POR QUE O TRABALHO FOI - Relatórios de Auditoria da CGU · serviços de Tecnologia da Informação...

RELATÓRIO Nº 07/2016

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO?

Relatório de Avaliação da

Execução de Programa de

Governo realizado na

Superintendência da Zona

Franca de Manaus (Suframa).

O trabalho avaliou a execução

dos processos de suporte ao

Polo Industrial de Manaus

(PIM), tendo como escopo: o

acompanhamento de

investimentos em Pesquisa e

Desenvolvimento (P&D), os

serviços de Tecnologia da

Informação (TI), a vistoria das

mercadorias que entram na

Zona Franca e o controle

cadastral das empresas

participantes do programa.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

Montante de incentivos fiscais anuais

concedidos superior a R$ 25 bilhões anuais,

relevância do Polo para o desenvolvimento

regional, sobretudo devido aos postos de

trabalho envolvidos (cerca de 84 mil em 2015)

e ao faturamento anual total das empresas (R$

69 bilhões em 2015).

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS?

Principais Achados:

a) fragilidades nos controles das

contrapartidas de investimentos em P&D

realizados pelas empresas, como condição

para o recebimento de incentivos fiscais,

principalmente quanto à não aplicação das

penalidades previstas;

b) risco de decadência ou prescrição de

créditos na casa de R$ 100 milhões , pelo

usufruto indevido de incentivos por

empresas que se encontravam em

situação irregular e pela possibilidade de

não investimento em P&D das empresas

beneficiadas;

c) dependência operacional da Suframa à

empresa de TI contratada, inclusive

quanto à definição dos parâmetros de

vistoria de mercadorias;

d) identificação de casos de empresas com

movimentação de mercadorias superior ao

limite do porte, no que toca ao controle

cadastral.

Principais Recomendações Emitidas:

a) apurar as responsabilidades pela não

aplicação de penalidades quando da

constatação de insuficiência de

investimentos em P&D como

Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria Geral da

União

contrapartida do recebimento de

incentivos fiscais por parte de empresas;

b) estruturar o processo de análise dos

Relatórios Demonstrativos (RDs) para que

recursos ou outras etapas previstas não

comprometam o prazo necessário para

que a Suframa adote as providências

necessárias para o acompanhamento dos

investimentos em P&D realizados como

contrapartidas dos benefícios auferidos

pelas empresas;

c) estabelecer um plano de ação de TI, a fim

de prover maior governança às atividades

da área;

d) Aprimorar os sistemas de informação,

sobretudo por meio da integração com

informações de outros órgãos como a

Receita Federal, a fim de facilitar o

controle cadastral.

Principais Providências em Fase de Implementação:

a) abertura de processo disciplinar para

apuração de responsabilidades junto à

Corregedoria da Suframa, pelas falhas

apontadas no relatório;

b) elaboração de minuta de Resolução

Normativa, tendo como objetivo a

estruturação do processo e definição de

prazo máximo de análise de Relatórios

Demonstrativos de P&D;

c) elaboração de Plano de Ação de TI e

realização de novas contratações, com a

migração de parte dos serviços de TI para

o SERPRO em janeiro de 2015;

d) revisão da legislação de cadastro e

perspectivas de integração de suas

informações com bases cadastrais de

outros órgãos.

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILMinistério da Transparência, Fiscalização e ControleSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO

DE PROGRAMA DE GOVERNO Nº 64

DESENVOLVIMENTO REGIONAL E TERRITORIAL /

POLO INDUSTRIAL DE MANAUS

MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO – CGU

SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro70070-905 – Brasília-DF

[email protected]

Torquato JardimMinistro da Transparência, Fiscalização e Controle

Wagner de Campos RosárioSecretário-Executivo

Antônio Carlos Bezerra LeonelSecretário Federal de Controle Interno

Gilberto Waller JuniorOuvidor-Geral da União

Antônio Carlos Vasconcellos NóbregaCorregedor-Geral da União

Cláudia TayaSecretária de Transparência e Prevenção da Corrupção

Equipe responsável pela elaboração:Diretoria de Auditoria da Área Econômica – SFC

José Gustavo Lopes Roriz (ex-Diretor)Rogério Vieira dos Reis (Coordenador-Geral)

Joao Gabriel Miranda Alves PereiraMárcio da Silva Mendonça Pereira

Arthur Davila Lins LemosIgor Nogueira Santos

Marcus Galliac SaavedraMona Liza Prado Benevides Ruffeil

Ulysses Serudo de MendonçaMoises Ben Hur Sousa Seiffert Simões

Joao Elesbão Higa da silva

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Competência da CGU

Compete à CGU assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desem-penho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Execu-tivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no Art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos da União.

A escolha do Programa de Governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medi-das nele recomendadas.

Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.

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Sumário-Executivo

Objetivo do Programa

O Polo Industrial de Manaus (PIM) é um programa de desenvolvimento econômico com objetivos de viabilizar a base econômica da Amazônia Ocidental1, promover a melhor integra-ção produtiva e social dessa região ao país e garantir a soberania nacional sobre suas fronteiras.

Existem também Áreas de Livre Comércio em funcionamento, criadas para promover o de-senvolvimento das cidades de fronteiras internacionais localizadas na Amazônia Ocidental e em Macapá e Santana/AP, com o intuito de integrá-las ao restante do país, oferecendo benefícios fiscais semelhantes aos da Zona Franca de Manaus.

Finalidade da Ação

Desenvolvimento de base tecnológica eficiente e atendimento às demandas atuais e futuras necessárias à consolidação do Polo Industrial de Manaus, o que inclui:

• Incentivos fiscais e locacionais para a produção e comércio na área incentivada;

• Programa prioritário de P&D (para absorção de investimentos da Lei nº 8.387/91) para alavancar o desenvolvimento tecnológico, a formação e a capacitação de recursos humanos na região.

• Fixação do Processo Produtivo Básico (PPB) verticalizando as cadeias de produção do Polo Industrial de Manaus.

Formação de uma Aliança Estratégica de Inteligência Competitiva a partir da reunião e integra-

ção de competências e organizações de base científica e tecnológica.

Como acontece

Os incentivos fiscais concedidos às empresas beneficiárias decorrem da ocorrência dos seguintes fatos:

• 1º. Entrada dos produtos nas áreas incentivadas, produzidos fora dessas áreas e que a ela se destinem;

• 2º. Consumo interno nas áreas incentivadas, para os bens e mercadorias nela produ-zidos;

• 3º. Saída de produtos das áreas incentivadas, desde que produzidos de acordo com

1 composta pelos Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima

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projetos de industrialização aprovados.

Para cumprimento dos objetivos estabelecidos por esse modelo governamental de desenvolvi-mento, foram estipuladas as seguintes atividades e controles administrativos, a cargo da Supe-rintendência da Zona Franca de Manaus - Suframa:

• Verificação do ingresso de mercadorias na área de atuação da Suframa visando assegu-rar o uso adequado dos incentivos concedidos pela legislação;

• Acompanhamento e avaliação de projetos industriais e de serviços, objetivando o cum-primento do Processo Produtivo Básico (PPB), e pautados:

• no incremento da oferta de emprego na região;

• na concessão de benefícios sociais aos trabalhadores;

• na incorporação de tecnologias de produtos e de processos de produção com-patíveis com o estágio atual da técnica;

• em níveis crescentes de produtividade e de competitividade;

• no reinvestimento de lucros na região; e

• no investimento na formação e capacitação de recursos humanos para o desen-volvimento científico e tecnológico, visando ao retorno econômico e social;

• Fomento às exportações visando ao equilíbrio da balança comercial.

Volume de recursos envolvidos

O valor decorrente de incentivos fiscais anuais que viabilizam os projetos industriais e os internamentos de mercadorias nacionais na Zona Franca de Manaus possui montantes supe-riores a 25 bilhões de reais ao ano (estimativa referente ao ano de 2015), segundo estimativas da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Questões estratégicas

As questões estratégicas que foram objeto de verificação neste trabalho estão relacio-nadas abaixo, classificadas por macroprocessos. As avaliações realizadas buscam atestar se os incentivos fiscais concedidos estão sendo usufruídos dentro das condições estabelecidas do Programa de Governo de forma a garantir que os objetivos da Política Pública estão sendo alcançados.

CONTROLE CADASTRAL

• O faturamento das empresas cadastradas é compatível com os respectivos enquadra-mentos fiscais?

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• As empresas habilitadas foram cadastradas com respaldo em certidões de regularidade fiscais válidas?

ACOMPANHAMENTO DE INVESTIMENTOS EM P&D

• Os procedimentos de cobrança e aplicação de penalidades pela Suframa estão adequados?

VISTORIA DE MERCADORIAS

• Os critérios de parametrização das vistorias de mercadorias são confiáveis?

ATIVIDADES DE SUPORTE À GESTÃO DO POLO INDUSTRIAL DE MANAUS

• As contratações de TI que dão suporte às operações do Polo Industrial de Manais apre-sentam riscos elevados ao cumprimento dos objetivos estratégicos do Programa?

Conclusões e Recomendações

O que podemos concluir

As conclusões dos exames realizados encontram-se discriminadas nos tópicos abaixo:

Controle Cadastral

Quanto ao volume de mercadorias movimentadas por empresas cadastradas, identi-ficaram-se cerca de 2.600 micro e pequenas empresas2 que movimentaram, entre 2008 e 2010, mercadorias em valores superiores aos limites de faturamento previstos nos respectivos enquadramentos fiscais. O volume total movimentado por essas empresas nesse período cor-respondeu a R$ 5,1 bilhões de reais.

Esse fato pode significar simulação de internamento de mercadorias e sonegação de tri-butos decorrentes de falhas nos cadastros da Suframa, o que requer atenção da Autarquia para aperfeiçoamento de seus controles, além da necessidade de proceder a apurações específicas.

Identificaram-se, ainda, casos pontuais de habilitação de empresas para receberem incentivos fiscais sem respaldo em certidões válidas para embasar tal procedimento. A habilitação inde-

2 Foram analisados dados referentes a 46.000 empresas remetentes e 18.000 empresas destinatárias.

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vida de empresas acarreta a concessão de incentivos também indevidos em montantes que podem superar 30% do faturamento da empresa.

Acompanhamento dos investimentos em P&D

Em relação aos projetos industriais beneficiados pela Política Pública, o foco do trabalho foi avaliar o acompanhamento e a fiscalização que objetivam garantir que as empresas bene-ficiadas cumpram as contrapartidas de investimento em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) exigidas pela legislação. O cumprimento dessas exigências deve ser demonstrado por meio de Relatórios Demonstrativos – RDs a serem apresentados anualmente à Suframa.

Quanto a este aspecto, identificaram-se deficiências de controles quanto aos investimentos devidos pelas empresas beneficiadas e a omissão da Superintendência quanto à aplicação de penalidades às empresas em situação irregular.

As falhas identificadas abrangem:

• Não aplicação de penalidades quando do atraso na entrega dos relatórios demons-trativos de investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas;

• Não aplicação de penalidades quando da constatação de insuficiência de investimentos em P&D como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas;

• Aplicação de penalidade incorreta no caso de descumprimento da legislação pelas em-presas beneficiadas; e

• Mora na aplicação de penalidades devidas, inclusive com a concessão de prazos de re-cursos não previstos na legislação.

Observou-se iminente risco de decadência ou prescrição de créditos tributários de mais de R$ 100 milhões - conforme demonstram análises realizadas em 2012 acerca do exercício de 2007 - e prejuízos em decorrência de usufruto indevido de incentivos por empresas que estão em situação irregular. Dentre as consequências das falhas apontadas, tem-se o comprometi-mento do desenvolvimento regional e nacional pela ausência de investimentos em pesquisa e desenvolvimento pelas empresas beneficiadas e a incerteza das empresas quanto aos valores efetivamente devidos de tributos.

Critérios de parametrização da fiscalização de mercadorias internadas

Foram realizadas verificações com o objetivo de identificar e testar os critérios de para-metrização da vistoria em mercadorias que devem ser fiscalizadas pela Suframa ao adentrarem a área incentivada, para confirmação da regularidade dos incentivos concedidos.

Em relação a esse aspecto, a Suframa informou desconhecer os critérios utilizados nos últimos anos.

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Segundo a Autarquia, tais critérios foram processados em sistemas informatizados operados pela Fundação Centro de Análise, Pesquisa e Inovação Tecnológica – Fucapi, entidade terceiri-zada então contratada pela Suframa.

Ressalta-se a gravidade de a Suframa ter informado, ao longo dos trabalhos, desconhecer como foram operacionalizadas questões altamente críticas de suas atividades e que envolvem quan-tias vultosas de recursos.

Contratações de serviços de tecnologia da informação

A análise sobre as contratações de serviços de tecnologia da informação objetivou ava-liar a existência de riscos para o alcance dos objetivos do Polo Industrial de Manaus. Analisou-se, ainda, a aderência dos instrumentos contratuais firmados pela Suframa para prestação de serviços de informática aos normativos aplicáveis.

Foram identificadas falhas relativas à gestão de TI da Entidade, conforme descrito abaixo:

• Falhas na contratação de serviços de TI decorrentes da não aderência às boas práticas de governança de serviços de informática; e

• Ausência de controle efetivo em relação aos serviços prestados no âmbito do Contrato nº 19/2008 - no que tange à discriminação dos quantitativos de colaboradores que pres-taram os serviços, identificação dos colaboradores, horas prestadas por cada colaborador, identificação dos tipos de serviços prestados nos comprovantes de atestos dos pagamentos.

Do exposto, considerando os apontamentos realizados sobre os macroprocessos de cadastro, de vistoria de mercadoria, de acompanhamento dos investimentos em P&D, e das atividades de suporte, conclui-se que existem falhas relevantes em aspectos sensíveis referentes à execu-ção e ao acompanhamento do Polo Industrial de Manaus, representando risco ao atingimento dos objetivos do programa de governo avaliado.

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O que recomendamos

A seguir são apresentadas as recomendações à Suframa, segmentadas pelos aspectos avaliados. Não foram expedidas recomendações específicas para as falhas apresentadas quanto aos critérios de parametrização, tendo em vista que os testes não puderam ser realizados. De toda forma, as providências adotadas pela Suframa também sob esse aspecto serão avaliadas na próxima seção.

Controle Cadastral

Quanto às empresas que receberam incentivos fiscais a partir de habilitação efetuada com base em Solicitações de Serviço, recomendou-se à Suframa realizar levantamentos adicio-nais sobre as transações realizadas pelas empresas com regularidade cadastral não comprova-da, enviando os resultados à RFB.

Recomendou-se também que a Suframa desse conhecimento do levantamento realizado, quan-do cabível, às receitas estaduais e municipais para as providências de sua alçada.

