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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS – PUC-MG

Curso de Turismo

O PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO E SUA APLICAÇÃO NO

CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS

Francine Lopes Fernandes

Poços de Caldas

2009

1

Francine Lopes Fernandes

O PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO E SUA APLICAÇÃO NO

CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como

requisito parcial para obtenção do título de Bacharel

em Turismo pela Pontifícia Universidade Católica de

Minas Gerais – Campus Poços de Caldas, sob a

orientação do Prof. Cléber Roberval Salvador

Oliveira.

Poços de Caldas

2009

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Francine Lopes Fernandes

O PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO E SUA APLICAÇÃO NO

CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como

requisito parcial para obtenção do título de Bacharel

em Turismo pela Pontifícia Universidade Católica de

Minas Gerais – Campus Poços de Caldas.

_______________________________________________________

Cleber Roberval Salvador Oliveira (Orientador) – PUC Minas

_______________________________________________________

Ana Maria B. M. Chaves – PUC Minas

Poços de Caldas, Novembro de 2009.

3

AGRADECIMENTOS

Algumas pessoas que marcaram essa caminhada devem ser lembradas nesse momento.

Assim, agradeço...

Aos meus pais, Cidinha e Geraldo, que tornaram possível vivenciar essa experiência

incrível que foi a universidade.

À minha avó Ana e meu irmão Flávio, pelos abraços aconchegantes todas as vezes que

retornei à Natércia.

Ao Luis, companheiro, amigo e cúmplice, que sempre está comigo nos bons e maus

momentos. Te amo.

Ao meu irmão Fago e à amiga Lili, pelos risos e discussões durante todos esses anos.

Aos amigos e colegas Bia, Gualti, Malu, Nex, Rari, Aline Minhoca, Carol, Fer, Karis,

Rafinha que caminharam ao meu lado durante essa etapa da minha vida.

Ao professor Cléber, pelo incentivo e paciência com que orientou esse trabalho e

também pela confiança em mim depositada.

À equipe do Circuito Turístico Caminhos Gerais, especialmente Carolina Caponi e Gi,

pelas informações disponibilizadas para a realização deste trabalho.

Aos mestres e amigos Ana, Ro, Renê, Lu, Gérson e tantos outros que me acolheram e

acompanharam nessa jornada.

Muito obrigada...

4

“Ao infinito e além...”

Buzz Lightyear, Toy Story, 1995

5

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo verificar como acontece a aplicação do Programa de

Regionalização do Turismo no Circuito Turístico Caminhos Gerais. Para a realização deste

trabalho, caracterizado como um estudo de caso, foi realizada uma pesquisa bibliográfica para

conceituar os termos planejamento e políticas públicas e também apresentar o Programa de

Regionalização do Turismo, proposto pelo Ministério do Turismo. Além disso, foi elaborada

uma entrevista com o intuito de obter maiores informações a respeito do Circuito Caminhos

Gerais e feitas as análises de como este último tem desenvolvido as propostas do Programa.

Ao final do trabalho, pode-se perceber que o Circuito Caminhos Gerais não conseguiu

desenvolver de forma efetiva a aplicação das propostas de Programa.

Palavras-chave: Planejamento. Políticas Públicas de Turismo. Regionalização.

Descentralização.

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ABSTRACT

This work has as objective to verify as the application of the Programa de Regionalização do

Turismo in the Circuito Turístico Caminhos Gerais. For the accomplishment of this work,

characterized as a case study, a bibliographical research was carried through to appraise the

terms planning and public politics and also to present the Programa de Regionalização do

Turismo, considered for the Ministry of the Tourism. Moreover, an interview with intention

was elaborated to get greaters information regarding the Circuito Caminhos Gerais and made

the analyses of as this last one has developed the proposals of the Program. To the end of the

work, it can be perceived that the Circuito Caminhos Gerais did not obtain to develop of form

accomplishes the application of the proposals of Program.

Key-words: Planning. Public Politics of Tourism. Regionalization. Decentralization.

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LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Ilustração 1. Aspectos e Classificações do Planejamento ........................................................... 16

Ilustração 2. Elementos que compõem o Planejamento .............................................................. 17

Ilustração 3. Sistema de Turismo (SISTUR) .............................................................................. 19

Ilustração 4. Macroprograma de Regionalização do Turismo..................................................... 34

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LISTA DE SIGLAS

ABAV – Associação Brasileira de Agências de Viagens

ABONG – Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais

ABRASIL – Programa Avança Brasil

AVIESP – Associação das Agências de Viagens Independentes do Interior do Estado de São

Paulo

AVIRRP – Associação das Agências de Viagem de Ribeirão Preto e Região

BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento

CADASTUR – Sistema Nacional de Cadastro dos Prestadores de Serviços Turísticos

CNTUR – Conselho Nacional do Turismo

CTCG – Circuito Turístico Caminhos Gerais

EMBRATUR – Instituto Brasileiro de Turismo

FECITUR – Federação dos Circuitos Turísticos

FINAM – Fundo de Investimento da Amazônia

FINOR – Fundo de Investimento do Nordeste

FISET – Fundo de Investimento Setorial

FUNGETUR – Fundo Geral de Turismo

FVG – Fundação Getúlio Vargas

INVTUR – Inventário da Oferta Turística

MTur – Ministério do Turismo

OMT – Organização Mundial do Turismo

ONG – Organização Não Governamental

OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

Plantur – Plano de Turismo

PNMT – Programa Nacional de Municipalização do Turismo

PNT – Plano Nacional de Turismo

PRODETUR – Programa de Desenvolvimento do Turismo

PRODETUR-NE – Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste

PUC Minas – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

SEBRAE MG – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais

SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial

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SESC – Serviço Social do Comércio

SETUR MG – Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais

SISTUR – Sistema de Turismo

SNPDTUR – Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo

SNPTUR – Secretaria Nacional de Políticas de Turismo

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SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 11

2. PLANEJAMENTO, GESTÃO PÚBLICA E TURISMO NO BRASIL ............................. 15

2.1. Planejamento Estratégico do Turismo ........................................................................ 18 2.2. Gestão Pública do Turismo ........................................................................................ 21

3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO ......................................................................... 23

3.1. Políticas Públicas: conceitos ...................................................................................... 23 3.2. Políticas Públicas de Turismo no Brasil ..................................................................... 24

3.3. Regionalização do Turismo no Brasil ........................................................................ 27 3.3.1. Antecedentes do Programa de Regionalização do Turismo ..................................... 29

3.3.2. Macroprograma de Regionalização do Turismo ..................................................... 31

4. O CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS ......................................................... 37 4.1. Circuitos Turísticos no Estado de Minas Gerais ......................................................... 37

4.2. A Associação Circuito Turístico Caminhos Gerais (CTCG) ....................................... 39

5. ANÁLISES E DISCUSSÕES........................................................................................... 45 5.1. A esfera federal e a gestão descentralizada ................................................................ 45

5.2. A esfera estadual: Minas Gerais muito além da Estrada Real ..................................... 47 5.3. A esfera regional: distanciamento entre a elaboração e execução das políticas e ações

para o desenvolvimento turístico do Circuito Caminhos Gerais ........................................ 48

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 53

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E ELETRÔNICAS ................................................... 55

ANEXOS ............................................................................................................................. 60

APÊNDICE ......................................................................................................................... 62

11

1. INTRODUÇÃO

O turismo aparece hoje, em diversos discursos, como uma alternativa para o

desenvolvimento sócio-econômico das comunidades, além de ser considerado um importante

instrumento para a valorização da cultura e preservação dos recursos naturais das localidades

onde se instala. Na medida em que o setor vem ganhando espaço no cenário global, os

governos começam a intervir por meio da elaboração de diversas políticas específicas para o

turismo, no intuito de organizar a atividade e viabilizar o desenvolvimento do setor.

No entanto, são encontradas inúmeras dificuldades para a implementação destas

políticas, ora por falta de investimentos da esfera federal, ora pela ausência de qualificação

operacional dos atores estaduais e municipais, fatores que, quando somados, culminam no

distanciamento entre a elaboração e execução destas políticas públicas.

No Brasil “poucos estados possuem políticas consistentes, assim como poucos

municípios atingiram níveis de excelência nesse campo”, deste modo, Beni (2006, p. 9)

destaca que as políticas públicas são um dos tópicos que precisam ser fortalecidos no país e,

conseqüentemente, a necessidade de analisar até que ponto elas são aplicáveis nas mais

diferentes regiões e municípios turísticos brasileiros.

Desde a década de 1990, o setor de turismo vem crescendo no país e recebendo

maiores investimentos públicos para projetos que objetivam melhorar a infra-estrutura das

regiões turísticas, capacitar e qualificar a mão-de-obra, entre outros. Com a criação do

Ministério do Turismo, em 2003, foram implantados diversos macroprogramas para o

desenvolvimento do turismo no Brasil. Um deles, considerado pelo próprio Ministério como

um dos principais elementos da execução da política de turismo no país e referência para

todas as demais ações destinadas ao setor, é o Macroprograma de Regionalização do

Turismo. Apresentado em abril de 2004, esse macroprograma propõe a gestão

descentralizada, embasada nos princípios da flexibilidade, articulação e mobilização, com

objetivo de interiorizar a atividade turística e incluir novos destinos no mercado turístico

brasileiro.

Nesse sentido, o presente trabalho tem como objetivo principal verificar como se

desenvolve a aplicação do Programa de Regionalização do Turismo no Circuito Turístico

Caminhos Gerais a partir das diretrizes operacionais propostas pelo Programa. Para tanto,

espera-se definir os conceitos de planejamento e de políticas públicas, especialmente as que se

referem ao setor de turismo no Brasil. Além destes são apresentados o Programa de

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Regionalização do Turismo, do Ministério do Turismo e o Circuito Turísticos Caminhos

Gerais, para então avaliar como este último desenvolve as ações propostas pelo Programa.

Assim sendo, esse trabalho se justifica em muitos aspectos. Destaca-se,

primeiramente, a relevância da atividade turística dentro dos limites nacionais e,

especialmente, na região onde se localiza o Circuito Caminhos Gerais, região esta em que o

turismo já aparece como um dos componentes das economias locais, como acontece nos

municípios de Poços de Caldas, Andradas, Caldas e Caconde.

A escolha do tema se deve, também, em função desta autora ter grande interesse pelas

questões públicas e ter discutido o Programa de Regionalização do Turismo no âmbito

acadêmico durante toda a graduação. O tema justifica-se ainda pela participação, por meio de

estágio, no Circuito Turístico Caminhos Gerais e na Secretaria Municipal de Turismo e

Cultura de Poços de Caldas/MG, onde foi possível observar diretamente a realidade da

aplicação do Programa.

Deste modo, pode-se afirmar que a discussão do tema é atual e relevante enquanto

pesquisa não só acadêmica, mas em outras instâncias, na medida em que a aplicabilidade do

Programa reflete em um cenário de muitos atores e necessita de constantes avaliações sobre o

envolvimento e participação destes no processo de desenvolvimento turístico do local.

Essa pesquisa se caracteriza essencialmente como um estudo de caso, pois se

concentra em verificar como acontece a aplicação do Programa de Regionalização do

Turismo em um limite específico, o Circuito Caminhos Gerais. Para Dencker (2000), o estudo

de caso pode ser definido como o estudo profundo de determinado objeto, que pode ser um

indivíduo, grupo, ou organização, por meio de exame de registros, observações, entrevistas,

entre outras técnicas de pesquisa. Nesse mesmo sentido, Marconi e Lakatos (2004, p. 274)

também apresentam sua definição sobre o estudo de caso, afirmando que este “refere-se ao

levantamento com mais profundidade de determinado caso ou grupo humano sob todos os

seus aspectos”, e ainda alertam que esse estudo “[...] é limitado, pois se restringe ao caso que

estuda, ou seja, um único caso, não podendo ser generalizado”.

Assim, esse estudo de caso está baseado em alguns documentos que foram

disponibilizados pelo próprio Circuito, além de uma entrevista semi-estruturada, realizada

com a turismóloga Carolina Caponi, diretora administrativa do Circuito. Entrevista esta que

pode ser definida, segundo Marconi e Lakatos (2004, p. 278) como assistemática ou livre,

“quando o entrevistador tem liberdade para desenvolver cada situação em qualquer direção

que considere adequada no sentido de complementar e esclarecer algumas informações”. De

acordo com Dencker (2000), as entrevistas se tornam necessárias para coletar dados quando

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estes não foram encontrados em fontes documentárias, ao que Marconi e Lakatos (2004, p.

278) completam, afirmando que esse método tem como objetivo “a obtenção de informações

importantes e de compreender as perspectivas e experiências das pessoas entrevistadas”.

Em alguns momentos essa pesquisa também passa a ter um caráter exploratório que,

segundo Dencker (2000, p. 124), “caracteriza-se por [...] envolver em geral um levantamento

bibliográfico, [...] e análise de exemplos similares” e tem como finalidade “aprimorar idéias

ou descobrir intuições”, no sentido de buscar esclarecimentos para os tópicos abordados. A

pesquisa bibliográfica foi desenvolvida a partir de fontes primárias para a elaboração da

estrutura teórica deste trabalho, sendo consultadas diversas publicações acadêmicas nacionais,

documentos do Ministério do Turismo referentes ao tema, além dos materiais impressos e

eletrônicos disponibilizados na mídia.

Com o intuito de atingir seus objetivos, este trabalho foi dividido em cinco capítulos.

O primeiro apresenta uma visão geral do planejamento, abordando-o como um método para a

organização do futuro, bem como suas principais características e classificações. Logo depois

apresenta o conceito de planejamento estratégico e como ele acontece na atividade turística.

Deste modo, foram analisados autores como Mário Beni (2006, 2007), Margarita Barretto

(2003, 2005), Luiz Renato Ignarra (1999), Mário Petrocchi (1998), entre outros autores

renomados que tratam do tema planejamento turístico.

O segundo capítulo traz os conceitos de políticas públicas e como elas se aplicam ao

turismo, especificamente no contexto brasileiro, ressaltando as principais políticas que foram

elaboradas para o setor, a partir da década de 1960. Foram citados assim alguns autores como

Reinaldo Dias (2003), Ivan Bursztyn (2005) e Geraldo Di Giovanni (2009). Este capítulo

aborda também a responsabilidade do poder público dentro do cenário turístico nacional.

No terceiro capítulo é apresentado o Macroprograma de Regionalização do Turismo,

proposto pelo Ministério do Turismo (MTur), bem como as principais ações que antecederam

este macroprograma. Por meio do próprio site do Ministério, obteve-se a maioria das

informações necessárias, mas também foram utilizados outros autores, como Maria Ângela

Bissoli (2000), Maria da Glória Silva (2005), Marialva Dreher e Talita Salini (2008), no

intuito de complementar essas informações.

O Circuito Turístico Caminhos Gerais, estudo de caso desse trabalho, é apresentado no

quarto capítulo, bem como o conceito de circuitos turísticos e uma breve contextualização

destes no estado de Minas Gerais. As informações a respeito do Circuito Caminhos Gerais

foram disponibilizadas pela própria diretoria e também por meio de uma entrevista, na qual

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foram abordadas as principais ações que vem sendo implementadas para o desenvolvimento

da região.

