PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GERAL DA … · presidÊncia da repÚblica...
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO TIPO DE AUDITORIA : ACOMPANHAMENTO DA GESTÃO UNIDADE AUDITADA : SECRET. NACIONAL DE ESPORTE ALTO RENDIMENTO CÓDIGO : 180009 CIDADE : Brasília/DF RELATÓRIO Nº : 201204251 UCI 170979 : SFC/DR/CGTES - Coordenação-Geral de Auditoria das Áreas de Esporte e Turismo RELATÓRIO DE AUDITORIA Senhor Coordenador-Geral, Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201204251, apresentam-se os resultados dos exames realizados sobre atos e consequentes fatos de gestão relacionados à execução de contratos firmados pelo Ministério do Esporte – ME com a Fundação Instituto de Administração (FIA) e com a Fundação Getúlio Vargas (FGV), para apoiar a Preparação e a Organização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016. I – ESCOPO DO TRABALHO 2. Os trabalhos foram realizados em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, objetivando a verificação da regularidade dos mencionados processos de contratação de serviços de consultoria firmados pelo Ministério do Esporte com a FIA e com a FGV. 3. Foram analisados os ajustes identificados na sequência, cujos valores totalizam o montante de R$ 13.773.728,00: a) Contrato nº 029/2010 – ME/Fundação Instituto de Administração Trata-se do processo nº 58701.002537/2009-33, relativo ao Contrato nº 029/2010, cuja contratada é a Fundação Instituto de Administração – FIA, CNPJ 44.315.919/0001-40. O contrato foi firmado em 31 de março de 2010 com vigência de 6 meses, até 30 de setembro de 2010, no valor de R$ 3.426.000,00 e cujo objeto é a “Prestação de Serviços de Consultoria para Apoiar a Elaboração do Modelo de Gestão da Autoridade Pública Olímpica (APO)”. b) Contrato nº 071/2010 – ME/Fundação Getúlio Vargas Trata-se do processo nº 58701.002723/2010-14, relativo ao Contrato nº 071/2010, cuja contratada é a Fundação Getúlio Vargas – FGV, CNPJ 33.641.663/0001-44. O contrato foi firmado em 15 de setembro de 2010 com vigência até 30 de maio de 2011, tendo sido posteriormente prorrogado por 60 dias, até 30 de julho de 2011, no valor de R$ 5.700.000,00 e cujo objeto é a “Prestação de Consultoria para apoio na atualização e complementação de estudos técnicos e mercadológicos relativos ao novo autódromo e às instalações olímpicas e assessoramento no detalhamento do Orçamento ‘Não-COJO’, com vistas à realização dos XXXI Jogos Olímpicos e XV Jogos Paraolímpicos – Rio 2016”. c) Contrato nº 090/2010 – ME/Fundação Instituto de Administração. Trata-se do processo nº 58701.003355/2010-13, relativo ao Contrato nº 090/2010, cuja contratada é a Fundação Instituto de Administração – FIA, CNPJ 44.315.919/0001-40. O contrato foi firmado em 17 de dezembro de 2010 com vigência de seis meses, até 16 de junho de 2011, no valor de R$ 3.746.128,00 e cujo objeto é a “Prestação de serviços de consultoria para apoiar a modelagem de
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICACONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
TIPO DE AUDITORIA : ACOMPANHAMENTO DA GESTÃOUNIDADE AUDITADA : SECRET. NACIONAL DE ESPORTE ALTO RENDIMENTOCÓDIGO : 180009
CIDADE : Brasília/DFRELATÓRIO Nº : 201204251UCI 170979 : SFC/DR/CGTES - Coordenação-Geral de Auditoria das Áreas
de Esporte e Turismo
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201204251, apresentam-se osresultados dos exames realizados sobre atos e consequentes fatos de gestão relacionados à execuçãode contratos firmados pelo Ministério do Esporte – ME com a Fundação Instituto de Administração(FIA) e com a Fundação Getúlio Vargas (FGV), para apoiar a Preparação e a Organização dos JogosOlímpicos e Paraolímpicos Rio 2016.
I – ESCOPO DO TRABALHO2. Os trabalhos foram realizados em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao ServiçoPúblico Federal, objetivando a verificação da regularidade dos mencionados processos decontratação de serviços de consultoria firmados pelo Ministério do Esporte com a FIA e com a FGV.
3. Foram analisados os ajustes identificados na sequência, cujos valores totalizam o montante de R$13.773.728,00:
a) Contrato nº 029/2010 – ME/Fundação Instituto de AdministraçãoTrata-se do processo nº 58701.002537/2009-33, relativo ao Contrato nº 029/2010, cuja contratada éa Fundação Instituto de Administração – FIA, CNPJ 44.315.919/0001-40. O contrato foi firmadoem 31 de março de 2010 com vigência de 6 meses, até 30 de setembro de 2010, no valor de R$3.426.000,00 e cujo objeto é a “Prestação de Serviços de Consultoria para Apoiar a Elaboração doModelo de Gestão da Autoridade Pública Olímpica (APO)”.
b) Contrato nº 071/2010 – ME/Fundação Getúlio VargasTrata-se do processo nº 58701.002723/2010-14, relativo ao Contrato nº 071/2010, cuja contratada éa Fundação Getúlio Vargas – FGV, CNPJ 33.641.663/0001-44. O contrato foi firmado em 15 desetembro de 2010 com vigência até 30 de maio de 2011, tendo sido posteriormente prorrogado por60 dias, até 30 de julho de 2011, no valor de R$ 5.700.000,00 e cujo objeto é a “Prestação deConsultoria para apoio na atualização e complementação de estudos técnicos e mercadológicosrelativos ao novo autódromo e às instalações olímpicas e assessoramento no detalhamento doOrçamento ‘Não-COJO’, com vistas à realização dos XXXI Jogos Olímpicos e XV JogosParaolímpicos – Rio 2016”.
c) Contrato nº 090/2010 – ME/Fundação Instituto de Administração.Trata-se do processo nº 58701.003355/2010-13, relativo ao Contrato nº 090/2010, cuja contratada éa Fundação Instituto de Administração – FIA, CNPJ 44.315.919/0001-40. O contrato foi firmadoem 17 de dezembro de 2010 com vigência de seis meses, até 16 de junho de 2011, no valor de R$3.746.128,00 e cujo objeto é a “Prestação de serviços de consultoria para apoiar a modelagem de
gestão na fase inicial de atividades da Empresa Brasileira de Legado Esportivo S/A – Brasil 2016 esuporte técnico ao acompanhamento das ações do Governo Federal necessárias à elaboração doPlano-base RIO 2016”. Houve a formalização de Termo Aditivo, em 16 de agosto de 2011, queacarretou acréscimo de R$ 901.600,00 ao valor do contrato (correspondente a 24,07%), e comprorrogação da vigência por quatro meses, elevando o valor total para R$ 4.647.728,00.Os registros apresentados em sequência consolidam as informações dos contratos em análise.
Informações relacionadas aos contratos analisados, contratos nº 029/2010, 071/2010 e 090/2010Contrato nº 029/2010Contratada: FIAObjeto: Prestação de Serviços de Consultoria para Apoiar a Elaboração do Modelo de Gestão daAutoridade Pública Olímpica (APO)Vigência: 31 de março de 2010 a 30 de setembro de 2010Valor: R$3.426.000,00
Contrato nº 071/2010Contratada: FGVObjeto: Prestação de Consultoria para apoio na atualização e complementação de estudos técnicos emercadológicos relativos ao novo autódromo e às instalações olímpicas e assessoramento nodetalhamento do Orçamento ‘Não-COJO’, com vistas à realização dos XXXI Jogos Olímpicos e XVjogos Paraolímpicos – Rio 2016Vigência: inicial 15 de setembro de 2010 a 30 de maio de 2011; após aditivo 30 de julho de 2011Valor: R$ 5.700.000,00
Contrato nº 090/2010Contratada: FIAObjeto: Prestação de serviços de consultoria para apoiar a modelagem de gestão na fase inicial deatividades da Empresa Brasileira de Legado Esportivo S/A – Brasil 2016 e suporte técnico aoacompanhamento das ações do Governo Federal necessárias à elaboração do Plano-base RIO 2016Vigência: inicial 17 de dezembro de 2010 a 16 de junho de 2011; após aditivo 15 de dezembro de2011Valor: R$ 3.746.128,00; após aditivo R$ 901.600,00
O relatório Preliminar foi encaminhado à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento pormeio do Ofício nº 18965/2015/DRTES/DR/SFC/CGU-PR, de 13 de agosto de 2015, paramanifestação quanto ao teor dos registros.
A manifestação do Ministério do Esporte foi remetida por meio do Ofício nº 722/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 02 de outubro de 2015, encaminhando a Nota Técnica nº 077/2015/TIC/SNEAR/ME, de mesma data, tendo sido incorporadas a este Relatório as justificativasrecebidas. Destaca-se, por oportuno, que a mencionada Nota Técnica está assinada por Assessor daSecretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento e por servidor em exercício na AutoridadePública Olímpica desde 10 de julho de 2014, sem que exista motivação para a participação deservidor da APO na elaboração desse documento, em que pese o mesmo ter desempenhado funçãono Ministério do Esporte até 13 de julho de 2014, anteriormente à sua nomeação na APO.
II - RESULTADO DOS EXAMES
1 - GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS
1.1 SUBÁREA - CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS
1.1.1 ASSUNTO - FORMALIZAÇÃO LEGAL
1.1.1.1 INFORMAÇÃO 001
Informações acerca dos Produtos a serem entregues no âmbito dos Contratos nº 029/2010,071/2010 e 090/2010.
São apresentadas em sequência informações relacionadas aos produtos definidos para serementregues no âmbito dos contratos que compõem o escopo deste Relatório, bem como informaçõesreferentes a esses produtos.
Contrato nº 029/2010
O Termo de Referência (TR) para contratação de “prestação de serviços de consultoria para apoiar aelaboração do modelo de gestão da Autoridade Pública Olímpica” e que consta do processo deformalização da contratação registra que por ocasião da candidatura da cidade do Rio de Janeiro aSede dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, no âmbito do Contrato nº 064/2009, firmadopelo Ministério do Esporte com a Fundação Instituto de Administração, foi requerida assessoriatécnica para detalhamento da estrutura institucional e organizacional da APO, tendo sido detalhadasas informações que teriam sido produzidas no âmbito do contrato, relacionadas a diretrizesestratégicas, macroestrutura e necessidades futuras da entidade a ser criada.
O mencionado TR registra ainda que para a constituição e implementação da entidade no prazorequerido de 180 dias [após a escolha da cidade-sede, ocorrida em 02 de outubro de 2009] serianecessário o “pronto aprofundamento dos estudos e uma série de providências subjacentes”, bemcomo que a demanda de contratação trataria do suporte necessário à constituição da APO e do apoioao desenvolvimento do modelo de gestão a ser implementado.
Como objetivos específicos a serem alcançados a partir da contratação, foram citados quatro:
a) ter condições de elaboração de instrumentos adequados para regular as questões derelacionamento entre os entes [governos federal, estadual e municipal];
b) dispor de parâmetros para dimensionamento de espaço físico, perfil profissional, no que dizrespeito a competências e remuneração;
c) promover a especificação e configuração de sistemas e de equipamentos para o adequadofuncionamento da entidade; e
d) conhecer o estágio das intervenções em obras e serviços nas três esferas de governo.
Considerando os objetivos específicos definidos, os serviços foram agrupados conforme detalhadoem sequência, observando relação direta com os quatro objetivos específicos anteriormentedescritos:
a) Institucionais, contemplando relação de “principais atividades” (levantamento de informações,levantamento de posicionamento de órgãos federais, análise de cenários, participação em reuniões,proposição de minutas de instrumentos) e de “produtos esperados” (Relatório do Estatuto Social –I1 e Relatório de Minutas de Contrato – I2);
b) Recursos, contemplando relação de “principais atividades” (dimensionamento de instalações,definição de perfil de pessoal para contratação, descrição de cargos e funções, definição de critériosde recrutamento e de seleção de servidores, definição do programa de treinamento inicial,participação em reuniões, pesquisa de remuneração e de estrutura de benefícios) e de “produtosesperados” (Relatório de Cargos e Funções – R1 e Relatório de Políticas de RH – R2);
c) Sistemas, contemplando relação de “principais atividades” (planejamento e dimensionamento deinfraestrutura de informática e telecomunicações, especificação e funcionalidades para sistemas - degestão integrada de recursos, de cadastro de visitantes e segurança, para sistemas de e-mail, degestão de carga de trabalho, de acompanhamento e monitoramento da execução de múltiploscontratos, para os sistemas integrados de gerenciamento de projetos que possibilite a visão de todasas obras e projetos em andamento, de suporte à aceitação da entrega de obras) e de “produtosesperados” (Relatório do Ambiente – S1, Relatório da Gestão de TI – S2 e Relatório deGerenciamento – S3);
d) Entregas, contemplando relação de “principais atividades” (elaboração de critérios para validação
dos portfólios de intervenções, participação em reuniões de determinação das obra e serviçosessenciais à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, aferição junto às entidadescompetentes da fonte de financiamento e execução das intervenções relacionadas no orçamentoNÃO-COJO, apuração das unidades responsáveis pela ordenação de despesas, levantamento juntoaos entes do estágio atual do andamento de cada intervenção) e de “produtos esperados” (Relatórioda Estratégia – E1, Relatório do Diagnóstico – E2 e Relatório do Planejamento – E3).
O cronograma proposto pela Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, emdezembro/2009, previa entregas mensais de produtos entre fevereiro e julho/2010; o cronogramaque consta da Proposta para Prestação de Serviços de Consultoria, com referência ao ano de 2009,estava em consonância com esse cronograma.
Os desembolsos previstos, a serem realizados em 6 parcelas, possuíam a seguinte relação com osprodutos a serem entregues:
Quadro: Informações dos produtos a serem entregues no âmbito do Contrato nº 029/2010
Parcela Prazo entrega(dias)
Valor (R$)/percentual Produtos
1 30 685.200,00/20% Relatórios I1 e R1
2 60 685.200,00/20% S1 e E1
3 90 685.200,00/20% I2 e R2
4 120 685.200,00/20% S2 e E2
5 150 342.600,00/10% S3
6 180 342.600,00/10% E3
Fonte: informações constantes do Termo de Referência da contratação, inserido no processo de
formalização do contrato, processo no 58701.002537/2009-33.
Considerando os produtos pactuados a serem entregues, em uma análise retrospectiva identificam-sealgumas situações peculiares em relação à utilização e à utilidade desses produtos, conforme aseguir exemplificado:
a) No que diz respeito aos produtos R1 – Relatório de Cargos e Funções e R2 – Relatório dePolíticas de RH, as análises realizadas no âmbito da auditoria anual de contas referente à gestão doexercício de 2013 da Autoridade Pública Olímpica (Relatório nº 201405757, disponível no linkhttp://sistemas2.cgu.gov.br/relats/uploads/RA201405757.pdf) indicam que os mesmos não teriamtido o seu conteúdo incorporado às rotinas e procedimentos da APO, ou mesmo não seriam deconhecimento da Entidade, considerando a não disponibilização de informações referentes amapeamento das competências necessárias à APO e que subsidiasse a identificação dos perfisnecessários e embasasse o recrutamento de pessoal; e
b) Da mesma forma, em relação aos produtos S2 – Relatório da Gestão de TI e S3 – Relatório deGerenciamento, os conteúdos dos mesmos não teriam subsidiado, no curto prazo, em desacordocom a expectativa inicial, o desenvolvimento e a implementação da infraestrutura de TI necessáriaao desenvolvimento das atividades da APO, conforme se identificou por ocasião dos trabalhos de
auditoria anual de contas referente à gestão do exercício de 2014 da Entidade (conforme registradono Relatório nº 201503526, disponível no link http://sistemas2.cgu.gov.br/relats/uploads/RA201503526.pdf), tendo influenciado no prazo alongado de desenvolvimento de sistemaintegrado de gerenciamento de projetos que possibilite a visão de todas as obras e projetos emandamento.
Adicionalmente, registra-se como situação peculiar que o primeiro Relatório de Andamento deAtividades, a ser entregue em 30 dias após a contratação, ocorrida em 31 de março de 2010, estádatado em 12 de abril de 2010 e o Ofício que encaminha o mesmo ao Ministério do Esporte estádatado em 16 de abril de 2010, tendo sido elaborado e encaminhado ao ME no período de apenasduas semanas.
Contrato nº 071/2010
Quanto ao Contrato nº 071/2010, o seu Termo de Referência prevê a “Contratação de consultoriaespecializada para apoio na atualização e complementação de estudos técnicos e mercadológicosrelativos ao novo autódromo e às instalações olímpicas e assessoramento no detalhamento doorçamento NÃO-COJO, com vistas à realização dos XXXI Jogos Olímpicos e XV JogosParaolímpicos – Rio 2016” e o objetivo geral da contratação é detalhado como consistindo ematualização e complementação de estudos relacionados a temas já abordados no Dossiê deCandidatura da cidade do Rio de Janeiro a sede dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, taiscomo viabilidade do novo autódromo a ser construído na cidade do Rio de Janeiro, de incorporaçõesimobiliárias na região do Porto do Rio de Janeiro e de viabilidade ambiental da Vila de mídia noPorto do Rio de Janeiro, bem como: estudo sistêmico de segurança para a região do Porto, sistemaintegrado de transporte público, estudo de aderência do Projeto do Porto com o Projeto Olímpico eapoio ao ME no detalhamento do orçamento Não-COJO.
O mencionado Termo de Referência dividiu os serviços dele oriundos em três módulos, quais sejam:Módulo 1 – Preliminar (Levantamento de Projetos), etapa em que deveriam ser levantados todos osprojetos, considerando, ainda, sua distribuição temporal e o seu estágio de andamento; Módulo 2 –Atualização e complementação de Estudos Técnicos e Mercadológicos relativos ao novo autódromoe às instalações olímpicas, etapa em que seriam consideradas as modificações ocorridas em projetosconstantes do Dossiê de Candidatura, com sua consequente atualização e complementação, bemcomo seriam considerados outros projetos com foco no legado e a realização de estudosrelacionados ao novo autódromo; e Módulo 3 – Detalhamento do orçamento Não-COJO, etapa emque serão consideradas as adequações de projetos necessárias, o seu detalhamento por região e anecessidade de uma melhor documentação de projetos, de seu detalhamento e de seu cronogramafísico-financeiro.
Em sequência, é reproduzido quadro constante do Termo de Referência em que é possível visualizarcomo foram estruturados os produtos a serem entregues, em número de 36.
Quadro: Informações dos produtos a serem entregues no âmbito do Contrato nº 029/2010
Módulo Etapa Produto
Módulo 1 – Preliminar(Levantamento de Projetos)
- Produto 1- Relatório delevantamento de projetos
Módulo 2 – Atualização ecomplementação de EstudosTécnicos e Mercadológicosrelativos ao novo autódromo eàs instalações olímpicas
1 – Estudo de Viabilidadeeconômica e sustentabilidade,estudo preliminar de viabilidadeambiental e estudo deviabilidade técnica do novo
Produtos 2 e 3 – Relatóriosparciais de acompanhamento doestudo de viabilidadeeconômica e sustentabilidade(fase 1)
autódromo a ser construído noRio de Janeiro Produto 4 – Relatório final do
estudo de viabilidadeeconômica e sustentabilidade(fase 1)
Produtos 5 a 7 – Relatóriosparciais de acompanhamento doestudo preliminar de viabilidadeambiental (fase 2)
Produto 8 – Relatório final doestudo preliminar de viabilidadeambiental (fase 2)
Produtos 9 a 11 – Relatóriosparciais de acompanhamento doestudo de viabilidade técnica(fase 3)
Produto 12 – Relatório final doestudo de viabilidade técnica(fase 3)
2 – Estudo de viabilidade deincorporação imobiliáriarelativo à parte da Vila de Mídiana região do Porto
Produto 13 – Relatório daproposta para prazos de venda econstrução (fase 1)
Produto 14 – Relatório daanálise setorial de mercado(fase 2)
Produto 15 – Relatório daestrutura básica do fluxo decaixa (fase 3)
Produto 16 – Relatório dasanálises de sensibilidade e derisco (fase 4)
Produto 17 – Relatório da formade incorporação da PPP (fase 5)
3 – Estudo preliminar deviabilidade ambiental relativo àparte da Vila de Mídia na regiãodo Porto
Produto 18 – Relatório dascaracterizações básicas (fase 1)
Produto 19 – Relatório dosimpactos ambientais (fase 2)
Produto 20 – Relatório do planode gestão ambiental (fase 3)
4 – Estudo sistêmico desegurança para a região doPorto
Produto 21 – Relatório dodiagnóstico da situação atual(fase 1)
Produto 22 – Relatório dodesenvolvimento das estratégiase recomendações (fase 2)
Produto 23 – Relatório dasistematização do Plano Diretorde Segurança (fase 3)
5 – Sistema integrado detransporte público para asmodificações no ProjetoOlímpico
Produto 24 – Relatório daanálise e simulação –Rodoviária (fase 1)
Produto 25 – Relatório daanálise e simulação –Metroviária e Ferroviária (fase2)
Produto 26 - Relatório daanálise e simulação de outrasopções (fase 3)
Produto 27 – Relatório final(Transportes) (Fase 4)
6 – Estudo de aderência econfluência do Projeto do Portocom o Projeto Olímpico
Produto 28 – Relatório doestudo de aderência econfluência do Projeto do Portocom o Projeto Olímpico
3 – Detalhamento do orçamentoNão-COJO
- Produtos 29 a 35 – Relatóriosmensais de acompanhamento dodetalhamento do orçamentoNão-COJO
Produtos 36 – Relatórios deencerramento do detalhamentodo orçamento Não-COJO
Fonte: reproduzido de quadro constante no Termo de Referência da contratação, juntado aoprocesso de formalização contratual, processo nº 58701.002723/2010-14.
Destaca-se que existe coincidência de objeto de análise entre os Produtos 1 e 29 a 36 do Contrato nº071/2010 e o Produto E2 (Entregas – Relatório de Diagnóstico) do Contrato nº 029/2010.
Adicionalmente, no Termo de Referência, os prazos de entrega dos produtos foram definidos emcronograma mensal, no período de vigência contratual, de 8 meses, e os valores foram definidos embase mensal, com definição de percentuais por mês. Como existe previsão de entrega de mais de umproduto por mês, não existe, no mencionado Termo de Referência, definição de valor por produto,mas sim de valor para um conjunto de produtos, que corresponde às entregas no horizonte temporalde um mês. No entanto, na proposta apresentada pela Fundação Getúlio Vargas existe odetalhamento dos custos por produto; registra-se, contudo, que os valores pagos mensalmente, paraum conjunto de produtos, não estão em conformidade com aqueles previstos no Termo deReferência, conforme explicitado no Quadro em sequência, sem que exista qualquer justificativajuntada ao processo referente a essa alteração de cronograma de desembolso.