A própria CGU também realizou apresentação dos resultados identificados à RFB, consideran-do a possibilidade dos citados resultados indicarem sonegação fiscal.

Para evitar a repetição das falhas de cadastro e recadastro e para aprimorar o processo de fiscalização do Polo Industrial de Manaus, recomendou-se à Suframa:

• apresentar um plano de aperfeiçoamento de seus sistemas e da fiscalização sobre a concessão de incentivos que lhe compete, tendo em consideração, inclusive, as fragilidades que venham a ser apontadas por sua unidade de auditoria interna;

• integrar seus sistemas de informação com os sistemas que originam as certidões exigi-das;

• viabilizar junto às entidades emissoras das certidões exigidas a possibilidade de troca-rem diariamente arquivos eletrônicos com a Suframa de forma a validar as certidões naque-le momento; e

• reavaliar a conveniência de manter a periodicidade da rotina anual de recadastro, uma vez que, na sistemática atual, algumas certidões exigidas possuem prazo de validade inferior a um ano, e, em se adotando a integração dos sistemas ou a consulta informatizada de lotes de dados conforme recomendação, o procedimento de recadastro passa a ser desnecessário.


As recomendações expedidas à Suframa foram:

• Estruturar o processo de análise dos Relatórios Demonstrativos (RDs), para que recursos

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ou outras etapas previstas não comprometam o prazo necessário para que a Suframa adote as providências necessárias para o acompanhamento do investimento em pesquisa e desen-volvimento feitos como contrapartida dos benefícios auferidos por empresas, no âmbito da Lei de Informática da Zona Franca de Manaus, prevendo, inclusive, o informe tempestivo à Secretaria da Receita Federal do Brasil e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.

• Adotar medidas, tanto imediatas, quanto de longo prazo, para que a Suframa disponha as principais informações referentes à concessão de renúncia tributária de forma completa, fidedigna e atualizada.

• Analisar e aplicar corretamente e tempestivamente as penalidades cabíveis de acordo com o disposto na Lei nº 8.387/91 e no Decreto nº 6.008/2006, para as empresas incenti-vadas entre os anos de 2006 a 2014, no caso de descumprimento das obrigações das em-presas, no que tange às contrapartidas de investimentos em P&D, isto é:

• Suspensão da autorização de Pedidos de Licenciamento de Importação - PLI das empresas que não entregarem os Relatórios Demonstrativos, de acordo com o artigo 34 do Decreto nº 6.008/2006;

• Suspensão dos incentivos concedidos, por até 180 dias, para as empresas que se configurarem inadimplentes quanto à obrigação de aplicação em P&D, conforme o artigo 33 do Decreto nº 6.008/2006;

• Cancelamento dos incentivos das empresas que não adimplirem suas obrigações após o prazo da suspensão dos incentivos concedidos, sem prejuízo do ressarcimento dos impostos dispensados, segundo o §4º, artigo 33 do Decreto nº 6.008/2006;

• Instituir sistemática de cálculo do valor dos incentivos concedidos e do saldo de contra-partida em pesquisa e desenvolvimento a ser investido pelas empresas, de modo a confir-mar as informações fornecidas pelas empresas.

• Divulgar todas as informações públicas relacionadas aos incentivos concedidos, como aquelas referentes às empresas habilitadas, os produtos habilitados, os produtos efetiva-mente produzidos com incentivo, por empresa, de forma clara, assim como as punições aplicadas, em linguagem de fácil compreensão, com utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação.

• Apurar as responsabilidades pelas falhas identificadas neste relatório, incluindo a não aplicação de penalidades quando do atraso na entrega do relatório demonstrativo de in-vestimentos em P&D como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas; a não aplicação de penalidades quando da constatação de insuficiência de investimentos em P&D como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas; a aplicação de penalidade incorreta no caso de descumprimento da legislação pelas empresas beneficiadas; e a mora na aplicação de penalidades devidas, inclusive com a concessão de prazos de recursos não previstos na legislação.

• Apurar os fatos que ensejaram o fornecimento à Controladoria-Geral da União de in-formações incompletas e inconsistentes entre si, durante o trabalho de auditoria.

• Que o Conselho de Administração da Suframa adote medidas para definir prazo máxi-mo para que os Relatórios Demonstrativos sejam analisados pela Suframa, propondo, se for o caso, as alterações normativas que se façam necessárias.

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Recomendou-se que a Suframa estabeleça plano de ação para que a inteligência da gestão dos processos estratégicos e operacionais da Suframa seja absorvida integralmente pela Autarquia, com perspectivas de prazos e etapas definidas; que a Autarquia proceda à contra-tação dos serviços de TI, de forma a observar as normas da SLTI e a se evitar a ocorrência de novas contratações enquadradas como emergenciais, mas que sejam decorrentes da falta de planejamento adequado; e que apure responsabilidades pela contratação emergencial da Fuca-pi em decorrência da falta de planejamento adequado no exercício de 2013.

Nesse sentido, cabe destacar a Recomendação nº 009/2014/3ºOFCÍVEL/PR/AM, da Procura-doria da República no Estado do Amazonas à Suframa, datada de 11/09/2014.

Essa Recomendação encontra-se fundamentada em elementos sinteticamente contemplados neste relatório, além de outros que não foram objeto da presente avaliação, e expressa reso-lução do Ministério Público Federal – MPF que orientou à Suframa substituir a contratação da Fucapi por órgão ou entidade da administração pública federal.

Providências informadas e análise da CGU

Controle Cadastral

A Autarquia informou ter dado conhecimento das informações adicionais apuradas à Secretaria da Receita Federal do Brasil, e que, após resposta da Receita Federal, iria dar conhe-cimento dos apontamentos realizados às receitas estaduais e municipais para as providências de suas alçadas.

A Suframa também reforçou a importância do aprimoramento do processo de cadastro e in-formou que as seguintes iniciativas fazem parte do escopo do projeto de modernização dos processos operacionais de controle cadastral:

• Revisão e atualização da legislação de cadastro e de mercadoria nacional;

• Integração com a REDESIM (Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Lega-lização de Empresas e Negócio);

• Integração com o Cadastro Nacional de Contribuintes do ENCAT;

• Verificação da regularidade fiscal das empresas em tempo real a cada solicitação de um serviço administrativo;

• Acesso à base de CNPJ da Receita Federal, entre outros.

No seu último posicionamento, apresentado em maio de 2016, a Suframa informou que há pers-pectivas de conclusão das iniciativas propostas. Entretanto, não disponibilizou o cronograma pre-visto para implementação das iniciativas envolvendo acesso e integração de dados oriundos da RFB.

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Inicialmente, a Suframa apresentou Plano de Providências informando sobre medidas previstas para as recomendações efetuadas.

Dentre essas medidas, encontrava-se a revisão da Portaria nº 340, de 29 de agosto de 2013, estabelecendo prazos para análise dos Relatórios Demonstrativos, para, segundo a Autarquia, encerrar o passivo até dezembro de 2015; e a retomada, com maior frequência, de fiscaliza-ções nas empresas beneficiárias para acompanhar a execução dos projetos de P&D.

A Suframa informou também que procederia à aplicação das penalidades às empresas, quando cabível, e a proposição de termo de cooperação com a Secretaria da Receita Federal, para otimização de comunicações.

A Suframa informou também que adotará medidas visando maior transparência de processos, tornando público valores arrecadados a título de renúncia de receitas, bem como as principais áreas de aplicação desses recursos.

Entendeu-se na ocasião da emissão do último Relatório de Acompanhamento do Programa, em 24/03/2016 que, embora as medidas sejam positivas, não foram informados detalhes de sua implantação, incluindo cronograma (com exceção dos previstos na Portaria nº 444, de 12/11/2014). Dessa forma, solicitou-se que a Suframa promovesse o detalhamento das medi-das a serem adotadas de forma a otimizar sua implementação e acompanhamento.

Em posterior e última atualização, ocorrida em maio de 2016, a Suframa prestou novos escla-recimentos.

Em relação à estruturação do processo e definição de prazo máximo de análise dos RDs, a Su-frama informou possuir a perspectiva de aprovação e publicação de resolução normativa com tal finalidade, cuja proposta encontra-se finalizada.

Quanto à aplicação de penalidades decorrentes de desconformidades encontradas durante a análise dos Relatórios Demonstrativos, a Suframa informou a abertura de processo, autuado em 06/01/2016, “no qual estão evidenciadas as medidas adotadas acerca dos Relatórios De-monstrativos (RDs 2010 e 2011), incluindo as sanções adotadas às empresas quando observado os respectivos descumprimentos do Decreto n° 6.008/2006”.

No que tange à instituição de sistemática de cálculo objetivando a confirmação das informações de faturamento das empresas, a Suframa informou que pretende implementar rotina de enca-minhamento das informações de faturamento bruto das empresas à RFB para confrontação, conforme resolução normativa proposta ao Conselho de Administração.

Quanto à divulgação de todas as informações públicas relacionadas aos incentivos concedidos,

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a Suframa informou que em dezembro de 2015 efetuou o levantamento das empresas que estavam naquele momento aptas, com produtos habilitados e que efetivamente foram produ-zidos com incentivo, publicando-o por meio do link http://site.suframa.gov.br/assuntos/pes-quisa-e-desenvolvimento/pesquisa-e-desenvolvimento/empresas-beneficiarias. Destacou ainda que as informações serão publicadas sempre ao final do exercício e que “as suspensões e os cancelamentos são tornados públicos por meio do Diário Oficial da União”.

Em relação à apuração de responsabilidades pelas falhas identificadas, inclusive fornecimento inadequado de informações à CGU, a Autarquia informou a abertura de processo disciplinar junto à Corregedoria da Suframa.

Critérios de parametrização da fiscalização de mercadorias internadas

A partir do exposto neste relatório, e considerando o “novo cenário da Autarquia com a admissão de novos servidores, a contratação de novas prestadoras de serviços de TI e a mo-dernização que se pretende aplicar nos processos operacionais de cadastro e mercadoria na-cional”, a Autarquia informou como providência os seguintes tópicos contemplados em ações dentro do Plano de Ação de Tecnologia da Informação e Comunicação da Suframa:

• Revisão da legislação e modernização do Sistema de Cadastro com acesso on-line e em tempo real a REDESIM, base de CNPJ da SRFB, INSS, CEF, PMM, IPAAM, entre outros;

• Aperfeiçoamento e interatividade dos Módulos do WSSINAL (remetente, transporta-dor e destinatário) de modo que cada operação de remessa de mercadoria nacional seja acompanhada pelas partes envolvidas no processo (saída e entrada) e monitorada em tem-po real pela Autarquia e os fiscos estadual e federal;

• Tratamento de dados de entrada com a implantação do módulo MALHA FINA e da Central de Operações Suframa como melhoria do processo de controle, acompanhamento e fiscalização;

• Melhoria da seleção dos canais de vistoria (verde, vermelho, cinza e azul) do sistema de parametrização da vistoria física e modernização do processo de vistoria física com o uso de ferramentas de TI, tais como: GPS, Smartphone/Tablet, NFC, RFID, etc;

• Integração dos Sistemas de Informação internos da Autarquia correlacionados/adjacen-tes (Sistema de Cadastro, Sistema de Controle de Mercadoria Nacional, Sistema de Pro-jetos Industriais, Sistema de Arrecadação, Sistema de Mercadoria Estrangeira, Sistema de Indicadores Industriais, Sistema de P&D, etc.);

• Integração e incorporação definitiva do Sistema de Controle de Mercadoria Nacional com os Projetos Nacionais da Nota Fiscal Eletrônica – Nfe, Conhecimento de Transporte Eletrônico – Cte, Manifesto de Documentos Fiscais eletrônicos – MDFe, Projeto Brasil-ID, Projeto de Modernização da Fiscalização, entre outros;

• Implantação dos Módulos Estratégico e Gerencial;

• Modernização do Sistema de Cadastro com acesso on-line e em tempo real a REDE-SIM, base de CNPJ da SRFB, INSS, CEF, PMM, IPAAM, entre outros.

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Além dessas medidas, destaca-se também a “Reestruturação do Business Intelligence” que, se-gundo o Plano da Suframa, deverá ser capaz de armazenar informações detalhadas relativas as empresas, criando e organizando relatórios através de históricos que posteriormente poderão ser utilizados para o processo de tomada de decisão.

Na mais recente manifestação quanto ao andamento das providências, em maio de 2016, a Suframa informou que

“está em fase de elaboração junto ao GT a portaria de parametrização que tratará da revisão das regras de negócios e atualizações dos critérios de parametrizações de canais de conferência de bens e mercadorias nacionais, com a conclusão do trabalho prevista para o final de julho de 2016 (...) o Grupo de Trabalho também está realizando os estu-dos, pesquisas e análises de revisão e atualização da legislação de mercadoria nacional, adequando-a de forma definitiva aos documentos fiscais eletrônicos, quais sejam: nota fiscal eletrônica (NFe), conhecimento de transporte eletrônico (CTe) e manifesto de documentos fiscais eletrônicos (MDFe), com previsão de conclusão para o final de julho de 2016.”


A migração dos serviços da Fucapi ao Serpro - Serviço Federal de Processamento de Dados, entidade da administração pública federal, ocorreu efetivamente em janeiro de 2015.

Da mesma forma, a Suframa afirmou também já possuir quadro próprio de servidores efetivos com conhecimento técnico de TI que, segundo a Autarquia, realizam os processos de gestão de contratos de tecnologia da informação.

A Suframa também ressaltou que tem seguido as normas estabelecidas na IN 04/2010 SLTI/MPOG nos processos de contratação de serviços de TI.

Destaca-se que a Suframa apresentou Plano de Ação de Tecnologia da Informação e Comu-nicação 2014/2015. Nesse Plano, a própria Suframa reconheceu que os negócios oferecidos pela Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC da Autarquia “estão vulneráveis a ataques externos e internos, além da possibilidade de uma paralisação total ou parcial dos serviços de TIC utilizados por diversos usuários”.

Em sua última manifestação sobre as providências em adoção, apresentada em maio de 2016, a Suframa informou que os novos contratos estão seguindo os preceitos da IN 04/2014 SLTI/MP, os controles estão sendo otimizados e estudos para identificação das melhores soluções de TI estão sendo realizados.

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Benefícios obtidos

Previsão de implementação de mecanismos de controle cadastral das empresas aptos a monitorar a regularidade das empresas e operações de internamento de mercadorias nas áreas incentivadas.

Projeção de instituição de mecanismos de controle e monitoramento aptos a verificar o fiel cumprimento das contrapartidas de investimentos em P&D e penalizar adequadamente os descumprimentos.