No quinto capítulo são apresentadas e discutidas as ações que refletem a aplicação do

Programa de Regionalização no Circuito Turístico Caminhos Gerais. E, por último, são

descritas as considerações finais.

A partir desta análise, tendo como base as diretrizes do Programa de Regionalização

do Turismo, poderão ser propostos projetos adaptados a realidade dos municípios integrantes

do Circuito e que sinalizem novos horizontes para o desenvolvimento turístico do Circuito

Caminhos Gerais.

15

2. PLANEJAMENTO, GESTÃO PÚBLICA E TURISMO NO BRASIL

São diversos os autores das mais diferentes áreas que conceituam o planejamento,

entretanto, todos eles trazem em comum a idéia de organização do futuro, por meio de

objetivos elaborados no presente.

Assim, para Petrocchi (1998) o planejamento é a definição de um futuro desejado e de

todas as providências necessárias à sua materialização, enquanto Dias (2003, p. 87), citando

Ribeiro e Miglioli, conceitua o planejamento como “uma atividade que se destina a

desenvolver certo tipo de trabalho para obter resultados previamente escolhidos” e ainda

completa afirmando que é um processo que busca “orientar a atividade presente para

determinado futuro, partindo-se sempre do pressuposto de que existem várias alternativas

possíveis”.

Já Molina (2005, p. 45) apresenta o ato de planejar como um método para melhor

“escolher os cursos de ação mais racionais a fim de se chegar a uma situação futura, factível e

desejada” e acrescenta que o planejamento deve ser entendido como “um processo racional,

sistemático e flexível, cuja finalidade é garantir o acesso a uma situação determinada”,

conceito este compartilhado também por Barretto (2005, p. 30), que citando Holanda, traz o

planejamento como uma “aplicação sistemática de conhecimento humano para prever e

avaliar cursos de ação alternativos com vistas à tomada de decisões adequadas e racionais,

que sirvam de base para ações futuras”.

Barreto citado por Dias (2003), destaca uma importante característica do

planejamento, quando afirma que este não deve ser pensado como algo estático, mas sim

como um processo dinâmico e flexível, passível de correção e, em alguns casos, até mesmo de

mudança de rumos. Deste modo descreve que o planejamento não é perfeito, “ao contrário,

todo produto de planejamento deve ser revisto periodicamente, pois a realidade está mudando

permanentemente, e devem ser consideradas novas variáveis, novas situações, novos arranjos,

e assim por diante” (DIAS, 2003, p. 36).

Para Ignarra (1999, p. 62), o planejamento tem como função primordial responder a

sete perguntas básicas: o quê? (objeto do planejamento); por quê? (objetivos e justificativas);

quem? (agentes e destinatários); como? (metodologia); aonde? (localização para aplicação);

quando? (cronograma de atividades); quanto? (orçamento).

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Além destas características, o planejamento pode também ser classificado a partir de

um leque de aspectos, dependendo do enfoque e direcionamento ao qual se tem interesse.

Deste modo, Barreto (2005, p. 34) apresenta um quadro, que resume os aspectos que podem

ser analisados durante o processo de planejamento:

ASPECTO CLASSIFICAÇÃO

Temporal Curto prazo Médio prazo Longo prazo

Geográfico

Mundial Continental

Nacional Estadual Regional Municipal

Rural Urbano

Econômico Macroeconômico Microeconômico

Administrativo Público Privado

Intencional Estratégico

Tático

Agregativo Global

Setorial

Objeto

Econômico Social Físico

Territorial Urbano

Educacional Industrial

Ilustração 1. Aspectos e Classificações do Planejamento

Fonte: Barretto (2005, p. 34)

A mesma autora (2005, p. 34) ainda alerta que “o planejamento precisa estar orientado

para a ação dentro de um contexto histórico”, caso contrário passa a ser mais um instrumento

que não leva ao melhoramento ou à organização da sociedade.

O processo do planejamento geralmente tem como produto final alguns documentos

oficiais que possibilitam a sua implementação (SOUZA, apud DREHER e SALINI, 2008). O

planejamento desdobra-se então em planos, programas e projetos (BRAGA, 2007), que se

diferenciam entre si pelo grau de detalhamento das suas ações e delimitações.

Existe então, segundo Dias (2003) e Braga (2007), uma hierarquia, onde o plano é o

documento máximo do processo de planejamento e contém as diretrizes gerais que norteiam

as ações a serem executadas. Para Molina (2005, p. 54), o plano “reúne a filosofia e as

orientações básicas para o crescimento e desenvolvimento do objeto planejado” e “deve ser

formulado de maneira que se adapte às mudanças ocorridas no contexto em que atua”.

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Continuando a hierarquia, logo abaixo do plano seguem os programas, que, de acordo com

Braga (2007), por serem as subdivisões deste primeiro, são mais específicos e têm como

objetivo tornar o plano mais operacional, por meio da organização e otimização dos recursos

disponíveis. Molina (2005) complementa dizendo que os programas devem estar

concatenados com os demais programas e também serem coerentes com o plano. Já os

projetos são as unidades menores do planejamento, ou seja, os “elementos que modificam a

realidade até chegarem a configurá-la conforme a situação desejada” (MOLINA, 2005, p. 76).

Para Dias (2003, p. 98), os projetos podem ser considerados como “a expressão física do

processo de planejamento”.

Para ilustrar esta estrutura hierárquica, segue um modelo, adaptado de BRAGA (2007,

p. 152):

Fonte: Braga (2007, p. 152) (adaptado)

O planejamento estratégico é um modelo planejamento que vem sendo

constantemente utilizado no ambiente empresarial e em diversos outros setores, pois vincula-

se diretamente à gestão de negócios, principalmente aos processos em longo prazo e “com a

necessidade de antecipar decisões para conformar quadros que somente muito mais tarde se

concretizariam” (PETROCCHI, 1998, p. 28).

De acordo com Braga (2007), o planejamento estratégico então deve ser utilizado

como instrumento para a melhoria dos fatores de competitividade das empresas e otimização

dos recursos e materiais utilizados. A mesma autora faz ainda uma consideração relevante,

pois embora o planejamento estratégico esteja vinculado, em um primeiro momento, à gestão

de negócios, no âmbito privado, ele pode também ligar-se às ações públicas. Assim,

Plano: Diretrizes de Ação

Programa 1

Projeto Específico 1.1

Projeto Específico 1.2

Programa 2

Projeto Específico 2.1

Projeto Específico 2.2

Programa 3

Projeto Específico 3.1

Projeto Específico 3.2

Ilustração 2. Elementos que compõem o Planejamento

18

como os resultados da gestão pública não são medidos pelo acúmulo de valores

monetários, mas pela utilização ordenada dos recursos em favor da comunidade,

observa-se em geral, um objetivo relacionado ao contentamento do eleitorado, ou

seja, à melhoria da qualidade de vida da população local, preservando recursos para

gerações futuras – benefícios sociais, ambientais e econômicos – o que pode ser

traduzido como desenvolvimento sustentável (BRAGA, 2007, p. 4).

Observa-se assim, que o planejamento estratégico pode ocorrer não somente na esfera

privada, mas também na pública, com objetivos voltados para o bem-estar social. Deste modo,

o setor público se apropria dos métodos e características do planejamento estratégico para

elaborar suas políticas que, geralmente, contemplam áreas específicas e que visam, em longo

prazo, a melhoria da qualidade de vida da sociedade.

2.1. Planejamento Estratégico do Turismo

O turismo é um dos setores que mais cresce no Brasil e no mundo e, no cenário atual,

se consolida como uma atividade alternativa para a promoção do desenvolvimento sócio-

econômico, cultural e ambiental das localidades onde é desenvolvido. Segundo dados do

Ministério do Turismo (2009), só no Brasil, entre os anos de 2000 a 2005, o setor apresentou

um crescimento de 76% e gerou cerca de 900 mil empregos, além disso, foi um dos setores

que menos sofreu interferência da crise econômica dos últimos anos. Todos estes dados

chamam a atenção de empreendedores que, a cada dia mais, apostam na atividade turística e

injetam diversos recursos para os investimentos no setor.

Deste modo, é de extrema importância a elaboração de um planejamento da atividade

turística, a fim de “minimizar os impactos negativos e maximizar retornos econômicos nos

destinos, beneficiando assim, as comunidades locais” (HALL, apud BURSZTYN, 2005, p.

35). Segundo Bissoli (2000, p. 34), este processo de planejamento permite “analisar a

atividade turística de um determinado espaço geográfico”, além de diagnosticar e estabelecer

metas, estratégias e diretrizes para “impulsionar, coordenar e integrar o turismo ao conjunto

macroeconômico em que está inserido”. Assim, o planejamento do turismo deve ser elaborado

de maneira holística, contemplando os diversos aspectos que compõem o sistema turístico.

Nesse sentido, Barretto (2005, p. 41) afirma que “planejar turismo significa planejar

para todos os envolvidos no fenômeno”, e Molina (2005, p. 46) ainda completa, dizendo que

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o planejamento do turismo é um processo racional cujo objetivo maior consiste em

assegurar o crescimento e o desenvolvimento turístico. Este processo implica vincular os aspectos relacionados com a oferta, a demanda e, em suma, todos os

subsistemas turísticos, em concordância com as orientações dos demais setores de

um país.

Esses subsistemas acima citados são descritos por Beni (2007, p. 47), quando

apresenta o Sistema de Turismo (SISTUR) por ele elaborado. O SISTUR está estruturado em

três conjuntos essenciais, que, por sua vez, se subdividem em outros componentes. São eles o

conjunto das Relações Ambientais, o conjunto da Organização Estrutural e o conjunto das

Ações Operacionais, que são apresentados no esquema a seguir:

Ilustração 3. Sistema de Turismo (SISTUR) Fonte: Beni (2007, p.47)

Gomes, Ferreira e Santos (2006, p. 2) apresentam, de forma breve, os componentes de

cada um desses três conjuntos.

O Conjunto das Organizações Estruturais compreende as políticas públicas e

privadas relacionadas ao funcionamento do turismo e a infra-estrutura geral

(utilizada por outros os setores da economia) e específica (que atende

exclusivamente as necessidades do setor turístico). O Conjunto das Ações

Operacionais envolve a dinâmica de atuação das organizações que compõe o

Sistema de Turismo (Sistur). Nesse ambiente, estão inseridos os subsistemas de

mercado, oferta, produção, distribuição, demanda, e consumo. E finalmente como

resultado dessas ações tem-se o Conjunto das Relações Ambientais, que são as

conseqüências ecológicas, sociais, culturais e econômicas do turismo.

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De acordo com Molina (2005, p. 39), uma das maiores dificuldades enfrentadas pelo

planejamento estratégico do turismo é exatamente o desenvolvimento paralelo e contínuo de

todos os subsistemas envolvidos na atividade turística, pois este acaba sempre priorizando um

determinado aspecto, na maioria das vezes, o econômico. Assim, o autor acredita que não se

pode dizer ainda que já se “desenvolveu um processo de planejamento integral do turismo

(que considere variáveis ideológica, política, econômica, social, psicológica, antropológica e

físico-ambiental), e por isso não surgiram verdadeiros pólos turísticos”.

Bursztyn (2005) concorda com Molina quando afirma que o planejamento turístico

geralmente é elaborado com a finalidade primeira de manter a atratividade dos produtos, para

que estes possam competir no mercado turístico, opinião esta compartilhada também por

Braga (2007, p. 20), que acrescenta que o processo de planejamento “desenha estratégias de

ação sem medir as conseqüências no tocante ao meio ambiente ou às comunidades

envolvidas”.

Sabe-se que na prática, o planejamento do turismo brasileiro ainda está distante do

modelo de desenvolvimento integral proposto por Molina, Beni ou outros autores. No entanto,

os planejadores começam a atentar-se para a sustentabilidade das esferas cultural, ecológica e

social durante a elaboração dos novos projetos turísticos. Nesse sentido, o Guia do

Desenvolvimento do Turismo Sustentável, publicado pela Organização Mundial do Turismo -

OMT (2003, p. 40), apresenta uma visão geral de como o planejamento turístico deve ser

entendido, sintetizando diversos conceitos, subsistemas e objetivos que este processo deve

contemplar. Assim,

o planejamento do turismo tem por objetivo trazer determinados benefícios

socioeconômicos para a sociedade, sem deixar de manter a sustentabilidade do setor

turístico através da proteção à natureza e à cultura local. É elaborado dentro de uma estrutura de tempo e deve empregar uma abordagem flexível, abrangente, integrada,

ambiental e sustentável, implementável e baseada na comunidade.

Portanto, tendo como pano de fundo o SISTUR e todas as inter-relações nele

existentes, pode-se afirmar que o planejamento do turismo deve se atentar para todo o macro-

ambiente onde a atividade se desenvolve e buscar a harmonia entre todos os subsistemas.

Deve-se levar sempre em consideração não só os benefícios econômicos que o turismo pode

vir a trazer, mas também prezar o bem-estar social da comunidade, bem como a preservação

dos seus aspectos culturais e ambientais.

21

2.2. Gestão Pública do Turismo

Como dito anteriormente, o turismo não pode ser uma atividade minimizada somente a

obter benefícios econômicos. Porém, no Brasil, ainda é difícil essa percepção por parte dos

empreendedores, que buscam o retorno financeiro imediato quando investem seus recursos

em algum empreendimento turístico. Esta visão restrita dos benefícios advindos com a

atividade turística faz Bursztyn (2005, p. 91) afirmar que “o que vemos é o velho discurso do

turismo tratado com um fim, [...] e não como um meio de melhorar as condições de vida de

muitos brasileiros”.

O planejamento estratégico do turismo aparece, então, como alternativa capaz de

incluir todos os subsistemas e atores no desenvolvimento da atividade turística. Esse

planejamento pode acontecer nos âmbitos público e privado. No âmbito privado, esse

planejamento estratégico deve contemplar o desenvolvimento sustentável “de hospedagens,

de operações de viagem e passeios e de outros empreendimentos turísticos comerciais (e da

infra-estrutura do local a eles relacionada), de alguns atrativos turísticos e de algumas

atividades de marketing” (OMT, 2003, p. 85).

Ao mesmo tempo, a gestão pública do turismo também possui suas responsabilidades

dentro desse planejamento estratégico, que são listadas a seguir por Ignarra (1999, p. 125).

Assim, cabem a ela

o planejamento do fomento da atividade; o controle de qualidade do produto; a

promoção institucional da destinação; o financiamento dos investimentos da

iniciativa privada; a capacitação de recursos humanos; o controle do uso da

conservação do patrimônio turístico; a captação, tratamento e distribuição da

informação turística; a implantação e manutenção da infra-estrutura urbana básica; a

prestação de serviços de segurança pública; a captação de investidores privados para

o setor; o desenvolvimento de campanhas de conscientização turística; o apoio ao desenvolvimento de atividades culturais locais, tais como o artesanato, o folclore, a

gastronomia típica, etc; a implantação e manutenção de infra-estrutura turística

voltada para a população e baixa renda e a implantação e operação de sistemas

estatísticos de acompanhamento mercadológico.