Quadro: Informações dos produtos a serem entregues no âmbito do Contrato nº 029/2010
Termo de ReferênciaProposta apresentada pela contratada econtrato
Cronograma dedesembolso
Percentual Valor (R$) Parcela Produto Valor (R$)
Mês 1 12% 684.000,001, no valor de R$706.000,00
1 230.000,00
5 46.000,00
9 195.000,00
29 235.000,00
Mês 2 15% 855.000,002, no valor de R$892.000,00
2 416.000,00
6 46.000,00
10 195.000,00
30 235.000,00
Mês 3 15% 855.000,003, no valor de R$802.000,00
7 46.000,00
11 195.000,00
13 30.000,00
18 46.000,00
21 25.000,00
24 225.000,00
31 235.000,00
Mês 4 20% 1.140.000,004, no valor de R$1.193.000,00
3 416.000,00
8 46.000,00
12 195.000,00
14 30.000,00
19 46.000,00
25 225.000,00
32 235.000,00
Mês 5 10% 570.000,005, no valor de R$561.000,00
15 30.000,00
20 46.000,00
22 25.000,00
26 225.000,00
33 235.000,00
Mês 6 15% 855.000,006, no valor de R$906.000,00
4 416.000,00
16 30.000,00
27 225.000,00
34 235.000,00
Mês 7 8%
456.000,007, no valor de290.000,00
17 30.000,00
23 25.000,00
35 235.000,00
Mês 8 5% 285.000,008, no valor de350.000,00
28 115.000,00
36 235.000,00
Total 5.700.000,00 36 5.700.000,00
Fonte: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações constantes do processo decontratação, processo nº 58701.002723/2010-14, no Termo de Referência, na Proposta encaminhadapela contratada ao Ministério do Esporte e no Contrato assinado, Contrato nº 071/2010.
No que diz respeito aos produtos apresentados, além da já mencionada coincidência de objeto deprodutos previstos para serem entregues nos Contratos nº 029/2010 e 071/2010, item específicodeste Relatório contempla análise relacionada aos produtos 2, 3 e 4, relacionados a estudos deviabilidade econômica-financeira do novo autódromo.
Contrato nº 090/2010
O Termo de Referência do Contrato nº 090/2010 registra, em relação à Empresa Brasileira deLegado Esportivo S/A – Brasil 2016, que a mesma foi criada por meio da Medida Provisória nº488/2010 e que as providências para que sua operacionalização ocorresse com brevidade estavamem curso; quanto à elaboração do Plano-Base, indicou que o mesmo deveria estar concluído emdezembro/2010. Adicionalmente, é registrado que o desenvolvimento dos serviços relacionadosexigem recursos humanos com especialização e dedicação em quantidades não disponíveis noMinistério do Esporte.
O mencionado TR prevê a apresentação de produtos classificados em “Estratégico”, cujo produtoconsiste no Relatório E1 – Relatório de Diretrizes e Macroestrutura; “Recursos”, cujo produtoesperado consiste em R1 – Relatório de Cargos e Perfis – Comissionados e R2 – Relatório deCargos e Perfis – Concursados; “Monitoramento”, cujos produtos esperados consistem em M1 a M5– Relatórios de Monitoramento e BD – Base de Dados, contendo a situação de desenvolvimento dasações do governo federal no Plano-Base e extrato de parametrização e utilização de ferramentacolaborativa, contemplando o detalhamento de características da mencionada ferramentacolaborativa, com a especificação e disponibilização de equipamentos servidores de aplicação,fisicamente hospedado em datacenter, incluindo serviços de storage, banda de internet e licenças desoftware.
Os desembolsos previstos, a serem realizados em 6 parcelas, possuíam a seguinte relação com osprodutos a serem entregues, conforme registrado na Proposta apresentada pela Entidade contratada:
Quadro: Informações dos produtos a serem entregues no âmbito do Contrato nº 090/2010
Parcela Prazo entrega(dias)
Valor (R$) (percentual) Produtos
1 30 1.123.838,40 (30%) Relatórios E1 e M1
2 60 749.225,60 (20%) Relatórios R1 e M2
3 90 749.225,60 (20%) Relatório M3
4 120 749.225,60 (20%) Relatório M4
5 150 187.306,40 (5%) Relatórios R2 e M5
6 180 187.306,40 (5%) Entrega da Base deDados
Fonte: informações constantes do Termo de Referência da contratação, inserido no processo de
formalização do contrato, processo no 58701.002537/2009-33.
Verifica-se que os custos dos produtos E1, M1, R1, M2, R2 e M5 não foram individualizados, nãosendo possível aferir os custos de cada um desses produtos, vez que a precificação foi efetuada embase mensal.
Os produtos a serem entregues em decorrência do Termo Aditivo firmado dizem respeito aomonitoramento das ações do Governo Federal para a elaboração do Plano-Base Rio 2016 por umperíodo adicional de 4 meses, a partir de 18 de julho de 2011.
No que diz respeito aos produtos a serem entregues no âmbito do Contrato, relacionados à EmpresaBrasil 2016, registra-se que a mesma não foi efetivada, de forma que os produtos elaborados pelacontratada não tiveram utilidade.
Quanto aos produtos relacionados ao monitoramento das ações do governo federal, registre-se que acontratação de solução de Tecnologia da Informação, juntamente com outros produtos, está emdesacordo com a Instrução Normativa SLTI nº 04/2010, normativo que disciplina as contratações deTI no âmbito da Administração Pública Federal.
1.1.1.2 INFORMAÇÃO 002
Deficiências na estrutura do Ministério do Esporte para apoio à organização dos JogosOlímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, resultando em fragilidades nos processos de gestão,dependência de contratações diversas e contínuas de serviços de consultoria, e risco de nãoapropriação pela Administração Pública dos conhecimentos gerados.
Verifica-se, em análise ao processo referente ao Contrato no 029/2010, no Termo de Referência, quea contratação foi motivada pelo gestor nos seguintes termos:
“(...) Com a vitória da Candidatura Rio 2016, mais que um compromisso de governo a APO passaa ser uma obrigação e, para que sua constituição e implementação ocorram no prazo requerido de180 (cento e oitenta) dias, após o processo eleitoral de 02/10 p.p., conforme assumido com o COI,exigirá o pronto aprofundamento dos estudos e uma série de providências subjacentes.
A presente demanda, além do suporte necessário à constituição da APO, trata especificamente doapoio ao desenvolvimento do modelo de gestão a ser implementado.
O desenvolvimento destes serviços exige quadros com especialização e dedicação, em quantidadeora indisponível no Ministério do Esporte, para o que se recomenda a contratação de consultoria,cuja experiência é determinante para cumprir os requisitos e suplantar a escassez de tempo.”(original sem grifo)
No que diz respeito ao Contrato no 090/2010, no Termo de Referência a contratação foi motivadapelo gestor nos seguintes termos:
“Durante o transcorrer do primeiro semestre do exercício de 2010, foram realizadas inúmerassessões com diversos órgãos da administração pública federal, em especial a Casa Civil eMinistério do Orçamento, Planejamento e Gestão, visando estruturar a forma mais adequada paraempreender as ações governamentais nos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016.
Dos debates, concluiu-se ser imperativo também constituir uma empresa pública, com capital 100%da União, de forma a melhor operacionalizar o consórcio inter-federativo da Autoridade PúblicaOlímpica – APO, do qual vêm sendo desenvolvidos estudos relacionados ao modelo de gestão,conforme Contratos Administrativos 064/2009 e 029/2010, celebrados com a Fundação Instituto deAdministração.
Com esta finalidade foi assinada a Medida Provisória nº 488, de 12 de maio de 2010, autorizando acriação da Empresa Brasileira de Legado Esportivo S.A. – BRASIL 2016, com objetivo de prestarserviços à administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios, bem como à Autoridade Pública Olímpica – APO, para elaboração e revisão deestudos e projetos, e execução de obras e serviços constantes da Carteira de Projetos Olímpicos.
As providências para aprovação e dotação orçamentária da BRASIL 2016 estão em pleno cursopara que sua criação e operacionalização ocorram com a máxima brevidade possível, em funçãodo acúmulo de demandas relacionadas à produção do megaevento e compromissos junto ao ComitêOlímpico Internacional.
Ante o retro exposto, verifica-se a necessidade de:
Modelagem de gestão na fase inicial das ações da empresa, onde se destacam,particularmente:
Diretrizes e macroestrutura;
Processos;
Recursos.
Monitoramento das ações do governo federal necessárias à elaboração do plano-base Rio2016, com o uso de ferramenta colaborativa, para fornecimento de informaçõesperiodicamente ao Comitê Organizador Rio 2016.
O desenvolvimento destes serviços exige quadros com especialização e dedicação, em quantidadeora indisponível no Ministério do Esporte, para o que se recomenda a contratação de consultoria,cuja experiência é determinante para cumprir os requisitos e suplantar a escassez de tempo.”(original sem grifo)
Quanto ao Contrato no 071/2010, o gestor embasou nos seguintes termos a necessidade dacontratação:
“(...) Em 02 de Outubro de 2009 em processo eleitoral do Comitê Olímpico Internacional, a cidadedo Rio de Janeiro foi escolhida para sediar a 31ª edição dos Jogos Olímpicos e 15ª edição dosJogos Paraolímpicos a serem realizados no ano de 2016.
(...)
Diante da presente situação, se faz necessário a revisão dos projetos dispostos no Dossiê deCandidatura, bem como as novas proposições do Governo Estadual e da Prefeitura da Cidade doRio de Janeiro, no que tange à viabilidade técnica, operacional, sustentabilidade, legado e aoorçamento estimado das contratações de obras e serviços de infraestrutura necessários àorganização e realização dos Jogos, uma vez que se iniciam, no âmbito dos órgãos responsáveispelas execuções, as ações para implementação dos projetos, que, por óbvio, precisam estarrevestidos da mais absoluta segurança de informações no que diz respeito a prazos, qualidade ecustos.
Acrescente-se a isto o fato do Governo Federal ser o principal financiador dos investimentos queserão realizados.
Importante destacar, a necessidade de decisões estratégicas que precisam ser tomadas no âmbito doGoverno Federal e que dependem dos resultados dos estudos e da revisão orçamentária, de forma amitigar, ao máximo, eventuais riscos de atraso no início das ações previstas e o comprometimentodo cronograma, o que por certo, acarretaria em impacto nos custos projetados, além deconsequências outras que venham a ocorrer, como o prejuízo à imagem do país sendo divulgada nocenário internacional.
(...)
Torna-se, portanto, imperativo a racionalização, por parte do Governo Federal, de investimentos aserem convertidos à Cidade do Rio de Janeiro em função dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos –Rio 2016. Para tanto, é imprescindível seu conhecimento acerca destes novos projetos, bem comosua imersão nas particularidades dos mesmos, de forma a capacitar-se para decisões que alinhemos anseios do povo com os Jogos.
(...)
No intuito de fundamentar as informações provenientes dos três níveis de governo aos projetos jáapontados no orçamento “Não-COJO’ à época da candidatura, bem como aos novos projetos emfase de desenvolvimento e em curso de apresentação ao Governo Federal e, visando a melhoradequação destes às reais necessidades do XXXI Jogos Olímpicos e XV Jogos Paraolímpicos, se faznecessário o apoio na atualização e complementação de estudos técnicos e mercadológicosrelativos ao novo autódromo e às instalações Olímpicas, realizados à época da Candidatura daCidade do Rio de Janeiro (Rio 2016), bem como a necessidade de assessoria especializada nodetalhamento do orçamento “Não-COJO” e na avaliação dos projetos dele constantes, com afinalidade de melhor gerenciar os projetos de infraestrutura necessários à realização dos JogosOlímpicos e Paraolímpicos.
(...)
E, ainda, diante da necessidade posta e, da impossibilidade do Ministério do Esporte desenvolver oescopo aqui pretendido, com quadro funcional próprio, esta assessoria solicitou à FundaçãoGetúlio Vargas (FGV), reconhecidamente uma das mais respeitadas instituições brasileiras, queapresentasse proposta para os serviços de consultoria pretendidos, conforme posto aos autos desteprocesso.
(...)”
Em que pese a assunção de compromissos pelo Governo Brasileiro por ocasião da candidatura pararealização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, a motivação exposta pelo gestor para ascontratações em análise tem sido utilizada de forma reiterada em diferentes contratações efetuadaspelo Ministério do Esporte a partir de demanda da Secretaria Nacional de Esporte de AltoRendimento, com objetos semelhantes e relacionados ao apoio à realização e ao acompanhamentode ações referentes aos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016 e também o foram à época daorganização dos Jogos Panamericanos Rio 2007.
A partir desta prática verificada, registram-se as seguintes situações:
A necessidade de contratações diversas e contínuas de serviços de consultoria, para atuaçãorelacionada ao apoio à organização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, inclusiveem nível estratégico e finalístico, de acordo com o Ministério do Esporte, decorre dedeficiências na estrutura do Ministério. No entanto, não se identifica a adoção de providênciastempestivas, necessárias e suficientes no sentido de sanar estas deficiências que motivam ascontrações em tela, qual seja, dotar o quadro de servidores do Ministério do Esporte dequantitativo mínimo de profissionais necessários à gestão dos grandes eventos programados
1.
para ocorrerem no Brasil.A estrutura já insuficiente conta, em grande parte, com servidores não efetivos, de forma quediversos integrantes do núcleo decisório do ME não fazem parte do seu quadro permanente,resultando no risco de não haver uma apropriação, por parte da Administração Pública, dosconhecimentos e da “expertise” gerados e da experiência advinda das contratações dessasconsultorias, uma vez que tais conhecimentos, podem ser perdidos no caso dadescontinuidade de tais contratos, assim como no caso de exclusão dos integrantescomissionados dos quadros do Ministério. Essa situação é corroborada pelo fato de seidentificar, no âmbito dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, a repetição do padrãode contratação de consultorias identificado no âmbito dos Jogos Panamericanos Rio 2007.
2.
A seguida contratação das mesmas entidades para as mesmas finalidades, sob o argumento denotória especialização e da “expertise” acumulada em contratações anteriores traz situação dedependência dos serviços, dos profissionais alocados e das instituições contratadas para arealização das tarefas e atividades. Assim, a participação de outras instituições em igualdadede condições na oferta de tais serviços não é viabilizada, o que possibilitaria situação demaior competitividade nos processos licitatórios.
3.
1.1.1.3 CONSTATAÇÃO 003
Contratações diretas baseadas no inciso XIII, artigo 24 da Lei no 8.666/1993, semfundamentação adequada e sem comprovação de que os preços praticados sejam compatíveiscom os preços de mercado.
Verificam-se, em documentos contidos nos autos do processo relativo ao Contrato no 029/2010,inconsistências na fundamentação utilizada pela Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimentodo Ministério do Esporte para contratação direta da Fundação Instituto de Administração – FIA, por
dispensa de licitação baseada no inciso XIII do art. 24 da Lei no 8.666/1993.
Como justificativas para a dispensa, o Termo de Referência aprovado pelo gestor elencou, entreoutras, as seguintes:
“Sob o ponto de vista legal, pretende-se a presente contratação com base na autorização paradispensa de licitação concedida pelo inciso XIII, do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666 de 11 dejunho de 1993, a saber:
Art. 24. É dispensável a licitação:
..............
XIII – na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperaçãosocial do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não
tenha fins lucrativos;
(...)
A doutrina recomenda a realização de licitação quando há indícios da possibilidade de competiçãoentre entidades com objetos semelhantes. Decidir se há instituições que apresentem semelhante ouigual capacitação e reputação constitui intenso esforço dotado de subjetivismo nas contrataçõespúblicas, porém, no presente caso inexistem condições de competição no mercado entre instituiçãoou fornecedor do ramo. (original sem grifo)
Os conhecimentos específicos adquiridos pela equipe da FIA envolvida com a organização dosJogos PAN e PARAPAN RIO 2007 e com os serviços e estudos executados na Candidatura Rio 2016conferem vantagens quantitativas, qualitativas e administrativas ao Poder Público, que superam acompetitividade ou a efetiva execução do objeto pretendido.
(...)
Ainda nesse contexto, outro aspecto relevante diz respeito à relação direta entre o objeto que sepretende contratar e a expertise da instituição, principalmente no que se refere à capacidade deatuação, no gerenciamento de projetos na área esportiva, no conhecimento prévio do problema e narelevância que a estruturação do modelo de gestão da Autoridade Pública Olímpica (APO)representa a este Ministério”.
Acerca do Contrato no 090/2010, verifica-se nos autos do processo a utilização, por parte doMinistério do Esporte, de fundamentação praticamente idêntica para contratação direta da mesmainstituição, também por dispensa de licitação.
Como justificativas para esta dispensa, o Termo de Referência aprovado pelo gestor elencou, entreoutras, as seguintes:
“Sob o ponto de vista legal, pretende-se a presente contratação com base na autorização paradispensa de licitação concedida pelo inciso XIII, do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666 de 11 dejunho de 1993, a saber:
Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
XIII – na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperaçãosocial do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não
tenha fins lucrativos;
(...)
A doutrina recomenda a realização de licitação quando há indícios da possibilidade de competiçãoentre entidades com objetos semelhantes. Decidir se há instituições que apresentem semelhante ouigual capacitação e reputação constitui intenso esforço dotado de subjetivismo nas contrataçõespúblicas, porém, no presente caso inexistem condições de competição no mercado entre instituiçãoou fornecedor do ramo. (original sem grifo)
Os conhecimentos específicos adquiridos pela equipe da FIA envolvida com a organização dosJogos PAN e PARAPAN RIO 2007 e com os serviços e estudos executados na Candidatura Rio 2016conferem vantagens quantitativas, qualitativas e administrativas ao Poder Público, que superam acompetitividade ou a efetiva execução do objeto pretendido.
(...)
Ainda nesse contexto, outro aspecto relevante diz respeito à relação direta entre o objeto que sepretende contratar e a expertise da instituição, principalmente no que se refere à capacidade deatuação, no gerenciamento de projetos na área esportiva, no conhecimento prévio do problema e narelevância que a estruturação do modelo de gestão da Autoridade Pública Olímpica (APO) e daEmpresa Brasileira de Legado Esportivo S/A. – BRASIL/2016 representam a este Ministério”.
Sobre a fundamentação utilizada no caso das duas contratações em tela, destaca-se a afirmação dogestor de que, apesar de a doutrina recomendar a realização de licitação no caso de existência depossibilidade de competição, “decidir se há instituições que apresentem semelhante ou igualcapacitação e reputação constitui intenso esforço dotado de subjetivismo nas contrataçõespúblicas,”. Ainda, completa o gestor, “no presente caso inexistem condições de competição nomercado entre instituição ou fornecedor do ramo”.
Verifica-se que tais afirmações não consideram a existência no mercado de outras instituições comqualificação e competências similares à FIA, as quais também foram contratadas de forma diretapelo Ministério Esporte, a partir de dispensa de licitação, para a realização de serviçosassemelhados, de consultoria e de apoio técnico ao ME para o desempenho de ações ligadas aosJogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, sob os mesmos fundamentos. Citam-se, a título de
exemplo, as contratações da Fundação Getúlio Vargas (Contratos nº 071/2010 e 52/2012), quetambém é entidade privada dedicada ao ensino e à pesquisa e que, de acordo com o Ministério doEsporte, seria detentora das mesmas qualificações atribuídas pelo ME à FIA, bem como acontratação da Fundação Ezute (Contrato nº 50/2012), para o desenvolvimento de açõesrelacionadas aos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016.
No que diz respeito à contratação da Fundação Getúlio Vargas, formalizada no âmbito do Processonº 58701.002723/2010-14 e que deu origem ao Contrato nº 071/2010, verifica-se que tal comoocorreu com os Contratos nº 029/2010 e 070/2010, firmados com a Fundação Instituto deAdministração, a fundamentação registrada para contratação a partir de dispensa de licitaçãoapresenta a mesma inconsistência.
Conforme consta às fls. 209/210 do mencionado processo, o Ministério do Esporte apresentou asseguintes justificativas para a contratação da FGV por dispensa de licitação, com base no art. 24,inciso XIII da Lei nº 8.666/93:
“(...)
Importante destacar a necessidade de decisões estratégicas que precisam ser tomadas no âmbito doGoverno Federal e que dependem dos resultados dos estudos e da revisão orçamentária, de forma amitigar, ao máximo, eventuais riscos de atraso no início das ações previstas e o comprometimentodo cronograma, o que, por certo, acarretaria em impacto nos custos projetados, além deconsequências outras que venham a ocorrer, como o prejuízo à imagem do país sendo divulgada nocenário internacional.”
DA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS:
No intuito de fundamentar as informações provenientes dos três níveis de governo aos projetos jáapontados no orçamento “Não-COJO” à época da candidatura, bem como aos novos projetos emfase de desenvolvimento e em curso de apresentação ao Governo Federal, e visando à melhoradequação destes às reais necessidades dos XXXI Jogos Olímpicos e XV Jogos Paraolímpicos.
E, ainda, diante da necessidade posta e, da impossibilidade do Ministério do Esporte desenvolver oescopo, aqui pretendido, com quadro funcional próprio, esta assessoria solicitou à FundaçãoGetúlio Vargas (FGV), reconhecidamente uma das mais respeitadas instituições brasileiras, queapresentasse proposta para os serviços de consultoria pretenddidos, conforme posto aos autos desteprocesso.
É fundamental destacar a vasta experiência que possui a Fundação Getúlio Vargas na condução deestudos da natureza pretendida, em especial projetos desenvolvidos na área de eventos esportivos,destacando-se os serviços executados ao longo dos Jogos Pan e Parapanamericanos – RIO 2007,na candidatura do Rio de Janeiro à Sede dos Jogos Olímpicos, no Plano de Modernização doFutebol Brasileiro, no desenvolvimento e implantação do modelo organizacional da ConfederaçãoBrasileira de Futebol e os estudos de impacto sócio econômico para a Copa do Mundo 2014.”(original sem grifo)
No entanto, conforme já registrado anteriormente, o Ministério do Esporte valeu-se de idênticajustificativa para contratação da Fundação Instituto de Administração – FIA por meio dos Contratosnº 029/2010 e 090/2010, também por dispensa de licitação, baseada nos mesmos artigo e inciso daLei de Licitações.
Verifica-se, assim, que o Ministério do Esporte atribui a ambas as instituições, FIA e FGV, asmesmas condições para desenvolver os serviços contratados, uma vez que ambas deteriam não só acapacidade jurídica para tal, de acordo com o ME (instituição brasileira dedicada ao ensino e àpesquisa ou desenvolvimento institucional, de inquestionável reputação ético-profissional, sem finslucrativos), mas também a experiência anterior de participação em organização de grandes eventos,a exemplo dos Jogos Panamericanos RIO 2007, citado pelo ME, bem como na candidatura do Riode Janeiro a cidade-sede dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, conforme já detalhado
anteriormente na referência ao contratos firmados com a FIA.
Assim, ante a constatação da existência de, pelo menos, duas instituições de semelhantescaracterísticas e dotadas da mesma experiência requerida, de acordo com argumentos apresentadospelo gestor, conforme trechos dos processos de contratação anteriormente descritos, não sevislumbra justificativa adequada para promover as contratações em pauta por dispensa de licitaçãocom base no Art. 24, XIII, da Lei nº 8.666/93. Assim, a regra seria a realização de processolicitatório, de forma a obter-se, mediante a competitividade natural daí decorrente, a proposta maisvantajosa para a Administração Pública, regra essa que não foi observada pelo Ministério doEsporte, sob os argumentos anteriormente expostos.
Registra-se que a Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte, em cada caso, não considerou apossibilidade de existência de mais de uma instituição apta a atender os requisitos do ME, deixandode apontar, nos pareceres quanto à legalidade da contratação, por falta de informações suficientesnos processos, a inconsistência da fundamentação apresentada pelo gestor.