Perspectiva de fortalecimento da Gestão de TI atrelada às boas práticas, com o objetivo de assegurar o devido planejamento, controle, supervisão e domínio da Autarquia e de seu corpo técnico e operacional sobre os processos finalísticos, regramentos, contratos, serviços, pro-gramas, dados, etc., incluindo-se em especial a dominância dos processos de vistoria de mer-cadorias.

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Sumário

Competência da CGU................................................................................................................ 3

Avaliação da Execução de Programas de Governo.................................................................... 3

Sumário-Executivo..................................................................................................................... 4

1. Introdução............................................................................................................................ 17

2. Objetivos e abordagem........................................................................................................ 21

3. Escopo da avaliação.............................................................................................................. 22

4. Resultados............................................................................................................................ 23

4.1. Controle Cadastral...................................................................................................................... 23

4.2. Acompanhamento de Investimentos em P&D............................................................................ 33

4.3 Vistoria de Mercadorias............................................................................................................... 42

4.4 Atividades de suporte à Gestão do Polo Industrial de Manaus.................................................... 46

5. Conclusão............................................................................................................................. 50

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1. Introdução

O Polo Industrial de Manaus (PIM) é um programa de desenvolvimento econômico com objetivos de viabilizar a base econômica da Amazônia Ocidental3, promover a melhor integra-ção produtiva e social dessa região ao país e garantir a soberania nacional sobre suas fronteiras.

Existem também Áreas de Livre Comércio em funcionamento, criadas para promover o desenvolvimento das cidades de fronteiras internacionais localizadas na Amazônia Ociden-tal e nas cidades de Macapá e Santana, no Amapá, com o intuito de integrá-las ao restante do país, oferecendo benefícios fiscais semelhantes aos da Zona Franca de Manaus, como de IPI e do ICMS, fortalecimento do setor comercial, abertura de novas empresas e geração de empregos.

O governo brasileiro atua por meio da concessão de renúncia fiscal e de investimentos em obras de infraestrutura, para que o investidor tenha atendidas as condições para instalar seu empreendimento no Polo Industrial de Manaus.

O valor decorrente de incentivos fiscais anuais concedidos a projetos industriais ou por meio dos internamentos de mercadorias nacionais na Zona Franca de Manaus monta a valores supe-riores a 25 bilhões de reais ao ano (estimativa referente ao ano de 2015), segundo estimativas da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

A renúncia de tributos, para ser usufruída, impõe à beneficiária que necessariamente uma empresa esteja localizada nessa região e cumpra uma série de condições e requisitos admi-nistrativos.

O cadastramento e recadastramentos de empresas destinatárias de mercadorias, por exemplo, constituem-se em procedimentos com objetivo de confirmação da situação fiscal regular da empresa pleiteante de incentivos fiscais na ZFM, como exigido pela legislação.

O processo de internamento de mercadorias nacionais nas áreas incentivadas administradas pela Suframa, por sua vez, compreende a conferência do ingresso das mercadorias (vistoria física) e formalização documental do internamento. A conferência física da mercadoria permite a Suframa confirmar a efetiva entrada da carga para a área incentivada, validando as operações e o direito ao incentivo.

As mercadorias internadas podem ter como destino a área incentivada por dois motivos, am-bos objetos da vistoria:

3 Composta pelos Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima.

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• O consumo de mercadorias e produtos finais na própria região;

• A utilização da mercadoria como insumo de Processos Produtivos Incentivados, cujo produto final pode ter como destino a exportação ou o mercado nacional.

FIGURA 1: Incentivos federais concedidos no internamento de mercadorias na região incentivada

A produção na área incentivada deve atender a requisitos, constituídos de etapas fabris míni-mas por produto, denominados de Processo Produtivo Básico (PPB).

Os PPBs devem ser aprovados pelos Ministros do MDIC e da Ciência, Tecnologia e Inovação - MCTI a partir da proposição de um Grupo Técnico Interministerial de Análise do PPB (GT-PPB).

A iniciativa de análise da proposta de PPB pode ocorrer a partir de solicitação de empresas interessadas ou por iniciativa do próprio Governo.

Para os bens de informática, existe uma exigência adicional. Trata-se da obrigatoriedade de aplicação de um percentual, pelas empresas, do faturamento bruto obtido na venda dos bens incentivados, após dedução de impostos, em atividades de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D).

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FIGURA 2: Incentivos em IPI e II, em contrapartida de investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D)

IPI II

Fonte da imagem: https://www.flickr.com/photos/117032936@N08/

Entre as vantagens oferecidas pelos governos federal, estaduais e municipais, destacam-se:

Tributos federais

• Redução de até 88% do Imposto de Importação (I.I.) sobre os insumos destinados à industrialização;

• Isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (I.P.I.);

• Redução de 75% do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica, inclusive adicionais de em-preendimentos classificados como prioritários para o desenvolvimento regional, calculados com base no Lucro da Exploração até 2013; e

• Isenção da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS nas operações internas na Zona Franca de Manaus.

Tributos estaduais

• Restituição parcial ou total, variando de 55% a 100% – dependendo do projeto – do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Ser-viços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS).

Vantagens locacionais

• No parque industrial de Manaus, o investidor tem à disposição terreno a preço simbó-lico, com infraestrutura de captação e tratamento de água, sistema viário urbanizado, rede de abastecimento de água, rede de telecomunicações, rede de esgoto sanitário e drenagem pluvial.

A área industrial é de 3,9 mil hectares, sendo que as empresas instaladas atualmente ocupam

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menos de 1,7 mil hectares, estando disponíveis para receberem novos empreendimentos, mais de 2,2 mil hectares.

Atualmente, existem mais de 90 mil empresas cadastradas, sendo aproximadamente 35 mil destinatárias de mercadorias (localizadas na área incentivada) e o restante constituindo-se em empresas remetentes de mercadorias, localizadas em todas as unidades da federação. O fatu-ramento das empresas localizadas no Polo Industrial de Manaus, no ano de 2014, foi superior a R$ 80 bilhões ao ano.

A Suframa, autarquia vinculada ao Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, é res-ponsável por administrar a Zona Franca de Manaus - ZFM, com a missão de construir e gerir um modelo de desenvolvimento regional que utilize de forma sustentável os recursos naturais, com viabilidade econômica e melhoria da qualidade de vida da população local.

A Superintendência possui, em sua estrutura de governança, o Conselho de Administração da Suframa - CAS, a quem compete, dentre outros, analisar e aprovar:

• as diretrizes gerais para elaboração dos planos anuais e plurianuais de trabalho;

• os projetos de empresas que objetivem usufruir dos benefícios fiscais previstos no De-creto-lei nº 288, de 19674, especificando os incentivos a serem auferidos pela empresa, bem como estabelecer normas, exigências, limitações e condições para aprovação, fiscali-zação e acompanhamento dos referidos projetos; e

• as normas e critérios gerais para a execução de planos, programas, projetos, obras e serviços a cargo da entidade, em especial, os convênios, acordos e contratos; as operações de créditos e financiamento, inclusive para custeio de estudos, serviços e obras; e sugerir a formação de equipes técnicas para análise de matéria de conteúdo específico.

O CAS é composto por Ministros de Estado, Governadores e Prefeitos, além de outros repre-sentantes do Governo Federal e da sociedade.

A Suframa é dirigida por um Superintendente e mais quatro Superintendentes-Adjuntos, quais sejam: Superintendente Adjunto de Administração – SAD, Superintendente Adjunto de Pla-nejamento e Desenvolvimento Regional – SAP, Superintendente Adjunto de Projetos – SPR, Superintendente Adjunto de Operações – SAO.

Em termos orçamentários, a Suframa arrecada a denominada Taxa de Serviços Administrati-vos – TSA, em decorrência de suas atividades. Essa arrecadação em 2013 somou quase R$ 500 milhões. Entretanto, os gastos orçamentários da Autarquia totalizaram apenas cerca de R$ 200 milhões, o que, segundo a Autarquia, decorre de sucessivos contingenciamentos realizados pelo Governo Federal.

4 “A entrada de mercadorias estrangeiras na Zona Franca, destinadas a seu consumo interno, industrialização em qualquer grau, inclusive beneficiamento, agropecuária, pesca, instalação e operação de indústrias e serviços de qualquer natureza e a estocagem para reexportação, será isenta dos impostos de importação, e sobre produtos industrializados.”

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2. Objetivos e abordagem

Esse trabalho tem como objetivo analisar a adequação da concessão de incentivos fis-cais relacionados ao Polo Industrial de Manaus e demais áreas de abrangência da Suframa. A avaliação focou em aspectos de alta sensibilidade sobre macroprocessos relevantes relaciona-dos, a partir dos quais se entende ser possível realizar avaliação sobre a execução do programa de governo.

Quanto ao internamento, foram selecionados dois pontos de controle. O primeiro, referente ao cadastro de empresas, que visa assegurar, em cumprimento ao mandamento legal, que somente sejam beneficiadas com incentivos fiscais aquelas que estejam regulares com o Fisco. Dessa forma, testou-se se as habilitações anuais realizadas pela Suframa estão resguardas por certidões válidas.

Ainda quanto ao cadastro, considerando o risco do uso do artifício de “empresas de fachada”, e a possibilidade de fraudes envolvendo a simulação de remessas de mercadorias (com ganhos tributários indevidos), verificou-se se empresas (tanto remetentes de mercadorias quanto des-tinatárias) movimentaram mercadorias em valores superiores aos limites de seu enquadramen-to fiscal junto à Receita Federal. A desobediência aos limites de enquadramento pode significar, além da sonegação de tributos, falhas no cadastro da Suframa e simulação de internamento de mercadorias.

O segundo ponto de controle verificado refere-se aos critérios de parametrização para defi-nição dos canais de vistoria de mercadorias. Procurou-se verificar se o estabelecimento des-ses critérios é claro, pautado por normativos e decisões fundamentadas, bem como a ade-quação dos mecanismos de controle interno para mitigar os riscos de gestão desse processo.

Quanto à produção na área incentivada, verificou-se a adequação dos controles sobre as con-trapartidas de investimento em pesquisa e desenvolvimento pelas empresas de informática, bem como se são aplicadas adequada e tempestivamente as penalidades previstas na legislação em caso de seu descumprimento pelas empresas beneficiadas.

Quanto às atividades de suporte ao Polo Industrial de Manaus, que devem apoiar o alcance de seus objetivos, avaliou-se a gestão sobre as contratações referentes aos serviços de tecnologia da informação.

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FIGURA 3: Macroprocessos de alta criticidade na concessão de incentivos fiscais selecionados para avaliação

3. Escopo da avaliação

Considerando a abrangência temporal dos incentivos pertinentes ao Polo Industrial de Manaus, o escopo de trabalho foi dimensionado para abranger o período entre os anos de 2005 a 2014, tendo sido feitas delimitações específicas de acordo com o macroprocesso analisado.

No que tange aos cadastros e recadastros de empresas, foram utilizados dados referentes ao período compreendido entre os anos de 2005 e 2010.

Para verificação tanto da compatibilidade entre o somatório do valor das mercadorias internadas por empresas destinatárias e seus respectivos enquadramentos fiscais quanto da compatibilidade entre o valor das Notas Fiscais emitidas por empresas remetentes e seus respectivos enquadra-mentos fiscais, foram utilizadas bases de dados referentes aos exercícios de 2008 a 2010.

Para avaliação dos critérios de parametrização, foram solicitadas informações compreendi-das entre o exercício de 2008 (quando da implementação dessa metodologia pela Suframa) até 2014.

Quanto ao acompanhamento dos investimentos em P&D pelas empresas de informática be-neficiadas, foram avaliados os anos-calendários de 2007 até 2012, período esse subsequente à edição do Decreto nº 6.008, de 29 de dezembro de 2006.

Para avaliação das contratações referentes aos serviços de tecnologia da informação que dão suporte à execução das atividades administrativas referentes ao Polo Industrial de Manaus, fo-ram verificados os contratos firmados com a Fundação Centro de Análise, Pesquisa e Inovação

CONTROLE CADASTRAL

ACOMPANHAMENTO DE INVESTIMENTOS EM P&D

VISTORIA DE MERCADORIAS

ATIVIDADES DE SUPORTE À GESTÃO DO POLO INDUSTRIAL DE MANAUS

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Tecnológica – Fucapi a partir do exercício de 2008 até o início de 2014, sem prejuízo da análise histórica sobre as contratações de serviços de TI pela Suframa com aquela Fundação.

4. Resultados

Nessa seção, serão apresentados os principais resultados dos trabalhos realizados. So-bre cada tópico, será realizada inicialmente uma breve explanação do fluxo avaliado, seguida do detalhamento dos testes realizados, seus resultados, as respectivas recomendações, bem como dos encaminhamentos até o momento.

4.1. Controle Cadastral

A Zona Franca de Manaus, a Amazônia Ocidental e a Área de Livre Comércio de Ma-capá e Santana – AP formam a área incentivada, onde o ingresso de mercadorias é estimulado com a concessão de incentivos fiscais federais5, estaduais e municipais estabelecidos por legis-lação específica. Os procedimentos de controle documental e de fiscalização da entrada de mercadorias nacionais nessas áreas são definidos como processo de internamento.

O prévio cadastramento das empresas junto à Suframa é requisito indispensável para usufruto dos incentivos fiscais no internamento de mercadorias.

As exigências cadastrais para o usufruto de incentivos fiscais são6:

• Contrato Social de Constituição e alterações;

• Cartão de Inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - CNPJ;

• CPF dos sócios;

• Cartão de Inscrição Estadual;

• Alvará de Funcionamento da Prefeitura ou Taxa de Verificação de Funcionamento Regular;

• Comprovante de residência dos sócios;

• Comprovante de propriedade do imóvel, contrato de locação ou documento equi-valente;

• Relação nominal de até cinco prepostos, com cópia do CPF e Carteira de Identidade;

• Comprovante de abertura de conta bancária, para débito automático das Taxas de Ser-viços Administrativos - TSA porventura devidas à Suframa;

5 Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, Imposto de Importação – II, Imposto de Exportação – IE, Pro-grama de Integração Social – PIS, Contribuição para Financiamento da Seguridade Social – COFINS, entre outros.

6 Conforme estabelece a Resolução Conselho de Administração da Suframa - CAS nº 62, de 12 de julho de 2000.

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• Certidão Negativa de Débito - CND válida, emitida pelo INSS;

• Certificado de Regularidade de Situação do FGTS válido, emitido pela Caixa Econômica Federal; e

• Certidão de Quitação de Tributos e Contribuições Federais válida, emitida pela Secre-taria da Receita Federal.