Algumas dessas atividades são também apresentadas pela OMT (2003), que afirma

que as responsabilidades do setor público no turismo devem contemplar, principalmente, a

elaboração de políticas e pesquisas, o oferecimento da infra-estrutura básica e a fixação e

administração dos padrões e regulamentos para os serviços e instalações turísticas. Do mesmo

modo, Teixeira e Pimenta (2008, p. 4) destacam outra responsabilidade do poder público,

22

dizendo que é função deste “tornar o território mais atrativo para o capital privado, [...] para

que assim este se sinta pronto a também investir no território”.

No entanto, é preciso enfatizar que todas as ações da gestão pública devem prezar,

direta ou indiretamente, pelo bem-estar social (BRAGA, 2007), assim, o planejamento

público do turismo deve estar integrado às outras áreas do governo. Para Barretto (2005, p.

19), este planejamento “não pode acontecer de forma isolada – ele precisa estar acompanhado

do planejamento de outros sistemas que devem estar integrados num todo que, por sua vez,

recebe influências externas”, comentário este que Teixeira e Pimenta (2008, p. 4) completam,

quando afirmam que a elaboração das políticas públicas “deve buscar conciliar os interesses

de variados grupos que se encontram inseridos no processo de desenvolvimento da atividade

turística”.

Então, pode-se perceber que a gestão pública tem nas políticas sua principal

ferramenta para a implementação das ações do planejamento. Assim, no que tange à atividade

turística, as relações entre as políticas de turismo e as políticas dos demais setores dentro de

um país, devem ser estabelecidas, de acordo com Dias (2003), de maneira complementar e

integrada, de forma que haja um diálogo entre elas e, Barretto (2005, p. 32) ainda conclui que

essas políticas “não serão suficientes se não houver políticas socioeconômicas, culturais e

ambientais a respaldá-las e uma sociedade empenhada na busca da utopia do bem comum”.

Porém, há que se destacar também uma grande dificuldade quando se trata do

planejamento público: a falta de integração entre as esferas governamentais. Este fator está

presente não somente na implementação de ações voltadas para o turismo, mas também em

todas as ações socioeconômicas que partem do Governo Federal para os estados e,

posteriormente, para os municípios. Sobre essa questão, Dias (2004, p. 13) comenta que

é muito difícil coordenar o processo [de planejamento público do turismo], pois não

existe uma relação harmônica entre as esferas federais, estaduais e municipais. As

decisões da comunidade não detêm poder suficiente para contrariar as políticas

nacionais e regionais, e ainda há o fato de que muitas elites locais atuem em

benefício próprio, sem considerar os interesses da comunidade.

No intuito de criar mecanismos que contribuam para a integração dessas esferas, o

Poder Público tem elaborado e buscado implementar no território nacional algumas ações que

visam à melhoria das condições de vida da sociedade, no caso do turismo, ações que

englobem benefícios culturais, ambientais e socioeconômicos. Surgem assim, as políticas

públicas, que norteiam as atividades que devem ser desenvolvidas pelas esferas estaduais e

municipais, a fim de as ações, em todos os âmbitos, rumem para uma mesma direção.

23

3. POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO

3.1. Políticas Públicas: conceitos

O termo políticas públicas já faz parte do vocabulário contemporâneo e sua presença

se torna cada dia mais comum nos discursos políticos e nas representações das organizações

sociais (DI GIOVANNI, 2009). Mas, afinal, o que são e para quê servem essas políticas

públicas?

Primeiramente, para entender a dinâmica das Políticas Públicas, é necessário o

estabelecimento de dois conceitos básicos, o de „política‟ e o de „público‟. De acordo com

Ministério do Turismo (BRASIL, 2009, p. 46), a política é o processo pelo qual grupos de

pessoas tomam decisões, no caso dos Estados, decisões com a finalidade de “organizar os

diversos interesses da comunidade e conciliar os interesses divergentes dentro de uma

determinada unidade de governo”. Já a definição de público, no dicionário, está relacionada,

às atividades e recursos que são de uso de todos, da coletividade, ou mesmo do Estado

(FERREIRA, 2001).

Assim, as políticas públicas podem ser entendidas, segundo Barretto, Burgos e Frenkel

(2003, p. 33), “como as ações do Estado, orientadas pelo interesse geral da sociedade”,

conceito este também adotado por Hall e Jenkins, citado por Dias (2003, p. 121), que

apresentam as políticas públicas como o “conjunto das ações ou inações, decisões ou não

decisões executadas pelos governos e autorizadas por órgãos públicos, com a finalidade de

promover o bem estar social”.

O Ministério do Turismo (BRASIL, 2009, p. 47) define a política pública como um

“conceito da economia e da política que designa um tipo de orientação para a tomada de

decisões em assuntos públicos, políticos ou coletivos” e Bursztyn (2005, p. 34) faz um alerta,

acrescentando que estas ações acabam sempre por “refletir todo um ambiente político,

caracterizando valores e ideologias, distribuição do poder, estruturas institucionais e

processos de tomadas de decisão” da gestão que as elabora e implementa.

Já Di Giovanni (2009, p. 5) descreve as políticas públicas, como

24

uma forma contemporânea de exercício do poder nas sociedades democráticas,

resultante de uma complexa interação entre o Estado e a sociedade, entendida aqui

num sentido amplo, que inclui as relações sociais travadas também no campo da

economia. [...] é exatamente nessa interação que se definem as situações sociais

consideradas problemáticas, bem como as formas, os conteúdos, os meios, os

sentidos e as modalidades de intervenção estatal.

Após todos estes conceitos, pode-se concluir então que as políticas públicas são o

conjunto de ações elaboradas pelo Estado e implementadas pelos diferentes atores do governo

nas três esferas - nacional, estadual e municipal –, juntamente com a iniciativa privada e a

sociedade civil, com a finalidade de promover a melhoria na qualidade de vida dos cidadãos.

As políticas públicas abordam um leque imenso de áreas e, a partir de agora, serão

apresentadas as Políticas Públicas de Turismo e como elas se desenvolvem no território

brasileiro.

3.2. Políticas Públicas de Turismo no Brasil

O Turismo é uma atividade com muitas faces. Ora é visto pelo viés econômico, ora

aparece como instrumento para a preservação dos recursos naturais ou valorização da

identidade cultural. No entanto, todas estas faces trazem, explícita ou implicitamente, a

ligação entre a atividade turística e a sociedade. Então, é possível definir o Turismo, antes de

tudo, como “uma prática social, um fenômeno social, complexo e diversificado”

(BARRETTO apud DREHER e SALINI, 2008, p. 3) e que necessita de políticas que

viabilizem sua ordenação e otimização, de modo que a atividade turística traga benefícios

para as comunidades onde se instala.

Na medida em que o setor de Turismo cresce no Brasil e no mundo, paralelamente,

cresce também a preocupação dos governos em estabelecer as políticas para sua estruturação e

regulamentação. Nesse sentido, Cerqueira, Furtado e Mazaro (2009, p. 2) destacam a

relevância com que o turismo vem sendo tratado no Brasil e afirmam que a elaboração de

políticas públicas específicas “representa a formalização, a consolidação e o entendimento

que se tem deste setor. Expressa, também, a importância que o país dá à atividade”. Assim, as

Políticas Públicas de Turismo podem ser definidas como

25

um conjunto de regulamentações, regras, diretrizes, diretivas, objetivos e estratégias

de desenvolvimento e promoção que fornecem uma estrutura na qual são tomadas as

decisões coletivas e individuais que afetam diretamente o desenvolvimento turístico

e as atividades diárias dentro de uma destinação (GOELDNER apud DIAS, 2003, p.

121).

Para Garcia e Ashton (2006) ao se estabelecer políticas públicas de Turismo tem-se

como principal objetivo orientar as tomadas de decisões relacionadas ao planejamento do

turismo e buscar a promoção do desenvolvimento integrado e sustentável da atividade em

determinada localidade. A mesma definição é utilizada por Beni (apud BRASIL, 2009, p. 47)

para tratar das políticas para o setor de Turismo, quando afirma que estas

devem ser orientações específicas para a gestão diária do turismo, abrangendo os

muitos aspectos dessa atividade. [...] elas procuram maximizar os benefícios e

minimizar possíveis efeitos adversos e, como tal, fazem parte do desenvolvimento

planejado de uma região ou país, em que é necessário criar, desenvolver, conservar e

proteger recursos turísticos.

É de fundamental relevância destacar que, assim como toda atividade turística está

atrelada a outros setores como transporte, meio ambiente, saneamento, saúde, segurança, entre

tantos outros, “as políticas direcionadas ao planejamento e desenvolvimento do turismo

devem também estar articuladas com outras políticas” (BRASIL, 2009, p. 30) e sua estrutura

deve “considerar os aspectos culturais, sociais, econômicos e ambientais” (BENI apud DIAS,

2003, p. 121).

De acordo com Dias (2003) e Garcia e Ashton (2006) há ainda outro aspecto a ser

considerado na elaboração de políticas públicas de Turismo: a participação da sociedade,

juntamente com as organizações não-governamentais e a iniciativa privada. Todos estes atores

devem desempenhar um papel de mediador entre as reivindicações da sociedade e a

realização da ação, quanto aos problemas do turismo, através da criação e

implantação de diversos projetos integrados entre o setor público e o privado, no

sentido de satisfazer a comunidade, evitando a descontinuidade desses projetos

(GARCIA e ASHTON, 2006, p. 2).

Assim, deve-se enfatizar que a sociedade é o primeiro grupo que deve ser levado em

consideração quando se trata da elaboração de políticas públicas de turismo. Afinal, estas

ações objetivam a melhoria das condições dessas comunidades. Deste modo, o Ministério do

Turismo (BRASIL, 2009, p. 148), citando Trigo e Panosso Neto, afirma que “não basta

empurrar metas e objetivos de novas políticas para as comunidades [...] É preciso prepará-las

com educação básica de qualidade, participação comunitária geral e políticas articuladas de

26

desenvolvimento” a fim de elas possam discernir e visualizar, de forma integral a

implementação de uma determinada política. Nesse sentido, o Guia de Desenvolvimento do

Turismo Sustentável (OMT, 2003, p. 95) descreve que

é essencial envolver as comunidades locais no processo de desenvolvimento

turístico. Através desse envolvimento elas entenderão o turismo e terão maiores condições de lidar com esse novo desenvolvimento em sua área e de participar de

seus benefícios. [...] Além disso, as comunidades locais são as que melhor conhecem

sua área e sociedade, podendo apresentar boas idéias quanto ao desenvolvimento

turístico e às formas de participação.

Para Pinto (2006, p. 651), a sociedade deve ser entendida “como parceira do Estado na

condução de políticas públicas, ou até mesmo como substituta deste, em áreas específicas”,

criando condições para que as ações propostas cheguem até as comunidades. Para a mesma

autora (2006), no Brasil há ainda outros atores sociais que começam a ganhar espaço no

cenário das políticas públicas, não somente no setor de turismo, mas também em outros

setores, são as Organizações Não Governamentais (ONGs) e as Organizações da Sociedade

Civil de Interesse Público (OSCIP), que atuam diretamente nas comunidades, com objetivo de

desenvolver ações que miniminizem os problemas locais.

Segundo a Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG) as

ONGs são formadas por membros da sociedade civil que se organizam espontaneamente para

a execução de certo tipo de atividade cujo caráter é de interesse público e “tem como

finalidade promover objetivos comuns de forma não lucrativa” (ABONG, 2009). Já as

OSCIPs, de acordo com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de

Minas Gerais – SEBRAE (2009), se apresentam como organizações da sociedade civil, sem

fins lucrativos, de direito privado e de interesse público e se diferem das ONGs por estarem

presentes no direito brasileiro, desde a Lei 9.790 de 23/03/99, também conhecida como Lei do

Terceiro Setor. Entre outras ações, cabem a essas organizações “a promoção da assistência

social, da cultura, da defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico, da educação

gratuita, do voluntariado e também a experimentação sem fins lucrativos de novos modelos

socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito”

(SEBRAE-MG, 2009).

Todas essas organizações devem estar presentes durante a elaboração das políticas

públicas de turismo, pois elas é que representarão as necessidades e dificuldades das

comunidades, além de se tornarem parceiras e multiplicadoras dessas políticas em suas

respectivas localidades.

27

Pode-se dizer então, que a elaboração das políticas públicas de turismo deve envolver

atores de todos os grupos da sociedade, seja por meio das organizações e entidades, da

iniciativa privada, da participação comunitária e das esferas governamentais. Só assim será

possível definir um quadro das necessidades e prioridades das destinações turísticas,

observando-se todo o macroambiente onde a atividade ocorre. Acrescenta-se ainda que, a

ausência dessas políticas faz com que as atividades se desenvolvam de forma desordenada nos

níveis federal, estadual ou municipal e também leva os atores a executar ações desconexas

entre si ou a não conseguir dar continuidade a estas ações para a promoção do

desenvolvimento da localidade, culminando na exploração desorganizada dos recursos

turísticos e no descontentamento das comunidades diante das atividades turísticas.

3.3. Regionalização do Turismo no Brasil

O modelo de desenvolvimento regional do turismo é cada vez mais discutido nos

âmbitos público e privado e, paralelamente, surge a necessidade de entender como se dá esse

processo, bem como quais ações são capazes de direcioná-lo, de forma que possa contemplar

não somente uma localidade específica, mas sim toda uma região.

Deste modo, de acordo com o Ministério do Turismo (MTUR, 2009), o conceito de

regionalização pode ser entendido como uma transformação da ação centrada em uma única

unidade para uma política pública mobilizadora descentralizada. Essa política deve “provocar

mudanças, sistematizar o planejamento e coordenar o processo de desenvolvimento local e

regional, estadual e nacional de forma articulada e compartilhada” e esse modelo de gestão

deve ainda acontecer de forma integrada, baseada “nos princípios da flexibilidade,

articulação, mobilização, cooperação intersetorial e interinstitucional e na sinergia de

decisões”.

Nesse sentido, o Ministério do Turismo (BRASIL, 2009, p. 81) afirma então que a

regionalização do turismo deve ser compreendida como uma proposta que busca

desconcentrar a oferta turística por meio da criação e estruturação de novos destinos no

interior do país, tanto para o mercado interno como para o mercado externo. Ao que o MTur

(2009) complementa, dizendo que deve-se perceber a regionalização como um esforço

28

coordenado de ações entre as três esferas do poder público e suas relações com a sociedade

civil e a iniciativa privada.

Beni (2006, p. 125) apresenta a regionalização como uma abordagem de

desenvolvimento, por meio do planejamento estratégico, das regiões turísticas que se

complementam entre si e têm potencialidades para atrair um fluxo turístico, ao que a

Secretaria de Estado de Turismo do Estado de Minas Gerais – SETUR (2009) completa,

quando afirma que “os critérios adotados para definir as regiões, são em geral, relacionados

aos produtos turísticos ofertados ou com potencial para serem desenvolvidos”.

Ao mesmo tempo, Dreher e Salini (2008), citando Fortes e Mantovaneli Junior,

apresentam ainda outra característica desse modelo de desenvolvimento, que trata do tempo

de permanência dos turistas nas destinações e trazem a regionalização como um importante

fator para compor a atratividade regional. Os autores afirmam que a permanência dos

visitantes pode se estender a partir do momento em que houver uma integração dos

municípios e uma diversificação da atratividade turística da região.