Registra-se que Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos,2004, p. 255.15), ao comentar a hipótese de dispensa de licitação em estudo, pondera que:
“(...) a contratação não poderá ofender o princípio da isonomia. Existindo diversas instituições emsituação semelhante, caberá a licitação para selecionar aquela que apresente a melhor proposta –ainda que essa proposta deva ser avaliada segundo critérios diversos do ‘menor preço’. (...), aAdministração não pode privilegiar certa instituição, de modo injustificado. Se diversasinstituições desempenham atividades equivalentes e todas podem ser contratadas pelaAdministração, é imperioso justificar o motivo de preferência por uma delas especificamente. Senão for possível encontrar um fundamento compatível com o princípio da isonomia, a solução seráproduzir um processo seletivo que assegure tratamento igualitário a todas as possíveisinteressadas.” (Fonte: http://www.semanaacademica.org.br/sites/semanaacademica.org.br/files/artigodispensadelicitacaofundamentadanoart24xiii.pdf)
Nas contratações em análise, constata-se que se acham presentes as condições materiais para aexistência de competição, não sendo justificável a adoção de contratação direta por dispensa delicitação. Também não se vislumbra eventual prejuízo para a Administração Pública no caso derealização de licitação.
A esse respeito, o Acórdão no 690/2005 – TCU – Segunda Câmara estabeleceu:
“Restrinja as contratações por dispensa de licitação com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei8.666/1993, unicamente aos casos em que reste comprovado o nexo entre o mencionado dispositivo,a natureza da instituição e o objeto a ser contratado, observando sempre a razoabilidade do preçocotado, bem como a inexistência de outras entidades em condições de prestar os serviços a seremcontratados, devendo ser promovida, caso contrário, licitação para escolha da melhor propostatécnica, em obediência ao princípio constitucional da isonomia.” (original sem grifo)
Verifica-se, assim, que caso exista mais de uma entidade apta a prestar os serviços a regra é arealização de licitação, o que não se observou nos casos em análise.
Acrescente-se que o próprio Ministério do Esporte, em duas oportunidades, realizou licitação préviaà contratação de consultoria para apoio ao gerenciamento para organização e realização da Copa doMundo de Futebol FIFA 2014, outro grande evento realizado no âmbito da Pasta. As contrataçõesforam realizadas a partir de Concorrência Pública, na primeira contratação com base no menorpreço e na segunda com base em técnica e preço, tendo sido contratados o Consórcio Copa 2014(Contrato nº 53/2009) e o Consórcio PWC (Contrato nº 30/2013).
No que diz respeito à necessária justificativa da adequação dos valores a serem pagos pelosserviços, o ME afirmou, conforme consta no processo referente ao Contrato nº 029/2010, que:
“Quanto aos valores apresentados pela Fundação Instituto de Administração - FIA/USP, ficaevidenciado que os mesmos estão compatíveis com aqueles praticados no mercado, conformedepreende-se do documento denominado ‘Composição do Valor Global Estimado para aContratação’, posto nos autos. (original sem grifo)
Cumpre salientar que, não obstante orientação do Tribunal de Contas da União para que ascontratações de consultoria nos moldes pretendidos sejam realizados tendo por base o valor deprodutos, a análise para efeito de composição do valor estimado somente pode ser realizada secomparada na relação hora/homem, uma vez que inexistem produtos que possam ser consideradossemelhantes para aferição do montante de recursos e análise da compatibilidade de preços com omercado.
A proposta apresentada pela FIA/USP, prevê 27 recursos humanos com total de 24.558 hh, no valorglobal de R$ 3.426.000,00 (Três milhões, quatrocentos e vinte e seis mil reais) com um preço médiopara o projeto de R$ 139,51 por homem-hora, portanto, dentro das expectativas de recursos para acontratação pretendida.”
Os preços comparativos utilizados pelo ME, no entanto, foram baseados em contratos anteriores doMinistério do Esporte com a própria FIA, conforme consta às fls. 129 do processo relativo ao
Contrato no 029/2010, não restando comprovado que tais preços sejam compatíveis com aquelespraticados no mercado.
Destaque-se que a necessidade de pesquisa de mercado para avaliação de preços de serviços a seremcontratados pela Administração Pública é seguidamente reiterada pelos órgãos de controle, nosentido de se obter no mínimo três cotações com fornecedores distintos, o que não foi observado nocaso presente.
Da mesma forma, na análise ao Contrato no 090/2010 foi identificada inconsistência nosprocedimentos utilizados para verificação da adequabilidade dos preços a serem pagos pelosserviços. Como justificativa aos preços estabelecidos, o gestor afirmou, conforme consta às fls. 163do respectivo processo, que:
“A proposta comercial apresentada pela FIA prevê a disponibilização de 32 recursos humanos comtotal de 26.999 hh, no total de R$ 3.746.128,00 (três milhões, setecentos e quarenta e seis mil, centoe vinte e oito reais).
O preço médio apresentado para o projeto é de R$ 138,75 por homem-hora.
(...)
O preço médio por homem-hora da proposta comercial de FIA (R$ 138,75/hh) é inferior à médiadas últimas contratações da mesma entidade junto a este Ministério do Esporte (R$ 146,12/hh), em5,04%.(...)”.
E, mais adiante, é registrado:
“O regime de contratação será de empreitada por preço global, no valor de R$ 3.746.128,00 (trêsmilhões, setecentos e quarenta e seis mil, cento e vinte e oito reais), de acordo com a propostaapresentada.
A proposta de preço apresentada é compatível com as investigações realizadas junto ao mercado,através de estudo que integra os autos e consistentes com o valor das contratações anteriores daFIA em projetos que possam ser considerados similares ao ora proposto.”
Em verificação às análises efetuadas pelo Ministério do Esporte para aferição e validação dospreços praticados no âmbito do Contrato nº 071/2010, foram identificadas inconsistências nametodologia adotada pelo ME para avaliação de preços dos serviços contratados, pela utilização de
cálculos matemáticos inapropriados.
Em análise aos parâmetros utilizados pelo Ministério do Esporte para a aferição da compatibilidadedos preços de homem.hora orçados pela FGV, que serviram de base para estabelecimento do valordo Contrato, identificou-se a utilização de média aritmética simples de valores de outros contratosfirmados pela FGV, com outros órgãos. Identifica-se, nesse procedimento, a existência de umadistorção causada pelo elevado valor da hora do Aditivo ao Contrato nº 025/2008, discrepante damédia geral. O método de cálculo baseado na média aritmética simples pressupõe o mesmo pesopara cada contrato, o que não seria válido, uma vez que os contratos têm valores diferentes, e,portanto, deveriam ter pesos diferentes na composição do preço unitário. O quadro apresentado emsequência contempla informações acerca dos valores de custo de homem.hora utilizados paradefinição de referencial de preços.
Quadro: Valores referenciais utilizados para definição de valor médio de custo de homem.horapraticado pela FGV em outros contratos
Comparativo custo médio homem/hora em relação à despesa de pessoal
Contrato Custo médio homem/hora
Carta Acordo 47.3846/2007 156,80
Carta Acordo 47.2557/2006 160,61
Contrato 025/2008 127,52
Aditivo ao contrato 025/2008 183,03
TCU/Casa da Moeda 156,59
ANEEL 169,59
Média 159,02
Projeto 165,56
Diferença % 4,11%
Fonte: Processo nº 58701.002723/2010-14, relativo à formalização do Contrato nº 071/2010
Observe-se que uma eventual retirada do valor referente ao Aditivo ao Contrato nº 025/2008, de R$183,03/h.h, permite obter um novo referencial, pela média aritmética simples, de R$ 154,22, comuma diferença de 10,1% em relação ao valor apresentado pela FGV (R$ 165,56), evidenciando adistorção citada.
Se, no entanto, o valor de homem.hora for calculado utilizando-se a média ponderada, isto é,considerando-se o peso de cada contrato em função de seu valor, excluindo-se o Aditivo ao Contratonº 025/2008 e o valor referenciado como TCU/Casa da Moeda, cujos valores totais e o número dehoras não foram informados, o que impede a avaliação de seu peso no conjunto, tem-se o seguinte
quadro:
Quadro: Cálculo do valor médio de homem.hora utilizando-se média ponderada
Contrato Valor (R$) R$/h.h.médio Horas totais
Carta Acordo 47.3846/2007 9.182.400,00 156,80 58.560
Carta Acordo 47.2557/2006 4.555.016,00 160,61 28.360
Contrato 025/2008 11.975.000,00 127,52 93.906
Aneel 317.817,99 169,59 1.874
Média ponderada (*) 144,15
Projeto 165,56
Diferença percentual 14,8%
Fonte: elaborado pela equipe a partir das informações constantes do processo nº58701.002723/2010-14, relativo à formalização do Contrato nº 071/2010
(*) A média ponderada é obtida pela soma dos valores de cada contrato multiplicado pelo valor deseu respectivo h.h, a qual é dividida pela soma dos valores dos contratos.
Assim, a utilização de um único valor incompatível com a média, no universo utilizado pelo ME,em conjunto com a utilização da média aritmética simples, provocou significativa distorção nosresultados do cálculo de valor de homem.hora, resultando em uma aparente compatibilidade dospreços da FGV, numa diferença de 4,11%, ante uma diferença de 14,8% em relação à médiaponderada dos valores tomados como referência pelo ME.
A ausência de parâmetros de comparação de preços pelo Ministério do Esporte é evidenciada pelofato de que o ME valida como “preços de mercado” os preços praticados anteriormente pela própriacontratada com o órgão, sem que sejam feitas consultas de preços com outras instituições,procedimento que possibilitaria aferir a conformidade aos preços de mercado e o desenvolvimentode um mercado mais competitivo.
Destaque-se que a necessidade de pesquisa de mercado para avaliação de preços de serviços a seremcontratados pela Administração Pública é seguidamente reiterada pelos órgãos de controle, nosentido de obter-se no mínimo três cotações com fornecedores distintos, o que também não foiobservado no caso do Contrato nº 071/2010, atendo-se o Ministério do Esporte à comparação depreços praticados pela própria FGV com outras instituições.
Dessa forma, evidencia-se a desconformidade das justificativas apresentadas pelo ME paracontratação direta da Fundação Instituição de Administração, nos dois contratos analisados(Contratos nº 029/2010 e 090/2010), e da Fundação Getúlio Vargas (Contrato nº 071/2010), vez queexistiriam outras entidades aptas a prestar o serviço contratado, além de inexistência decomprovação que os valores contratados estão compatíveis com aqueles praticados no mercado.
CAUSA:
Inexistência de procedimentos definidos no âmbito do Ministério do Esporte orientando as etapas aserem cumpridas previamente às contratações mediante dispensa de licitação.
Utilização de metodologia inadequada para apuração dos custos de contratação, vez que não foramconsiderados os custos de mercado e sim os valores de contratos anteriormente firmados pelaentidade contratada com a Administração Pública Federal.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta ao Relatório Preliminar, por meio do Ofício nº 722/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 02de outubro de 2015, foram encaminhadas as informações apresentadas em sequência.
Registra-se que a manifestação apresentada foi vinculada às recomendações que compunham oRelatório Preliminar, conforme se verifica em sequência.
“Recomendação 001: Recomenda-se ao Ministério do Esporte, considerando as reiteradasocorrências de contratação de consultorias de forma direta, sem a realização de procedimentolicitatório, que, por ocasião de contratações desse tipo, em que exista mais de uma entidade apta aprestar o serviço, que seja realizado o devido procedimento licitatório.
Esclarecimentos:
À época da contratação, o Brasil encontrava-se em momento singular de sua história ao integrar ocalendário esportivo internacional, tendo em vista o inequívoco sucesso dos Jogos Pan e Parapan-Americanos e sua escolha como sede dos Jogos Mundiais Militares de 2011, da Copa dasConfederações em 2013, da Copa do Mundo de Futebol de 2014, e dos Jogos Olímpicos eParaolímpicos de 2016, no Rio de Janeiro.
Em que pese o reconhecido sucesso do Brasil na organização dos Jogos Pan e ParapanAmericanos,não se pode negar que o Ministério do Esporte, apesar da também reconhecida competência deseus quadros funcionais, não dispunha, à época, de recursos materiais e humanos em suatotalidade, para vencer os desafios que surgiram e haveriam de surgir em face da escolha do paíscomo sede dos Jogos Olímpicos de 2016.
Desta forma. verificava-se à época que ‘com a vitória da Candidatura Rio 2016, mais que umcompromisso de governo a APO passa a ser uma obrigação, e para que sua constituição eimplementação ocorram no curto prazo exigido de 180 dias, conforme compromisso assumido comCOI requer o pronto aprofundamento dos estudos já realizados e um conjunto de outrasprovidências subjacentes’. Neste contexto, o Ministério do Esporte encontrava-se ‘diante de umgrande volume de trabalho ainda a ser realizado (...), enquanto órgão do Governo responsável pelotema e que, no momento, se inicia com a constituição e definição do modelo de gestão a serimplementado da APO’. Tais necessidades embasaram o processo de contratação da FIA, em seucontrato 029/2010, conforme consta do Processo Administrativo de contratação em fls. 120 e 121.
Não obstante, é necessário ressaltar que o Senhor Presidente da República ao comprometer-sediante da comunidade esportiva internacional, ofereceu todas as garantias e condições necessáriaspara realização dos Jogos Olímpicos no Brasil, dentre elas a constituição da Autoridade PúblicaOlímpica.
Verificava-se ainda ‘a necessidade, em caráter urgente, do aprofundamento dos estudos sobre amodelagem estratégica (Diretrizes, macroestrutura e macroprocessos) e de gestão de recursos paraa Empresa BRASIL 2016’, conforme descrito na Nota Técnica que embasou a contratação da FIAno Contrato 090/2010 (fls. 199 do Processo Administrativo de contratação), o que demonstrava anecessidade de se construir uma instituição nestes termos, sobretudo levando-se em conta a criaçãoda Autoridade Pública Olímpica, que naquele momento ocorria.
Por fim necessário destacar que à época era necessária a revisão dos projetos dispostos no Dossiê
de Candidatura hem como as novas proposições do Governo Estadual e da Prefeitura da Cidade doRio de Janeiro e no que tange à viabilidade técnica, operacional, sustentabilidade, legado e aoorçamento estimado das contratações de obras e serviços de infraestrutura necessários àrealização dos Jogos, uma vez que se iniciam, no âmbito dos órgãos responsáveis pelas execuções,as ações para implementação dos projetos que, por óbvio, precisam estar revestidos da maisabsoluta segurança de informações no que diz respeito a prazos, qualidade e custos’, conformedescrito na Nota Técnica que sustentou a contratação da FGV no contrato 071/2010 (f1s. 209 doProcesso Administrativo de contratação).
A contratação da FGV ainda considerava ‘a necessidade de decisões estratégicas a serem tomadasno âmbito do Governo Federal’, e demonstrava a necessidade de se ‘mitigar, ao máximo, eventuaisriscos de atraso no início das ações previstas e o comprometimento do cronograma’.
Em face de tanto, por dever de ofício e comprometimento com a gestão pública, este Ministério doEsporte entendeu necessário buscar alternativas que pudessem sanar as deficiências que seapresentavam no momento e, nessa trilha, encontrou nas consultorias especializadas, uma parceriaindispensável para viabilizar o cumprimento das atribuições então assumidas.
Neste contexto, cada uma das contratações objeto deste Relatório Preliminar de Auditoria teve umobjetivo específico, sendo de suma importância, portanto, em razão de motivos distintos:
- o Contrato 071/2010 firmado com a Fundação Getulio Vargas, em face da necessidade deaprofundamento de questões levantadas após a vitória do Rio de Janeiro, e de compromissosassumidos com o Comitê Olímpico Internacional – COI:
- os Contratos 029/2010 e 090/2010, assinados com a FIA, também em face da necessidade de seestruturar a sistemática governamental para a realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos doRio de Janeiro; o modelo proposto na ocasião, contaria com um consórcio interfederativo paragestão dos Jogos, a Autoridade Pública Olímpica; e uma empresa pública responsável pelo legadoda competição. Nesta seara, se inserem os escopos dos contratos supramencionados.
Começando pelos contratos assinados com a FIA, as razões de escolha da Fundação comoinstituição tecnicamente dotada das informações e recursos materiais e humanos capazes deexecutar satisfatoriamente os serviços que se pretendia contratar foram, em resumo:
a) A experiência positiva verificada na contratação da Fundação por ocasião da organização dosJogos Pan e Parapan-Americanos;
b) A experiência positiva verificada na contratação da Fundação para a realização dos serviçostécnicos especializados relacionados com a Candidatura Rio 2016, incluindo a prestação deserviços de consultoria para elaboração do estudo sobre o legado dos Jogos Pan e Parapan-Amerieanos; no apoio ao gerenciamento das ações do Governo Federal; no fornecimento eimplantação de sistema informatizado de apoio à gestão estratégica e na implantação edisseminação da metodologia de gerenciamento do projeto ao Ministério do Esporte, como sendosuficientemente habilitada para o desenvolvimento dos trabalhos a serem contratados.
DO ENQUADRAMENTO LEGAL DA CONTRATAÇÃO
Conforme dito antes, tanto a Fundação Getulio Vargas – FGV, como a Fundação Instituto deAdministração – FIA são entidades privadas sem fins lucrativos, incumbidas estatutariamente dapesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, detentoras de inquestionável reputaçãoético-profissional, podendo sua contratação enquadrar-se na hipótese de dispensa de licitaçãoprevista no inciso XIII, do art. 24 da Lei nº 8666/93, que preceitua:
‘Art. 24. É dispensável a licitação:
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente dapesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperaçãosocial do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não
tenha fins lucrativos:’. (grifamos)
Tem-se, portanto, que no caso em estudo, estariam presentes na contratação todos os requisitosautorizadores do referido enquadramento, quais sejam:
1. FIA e FGV são instituições brasileiras;
2. FIA e FGV são incumbidas regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou dodesenvolvimento institucional;
3. FIA e FGV detêm inquestionável reputação ético-profissional na estrita área para a qual sepretende contratá-las;
4. FIA c FGV não têm fins lucrativos;
5. O objeto a ser contratado guarda estreita correlação com o desenvolvimento institucional, que éum dos objetivos sociais de FIA e FGV.
É certo que, ainda que presentes os requisitos autorizadores da contratação direta, a doutrinarecomenda a realização de licitação quando houver indícios de possibilidade de competição entreentidades com objetivos sociais semelhantes. o que impõe à Administração um *intenso esforçodotado de subjetivismo para decidir se há instituições que apresentem semelhante ou igualcapacitação e reputação.
Na trilha desse entendimento, vale transcrever lições de Marçal Justen Filho1. a respeito do tema:
‘A Constituição acolheu a presunção (absoluta) de que prévia licitação produz a melhorcontratação - entendida como aquela que assegura a maior vantagem possível à AdministraçãoPública, com observância do princípio da isonomia. Mas, a própria Constituição se encarregou delimitar tal presunção absoluta, facultando contratação direta nos casos previstos em lei.
Como é usual se afirmar, a ‘supremacia do interesse público’ fundamenta a exigência, como regrageral, de licitação prévia para as contratações da Administração Pública – o que significa, emoutras palavras, que a licítação é um pressuposto do desempenho satisfatório do Estado dasfunções administrativas a ele atribuídas. No entanto, existem hipóteses em que a licitação formalseria impossível ou frustraria a realização adequada das funções estatais. O procedimento normalconduziria ao sacrifício dos fins buscados pelo Estado c não asseguraria a contratação mais
vantajosa.’. (Grifamos) [1JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e ContratosAdministrativos, 11ª edição - Ed. Dialética, pg. 227]
Cabe ainda ressaltar que essas considerações da CGU já foram submetidas á análise do Tribunalde Contas da União no processo de contas anuais do exercício de 2010 da SNEAR, TC027.928/2011-0. no qual se consignou expressamente na manifestação da área técnica adotada àunanimidade pelos Ministros no acórdão 6943/2014 - TCU – 1ª Câmara o seguinte:
‘44. Em suma, as falhas apontadas pela CGU tratam da não comprovação da compatibilidade dosvalores dos Contratos 29/2010, 43/2010, 71/2010, 90/2010 e 01/2011 com os preços praticados nomercado e a não comprovação da existência de outras instituições com capacidade técnica-operacional de realizar o serviço de consultaria. (...).
45. A partir dessas constatações e analisada a manifestação dos gestores responsáveis, a CGUrecomendou à Snear que, para todos os casos de contratação direta de serviços e consultoria,efetue amplo levantamento de preços para comprovar a adequação dos valores contratados erealize pesquisa de mercado com fins de verificar a existência de outras entidades em condições deprestar os serviços demandados. (... ).'.
Calha dizer que tais considerações levaram à aprovação das contas, com quitação plena e mençãoà conclusão da própria CGU de que as falhas identificadas não seriam *relevantes sequer paraconduzirem à indicação de ressalvas. Litteris:
‘III. Conclusão
54. Com base na análise do Relatório de Gestão da Snear e do Relatório de Auditoria de Gestão
elaborado pela CGU, considerando a extensão e a profundidade dos exames contidos nesta
última peça, em relação à prestação de contas apresentada pela Secretaria Nacional de Esporte deAlto Rendimento, vinculada ao Ministério do Esporte, relativa ao exercício de 2010, é possívelopinar no sentido de que as contas dos responsáveis referidos no art. 10 da IN-TCU 63/2010 e
listados no preâmbulo desta instrução sejam julgadas regulares, dando-lhes quitação plena.
55. Tal proposta é consentânea com a conclusão da CGU, que opinou no sentido de que as falhas
identificadas não são relevantes a ponto de conduzirem a indicação de ressalvas. Não houve a
identificação de eventos que tenham causado prejuízo ao erário. As falhas identificadas, além deserem tratadas nas notas de auditoria, foram objeto de recomendações por parte do órgão decontrole interno.’.
Adicionalmente, o Relatório de Auditora alega que nos Contratos 029/2010 e 090/2010 haveriafalha na fundamentação de dispensa de licitação na medida cm que o gestor teria suscitado ainexistência de ‘condições de competição no mercado’, mas, dado ter havido a contratação deoutras consultorias em contratos assemelhados também por dispensa, haveria sim essa condição.Segundo o relatório de auditoria. a justificativa do contratante seria da inexistência formal decondições de competição.
Ocorre que a leitura das razões de justificativa dadas pelo gestor revela que a inexistência decondições de concorrência é material, qualificada pelo interesse público, e não apenas formal.Transcreve-se trecho constante do próprio Relatório (fls. 15) com destaque para os trechossublinhados:
‘A doutrina recomenda a realização de licitação quando há indícios da possibilidade de competiçãoentre entidades com objetos semelhantes. Decidir se há instituições que apresentem semelhante ouigual capacitação e reputação constitui intenso esforço dotado de subjetivismo nas contrataçõespúblicas, porém no presente caso inexistem condições de competição no mercado entre instituiçãoou fornecedor do ramo.
Os conhecimentos específicos adquiridos pela equipe da FIA envolvida com a organização dos
jogos PAN e PARAPAN RIO 2007 e com os serviços e estados executados na Candidatura Rio
2016 conferem vantagens quantitativas, qualitativas e administrativas ao Poder Público, que
superam a competitividade ou a efetiva execução do objeto pretendido.’.
Observa-se que a razão para a inexistência de competição no mercado não se deu por uma causaestritamente formal (ausência de outras entidades com capacidade técnica). mas por diversascausas materiais – ‘conhecimentos específicos’ da FIA e ‘vantagens quantitativas, qualitativas eadministrativas ao Poder público que superam a competitividade’.