Pelos normativos vigentes da Suframa, o cadastro tem prazo de validade de doze meses e po-derá ser renovado anualmente mediante a apresentação de:

• Certidão Negativa de Débito - CND válida, emitida pelo INSS;

• Certificado de Regularidade de Situação do FGTS válido, emitido pela Caixa Econômica Federal; e

• Certidão de Quitação de Tributos e Contribuições Federais válida, emitida pela Secre-taria da Receita Federal.

Cabe acrescentar que a exigência de apresentação de Certidões Negativas de Débito para a aferição de incentivos fiscais também encontra guarida nas seguintes leis:

Lei n.º 9.069/95 (Dispõe sobre o Plano Real, o Sistema Monetário Nacional, estabelece as regras e condições de emissão do REAL e os critérios para conversão das obrigações para o REAL, e dá outras providências), artigo 60:

Art. 60. A concessão ou reconhecimento de qualquer incentivo ou benefício fiscal, re-lativos a tributos e contribuições administrados pela Secretaria da Receita Federal fica condicionada à comprovação pelo contribuinte, pessoa física ou jurídica, da quitação de tributos e contribuições federais.

Lei n.º 8.036/90 (Dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, e dá outras provi-dências.), artigo 27:

Art. 27. A apresentação do Certificado de Regularidade do FGTS, fornecido pela Caixa Econômica Federal, é obrigatória nas seguintes situações:a) habilitação e licitação promovida por órgão da Administração Federal, Estadual e Municipal, direta, indireta ou fundacional ou por entidade controlada direta ou indire-tamente pela União, Estado e Município;b) obtenção, por parte da União, Estados e Municípios, ou por órgãos da Administração Federal, Estadual e Municipal, direta, indireta, ou fundacional, ou indiretamente pela União, Estados ou Municípios, de empréstimos ou financiamentos junto a quaisquer entidades financeiras oficiais;c) obtenção de favores creditícios, isenções, subsídios, auxílios, outorga ou concessão de serviços ou quaisquer outros benefícios concedidos por órgão da Administração Federal, Estadual e Municipal, salvo quando destinados a saldar débitos para com o FGTS;

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d) transferência de domicílio para o exterior;e) registro ou arquivamento, nos órgãos competentes, de alteração ou distrato de con-trato social, de estatuto, ou de qualquer documento que implique modificação na estru-tura jurídica do empregador ou na sua extinção.

Lei n.º 8.212/91 (Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências.), artigo 47, inciso I, alínea “a”:

Art. 47. É exigida Certidão Negativa de Débito-CND, fornecida pelo órgão competente, nos seguintes casos:I – da empresa:a) na contratação com o Poder Público e no recebimento de benefícios ou incentivo fiscal ou creditício concedido por ele.

Diante da exigência legal da apresentação de certidões negativas de débito para usufruto de incentivos fiscais, realizou-se cotejamento de dados do sistema WS Sinal (utilizado pela Suframa para controle do internamento de mercadorias) com o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ e com as bases de certidões de regularidade do FGTS e da RFB/PGFN. A análise teve como escopo dois pontos: confirmar a existência de Certidões Negativas de Débitos relativas às empresas cadastradas; e avaliar a compatibilidade tanto entre o valor das mercadorias inter-nadas por empresas destinatárias e o seu enquadramento fiscal, quanto entre o valor das notas fiscais emitidas por empresas remetentes e o seu enquadramento fiscal. Os resultados desses testes são apresentados a seguir, como resposta de questões de auditoria.

O FATURAMENTO DAS EMPRESAS CADASTRADAS É COMPATÍVEL COM OS RESPECTIVOS ENQUADRAMENTOS FISCAIS?

Para verificação tanto da compatibilidade entre o somatório do valor das mercadorias interna-das por empresas destinatárias e seus respectivos enquadramentos fiscais quanto da compati-bilidade entre o valor das Notas Fiscais emitidas por empresas remetentes e seus respectivos enquadramentos fiscais, foram utilizadas as bases de dados do CNPJ e do WS Sinal7.

A base do CNPJ contém campo no qual consta identificado o porte da empresa segundo a legislação fiscal – microempresa (ME), empresa de pequeno porte (EPP) e demais portes. Essa informação foi então comparada com o somatório dos valores das notas fiscais internadas. Os resultados foram agrupados por empresas remetentes e por empresas destinatárias.

7 Base de dados fornecida pela Suframa que contém a relação de NFs internadas no período de 2008 a 2010.

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FIGURA 4: Representação gráfica do internamento de mercadorias, no qual mercadorias da área não incentivada tem como destino essa região

REMETENTE

DESTINATÁRIA

Os quadros I e II abaixo consolidam os valores de mercadorias internadas segregados por exercício e por porte das empresas (Quadro I – remetentes; Quadro II – destinatárias).

QUADRO I: Valores consolidados de mercadorias internadas (empresas remetentes)

Porte Empresa

Remetente

Valor (R$) Quantidade de Empresas Remetentes

2008 2009 2010 Total 2008 2009 2010 Total

ME 121.785.068 214.011.798 281.396.106 617.192.972 5.175 6.889 7.995 12.891

EPP 255.526.677 317.536.192 427.918.594 1.000.981.463 7.736 8.581 9.114 13.403

Demais 47.440.549.001 19.342.689.770 23.424.669.714 90.207.908.485 14.397 15.368 15.949 19.843

Sem informa-ção de porte 2.400 19.084 0 21.484 1 1 0 1

Total Geral 47.817.863.146 19.874.256.844 24.133.984.414 91.826.104.404 27.309 30.839 33.058 46.138

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados disponibilizados pela Suframa.

QUADRO II: Valores consolidados de mercadorias internadas (empresas destinatárias)

Porte Empresa

Destinatária

Valor (R$) Quantidade de Empresas Destinatárias

2008 2009 2010 Total 2008 2009 2010 Total

ME 953.756.742 1.610.967.661 2.139.320.742 4.704.045.145 6.869 8.548 9.692 11.952

EPP 903.558.371 1.287.005.995 1.523.736.379 3.714.300.745 2.385 2.511 2.653 3.112

Demais 45.960.548.033 16.976.283.188 20.470.927.293 83.407.758.514 2.261 2.396 2.622 2.927

Total Geral 47.817.863.146 19.874.256.844 24.133.984.414 91.826.104.404 11.515 13.455 14.967 17.991


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Das cerca de 46 mil empresas remetentes, 281 empresas (7 EPP e 274 ME) emitiram notas fiscais no valor total superior ao limite de faturamento do enquadramento fiscal em algum dos três exercícios analisados (2008, 2009 ou 2010) 8, nos seguintes montantes:

FIGURA 5: Montante de empresas remetentes com faturamento superior ao enquadramento fiscal e somatório do faturamento dessas empresas.

Os quadros III e IV abaixo contêm os dados, segregados por exercício, das sete EPP e das dez ME remetentes que apresentaram maior somatório de notas fiscais emitidas.

QUADRO III: Sete empresas de pequeno porte que mais remeteram mercadorias, em extrapolação ao enquadramento fiscal

Empresas Remetentes Valores de Mercadorias Internadas (R$)

2008 2009 2010 Total Geral

EMPRESA A1 6.557.492 6.557.492

EMPRESA A2 6.326.993 6.326.993

EMPRESA A3 4.800.961 4.800.961

EMPRESA A4 4.386.746 4.386.746

EMPRESA A5 2.882.799 2.882.799

EMPRESA A6 2.742.870 2.742.870

EMPRESA A7 2.738.700 2.738.700


8 Conforme valores previstos na Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, com redação vigente à época: I - no caso das microempresas, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-ca-lendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais); II - no caso das empresas de pequeno porte, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta supe-rior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhões e quatrocentos mil reais).

281 REMETENTES

274 ME - R$ 287 milhões

7 EPP - R$ 30 milhões

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QUADRO IV: Dez das microempresas que mais remeteram mercadorias, em extrapolação ao enquadramento fiscal

Empresas Remetentes Valores de Mercadorias Internadas (R$)

2008 2009 2010 Total Geral

EMPRESA B1 4.357.465 7.460.288 7.536.726 19.354.479

EMPRESA B2 13.917.784 13.917.784

EMPRESA B3 2.538.213 5.781.858 1.377.000 9.697.071

EMPRESA B4 3.492.929 3.195.500 1.843.808 8.532.237

EMPRESA B5 3.610.066 4.736.934 8.347.000

EMPRESA B6 2.006.158 2.994.722 2.688.652 7.689.532

EMPRESA B7 5.120.218 2.235.633 7.355.851

EMPRESA B8 571.865 3.445.730 2.161.749 6.179.343

EMPRESA B9 3.620.189 1.212.869 4.833.058

EMPRESA B10 4.826.268 4.826.268


Por sua vez, das cerca de 18 mil empresas destinatárias, 2.381 empresas (141 EPP e 2.240 ME) internaram mercadorias em valores superiores aos seus respectivos limites de faturamento em algum dos três exercícios analisados, segundo o enquadramento fiscal, nos seguintes montantes:

FIGURA 6: Montante de empresas destinatárias com faturamento superior ao enquadramen-to fiscal e somatório do faturamento dessas empresas.

Os quadros V e VI abaixo contêm os dados, segregados por exercício, das dez EPP e das dez ME destinatárias que apresentaram maior montante de valores de mercadorias internadas.

2.381 DESTINATÁRIAS

2.240 ME - R$ 3,5 bilhões

141 EPP - R$ 1,2 bilhão

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QUADRO V: Dez das empresas de pequeno porte que mais receberam mercadorias, em extrapolação ao enquadramento fiscal

Empresas Destinatárias Valores de Mercadorias Internadas (R$)

2008 2009 2010 Total Geral

EMPRESA C1 14.000.492 30.075.473 54.479.039 98.555.003

EMPRESA C2 11.549.559 20.550.864 25.105.042 57.205.465

EMPRESA C3 10.834.851 16.249.290 13.352.196 40.436.336

EMPRESA C4 7.974.272 13.042.452 15.200.409 36.217.133

EMPRESA C5 7.963.289 12.227.654 10.058.162 30.249.104

EMPRESA C6 4.595.638 7.380.228 13.658.528 25.634.394

EMPRESA C7 4.434.075 8.071.284 11.777.654 24.283.012

EMPRESA C8 3.836.609 8.682.275 11.032.338 23.551.222

EMPRESA C9 5.645.335 8.723.013 9.142.062 23.510.410

EMPRESA C10 5.603.736 8.752.036 9.039.116 23.394.888


QUADRO VI: Dez das microempresas que mais receberam mercadorias, em extrapolação ao enquadramento fiscal

Empresas Destinatárias Valores de Mercadorias Internadas (R$)

2008 2009 2010 Total Geral

EMPRESA D1 19.524.700 34.904.161 40.983.981 95.412.842

EMPRESA D2 25.718.561 26.507.137 28.613.217 80.838.915

EMPRESA D3 22.687.074 40.611.270 63.298.344

EMPRESA D4 7.471.132 13.354.035 14.846.902 35.672.068

EMPRESA D5 1.184.478 20.988.948 7.312.789 29.486.215

EMPRESA D6 1.724.371 11.388.912 15.609.738 28.723.021

EMPRESA D7 10.115.440 15.108.098 25.223.538

EMPRESA D8 14.132.496 4.810.710 5.724.441 24.667.647

EMPRESA D9 10.711.217 12.346.884 23.058.101

EMPRESA D10 20.291.704 2.106.274 22.397.978


A soma da movimentação de mercadorias pelas cerca de 2,6 mil empresas destinatárias e re-metentes nos exercícios analisados totalizou R$ 5,1 bilhões.

De forma a possibilitar a cobrança de benefícios fiscais indevidos, recomendou-se à Suframa proceder a levantamentos adicionais sobre as transações realizadas pelas empresas com regu-laridade cadastral não comprovada, enviando os resultados à RFB.

Recomendou-se também que a Suframa desse conhecimento do levantamento realizado, quando cabível, às receitas estaduais e municipais para as providências de sua alçada. A própria CGU também realizou apresentação dos resultados à RFB, considerando a possibilidade de indicarem sonegação fiscal.

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Quanto a essas recomendações, a Autarquia informou, em 09/04/20139, ter dado conhecimen-to das informações à RFB, e, em 23/05/201310, que iria dar conhecimento dos apontamentos realizados às receitas estaduais e municipais para as providências de sua alçada, após o rece-bimento pela Suframa das informações da RFB acerca da apuração dos resultados e trâmites administrativos necessários.

Ainda com relação à RFB, a CGU foi informada, em 12/02/201411, que o resultado da análise dos dados encaminhados identificou contribuintes com indícios de terem usufruído benefício fiscal indevidamente ou realizado aquisições ou vendas acima do valor limite de receita bruta permitido pelo Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte – Simples Nacional. A Secretaria informou também que, observados os critérios técnicos e normativos que regem o processo de seleção e de programação de ações fiscais no âmbito da RFB, será realizada análise fiscal dos fatos com a correspondente adoção das providências cabíveis.

Para evitar a repetição das falhas de cadastro e recadastro e para aprimorar o processo de fiscalização do Polo Industrial de Manaus, recomendou-se à Suframa:

1. Apresentar um plano de aperfeiçoamento de seus sistemas e da fiscalização sobre a con-cessão de incentivos que lhe compete, tendo em consideração, inclusive, as fragilidades que venham a ser apontadas por sua unidade de auditoria interna;

2. Integrar seus sistemas de informação com os sistemas que originam as certidões exigidas;

3. Viabilizar junto às entidades emissoras das certidões exigidas a possibilidade de trocarem diariamente arquivos eletrônicos com a Suframa de forma a validar as certidões naquele momento; e

4. Reavaliar a conveniência de manter a periodicidade da rotina anual de recadastro, uma vez que, na sistemática atual, algumas certidões exigidas possuem prazo de validade inferior a um ano, e, em se adotando a integração dos sistemas ou a consulta informatizada de lotes de dados conforme recomendação, o procedimento de recadastro passa a ser desnecessário.

Em resposta, a Suframa informou, em 09/04/201312, que, em relação às recomendações emi-tidas, encontrava-se em andamento proposta de Convênio de Cooperação Técnica a ser cele-brado entre a Autarquia e a Secretaria da Receita Federal do Brasil da 2ª Região Fiscal, objeti-vando o intercâmbio de informações de interesse recíproco e a prestação de mútua assistência na fiscalização das operações de entrada de mercadorias nas áreas incentivadas, bem como reativação de Convênio com a Caixa Econômica Federal, visando o fornecimento de informa-ções sobre o Certificado de Regularidade do FGTS.

9 A CGU já havia apresentado a Nota Técnica 2.762/2012/DEDIC/DE/SFC/CGU-PR, de 17/12/2012 a RFB para adoção das recomendações elaboradas e demais providências cabíveis, e também deu ciência à Procuradoria da República no Estado do Amazonas, em 19/06/2013, para conhecimento.