Já Teixeira e Pimenta (2008, p. 6), fazendo um apanhado de todos os conceitos,

apresentam sua definição das regiões turísticas como

a articulação entre municípios que buscam promover o desenvolvimento do turismo em conjunto, pois podem ter objetivos idênticos ou que se associam, possuem

atrativos parecidos ou complementares, compartilham o mesmo atrativo (ou

possuem atrativos semelhantes) ou, utilizam uma mesma infra-estrutura de acesso e

desejam planejar em conjunto.

Assim, a regionalização do turismo tem como principal objetivo desenvolver,

conjuntamente, os municípios que se situam próximos uns aos outros e possuem uma série de

atrativos e serviços complementares. No entanto, esses municípios têm que compreender

claramente a proposta da regionalização, bem como desenvolver de forma eficaz o seu papel

de agente desse processo, a fim de que ele possa ser implementado e trazer o tão esperado

desenvolvimento ao qual objetiva.

29

3.3.1. Antecedentes do Programa de Regionalização do Turismo

Observando-se todo o processo de evolução das Políticas Públicas de Turismo no

Brasil é possível destacar três momentos do planejamento turístico que foram fundamentais

para se chegar aos moldes atuais do Macroprograma de Regionalização do Turismo, proposto

pelo Ministério, durante o Plano Nacional de Turismo (PNT) 2007/2010. São eles, a Gestão

Descentralizada, o Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) e o Programa

Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT).

A Gestão Descentralizada do turismo foi uma estratégia de planejamento utilizada

pela primeira vez na elaboração do Plano de Turismo (Plantur), que foi desenvolvido pelo

Ministério do Turismo em 1991 e previa a criação de pólos turísticos integrados, no intuito,

primeiramente, de desconcentrar a oferta turística do litoral brasileiro apresentando novos

destinos no interior do país (DIAS, 2003). Desse modo, as políticas, antes legisladas e

executadas unicamente pela EMBRATUR, passaram a ser executadas pelas esferas estaduais

e municipais, juntamente com a iniciativa privada, formando um novo modelo de

desenvolvimento embasado na descentralização. No entanto, vale ressaltar que, somente em

2003 este modelo passou a ser formado por um núcleo estratégico de âmbito nacional,

composto pelos Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo, instalados nas 27 Unidades da

Federação, juntamente com as Instâncias de Governança Regionais (Anexo 1).

De acordo com Dias (2003), a partir da nova proposta de gestão descentralizada, todos

os programas passaram a ser elaborados seguindo esse modelo, como foi o caso do Programa

de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), criado em 1992. Este programa era uma

parceria firmada entre o Governo Federal e todos dos Governos Estaduais, divididos em cinco

regiões (Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste), para financiar a implantação de infra-

estrutura e suporte ao turismo.

Surgia então, o primeiro programa a tratar do desenvolvimento turístico do Brasil de

forma regional, destacando individualmente as maiores carências de cada região e, a partir de

financiamentos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), propunha intervenções

em diversas áreas como “infra-estrutura aeroportuária, rodoviária e hidroviária, energia,

telecomunicações, saneamento básico, recuperação do patrimônio histórico, marketing,

equipamentos e serviços, estudos e projetos e desenvolvimento de recursos humanos”

(CABRAL, 2002, p. 4).

30

Cabe ressaltar ainda que o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste

(PRODETUR-NE) recebeu, no início dos anos 90, grande parte dos investimentos destinados

ao setor, com objetivo principal de fortalecer o turismo receptivo internacional e assim,

alavancar o processo de desenvolvimento nessa região. De acordo com Beni (2006, p. 25),

esta foi a principal falha deste Programa, pois os empreendimentos, além de não

corresponderem à demanda interna e externa que o Brasil possuía, também “não levaram em

consideração os estudos de localização, de viabilidade financeiro-econômica, de formação de

recursos humanos e de inclusão social”, tornando mais longos os retornos financeiros

esperados pelos empresários e causando desconforto a toda população.

Nos dias atuais, o PRODETUR está integrado ao Macroprograma de Regionalização e

ainda é financiado pelo BID e tem, entre outras finalidades, a estruturação, recuperação e

adequação da infra-estrutura dos equipamentos aos destinos turísticos (MTur, 2009).

Por último, antes de se chegar ao modelo de regionalização, é importante enfatizar o

Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), que foi lançado em 1994 e

tinha como foco, como o próprio nome indica, os municípios brasileiros. Segundo Beni (2006,

p. 26), o PNMT tinha como objetivo “melhorar o produto turístico brasileiro por meio da

conscientização dos municípios e de seus habitantes acerca dos benefícios econômicos que o

turismo poderia aportar, bem como da descentralização das atividades de planejamento”.

De acordo com Dias (2003, p. 144), este programa visava “implementar um novo

modelo de gestão da atividade turística, simplificado e uniformizado, para os Estados e

Municípios, de maneira integrada, buscando maior eficiência e eficácia na administração da

atividade turística, de forma participativa”. Silva (2004, p. 60), complementa ainda que o

PNMT apresentava duas linhas de ação que eram “o estímulo e subsídios ao poder público

para elaborar plano de turismo e a capacitação da população interessada para desenvolver

atividades turísticas”.

Para pleitear investimentos, os municípios que apresentavam uma vocação turística

deveriam se inscrever no programa e, posteriormente passariam por uma avaliação de

potencial turístico, avaliação esta que seria realizada por instituições de ensino superior de

turismo parceiras do programa. A fim de que o PNMT se tornasse operacional, foram

elaboradas e desenvolvidas algumas oficinas de capacitação para os monitores e participantes,

no intuito de informar e orientar a respeito do programa (BISSOLI, 2000, p. 49).

Segundo dados do Programa Avança Brasil (ABRASIL, 2009) do Governo Federal, o

PNMT chegou ao ano de 2002 com um total de 497 municípios participantes do programa,

que realizaram as oficinas de capacitação das suas comunidades para a importância do

31

turismo como fator de desenvolvimento socioeconômico. No entanto, apesar da esfera federal

oferecer todas estas oficinas, os atores locais não estavam preparados e capacitados para dar

continuidade ao programa, nas suas respectivas comunidades, o que foi apontado por Bissoli

(2000), como uma das principais falhas deste programa.

Mais tarde, com a criação do Ministério e a apresentação da nova Política Nacional de

Turismo, o PNMT deu lugar ao Programa de Regionalização, que tirava o foco dos

municípios e passava a pensar em um desenvolvimento para regiões, associadas em circuitos

turísticos, a partir da complementação e integração dos seus potenciais atrativos.

3.3.2. Macroprograma de Regionalização do Turismo

No ano de 2004, após a apresentação do Plano Nacional de Turismo (PNT)

2003/2007, o MTur lançou o Programa de Regionalização – Roteiros do Brasil, pautado nas

orientações contidas no PNT e que apresentava uma nova perspectiva do desenvolvimento da

atividade turística por meio da gestão descentralizada (BRASIL, 2009, p. 82).

O Plano Nacional de Turismo, até então organizado em sete macroprogramas1,

apresentava o Programa de Regionalização alocado no Macroprograma de Estruturação e

Diversificação da Oferta Turística, que entre outras ações previa a realização do Inventário da

Oferta Turística Brasileira, por meio de parcerias com instituições de ensino superior

(GOMES; SILVA; SANTOS, 2008, p. 7).

Desse modo, se consolidava, então, o modelo de desenvolvimento regional como

estratégia para estruturar a atividade turística no Brasil e, que tinha como objetivos

desenvolver ações para “articular organismos e instâncias nacionais e regionais e promover a

cooperação e interação com os órgãos de administração federal, estadual e municipal”, a fim

de “descentralizar a gestão do turismo e assegurar a participação político-operacional” das

regiões turísticas. Juntamente com o Programa, foi criado também o Fórum dos Secretários

Estaduais de Turismo, com a “função de instrumentalizar as políticas, programas, ações e

parcerias no nível de suas respectivas jurisdições Regionais” (BENI, 2006, p.29). Nesse

sentido, para que esse novo programa tivesse condições de ser implementado,

1 Gestão e Relações Institucionais; Fomento; Infra-estrutura; Estruturação e Diversificação da Oferta Turística;

Qualidade do Produto Turístico; Promoção e Apoio a Comercialização; Informações Turísticas.

32

foram realizadas oficinas de planejamento nas 27 Unidades da Federação, de março

a abril de 2004. Durante as oficinas, que contaram com a participação dos Órgãos Oficiais de Turismo e dos Fóruns Estaduais de Turismo, foram identificadas as

regiões turísticas e os municípios que estavam incluídos nelas. Além disso, foi

realizada uma análise e identificação de produtos turísticos existentes e potenciais

(BRASIL, 2009, p. 82).

Anos mais tarde, durante a elaboração do Plano Nacional de Turismo (PNT)

2007/2010, observou-se que o modelo de gestão apoiado na regionalização, “incorporando a

noção de território e de arranjos produtivos, transformou-se em eixo estruturante dos

macroprogramas do Plano” (BRASIL, 2009, p. 81). Assim, o Macroprograma de

Regionalização do Turismo se tornou um dos oito macroprogramas propostos pelo PNT

2007/2010 e nele eram definidas as regiões turísticas como estratégicas na organização do

turismo para fins de planejamento e gestão. Nesse sentido, esse Macroprograma apresentava

os seguintes objetivos:

Promover o desenvolvimento e a desconcentração da atividade turística; Apoiar o planejamento, a estruturação e o desenvolvimento das regiões turísticas; Aumentar e

diversificar produtos turísticos de qualidade, contemplando a pluralidade cultural e a

diferença regional do País; Possibilitar a inserção de novos destinos e roteiros

turísticos para comercialização; Fomentar a produção associada ao turismo,

agregando valor à oferta turística e potencializando a competitividade dos produtos

turísticos; Potencializar os benefícios da atividade para as comunidades locais;

Integrar e dinamizar os arranjos produtivos do turismo; Aumentar o tempo de

permanência do turista nos destinos e roteiros turísticos e Dinamizar as economias

regionais (PNT 2007/2010, 2007, p. 68).

De acordo com o Ministério do Turismo (2009), esse macroprograma apresentava

também suas diretrizes operacionais e políticas. As Diretrizes Operacionais eram descritas em

nove módulos, no intuito de orientar as ações que deveriam ser implementadas dentro das

regiões turísticas. Assim essas diretrizes tratavam dos temas “Mobilização”,

“Sensibilização”, “Institucionalização das Instâncias de Governança”, “Elaboração do Plano

Estratégico de Desenvolvimento”, “Implementação do Plano Estratégico de

Desenvolvimento”, “Sistemas de Informações Turísticas”, “Roteirização Turística”,

“Promoção e Apoio à Comercialização” e “Sistema de Monitoria e Avaliação do Programa”.

Os Módulos do Programa são distintos e não, necessariamente, seqüenciais.

Documentos específicos – disponibilizados ao longo do processo pelo MTur –

deverão subsidiar o processo de desenvolvimento da atividade turística, de forma

regionalizada, coordenada, integrada e participativa. Desse modo, cada região

turística poderá implementar o Programa de acordo com seu estágio de

desenvolvimento, inserindo-se por meio de um ou mais Módulos (DIRETRIZES

33

OPERACIONAIS DO PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO,

2007, p. 10).

Já as Diretrizes Políticas tinham como objetivo orientar a ação executiva para

transformar a oferta turística nacional. Assim foram propostas ações para o ordenamento,

normatização e regulação do turismo no país, melhoria da informação e comunicação

turística, articulação entre as esferas de poder, envolvimento comunitário, capacitação,

incentivo e financiamento, infra-estrutura e promoção e comercialização (DIRETRIZES

POLÍTICAS DO PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO, 2009).

O Macroprograma de Regionalização do Turismo, com base nas suas diretrizes, foi

então dividido em outros programas que se destinavam a ações específicas como

planejamento, comercialização, sinalização, segmentação, entre outros, que, por sua vez,

desdobraram-se em outros projetos. Para facilitar a compreensão das ramificações desse

macroprograma, segue um organograma, adaptado do Ministério do Turismo (2009), bem

como a descrição dos principais aspectos de cada um deles.

34

Fonte: Ministério do Turismo (2009) (adaptado)

Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil – É a maior

campanha nacional promovida pelo Ministério do Turismo em prol da estruturação integrada

dos produtos e serviços turísticos do país, com o objetivo de criar produtos unificados através

de roteiros regionais facilitando a divulgação, agregando valor aos produtos e, principalmente,

oportunizando roteiros diversos aos turistas. Este programa tem sua expressão máxima

durante o Salão do Turismo, onde são apresentados e premiados os roteiros turísticos

desenvolvidos a partir das diretrizes do programa (MTUR, 2009).

Salão do Turismo – O evento acontece anualmente e durante os cinco dias de

exposição os visitantes podem conhecer os roteiros turísticos das 27 unidades da Federação e

adquirir produtos e serviços turísticos. Além disso, podem ainda ver e comprar o artesanato,

os produtos da agricultura familiar e a gastronomia típica, além de assistir a manifestações

MACROPROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO DO

TURISMO

PROGRAMA DE REGIONALIZAÇÃO –

ROTEIROS DO BRASIL

SALÃO DO TURISMO

PROGRAMA DE PLANEJAMENTO E

GESTÃO DA REGIONALIZAÇÃO

PROJETO GESTÃO DO TURISMO REGIONAL

PROJETO DESTINOS INDUTORES

PROGRAMA DE ESTRUTURAÇÃO DOS

SEGMENTOS TURÍSTICOS

PROGRAMA DE ESTRUTURAÇÃO DE

PRODUÇÃO ASSOCIADA AO

TURISMO

PROGRAMAS REGIONAIS DE

DESENVOLVIMENTO DO TURISMO -

PRODETUR

PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E INCLUSÃO

SOCIAL NO TURISMO

Ilustração 4. Macroprograma de Regionalização do Turismo

35

artísticas de diversas regiões do País. “O público pode também assistir a debates e palestras e

ainda conhecer casos de sucesso, trabalhos científicos e projetos relacionados ao turismo”

(SALÃO DO TURISMO, 2009).

Programa de Planejamento e Gestão da Regionalização – Este programa integra

um conjunto de projetos e ações relacionados ao planejamento das regiões das 27 Unidades

Federadas.

Contempla desde atividades de articulação, sensibilização e mobilização até a

elaboração e a implementação dos planos estratégicos das regiões turísticas. Tem

efetiva atuação por meio da institucionalização de instâncias de governança regional,

na formação de redes, na monitoria e na avaliação do processo de regionalização em

âmbitos municipal, estadual e nacional (MTUR, 2009).

Projeto Gestão do Turismo Regional – Tem como objetivo diagnosticar, fortalecer e

instituir instâncias de governança nas regiões turísticas que contemplam os 65 destinos

priorizados pelo Plano Nacional 2007/2010 (MTUR, 2009).