No trecho seguinte da fundamentação para ambos os contratos essa expertise decorrente darealização de trabalhos anteriores justamente na sequencia do objeto contratado, que resulta emvantagens para o serviço público na contratação, fica ainda mais evidenciada. Confira-se aredação dada na justificativa para dispensa no Contrato 029/2010:
‘Ainda nesse contexto, outro aspecto relevante diz respeito à relação entre o objeto que se pretendecontratar e a expertise da instituição, principalmente no que se refere à capacidade de atuação no
gerenciamento de projetos na área esportiva e no conhecimento prévio do problema e na
relevância que a estruturação de gestão da Autoridade Pública Olímpica (APO) representa a este
Ministério.'.
Na justificativa para dispensa no Contrato 090/2010 foi especificado porque naquela contrataçãotambém se mostrou correta a dispensa:
‘Ainda nesse contexto, outro aspecto relevante diz respeito à relação entre o objeto que se pretende
contratar e a expertise da instituição, principalmente no que se refere à capacidade de atuação nogerenciamento de projetos na área esportiva e no conhecimento prévio do problema e na relevânciaque a estruturação de gestão da Autoridade Pública Olímpica (APO) representa a este Ministério.’.
A situação verificada enquadra-se exatamente na hipótese de dispensa de licitação. Prevista noartigo 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93. Como já dito, nas hipóteses de dispensa de licitação, acompetição é viável, mas, no caso concreto, não é a mais adequada às necessidades e finalidadesda contratação. Assim, nas situações previstas no artigo 24 da Lei nº 8.666/93, o legisladorrealizou previamente uma ponderação de princípios, determinando que, nos casos de dispensa delicitação, outros princípios se sobrepõem aos princípios relacionados à realização da licitação, emespecial os da eliciência e da economia.
O presente caso enquadra-se exatamente à hipótese contida no inciso XIII, do referido permissivolegal, eis que, como visto, o objeto a ser contratado relaciona-se diretamente com odesenvolvimento institucional. O ‘desenvolvimento institucional’ referido pela norma é a atividadevoltada ao aprimoramento de outra instituição pública, melhoramento esse que deve guardarrelação aos objetivos do órgão público que contrata a prestação de tais atividades.
Contextualizando a norma de dispensa de licitação, temos que ela visa a promover entidades quepossam aprimorar a gestão institucional de um órgão público e, pois, viabilizar que os fins públicosimputados a esse órgão sejam alcançados de forma mais efetiva, eficaz e eficiente. Umacontratação que tenha por objeto a melhoria da gestão institucional de um órgão público ensejará,por consequência, o aprimoramento do alcance de um fim de interesse público e, portanto,compreenderá o aperfeiçoamento de uma ação imputada ao Estado. É esse, inclusive, oentendimento do TCU quanto à abrangência de ‘desenvolvimento institucional’ e sua aplicaçãopara hipóteses de dispensa de licitação.
No caso presente, como visto, a função social prevista era a execução das inúmeras atividades derelevância para a coletividade, relacionadas à realização da Olimpíada 2016. Ademais, consoanteo texto legal, a caracterização da dispensa do inciso XIII exige o cumprimento de alguns requisitos,a saber: (i) a origem nacional da contratada. vedada sua aplicação à instituição estrangeira; (ii) oobjeto da contratada, cuja vinculação às áreas de ensino, pesquisa ou desenvolvimento devemconstar obrigatoriamente do seu estatuto ou regimento interno; (iii) a reputação da contratada, quedeverá comprovar sua capacitação; e (iv) os fins da contratada, vedada a contratação direta seessa almejar o lucro.
Quanto ao primeiro requisito, verifica-se que a FIA é pessoa jurídica de direito privado, instituídanos termos dos artigos 62 e seguintes do Código Civil, sem fins lucrativos, com sede na cidade deSão Paulo, como se pode extrair de seu estatuto.
No estatuto se observa, também a finalidade da FIA de promover o desenvolvimento de outrasinstituições, notadamente as responsáveis pela administração pública, mediante estudos,mapeamento e modelagem de processos operacionais e de negócios, além das soluçõesespecializadas. Tais ações de melhoria da organização institucional permitirão ao ente beneficiadoa realização de tarefas de forma mais eficiente e económica, dotando de segurança a gestãopública e permitindo a prestação de serviços públicos de forma mais afeitas às necessidadespúblicas. Trata-se, portanto, de nítida atividade voltada ao desenvolvimento institucional queatende ao objeto a ser contratado pelo Ministério do Esporte.
No que diz respeito à reputação ético profissional, a FIA detém inquestionável capacitação para odesempenho da atividade contratada, haja vista o seu histórico de atuação. Esse aspecto, inclusive,relaciona-se diretamente com as exigências legais previstas no artigo 26, parágrafo único, da Leinº 8.666/93, mais especificamente a escolha do fornecedor ou executante e a justificativa do preço.De acordo com a jurisprudência sólida do Tribunal de Contas de União, ‘nas hipóteses decontratação direta de bens e serviços sem licitação devem ser evidenciados todos os elementos quecaracterizem a razão de escolha do fornecedor ou executante e a justificativa do preço
conlrarado’2. Ou seja, ainda que haja a dispensa da licitação em si, a contratação direta nãodispensa um não procedimento que, embora em menor grau, promova também a impessoalidade e o
dever de realizar a melhor contratação possível. [2Tribunal de Contas da União, Acórdão nº1705/2007 – Plenário, ReI. Raimundo Carreiro, DOU 29/08/2007]
Quanto à justificativa da contratação do fornecedor, é inegável a expertise da FIA que lhe permitiuexecutar o objeto em questão. Além de ser instituição brasileira, sem fins lucrativos, e ter dentreseus objetos regimentais ou estatutários o desenvolvimento institucional de órgãos daAdministração Pública, a FIA é detentora de elevada e ilibada reputação técnico-profissional, oque é verificado a partir de seu vasto portfólio de serviços prestados à Administração Pública.
Finalmente, o fato de existirem outras entidades capazes de executar o objeto dos Contratosfirmados com a FIA, não torna o que foi realizado por esta Pasta Ministerial ilegal, vez que aAdministração pode, a partir de avaliação fundamentada, contratar o melhor prestador possível deserviços; no caso em tela, claramente a FIA, que possui metodologia e corpo técnico altamenteespecializado para o atendimento do objeto do contrato em questão.
Nesse cenário, não procedem também as considerações do Relatório Preliminar de que teria havidofalha da CONJUR-ME pela ausência de indicação da existência de mais de uma instituição apta e,por conseguinte, falha no não apontamento de inconsistências da fundamentação da contratação.
Já no tocante à FGV, é notório por todo seu histórico, não apenas em contratos firmados com aAdministração, mas também em função de sua elevada capacitação técnica, que esta Fundaçãopossui expertise necessária para realizar o objeto da contratação, com enorme qualidade.
A FGV é, desde 1947, responsável pela elaboração dos principais indicadores econômicos do país,sendo ainda considerada o melhor Think Tank da América Latina. Além disso, a FGV foi, peloquarto ano consecutivo, eleita um das 150 melhores instituições de ensino superior do mundo,considerando a preparação de profissionais para o mercado de trabalho (avaliação feita peloGlobal Employabilily University Ranking).
Verifica-se que a FGV é uma entidade singular no Brasil, uma vez que pode ser considerada umadas maiores e mais respeitadas instituições privadas sem fins lucrativos do país. Sempre que houvecontratação da FGV - já laureada pelo Grande Colar do Mérito do Tribunal de Contas - houvenecessidade de atendimento de interesse público específico e qualificado, com os serviços atendidosda forma prevista.
A contratação direta é prerrogativa discricionária do Poder Público, e, neste contexto, demonstraque não há nenhum tipo de ilegalidade, desde que comprovados os requisitos previstos na Lei nº8.666/1993. É exigível da Administração que apresente as razões para escolha e a justificativa parao preço pago, sem exigir que a Administração comprove que apenas uma entidade possa prover osserviços contratados.
O fato de existirem outras entidades capazes de executar o objeto do Contrato 071/2010 não tornao que foi realizado por esta Pasta Ministerial ilegal, vez que a Administração pode, a partir deavaliação fundamentada, contratar o melhor prestador possível de serviços; no caso em tela,claramente a FGV, que possui metodologia e corpo técnico altamente especializado para oatendimento do objeto do contrato em tela.
Grandes juristas brasileiros, e o próprio Tribunal de Contas da União, já se manifestaram
favoravelmente à discricionariedade em questão3:
‘É possível a contratação de fundação de apoio por dispensa de licitação, com fundamento no art.24, XIII, da Lei 8.666/1993, para a realização de vestibular, desde que haja nexo efetivo entre anatureza da instituição e o objeto contratado e compatibilidade com os preços de mercado.’.
[3Acórdão 2506/2013 – Segunda Câmara, TC 019.856/2005-5, relator Ministro José Jorge –07.MA1.2013]
Para o ex-Ministro do STF Eros Grau4, em relação à liberdade de escolha da Administração:
‘a decisão quanto à escolha desse profissional ou daquela empresa para a prestação de serviço nãopode, repito, ser demonstrada, ainda que se possa justificar. Repito: é escolha discricionária do
agente público ou dos agentes públicos competentes para contratá-lo.’ [4GRAU, Eros; Dispensa einexigibilidade de licitação pública. São Paulo: Dialética, 2003, p. 187.]
Na mesma linha, a ilustre Lúcia Valle Figueiredo5, aponta:
‘Se há dois, ou mais, altamente capacitados, mas com qualidades peculiares, licito é áAdministração exercer seu critério discricionário para realizar a escolha mais compatível com seus
desideratos.'. [5FIGUEIREDO, Lúcia V.; Direito dos licitantes. 4ª Edição. São Paulo: Malheiros, p.32.]
Nota-se, portanto, que não há ilegalidade em se contratar as fundações por dispensa de licitação,considerando que a Administração Pública pode, desde que fundamentando adequadamente, optarpela dispensa, mesmo quando outras entidades possam, em tese, efetuar o mesmo objeto. No casoem questão, restou plenamente justificado, conforme se infere, no caso da FIA, pelo fato de suaexpertise ter sido altamente relevante quando dos Jogos Pan e Para-panamericanos do Rio deJaneiro. Em relação à FGV. é inerente à fundação, trabalhar com questões de mercado, orçamentose outros estudos adjacentes, sendo sem dúvidas a instituição mais adequada a estes fins à época desua contratação.
Por derradeiro. é fundamental relembrar que as três contratações foram suhmetidas à análise daConsultoria Jurídica do Ministério do Esporte. Neste diapasão, a CONJUR/ME considerou oenquadramento adequado, considerando a contratação amplamente respaldada pela legislaçãovigente à época.
Recomendação 002: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que nas contratações de consultoriaobserve a necessidade de comprovação de que os valores praticados estão em conformidade comaqueles de mercado e não somente que estão adequados a valores praticados pela mesma entidade,seja em contratos anteriores com o ME, seja em contrato com outros órgãos.’
Esclarecimentos:
Inicialmente, cumpre-nos mencionar que, regra geral, à vista de propostas, como se vê no presentecaso e sem a apresentação de planilha especificando a composição dos custos, a atuação daAdministração fica restrita a, tão-somente, avaliar a conveniência de contratar ou não aqueleobjeto com a empresa proponente.
Contudo, deverá a contratante dos serviços, para fins de restringir a subjetividade no processo dedispensa de licitação, instruir o processo com justificativas para a contratação mediante a juntada
de ‘documentos e estudos técnicos que deem suporte à escolha da empresa e ao preço avençado’6.
[6TCU. Processo nº TC - 007.307/2003-4. Acórdão nº 837/2004 – Plenário]
Evidentemente que nessa avaliação, a Administração deverá, para bem cumprir seu mister e emrespeito aos princípios norteadores da Administração Pública, nestes se incluindo o da eficiência
no trato com a coisa pública7 analisar se aquela proposta é a que melhor atende ao interessepúblico, o que exigirá, necessariamente, dentre outras análises a serem efetivadas, a tarefa deavaliar se o preço proposto para os serviços que ela pretende contratar está dentro de um patamar
aceitável, razoável. [7Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes daUnião, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:]
Tanto assim é que a lei de licitações, em seu art. 26, exige que os processos de dispensa de licitaçãosejam instruídos, no que couber, com:
‘Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, assituações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamentoprevisto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3
(três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5(cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto nesteartigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: (GN)
I. caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa,. quando for ocaso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço;
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.'.
Em relação a esta justificativa, é necessário ainda destacar que a legislação brasileira não exigeque a contratação por dispensa de licitação se dê pelo menor preço possível. Fosse essa umanecessidade, quase todas as hipóteses de dispensa de licitação seriam rechaçadas em detrimento domenor preço. É necessário, repise-se, no entanto, que se justifique o preço, o que pode ser feito de
diversas maneiras. O ilustre Marçal Justen Filho, a esse respeito sustenta que8:
‘a validade da contratação depende da verificação da razoabilidade do preço a ser desembolsadopela Administração Pública.
A razoabilidade do preço deverá ser verificada em função da atividade anterior e futura do próprioparticular. O contrato com a Administração Pública deverá ser praticado em condições similares
com as adotadas pelo particular para o restante de sua atividade profissional’. [8JUSTEN FILHO,Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 13ª edição. São Paulo:Dialética, 2009, p. 447]
A justificativa do preço de que trata o artigo antes mencionado pode ser obtida mediante aformalização de planilha contemplando todos os custos que formam o preço, o que permitirá que aAdministração possa se certificar da correção do preço de cada um desses componentes e, assim, seassegurar da correção do cálculo final apresentado pela proponente.
Outro critério que poderia ser utilizado para justificar o preço proposto é mediante a suacomparação com pelo menos três cotações válidas de fornecedores que poderiam oferecer oserviço. Esta, inclusive, uma das formas consideradas adequadas pelo Tribunal de Contas daUnião, conforme se pode verificar no Acórdão nº 222/2004 – 1ª Câmara, processo nº TC012.045/2003-0 onde ficou assentada determinação no sentido de que:
‘... faça constar dos processos de dispensa de licitação a quantidade mínima de três cotaçõesválidas de fornecedores, nos termos da jurisprudência deste Egrégio Tribunal.’
Ocorre, todavia, que ante a especificidade e complexidade dos serviços a ser contratados, a adoçãode tal medida também se mostrou de impossível execução, tendo em vista inexistir fornecedores doserviço no mercado que detivessem expertise necessária para executar aquele objeto e, emconsequência, que pudessem fornecer tais cotações.
Para sanar essa questão, utilizou-se da Orientação Normativa nº 17/2009 da Advocacia-Geral daUnião, que, com prudência, a editou, promovendo uma resolução possível para a questãoapresentada, verbis:
"É OBRIGATÓRIA A JUSTIFICATIVA DE PREÇO NA INEXIGIBILlDADE DE LICITAÇÃO, QUEDEVERÁ SER REALIZADA MEDIANTE A COMPARAÇÃO DA PROPOSTA APRESENTADA COMPREÇOS PRATICADOS PELA FUTURA CONTRATADA JUNTO A OUTROS ORGÃOSPÚBLICOS OU PESSOAS PRIVADAS.
INDEXAÇÃO: INEXIGIBILlDADE. CONTRATAÇÃO DIRETA. JUSTIFICATIVA DE PREÇO.PROPOSTA. CONTRATADA.
REFERÉNCIA: art. 26, parágrafo único, inc. m, da Lei nº 8.666, de 1993; Despacho doConsultor-Geral da União nº 343/2007; Informativo NAJ/RJ, ANO I, Nº 1, jun/07, Orientação 05;Decisão TCU 43912003-Plenário. Acórdãos TCU 540/2003-Plenário, 819/2005-Plenário,1.357/2005-Plenário, 1.796/2007-Plenário.’.
Passando então à análise dos Contratos 029/2010 e 090/2010, sustenta o Relatório Preliminar deAuditoria que haveria inconsistência na justificativa de adequação dos valores dos contratos umavez que os preços comparativos utilizados foram baseados em contratos anteriores do ME com aprópria FIA.
Neste contexto, inicialmente é necessário pontuar que não houve acusação de sobrepreço ou dequalquer prejuízo à administração. Na sequência insta salientar a adequação do cálculo efetuadopela administração, dada a especificidade dos contratos.
De fato, por serem muito específicos os contratos, não havia como fazer uma comparação pelovalor dos produtos, o que seria uma forma efetiva de análise de adequação dos valores emcontratações desta natureza. A análise feita, então, por esta Pasta Ministerial foi alternativa lícita,porquanto, comprovou a economicidade da contratação. Logo. não há que se falar em qualquerinconsistência na justificativa de valores da contratação.
Já em relação ao Contrato 071/2010 firmado com a FGV, a Secretaria Nacional de Esporte de AltoRendimento empreendeu verificar se os preços propostos possuem compatibilidade econômicasimilar com os praticados pela Fundação Getúlio Vargas em outros contratos com a AdministraçãoPública. A FGV propôs ao Ministério do Esporte valores/hora idênticos aos que pratica em outroscontratos com a Administração Pública, conforme se verifica nos contratos anexos.
Portanto, nota-se que em nenhum dos contratos analisados houve ilegalidade na justificativa depreços. Elas foram realizadas com lastro na legislação existente, e na Orientação Normativa17/2009 da Advocacia Geral da União. A Administração Pública serviu-se do método de analisaros valores nos demais contratos para comparar os valores estipulados para os perfis deprofissionais.”
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Em sua manifestação, o Ministério do Esporte inicia contextualizando o momento em que seprocessou a contratação, destacando os grandes eventos esportivos que seriam realizados no Brasilnos anos subsequentes àquele das contratações efetivadas, ocorridas todas em 2010.
Acrescenta que o Ministério do Esporte não disporia de capacidade operacional para a condução dosprocessos sob sua responsabilidade relacionados aos grandes eventos esportivos, mesmo com omencionado sucesso de organização dos Jogos Panamericanos e Parapan-americanos e aqualificação de seu corpo funcional.
Em sequência é explicitado que a constituição da APO foi compromisso assumido por ocasião dacandidatura da cidade do Rio de Janeiro a cidade-sede dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de2016, bem como que o aprofundamento de estudos já realizados seria urgente naquela ocasião; essaexplanação tem relação com a contratação formalizada por meio do Contrato ME/FIA nº 029/2010.
Destaca-se que essas situações não foram, em nenhum momento, questionadas por ocasião dasanálises realizadas e registradas neste Relatório. O questionamento efetuado diz respeito à forma decontratação, a partir de contratação direta, prescindindo da realização de licitação, e sem apertinente e necessária validação de adequação dos valores contratados àqueles de mercado.
É mencionada, também, a motivação para a contratação formalizada por meio do Contrato ME/FIA
nº 90/2010, no tocante à modelagem estratégica que viria a ser definida para o gerenciamento doprocesso relacionado à realização dos Jogos Rio 2016, vez que no âmbito deste contrato estavasendo definido o modelo e a estrutura da Empresa Brasileira de Legado Esportivo S/A – Brasil2016, a qual chegou a ser constituída, mas foi posteriormente extinta sem ter desempenhado asfunções para as quais foi criada.
Destaca-se que o outro objeto do mencionado contrato, o suporte técnico ao acompanhamento dasações do Governo Federal para elaboração do Plano-base Rio 2016, teria relação, conformeregistrado na manifestação do gestor, com a “revisão dos projetos dispostos no Dossiê deCandidatura bem como as novas proposições do Governo Estadual e da Prefeitura da Cidade do Riode Janeiro e no que tange à viabilidade técnica, operacional, sustentabilidade, legado e ao orçamentoestimado das contratações de obras e serviços de infraestrutura necessários à realização dos Jogos,uma vez que se iniciam, no âmbito dos órgãos responsáveis pelas execuções, as ações paraimplementação dos projetos que, por óbvio, precisam estar revestidos da mais absoluta segurança deinformações no que diz respeito a prazos, qualidade e custos’, conforme descrito na Nota Técnicaque sustentou a contratação da FGV no contrato 071/2010 (f1s. 209 do Processo Administrativo decontratação)”. Regsitra-se, contudo, que essas informações de revisão, se implementadas, nãoteriam permitido definir prazos, qualidade e custos dos investimentos que viriam a ser efetivados deformam segura, como destacado no trecho transcrito, considerando as inúmeras alterações dessesparâmetros ao longo da execução de todos os empreendimentos relacionados aos Jogos Olímpicos eParaolímpicos Rio 2016, bem como a dificuldade de composição da denominada Matriz deResponsabilidades.
Na sequência destaca a importância da contratação da Fundação Getúlio Vargas, formalizada noContrato ME /FGV nº 070/2010, a qual teve por objeto o detalhamento do orçamento NÃO-COJO ea realização de estudos técnicos relacionados ao novo autódromo.
Registra-se que os estudos técnicos relacionados ao novo autódromo, conforme exposto no item1.1.2.5 deste Relatório, indicam a inadequação do local escolhido para a sua construção, o que podeter ocasionado o fato de a instalação do novo autódromo não ter se efetivado até o momento e que oContrato nº 37/2012, também firmado pelo Ministério do Esporte com a mesma instituição, cujoobjeto é a “Prestação de Consultoria Especializada para apoiar o Ministério do Esporte nas açõesnecessárias à construção e operação do novo autódromo do Rio de Janeiro em Deodoro” teve suaexecução suspensa a partir de 06 de maio de 2016, pelo prazo de 180 dias, conforme publicação noDiário Oficial da União em 09 de maio de 2016.
Destaca-se que não houve análise ao Contrato nº 037/2012, não sendo possível precisar de queforma o escopo dos dois contratos estão relacionados.
É indicado, também, que a contratação da FGV decorria da necessidade de mitigar eventuais riscosde atraso no início das ações previstas e o consequente comprometimento do cronograma dasatividades/intervenções a serem realizadas. No que diz respeito a esse objetivo, no entanto, acontratação não teria produzido os efeitos almejados com a sua efetivação, haja vista todas asindefinições experimentadas ao longo do processo de planejamento e de implementação do ProjetoOlímpico e que se refletiram nas etapas de construção dos empreendimentos.
Em sequência, na manifestação apresentada pelo gestor, são expostos os motivos que teriam levadoo Ministério do Esporte a contratar a Fundação Instituto de Administração a partir de dispensa delicitação, quais sejam: experiência da atuação da instituição nos Jogos Panamericanos e Parapanan-americanos, inclusive no que diz respeito aos estudos sobre legado; experiência da participação daFIA por ocasião da candidatura aos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016; apoio aogerenciamento das ações do governo federal; implantação de sistema informatizado de apoio àgestão estratégica; e implantação e disseminação de metodologia de gerenciamento de projeto.
Ocorre, no entanto, que a existência de outras instituições aptas a realizar essas atividadesdemandaria a realização de processo licitatório para a contratação de empresa para a prestação dosserviços requeridos. Essa é a situação registrada em relatório e não o questionamento quanto ànecessidade ou importância dessa contratação.
Reitera-se que as contratações posteriormente realizadas pelo Ministério do Esporte, em 2012 e em2015, para o apoio às ações do ME relacionadas aos Jogos Rio 2016, também sem a realização delicitação, indicam a existência de outras instituições aptas a prestarem os serviços contratados em2010 e objeto de análise neste Relatório.