10 Ofício nº 3107/GABIN.SUP. de 23/05/2013.

11 Ofício nº 96/2014-RFB/Gabin de 12/02/2014.

12 Ofício nº 2087/GABIN.SUP. de 09/04/2013.

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A Autarquia destacou, também, que disponibiliza mensalmente, via web, todas as informações relativas ao controle de entrada de mercadorias nas áreas incentivadas. Além disso, informou que havia Grupo de Trabalho GT-SAO, da Superintendência Adjunta de Operações, com o objetivo de realizar análises e estudos com relação aos processos internos de cadastros e de mercadorias, bem como havia previsão no Plano de Ação 2013 da Suframa de ação crítica com o mesmo objetivo13.

A Suframa foi solicitada a apresentar informações atualizadas sobre a execução e resultados do plano de aperfeiçoamento de seus sistemas e da fiscalização sobre a concessão de incentivos. A Suframa, em janeiro de 2015, reforçou a importância do aprimoramento do processo de cadas-tro e informou que as seguintes iniciativas faziam parte do escopo do projeto de modernização dos processos operacionais de controle cadastral:

a. Revisão e atualização da legislação de cadastro e de mercadoria nacional;

b. Integração com a REDESIM (Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legali-zação de Empresas e Negócio);

c. Integração com o Cadastro Nacional de Contribuintes do ENCAT;

d. Verificação da regularidade fiscal das empresas em tempo real a cada solicitação de um serviço administrativo;

e. Acesso à base de CNPJ da Receita Federal, entre outros.

No seu último posicionamento, apresentado em maio de 2016, a Suframa informou que há perspectivas de conclusão das iniciativas propostas. Entretanto, não disponibilizou o crono-grama previsto para implementação das iniciativas envolvendo acesso e integração de dados oriundos da RFB.

AS EMPRESAS HABILITADAS FORAM CADASTRADAS COM RESPALDO EM CERTIDÕES DE REGULARIDADE FISCAIS VÁLIDAS?

Para verificação da existência de Certidões Negativas de Débito ou Positivas com Efeito de Ne-gativa (previdenciária, fiscal e trabalhista) válidas relativas a empresas cadastradas na Suframa, foram confrontados os dados entre o Sistema de Cadastro da Suframa e a bases de certidões do FGTS, da PGFN e da RFB considerando o período de 2005 a 2010, no que se refere aos dados de cadastro, e de 2008 a 2010, quanto aos dados de recadastro, o que resultou nos seguintes apon-tamentos, considerados pontuais em virtude do volume de transações realizadas no período14:

• 4 empresas não tiveram nenhuma certidão válida do FGTS no período;

13 (Ação nº AC2 – Monitoramento do Controle do Internamento de Mercadorias)

14 Os testes foram executados a partir do radical do CNPJ. A validade dos resultados foi testada em amostra não probabilística por meio de conferência com a documentação disponível na Suframa. Além disso, todos os resultados foram conferidos com os históricos de certidões, quando disponíveis nos sítios eletrônicos das instituições emitentes. Os testes foram efetuados sobre cerca de 15 mil empresas habilitadas no período.

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• 4 empresas não tiveram nenhuma certidão válida da PGFN no período;

• 3 empresas não tiveram nenhuma certidão válida da RFB no período;

• 4 empresas tinham certidão da RFB vencida há mais de 30 dias quando do cadastro;

• 4 empresas tinham certidão do FGTS vencida há mais de 30 dias quando do recadastro;

• 13 empresas tinham certidão da PGFN vencida há mais de 30 dias quando do recadastro;

• 30 empresas tinham certidão da RFB vencida há mais de 30 dias quando do recadastro.

Quanto a esse objeto examinado, cabe destacar que Comissão de PAD instaurada apurou a responsabilidade de agente da Suframa pela emissão de Solicitações de Serviço, sem respaldo legal, e que permitiram que empresas recebessem incentivos a partir de cadastros ou recadas-tros irregulares.

Extrapolando sua alçada de decisão, o dirigente em questão autorizou o cadastro de empresas localizadas na Zona Franca de Manaus - ZFM sem que fossem cumpridos os requisitos exigidos pela legislação, habilitando-as a adquirir mercadorias localizadas em outras regiões do País com usufruto de incentivos fiscais.

Foi verificada então a extensão dessas autorizações e quantificou-se o número de empresas favorecidas, assim como os valores envolvidos.

Os valores de movimentações de mercadorias realizadas pelas 22 empresas para as quais não se comprovou a regularidade do cadastro/recadastro foram de US$ 368 milhões em merca-dorias estrangeiras e de R$ 232 milhões em mercadorias nacionais, sendo essa informação também encaminhada à Suframa e aos demais órgãos competentes.

Também cabe destacar que a exigência de certidões de regularidade foi dispensada pela Supe-rintendência da Autarquia em determinado período anterior ao escopo do presente trabalho.

Verificou-se que, nos exercícios de 2004 a 2006, foram editadas Portarias por parte da Suframa prorrogando prazos de validade dos cadastros das empresas inscritas no Sistema de Cadastro da Entidade, cuja data de recadastramento e/ou de suas devidas renovações estivessem venci-das ou vinham a vencer até aquela data. A seguir serão elencadas tais portarias informando o período de vigência de cada uma:

• Portaria nº 278, de 13/10/2004: prorrogou até 13/04/2005 a validade dos cadastros empresariais inscritos no Sistema de Cadastro da Autarquia, cuja data de recadastramento e/ou de suas devidas renovações estivesse vencida ou vinha a vencer até aquela data;

• Portaria nº 288, de 28/09/2005: prorrogou, em caráter excepcional, até 31/12/2005, a regularidade cadastral das empresas, cujas certidões relativas aos tributos e contribuições federais, excluídas as de natureza previdenciária (INSS) e trabalhista (FGTS) estivessem com o prazo de validade vencido ou viessem a vencer no período de seu cadastramento, recadastramento ou reativação cadastral na Suframa;

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• Portaria nº 7, de 13/01/2006: prorrogou, até 31/03/2006, a validade dos cadastros de pessoas jurídicas no sistema de cadastro da Unidade, cuja data do recadastramento ou de suas renovações estivessem vencidas ou vencessem até aquela data;

• Portaria nº 87, de 17/03/2006: prorrogou, até 17/4/2006, a regularidade cadastral das empresas, cujas certidões relativas aos tributos e contribuições federais, excluídas as de natureza previdenciária e trabalhista, estivessem com o prazo de validade vencido ou a ven-cer no período de seu cadastramento, recadastramento ou reativação cadastral na Suframa;

• Portaria nº 153, de 25/04/2006: prorrogou, até 31/05/2006, a regularidade cadastral das empresas, cujas certidões relativas aos tributos e contribuições federais, excluídas as de natureza previdenciária e trabalhista, estivessem com o prazo de validade vencido ou a ven-cer no período de seu cadastramento, recadastramento ou reativação cadastral na Suframa;

• Portaria nº 225, de 6/06/2006: prorrogou, até 31/12/2006, a regularidade cadastral das empresas ou entidades, cujas certidões relativas aos tributos e contribuições federais e às contribuições previdenciárias (INSS) estivessem com o prazo de validade vencido ou ve-nham a vencer no período de seu cadastramento, recadastramento ou reativação cadastral na Suframa.

Assim, a existência dessas Portarias convalidou, sistematicamente, a situação cadastral ativa das empresas da Zona Franca de Manaus até 31/12/2006, data limite em que essas empresas deveriam ter seu recadastro realizado por meio dos ritos ordinários previstos na legislação.

Essas Portarias respaldaram situações eventualmente irregulares perante o fisco federal, no período, para fins de usufruto dos incentivos fiscais administrados pela Suframa.

Essa situação, assim como as demais, foi encaminhada aos demais órgãos competentes (fiscais e tributários) para realização de apurações adicionais.

4.2. Acompanhamento de Investimentos em P&D

A produção na área incentivada deve atender a requisitos, representados por etapas fabris mínimas, por produto, denominadas de Processo Produtivo Básico (PPB).

Os PPBs devem ser aprovados pelos Ministros do MDIC e da Ciência, Tecnologia e Inovação - MCTI a partir da proposição de um Grupo Técnico Interministerial de Análise do PPB (GT-PPB).

A iniciativa de análise da proposta de PPB pode ocorrer a partir de solicitação de empresa in-teressada ou por iniciativa do próprio Governo.

O setor de informática é um dos setores beneficiados pela política de incentivos governamen-tais, por meio de subsídios. Para esse setor, escolhido para avaliação, existe regulamentação própria, que prevê, além do cumprimento do PPB, o investimento em Pesquisa e Desenvolvi-mento (P&D), também como contrapartida pelas empresas beneficiadas.

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A Lei nº 8.387/1991 concedeu aos bens do setor de informática industrializados na ZFM isen-ção do IPI e redução proporcional do Imposto de Importação – II, redução essa relacionada ao montante de insumos de origem nacional no produto final.

Ressalta-se a importância da escolha desse setor, como escopo de auditoria, cujas empresas beneficiadas na Zona Franca de Manaus produzem mais de R$ 5 bilhões ao ano em produtos abrangidos por essa Lei, e, por isso, devem investir cerca de R$ 250 milhões em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), o que deve ser comprovado por meio de relatórios demonstrativos (RDs) entregues à Suframa por cada empresa.

A análise do fluxo dos incentivos foi realizada com base na Lei de Informática nº 8.387/91 espe-cífica para a ZFM. Cabe destacar que a regulamentação dessa Lei está disposta no Decreto nº 6.008, de 29 de dezembro de 2006.

Na legislação, está previsto que, para fazer jus aos benefícios fiscais, as empresas que tenham como finalidade a produção de bens e serviços de informática deverão aplicar, anualmente, no mínimo 5% (cinco por cento) do seu faturamento bruto no mercado interno, decorrente da comercialização de bens e serviços de informática incentivados, deduzidos:

a. os tributos correspondentes a tais comercializações, e

b. o valor das aquisições de produtos incentivados em atividades de pesquisa e desenvolvi-mento (P&D) a serem realizadas na Amazônia, conforme projeto elaborado pelas próprias empresas.

O projeto deve ser apresentado à Suframa e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, no caso de incentivos acompanhados por esse Ministério. Esse percentual não incide sobre as vendas para exportação. Esse percentual de aplicação é uma contrapartida obrigatória à fruição dos benefícios fiscais.

De acordo com a Lei nº 8.387/1991, no mínimo 2,3% da contrapartida de investimentos em P&D devem ser aplicados como segue:

a. Mediante convênio com centros ou institutos de pesquisa ou entidades brasileiras de en-sino, oficiais ou reconhecidas, com sede ou estabelecimento principal na Amazônia Ociden-tal, credenciadas pelo Comitê das Atividades de Pesquisa e Desenvolvimento na Amazônia, devendo neste caso, ser aplicado percentual não inferior a 1%; e

b. Sob a forma de recursos financeiros, depositados trimestralmente no Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT, criado pelo Decreto-Lei nº 719, de 31 de julho de 1969, e restabelecido pela Lei nº 8.172, de 18 de janeiro de 1991, devendo, neste caso, ser aplicado percentual não inferior a 0,5%.

O complemento de até 2,7% poderá ser aplicado em atividades de pesquisa e desenvolvimento realizadas diretamente pelas próprias empresas ou por elas contratadas com outras empresas

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ou instituições de ensino e pesquisa situadas na Amazônia Ocidental. Não há a fixação de um percentual mínimo para essa aplicação. Além disso, até 2/3 (dois terços) desse complemento podem ser aplicados sob a forma de recursos financeiros em Programa de Apoio ao Desenvol-vimento do Setor de Tecnologia da Informação na Amazônia.

O Comitê de Atividades de Pesquisa e Desenvolvimento na Amazônia – CAPDA foi criado pelo Decreto nº 4.401, de 1º de outubro de 2002, como órgão máximo fixador e regulamentador das diretrizes a serem seguidas em P&D no âmbito da Zona Franca de Manaus, e foi mantido pelo Decreto nº 6.008, de 29 de dezembro de 2006. A Suframa exerce sua secretaria executi-va, de modo que todas as tarefas de análise e aprovação das atividades em P&D das indústrias tem seu nascedouro na Autarquia.

Consideram-se atividades de P&D, de acordo com o Decreto nº 6.008/2006:

1. Trabalho teórico ou experimental realizado de forma sistemática para adquirir novos co-nhecimentos, visando a atingir um objetivo específico, descobrir novas aplicações ou obter uma ampla e precisa compreensão dos fundamentos subjacentes aos fenômenos e fatos observados, sem prévia definição para o aproveitamento prático dos resultados;

2. Trabalho sistemático utilizando o conhecimento adquirido na pesquisa ou experiência prática, para desenvolver novos materiais, produtos, dispositivos ou programas de compu-tador, para implementar novos processos, sistemas ou serviços ou, então, para aperfeiçoar os já produzidos ou implantados, incorporando características inovadoras;

3. Formação ou capacitação profissional de níveis médio e superior:

a. Para aperfeiçoamento e desenvolvimento de recursos humanos em tecnologia da in-formação e demais áreas consideradas prioritárias pelo Comitê das Atividades de Pesqui-sa e Desenvolvimento na Amazônia;

b. Para aperfeiçoamento e desenvolvimento de recursos humanos envolvidos nas ativida-des de que tratam os incisos I, II e IV;

c. Em cursos de formação profissional, de níveis médio e superior, inclusive em nível de pós-graduação, nas áreas consideradas prioritárias pelo Comitê das Atividades de Pesqui-sa e Desenvolvimento na Amazônia.

4. Serviço científico e tecnológico de assessoria, consultoria, estudos, ensaios, metrologia, normalização, gestão tecnológica, fomento à invenção e inovação, gestão e controle da propriedade intelectual gerada dentro das atividades de pesquisa e desenvolvimento, bem como implantação e operação de incubadoras, desde que associadas a quaisquer das ativi-dades previstas incisos I e II.

Em relação à comprovação dos investimentos em P&D, o §7º do art. 2º da Lei nº 8.387/1991 dispõe que as empresas beneficiárias deverão encaminhar anualmente, ao Poder Executivo, Relatório Demonstrativo do cumprimento, no ano anterior, das obrigações estabelecidas na lei, descrevendo as atividades de pesquisa e desenvolvimento previstas no projeto elaborado e dos respectivos resultados alcançados.

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Do mesmo modo, o Decreto nº 6.008 de 2006 determina que os Relatórios Demonstrativos do cumprimento das obrigações relativas ao ano-calendário anterior sejam encaminhados à Suframa até 31 de julho de cada ano, incluindo informações descritivas das atividades de P&D previstas no projeto elaborado e os respectivos resultados alcançados.