Projeto Destinos Indutores – Tem por objetivo definir parâmetros, avaliar o estágio de

desenvolvimento e elaborar propostas para que os 65 destinos indutores do desenvolvimento

turístico regional alcancem competitividade em nível internacional. O projeto está sendo

desenvolvido pelo Ministério do Turismo, Sebrae e a Fundação Getúlio Vargas - FGV

(MTUR, 2009).

Programa de Estruturação dos Segmentos Turístico – Este programa é norteado

por duas linhas estratégicas: segmentação da oferta e da demanda do turismo e estruturação de

roteiros turísticos, para a promoção, ampliação e diversificação do consumo do produto

turístico brasileiro, além do aumento da taxa de permanência e do gasto médio do turista

nacional e internacional.

Os principais segmentos, trabalhados hoje por este programa são: Turismo Cultural,

Turismo Rural, Ecoturismo, Turismo de Aventura, Turismo de Esportes, Turismo

Náutico, Turismo de Saúde, Turismo de Pesca, Turismo de Estudos e Intercâmbio,

Turismo de Negócios e Eventos, Turismo de Saúde, Turismo Social e Turismo de

Sol e Praia (MTUR, 2009).

Programa de Estruturação de Produção Associada ao Turismo – O programa

objetiva a identificação dos produtos associados ao turismo, artesanal, industrial, comercial e

de serviços, como forma de ampliação e diversificação da oferta capaz de agregar valor a

destinos turísticos, assim, tem como foco possibilitar a inserção da produção local como

componente de atratividade turística (MTUR, 2009).

36

Programas Regionais de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) – Como

dito anteriormente, o PRODETUR integra o Macroprograma de Regionalização, com objetivo

de estruturar e desenvolver a atividade turística em bases sustentáveis como forma de gerar

benefícios para a população local.

Além da implantação da infra-estrutura básica necessária, o PRODETUR visa ao

desenvolvimento integrado da atividade turística abordando diversas ações, tais como o fortalecimento institucional dos órgãos envolvidos com a gestão pública da

atividade turística, a recuperação de patrimônio histórico, a capacitação e

implantação de sinalização turística, a realização de estudos de mercado, a

elaboração de planos de marketing, a avaliação ambienta estratégica, entre outros

(MTUR, 2009).

Programa de Desenvolvimento Local e Inclusão Social no Turismo – Este

programa objetiva o fomento à implementação de projetos em que o turismo é indutor do

desenvolvimento local com geração de trabalho e renda.

Assim, o eixo orientador de apoio a projetos consiste na execução de ações para a

estruturação de atividades da cadeia produtiva do turismo, com a utilização das

potencialidades do produto turístico para a melhoria dos resultados econômicos e da

qualidade de vida das pessoas, com a valorização da cultura local e a preservação do

meio ambiente. Nesse sentido, as principais ações desenvolvidas pelo programa são

o fortalecimento do turismo de base comunitária com ações para a melhoria da

oferta dos produtos e serviços turísticos organizada pela população local, o apoio a

projetos de incubação de atividades econômicas da cadeia produtos do turismo, por meio da estruturação de cooperativas populares e do fomento aos empreendimentos

econômicos solidários, a elaboração de projetos e ações voltados para a geração de

novas alternativas de desenvolvimento local, com base nos segmentos turísticos e

sua cadeia produtiva (MTUR, 2009).

A fim de que essa política de regionalização do turismo pudesse ser efetivamente

executada e todos os macroprogramas fossem colocados em prática, o Poder Público, por

meio do Ministério do Turismo, passou a investir e fomentar a organização e estruturação dos

circuitos turísticos, que já existiam no Brasil, sob a concepção de roteiros turísticos. Estes

circuitos, denominados dentro da estrutura do Macroprograma de Regionalização de

Instâncias de Governança Regional, se estabeleceram em forma de associações e são hoje os

responsáveis por adaptar a política nacional às características e necessidades de cada região,

além de estruturar, promover e comercializar os produtos e serviços disponíveis nos

municípios, de forma sustentável e integrada.

37

4. O CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS

De acordo com Gomes, Silva e Santos (2008, p. 8), os circuitos turísticos constituem-

se em “um agrupamento de municípios com características turísticas semelhantes que se

localizam dentro de uma região geográfica limitada”, ao que a Secretaria de Estado de

Turismo de Minas Gerais - SETUR (2009) complementa, afirmando que

as Associações de Circuitos Turísticos são entidades sem fins lucrativos [...] que

abrigam um conjunto de municípios de uma mesma região, com afinidades culturais,

sociais e econômicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turística

regional de forma sustentável, consolidando uma identidade regional.

A SETUR ainda acrescenta (apud BOLSON, 2004, p. 1) que os circuitos têm

autonomia administrativa e financeira, além de serem regidos por um estatuto e terem como

função principal “complementar os atrativos e equipamentos turísticos com objetivo de

ampliar o fluxo e a permanência dos turistas, com conseqüente geração de emprego e renda”

de toda região.

Bolson (2004) também define os circuitos turísticos como formas de organização

social, onde a iniciativa privada tem papel fundamental, mas necessita da participação efetiva

do poder público, nas três esferas, municipal, estadual e federal. Assim, “podem associar-se

ao circuito o poder público, a iniciativa privada, as instituições de ensino e também as

atividades do terceiro setor relacionadas ao turismo na região” (GOMES; SILVA; SANTOS,

2008, p. 8), ou seja, podem participar todas as empresas que compõem a Cadeia Produtiva do

Turismo (BOLSON, 2004, p. 1).

Outra característica dos circuitos, de acordo com a Secretaria de Estado de Turismo de

Minas Gerais (2009), é que os municípios que têm interessem em se associar, devem estar

dentro do raio de 100 km da cidade sede, e o nome do circuito deve definir as características

predominantes de uma região.

4.1. Circuitos Turísticos no Estado de Minas Gerais

Segundo os autores Gomes, Silva e Santos (2008, p. 8), antes mesmo da apresentação

do Plano Nacional de Turismo, o Estado de Minas Gerais lançou uma política de turismo para

38

estimular a criação de circuitos turísticos. “O governo estadual já havia percebido a

importância da articulação regional para a expansão do número de produtos turísticos

oferecidos pelo estado e o conseqüente aumento na taxa de permanência do turista”. Assim,

no governo vigente entre os anos de 1999 a 2002, foi criada a Secretaria de Estado do

Turismo, e posteriormente, com o apoio do governo estadual, foi também criado o Instituto

Estrada Real e elaborada a política de turismo para o estado tendo como eixo principal a

criação dos Circuitos Turísticos.

Deste modo, a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais passou a ser o órgão

responsável por “planejar, coordenar e fomentar as ações do turismo, objetivando a sua

expansão, a melhoria da qualidade de vida das comunidades, a geração de emprego e renda e

a divulgação do potencial turístico do Estado” (SETUR, 2009), e hoje, tem como função

principal elaborar a Política Estadual de Turismo e criar mecanismos para que essa política

chegue até os municípios de todo estado com condições de ser implementada. Um dos

maiores projetos da SETUR atualmente é o Projeto Estruturador Destinos Turísticos

Estratégicos, que foi desenvolvido com objetivo de preparar e promover os produtos turísticos

mineiros, para que eles se tornem destinos atrativos e competitivos nos mercados nacionais e

internacionais.

Por meio do Decreto nº 43321/2003, de 08 de maio de 2003, o Governo do Estado de

Minas Gerais passou a reconhecer os Circuitos Turísticos como

o conjunto de municípios de uma mesma região, com afinidades culturais, sociais e

econômicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turística regional

de forma sustentável, através da integração contínua dos municípios, consolidando

uma atividade regional.

Assim, as Associações dos Circuitos Turísticos passaram a integrar a Política de

Descentralização do Turismo no Estado, “funcionando como instâncias de governança

regional, fortalecendo os municípios e possibilitando a integração das regiões” (SETUR,

2009).

Minas Gerais possui hoje, 42 regiões turísticas certificadas pela SETUR, ou seja,

regiões que receberam seu Certificado de Reconhecimento dos Circuitos Turísticos de Minas

Gerais, e que, de acordo com a Resolução da SETUR nº 008, de 28 de abril de 2008, estão

aptas a participar das políticas de desenvolvimento do turismo implementadas pelo Governo

de Minas, pois existem formalmente há mais de um ano, são constituídas por, pelo menos,

39

cinco municípios de uma mesma região que têm afinidades turísticas e também cumpriram

todas as exigências e diretrizes previstas nesta resolução.

Uma dessas regiões certificadas pela SETUR é o Circuito Turístico Caminhos Gerais,

uma associação que começou a ser formada no ano de 2001 e que vem desenvolvendo

algumas ações para o desenvolvimento turístico das cidades que o integram.

4.2. A Associação Circuito Turístico Caminhos Gerais (CTCG)

A Associação Circuito Turístico Caminhos Gerais (CTCG) está situada na região sul

do estado de Minas Gerais. Ao todo, 13 municípios integram esse Circuito, sendo que um

deles, Caconde, é localizado no estado de São Paulo e, o restante, Andradas, Bandeira do Sul,

Botelhos, Cabo Verde, Caldas, Congonhal, Ipuiúna, Machado, Poço Fundo, Poços de Caldas,

Santa Rita de Caldas e Senador José Bento, em território mineiro (Anexo 2).

Essa região apresenta um leque de possibilidades para segmentação da atividade, por

apresentar diferenciais naturais, climáticos, termais, hidrominerais, histórico-culturais, entre

outros. Para a turismóloga Carolina Caponi, diretora administrativa do Circuito, em entrevista

concedida no dia 29 de outubro de 2009, “o principal potencial que as cidades têm para

desenvolver é o ecoturismo e o turismo rural, que é uma característica encontrada em todas as

cidades do Circuito” e ainda acrescentou que estes seriam, talvez, os segmentos que

alavancariam o desenvolvimento da região.

No ano de 2001, a partir da nova política de turismo do estado de Minas Gerais,

começava a surgir o Circuito Turístico Caminhos Gerais. Um grupo de pessoas da região e

também técnicos do SEBRAE e membros da Diretoria de Projetos Especiais da Secretaria de

Estado de Turismo, perceberam que os municípios possuíam algumas características

potencialmente turísticas, como clima favorável, relevo diferenciado das demais regiões,

recursos hídricos abundantes, gastronomia tipicamente mineira, plantio de uva e produção de

vinho, além de uma localização estratégica, próximas de grandes centros como São Paulo,

Campinas e Ribeirão Preto. Desde modo, de acordo com a Ata da reunião realizada em 07 de

março de 2001, foram listados alguns objetivos para o circuito, como o levantamento das

potencialidades comuns entre os municípios, o aumento da permanência dos visitantes, a

40

definição do tipo de turistas que a região recebia, além da criação de uma associação dos

municípios.

O nome “Caminhos Gerais” foi definido em 09 de agosto de 2001, segundo a Ata da

reunião realizada nesta data. Esta escolha, de acordo com o endereço eletrônico

Descubraminas2 (2009), se deu em função da história da região, “que era utilizada como

passagem e entrada do ouro proveniente da Capitania de Minas Gerais para a de São Paulo.

Os povoados foram surgindo a partir dos pontos estratégicos de paradas de tropas e de

comercialização de produtos para alimentação”.

Atualmente a estrutura do Circuito é composta pela Assembléia Geral, Conselho

Fiscal e Conselho Diretor. Este último é responsável pela gestão direta do Circuito e conta

com um presidente, vice-presidente, diretor administrativo e adjunto e também diretor

financeiro e adjunto. No momento, o Circuito não possui um gestor, que, no caso, é o

profissional contratado pelo Circuito para coordenar e executar as ações elaboradas. Ainda de

acordo com a Sra. Carolina Caponi, todos os municípios integram o Conselho da Assembléia

Geral e o Conselho Administrativo, já o Conselho Diretor tem representantes dos municípios

de Poços de Caldas, Andradas, Cabo Verde e Caconde, que são os municípios que participam

mais ativamente das ações desenvolvidas.

De acordo com a turismóloga Carolina Caponi, ao longo dos anos o Circuito contou

com a colaboração de diversos gestores, muitos deles disponibilizados pela Secretaria de

Turismo de Poços de Caldas, além de parceiros, como o Serviço Social do Comércio (SESC),

o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e a Pontifícia Universidade

Católica (PUC Minas) para o desenvolvimento de algumas ações, como palestras para

apresentar o processo de regionalização do turismo e também para a inventariação da oferta

turística dos municípios.

Outra ação desenvolvida constantemente pelo Circuito é a participação em eventos e

feiras regionais, estaduais e nacionais, com intuito de promover os roteiros e produtos da

região. Segundo a Sra. Carolina Caponi, o Circuito Caminhos Gerais já esteve presente no

Salão do Turismo, em São Paulo, na feira da Associação Brasileira de Agências de Viagens

(ABAV), no Rio de Janeiro, na feira da Associação das Agências de Viagens Independentes

do Interior do Estado de São Paulo (AVIESP), em Águas de Lindóia, na feira da Associação

das Agências de Viagem de Ribeirão Preto e Região (AVIRRP), Ribeirão Preto e o Salão

Mineiro de Turismo, em Belo Horizonte. Além desses o Circuito também tem buscado

2 Portal eletrônico desenvolvido pelo Senac Minas.

41

participar de eventos nos municípios da região, como o Café e Cultura, em Poços de Caldas,

ou a ainda a Festa do Vinho, em Andradas.

Questionada sobre como percebe o posicionamento do Circuito Caminhos Gerais em

relação aos outros circuitos durante a participação nessas feiras, a turismóloga Carolina

Caponi respondeu que o município de Poços de Caldas é “o carro-chefe do Circuito”, pois o

município é conhecido ou lembrado por muitas pessoas. Contudo, perante aos outros

circuitos, ela considera que o Caminhos Gerais ocupa uma posição intermediária, pois

existem circuitos que já estão a frente e possuem produtos e roteiros formatados e sendo

comercializados e, existem outros que ainda não estão conseguindo se desenvolver, porque

não existe um pólo turístico que seja responsável por atrair um fluxo de visitantes, como no

caso de Poços de Caldas

No ano de 2008, foi elaborado o novo Plano Estratégico de Desenvolvimento do

Turismo Sustentável do Circuito Turístico Caminhos Gerais. Esse documento define as

diretrizes de ação do Circuito para os anos de 2009 e 2010, além de visar “o fortalecimento

dos municípios associados para o desenvolvimento da atividade turística regional”. Assim,

esse Plano propunha

uma estruturação e integração entre os municípios associados, através da interação dos atores locais, tanto do poder público quanto da iniciativa privada, para que

fortalecidos, a região possa promover e comercializar seus atrativos, criando um

produto final diferenciado e de qualidade, que satisfaça os desejos dos turistas e que

promova a sustentabilidade da atividade turística da região (PLANO

ESTRATÉGICO DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO SUSTENTÁVEL DO

CIRCUITO TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS, 2008, p. 2).

O mesmo documento (2008, p. 4) também alerta sobre as diferenças existentes entre

os municípios integrantes do Circuito “no que diz respeito à economia, infra-estrutura urbana,

infra-estrutura turística e gestão política, entre outros aspectos, além da questão de

diversidade de atrativos e potencialidades turísticas”. Deste modo, o Plano Estratégico do

Circuito Turístico Caminhos Gerais (2008) caracteriza, em termos turísticos, o município de

Poços de Caldas como o mais desenvolvido no setor, primeiramente, pelas atividades

turísticas que acontecem desde a sua fundação e, também, porque o município possui uma

maior infra-estrutura turística e de apoio e recebe um fluxo de visitantes durante todo o ano.