Ao se considerar válida a afirmação apresentada pelo gestor no sentido que “a razão para ainexistência de competição no mercado não se deu por uma causa estritamente formal (ausência deoutras entidades com capacidade técnica), mas por diversas causas materiais – ‘conhecimentosespecíficos’ da FIA e ‘vantagens quantitativas, qualitativas e administrativas ao Poder público quesuperam a competitividade”, a contratação efetivada posteriormente, da Fundação Ezute, mediante oContrato nº 50/2012, não teria observado essa vantagem competitiva, ou então a afirmativa nãoseria válida.
Quanto ao registro efetuado na manifestação do gestor de que o Relatório Preliminar teria apontadofalhas da CONJUR/ME, destaca-se que essa interpretação do teor do relatório é equivocada. Oregistro efetuado foi no sentido de que a existência de outras instituições aptas a prestar o serviçonão poderia ter sido apontada pela Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte em decorrência dea instrução efetuada pela Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento não ter registrado essasituação, de existência de outras instituições que estariam aptas a prestar o serviço a ser contratado.
No que diz respeito ao registro de que a contratação ocorreu sem que tenha sido comprovada acompatibilidade dos preços com aqueles praticados no mercado, a manifestação apresentada iniciaregistrando que “regra geral, à vista de propostas, como se vê no presente caso e sem a apresentaçãode planilha especificando a composição dos custos, a atuação da Administração fica restrita a,tão-somente, avaliar a conveniência de contratar ou não aquele objeto com a empresa proponente.”e limitou-se a discorrer acerca das informações requeridas para instrução de processo de dispensa delicitação e da dificuldade de se realizar essas pesquisas.
É indicado, também, na manifestação apresentada, que a legislação brasileira “não exige que acontratação por dispensa de licitação se dê pelo menor preço possível”; nesse sentido, o relatóriotrata da necessidade de avaliação de que o valor contratado estivesse compatível com aquelepraticado no mercado e não que fosse o menor valor identificado no mercado. E essa avaliação nãofoi efetuada por ocasião da instrução da contratação.
Destaca-se, ainda, que por ocasião da manifestação ao Relatório Preliminar essa informaçãotambém não foi encaminhada à CGU, o que permitiria, mesmo que de forma extemporânea,verificar a compatibilidade dos preços contratados à época com aqueles praticados no mercado. Ajustificativa encaminhada pelo gestor indica de que forma poderia ser atestada a compatibilidade decustos e finaliza registrando que “ante a especificidade e complexidade dos serviços a sercontratados, a adoção de tal medida [realização de pesquisa de custos] também se mostrou deimpossível execução, tendo em vista inexistir fornecedores do serviço no mercado que detivessemexpertise necessária para executar aquele objeto e, em consequência, que pudessem fornecer taiscotações.”
Uma vez mais, se for considerada como válida essa afirmativa, de inexistência de fornecedores doserviço no mercado que tivessem a expertise necessária para executar o objeto, pode-se inferir que acontratação da Fundação Ezute, em 2012, no âmbito do Contrato nº 50/2012, ocorreu cominstituição que não detinha o conhecimento necessário para a adequada execução do contrato, o quenão está de acordo com as informações registradas pelo Ministério do Esporte no processo decontratação da Fundação Ezute.
Em sequência é registrado pelo gestor que foi utilizada como balizadora dos procedimentosrealizados a Orientação Normativa AGU nº 17/2009, que trata de justificativa de preços nainexigibilidade de licitação. Ocorre, no entanto, que as contratações em análise se deram pordispensa de licitação e não por inexigibilidade de licitação.
Quanto ao registro de inconsistência no cálculo efetuado para validação dos valores contratados,considerando a inadequação da forma de apuração do valor médio de homem.hora na contratação da
FGV, no âmbito do Contrato nº 71/2010, bem como a utilização como única referência nascontratações da FIA, Contratos nº 029/2010 e 090/2010, de valores de homem.hora praticados emcontratos anteriores firmados pelo próprio Ministério do Esporte com a Fundação Instituto deAdministração, a manifestação do gestor limitou-se a registrar que a especificidade dos contratosnão permitiria a realização de valoração por produtos e que a análise feita à época das contrataçõespermitiu comprovar a economicidade das mesmas; em resposta ao Relatório Preliminar, não foramapresentados quaisquer argumentos que descaracterizassem as inconsistências apontadas na análiserealizada pela CGU.
RECOMENDAÇÃO: 001
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte,considerando as reiteradas ocorrências de contratação de consultorias de forma direta, sem arealização de procedimento licitatório, que, por ocasião de contratações desse tipo, em que existamais de uma entidade apta a prestar o serviço, que seja realizado o devido procedimento licitatório.
RECOMENDAÇÃO: 002
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte quenas contratações de consultoria observe a necessidade de comprovação de que os valores praticadosestão em conformidade com aqueles de mercado e não, somente, que estão adequados a valorespraticados pela mesma entidade, seja em contratos anteriores com o ME, seja em contratos comoutros órgãos.
1.1.1.4 CONSTATAÇÃO 004
Inconsistências na metodologia de avaliação de custos dos serviços, por inadequação deparâmetros com relação ao fator K utilizado, resultando em superestimativa nos valorescontratados, de R$ 612.555,17, relativos ao Contrato no 029/2010, e de R$ 623.858,05,referentes ao Contrato no 090/2010.
Em análise ao processo nº 58701.002537/2009-33, referente ao Contrato no 029/2010, celebradocom a Fundação Instituto de Administração – FIA, foi identificado que o detalhamento dametodologia de formação de preços para a estimativa de custos dos serviços a serem prestados noâmbito do contrato contempla a aplicação de um fator K sobre os valores de remunerações básicasdos profissionais alocados, baseado em metodologia utilizada pelo Sindicato Nacional das Empresasde Arquitetura e Engenharia.
Verifica-se nos autos do processo que os parâmetros utilizados pelo ME para obtenção do fator K, e,por consequência, a estimativa do valor do Contrato, são inconsistentes, conforme exposto a seguir:
a) O fator K foi obtido a partir da seguinte fórmula:
K = [(1 + K1) x (1+K2) x (1 + K4)]/(1-K3), onde:
K1 = Encargos e Benefícios Sociais (80,82%)
K2 = Despesas Indiretas (40,71%)
K3 = Despesas Legais (12,40%)
K4 = Remuneração do capital empregado (12,00%)
Registra-se que as despesas legais referem-se aos percentuais de ISS, PIS e COFINS, e aremuneração do capital investido representa o que, para uma empresa privada, viria a ser o lucro
obtido na prestação dos serviços ou na execução do contrato.
Como resultado dos percentuais utilizados, foi adotado pelo gestor o fator K = 3,25, aplicado sobreos valores da remuneração básica dos profissionais, estimando a contratação em R$ 3.599.880,20.Verifica-se que a proposta apresentada pela FIA para os serviços foi de R$ 3.426.000,00, ou seja,5% inferior ao estimado pelo ME.
Destaca-se, no entanto, que a FIA é uma entidade privada sem fins lucrativos, cujo objeto social érelacionado ao ensino e à pesquisa, conforme seu estatuto social, sendo, por consequência,beneficiária de isenção tributária. Essa situação consta registrada nos processos relativos à entrega
dos produtos e ao pagamento das Notas Fiscais correspondentes, a exemplo do Processo no
58701.001580/2010-15, referente ao pagamento da 1ª parcela do Contrato, onde se encontra umadeclaração do diretor-presidente da FIA, em que consta que a entidade
“... é uma instituição de educação, gozando, portanto, de Imunidade Tributária quanto ao seupatrimônio, renda e serviço, inclusive retenções, conforme previsto na Constituição Federal, em seuArt. 150, inciso VI, alínea ‘c’ regulamentada pelos seguintes diplomas legais:
(...)
Lei 10.833 de 19/12/2003 – Art. 10, inciso IV (CSLL, PIS e COFINS)
(...)
Instrução Normativa nº 459 de 19/10/2004, Art. 2º e 3º”
No mesmo processo foi anexada, ainda, certidão de julgado do TJDF que deu ganho de causa à FIAem processo relativo à isenção de pagamento de ISS.
No que diz respeito ao pagamento da Nota Fiscal de nº 87363, de 14/04/2010, no valor de R$685.200,00, referente à primeira parcela do contrato, a mesma foi aprovada pelo fiscal do Contrato,Assessor Técnico da SNEAR/ME, pelo Secretário da SNEAR/ME e pelo Secretário Executivo/ME.
No entanto, no cálculo dos valores referentes à contratação da FIA, não poderia haver a previsão delucros, tampouco de recolhimento de tributos (PIS, COFINS e CSSL). Dessa forma, mostra-senecessário abater do referido cálculo os índices K3 e K4, sendo que o fator K deveria ser calculadoda seguinte forma:
K = (1+K1) x (1+K2) = (1 + 0,8031) x (1 + 0,4071).
Ou seja, K = 2,54.
b) Houve, portanto, uma superestimativa dos valores a serem pagos pelo ME da ordem de 28%(3,25/2,54 = 1,28). Disto decorrente, o preço médio do homem/hora estimado para a contrataçãodeve ser reduzido de R$ 146,59 para R$ 114,56.
c) Os valores envolvidos na contratação seriam então:
R$ 3.599.880,20 x 2,54 / 3,25 = R$ 2.813.444,83.
Portanto, no que diz respeito ao Contrato no 029/2010, uma vez que a FIA foi contratada pelo valorde R$ 3.426.000,00, evidencia-se, uma superestimativa do valor do contrato de R$ 612.555,17 (R$3.426.000,00 – R$ 2.813.444,83), em decorrência de incorreção no cálculo da estimativa dosvalores dos serviços por parte do Ministério do Esporte.
Quanto ao Contrato no 090/2010, verifica-se que a mesma metodologia de avaliação dos custos dosserviços foi utilizada, de forma que os parâmetros utilizados pelo ME para obtenção do fator K, epor consequência para a estimativa do valor deste Contrato, também são inconsistentes, conforme
exposto a seguir:
a) O fator K foi obtido pela mesma fórmula apresentada anteriormente:
K = [(1 + K1) x (1+K2) x (1 + K4)]/(1-K3), onde:
K1 = Encargos e Benefícios Sociais (81,91%)
K2 = Despesas Indiretas (40,71%)
K3 = Despesas Legais (12,40%)
K4 = Remuneração do capital empregado (12,00%)
Conforme dito anteriormente, as despesas legais referem-se aos percentuais de ISS, PIS e COFINS,e a remuneração do capital investido representa o que viria a ser o lucro para uma empresa privada,obtido na prestação dos serviços ou na execução do contrato.
Como resultado dos percentuais utilizados no Contrato no 090/2010, o ME adotou o fator K = 3,27,que foi aplicado sobre os valores da remuneração básica dos profissionais, estimando a contrataçãoem R$ 3.988.212,00. Verifica-se que a proposta apresentada pela FIA para os serviços foi de R$3.746.128,00, ou seja, aproximadamente 6,5 % inferior ao estimado pelo ME.
Reitera-se que a FIA é uma entidade privada sem fins lucrativos, beneficiária de isenção tributária,
constando do Processo no 58701.000229/2011-98, referente ao pagamento da 1ª parcela do Contrato
no 090/2010, declaração do diretor presidente da FIA e certidão de julgado do TJDF no qual a FIAobteve ganho de causa em processo relativo à isenção de pagamento de ISS.
Acrescente-se que a Nota Fiscal correspondente ao pagamento dessa 1ª parcela do Contrato, de nº106322, de 19 de janeiro de 2011, no valor de R$ 1.123.838,40, foi aprovada pelo Assessor Técnicoda SNEAR/ME e fiscal do Contrato, pelo Secretário da SNEAR/ME e encaminhado parapagamento pelo Chefe de Gabinete da Secretaria Executiva.
Dessa forma, à semelhança do Contrato no 029/2010, seria necessário abater do referido cálculo osíndices K3 e K4, devendo ser o fator K calculado da seguinte forma:
K = (1+K1) x (1+K2) = (1 + 0,8191) x (1 + 0,4071).
Resultando em K = 2,56.
b) Houve, portanto, uma superestimativa nos valores a serem pagos pelo ME da ordem de 27,7%(3,27/2,56 = 1,277). Disto decorrente, o preço médio do homem/hora estimado deve ser reduzido deR$ 147,72 para R$ 115,64.
c) A estimativa dos preços da contratação seria, então:
R$ 3.988.212,00 x 2,56 / 3,27 = R$ 3.122.269,95
Portanto, uma vez que a FIA foi contratada pelo valor de R$ 3.746.128,00, evidencia-se umasuperestimativa no valor do contrato de R$ 623.858,05 (R$ 3.746.128,00 – R$ 3.122.269,95), emdecorrência de incorreção no cálculo da estimativa dos serviços por parte do Ministério do Esporte,
relativos ao Contrato no 090/2010.
Destaca-se que o fator K recalculado (2,54 e 2,56, respectivamente, para os Contratos no 029/2010 e090/2010), com a exclusão das parcelas que não se aplicariam à natureza da entidade contratada,resulta em fator K aderente àquele que seria aplicável no caso concreto para entidades que nãopossuiriam isenção tributária, considerando informações adicionais constantes do processo de
contratação, conforme detalhado em sequência.
Em informação constante às fls. 129 do processo de formalização do Contrato nº 29/2010 (processonº 58701.002537/2009-33), é registrado:
“7. POSIÇÃO DO MINISTÉRIO DO ESPORTE
A equipe que conduzirá os referidos trabalhos já atua há mais de oito anos em projetos destanatureza junto à FIA/USP. Desta forma, a curva de aprendizado destes profissionais encontra-semadura, ou seja, possuem conhecimento profundo dos processos operacionais de controle,planejamento e administração. Além disso, envolveram-se em contatos diários com osinterlocutores do Governo Federal no processo:
ü Comitê Interministerial;
ü Comitê Organizador dos Jogos;
ü Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro” (original sem grifo)
De acordo com estudo do Centro de Microeconomia Aplicada da Fundação Getúlio Vargas e daConfederação Nacional da Indústria (CNI), divulgado em 23 de maio de 2012, conforme matériapublicada no Portal Estadão (http://economia.estadao.com.br/noticias/economia,custo-do-trabalhador-para-empresa-pode-chegar-a-183-do-salario-diz-fgv,113503,0.htm), o custo médiode um trabalhador pode chegar a 2,83 vezes (que vem a ser o fator K aplicado sobre a mão de obra),ou 183% do salário que ele recebe da empresa, no caso de vínculo de 12 meses de duração docontrato. Tal custo, no entanto, pode cair para 2,55 vezes o salário (fator K), ou 155%, se o vínculose estender para cinco anos.
Segundo a pesquisa, esse valor decresce em decorrência de fatores como aviso prévio indenizado,multa do FGTS e investimentos em treinamento e formação específicos. Isso ocorre porque, noprazo mais longo o empresário tem mais tempo para diluir vários custos.
No caso dos Contratos no 29/10 e 090/2010, analisando-se as planilhas que compõem o Anexo 1dos Termos de Referência do Ministério do Esporte, verifica-se que os cálculos lá constantesconsideraram um vínculo médio de 2 anos (24 meses).
Assim, seria possível uma diminuição ainda maior do fator K, perante a afirmativa do ME,anteriormente reproduzida, de que “... a equipe que conduzirá os referidos trabalhos já atua hámais de oito anos em projetos desta natureza junto à FIA/USP”, além da redução relativa aostributos e ao lucro.
Da mesma forma como ocorrido com os Contratos nº 029/2010 e 090/2010, firmados com a FIA,em análise à Planilha de Composição do Preço-hora da FGV também foram identificadasinconsistências, em virtude da inclusão de tributo não suportado pela entidade, em função de suanatureza jurídica.
Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201204251/004, de 14 de junho de 2012, o Ministério doEsporte encaminhou anexa ao Ofício nº 330/2012/SE-ME, de 27 de junho de 2012, a Tabela deComposição do Preço-hora da FGV, encaminhada ao gestor por intermédio do Ofício FGV Projetos810/12 de 08 de maio de 2012, firmado pelo Vice-Diretor de Projetos da entidade.
Tal solicitação tinha por finalidade verificar a conformidade dos preços praticados pela instituiçãojunto ao ME, aplicando-se sobre o valor da mão de obra o fator K, correspondente aos custosincorridos pela mesma, constatando-se, na tabela disponibilizada, um fator K = 1,938.
Porém, ao analisar os itens da composição de custos, verificou-se que a Fundação Getúlio Vargasdeclarou, como integrante de seu custo incorrido, a tributação de COFINS num percentual de 3%,aplicado sobre o subtotal resultante da remuneração acrescida dos encargos e do BDI.
No entanto, a FGV é considerada uma instituição de direito privado sem fins lucrativos, dedicada aoensino e à pesquisa, tendo declarado, textualmente, ser imune a tributos, entre os quais PIS,COFINS E ISS, conforme documentos de Outubro/2010 juntados às fls.443 e 444 do Processo nº58701.003396/2010-18, referente ao pagamento dos produtos 1 e 29 no âmbito do Contrato nº071/2010, assim como em processos referentes a outros pagamentos. A situação referente àincidência de COFINS e ISS no âmbito do contrato firmado pelo Ministério do Esporte com a FGV,Contrato nº 071/2010, está tratada no item 1.1.2.1 deste Relatório.
CAUSA:
Utilização de parâmetros indevidos no cálculo do fator K, resultando em estimativa indevida pararemuneração dos custos de homemxhora.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta ao Relatório Preliminar, por meio do Ofício nº 722/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 02de outubro de 2015, foram encaminhadas as informações apresentadas em sequência.
“Recomendação 001: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que defina procedimentos paraorientar a avaliação de custos de consultoria, com definição quanto à forma de cálculo do fator K,de forma que as estimativas dos valores contratados estejam adequadas aos parâmetros demercado.
Recomendação 002: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que apure os valores pagosindevidamente referentes a parcelas de tributos não aplicados às entidades e que constaram dacomposição de custos das contratadas, providenciando junto às contratadas a restituição dosvalores, vez que decorrentes de pagamentos indevidos.”
Em que pese não terem sido apresentadas manifestações relacionadas ao item, da leitura damanifestação encaminhada para o item 1.1.2.1, depreende-se que as informações a ele relacionadastambém estariam relacionadas ao item em análise:
"Esclarecimentos (conjuntos para ambas as Constatações):
O Relatório de Auditoria fez observações quanto ao fator "K" nos cálculos elaboradosinternamente pelo Ministério do Esporte para a justificação do valor da contratação. O Relatórioapontou as seguintes inconsistências: (i) ‘no cálculo dos valores referentes a contratação da FIA,não poderia haver a previsão de lucros’,e; (ii) tampouco de recolhimento de tributos (lSS. COFlNSE CSSL)’.
As propostas apresentadas pela FIA para as contratações que culminaram com os contratos029/2010 e 090/2010, trouxeram preços globais que deveriam ser avaliados pela Administraçãopara fins de acatar ou não tais propostas. Para aferição do valor de mercado, o Ministério doEsporte utilizou duas metodologias, de modo a verificar as propostas apresentadas pela FIA.
Inicialmente avaliou a estimativa do valor do projeto, e para tanto, lançou mão de um método quecontava com três fases:
(i) na fase "a", extraiu do site do Instituto Datafolha os preços de salários para os cargos que a FIAentendia necessários para o desenvolvimento do objeto;
(ii) na fase "b", apurou o custo de hora para cada homem, e foi neste contesto que se inseriu umaestimativa para o Fator "K", que se trata de um ‘indicador de gestão de economicidade aplicávelaos dispêndios com serviços contratados, que envolvam a alocação de empregados nas instalações
da unidade contratante, com a obrigação da contratada de manter o quantitativo definido durantetoda a vigência do contrato, inclusive nas ausências motivadas por férias, licenças e faltas,justificadas ou não’; ainda na fase “b”, o Ministério apurou o custo de homem/hora;
(iii) finalmente, na fase "c", esta Pasta Ministerial apurou o valor estimado do contrato,estimando-se a quantidade de profissionais necessários, com o tempo de dedicação ao projeto emtela por cada categoria profissional requerida; o produto entre o número de horas estimadas peloprojeto, pelos valores calculados na fase anterior resultaram no valor estimado para contratação.
O outro método adotado foi a análise de contratos similares, e para o Contrato 029/2010, tanto, osContratos Administrativos 026/2008 e 064/2009 da FIA com o Ministério do Esporte foramutilizados, a fim de demonstrar que os preços estavam em conformidade com o mercado. Já emrelação ao Contrato 090/2010, utilizou-se para análise, os Contratos Administrativos 026/2008.064/2009 e 029/2010.
Diante do cenário exposto, nota-se que o Fator "K"., nada mais é que um mero indicador, usadocomo balizador para justificar os preços apresentados. Entretanto, nada dos preços apresentadospela Fundação utilizou de tal premissa. Essa observação é relevante, pois, desde logo, é suficientepara afastar a pertinência de se supor que nos preços propostos pela FIA estivessem presentesexatamente as mesmas decomposições do preço nos moldes indicados nas estimativas em questão.
Assim, ainda que tivesse razão o relatório quanto a suas premissas, não é correto dizer, comosugere o Relatório, que teria havido uma diferença de percentual no cálculo interno da
contratante, em sede de justificativa de preços, esse percentual deveria ser considerado embutidona proposta apresentada pela contratada, ensejando um corte nos preços nas proporções sugeridas,dado que revelariam suposto sobrepreço.
As propostas apresentadas consideraram os custos estimados pela FIA. A eventual diferençapercentual que deveria, segundo a Auditoria, ter pautado a justificativa de preços poderia servirapenas para que a Administração pleiteasse da contratante que apresentasse justificativas para osvalores, algo que sequer ensejaria necessariamente redução nas propostas econômicasapresentadas por esta Fundação.
Mais do que isso: a alegação de que a redução na previsão interna da administração justiticativa –de preços – deveria refletir em desconto percentual idêntico no valor do contrato, comreconhecimento de superfaturamento, ofende a segurança jurídica na medida em que implicariaimpor uma alteração unilateral do contrato sem respaldo legal.
Com efeito, as contratações em tela não são ‘contratações de serviços baseados em mão de obra’.Os serviços prestados foram muito mais complexos, pois envolvem uma grande gama deatribuições, nas mais diversas áreas do conhecimento, sobretudo levando-se em conta a já citadaexpertise da FIA.
Contudo, o Relatório Preliminar de Auditoria sustenta ainda que houve pagamentos indevidos àsduas fundações no âmbito dos três contratos em tela. Segundo a CGU, nos serviços prestados pelaFIA, um montante de R$ 358.606,40 referente ao ISS teria sido incluído indevidamente no preço, aopasso que nos serviços prestados pela FGV, um valor de R$ 171.000.00 referente ao recolhimentoda COFlNS teria sido incluído indevidamente no preço.
Com a devida vênia, em relação a este fato específico, de pronto cabe dizer que a contratação dasfundações em questão se deu por preço global, com pagamento mediante a entrega e a aceitação deprodutos. Ademais, o preço estipulado estava em absoluta compatibilidade com aqueles praticadosno mercado. Os três contratos em análise neste Relatório Preliminar de Auditoria possuem umvalor global, não cabendo a discussão a respeito de frações deste preço.”
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Registra-se, inicialmente, que não foram apresentadas manifestações relacionadas a este item
específico. Da leitura do restante da manifestação apresentada, quando se identifica para amanifestação em relação ao item 1.1.2.1 “Esclarecimentos conjuntos (para ambas as constatações)”,depreende-se que a outra constatação seria aquela referente ao registro em análise.