A legislação prevê que os relatórios demonstrativos serão apreciados pela Suframa, que deve comunicar o resultado de sua análise técnica às empresas beneficiárias dos incentivos de isen-ção do IPI e da redução do II (§6º, art. 29 do Decreto nº 6.008 de 2006). Há previsão de que a Suframa possa estabelecer, mediante portaria, os procedimentos e prazos para análise dos relatórios demonstrativos e eventual contestação dos resultados da análise (§8º, art. 29 do Decreto nº 6.008/2006).

Caso as empresas não encaminhem os relatórios demonstrativos no prazo previsto, a Suframa deve suspender a autorização dos Pedidos de Licenciamento de Importação - PLI dos bens que se encontrem amparados pelos incentivos e benefícios previstos, conforme o artigo 34 do referido Decreto.

No caso de os investimentos em atividades de pesquisa e desenvolvimento não atingirem, em um determinado ano, os mínimos fixados, os recursos financeiros residuais, atualizados e acres-cidos de 12%, deverão ser aplicados no Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor de Tecnologia da Informação na Amazônia, conforme o artigo 31 do Decreto nº 6.008/2006. O prazo para recolhimento está disciplinado nos incisos I e II do referido artigo:

I. Até a data da entrega do relatório demonstrativo, caso o residual derive de déficit de investimentos em atividades de pesquisa e desenvolvimento;

II. A ser fixado pela Suframa, caso o residual derive de glosa de dispêndios de pesquisa e desenvolvimento na avaliação dos relatórios demonstrativos.

A empresa beneficiária dos incentivos fiscais deve apresentar à Suframa, no prazo de quinze dias do termo final dos prazos previstos nos incisos I e II apresentados anteriormente, a prova da regularização da aplicação mínima em atividades de pesquisa e desenvolvimento (art. 32, Decreto nº 6.008/2006).

Na hipótese do não cumprimento das exigências previstas na Lei de Informática da ZFM quan-to à contrapartida dos benefícios fiscais, bem como das exigências estabelecidas no Decreto nº 6.008/2006, o §9º do art. 2º da referida Lei e o art. 33 do Decreto em questão determinam que a concessão da isenção do IPI e da redução do II deverá ser suspensa, sem prejuízo do res-sarcimento dos impostos dispensados, atualizados e acrescidos de multas pecuniárias aplicáveis aos débitos fiscais relativos aos tributos da mesma natureza.

Da não aprovação dos relatórios demonstrativos acerca do cumprimento das obrigações estabe-lecidas no Decreto nº 6.008/2006 caberá recurso ao Superintendente da Suframa, no prazo de trinta dias, contados da ciência pela empresa beneficiária (§1º, art. 33 do Decreto nº 6.008/2006).

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Caracterizado o inadimplemento das obrigações de aplicação em P&D, os incentivos concedi-dos deverão ser suspensos pela Suframa por até cento e oitenta dias, além de ser dado conhe-cimento à Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. (§§2º e 3º, art. 33 do Decreto nº 6.008/2006).

A suspensão vigorará até que sejam adimplidas as obrigações, hipótese em que se dará a reabi-litação, ou, caso contrário, se expire o prazo de 180 dias, quando se dará o cancelamento dos benefícios, com a cobrança pelo fisco do ressarcimento dos tributos do período de inadimple-mento (§4º, art. 33 do Decreto nº 6.008/2006).

A suspensão ou a reabilitação será realizada por ato do Superintendente da Suframa, a ser pu-blicado no Diário Oficial da União (§5º, art. 33 do Decreto nº 6.008/2006).

Já o cancelamento deve ser efetivado por resolução do Conselho de Administração da Superin-tendência da Zona Franca de Manaus, a ser publicada no Diário Oficial da União, de cuja edição também será dado conhecimento à Secretaria da Receita Federal e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (§6º, art. 33 do Decreto nº 6.008/2006).

Com o objetivo de tornar mais célere o processo de análise dos relatórios demonstrativos, que antes de 2006 era feito de forma conjunta com o antigo Ministério da Ciência e Tecnologia – MCT, o Decreto 6.008/2006 atribuiu competência à Suframa para efetuar a análise e emitir o parecer, o que em tese deveria permitir que o andamento das análises dos relatórios demons-trativos fosse mais célere.

Cabe ressaltar que as diretrizes e normas de apresentação, análise e comprovação do programa de aplicação em P&D foram regulamentadas pela Suframa por meio da Resolução nº 192 de 2002, a qual previa que após a conclusão da execução de programa de aplicação em P&D, a em-presa deveria enviar à Suframa, no prazo de 30 (trinta) dias corridos, comunicação informando a sua efetiva consecução (art. 5º). Essa Resolução foi posteriormente revogada e substituída pela Resolução nº 301 de 2010, vigente atualmente, a qual determina que após a conclusão do pro-grama anual de aplicação em P&D a empresa deverá protocolar na Autarquia, até 31 de janeiro do ano imediatamente posterior, correspondência informando a sua efetiva consecução (art. 7º).

Os prazos previstos nas Resoluções analisadas não foram, de forma conservadora, levados em consideração nessa auditoria, devido ao fato de o Decreto nº 6.008 de 2006 exigir um prazo maior para a entrega de relatórios demonstrativos, isto é, 31 de julho do ano subsequente, bem como devido à própria Suframa utilizar esse prazo maior em suas comunicações às empresas quando das cobranças quanto à entrega dos documentos. Isso não implica que esse prazo de 31 de janeiro não deva ser considerado pela Suframa para cobrança, considerando que a própria Autarquia afirmou, em resposta a solicitação de auditoria, que essas Resoluções são válidas em seus respectivos períodos de vigência.

O fluxo analisado pode ser assim resumido:

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FIGURA 7: Fluxo de concessão de incentivos a empresas e da análise da comprovação de contrapartidas pela Suframa

A competência para aplicação de penalidades a empresas que descumprem ao previsto na le-gislação pode ser representada da seguinte forma:

FIGURA 8: Competência para aplicação de penalidades em fun-ção do descumprimento da legislação por empresas beneficiadas

Bloqueio de Pedidos de Licença de Importação

Não entrega do RD Não definido expressamente na legislação

Suspensão dos benefícios fiscais por 180 diasNão comprovação da aplicação dos recursos de contrapartida Superintendente

Cancelamento dos benefíciosNão regularização

no prazo de 180 dias Conselho de Administralção

Motivação Competência

OS PROCEDIMENTOS DE COBRANÇA E APLICAÇÃO DE PENALIDADES PELA SUFRAMA ESTÃO ADEQUADOS?

Empresa usufrui dos benefíciosAté julho do ano seguinte, a empre-sa apresenta o RD comprovando a

aplicação da contrapartida

Caso a empresa não regularize, aplica as penalidades

Suframa analisa o RD e, em caso de divergências, estipula o prazo para

regularização

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Nesse trabalho, buscou-se avaliar: a adequação dos procedimentos de cobrança e aplicação de penalidades às empresas incentivadas em caso de descumprimento do estabelecido pela legis-lação; a tempestividade na aprovação das prestações de contas das empresas; e os controles analíticos sobre a entrega e a análise dos RDs pelas empresas beneficiadas.

Destaca-se que, durante a execução dos trabalhos, houve restrição aos exames como consequ-ência da inconsistência dos dados repassados pela Suframa, dos atrasos em cumprir os prazos estabelecidos para resposta, mesmo que prorrogados, e da não disponibilização de todas as informações requeridas.

Identificou-se, na ação de controle, que a Suframa não dispõe de informações para o adequado controle dos incentivos tributários concedidos e das contrapartidas de investimentos em P&D, quais sejam: relação de produtos incentivados por período, faturamento bruto por exercício e por empresa, montante de incentivos concedidos por exercício e por empresa e valores de contrapartida para cada exercício por empresa e discriminados por produto.

Além disso, identificaram-se omissão e erros na aplicação de penalidades, resultando em risco de decadência e/ou prescrição de créditos tributários e no usufruto de benefícios fiscais in-devidos por empresas privadas, bem como deficiências nos controles da Autarquia quanto às contrapartidas de investimentos em P&D.

As falhas identificadas podem ser enumeradas a seguir, acompanhadas de alguns exemplos15:

1. Não aplicação de penalidades quando do atraso na entrega do relatório demonstrativo de investimentos em P&D como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas;

Foi identificado caso em que a Autarquia não aplicou a penalidade de suspensão da auto-rização de Pedidos de Licenciamento de Importação – PLI, conforme previsto no art. 34 do Decreto nº 6.008/2006.

2. Não aplicação de penalidades quando da constatação de insuficiência de investimentos em P&D como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas;

Foi identificado caso no qual o ato para cancelamento da concessão de incentivos, cabível quando não há regularização após a suspensão, conforme art. 33 do Decreto 6.008/2006, não havia sido adotado.

3. Aplicação de penalidade incorreta no caso de descumprimento da legislação pelas em-presas beneficiadas;

Foi identificado caso em que a concessão de autorização PLI foi bloqueada por insufici-ência de investimentos, cuja penalidade inicial prevista é a suspensão da concessão dos incentivos.

4. Mora na aplicação de penalidades devidas, inclusive com a concessão de prazos de recur-

15 Informações mais detalhadas podem ser encontradas no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201316763, disponível no sítio eletrônico da CGU pelo endereço http://sistemas.cgu.gov.br/relats/uploads/RA201306233.pdf

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sos não previstos na legislação.

Foi identificado caso, por exemplo, em que a Suframa aplicou a suspensão da concessão de incentivos mais de três anos após o encerramento do prazo no qual a empresa devia ter entregado o RD referente ao ano-calendário respectivo.

Ressalta-se que em relação ao que foi possível quantificar, apurou-se iminente risco de de-cadência e/ou prescrição de créditos tributários superiores a R$ 100 milhões. Cabe destacar também que o prejuízo não se materializa apenas pelos créditos não cobrados, mas também, pelo menos:

1. Pelo usufruto indevido de incentivos por empresas que se encontravam em situação irregular;

2. Pelo comprometimento do desenvolvimento regional e nacional com o não investimento em pesquisa e desenvolvimento pelas empresas beneficiadas;

3. Pela piora do ambiente de negócios, em virtude da insegurança jurídica a que as empresas beneficiadas ficam sujeitas.

Foram recomendadas medidas tanto para correção dos problemas específicos identificados e apuração de responsabilidades, quanto para que, de forma estruturante, a Suframa possa de-sempenhar melhor suas atividades, inclusive pelo fomento à transparência e ao controle social.

As recomendações expedidas à Suframa foram:

1. Estruturar o processo de análise dos Relatórios Demonstrativos (RDs), para que recur-sos ou outras etapas previstas não comprometam o prazo necessário para que a Suframa adote as providências necessárias para o acompanhamento do investimento em pesquisa e desenvolvimento feitos como contrapartida dos benefícios auferidos por empresas, no âmbito da Lei de Informática da Zona Franca de Manaus, prevendo, inclusive, o informe tempestivo à Secretaria da Receita Federal do Brasil e ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.

2. Adotar medidas, tanto imediatas, quanto de longo prazo, para que a Suframa disponha as principais informações referentes à concessão de renúncia tributária de forma completa, fidedigna e atualizada.

3. Analisar e aplicar corretamente e tempestivamente as penalidades cabíveis de acordo com o disposto na Lei nº 8.387/91 e no Decreto nº 6.008/2006, para as empresas incenti-vadas entre os anos de 2006 a 2014, no caso de descumprimento das obrigações das em-presas, no que tange às contrapartidas de investimentos em P&D, isto é:

a. Suspensão da autorização de Pedidos de Licenciamento de Importação - PLI das em-presas que não entregarem os Relatórios Demonstrativos, de acordo com o artigo 34 do Decreto nº 6.008/2006;

b. Suspensão dos incentivos concedidos, por até 180 dias, para as empresas que se con-figurarem inadimplentes quanto à obrigação de aplicação em P&D, conforme o artigo 33

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do Decreto nº 6.008/2006;

c. Cancelamento dos incentivos das empresas que não adimplirem suas obrigações após o prazo da suspensão dos incentivos concedidos, sem prejuízo do ressarcimento dos impostos dispensados, segundo o §4º, artigo 33 do Decreto nº 6.008/2006;

4. Instituir sistemática de cálculo do valor dos incentivos concedidos e do saldo de contra-partida em pesquisa e desenvolvimento a ser investido pelas empresas, de modo a confir-mar as informações fornecidas pelas empresas.

5. Divulgar todas as informações públicas relacionadas aos incentivos concedidos, como aquelas referentes às empresas habilitadas, os produtos habilitados, os produtos efetiva-mente produzidos com incentivo, por empresa, de forma clara, assim como as punições aplicadas, em linguagem de fácil compreensão, com utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação.

6. Apurar as responsabilidades pelas falhas identificadas neste relatório, incluindo a não aplicação de penalidades quando do atraso na entrega do relatório demonstrativo de in-vestimentos em P&D como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas; a não aplicação de penalidades quando da constatação de insuficiência de investimentos em P&D como contrapartida do recebimento de incentivos fiscais por parte de empresas; a aplicação de penalidade incorreta no caso de descumprimento da legislação pelas empresas beneficiadas; e a mora na aplicação de penalidades devidas, inclusive com a concessão de prazos de recursos não previstos na legislação.

7. Apurar os fatos que ensejaram o fornecimento à Controladoria-Geral da União de infor-mações incompletas e inconsistentes entre si, durante o trabalho de auditoria.

8. Que o Conselho de Administração da Suframa adote medidas para definir prazo máximo para que os Relatórios Demonstrativos sejam analisados pela Suframa, propondo, se for o caso, as alterações normativas que se façam necessárias.

A Suframa apresentou Plano de Providências em novembro de 2014 apresentando informa-ções sobre medidas previstas sobre cada uma das recomendações efetuadas.

Dentre essas medidas, encontrava-se a revisão da Portaria nº 340, de 29 de agosto de 2013, estabelecendo prazos para análise dos Relatórios Demonstrativos, para que, segundo a Autar-quia, encerrasse o passivo até dezembro de 2015; e a retomada, com maior frequência, de fiscalizações nas empresas beneficiárias para acompanhar a execução dos projetos de P&D.

A Suframa informou também que estaria procedendo à aplicação das penalidades às empresas, quando cabível, e a proposição de termo de cooperação com a Secretaria da Receita Federal, para otimização de comunicações.

A Suframa informou também que adotaria medidas visando maior transparência de processos, tornando público valores arrecadados a título de renúncia de receitas, bem como as principais áreas de aplicação desses recursos.