As cidades de Andradas, Caldas e Caconde aparecem logo depois nos aspectos de

organização e estrutura turística.

42

Andradas é rota do Caminho da Fé, recebendo muitos peregrinos, além de ser

procurada para a prática de esportes de aventura, como o Vôo Livre, ou para

compras, oferecendo produtos que vão do artesanato ao vestuário. Sem falar nas

vinícolas, que atraem apreciadores de vinho de todos os lugares. Já a cidade de

Caldas atrai turistas em busca de descanso e lazer, destacando o balneário existente

em Pocinhos do Rio Verde, uma pequena vila de Caldas, além de também preservar

a tradição de produção de vinho. Caconde, por sua vez, está localizada no estado de

São Paulo, possui atrativos naturais voltados à prática de Esportes de Aventura, além

de ser famosa pelo seu Carnaval (PLANO ESTRATÉGICO DE

DESENVOLVIMENTO DO TURISMO SUSTENTÁVEL DO CIRCUITO

TURÍSTICO CAMINHOS GERAIS, 2008, p. 3).

O Plano (2008, p. 3) complementa ainda que os outros municípios integrantes também

recebem turistas, “mas são casos isolados e pontuais, apesar de possuírem potencialidades

para o desenvolvimento da atividade”. Além disso, este mesmo documento também

apresentava algumas dificuldades enfrentadas pela gestão para desenvolver as atividades do

Circuito, entre elas a falta de envolvimento dos atores locais e o não conhecimento da

comunidade sobre o processo de regionalização do turismo e sobre o circuito Turístico

Caminhos Gerais, a falta de um sistema de informações integrado sobre os municípios, a

deficiência de roteiros turísticos e a falha na divulgação do circuito dentro da própria região e

nos centros emissores de turistas.

De acordo com a turismóloga Carolina Caponi, o Circuito tem buscado o alinhamento

com todas as ações de desenvolvimento regional propostas pela esfera federal e estadual. Os

atores do Circuito Caminhos Gerais têm constantemente participado dos programas de

qualificação a distância promovidos pelo Ministério do Turismo e, uma última conquista, do

Circuito, por meio da parceria com a Federação dos Circuitos Turístico (FECITUR), foram os

cursos de qualificação de mão-de-obra, contemplando os temas “qualificação de atendimento

ao turista”, “manipulação de alimentos” e “roteirização turística”.

O município de Poços de Caldas, sede do Circuito, foi contemplado recentemente

pelos Governos Estadual e Federal como um dos Destinos Indutores do Turismo Regional,

juntamente com outros dez municípios mineiros, que são Araxá, Caeté, Capitólio,

Camanducaia, Caxambu, Juiz de Fora, Maria da Fé, Santana do Riacho, São Lourenço e Sete

Lagoas (SETUR, 2009). De acordo com a Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais

(2009), o Programa de Regionalização do Turismo identificou, através de critérios técnicos,

65 destinos em todo o país capazes de induzir o desenvolvimento turístico em suas regiões,

para obtenção de qualidade internacional, para tanto, “foram mapeadas 200 regiões turísticas

no Brasil, envolvendo 3.819 municípios” (MTUR, 2009).

Os municípios selecionados fizeram parte de um estudo de competitividade realizado

pela Fundação Getulio Vargas (FGV). Este estudo, segundo o MTur (2009), “é uma avaliação

43

de vários itens da atividade turística a partir de cinco dimensões: estrutura, turismo, políticas

públicas, economia e sustentabilidade” que resultará em uma análise completa sobre os

diversos aspectos que influenciam na competitividade turística do destino. Para a turismóloga

Carolina Caponi esta seleção de Poços de Caldas como um dos Destinos Indutores é muito

importante, pois torna a cidade um destino prioritário. Para ela

é uma maneira de começar a profissionalizar cada vez mais o setor. O primeiro

passo [...] foi o Estudo de Competitividade, feito pela Fundação Getúlio Vargas e a

gente está aguardando o relatório com os resultados, que vai trazer um diagnóstico

do mercado Poços de Caldas com um produto turístico. [...] esse estudo vai mostrar [...] muitos caminhos a seguir para melhorar e desenvolver o turismo de forma mais

profissional.

Indagada sobre o programa de regionalização, embasado no modelo de gestão

descentralizada, a turismóloga Carolina Caponi, comenta que esse processo é muito novo e

que os resultados ainda são poucos. Para ela, a maior dificuldade encontrada é que as atores

não estão preparados para trabalhar de forma descentralizada e em grupo. Ainda falta uma

sensibilização para se pensar de forma regional e como estes atrativos regionais podem ser

refletidos para o bem do município.

Quanto aos aspectos operacionais do programa, ela destaca, que a própria Secretaria

de Estado de Turismo encontra, muitas vezes, dificuldades de preparar os circuitos para o

desenvolvimento regional. No entanto, ela acredita que todas essas questões falhas e as

dificuldades fazem parte do processo do programa de regionalização e do planejamento para o

desenvolvimento.

Ainda de acordo com a Sra. Carolina Caponi, são citadas outras dificuldades durante a

implementação das ações, por exemplo, as que dizem respeito à sensibilização da

comunidade. Ela afirma que execução das propostas depende de uma ação conjunta entre

municípios, o Circuito e os parceiros. A questão financeira é apontada também como outro

problema enfrentado pelo Circuito, que hoje é mantido basicamente com a mensalidade das

prefeituras, o que acaba sendo pouco e impossibilita, entre outros, a contratação um gestor

que elabore projetos para captação recursos para a região.

Por fim, a turismóloga apresenta algumas ações que Circuito pretende desenvolver nos

próximos anos. O primeiro é o Plano de Marketing do Turismo Regional, um projeto que vai

contemplar tanto a parte de publicidade, promoção, mídias, brindes e outros materiais que

podem levar o nome do Circuito, além de revistas e um guia turístico da região, contemplando

os seus serviços, produtos e equipamentos. O segundo projeto é a elaboração de um roteiro

44

que seja a identidade do Circuito e represente todo contexto histórico da região. Dentro deste

roteiro pretende-se agregar as propriedades rurais, os restaurantes, o artesanato regional, entre

outros, com o intuito de mostrar efetivamente as potencialidades da região.

45

5. ANÁLISES E DISCUSSÕES

Ao observar as propostas e diretrizes do Programa de Regionalização do Turismo e

compará-las com as tentativas de ações que vem sendo desenvolvidas pelo Circuito Turístico

Caminhos Gerais, pode-se dizer que ainda não acontece uma efetiva aplicação do programa.

No entanto, as falhas detectadas não dizem respeito somente à esfera regional, ou seja, ao

planejamento e gestão do Circuito Caminhos Gerais, mas também aos outros níveis, estadual

e federal, onde são percebidos alguns pontos críticos que não permitem a aplicabilidade com

sucesso do Programa de Regionalização. Desse modo, buscou-se verificar nessas três esferas

separadamente, os aspectos viáveis e falhos durante a implementação do modelo regional de

desenvolvimento.

5.1. A esfera federal e a gestão descentralizada

O Brasil apresentou um grande avanço na elaboração das políticas públicas de

turismo, especialmente nas duas últimas décadas, quando surgiram políticas e programas que

contemplavam a atividade turística de forma mais abrangente, atentando-se para outros

aspectos, que não os econômicos e de retornos em curto prazo. Iniciou-se, assim, uma nova

organização da gestão do turismo no país, que propunha a descentralização das ações, por

meio da criação de pólos de turismo.

Nos anos posteriores, durante a implementação do Programa de Desenvolvimento do

Turismo (PRODETUR) e também do Programa Nacional de Municipalização do Turismo

(PNMT), começaram ocorrer as primeiras falhas desse novo modelo descentralizado. No

primeiro caso, foram feitos altos investimentos nos empreendimentos de luxo, principalmente

na região nordeste, porém estes não levaram em consideração os estudos da demanda da

região e a comunidade local. Já quanto ao PNMT, o principal descuido se deu em função da

falta de capacitação dos atores municipais, que não conseguiram dar continuidade às ações

nas suas comunidades.

46

Com a criação do Ministério do Turismo, em 2003, houve uma profunda modificação

nos organismos políticos de turismo do país e, pela primeira vez o setor passou a contar com

estrutura e orçamento específicos. Desta nova estrutura faziam parte a Secretaria Nacional de

Políticas de Turismo (SNPTUR), a Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do

Turismo (SNPDTUR), o Conselho Nacional do Turismo (CNTUR), que foi reestruturado e

passou a ser um órgão de assessoramento vinculado ao Ministério, o Instituto Brasileiro de

Turismo (EMBRATUR), que se tornou a entidade responsável pela promoção do país no

exterior e os Fóruns e Conselhos Estaduais de Turismo, que seriam articuladores das políticas

criadas pelo Ministério nos seus respectivos estados.

Desse modo, considera-se que a esfera federal soube aproveitar e adaptar todas as

falhas anteriores ao propor o modelo do Programa de Regionalização. Assim, a criação do

Ministério do Turismo, a implantação dos Fóruns Estaduais e do modelo de gestão para o

desenvolvimento regional, são aspectos que contribuíram positivamente para o processo de

evolução da estrutura e das políticas públicas de turismo no Brasil, visto que a

descentralização e regionalização são modelos de planejamento que se justificam e se

adéquam à extensão territorial do país como uma alternativa para o desenvolvimento

socioeconômico.

Dentro do cenário da regionalização do turismo no Brasil, pode-se dizer então, que o

Estado cumpre o seu papel enquanto instituição responsável pela elaboração das políticas

públicas para o setor, pois orienta as esferas estaduais e regionais para trabalhar as atividades

turísticas e disponibiliza subsídios para esses atores, como cartilhas para a execução das

diretrizes operacionais do programa, cursos virtuais de capacitação, recursos financeiros para

projetos regionais, entre outros. No entanto, faltam ainda ao Ministério de Turismo,

instrumentos eficazes para avaliar como o processo de regionalização vem sendo

desenvolvido e fiscalizar a real aplicação dos recursos disponibilizados aos diversos estados

brasileiros.

Há que se ressaltar também que, embora o Ministério do Turismo esteja apto a

elaborar políticas públicas e propor ações abrangentes de desenvolvimento no nível federal,

são percebidas algumas dificuldades para transformar as propostas em ações concretas, pois

existem diversos entraves políticos de âmbito estadual ou mesmo municipal que, muitas

vezes, impedem as ações propostas pela esfera federal e, além disso, como os estados

brasileiros se apresentam em diferentes níveis e estágios de desenvolvimento socioeconômico

e turístico, o Estado não consegue distribuir igualitariamente os investimentos, acabando

sempre por priorizar algumas regiões ou municípios.

47

5.2. A esfera estadual: Minas Gerais muito além da Estrada Real

Minas Gerais é um dos estados que mais fomentam a regionalização do turismo no

país, pode-se afirmar isto, devido aos circuitos e destinos mineiros que são contemplados

anualmente pelo Ministério do Turismo como Casos de Sucesso do Programa de

Regionalização, em termos de gestão, planejamento, sustentabilidade entre outros.

O estado possui uma grande extensão territorial e um elevado número de municípios e

circuitos, o que torna difícil assistir a todos da mesma forma. Com o intuito de minimizar

essas diferenças, a Secretaria de Estado de Turismo (SETUR) promove algumas ações, como

oficinas de capacitação para os atores dos circuitos e também investe na promoção e

comercialização do estado, durante feiras estaduais e nacionais.

Nesse sentido, podem ser feitas algumas análises do planejamento e da gestão da

SETUR atualmente. A primeira se refere diretamente à promoção e comercialização dos

circuitos mineiros, pois a SETUR coloca a Estrada Real e os seus respectivos circuitos como

principal foco de atenção e investimentos estaduais para o turismo e, acaba na maioria das

vezes, promovendo todo o estado como exclusivamente aquela região, com características

histórico-culturais e patrimoniais, sendo que Minas Gerais oferece uma diversidade de

oportunidades, nos mais diversos segmentos da atividade turística.

O nome Estrada Real é reconhecido internacionalmente e já é uma referência no

cenário nacional, talvez, seja o momento da SETUR começar a priorizar outros segmentos e

regiões, por exemplo, aquelas que já possuem uma infra-estrutura turística e de apoio e

recebem uma significativa demanda, beneficiando outros circuitos, como o Circuito

Caminhos Gerais, Circuito das Águas, das Malhas do Sul de Minas, Caminho Novo,

Caminhos Verdes de Minas, Nascente do Rio Doce, Pico da Bandeira, Recanto dos Barões,

Serra do Brigadeiro, Serras do Ibitipoca, Serras de Minas, Serras e Cachoeiras, Montanhas e

Fé, Caminhos do Sul de Minas, Montanhas Cafeeiras de Minas, Montanhas Mágicas da

Mantiqueira, Nascentes das Gerais, Serras Verdes do Sul de Minas, Terras Altas da

Mantiqueira, Vale Verde e Quedas D‟água, Águas do Cerrado, Lagos, Triângulo Mineiro,

Caminhos do Cerrado, Canastra, Tropeiros de Minas, entre outros.

A segunda observação é relativa à maneira como a SETUR vem entendendo o

processo de regionalização, pois percebe-se que o processo que tem ocorrido no estado

48

mineiro se enquadra melhor às características de um modelo de roteirização. Assim sendo, é

importante destacar que a roteirização é um dos componentes do processo de regionalização,

mas este último não pode ser reduzido somente à formatação de produtos e roteiros turísticos.

No entanto, as ações que a Secretaria de Estado de Turismo tem fomentado mais

exaustivamente são as de formatação desses roteiros, priorizando assim o caráter

mercadológico da atividade turística, o que não é a finalidade do poder público para o setor.

O próprio Projeto Estruturador, desenvolvido pela SETUR, apresenta como suas

principais ações o desenvolvimento, a promoção e a comercialização dos roteiros. A

elaboração dos roteiros turísticos deve ser apoiada pela SETUR, porém é de responsabilidade

da iniciativa privada, já que ela é a proprietária da maioria da oferta de produtos e serviços

disponíveis nos circuitos.

Enquanto elaboradora das políticas públicas de turismo do estado de Minas Gerais, a

SETUR deve levar em consideração outras variáveis sociais, culturais, ambientais, e a partir

dessas variáveis, avaliar até que ponto as comunidades estão sendo beneficiadas com esses

roteiros, ou até onde as questões ambientais e culturais são valorizadas e preservadas. Cabe a

SETUR também verificar se todos os atores estão compreendendo de forma integral o

processo de regionalização e se foram fornecidos os meios necessários para que determinado

circuito, após receber as capacitações disponíveis nos níveis estadual e federal, possam se

desenvolver por conta própria e fazer acontecer um efetivo desenvolvimento regional.