Em que pesem as justificativas apresentadas pelo Ministério do Esporte, as mesmas não abordaramo mérito do registro, que trata da utilização de parâmetros inadequados para a estimativa do valor aser contratado e, por conseguinte, da utilização desse valor, superestimado, como valor referencialde contratação.
A manifestação indica a utilização de dois métodos para a verificação do valor proposto pela FIA noâmbito dos procedimentos que deram origem aos Contratos nº 029/2010 e 090/2010. Ocorre que autilização do fator k teve por objetivo a definição do valor referencial de contratação, tendo sidoutilizada premissa inadequada para a composição desse valor, vez que foi considerada a incidênciade tributos, o que não se aplica à entidade contratada, conforme detalhado no registro, E quanto àverificação dos valores de mercado, as comparações foram efetuadas considerando outrascontratações da mesma entidade junto ao ME, e não valores de mercado.
As situações tratadas em relatório dizem respeito à inadequação da estimativa de valor dacontratação, haja vista que houve a incorporação de tributos quando a entidade contratada nãorecolhe esses tributos. Assim, o mencionado “balizador” utilizado pelo Ministério do Esporte parajustificar os preços contratados acarreta em sua superestimativa.
A mesma situação, também identificada em relação à contratação da FGV no âmbito do Contrato nº071/2010, não foi objeto de manifestação específica pelo Ministério do Esporte. Em relação àcontratação da FGV, foi mencionado apenas o registro de incidência de COFINS, sem que tenhasido apresentada, na manifestação do gestor, qualquer justificativa para os pagamentos realizadosincorporando esse tributo (e outros) na composição dos custos de contratação da entidade.
RECOMENDAÇÃO: 001
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte quedefina procedimentos para orientar a avaliação de custos de consultoria, com definição quanto àforma de cálculo do fator K, de forma que as estimativas dos valores contratados estejam adequadasaos parâmetros de mercado.
RECOMENDAÇÃO: 002
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte queapure os valores pagos indevidamente, referentes a parcelas de tributos não aplicados às entidades eque constaram da composição de custos das contratadas, providenciando junto às contratadas arestituição dos valores, vez que decorrentes de pagamentos indevidos.
1.1.2 ASSUNTO - PAGAMENTOS CONTRATUAIS
1.1.2.1 CONSTATAÇÃO 005
Pagamentos indevidos, com apropriação, pela Fundação Instituto de Administração, dosvalores correspondentes aos custos com ISS, inclusos indevidamente no preço dos serviços, nomontante de R$ 358.606,40, bem como apropriação, pela Fundação Getúlio Vargas, dosvalores referentes ao COFINS, no montante de R$ 171.000,00.
Verificou-se, na análise dos autos relativos aos Contratos no 029/2010 e 0090/2010, que a FIAforneceu informações conflitantes em relação ao Imposto Sobre Serviços – ISS.
Consta do processo nº 58701.002537/2009-33, referente ao Contrato nº 029/2010, quadro,encaminhado pela FIA, com a seguinte composição de custos dos serviços:
Remuneração dos Consultores R$ 1.106.656,441.
Despesas Administrativas R$ 685.200,002. Previsão de Despesas com o ISS R$ 171.300,003. Custos e Despesas Operacionais R$ 1.462.843,564.
TOTAL R$ 3.426.000,00
Já no que se refere ao Contrato nº 090/2010, consta do processo nº 58701.003355/2010-13, omesmo quadro, com a seguinte composição de custos:
a. Remuneração dos Consultores R$ 1.218.654,90
b. Despesas Administrativas R$ 749.225,60
c. Previsão de Despesas com o ISS R$ 187.306,40
d. Custos e Despesas Operacionais R$ 1.590.941,10
TOTAL R$ 3.746.128,00
Nos dois processos, observa-se que, em seguida ao quadro, a FIA informou, adicionalmente que:
“O ISS é o imposto municipal incidente sobre o valor do total do contrato e possui alíquota de 5%.”
Ainda, após o detalhamento do cronograma de desembolsos, a FIA acrescentou que:
“Nos valores acima especificados estão incluídas todas as despesas da equipe com instalaçõesfísicas, equipamentos, editoração, impressão, transporte, impostos, taxas, despesasadministrativas/operacionais, encargos e tributos, tendo como referência o mês desta proposta.”
Registre-se que, apesar dos quadros apresentados, não foi identificada, nos processos relativos aosdois contratos, planilha com o detalhamento necessário à perfeita identificação de cada componentedos preços da FIA, de maneira a aferir-se a conformidade dos mesmos. Embora tenha sidosolicitado tal detalhamento ao Ministério do Esporte, por intermédio da Solicitação de Auditoria nº201204251/001, de 04 de abril de 2012, a documentação com as informações correspondentes nãofoi disponibilizada.
Destaque-se, ainda, que, em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201204251/001, em documento
anexo ao Ofício no 296/2012/SE-ME, de 06 de junho de 2012, a FIA ratificou, em correspondênciaenviada à SNEAR/ME, a previsão de despesas com ISS na sua composição de custos, numaalíquota de 5%, sem, porém, apresentar o detalhamento solicitado.
No entanto, foi constatado, em análise aos processos de pagamento, que, ao apresentar as NotasFiscais referentes à execução dos dois Contratos, a FIA anexou documento firmado pelo seuDiretor-Presidente, onde o mesmo declara que a FIA “... é uma instituição de educação, gozando,portanto, de Imunidade Tributária de impostos quanto ao seu patrimônio, renda e serviço, inclusivede retenções, conforme previsto na Constituição Federal, ...”.
Dessa forma, por exemplo, no processo no 58701.001580/2010-15, de 22 de abril de 2010, relativo
ao pagamento da Nota Fiscal nº 87363, de 15/04/2010, referente à primeira parcela do Contrato no
029/2010, evidencia-se que não foi realizada a retenção de ISS e de outros tributos e contribuições,em desconformidade com o previsto na legislação. Registre-se que a Nota Fiscal foi atestada pelofiscal do contrato.
Ainda, no processo no 58701.000229/2011-98, relativo ao pagamento da Nota Fiscal nº 106322, de
19 de janeiro de 2011, da primeira parcela do Contrato no 090/2010, evidencia-se igualmente a nãorealização de retenção de ISS e de outros tributos e contribuições, em desacordo com o previsto nalegislação. Não obstante, a Nota Fiscal também foi atestada pelo fiscal do contrato, bem comohouve registro dessa situação por intermédio do Parecer Técnico nº 068-TI, de 03 de fevereiro de2011, assinado pelo mencionado fiscal e aprovado pelo Secretário Nacional de Esporte de Alto
Rendimento
Diante do exposto, evidencia-se que a inclusão de ISS na planilha de preços da FIA, e a posteriordeclaração, desta instituição, de ser imune a tal imposto, o qual não é, dessa forma, retido, constituiapropriação indevida de recursos públicos por parte da contratada, da parcela de ISS inclusa no
valor total do contrato, num montante de R$ 171.300,00, relativos ao Contrato no 029/2010, e de R$
187.306,40, ao Contrato no 090/2010, sem prejuízo de parcelas correspondentes a outros tributos,conforme tratado anteriormente, em item relativo à composição do fator K.
A mesma situação foi verificada em relação à FGV, no âmbito do Contrato nº 071/2010, onde seidentificou, conforme já registrado neste Relatório, a inclusão da contribuição ao COFINS em suaplanilha de custos, ao mesmo tempo em que goza de imunidade a tal tributo. O percentual decontribuição é de 3% sobre o total do Contrato, importando em um montante de R$ 171.000,00 (R$5.700.000,00 x 0,03).
CAUSA:
Inconsistência entre as informações prestadas pelas entidades por ocasião da formalizaçãocontratual e aquelas apresentadas posteriormente, durante a execução contratual, no que diz respeitoà incidência de tributos.
Deficiência da fiscalização contratual, vez que apenas as questões relacionadas à entrega dosprodutos teriam sido verificadas pelos fiscais dos contratos, inexistindo registro quanto ao eventualacompanhamento do cumprimento das condições contratuais.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta ao Relatório Preliminar, por meio do Ofício nº 722/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 02de outubro de 2015, foram encaminhadas as informações apresentadas em sequência.
Registra-se que a manifestação apresentada foi vinculada às recomendações que compunham oRelatório Preliminar, conforme se verifica em sequência.
“Recomendação 001: Recomenda-se ao Ministério do Esporte, para os contratos analisados nesteRelatório, que efetue apuração dos valores pagos e que correspondem a tributos, adotandoprovidências junto às contratadas com o intuito de que esses valores sejam restituídos ao erário, emdecorrência de a precificação efetuada ter considerado a incidência de ISS e Cofins e a existênciade declarações posteriores apresentadas pelas entidades contratadas e que indicam a nãoincidência de tributos.
Recomendação 002: Recomenda-se ao Ministério do Esporte, para os demais contratos (vigentesou não) firmados com as entidades cujos contratos foram analisados neste Relatório, quais sejam,FIA e FGV, que seja avaliado se não ocorreram situações semelhantes, com a consideração deincidência de determinados tributos por ocasião da precificação na etapa de contratação e,posteriormente, por ocasião da execução contratual, ser informado que o pagamento daqueletributo pela entidade não é devido, providenciando a apuração desses valores e a consequentesolicitação de restituição ao erário.
Recomendação 003: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que verifique, para os demaiscontratos firmados com entidades privadas sem fins lucrativos (vigentes ou não), se existemsituações de consideração de tributos por ocasião da precificação e a posterior inexistência deretenção do tributo, providenciando, se necessário, a apuração desses valores e a posteriorrestituição ao erário.
Recomendação: 004: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que revise e amplie seusprocedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitando restringir a atuação dofiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produto pactuado.
Esclarecimentos (conjuntos para ambas as Constatações):
O Relatório de Auditoria fez observações quanto ao fator "K" nos cálculos elaboradosinternamente pelo Ministério do Esporte para a justificação do valor da contratação. O Relatórioapontou as seguintes inconsistências: (i) ‘no cálculo dos valores referentes a contratação da FIA,não poderia haver a previsão de lucros’,e; (ii) tampouco de recolhimento de tributos (lSS. COFlNSE CSSL)’.
As propostas apresentadas pela FIA para as contratações que culminaram com os contratos029/2010 e 090/2010, trouxeram preços globais que deveriam ser avaliados pela Administraçãopara fins de acatar ou não tais propostas. Para aferição do valor de mercado, o Ministério doEsporte utilizou duas metodologias, de modo a verificar as propostas apresentadas pela FIA.
Inicialmente avaliou a estimativa do valor do projeto, e para tanto, lançou mão de um método quecontava com três fases:
(i) na fase "a", extraiu do site do Instituto Datafolha os preços de salários para os cargos que a FIAentendia necessários para o desenvolvimento do objeto;
(ii) na fase "b", apurou o custo de hora para cada homem, e foi neste contesto que se inseriu umaestimativa para o Fator "K", que se trata de um ‘indicador de gestão de economicidade aplicávelaos dispêndios com serviços contratados, que envolvam a alocação de empregados nas instalaçõesda unidade contratante, com a obrigação da contratada de manter o quantitativo definido durantetoda a vigência do contrato, inclusive nas ausências motivadas por férias, licenças e faltas,justificadas ou não’; ainda na fase “b”, o Ministério apurou o custo de homem/hora;
(iii) finalmente, na fase "c", esta Pasta Ministerial apurou o valor estimado do contrato,estimando-se a quantidade de profissionais necessários, com o tempo de dedicação ao projeto emtela por cada categoria profissional requerida; o produto entre o número de horas estimadas peloprojeto, pelos valores calculados na fase anterior resultaram no valor estimado para contratação.
O outro método adotado foi a análise de contratos similares, e para o Contrato 029/2010, tanto, osContratos Administrativos 026/2008 e 064/2009 da FIA com o Ministério do Esporte foramutilizados, a fim de demonstrar que os preços estavam em conformidade com o mercado. Já emrelação ao Contrato 090/2010, utilizou-se para análise, os Contratos Administrativos 026/2008.064/2009 e 029/2010.
Diante do cenário exposto, nota-se que o Fator "K"., nada mais é que um mero indicador, usadocomo balizador para justificar os preços apresentados. Entretanto, nada dos preços apresentadospela Fundação utilizou de tal premissa. Essa observação é relevante, pois, desde logo, é suficientepara afastar a pertinência de se supor que nos preços propostos pela FIA estivessem presentesexatamente as mesmas decomposições do preço nos moldes indicados nas estimativas em questão.
Assim, ainda que tivesse razão o relatório quanto a suas premissas, não é correto dizer, comosugere o Relatório, que teria havido uma diferença de percentual no cálculo interno da
contratante, em sede de justificativa de preços, esse percentual deveria ser considerado embutidona proposta apresentada pela contratada, ensejando um corte nos preços nas proporções sugeridas,dado que revelariam suposto sobrepreço.
As propostas apresentadas consideraram os custos estimados pela FIA. A eventual diferençapercentual que deveria, segundo a Auditoria, ter pautado a justificativa de preços poderia servirapenas para que a Administração pleiteasse da contratante que apresentasse justificativas para osvalores, algo que sequer ensejaria necessariamente redução nas propostas econômicasapresentadas por esta Fundação.
Mais do que isso: a alegação de que a redução na previsão interna da administração justiticativa –de preços – deveria refletir em desconto percentual idêntico no valor do contrato, comreconhecimento de superfaturamento, ofende a segurança jurídica na medida em que implicaria
impor uma alteração unilateral do contrato sem respaldo legal.
Com efeito, as contratações em tela não são ‘contratações de serviços baseados em mão de obra’.Os serviços prestados foram muito mais complexos, pois envolvem uma grande gama deatribuições, nas mais diversas áreas do conhecimento, sobretudo levando-se em conta a já citadaexpertise da FIA.
Contudo, o Relatório Preliminar de Auditoria sustenta ainda que houve pagamentos indevidos àsduas fundações no âmbito dos três contratos em tela. Segundo a CGU, nos serviços prestados pelaFIA, um montante de R$ 358.606,40 referente ao ISS teria sido incluído indevidamente no preço, aopasso que nos serviços prestados pela FGV, um valor de R$ 171.000.00 referente ao recolhimentoda COFlNS teria sido incluído indevidamente no preço.
Com a devida vênia, em relação a este fato específico, de pronto cabe dizer que a contratação dasfundações em questão se deu por preço global, com pagamento mediante a entrega e a aceitação deprodutos. Ademais, o preço estipulado estava em absoluta compatibilidade com aqueles praticadosno mercado. Os três contratos em análise neste Relatório Preliminar de Auditoria possuem umvalor global, não cabendo a discussão a respeito de frações deste preço.”
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Conforme registrado no item anterior deste Relatório, a manifestação apresentada pela SNEARcontemplaria os itens 1.1.1.4 e 1.1.2.1. Em que pesem as justificativas apresentadas pelo Ministériodo Esporte, as mesmas não abordaram o mérito do registro, que trata da inclusão de tributos nasestimativas de preços apresentadas pelas contratadas, os quais foram validados pelo ME, e,posteriormente, por ocasião da apresentação das faturas para pagamento, as entidades indicam quegozariam de imunidade tributária, acarretando na não retenção dos tributos pelo órgão e opagamento do valor integral das faturas às contratadas.
A manifestação apresentada relacionada a este registro limita-se a indicar que as contrataçõesocorreram por preço global, mediante a entrega de produtos, e com valores compatíveis comaqueles praticados no mercado. Assim, verifica-se que não foram apresentados argumentos oujustificativas capazes de descaracterizar o registro efetuado; destaca-se, ainda, conforme já relatado,que a compatibilidade dos valores contratados com aqueles praticados no mercado também nãorestou comprovada nos processos de contratação, tampouco nas manifestações apresentadas emresposta aos registros efetuados no Relatório Preliminar.
Reitera-se que as composições de preços apresentadas pela FIA no âmbito dos Contratos nº029/2010 e 090/2010, bem como pela FGV no âmbito do Contrato nº 071/2010, contemplaram ainclusão de tributos; assim, se esses tributos não são devidos pelas contratadas, conforme foiregistrado em processos de pagamento, os montantes a serem por elas recebidos deveriamcontemplar a redução desses valores, ou a retenção dos mesmos, o que não se identificou que tenhaocorrido, conforme explicitado no campo "Fato".
RECOMENDAÇÃO: 001
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte, paraos contratos analisados neste Relatório, que efetue apuração dos valores pagos e que correspondema tributos, adotando providências junto às contratadas com o intuito de que esses valores sejamrestituídos ao erário, em decorrência de a precificação efetuada ter considerado a incidência de ISSe Cofins e a existência de declarações posteriores apresentadas pelas entidades contratadas e queindicam a não incidência de tributos.
RECOMENDAÇÃO: 002
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte, paraos demais contratos (vigentes ou não) firmados com as entidades cujos contratos foram analisadosneste Relatório, quais sejam, FIA e FGV, que seja avaliado se não ocorreram situações semelhantes,
com a consideração de incidência de determinados tributos por ocasião da precificação na etapa decontratação e, posteriormente, por ocasião da execução contratual, ser informado que o pagamentodaquele tributo pela entidade não é devido, providenciando a apuração desses valores e aconsequente solicitação de restituição ao erário.
RECOMENDAÇÃO: 003
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte queverifique, para os demais contratos firmados com entidades privadas sem fins lucrativos (vigentesou não), se existem situações de consideração de tributos por ocasião da precificação e a posteriorinexistência de retenção do tributo, providenciando, se necessário, a apuração desses valores e aposterior restituição ao erário.
RECOMENDAÇÃO: 004
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte querevise e amplie seus procedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitandorestringir a atuação do fiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produtopactuado.
1.1.2.2 CONSTATAÇÃO 006
Não comprovação de execução dos serviços com pessoal pertencente ao quadro próprio dasentidades contratadas, condição exigida para contratação por dispensa de licitação com baseno inciso XIII, art. 24 da Lei no 8.666/1993.
Verificou-se, no processo no 58701.002537/2009-33, relacionado ao Contrato no 029/2010 que,inicialmente, na ocasião da apresentação de proposta da FIA ao Ministério do Esporte, aquelaentidade relacionou, entre suas responsabilidades, as seguintes:
“3.5 Responsabilidades
FIA
(...)
Contratar pessoas físicas e jurídicas com competências específicas para desenvolvimento dasatividades;”
Ao proceder à análise da documentação, a CONJUR/ME exarou o PARECER/CONJUR/ME nº002/2010, de 04 de janeiro de 2010, tratando da questão de contratação de pessoal, nos seguintestermos:
“15. Conclui-se, portanto, que a regra de contratação na Administração Pública é a licitaçãopública. No entanto, a área técnica responsável atribui que os serviços devem ser prestados pelareferida instituição, considerando de melhor alvitre que a contratação ocorra com base emdispensa de licitação para garantir vantajosidade em face da natureza e peculiaridade dosserviços.
16. Ou seja, pelo contexto apresentado, tem-se por inequívoco que a escolha pela FundaçãoInstituto de Administração visa ao pleno atendimento das exigências técnicas contidas no termo dereferência, pelas razões de conveniência e oportunidade administrativas esposadas para sedispensar procedimento licitatório, de modo a atender, da forma mais adequada, os objetivospropostos com a contratação a, assim, tutelar interesse público maior, em face dos compromissosoficialmente assumidos pelo Governo Federal e da projeção em que se lança esta Pasta Ministerial.
17. Nesse viés, e tal como assevera Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (Contratação Direta Sem
Licitação. Brasília Jurídica, 5ª Edição, página 422):
Importa salientar que tais requisitos são verdadeiramente intuitu personae, obrigando o contratadoà execução direta dos serviços, visto que está subjacente um objetivo maior, que é o de prestigiar afinalidade da instituição por meio do trabalho desta. Se a subcontratação total é em regra vedada,nesse caso, com muito mais razão há de sê-lo”. (original sem grifo)
18. Ou seja, se os serviços devem ser prestados pela entidade em comento, a qualidade atribuída àinstituição e assim atestada pela área interessado não pode ser objeto de subcontratação, já que afaculdade dada pelo dispositivo dá-se em função do prestador de serviço e de seus profissionais demodo direto, não sendo permitida execução por outrem que não abrigado pelos requisitos legais.Nesse caso, cumpre à área técnica pronunciar-se, expressamente, acerca do seguinte item descritona Proposta de fls. 71:
‘3.5 Responsabilidades
FIA
Contratar pessoas físicas e jurídicas com competências específicas para desenvolvimento dasatividades.’Acompanhar a implantação de sistema de gestão das ações governamentais na Candidaturaaos Jogos Olímpicos de 2016;
(...)
19. No caso, cumpre frisar que os serviços a serem contratados deverão ser prestadosexclusivamente pela FIA, conforme também já se manifestou a AGU, na Orientação Normativa nº14/2009. Confira-se:
Ementa:
‘OS CONTRATOS FIRMADOS COM AS FUNDAÇÕES DE APOIO COM BASE NA DISPENSADE LICITAÇÃO PREVISTA NO INC. XIII DO ART. 24 DA LEI Nº 8.666, DE 1993, DEVEM ESTARDIRETAMENTE VINCULADOS A PROJETOS COM DEFINIÇÃO CLARA DO OBJETO E COMPRAZO DETERMINADO, SENDO VEDADAS A SUBCONTRATAÇÃO; A CONTRATAÇÃO DESERVIÇOS CONTÍNUOS OU DE MANUTENÇÃO; E A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOSDESTINADOS A ATENDER AS NECESSIDADES PERMANENTES DA INSTITUIÇÃO.’”
A partir da manifestação da CONJUR/ME, a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimentoenviou à FIA o Ofício nº 012/2010/GABAR/SNEAR/ME, de 08 de janeiro de 2010, solicitandonova proposta, contendo o detalhamento das despesas na composição dos preços a seremcontratados, e a demonstração da compatibilidade de preços do contrato a ser firmado com outroscontratos firmados pela FIA. Ainda, na oportunidade, chamou-se especial atenção para a OrientaçãoNormativa da AGU no sentido de vetar a subcontratação dos referidos serviços, que deveriam serprestados exclusivamente pela Fundação.
Em comunicado interno do ME, Assessor da SNEAR encaminhou ao Secretário Nacional deEsporte de Alto Rendimento a documentação relativa à nova proposta da FIA, que contemplaria asalterações necessárias apontadas pela CONJUR/ME, entre elas o detalhamento das despesas nacomposição de preços, e a comprovação de qualificação e habilitação técnica. Além disso,registrou-se a ciência dada à FIA quanto à vedação de subcontratações, em atendimento à referidaOrientação da AGU.
Não obstante, a documentação anexada ao Contrato no 029/2010 traz, juntada às fls. 398 doprocesso, a exemplo da informação anteriormente apresentada, em seu item 3.5, na relação dasresponsabilidades da FIA, os mesmos termos existentes na proposta original, dentre os quais:
“3.5 Responsabilidades
FIA
Contratar pessoas físicas e jurídicas com competências específicas para desenvolvimento dasatividades.Acompanhar a implantação de sistema de gestão das ações governamentais na Candidaturaaos Jogos Olímpicos de 2016;”
Destaque-se o fato de o documento em pauta encontrar-se desatualizado, considerando que oContrato a ser assinado não teria como objeto ações relacionadas à candidatura da cidade do Rio deJaneiro à sede das Olimpíadas de 2016, vez que, na ocasião, esta fase já havia sido ultrapassada, e acidade já havia sido escolhida, na data de 02 de outubro de 2009, para sediar o evento.