Entendeu-se na ocasião da emissão do último Relatório de Acompanhamento do Programa,

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em 24/03/2016 que, embora as medidas sejam positivas, não foram informados detalhes de sua implantação, incluindo cronograma (com exceção dos previstos na Portaria nº 444, de 12/11/2014). Dessa forma, solicitou-se que a Suframa promovesse o detalhamento das medi-das a serem adotadas de forma a otimizar sua implementação e acompanhamento.

Em posterior manifestação, ocorrida em maio de 2016, a Suframa prestou novos esclarecimentos.

Em relação à estruturação do processo e definição de prazo máximo de análise dos RDs: A Su-frama informou possuir a perspectiva de aprovação e publicação de resolução normativa com tal finalidade, cuja proposta encontra-se finalizada.

Quanto à aplicação de penalidades decorrentes de desconformidades encontradas durante a análise dos Relatórios Demonstrativos, a Suframa informou a abertura de processo, autuado em 06/01/2016, “no qual estão evidenciadas as medidas adotadas acerca dos Relatórios De-monstrativos (RDs 2010 e 2011), incluindo as sanções adotadas às empresas quando observado os respectivos descumprimentos do Decreto n° 6.008/2006”.

No que tange à instituição de sistemática de cálculo objetivando a confirmação das informações de faturamento das empresas, a Suframa informou que pretende encaminhar as informações de faturamento bruto das empresas à RFB para confrontação, conforme resolução normativa proposta ao Conselho de Administração.

Quanto à divulgação de todas as informações públicas relacionadas aos incentivos concedidos, a Suframa informou que, em dezembro de 2015, efetuou o levantamento das empresas que estavam naquele momento aptas, com produtos habilitados e que efetivamente foram produ-zidos com incentivo, publicando-o por meio do link http://site.suframa.gov.br/assuntos/pes-quisa-e-desenvolvimento/pesquisa-e-desenvolvimento/empresas-beneficiarias. Destacou ainda que as informações serão publicadas sempre ao final do exercício e que “as suspensões e os cancelamentos são tornados públicos por meio do Diário Oficial da União”.

Em relação à apuração de responsabilidades pelas falhas identificadas, inclusive fornecimento inadequado de informações à CGU, a Autarquia informou a abertura de processo disciplinar junto à Corregedoria da Suframa.

4.3 Vistoria de Mercadorias

A vistoria é o procedimento utilizado para confirmação do ingresso da mercadoria na localidade a que se destina.

Por meio da vistoria física, deve-se constatar o efetivo ingresso da mercadoria nas áreas incen-tivadas, seja de forma simultânea ou separadamente com a Secretaria Estadual de Fazenda do destino, em consonância com a documentação fiscal de suporte da operação.

http://site.suframa.gov.br/assuntos/pesquisa-e-desenvolvimento/pesquisa-e-desenvolvimento/empresas-beneficiarias

http://site.suframa.gov.br/assuntos/pesquisa-e-desenvolvimento/pesquisa-e-desenvolvimento/empresas-beneficiarias

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É presente o risco de fraude no internamento, que pode ocorrer por meio de simulação, como, por exemplo, a remessa de mercadoria à área incentivada. Assim, o produto e/ou insumo pode não entrar efetivamente na ZFM. Nesse caso, a mercadoria pode ficar no mesmo Estado de origem, ou ir para um terceiro Estado, fora da área incentivada. Dessa forma, a empresa reme-tente credita-se indevidamente de parcelas de IPI e de ICMS na saída da mercadoria, auferindo irregularmente benefícios fiscais.

Fraudes no internamento podem estar relacionadas também à simulação de produção de bens finais na Zona Franca de Manaus. Assim, bens que deveriam cumprir requisitos específicos para sua produção, podem adentrar a área incentivada já produzidos, restando tão somente o pro-cesso de montagem. Nesse caso, a produção do bem recebe o incentivo tributário, sem que haja a contrapartida exigida da empresa, de produzir o bem no local, gerando emprego, renda e desenvolvimento.

A Nota Técnica, nº 001/2007-CGMEC, da Suframa, prevê procedimentos relativos ao proces-so a ser adotado para confirmação do internamento de mercadorias. A referida Nota Técnica foi elabora visando à reorientação do setor de vistoria em decorrência da realização da Ope-ração Rio Nilo pela Polícia Federal, realizada no ano de 2007, que afastou 17 servidores da Autarquia por suspeita de fraudes. Dezesseis desses servidores eram responsáveis por realizar a vistoria física do ingresso de mercadoria na área incentivada.

Considerando que a área de vistoria contava à época com 22 servidores, houve redução subs-tantiva da capacidade operacional dessa área.

A Nota Técnica nº 001/2007-CGMEC estabeleceu, em caráter técnico e experimental, a pre-visão de parametrização para seleção de mercadorias para vistoria. Uma vez selecionadas, as mercadorias seriam vistoriadas em diferentes canais, com diferentes graus de exigência.

Foram estabelecidos quatro canais, conforme a seguir:

a. Canal Verde: não há vistoria física propriamente dita. Nesse caso, a conferência pela Su-frama deve ocorrer apenas nos documentos fiscais.

b. Canal Azul: similar ao canal verde, com a diferença que o canal azul fornece tratamento mais ágil para as empresas Yamaha e Honda, em virtude, segundo a Suframa, do nível ele-vado de faturamento dessas empresas em relação às demais do PIM.

c. Canal vermelho: a vistoria no canal vermelho deve ser realizada mediante verificação por amostra das mercadorias que ingressam nas áreas incentivadas administradas pela Suframa, e com apresentação de documentos exigidos pela legislação.

Nesse canal vermelho, a carreta (ou container, de acordo com a unidade de transporte indicada) deve ser deslacrada pelo vistoriador, que procede à verificação física parcial da mercadoria. A vistoria poderá ser realizada na totalidade da carga, se o vistoriador assim julgar necessário.

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d. Canal Cinza: a vistoria física no canal cinza, por sua vez, deve ocorrer na totalidade da mercadoria de determinada carreta ou container.

A Nota Técnica nº 001/2007-CGMEC estabelece que, em linhas gerais, a seleção de merca-dorias seja efetuada por sistema informatizado, e levando em consideração, entre outros, os seguintes elementos:

I. regularidade da empresa destinatária;

2. habitualidade da empresa destinatária;

3. natureza, volume ou valor da remessa;

4. origem, procedência E destinação da mercadoria;

5. características da mercadoria;

6. capacidade operacional e econômico-financeira da empresa destinatária;

7. ocorrências verificadas em outras operações realizadas pela empresa destinatária.

Em tratativas com a Suframa também foi informado à equipe de auditoria que poderia existir uma seleção aleatória pelo sistema informatizado, com atribuição automática do canal de vistoria.

OS CRITÉRIOS DE PARAMETRIZAÇÃO DAS VISTORIAS DE MERCADORIAS SÃO CONFIÁVEIS?

Buscou-se identificar os critérios utilizados pela Suframa para definição dos canais de vistoria. Foram feitas solicitações de documentação e realizadas videoconferências para entendimento da questão.

No decorrer desse levantamento, as respostas da Autarquia foram conflitantes entre si. Nas versões apresentadas, não ficou claro quais soluções de Tecnologia da Informação estavam efe-tivamente implantadas, nem como ocorrem os processos de definição de canal, seja por setor de empresa, seja por tipo de mercadoria ou qualquer outro fator apresentado na Nota Técnica nº 001/2007-CGMEC, ou mesmo eventualmente definido em outro normativo ou rotina.

Após solicitada a esclarecer as divergências identificadas, a Suframa informou que desconhecia se os critérios estabelecidos na referida Nota Técnica encontravam-se implantados nos siste-mas informatizados da Autarquia e se estavam operacionais.

Sendo assim, não foi possível definir no âmbito deste trabalho como ocorreu a parametrização de canais de vistoria nos últimos anos. A título exemplificativo, a Suframa informou inicialmente que o canal de vistoria vermelho era o canal padrão para qualquer internamento. Entretanto, verificações mais recentes realizadas pela Suframa, após questionamentos, indicaram que essa não é a regra vigente.

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O desconhecimento dos critérios utilizados, segundo a Suframa, decorre da forma como os processos e sistemas relacionados ao internamento foram desenvolvidos ao longo do tempo. Houve uma participação significativa da Fundação Centro de Análise, Pesquisa e Inovação Tec-nológica – Fucapi na sistematização de controle da Suframa, com alto grau de autonomia da terceirizada nesse processo, aliada à carência de corpo técnico especializado da Autarquia. Res-tou definido, portanto, pela Suframa, que seria inviável a reconstituição do fluxo de definição do canal de vistoria dos últimos anos.

Cabe destacar que, em 16/06/2014, solicitou-se o fornecimento de extração de base de dados contendo registros das mercadorias internadas e dos canais de vistoria aplicados a cada caso de forma a possibilitar a realização dos testes previstos.

Apesar da reiteração da solicitação em 07/07/2014, os dados não foram fornecidos, tampouco foram apresentadas justificativas para o não fornecimento.

Diante disso, não foi possível testar os critérios que a Suframa utiliza para definir os canais de vistoria das mercadorias internadas na área incentivada, apesar da relevância desse processo.

A partir do exposto neste relatório, e considerando o “novo cenário da Autarquia com a admis-são de novos servidores, a contratação de novas prestadoras de serviços de TI e a moderniza-ção que se pretende aplicar nos processos operacionais de cadastro e mercadoria nacional”, a Autarquia informou como providência os seguintes tópicos contemplados em ações dentro do Plano de Ação de Tecnologia da Informação e Comunicação da Suframa:

a. Revisão da legislação e modernização do Sistema de Cadastro com acesso on-line e em tempo real a REDESIM, base de CNPJ da SRFB, INSS, CEF, PMM, IPAAM, entre outros;

b. Aperfeiçoamento e interatividade dos Módulos do WSSINAL (remetente, transportador e destinatário) de modo que cada operação de remessa de mercadoria nacional seja acom-panhada pelas partes envolvidas no processo (saída e entrada) e monitorada em tempo real pela Autarquia e pelos fiscos estadual e federal;

c. Tratamento de dados de entrada com a implantação do módulo MALHA FINA e da Cen-tral de Operações Suframa como melhoria do processo de controle, acompanhamento e fiscalização;

d. Melhoria da seleção dos canais de vistoria (verde, vermelho, cinza e azul) do sistema de parametrização da vistoria física e modernização do processo de vistoria física com o uso de ferramentas de TI, tais como: GPS, Smartphone/Tablet, NFC, RFID, etc;

e. Integração dos Sistemas de Informação internos da Autarquia correlacionados/adjacentes (Sistema de Cadastro, Sistema de Controle de Mercadoria Nacional, Sistema de Projetos Industriais, Sistema de Arrecadação, Sistema de Mercadoria Estrangeira, Sistema de Indica-dores Industriais, Sistema de P&D, etc.);

f. Integração e incorporação definitiva do Sistema de Controle de Mercadoria Nacional com os Projetos Nacionais da Nota Fiscal Eletrônica – Nfe, Conhecimento de Transporte

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Eletrônico – Cte, Manifesto de Documentos Fiscais eletrônicos – MDFe, Projeto Brasil-ID, Projeto de Modernização da Fiscalização, entre outros;

g. Implantação dos Módulos Estratégico e Gerencial;

h. Modernização do Sistema de Cadastro com acesso on-line e em tempo real a REDESIM, base de CNPJ da SRFB, INSS, CEF, PMM, IPAAM, entre outros.

Além dessas medidas, entendeu-se também como importante, embora não mencionada ex-plicitamente, a “Reestruturação do Business Intelligence”, que segundo o Plano da Suframa, deverá ser capaz de “armazenar informações detalhadas relativas às empresas, criando e or-ganizando relatórios através de históricos que são depois usados para ajudar a tomar decisões importantes com base nos fatos apresentados.”

Na mais recente manifestação quanto ao andamento das providências, em maio de 2016, a Suframa informou que:

“está em fase de elaboração junto ao GT a portaria de parametrização que tratará da revisão das regras de negócios e atualizações dos critérios de parametrizações de canais de conferência de bens e mercadorias nacionais, com a conclusão do trabalho prevista para o final de julho de 2016 (...) o Grupo de Trabalho também está realizando os estu-dos, pesquisas e análises de revisão e atualização da legislação de mercadoria nacional, adequando-a de forma definitiva aos documentos fiscais eletrônicos, quais sejam: nota fiscal eletrônica (NFe), conhecimento de transporte eletrônico (CTe) e manifesto de documentos fiscais eletrônicos (MDFe), com previsão de conclusão para o final de julho de 2016.”

4.4 Atividades de suporte à Gestão do Polo Industrial de Manaus

A Tecnologia da Informação – TI assumiu nos últimos anos um papel imprescindível no contexto das Organizações Públicas Brasileiras16.

O foco principal da TI é a efetiva utilização da informação como suporte às práticas organiza-cionais. Além disso, a TI tem transversalidade sobre vários eixos da organização, tangenciando suas áreas negociais.

É a TI que apoia as organizações a atenderem as exigências por agilidade, flexibilidade, efetivi-dade e inovação.

16 Segundo o Guia de Elaboração do Plano Diretor de Tecnologia da Informação – PDTI do Sistema de Adminis-tração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP.

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Nesse contexto, na busca por uma Administração Pública que prime pela melhor gestão dos recursos e maior qualidade na prestação de serviços aos cidadãos, também se torna essencial a realização de um bom planejamento de TI que viabilize e potencialize a melhoria contínua da performance organizacional17.

Para alcançar esse resultado, é necessário que haja um alinhamento entre as estratégias e ações da TI e as estratégias organizacionais.

Assim, o planejamento de TI serve para declarar os objetivos e iniciativas estratégicas da área de TI, alinhando as soluções de Tecnologia da Informação com as metas da organização. Consti-tui-se, ainda, em importante complemento ao planejamento estratégico institucional, compre-endendo diretrizes e ações transversais, isto é, que suportam objetivos de negócio de todas as áreas da instituição, bem como objetivos estruturais e regimentais dos Órgãos da Administra-ção Pública Federal.

Em relação à gestão de TI que dá suporte às atividades finalísticas do Polo Industrial de Manaus, a Suframa possui histórico de impropriedades em contratações com a Fundação Centro de Análise Pesquisa e Inovação Tecnológica – Fucapi, cujo vínculo com a Autarquia para o forne-cimento de mão de obra terceirizada foi objeto de crítica por parte de órgãos de controle18, ensejando recomendações, determinações e pedidos judiciais.