5.3. A esfera regional: distanciamento entre a elaboração e execução das políticas e ações

para o desenvolvimento turístico do Circuito Caminhos Gerais

Processualmente às falhas observadas nas esferas federal e estadual, surgem também

dificuldades para a implementação das ações do Programa de Regionalização nos âmbitos

regional e local, onde as políticas devem, de fato, serem transpostas em ações exeqüíveis com

a finalidade de promover o desenvolvimento da região. Desse modo, atualmente no Circuito

Turístico Caminhos Gerais (CTCG), pode-se dizer que ainda não existem modelos concretos

da aplicabilidade do Programa.

Esta afirmação leva em consideração uma série de aspectos que estão embasados nas

diretrizes operacionais do próprio Programa de Regionalização do Turismo. Divididas em

nove módulos diferentes, as diretrizes operacionais, ou seja, as ações que podem direcionar o

49

desenvolvimento regional, foram apresentadas pelo Ministério do Turismo, no de 2007, como

parte integrante do Plano Nacional de Turismo 2007/2010 – uma viagem de inclusão.

O primeiro módulo diz respeito à mobilização e sensibilização. Logo verifica-se que o

Circuito Caminhos Gerais não tem conseguido atingir as comunidades e a iniciativa privada e

estimular a participação destes no processo de regionalização. Indagada sobre esta questão, a

turismóloga Carolina Caponi afirmou que a comunidade ainda está distante do Circuito e que

este também não conta com nenhum associado da iniciativa privada. Esses atores “têm

dificuldade de compreender ainda o que é a regionalização, o que é o circuito e para quê ele

serve”.

Nesse sentido, torna-se necessário elaborar ações para a sensibilização desses atores

em todos os municípios que integram o Circuito. Como as prefeituras, no momento, são

únicas associadas, as ações de sensibilização devem partir desses ambientes, por exemplo, na

realização de eventos, oficinas e reuniões com representantes de associações de bairro para

que eles sejam multiplicadores das informações relacionadas à regionalização, ou ainda a

inclusão deste tema nos projetos das diversas secretarias (promoção social, educação), no

intuito de esclarecer e divulgar essa temática. No entanto, essas iniciativas devem partir das

próprias prefeituras, que têm que se conscientizar sobre seu papel dentro do quadro de

desenvolvimento regional e, a participação do Circuito deve acontecer por meio do subsídio

de alguns materiais, como a produção de cartilhas explicativas, palestras, entre outros.

A institucionalização da instância de governança, que diz respeito principalmente a

legalização do circuito sob a forma de associação, é uma das poucas ações do Programa que já

conseguiram ser executadas. O Circuito Caminhos Gerais possui hoje um estatuto, uma sede e

uma estrutura de gestão definidos, que conta inclusive com profissionais especializados em

turismo. O que falta ainda para o Circuito, é dar maior visibilidade às ações, sugere-se assim,

divulgar ao máximo todos os acontecimentos que dizem respeito ao Circuito nas mídias de

todos os municípios que o integram, a fim de que as informações e o nome Caminhos Gerais

cheguem até as pessoas.

O quarto e quinto módulos operacionais tratam, respectivamente da elaboração e

implementação do plano estratégico do desenvolvimento do turismo regional. No Circuito

este primeiro momento se deu com a elaboração o Plano de Ação para os anos de 2009 e

2010. Porém, muitas dificuldades foram e estão sendo encontradas para implementar as ações

propostas, visto que as metas são ousadas para um modelo de planejamento e gestão a curto

prazo, e também porque o Circuito ainda se encontra em um estágio onde conta com

pouquíssimos atores realmente envolvidos. Deste modo, entende-se que este Plano de Ação

50

deve servir de base para orientar as ações do Circuito em longo prazo e assim, neste

momento, devem ser estimuladas, prioritariamente, as ações de sensibilização e mobilização

da comunidade para o entendimento do processo de regionalização, bem como as ações de

estruturação sistemática da oferta disponível, ou seja, devem ser trabalhadas as questões

internas, dentro dos limites regionais, para que futuramente possam ser criados roteiros e

aconteça a promoção regional, estadual e, quiçá, nacional ou internacional do Circuito

Turístico Caminhos Gerais.

Outra falha detectada nas ações do Circuito, diz respeito ao sistema de informações da

oferta regional. Este levantamento dos dados sobre os produtos, serviços e equipamentos, bem

como a infra-estrutura de apoio ao turismo e todos os atrativos regionais, já foi realizado

algumas vezes, no entanto, nenhuma ação da gestão do Circuito foi proposta com a finalidade

de utilizar esses dados, com a justificativa de que estes formulários não haviam sido

preenchidos de forma adequada. Há que se fazer uma crítica, inclusive em relação ao modelo

adotado pelo Ministério do Turismo para a realização deste inventário. O Inventário da Oferta

Turística (INVTUR), disponibilizado pelo site do próprio Ministério, é composto por

formulários longos, de difícil preenchimento e que exigem uma quantidade de informações

sobre as estruturas turísticas que a maioria dos circuitos brasileiros ainda não possui, pois

estão começando agora a trabalhar o desenvolvimento regional, assim, o aparecimento de

diversas informações nos formulários se tornam desnecessárias. Além disso, ressalta-se que a

página eletrônica do Circuito, que deveria servir de referência para informações a respeito das

potencialidades dos municípios e ser um grande instrumento de divulgação do Circuito, se

encontra fora do ar.

Quanto ao sétimo módulo que traz a roteirização, a turismóloga Carolina Caponi

afirma que já existiam alguns roteiros antes mesmo da criação do Circuito e, que atualmente o

Circuito tem direcionado suas ações para integrá-los. De acordo com Sra. Carolina Caponi,

existe um projeto de elaborar “um roteiro que seja o carro-chefe do Circuito, que possa

contemplar o máximo possível de cidades e que seja a identidade e represente as

características principais da região”. Deste modo, acredita-se que esta última ação seja a mais

adequada, porque essa proposta pressupõe roteiros que sejam capazes de representar todas as

características da região.

Porém, para que esse roteiro se torne viável, é fundamental que a iniciativa privada,

mantenedora dos produtos, serviços e equipamentos que compõem a oferta participe desse

processo de uma forma ativa. Visto que a maior dificuldade para a roteirização se dá porque

os empresários não investem seus recursos em negócios que corre o risco de não dar certo, o

51

Circuito deveria buscar em toda região alguns empresários que acreditam no modelo regional

de desenvolvimento e assim, articulá-los e orientá-los para a formação desse roteiro. Assim,

dependendo do sucesso que este apresentar, surgiriam espontaneamente outros parceiros.

Diante do aspecto promoção, o Circuito deixa muito a desejar, como dito

anteriormente, a página eletrônica, uma das principais ferramentas de informação utilizada

nos dias atuais, encontra-se, desde o início desta pesquisa, em manutenção, o que inviabiliza

os turistas de ter acesso, até mesmo saber da existência, do Circuito Turístico Caminhos

Gerais. A participação do Circuito é efetiva nas feiras e eventos diversos, porém o atual folder

promocional não apresenta o que é o Circuito e nem suas principais características, assim

como não aborda as peculiaridades dos municípios integrantes. Deste modo, o folder não

cumpre o objetivo a ele atribuído, que seria de divulgar e promover o Circuito. Além disso,

este material ainda apresenta um erro ortográfico, na logomarca do Circuito. Sugere-se assim

que sejam elaborados materiais mais eficientes, com layout mais atrativo e que contenham

informações sobre os municípios e os produtos disponíveis na região. Também é urgente a

necessidade de atualizar e colocar de volta ao ar, a página eletrônica do Circuito.

Quanto às diretrizes para a avaliação e monitoramento das ações, o Circuito ainda não

possui instrumentos para realizá-las. Para cumprir as exigências da SETUR, são feitos

relatórios anuais das atividades desenvolvidas, porém, percebe-se que são ações meramente

burocráticas em cumprimento ao protocolo estadual e não têm caráter verdadeiramente

avaliativo, no sentido de propor mudanças e ações que possibilitem uma análise das ações do

Circuito Caminhos Gerais.

Entre outras questões que devem ser consideradas ainda ao analisar o Circuito,

destacam-se as diferenças existentes entre os municípios nos mais diversos aspectos, pois são

poucos os municípios integrantes que possuem uma infra-estrutura turística de hospedagem e

alimentação aptas a receber visitantes, como no caso de Poços de Caldas, Andradas, Caldas e

Caconde. Além disso, os potenciais atrativos, principalmente os naturais, são precários em

termos de estrutura e acesso.

Também vale enfatizar que alguns municípios, além de estarem geograficamente mais

distantes destas “cidades-chave” do Circuito, apresentam características dissonantes em

termos de clima, altitude, presença de infra-estrutura turística, entre outros. Deste modo, os

municípios de Machado e Poço Fundo deveriam, turisticamente, integrar-se a região Alfenas,

primeiro por apresentar características mais comuns a essa região e também pela proximidade

existente entre eles. O mesmo caso poderia ser aplicado aos municípios de Ipuiúna, Senador

52

José Bento e Congonhal, que, inclusive em termos econômicos, estão mais ligados à Pouso

Alegre.

Após todas essas abordagens, considera-se que o Circuito, após oito anos desde a sua

implantação, ainda não conseguiu se consolidar como articulador das ações entre os órgãos

governamentais e os atores envolvidos no processo de desenvolvimento regional. A realização

de alguns projetos aparece em forma de ações pontuais e isoladas, impossibilitando os

resultados concretos do planejamento e execução de suas ações.

No entanto, essa não aplicabilidade das ações para a regionalização, tem interferências

diretas de como o estado mineiro vem trabalhando este modelo de planejamento e gestão, de

maneira que, em alguns momentos facilita a compreensão do modelo de desenvolvimento

regional, mas em outros se contradiz e não consegue visualizar amplamente todo o processo

de regionalização. Além disso, se for levada em consideração toda a extensão territorial do

país e as diferenças existentes entre as regiões e estados brasileiros, é óbvio que o processo de

alinhamento das ações para a regionalização ainda vão demorar a apresentar resultados

concretos e expressivos.

Assim, acredita-se que todos esses fatores demonstram o começo de uma longa

caminhada para a efetivação da regionalização, que ainda é considerada como um desejo

futuro. Ainda faltam o envolvimento e participação concreta dos próprios atores, que devem

assumir seu posicionamento perante as propostas elaboradas e apresentadas pelo Estado. No

entanto, já é um grande passo todo o movimento em prol da mesma, principalmente quanto às

políticas públicas fomentadas nos níveis federal e estadual.

53

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Atualmente a atividade turística vem apresentando-se no Brasil como uma importante

alternativa e oportunidade para o desenvolvimento socioeconômico das comunidades. Em

terras que vão sediar os próximos grandes eventos esportivos mundiais, nunca antes se ouviu

falar em tantos investimentos públicos e privados para projetos de infra-estrutura, promoção,

inclusão das comunidades locais por meio de atividades correlacionadas ao turismo, entre

outros. Neste momento de expansão da atividade, conduzida por fatores como o aquecimento

do mercado doméstico e as expectativas de crescimento econômico do turismo, torna-se

fundamental planejar os rumos do setor dentro dos limites nacionais.

O governo federal, por meio do Ministério do Turismo, tem se mostrado um

importante planejador e articulador do desenvolvimento turístico no Brasil, por meio do

constante diálogo entre as esferas estaduais. A criação de políticas públicas específicas para o

setor, bem como o planejamento da atividade baseada no modelo de regionalização – que

embora não tenha ainda apresentado expressivos casos de sucesso no país – pode ser

considerado um grande avanço para o desenvolvimento e qualificação da atividade turística

que acontece no Brasil.

O Ministério hoje possui uma estrutura que consegue perceber a abrangência e

relevância da atividade turística enquanto componente da economia e da valorização dos

recursos naturais e culturais, todavia, os estados, regiões, municípios e comunidades devem

começar a participar mais efetivamente das ações para o desenvolvimento. Do mesmo modo

como houve uma participação de diversos atores para a elaboração da Política Nacional e do

Plano Nacional de Turismo, espera-se, mesmo que a longo prazo, que as comunidades reajam

positivamente às propostas da esfera federal que contemplam o turismo e que, depois de

compreendido integralmente o modelo de gestão regional, possam ser executadas ações que

viabilizem as melhorias nas condições de vida das comunidades.

A criação e do macroprograma de Regionalização do Turismo foi uma ferramenta

estratégica para estabelecer o alinhamento no nível federal da atividade turística. Entende-se

que este alinhamento é pretendido a longo prazo, mas já é um instrumento que serve para

orientar todas as esferas rumo à uma mesma direção para o desenvolvimento turístico Brasil.

Os estados brasileiros também têm buscado participar dessa política de

descentralização e nesse sentido, pode-se destacar o estado Minas Gerais, que já se organizava

em regiões turísticas mesmo antes da descentralização proposta pela esfera federal. Contudo,

54

o estado mineiro, por meio do seu órgão máximo de turismo, a Secretaria de Estado de

Turismo de Minas Gerais, apresenta alguns aspectos contraditórios quando se trata do

processo de regionalização. A Secretaria deveria rever suas prioridades em termos de

diretrizes de ação e tornar-se um mero articulador das ações da iniciativa privada para o

fomento da roteirização turística, deixando de agir como o principal agente para a criação e

elaboração de roteiros. Além disso, deveria olhar com mais atenção para outros circuitos e

regiões turísticas que não a Estrada Real, destinando maiores investimentos e recursos para a

capacitação e compreensão do modelo regional de desenvolvimento nessas outras regiões.

O Circuito Turístico Caminhos Gerais ainda não conseguiu apresentar modelos

efetivos da aplicabilidade do processo de regionalização. Falta ainda uma mudança de atitude

e uma postura pró-ativa por parte dos atores envolvidos na regionalização, de modo que todos

eles – iniciativa privada, prefeituras, comunidades, instituições de ensino superior, inclusive o

próprio Circuito – tenham claras e bem definidas suas funções e responsabilidades dentro

deste processo.

Acredita-se que modelo regional é uma alternativa possível para o desenvolvimento do

turismo no Brasil. Para isso, é necessário um esforço conjunto e sinérgico dos atores de

turismo nos diversos níveis e esferas, a fim de que as políticas públicas possam ir além da sua

essência teórica e tornarem-se ações efetivas e sólidas, que sejam capazes de conduzir todas

as prerrogativas acarretadas pelo desenvolvimento do turismo.

55

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60

ANEXOS

Anexo 1. Modelo de Gestão Descentralizada do Turismo no Brasil

61

Anexo 2. Folder do Circuito Turístico Caminhos Gerais

62

APÊNDICE

Apêndice 1. Entrevista com a diretora administrativa do Circuito Turístico Caminhos

Gerais

Entrevista realizada no dia 29 de outubro de 2009, com a turismóloga Carolina

Caponi, que ocupa atualmente o cargo de Diretora Administrativa do Circuito Caminhos

Gerais.

Atualmente, como o Circuito está estruturado, em termos de gestão?

A estrutura do Circuito é formada pela Assembléia Geral que é soberana, depois tem o Conselho Fiscal,

que fiscaliza os recursos aplicados e o Conselho Diretor, que é responsável pela gestão direta do Circuito. O

Conselho Diretor conta com presidente, vice-presidente, diretor administrativo e adjunto, diretor financeiro e

adjunto e, é o responsável por executar todas essas ações, no caso é o gestor, que é contratado como funcionário

do Circuito. Atualmente o Circuito está sem gestor, nós tivemos um gestor de janeiro até julho, depois não foi

possível renovar o contrato e, no momento contamos só com uma secretaria que tem feito este trabalho de gestão

junto com a diretoria.