Dessa forma, a aceitação e a aprovação deste documento, inclusive, em desacordo com a ressalvaconstante do PARECER/CONJUR/ME nº 002/2010, de 04 de janeiro de 2010, evidenciam falhas da
SNEAR na análise da documentação referente à formalização do Contrato no 029/2010.
Quanto ao detalhamento das despesas, também apontado pela CONJUR/ME como imprescindível àformalização da contratação, verificou-se que os dados apresentados pela FIA são incompletos,prejudicando a análise para aferição dos custos dos serviços e da consequente adequação dosvalores contidos no Contrato.
À semelhança do Contrato no 029/2010, no caso do Contrato no 090/2010 não restou comprovada aexecução dos serviços por integrantes dos quadros próprios da FIA, condição indispensável para
contratação por dispensa de licitação fundamentada no inciso XIII, art. 24, da Lei no 8.666/1993,impossibilitando, ainda, a verificação da conformidade dos preços pagos em relação aos custosincorridos pela Contratada.
Tais custos são calculados a partir dos valores de mão de obra utilizados, acrescentando-se a estes asdespesas referentes a encargos sociais, a tributos e a demais despesas administrativas agregadas,conforme o próprio cálculo estimativo feito pelo gestor (fls.16 a 20 do processo de formalização doContrato nº 029/2010, processo nº 58701.002537/2009-33).
Dessa forma, para os dois contratos, foi solicitada, para aferição da adequabilidade dos valorescontratados, a apresentação de documentos relativos aos profissionais da FIA envolvidos com aexecução dos serviços, contendo a relação de nomes, de CPF e de formação profissional, assimcomo de documentos de comprovação de vínculo empregatício com a FIA, de registro dosprofissionais nas entidades de classe respectivas, de pagamentos da remuneração e do recolhimentodas contribuições sociais correspondentes, bem como de Planilhas de Custos, por meio daSolicitação de Auditoria nº 201204251/001, de 04 de abril de 2012, com prazo para atendimento em13 de abril de 2012.
Em resposta, por meio do Ofício nº 165/2012/SE-ME, de 11 de abril de 2012, e do Ofício nº224/2012-SE-ME, de 07 de maio de 2012, foram realizadas duas solicitações de prorrogação deprazo para atendimento, de 20 dias cada.
Em 06 de junho de 2012, por meio do Ofício nº 296/2012/SE-ME, foram encaminhadasinformações, sem, no entanto, atenderem às questões essenciais relacionadas à elaboração dosprodutos com pessoal que compõe o quadro de funcionários da contratada, considerando suaincompletude, vez que os nomes de profissionais estavam incompletos, não houve disponibilizaçãode número de CPF, tampouco houve comprovação de pagamento de honorários ou de recolhimentode encargos sociais.
Dessa forma, foi realizada reiteração dos pedidos por meio da Solicitação de Auditoria nº 201204251/004, de 14 de junho de 2012, e, apesar de seguidos pedidos de prorrogação de prazosefetuados pelo ME, por meio dos Ofícios nº 330/2012/SE-ME, de 27 de junho de 2012, 220/2012/GABAR/SNEAR/ME, de 20 de julho de 2012, e 371/2012/SE/ME, de 25 de julho de 2012, não foidisponibilizada a documentação comprobatória do vínculo empregatício entre a FIA e osprofissionais alocados nos Contratos nº 029/2010 e 090/2010.
Conforme anteriormente registrado, a relação de profissionais disponibilizada por meio do citadoOfício nº 296/2012/SE-ME, de 06/06/2012, apresentava nomes incompletos, sem os respectivosCPF, o que prejudicou a verificação da conformidade de seus vínculos profissionais com a FIA.
Destaque-se que os documentos solicitados consistem em documentos necessários à fiscalização daexecução do Contrato pelo próprio gestor, e que, portanto, já deveriam fazer parte dos processoscorrespondentes, como condição para atesto e para liberação dos pagamentos.
Observa-se que o gestor considera que a verificação da execução do Contrato limita-se aorecebimento dos produtos entregues sob a forma de relatórios, sem verificar o atendimento àsdemais condições de execução, conforme exposto na resposta constante do Memorando nº 113/2012/GABAR/SNEAR/ME, de 05 de junho de 2012, anexo ao Ofício nº 296/2012-SE/ME, de 06 dejunho de 2012, que contém, entre outras, as seguintes informações:
“... esta Pasta adotou as recomendações do Tribunal de Contas da União – TCU (Ac. 0304/2006-TCU-Plenário e Ac. 2075/2008-TCU-1ª Câmara), no sentido de exigir de suas contratadas aentrega de produtos, não se fazendo, portanto, vinculação por profissional alocado em prestação deserviços por homem/hora.
Compete-nos informar que das relações jurídicas estabelecidas por conta destas contratações,resultaram mais de cinquenta produtos, consubstanciados em exatos 52 relatórios, que no decorrerde suas execuções serviram de apoio ao planejamento, avaliação e adoção de diversas decisõesadministrativas, técnicas e estratégicas, e que hoje, ainda integram a base de conhecimento doGoverno Federal, seja para estudos e pesquisas, ou mesmo, para fins de auditoria.
Cumpre-nos salientar ainda, que estas relações se deram, única e exclusivamente, entre o GovernoFederal, por intermédio do Ministério do Esporte, não dispondo esta Pasta, portanto, deinformações pertinentes ao CPF de cada profissional alocado por sua contratada, todavia, ficouconsubstanciada ao longo das execuções dos referidos ajustes, a disponibilização de todos osrecursos estipulados nos contratos, uma vez que foram executados em sua integralidade, nãohavendo nenhuma entrega pendente, ou, sequer, mal executada.”
Em relação ao Acórdão TCU no 2075/2008 – Primeira Câmara, destaca-se que o mesmo remete ao
Decreto no 3.751/2001, o qual, no entanto, foi revogado pelo Decreto no 5.151/2004. Este, por suavez, estabelece que a contratação de serviços de consultoria, no âmbito de projetos de CooperaçãoTécnica Internacional, seja feita exclusivamente por produto, ao contrário do anterior, que permitiatambém as modalidades de contratação para serviços técnicos continuados e serviços técnicos nãocontinuados.
Ainda, não há, no referido Decreto, menção à eventual desnecessidade ou dispensa de obrigação deacompanhamento da execução, em seus aspectos financeiros e contábeis, bem como a verificação daeconomicidade do Contrato e a adequabilidade dos valores pagos, como entende o gestor em relaçãoaos Acórdãos do TCU citados.
Assim, o entendimento de que a entrega dos produtos previstos, unicamente, seria suficiente paravalidar todo o processo não é adequado. No caso, é necessário que o gestor certifique-se não só documprimento do objeto, mas também da adequação dos valores pagos, para que não incorra no riscode realização de pagamentos indevidos, bem como acerca da prestação de serviços por pessoas quepossuem vínculo com a entidade contratada, vez que a contratação foi realizada a partir de dispensa
de licitação com base no inc. XIII do art. 24 da Lei no 8666/93.
Ressalte-se, também, que o Acórdão TCU no 304/2006-Plenário, citado pelo gestor, determina quese faça a especificação do produto, em caso de contratação de serviços de consultoria, sem, noentanto, excluir a necessidade de aferição da conformidade da execução contratual.
O Acórdão, em seu item 9.4.4, remete à caracterização do projeto básico: “9.4.4. no caso decontratação de serviços de consultoria, especifique, nos seus projetos básicos, o produto dosserviços objeto do contrato, conforme dispõe o art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/93;”.
O referido inciso IX da Lei no 8.666/1993, por sua vez, estabelece:
“IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisãoadequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto dalicitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem aviabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e quepossibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendoconter os seguintes elementos:
(...)
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços efornecimentos propriamente avaliados;” (original sem grifo)
Não se observa, portanto, alusão à desnecessidade de acompanhamento da execução dos serviçossob o aspecto de seus custos, atendo-se somente ao aspecto de recebimento dos produtosespecificados, sem se avaliar a aderência e a conformidade aos custos orçados.
A interpretação de que unicamente a entrega dos produtos relacionados no Contrato validaria ospreços pagos à Contratada, e que seria desnecessária a aferição dos custos efetivamente incorridos éinadequada. Ainda, o adequado acompanhamento da execução do contrato demandaria que o fiscaldo contrato se certificasse acerca da observância à vedação de subcontratação ao longo de toda aexecução contratual, o que não restou comprovado, vez que não se identificou a juntada deinformações ao processo de formalização contratual, ou aos processos de pagamento, quepermitissem validar que os profissionais envolvidos na execução do contrato, na elaboração dosprodutos, possuíam vínculo empregatício com a Fundação contratada; a comprovação desse vínculoempregatício não foi possível, tampouco, a partir das demandas de disponibilização de documentospor meio de solicitações de auditoria, conforme já detalhado, vez que a documentação solicitada nãofoi disponibilizada. Assim, a restrição ao trabalho, decorrente da não disponibilização dadocumentação solicitada, inviabilizou a validação da adequação dos valores pagos no âmbito docontrato, bem como inviabilizou a verificação quanto à observância de vedação à subcontratação noâmbitos dos contratos em análise.
Deve-se destacar, a propósito, análise feita em Nota Técnica da SNEAR/ME, juntada às folhas 115
a 131, de 12 de dezembro de 2009, que embasou a contratação relacionada ao Contrato no
029/2010, conforme consta do processo no 58701.002537/2009-33, fls.128:
“Cumpre salientar que, não obstante orientação do Tribunal de Contas da União para que ascontratações de consultoria nos moldes pretendidos sejam realizadas tendo por base o valor deprodutos, a análise para efeito de composição do valor estimado somente pode ser realizada secomparada na relação hora/homem, uma vez que inexistem produtos que possam ser consideradossemelhantes para aferição do montante de recursos e análise da compatibilidade de preços com omercado.” (original sem grifo)
Verifica-se que o próprio gestor afirma que “a análise para efeito de composição do valor estimadosomente pode ser realizada se comparada na relação hora/homem”.
Dessa forma, para verificação da economicidade do Contrato, é necessário que se avalie a aderênciada execução ao processo de formação dos preços. Uma vez que o insumo principal para obtenção dopreço total do contrato foi baseado em utilização de horas de mão de obra de profissionaisespecíficos, a um custo unitário específico, é indispensável que se comprove minimamente aaderência à execução, como, por exemplo, se os profissionais relacionados preenchem as condiçõesdo Termo de Referência, em termos de habilitação, de que forma estão vinculados à Contratada, seos profissionais foram remunerados de acordo com os valores constantes nas planilhas de formaçãode preços, se as correspondentes contribuições sociais foram devidamente recolhidas.
Anexo ao Ofício no 296/2012/SE-ME, de 06 de junho de 2012, o Ministério do Esporte encaminhouresposta da FIA às solicitações da Controladoria Geral da União, a qual é parcialmente reproduzidaa seguir:
“Cabe ressaltar, todavia, que algumas das informações solicitadas, tais como contratos de trabalhoe de prestação de serviços, remuneração paga, etc., implicam autorização prévia das partescontratadas, sob pena de ofensa ao direito à privacidade dos terceiros contratados, o direitoassegurado pelo art. 5º, inciso X da Constituição Federal. Até o momento, entretanto, não pudemosconfirmar nenhuma das autorizações necessárias para produzir a informação solicitada.” (originalsem grifo)
Destaque-se que não há na solicitação da CGU qualquer ofensa ao direito à privacidade de terceiroscontratados, uma vez que qualquer contratado pela Administração Pública, ou mesmosubcontratado, submete-se aos processos de controle e de fiscalização, conforme previsão legal.
Acerca do tema, registra-se o teor dos itens 6 e 7 da Nota Técnica nº 2931/GSNOR/SFC/CGU/PR,de 07 de novembro de 2011, cuja cópia foi enviada do Ministério do Esporte, anexa à Solicitação deAuditoria nº 201204251/004, de 14 de junho de 2012. Tratam-se dos fundamentos daobrigatoriedade de disponibilização de toda a documentação solicitada pela fiscalização:
“6. O preceito fiscalizatório sobre os próprios contratos é inerente à atividade Estatal e decorre,em especial, do disposto no Art. 58, III da Lei nº 8.666/93, que outorga à Administração Pública oamplo poder/dever de fiscalização sobre todos os contratos por ela firmados, pressupostoreconhecido tanto pela Doutrina quanto pela Jurisprudência como cláusula exorbitante inerenteaos Contratos Administrativos em geral.
(...)
7. Deve-se lembrar à empresa contratada que a escolha de se contratar com a Administração é umafaculdade que só cabe a ela. Contudo, decidindo esta em contratar com o Estado, deverá estarciente de todas as responsabilidades legais e regulamentares decorrentes dessa escolha. E nistoinclui-se a necessidade de comprovação da correta aplicação dos recursos transferidos ao seucaixa e se essa aplicação se coaduna ou não com a proposta inicialmente formalizada noprocedimento licitatório ao qual concorreu e se logrou vencedora.
8. Inclusive, durante a execução do contrato, é dever da empresa demonstrar que o custo deoperacionalização mantém patamares ao menos similares ao contido na proposta, e, ainda, que ocusto unitário justifica a constituição do valor global do contrato.”
Assim, a não disponibilização, por parte da FIA e do Ministério do Esporte, da documentação
solicitada prejudica a verificação da conformidade da execução dos Contratos no 029/2010 e090/2010, em especial no que diz respeito à adequação dos valores contratados e da nãosubcontratação de serviços.
Conforme já registrado neste Relatório, a relação dos profissionais que teriam sido alocados naexecução dos serviços foi fornecida pela FIA com nomes incompletos e sem os respectivos númerosde CPF.
Não obstante, pesquisa realizada na base de dados do sistema RAIS, evidenciou que, do total de 32
profissionais relacionados pela FIA, relativos ao Contrato no 029/2010, 28 não possuíam vínculoempregatício com a Fundação Instituto de Administração, isto é, não faziam parte do quadropermanente da FIA durante o período da execução contratual. Ressalte-se que os outros quatroapresentavam registro referente ao desempenho de atividades de apoio administrativo.
No que tange ao Contrato no 090/2010, a partir da relação dos profissionais alocados na execuçãodos serviços, embora fornecida pela FIA com nomes incompletos e sem os respectivos números deCPF, pesquisa na base de dados do sistema RAIS evidenciou que, do total de 20 pessoas que teriamsido empregadas na execução dos serviços, à exceção de quatro profissionais desempenhando
atividades de apoio administrativo, dezesseis profissionais não possuíam vínculo empregatício coma instituição, isto é, não faziam parte do quadro permanente da FIA durante o período da execuçãocontratual.
Destaque-se, ainda, que, enquanto o Termo de Referência previa a utilização de 32 profissionaispara o contrato original e treze para a prorrogação da vigência por Termo Aditivo, a relação
apresentada pela FIA compõe-se de apenas vinte profissionais para o Contrato no 090/2010,conforme planilha que teria sido apresentada pela FIA e que foi encaminhada à CGU anexa ao
Ofício no 330/2012/SE-ME, de 27 de junho de 2012.
Assim, face à não disponibilização da documentação solicitada, não resta comprovada aconformidade dos preços pagos pela execução do contrato, assim como o pagamento dos honoráriosaos profissionais alocados pela FIA e o recolhimento das correspondentes contribuções sociais.
Ainda, a relação de profissionais que estariam envolvidos na execução dos contratos, relação essaencaminhada pelo Ministério do Esporte e que teria siso disponibilizada pela FIA, permite que seconclua pela existência da prática de subcontratação no âmbito da execução do Contrato nº029/2010, vedada nos casos de contratação por dispensa de licitação com base no inc. XIII do art.24 da Lei nº 8.666/93, a despeito das ressalvas feitas pela CONJUR/ME e da jurisprudênciaexistente, a exemplo do Acórdão TCU nº 723/2005 – Plenário, que registra:
“Nos casos em que seja cabível a dispensa de licitação com base no Art. 24, inciso XIII, da lei8.666/93, verifique, previamente, se a entidade selecionada dispõe, em seus quadros de pessoal decorpo técnico qualificado e em número suficiente para realizar, de forma direta, os serviços objetodo contrato, tal como estipulado no Art. 13, § 3º, do mesmo dispositivo legal, vedando-seexpressamente, no respectivo termo de contrato, a subcontratação.”
Não há nos autos dos processos de contratação e de pagamento relacionados ao Contrato nº029/2010 evidências de que tais condições tenham sido verificadas pelo Ministério do Esporte,como exigir a comprovação do vínculo empregatício com os profissionais alocados no projeto.Encontra-se, porém, às fls. 307 do processo de formalização, declaração da FIA, de 13 de janeiro de2010, firmada por seu Diretor Presidente, e por Coordenador Responsável pela Execução dosServiços, na qual a entidade afirma estar “de acordo com as condições, exigências e prazosconstantes no Termo de Referência elaborado pelo Ministério do Esporte.”
A inobservância do poder-dever de fiscalização do Ministério do Esporte concorre de formadecisiva para a inconsistência apontada, ao não exigir da Contratada a apresentação dos documentosde comprovação da conformidade dos vínculos empregatícios dos profissionais alocados, bem comoda verificação do pagamento das remunerações correspondentes e do recolhimento das respectivascontribuições sociais.
Registre-se que situação assemelhada foi anteriormente apontada pela CGU, no âmbito do Relatóriode Auditoria Anual de Contas da Secretaria-Executiva do Ministério do Esporte referente à gestãodo exercício de 2009, com evidências de subcontratação, pela FIA, do Escritório de AdvogadosManesco, para formatação da Autoridade Pública Olímpica – APO e da Agência NacionalAnti-Doping – ANAD, objeto do Contrato nº 64/2009, conforme textos reproduzidos parcialmente aseguir, extraídos do Relatório nº 244754:
“1.1.3.2 CONSTATAÇÃO: (020)
Evidências de subcontratação pela Fundação Instituto de Administração de parte dos serviços,
objeto do Contrato n.º 64/2009, para formatação do modelo da Autoridade Pública Olímpica –
APO e da Agência Nacional Antidoping – ANAD.
(...)
a) Verifica-se, pelo que consta nos autos do Processo, que a FIA valeu-se dos serviços do escritórioManesco para modelagem da APO e da ANAD, haja vista os registros das Atas anteriormente
mencionadas, de onde pode-se inferir a participação dos consultores da Manesco nas reuniões deexposições a membros dos Governos Federal, Estadual e Municipal do Rio de Janeiro. Verifica-setambém o conhecimento, por parte do Ministério do Esporte, do envolvimento da MANESCO narealização dos serviços contratados.
b) Não havia, no Contrato assinado entre as partes, cláusula que facultasse a subcontratação totalou parcial dos serviços, já que a FIA estava sendo contratada por dispensa de licitação, sob ajustificativa de ser a instituição tecnicamente dotada de informações e recursos, materiais ehumanos, capazes de atender aos serviços previstos. Deve-se ressaltar que a subcontratação nostermos do art. 72, inciso VI da Lei 8666/93, deve constar expressamente do contrato.
(...)
No entanto, nas atas das reuniões anteriormente mencionadas, fls. 289 a 302 do processo58701.001207/2009-21, relativo ao pagamento da 1ª e 2ª parcelas do Contrato, Anexo V – Vol. II,nas relações dos participantes das referidas reuniões, constam nomes de dois consultores,integrantes do escritório de advocacia Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade deAdvogados, em virtude do exposto a seguir:
(...)”
Os profissionais citados nas atas anteriormente referidas, integrantes do Escritório de AdvocaciaManesco, Ramirez, Perez, Azevedo Marques Sociedade de Advogados, e que não detêm vínculoempregatício com a FIA, conforme consta da base da RAIS, estão novamente relacionados naexecução do presente contrato, evidenciando-se a recorrência da prática indevida apontada noprocesso de contas de 2009, qual seja, a subcontratação de serviços por parte da FIA.
Uma vez, porém, que o valor total do contrato foi calculado a partir da estimativa de quantitativo dehoras de profissionais alocados, cujo valor unitário teria sido obtido a partir de preços de mercado, éimprescindível que seja verificado se a execução do contrato guarda relação com o especificado notermo de referência, como por exemplo, se os profissionais relacionados efetivamente faziam partedos quadros da empresa, se as remunerações previstas foram efetivamente pagas e se as respectivasobrigações sociais foram cumpridas.
No que diz respeito ao Contrato nº 071/2010, firmado com a Fundação Getúlio Vargas, foiidentificada a inclusão, na lista de consultores alocados para execução do Contrato, de profissionalsem comprovação de vínculo empregatício com a FGV.
Pesquisa efetuada na base de dados do Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS, a partirda relação de nomes dos profissionais alocados na execução do contrato, fornecida pela FundaçãoGetúlio Vargas, evidenciou que um dos consultores relacionados não consta como tendo vínculoempregatício com a FGV, não havendo, portanto, comprovação de qualquer pagamento feito a ele.Trata-se do profissional CPF ***.217.270-**, alocado como Consultor de Segurança Sênior.
O valor total pago pelo Ministério do Esporte à FGV durante a execução contratual, relativo aoprofissional em questão, importa em R$ 217.600,00 (R$ 200,00/h.h x 136 h mensais x 8 meses),sendo indevida a subcontratação no âmbito do Contrato nº 071/2010, conforme já exposto, vez queo mesmo decorre de dispensa de licitação embasada no art. 24, inc. XIII, da Lei nº 8666/93.
CAUSA:
Deficiência dos procedimentos de acompanahmento da execução contratual.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta ao Relatório Preliminar, por meio do Ofício nº 722/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 02
de outubro de 2015, foram encaminhadas as informações apresentadas em sequência.
Registra-se que a manifestação apresentada foi vinculada às recomendações que compunham oRelatório Preliminar, conforme se verifica em sequência.
“Recomendação 001: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que revise e amplie seusprocedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitando restringir a atuação dofiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produto pactuado, buscandoidentificar se as condições contratuais estão sendo observadas, como a vedação à subcontratação,em decorrência da forma de contratação da empresa.
Recomendação 002: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que apure os fatos eresponsabilidades relacionados à realização de pagamentos sem a comprovação de que osprofissionais que estavam envolvidos na elaboração dos produtos possuíam vínculo empregatíciocom as entidades contratadas, considerando a fundamentação da dispensa de licitação e asorientações da Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte relacionadas ao assunto.
Esclarecimentos:
Em relação à constatação em questão, é necessário informar inicialmente que os fiscais doscontratos em questão exerceram com excelência as atividades de fiscalização dos contratos, alémde recebimento e aprovação dos relatórios, acompanhando o dia a dia da execução contratual. Osfiscais dos contratos em tela são servidores com profundo conhecimento dos projetos contratados.Além disso, eles atuam diretamente na execução de todas as atividades do Ministério do Esporte.
Neste tópico, a CGU recomendou ainda que o Ministério do Esporte identificasse se as condiçõescontratuais foram observadas, como a vedação à subcontratação e o vínculo empregatício dosprestadores de serviço dos contratos em tela.
Preliminarmente, de fato, ocorre que não houve, no caso concreto, subcontratação, visto que osserviços essenciais foram todos executados pela FIA, e os serviços acessórios continuaram sobgestão e responsabilidade integral da Contratada. Além disso, é preciso ressaltar que não hánenhum indício de execução dos serviços contratados com pessoal que não pertencesse à FIA.
É notório que as contratações feitas pela administração, em especial aquelas voltadas aoatendimento de finalidades públicas singulares, tais como as envolvidas nos contratos objeto desteRelatório Preliminar de Auditoria, envolvem uma gama extensa e complexa de serviços cujaprodução e fornecimento não são passíveis de serem titularizados por uma mesma entidade.