17 Idem.

18 a) Tribunal de Contas da União – TCU: Acórdão nº 119/1999 – Plenário: 8.3.4. Abstenha-se de utilizar mão-de-obra indireta através de convênios e contratos.[...]8.3.10. Evite que as atividades inerentes às atribuições da Suframa sejam realizadas por funcionários da FUCAPI.

Acórdão nº 477/2002 – Plenário: 8.5.2. Envide esforços para realização de concurso público, no intuito de diminuir a dependência funcional, com relação aos serviços prestados pela FUCAPI, cujo percentual de execução das despesas importou em 219,75% dos gastos da Autarquia com pessoal e encargos próprios.

Acórdão nº 1373/2007 – Plenário: 9.2.1. Envide esforços com vistas à criação de um plano de carreira para a entidade que institua, entre outros, cargos na área de fiscalização com atribuição e remuneração compatíveis com a responsabilidade da função.

b) Ministério Público Federal – MPF: Recomendação nº 11/2010, de 18/10/2010 e Ação Civil Pública, de 07/02/2011:a) a proibição de acrescer profissionais terceirizados exercendo ilegalmente atividades típicas da autarquia[...]c) seja determinado à Suframa a obrigação de fazer consistente no afastamento de seus quadros dos pro-fissionais terceirizados exercendo atividade-fim, considerando as substituições pelos servidores públicos que entraram e entrarão em exercício após aprovação no concurso público instituído pelo Edital nº 1, de 18 de dezembro de 2007, e pelos vindouros;

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AS CONTRATAÇÕES DE TI QUE DÃO SUPORTE ÀS OPERAÇÕES DO POLO INDUSTRIAL DE MANAUS APRESENTAM RISCOS ELEVADOS AO CUMPRIMENTO DOS OBJETIVOS

ESTRATÉGICOS DO PROGRAMA?

Apesar da atuação do MDIC, em sua atribuição de supervisão ministerial e do alerta preventivo da CGU recomendando à Suframa, em síntese, adotar boas práticas na gestão da tecnologia da informação, constata-se que a Suframa não realizou satisfatoriamente a contratação de serviços de tecnologia da informação.

Os fatos apurados indicaram dois níveis de problemas, reiterados à Suframa ao longo do tempo pelos diversos órgãos governamentais responsáveis pelo controle ou fiscalização.

Um, de caráter técnico-operacional, demonstrado pela demora da gestão da Suframa em pro-ceder adequadamente à contratação de seus principais serviços de TI, somado ao fato de que, quando disponibilizou o edital no ano de 2014, o fez contendo falhas. Tal fato inclusive contribuiu para necessidade de celebração de contrato irregularmente caracterizado como emergencial. Outro, de caráter mais estratégico, caracterizado pela dependência institucional da Suframa em relação a prestadores de serviço, especialmente à Fucapi, no gerenciamento de suas atividades.

Concluiu-se, portanto, pela omissão da alta administração da Entidade em tratar adequada-mente situações críticas de nível estratégico como a dependência da gestão de TI da Suframa em relação a entidades terceirizadas privadas, especialmente à Fucapi, que resultou na irregular contratação da Fucapi por emergencialidade em 2014, inclusive em função da elaboração de edital de Pregão com cláusulas restritivas e do exíguo tempo disponibilizado para apresentação de propostas por eventuais interessados no processo.

Cabe acrescentar que, quanto a esses aspectos, foram emitidas as seguintes recomendações: estabelecimento de plano de ação para que a inteligência da gestão dos processos estratégicos e operacionais da Suframa seja absorvida integralmente pela Autarquia, com perspectivas de prazos e etapas definidas; elaboração de contratação dos serviços de TI, de forma a observar as normas da SLTI e a se evitar a ocorrência de novas contratações enquadradas como emergen-ciais, mas que sejam decorrentes da falta de planejamento adequado; e abertura de processo de apuração de responsabilidades pela contratação emergencial da Fucapi em decorrência da falta de planejamento adequado no exercício de 2013.

Nesse sentido, cabe destacar a Recomendação nº 009/2014/3ºOFCÍVEL/PR/AM19, da Procu-

19 I – RECOMENDAR, nos termos do artigo 6°, inciso XX, da Lei Complementar 75/93, à Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa que cancele edital de licitação (Pregão Eletrônico n.º 08/2014), que tem como objeto a contratação de qualquer pessoa jurídica especializada para o fornecimento de solução integrada de hosting dedicado com alta disponibilidade dos serviços para a Suframa, cuja etapa de competitiva (sessão pública) para a formulação de lan-ces está prevista para o próximo dia 23 de setembro, às 10 h, através do site www.comprasgovernamentais.gov.br, bem como cancele e/ou abstenha-se de publicar qualquer outro edital que contrarie os ditames do decreto n.º 8.135/2013 e a Portaria Interministerial MP/MC/MD n.º 141/2014.

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radoria da República no Estado do Amazonas à Suframa, datada de 11/09/2014, fundamentada em elementos sinteticamente contemplados nesse relatório, que orientou à Suframa que subs-tituísse a contratação da Fucapi por órgão ou entidade da administração pública federal.

Embora tenha havido questionamento do então Superintendente da Autarquia (inclusive em posição contrária a dos Superintendentes-Adjuntos da Autarquia, do Coordenador-Geral de Modernização e Informática e a da sua Auditoria Interna), a Suframa, por fim, contratou o Serpro para prestação de serviço de hosting. A migração dos serviços da Fucapi ao Serpro ocorreu em janeiro de 2015.

Da mesma forma, a Suframa afirmou também já possuir quadro próprio de servidores efetivos com conhecimento técnico de TI que, segundo a Autarquia, atualmente realizam os processos de gestão de contratos de tecnologia da informação.


Por fim, a Suframa apresentou Plano de Ação de Tecnologia da Informação e Comunicação 2014/2015.

Nesse Plano, a própria Suframa reconhece que os negócios oferecidos pela Tecnologia da In-formação e Comunicação – TIC da Autarquia “estão vulneráveis a ataques externos e internos, além da possibilidade de uma paralisação total ou parcial dos serviços de TIC utilizados por diversos usuários”.

Também segundo esse Plano, “aliado à falta de um processo formal de governança, o cenário atual de TIC da Suframa encontra-se extremamente defasado” e “dentre os problemas já de-tectados pela nova equipe é possível elencar:

a. Rede lógica ainda em padrão antigo (CAT3) e com diversos pontos de sobrecarga;

b. Equipamentos de Rede Lógica não são gerenciáveis, estão sem garantias, parcialmente danificados em função da obsolescência dos mesmos, prejudicando a execução das ativida-des rotineiras da Autarquia;

c. Servidores de Rede sem garantias e com capacidade de armazenamento em proximidade de estrangulamento;

II – RECOMENDAR, nos termos do artigo 6°, inciso XX, da Lei Complementar 75/93, à Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa que, a fim de evitar solução de continuidade nos seus serviços de informática, adote pro-vidências céleres, antes de 29 de setembro de 2014, para celebrar contrato exclusivamente com algum órgão ou ente da Administração Pública Federal (SERPRO, TELEBRÁS, DATAPREV etc.) apto a prestar serviços de comunicações, armazenamentos e recuperações de dados demandados pela Autarquia, conforme prevê o decreto n.º 8.135/2013 e a Portaria Interministerial MP/MC/MD n.º 141/2014.

III – RECOMENDAR, nos termos do artigo 6°, inciso XX, da Lei Complementar 75/93, à Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa que abstenha-se de contratar com a FUCAPI quaisquer serviços de comunicação de dados, os quais, segundo os ditames do decreto n.º 8.135/2013 e a Portaria Interministerial MP/MC/MD n.º 141/2014, devem ser contratados com órgãos ou entes da Administração Pública Federal.

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d. A Plataforma tecnológica (IBM – CSP) utilizada nos sistemas mais críticos, como o de Arrecadação e de Mercadoria Estrangeira está descontinuada há mais de 10 (dez) anos, dificultando a manutenção dos aplicativos desenvolvidos nessa tecnologia;

e. Falta de sistemas corporativos para controle de processo de negócios críticos, como a Gestão de Contratos e Gestão de P&D;

f. Necessidade de incorporação de novas funcionalidades nos sistemas já existentes para suportar as diversas demandas de controle e modernização da Suframa;

g. Falta de softwares que permitam a melhoria da execução de processos de trabalho da Instituição; e

h. Falta de adesão de boas práticas de Governança de TI”.

Esse diagnóstico reforça a percepção dos riscos relacionados à gestão de TI, e, portanto, mostra-se fundamental que a Autarquia atualize e execute esse Plano 2014/2015, sem prejuízo de even-tuais necessárias revisões e do planejamento das ações para os exercícios subsequentes.

Em sua última manifestação sobre as providências em adoção, apresentada em maio de 2016, a Suframa informou que os novos contratos estão seguindo os preceitos da IN 04/2014 SLTI/MP, os controles estão sendo otimizados e estudos para identificação das melhores soluções de TI estão sendo realizados.

5. Conclusão

No escopo desse trabalho foram selecionados para análises processos e fluxos rele-vantes para a concessão de renúncias tributárias, inclusive a administração de recursos de tecnologia da informação, considerados estratégicos para o alcance dos objetivos do Polo Industrial de Manaus.

Em relação às verificações realizadas quanto às empresas cadastradas, identificou-se um núme-ro significativo de empresas que movimentaram mercadorias em valores maiores do que os limites previstos nos respectivos enquadramentos fiscais. Destaca-se que a movimentação de mercadorias em valores superiores aos limites de enquadramento fiscal pode significar, além da sonegação de tributos, falhas no cadastro da Suframa e simulação de internamento de mer-cadorias, o que requer atenção da Autarquia para aperfeiçoamento de seus controles, além da necessidade de proceder a apurações específicas.

Identificou-se, ainda, casos pontuais de habilitação de empresas para receberem incentivos fis-cais sem respaldo em certidões válidas para embasar tal procedimento. A habilitação indevida de empresas acarreta a concessão de incentivos também indevidos em montantes que podem superar 30% do faturamento da empresa.

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A Suframa apresentou informações sobre a execução e resultados do plano de aperfeiçoamen-to de seus sistemas e da fiscalização sobre a concessão de incentivos.

Ao passo que as medidas propostas possuem potencial de otimizar e aperfeiçoar o sistema de cadastro da autarquia, é necessário que a Suframa avalie os fatores limitadores das providências sugeridas pela própria Autarquia, e defina cronograma detalhado para sua implementação.

Foram analisados também os procedimentos relativos à verificação do cumprimento pelas em-presas da aplicação mínima de um percentual de seu faturamento em Pesquisa e Desenvolvi-mento – P&D.

Cabe ressaltar que parte significativa das informações relacionadas ao controle dos fluxos ope-racionais solicitadas à Suframa não foi disponibilizada. Das informações encaminhadas, algumas não apresentaram os elementos necessários à análise, seja por sua incompletude, seja por di-vergências, restringindo os trabalhos de auditoria.

Nessa análise da gestão de renúncias, foram identificadas falhas consideradas graves pela omis-são na aplicação de penalidades a empresas beneficiadas com incentivos fiscais. Destaca-se que, na amostra avaliada em 2012 acerca do exercício 2007, apurou-se iminente risco de decadên-cia e/ou prescrição de créditos superior a R$ 100 milhões.

O prejuízo resultante das falhas identificadas não se materializa apenas pelos créditos não co-brados, mas também: pelo usufruto indevido de incentivos por empresas em situação irregular pela não comprovação da aplicação do percentual mínimo em P&D; pelo comprometimento do desenvolvimento regional e nacional com a falta de investimento em P&D; e pela incerteza das empresas quanto aos valores efetivamente devidos de tributos.

Na última manifestação, em maio de 2016, a Unidade relatou avanços na implementação das re-comendações, embora não tenha apresentado cronograma para a conclusão do processo.

Em relação aos critérios de parametrização de mercadorias que devem ser vistoriadas pela Suframa ao adentrarem a área incentivada, não se logrou êxito na realização dos testes previs-tos, tendo em vista que a Autarquia não apresentou quais são os parâmetros implantados nos sistemas informatizados. Isso decorreu do fato de a própria Suframa desconhecer os critérios utilizados nos últimos anos.

Ao longo do acompanhamento, a Suframa apresentou sinalização positiva quanto ao aprimo-ramento do processo de vistoria, devido à admissão de novos servidores, contratação de no-vos prestadores de serviços de TI e modernização de processos. Além disso, em sua última manifestação, a Unidade informou que a revisão da legislação e a atualização dos critérios de parametrização dos canais de conferência de bens e mercadorias nacionais encontravam-se em fase de finalização.

Quanto à gestão de tecnologia da informação - TI, avaliou-se as principais ações da Suframa nos últimos exercícios. O resultado dessa avaliação apontou que houve omissão da Entidade em tratar adequadamente situações críticas, a exemplo da mitigação da dependência tecnológica a terceirizados.

Assim, foi recomendado à Suframa que estabeleça plano de ação para que a inteligência da ges-tão sobre os processos estratégicos e operacionais da Suframa fosse absorvida integralmente pela Autarquia, com perspectivas de prazos e etapas definidas; que a Autarquia procedesse à contratação dos serviços de TI, de forma a observar as normas da SLTI e a se evitar a ocorrên-cia de novas contratações enquadradas como emergenciais, mas que fossem decorrentes da falta de planejamento adequado; e que apurasse a responsabilidades pela contratação emer-gencial da Fucapi em decorrência da falta de planejamento adequado no exercício de 2013.

Embora tenha havido questionamento do então Superintendente da Autarquia (inclusive em posição contrária a dos Superintendentes-Adjuntos da Autarquia, do Coordenador-Geral de Modernização e Informática e a da sua Auditoria Interna), a Suframa, por fim, contratou o Ser-pro para prestação de serviço de hosting. A migração dos serviços da Fucapi ao Serpro ocorreu em janeiro de 2015.

Da mesma forma, a Superintendência afirmou também já possuir quadro próprio de servidores efetivos com conhecimento técnico de TI que, segundo a Autarquia, atualmente realizam os processos de gestão de contratos de tecnologia da informação.


Por fim, a Unidade apresentou Plano de Ação de Tecnologia da Informação e Comunicação 2014/2015. Nesse Plano, a própria Suframa reconhece que os negócios oferecidos pela Tecno-logia da Informação e Comunicação – TIC da Autarquia “estão vulneráveis a ataques externos e internos, além da possibilidade de uma paralisação total ou parcial dos serviços de TIC utili-zados por diversos usuários”.

Esse diagnóstico reforça a percepção dos riscos relacionados à gestão de TI, e, portanto, mostra-se fundamental que a Autarquia atualize e execute esse Plano 2014/2015, sem prejuízo de eventuais necessárias revisões e do planejamento das ações para os exercícios subsequentes.

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