e estratégia para negociação e implantação de ações de múltiplas fontes e dimensões)

• formação de instâncias territoriais de gestão - qualificadas para negociação de parcerias com múltiplos atores e agentes públicos e acompanhamento e avaliação

• consolidação de mecanismo para integração territorial de projetos e iniciativas de múltiplos agentes públicos e instâncias (âncora local)

Recomendações

Concepção geral

• discussão para definição de uma abordagem territorial de governo que oriente todas as instâncias e órgãos governamentais em diversos recortes

• formulação de um programa nacional de desenvolvimento dos territórios rurais congregando os projetos temáticos e setoriais (agricultura familiar, combate à pobreza, etc.)

• articulação e negociação das demandas (prioridades definidas pela sociedade) e das ofertas (incorporando as demandas nas áreas e projetos federais e estaduais)

• criação de uma unidade gerencial do governo federal para implantação dos projetos territoriais

• formação de uma única instância colegiada nos territórios para articulação dos diferentes projetos

Análise das demandas e negociação no orçamento (Estados e União)

Elaboração do Plano com prioridades de ação para o desenvolvimento do Território

DEMANDA ORGANIZADA

MATRIZ DE OFERTA

Processo de Negociação

Modelo de Matriz de Negociação e Alocação de Recursos

Territórios Rurais

Prioritários

MINISTÉRIOS E ÓRGÃOS SETORIAIS FEDERAIS E ESTADUAIS (Articulação no Território em Respostas às Prioridades)

Luz para Todos

SUS

Cisternas SA

PAA

Educação no campo

APLsPDSTR

TC

PRONAF

PRO-AMBIENTE

PRONERA

PNRA

Cisternas SA

ProjetosRecursos

ProjetosRecursos

ANÁLISE TÉCNICA

REFLEXÃO E NEGOCIAÇÃO DA SOCIEDADE

Informações gerais (contexto)

Percepção dos problemas

Processo Técnico-Político

Diagnóstico do Território

Análise do contexto externo

Potencialidades e Estrangulamentos

Oportunidades e Ameaças

PROGRAMAS E PROJETOS

EIXOS ESTRATEGICOS

Visão de Futuro

Processo de Formulação

Contribuição Técnica

Sistema de Gestão• instituição de gestão do território - coordenação local do Plano de

Desenvolvimento do Território e com capacidade para organização e articulação das ações, projetos e fontes de financiamento no território.

• consórcio municipal – formado, portanto, pelas Prefeituras – mas que tivesse os colegiados como seu Conselho Deliberativo, definindo as prioridades, acompanhando a execução das ações e avaliando os resultados do plano.

• Criação de Núcleo Técnico Executivo do consórcio (e colegiado) – com equipe técnica profissionalizada e com estrutura física e equipamentos

• Capacitação dos conselheiros e formação técnica e gerencial do núcleo técnico

• Programa territorial da União deve incluir no seu orçamento recursos para financiar a gestão local, tanto dos colegiados quanto dos Núcleos técnicos e gerenciais

• Prefeituras devem assumir parte das responsabilidades e custos do Núcleo técnico e instalações

Financiamento público• estímulo à formação de um fundo de desenvolvimento do

território em cada território sob a gestão do Consórcio Municipal

• recursos alocados pelas prefeituras dos municípios com base em um percentual da Cota-parte do ICMS recebido por cada um

• fundo daria uma parcial autonomia ao território na implementação dos projetos, mostra comprometimento dos governos locais e cria base para captação de outros aportes financeiros complementares

• Orçamento público da União e dos Estados – e alocação dos projetos territoriais nos PPAs territorializados

• alocação de percentual do orçamento anual para distribuição nos territórios – espécie de orçamento participativo para os territórios

Recursos anuais do

FundoSE A UNIÃO COBRE

DOBRAM RECURSOS

Sistema Financeiro

• crédito com condições especiais para projetos territoriais aprovados (produtores e cadeias produtivas)

• bancarização dos segmentos pobres dos territórios por meio da metodologia de gestão do microcrédito adotada pelos programas Crediamigo e Agroamigo (BN)

• atuação especial dos agentes de crédito das instituições financeiras nos territórios com apoio aos produtores potenciais tomadores de empréstimos

• criação de redes e sistemas financeiros inclusivos com a captação e o emprego da poupança rural