Dos municípios integrantes quais participam ativamente para o desenvolvimento das atividades do

Circuito? E quais deles têm representantes na equipe de gestão?

Todos os municípios fazem parte do Conselho da Assembléia Geral e do Conselho Administrativo. O

Conselho Diretor tem representantes dos municípios de Poços de Caldas, Andradas, Cabo Verde e Caconde, que

são os municípios que participam mais ativamente das ações. Quanto aos outros municípios, a gente tem um

pouco de dificuldade até de trazê-los para as reuniões. Na verdade, todos estão inseridos no processo e conhecem

o programa de regionalização e o circuito, alguns participam mais ativamente porque são do Conselho Diretor e

outros só quando a gente envia alguma solicitação e eles nos respondem.

Quais são os principais parceiros (entidades e instituições) que contribuem para o desenvolvimento das

ações do Circuito?

Além das prefeituras e da Secretaria de Estado de Turismo (SETUR-MG), que a responsável pelo

Circuito, existe a Federação dos Circuitos Turísticos, que representa todos os circuitos, que também são nossos

parceiros e trabalham ações conjuntas, e depois tem o sistema S (SESC, SENAC). Do SEBRAE, até hoje a gente

não conseguiu nenhuma atuação direta e temos encontrado um pouco de dificuldade aqui na região. Mas em

todas as ações eles são apontados como parceiros, mas efetivamente a gente não conseguiu nenhuma. E, além

disso, tem também a PUC, que acaba sendo uma parceira nossa, por meio do Curso de Turismo. E esses são os

principais parceiros.

63

Como acontece a participação das comunidades e da iniciativa privada nas ações propostas pelo

circuito?

A comunidade ainda está um pouco distante do Circuito, ela tem até dificuldade de compreender ainda

o que é a regionalização, o que é o circuito e para quê ele serve, e ainda não entende que o circuito é uma

instância de governança regional. Ainda falta um trabalho de sensibilização para ser feito, para as pessoas

sentirem a importância e se sentirem participantes do processo. Quanto à iniciativa privada, hoje a gente não tem

nenhum associado no Circuito, mas temos trabalhado com algumas parcerias. A única empresa que é parceira é a

All Tour, que uma agência de receptivo, que está dentro do programa de qualificação das agências receptivas do

estado de Minas Gerais. Ela é hoje a agência que representa o Circuito. Mas também são ações que ainda estão

no começo, não tem nada de concreto acontecendo. Outra parceria que a gente tem buscado é através do

Convention Bureau em Poços de Caldas. Estamos conseguindo reativá-lo e está sendo formada uma nova

diretoria e, com essa diretoria a gente espera que consiga firmar uma parceria entre Convention e Circuito.

Quais eventos municipais, estaduais e nacionais o Circuito participa?

Existem os eventos para a divulgação do Circuito que são as feiras de turismo, que a gente participa em

parceria com a Secretaria de Estado. Nesse sentido, as principais feiras são Salão do Turismo, em São Paulo, a

feira da ABAV, no Rio de Janeiro, a feira da AVIESP, em Águas de Lindóia, a AVIRRP, Ribeirão Preto e o

Salão Mineiro de Turismo, em Belo Horizonte. Nessas feiras a gente leva material institucional dos municípios e

do Circuito, além de produtos, roteiros comercializados pela agência e outros estabelecimentos da iniciativa

privada que compõem o Circuito, além de artesanato, manifestações culturais (que a gente já levou algumas

vezes), e produtos de degustação. Essas são as principais coisas que a gente leva para essas feiras. E outros

eventos que a gente participa, por exemplo, esse ano aconteceu o Café e Cultura aqui em Poços de Caldas, e o

Circuito entrou em parceria junto com o SESC e a gente divulgou o artesanato da região nesse evento. Mas são

ações isoladas que temos tentado fazer. O Café e Cultura foi o mais recente, mas a gente ainda precisa focar mais

na ação de participação nas cidades mesmo.

Como você descreveria o potencial turístico dos municípios que integram o Circuito?

A gente tem uma diversidade de potencialidade muito grande na região, mas eu acho que o principal

potencial que as cidades têm para desenvolver é o ecoturismo e o turismo rural, que é uma característica

encontrada em todas as cidades do Circuito e, eu acho que poderia ser o carro-chefe para desenvolver depois os

outros segmentos. Mas eu vejo como potencial também o turismo religioso, de esportes e aventura, que são

atividades que já acontecem em Andradas, Caconde e Poços. Mas o produto, que poderia sair de todos os

municípios, com maior potencial é o turismo rural.

Existem roteiros formatados e que são efetivamente comercializados?

64

Existem roteiros comercializados que na verdade não fazem parte diretamente do Circuito. A agência

que representa o Circuito tem alguns roteiros, que levam para Andradas e para Caldas, que já existiam antes do

Circuito e que, agora, estamos tentando integrar ao Circuito. Caconde também tem alguns roteiros, que acabam

trazendo demandas para outros municípios da região. Agora existe um projeto de fazer um roteiro que seja o

roteiro carro-chefe do Circuito, que possa contemplar o máximo possível de cidades, e que seja a identidade e

represente as características principais da região, mas tudo isso ainda está em fase de projeto.

Poços de Caldas, sede do Circuito, foi contemplada pelo Governo Estadual e Federal como um dos

Destinos Indutores do Turismo no país. Como você percebe essa indicação?

Eu acho que esta indicação é muito importante para a Secretaria de Estado, porque torna Poços é um

destino prioritário, e que já é um destino importante para o sul de Minas como um todo. Para Poços eu vejo

como muito positivo também porque a intenção é que as ações, não só da Secretaria de Estado, mas de todo o

Governo Estadual, é que Poços tenha prioridade perante os demais municípios, junto com os outros dez destinos

indutores. Eu acho que é uma maneira de começarmos a profissionalizar cada vez mais o setor. O primeiro passo

que a gente teve foi o Estudo de Competitividade, feito pela Fundação Getúlio Vargas e a gente está aguardando

o relatório com os resultados, que vai trazer um diagnóstico do mercado Poços de Caldas com um produto

turístico. Eu acho que esse estudo vai mostrar muitas coisas para a gente, muitos caminhos a seguir para

melhorar e desenvolver o turismo de forma mais profissional.

Em 2008 foi elaborado o Plano de Ação 2009/2010 do Circuito Caminhos Gerais. Foi a primeira vez

que o Circuito apresentou um documento formal que trazia objetivos e metas para os próximos anos?

Não. Já existiu outro planejamento estratégico que foi trazido por uma consultoria paga pela Secretaria

de Estado, que se chamava Idéias e Soluções. Esse foi o primeiro planejamento estratégico que norteou as ações

do Circuito, algumas ações foram desenvolvidas, outras não e, foi a partir desse documento elaboramos o Plano

2009/2010. Estamos finalizando o relatório de ações desse Plano e existem algumas metas que foram atingidas,

que fazem parte até da rotina do Circuito, de estar divulgando os municípios, de fazer esta parte de contatos com

os municípios, a sensibilização dos atores locais, a elaboração de calendário de eventos, levantamento de dados,

que foi feito através do inventário turístico. Estas são ações que a gente conseguiu iniciar e que são diretrizes do

Plano.

Esse Plano de Ação foi apresentado às prefeituras? E qual foi a reação destas em relação ao Plano?

O Plano foi apresentado em dois momentos. Foi apresentado primeiramente para os prefeitos, em uma

visita feita pela presidente e gestora da época, quando as prefeituras mudaram a administração e depois, na

primeira assembléia que foi feita, quando ele foi apresentado aos representantes dos municípios. Todos

concordaram e entenderam que o caminho é por aí mesmo, porque traçamos um plano que busca esse

levantamento de informações, que busca a sensibilização das pessoas, das comunidades, para depois finalizar

com o produto. Então assim, eles entenderam o processo.

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Quais as maiores dificuldades para implementar as ações propostas no Plano e alavancar o

desenvolvimento do Circuito?

São várias as dificuldades, na verdade, a gente tem dificuldade de conseguir sensibilizar a comunidade,

inserir cada município dentro do plano, porque o plano depende de uma ação conjunta dos municípios e do

Circuito, que é um articulador de tudo, mas o município tem que fazer sua parte também. Cada representante de

município tem que ter consciência disso, que o Circuito não pode fazer nada por ele, essa parceria e essa ação é

muito importante. E outro problema também é a questão financeira. O Circuito hoje é mantido basicamente com

a mensalidade das prefeituras, o que acaba sendo pouco e a gente acaba nem conseguindo cobrir os custos

operacionais, por isso não conseguimos nem contratar um novo gestor até o momento e essa dificuldade

financeira é que tem sido o maior problema. A gente não tem gestor para que faça projetos para captar os

recursos para implementação do planejamento estratégico.

A partir da participação em feiras nacionais, como você percebe o posicionamento do Circuito em

relação aos outros circuitos de Minas e do Brasil?

Nessas feiras eu vejo assim, que Poços é o carro-chefe do Circuito, quando você fala de Poços de

Caldas nessas feiras é um nome muito forte, é um nome que todo mundo conhece, que todo mundo lembra, ou já

veio ou quer vir e já existe uma procura pela região também. Perante os outros circuitos, eu acho que ele está

numa posição razoável, tem outros circuitos que já estão a frente, que já têm produtos e roteiros formatados e

sendo comercializados, que é o que falta para o nosso Circuito. E tem outros que ainda estão tentando alavancar

e estão muito para trás ainda, porque não existe um pólo turístico, como no nosso caso. Eu vejo o circuito numa

posição intermediária.

As ações desenvolvidas pela SETUR-MG chegam até os circuitos?

Chegam. Os projetos da SETUR-MG tentam chegar de forma igualitária. Existem projetos prioritários,

como é a Estrada Real e os circuitos que estão nela, tem os circuitos que estão em volta do Lago de Furnas, mas

como Poços é um destino indutor ele também acaba sendo contemplado de forma igualitária. Então assim a

gente recebe muita demanda da Secretaria de Estado, muito pedido de informação, muitos levantamentos de

dados. Isso é o que a SETUR mais tem feito. Agora nós conseguimos, pela Federação dos Circuitos Turísticos, a

qualificação da mão-de-obra. A gente recebeu três cursos, sendo um qualificação de atendimento ao turista,

manipulação de alimentos e roteirização turística. O primeiro vai ser realizado em Andradas, o segundo em

Caldas e o terceiro em Poços de Caldas. Essa é a ação mais nova que a gente fez em uma parceria do Circuito,

Federação e a SETUR.

Como se dá o processo de certificação dos circuitos turísticos?

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A certificação é feita com o pedido e vários documentos. A SETUR pede vários documentos que

qualifiquem o circuito como apto a participar do programa e das ações. Dentro dessas ações você tem que ter

uma associação formada, constituída com estatuto, regimento interno, uma diretoria formada, um planejamento

estratégico, sede, a cidade pólo funcionando e dando o suporte e esse certificado. Uma vez que você consegue,

ele tem que ser renovado todo ano e, para essa renovação você tem que apresentar diversos documentos também

como o relatório de ações do ano, o plano de ação para o próximo ano e em que justificar todas essas ações. A

SETUR está sempre cobrando e fazendo essa monitoria, solicitando o que foi feito e o que se está prevendo para

o ano seguinte. Esse é o básico que leva a certificação.

O Ministério do Turismo tem proposto uma série de ações, inclusive via cursos à distância, para

capacitar e qualificar os gestores das atividades turísticas no país. O Circuito participa dessas ações? Os

municípios divulgam e estimulam a participação nesses cursos?

Os atores do Circuito têm participado desses programas de qualificação a distância, tanto o pessoal da

diretoria, quanto os representantes dos outros municípios tem participado sim. E sempre que vem uma demanda

é obrigação do circuito estar divulgando isso para cada município e cada representante estar passando para suas

cidades.

Você acredita que o modelo de gestão descentralizada, embasado na regionalização, funciona de fato?

As ações propostas pelo Programa são operacionais?

Eu acredito muito na descentralização, mas o programa de regionalização eu ainda vejo como uma coisa

muito nova e que os resultados ainda são poucos. Eu acho que mais para frente a gente vai conseguir ter

resultados mais concretos. A maior dificuldade hoje é o associativismo, as pessoas ainda não estão preparadas

para trabalhar de forma descentralizada e em grupo. Não vou pegar nem o modelo do circuito, mas quando se

fala do Conselho Municipal de Turismo, que é o espaço mais democrático onde a gente consegue reunir o poder

público, a iniciativa privada e as entidades de classe para discutir o turismo, para propor o desenvolvimento

turístico em uma comunidade, dentro do próprio conselho a gente não consegue encontrar participação, adesão e

propostas concretas. As reuniões acabam sempre voltadas para problemas particulares de cada um, do seu setor,

da sua empresa e não se consegue pensar na cidade, na comunidade e quanto mais se pensar isso além do seu

município, além da sua demarcação geográfica, pensar isso para uma região toda. Ainda falta uma sensibilização

de cada pessoa, de cada cidadão, para pensar de forma regional, de parar de pensar no município, de pensar em

atrativos regionais e como isso pode ser refletido para o bem do município. Na parte operacional do programa,

ainda vejo algumas falhas. A própria Secretaria de Estado de Turismo também encontra de algumas dificuldades

de passar isso para a gente, ela acaba mudando sempre, tomando decisões diferentes do que ela pregava há um

ano, e dentro de um ano ela já mudou de novo e a gente fica perdido e não sabe como agir. Então existem

algumas coisas, mas eu acho que isso tudo faz parte do processo do programa de regionalização, do

planejamento, por isso que é muito importante a monitoria e avaliação. A gente tem que estar sempre

acompanhando e monitorando, avaliando e mudando quando não está funcionando.

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Quais projetos e ações estão sendo pensadas para o desenvolvimento do Circuito nos próximos anos?

O que a gente tem trabalhado são dois projetos. O plano de marketing do turismo regional é um projeto

que vai contemplar tanto a parte de publicidade, de promoção, site, folheteria, brindes, essas coisas que podem

levar o nome do circuito, além de revistas, um guia turístico (que é um desejo o circuito) contemplando toda

região e seus produtos. A participação em feiras que é uma constante e é a única ação que a gente tem

conseguido fazer hoje, é uma coisa que temos sempre que trabalhar para levar um material de maior qualidade, o

que está inserido dentro do plano de marketing também. E o outro projeto é a roteirização, através de um roteiro

que seja a identidade do circuito, o nome do circuito, que represente a entrada dos bandeirantes do estado de São

Paulo para Minas Gerais. Basicamente o histórico desse roteiro é esse, fazer esse trajeto onde os bandeirantes

percorreram, e dentro desse roteiro vamos conseguir agregar as propriedades rurais, os restaurantes, o artesanato

regional, então a gente tem muita esperança que esse roteiro possa abrir portas e começar a desenvolver e

mostrar efetivamente a potencialidade do circuito.