Em contratos desta natureza, que se prestam a contratar serviços altamente especializados paraatendimento de uma demanda peculiar do Ministério do Esporte, há que se distinguir doisprincipais tipos de serviços.
Há, em primeiro lugar, os serviços essenciais, que pela sua natureza, diretamente voltada para ocumprimento do escopo contratual (para a prestação dos serviços), e relevância devem ser objetode atestação por parte dos interessados na contratação, de modo a se garantir que aquelecontratado que irá executar esses serviços esteja apto para entregá-lo em conformidade com oalmejado pela administração.
Conforme se depreende dos Processos Administrativos de contratação, a capacidade técnica para aexecução dos serviços essenciais aos Contratos nº 029/2010 e 090/2010 foi devidamentecomprovada pela FIA e verificada atentamente pelo Ministério do Esporte.
Mas há, ainda, outra categoria de serviços, que não integram diretamente o escopo da contratação,mas que não podem ter sua existência ignorada por integrarem as atividades preliminares,preparatórias e acessórias ao cumprimento do escopo do contrato administrativo. São os chamadosserviços acessórios. Não se está a falar de atividades irrelevantes, mas de serviços que se prestam amuniciar a empresa contratada para o exercício cotidiano de todas as suas atividades. Emboraacessórios no que diz respeito ao contrato administrativo, são de fundamental importância para
que a contratada execute os serviços essenciais em sua plenitude.
Tais serviços são contratados diretamente pelo contratado privado para fazer frente às suaspróprias necessidades, pertencendo assim a uma esfera de relações jurídicas alheia ao contratoadministrativo. Para essas atividades não há que se falar, portanto, em subcontratação, termo este
que, pelo seu prefixo ("sub") nos remete à transferência da execução de uma atividade que
integra o escopo direto do contrato9. [9Este é o entendimento do TCU segundo o qual:"Subcontratação consiste na entrega de parte de fornecimento de bem, execução de obra ouprestação de serviço a terceiro, estranho ao contrato, para que execute em nome do contratado
item, etapa ou parcela do objeto avençado". (grifou-se) (Tribunal de Contas da União. Licitações eContratos: Orientações e Jurisprudência do TCU/Tribunal de Contas da União. - 4. ed. rev ., atual.eampl. - Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial deEditoração e Publicações, 2010, pág.: 791.)]
É exatamente por isso, inclusive, que o Termo de Referência não faz e nem poderia fazer maioresexigências quanto à atestação dos serviços acessórios, porém necessários à realização dasatividades essenciais, eis que o órgão contratante não pode dimensionar quais são as necessidadesparticulares daquela empresa, futura contratada, para a sua atuação profissional. Deve ocontratante atentar-se à capacitação técnica relativamente aos serviços essenciais, focando nosresultados almejados com a contratação.
Nesse sentido, esta Pasta Ministerial, no exercício de seu poder de fiscalização e
acompanhamento da execução do Contrato, verificou que nos casos em que a FIA muniu-se de
seus parceiros, fornecedores e colaboradores, não houve transferência de objeto, delegação de
gestão ou de responsabilidades, pois as atividades essenciais foram desenvolvidas sob
responsabilidade, gestão e execução da contratada.
Reitere-se que o fornecimento de insumos que não sejam parte essencial do objeto contratual nãocaracteriza subcontratação, por ser atividade alheia ao objeto contratual. É comum quefornecimentos auxiliares que viabilizem o cumprimento das obrigações fim do contratado sejamprestados por terceiros, de forma que seria desarrazoado obrigar que um contratado seresponsabilize por fornecer todos os insumos necessários à prestação de seus serviços.
Essa é, aliás, a dinâmica do mercado de consultaria: hodiernamente, as instituições privadas queprestam consultoria têm estrutura complexa e cambiante, adaptáveis às suas necessidadesconcretas. Por isso, muitas delas têm organização que não se limita a empregados, no sentidoestrito da expressão (ou seja, aquelas relações regidas pela Consolidação das Leis Trabalhistas). Écomum, portanto, que tais instituições mantenham em seu quadro de colaboradores profissionaiscontratados por meio de pessoas jurídicas.
Ressalte-se que nem a legislação nem os contratos firmados contêm previsão que obrigue que oscolaboradores indicados pela FIA devam manter todos um vínculo trabalhista com a Fundação.Realce-se, inclusive, que o objeto do contrato nunca foi o de mero fornecimento de mão de obracom o repasse para o Ministério dos Esportes dos custos incorridos. O escopo contratual consistena prestação de consultoria.
Cumpre relatar, ainda, que as diligências empreendidas por esta Secretaria no transcorrer daexecução contratual demonstraram que o escritório Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques,Soeiedade de Advogados presta serviços de assessoria/consultoria jurídica à FIA, de formacontínua e regular, desde 2003, sendo que o apoio eventual de profissionais desta banca para aconsecução de atividades-meio relacionadas ao Contrato não desnatura as avenças firmadas com oMinistério do Esporte, nem caracteriza qualquer ilicitude.
Por derradeiro, em relação ao profissional citado no Relatório, como consultor da FGV e que nãoconstava como tendo qualquer vínculo empregatício com a entidade, em consulta realizada àprópria FGV, aquela fundação alegou que se tratou de erro material e que de fato, o profissionalnão trabalhou no projeto em questão."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Registra-se, inicialmente, que a manifestação encaminhada indica que os fiscais do contratoexerceram com excelência as suas atribuições. Destaca-se que a referida manifestação foi assinadapelos mencionados fiscais, os quais foram responsáveis por qualificar as atividades por elesdesenvolvidas.
Em sequência, é registrado que inexistem indícios de execução dos serviços contratados compessoal que não pertencesse à FIA, no entanto, não são relacionados os profissionais quedesenvolveram as atividades previstas no escopo dos Contratos firmados e cujos resultados dasatividades foram consolidados nos produtos entregues. Ocorre que tampouco se identifica que oMinistério do Esporte tenha adotado as necessárias providências de acompanhamento da execuçãocontratual de forma a certificar-se de que o objeto dos Contratos estaria sendo executado porprofissionais pertencentes ao quadro funcional da Entidade, conforme condicionante registrada emParecer pela Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte, em decorrência de a contratação ter sidorealizada a partir de Dispensa de Licitação. Ainda, a partir de informações disponibilizadas pelaSNEAR, em resposta às Solicitações de Auditoria referenciadas no campo "Fato", foramidentificados vários profissionais que estariam envolvidos na execução contratual e que nãopossuíam vínculo empregatício com a FIA, situação que seria vedada e para a qual foi expedidoalerta prévio pela Consultoria Jurídica do Ministério e em relação à qual não se identifica quetenham sido adotadas as cautelas e os acompanhamentos necessários.
É registrado ainda que "É notório que as contratações feitas pela administração, em especialaquelas voltadas ao atendimento de finalidades públicas singulares, tais como as envolvidas noscontratos objeto deste Relatório Preliminar de Auditoria, envolvem uma gama extensa e complexade serviços cuja produção e fornecimento não são passíveis de serem titularizados por uma mesmaentidade". Assim, em sentido oposto ao anteriormente registrado em sua manifestação, a SNEARratifica que os serviços não teriam sido realizados exclusivamente com o corpo funcional dasentidades contratadas, FIA e FGV, situação que estaria vedada, considerando a forma como se deu acontratação, a partir de Dispensa de Licitação, conforme anteriormente exposto. Na sequência,como forma de justificar a subcontratação é indicado que os serviços prestados poderiam serclassificados em essenciais, que por "sua natureza, diretamente voltada para o cumprimento doescopo contratual (para a prestação dos serviços), e relevância devem ser objeto de atestação porparte dos interessados na contratação, de modo a se garantir que aquele contratado que iráexecutar esses serviços esteja apto para entregá-lo em conformidade com o almejado pelaadministração." e em serviços acessórios, os quais "se prestam a municiar a empresa contratadapara o exercício cotidiano de todas as suas atividades. Embora acessórios no que diz respeito aocontrato administrativo, são de fundamental importância para que a contratada execute os serviçosessenciais em sua plenitude." Ocorre, no entanto, caso se considerasse essa possibilidade, que osprofissionais que possuiriam vínculo com a FIA, conforme registrado no campo "Fato", eramexatamente aqueles que desenvolveriam atividades de apoio administrativo, em sentido opostoàquilo que está expresso na manifestação apresentada e reproduzida parcialmente.
Em outro trecho da manifestação é indicado que naqueles casos em que a FIA utilizou-se de "seusparceiros, fornecedores e colaboradores, não houve transferência de objeto, delegação de gestãoou de responsabilidades, pois as atividades essenciais foram desenvolvidas sob responsabilidade,gestão e execução da contratada.", situação esta em desacordo com a orientação expressa daConsultoria Jurídica do Ministério do Esporte, registrada em Parecer, no sentido de que emdecorrência de a contratação ter sido processada a partir de dispensa de licitação, estava vedada asubcontratação no âmbito do contrato, o que deveria estar nele explicitado.
Assim, as informações apresentadas pelo Ministério do Esporte, em sua manifestação ao RelatórioPreliminar de Auditoria, não descaracterizam os registros efetuados, pelo contrário, corroboram asinformações apresentadas em Relatório e caracterizam a inobservância às recomendaçõesregistradas pela CONJUR/ME em Parecer elaborado previamente às contratações.
Por fim, quanto à informação que teria sido apresentada relativa a consultor da FGV em relação ao
qual não se identificou a existência de vínculo empregatício, foi registrado que teria sido efetuadoquestionamento à Fundação Getúlio Vargas e que a Entidade indicou que teria havido um erro nainformação anteriormente prestada e que o profissional não teria desenvolvido atividades no âmbitodo Projeto em questão, sem, contudo, relacionar os profissionais que estiveram envolvidos nodesenvolvimento de atividades no âmbito do Contrato nº 071/2010 e tampouco houve a indicaçãodos vínculos mantidos pela Entidade com esses profissionais.
RECOMENDAÇÃO: 001
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte querevise e amplie seus procedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitandorestringir a atuação do fiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produtopactuado, buscando identificar se as condições contratuais estão sendo observadas, como a vedaçãoà subcontratação, em decorrência da forma de contratação da empresa.
RECOMENDAÇÃO: 002
Recomenda-se à Secretaria-Executiva do Ministério do Esporte que apure os fatos eresponsabilidades relacionados à realização de pagamentos sem a comprovação de que osprofissionais que estavam envolvidos na elaboração dos produtos possuíam vínculo empregatíciocom as entidades contratadas, considerando a fundamentação da dispensa de licitação e asorientações da Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte relacionadas ao assunto.
1.1.2.3 CONSTATAÇÃO 007
Não comprovação da adequação dos valores praticados no âmbito do Contrato nº 071/2010,firmado pelo Ministério do Esporte com a Fundação Getúlio Vargas, a partir de informaçõesde sua execução.
Conforme registrado no item anterior, durante os trabalhos de auditoria foi solicitada ao Ministériodo Esporte a disponibilização de documentos que permitissem a verificação da aderência deparâmetros de execução contratual às condições iniciais do Contrato nº 071/2010, firmado com aFundação Getúlio Vargas, e a adequabilidade dos preços pagos e, portanto, a economicidade doContrato. Em consequência da não disponibilização de documentos solicitados e de inconsistênciasnas informações prestadas não foi possível a comprovação da conformidade dos valores executadosem relação aos valores contratados.
De forma idêntica ao procedimento adotado em relação à solicitação de documentos e deinformações referentes aos contratos firmados pelo Ministério do Esporte com a FIA e analisadosneste Relatório, também não houve, por parte do Ministério do Esporte, disponibilização integraldos documentos solicitados em relação à FGV por meio da Solicitação de Auditoria nº201204251/001, de 04 de abril de 2012, especialmente quanto aos nomes e CPF dos profissionaisalocados na execução contratual e à comprovação do vínculo empregatício desses profissionais e deregistro dos profissionais nas entidades de classe respectivas.
Registra-se que a justificativa apresentada para a não disponibilização de documentos não épertinente, como já tratado, vez que o fato de o contrato com a Fundação Getúlio Vargas terconsiderado a entrega de produtos, não se fazendo vinculação por profissional alocado em prestaçãode serviços por homem/hora, não desonera a contratada da comprovação de execução contratualcom profissionais que possuem vínculo com a entidade, em decorrência da forma de contratação,para a qual não é admitida subcontratação. Adicionalmente, a especificação dos produtos a serementregues não desobriga à verificação da economicidade do Contrato.
Ao analisar-se os autos do processo e os procedimentos utilizados pelo Ministério do Esporte paracalcular os valores da contratação, constatou-se as seguintes situações:
a) Inconsistência na comprovação de preços médios de mercado para o valor de homem x
hora de consultores utilizados pela FGV.
Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201204251/04, por meio do Memorando anexo ao Ofícionº 371/2012/SE-ME, de 25 de julho de 2012, o gestor limitou-se a encaminhar a manifestação daFundação Getúlio Vargas quanto aos documentos solicitados, na forma do Ofício FGV Projetos –CE nº 1309/12 firmado pelo seu Vice-Presidente de Projetos.
Neste Ofício, a FGV apresenta, entre outras, as seguintes informações como forma de comprovar acompatibilidade dos preços cobrados aos preços praticados pelo mercado e a não disponibilizaçãodos documentos solicitados:
“(...)
O orçamento elaborado pela FGV, submetido à avaliação e aprovação do Ministério do Esporte,ampara o valor global da contratação e está de acordo com a média de mercado.
Neste sentido, acostamos ao presente expediente a cópia do estudo elaborado pelo InstitutoBrasileiro de Consultoria Organizacional – IBCO, denominado Termômetro da ConsultoriaOrganizacional e Pesquisa de Honorários – Edição 2008, que comprova de forma inequívoca aadequação dos preços-hora praticados pela Fundação.(...)” (fls. 2/5 do Ofício).(Original sem grifo)
Foram anexadas cópias das páginas 29, 30, 34, 38, 58 59, 63 e 67 do citado Boletim, Edição 2008,destacando-se a faixa de faturamento anual maior que R$ 20 milhões, na qual se enquadraria a FGV.
No entanto, uma vez que o orçamento inicial foi apresentado ao Ministério do Esporte pela FGV em08 de junho de 2010, considerando-se a fonte de informações mencionada pela FGV, seriapertinente adotar como referência de preços a Tabela da 10ª Edição do IBCO, referente ao exercíciode 2009, exercício anterior àquele da contratação (http://www.ibco.org.br/files/Pesquisa_2009_completa_vfinal.pdf); as páginas 33, 37, 41, 62, 66 e 70, contemplam referencial depreços de mercado praticados nos anos de 2009 e 2010. Nesta Tabela constatam-se diferençassignificativas em relação aos preços praticados pela FGV (fls. 90 dos autos do processo decontratação), conforme verificado no endereço eletrônico anteriormente citado. O Quadroapresentado a seguir evidencia as diferenças identificadas.
Quadro: comparação dos valores praticados pela FGV e os valores constantes da Tabela IBCO2009
ProfissionalValor FGV(R$/h.h)
Tabela IBCO 2009 (R$/h.h)
Diferença (%)
Consultor Sênior 200,00 143,00 39,8
Consultor Pleno 150,00 100,00 50,0
Consultor Júnior 120,00 58,00 106,9
Fonte: informações disponíveis no processo de contratação da FGV (processo nº58701.002723/2010-14) e na Tabela IBCO referente ao exercício de 2009, consultada no endereçoeletrônico http://www.ibco.org.br/files/Pesquisa_2009_completa_vfinal.pdf)
Nestas condições, considerando-se a tabela do IBCO 2009 como referência de preços de mercado, eaplicando-se tais valores aos profissionais referidos, em termos de total de horas estimadas para osmesmos, na execução do contrato, temos um valor pago a maior da ordem de 43,87%, apenas paraos profissionais de consultoria, conforme exposto no Quadro a seguir.
Quadro: comparação dos valores praticados pela FGV e os valores constantes da Tabela IBCO2009
Profissional Horas Totais Total FGV Total IBCO Diferença R$
Consultor Sênior 18.496 3.699.200,00 2.644.928,00 1.054.272,00
Consultor Pleno 4.352 652.800,00 435.200,00 217.600,00
Consultor Júnior 2.176 261.200,00 126.208,00 134.992,00
TOTAIS 4.613.200,00 3.206.336,00 1.406.864,00
Diferença percentual 43,87%
Fonte: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações disponíveis no processo decontratação da FGV (processo nº 58701.002723/2010-14) e na Tabela IBCO referente ao exercíciode 2009, consultada no endereço eletrônico http://www.ibco.org.br/files/Pesquisa_2009_completa_vfinal.pdf)
b) Inconsistências em relação aos valores cobrados ao ME comparativamente àsremunerações dos Coordenadores Executivos do projeto constantes da base do CadastroNacional de Informações Sociais – CNIS.
Conforme consta às fls. 90 e 304 dos autos do processo de contratação, processo nº58701.002723/2010-14, na Tabela de Preços da qual derivou o valor cobrado pela FGV aoMinistério do Esporte, foram alocados, como coordenadores executivos do Projeto, os profissionaisCPF ***.481.607-** e ***.963.967-**, para cujos serviços foi estabelecido um custo de R$422.400,00, decorrente de 120 horas mensais cada, durante 8 meses, ao valor de R$ 220,00/h.h.
No entanto, em pesquisa realizada na base do Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS,que contém os dados de salários pagos e a respectiva fonte pagadora, constatou-se que os referidosprofissionais teriam recebido, em função do vínculo empregatício com a FGV, no período deexecução contratual, os seguintes valores salariais, que totalizam R$ 45.480,76: CPF***.481.607-**, no período de setembro/2010 a abril/2011, R$ 15.961,32 (R$ 1.464,35/mês desetembro/2010 a janeiro/2011 e de março/2011 a abril/2011, e R$ 5.710,87 em fevereiro/2011); eCPF ***.963.967-**, no período de outubro/2010 a abril/2011, R$ 29.519,44 (R$ 3.619,55/mês).
Para calcular o custo dos serviços dos mencionados profissionais, deve-se aplicar, sobre o valor dosalário-base, o fator K correspondente aos custos da FGV. Para tanto, solicitou-se ao Ministério doEsporte, por meio da Solicitação de Auditoria SA nº 201204251/01, de 04 de abril de 2012, aapresentação da planilha de custos das contratadas, para aferição da conformidade dos preçoscobrados com os custos incorridos pelas entidades, e o seu correspondente fator K.
A Fundação Getúlio Vargas, por intermédio do Ofício FGV Projetos 810/12 de 08 de maio de 2012,firmado pelo Vice-Diretor de Projetos, encaminhado anexo ao Ofício nº 330/2012/SE-ME, de 27 dejunho de 2012, apresentou a Tabela de Composição do Preço-hora da FGV, a partir da qual obtém-seo fator K= 1,938 para os profissionais de consultoria, dividindo-se o custo total da hora profissional pela remuneração base do profissional.
Assim, aplicando-se o fator K calculado aos salários pagos aos profissionais anteriormentereferidos, o valor que deveria efetivamente ser cobrado do Ministério do Esporte seria de R$88.141,71 (R$ 45.480,76 x 1,938).
Considerando-se o valor cobrado do ME, de R$ 422.400,00, conforme anteriormente exposto, verifica-se que teria ocorrido um pagamento excedente no valor de R$ 334.258,29 (correspondentea 379,2%,), em relação à remuneração dos citados profissionais, considerando-se os registros doCNIS e as informações disponibilizadas pela FGV, por intermédio do Ministério do Esporte.
c) Inconsistência em relação aos valores cobrados ao ME, comparativamente aos salários dosConsultores alocados no projeto constantes da base do Cadastro Nacional de InformaçõesSociais – CNIS.
De forma idêntica à análise efetuada no item anterior, constatou-se diferença significativa emrelação aos custos de homem x hora que formaram o valor do Contrato, aplicando-se o fatorK=1,938, que representaria os custos da FGV, em comparação à remuneração que seria paga aConsultores alocados no projeto, conforme informação obtida em consulta à base do CNIS.
Como exemplo, de forma não exaustiva, cita-se os profissionais relacionados no Quadroapresentado em sequência.
Quadro: relação de profissionais Consultores para os quais se identifica diferença entre os valoresde remuneração cobrados do ME e aqueles registrados no CNIS.
Profissional – CPFSaláriomensalCNIS *
Valor deremuneração doprofissional FGVno período deexecuçãocontratual (A)
Custo doprofissionalFGV
(B = A x1,938)
Valorcobrado doME (C)
Diferença
(D = C - B)
***.541.127-** 3.066,88 28.497,97 55.229,06 217.600,00 162.370,94
***.768.897-** 2.123,23 48.566,97 94.122,78 217.600,00 123.477,22
***.338.298-** 1.220,30 13.761,90 26.670,56 217.600,00 190.929,44
***.243.877-** 3.679,65 26.248,17 50.868,95 163.200,00 112.331,05
***.148.937-** 1.321,88 10.575,04 20.494,42 217.600,00 197.105,58
***.443.056-** 1.220,29 10.398,70 20.152,68 217.600,00 197.447,32
***.504.541-** 1.412,54 11.300,32 21.900,02 217.600,00 195.699.98
(*) Salário registrado na base do CNIS em Setembro/2010, mês de início de vigência do Contrato
Fonte: elaborado pela equipe de auditoria a partir de informações disponíveis no processo decontratação da FGV (processo nº 58701.002723/2010-14) e do CNIS.
Portanto, apenas na amostra dos sete profissionais relacionados, verifica-se um pagamentoexcedente no valor de R$ 1.120.935,83, conforme os valores de salários registrados na base dedados do CNIS, referente ao período de execução contratual, em relação aos valorescorrespondentes cobrados do Ministério do Esporte.
Registre-se que concorreram, também, para as inconsistências apontadas, falhas na fiscalização doContrato, por parte do Ministério do Esporte, como já destacado em item específico deste Relatório,em decorrência de não ter sido exigido da FGV a apresentação da documentação necessária paraverificação da conformidade de execução do contrato, no tocante à manutenção das condiçõesiniciais da contratação, conforme disposto no Art. 54, Parágrafo 2º da Lei nº 8.666/93, bem comoda economicidade do contrato, limitando-se a receber os produtos especificados no Termo deReferência.
CAUSA:
Deficiência em relação ao acompanahmento da execução contratual, haja vista que apenas osaspectos relacioandos à entega do produto são considerados.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta ao Relatório Preliminar, por meio do Ofício nº 722/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 02de outubro de 2015, foram encaminhadas as informações apresentadas em sequência.
Registra-se que a manifestação apresentada foi vinculada às recomendações que compunham oRelatório Preliminar, conforme se verifica em sequência.
“Recomendação 001: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que revise e amplie seusprocedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitando restringir a atuação dofiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produto pactuado, buscandoidentificar se as condições contratuais estão sendo observadas, como a conformidade dos valorescobrados com aqueles praticados no mercado.
Esclarecimentos:
De fato, o contrato celebrado entre a União Federal e a Fundação Getulio Vargas, no valor globalde RS 5.700.00.00 (cinco milhões e setecentos mil reais), passou pela análise da ConsultariaJurídica do Ministério do Esporte, inclusive o valor contratado, nada obstante, tratar-se deinstituição sem fins lucrativos, isto é, sem atuar de forma mercantil visando o lucro da operação,pressupondo-se, a rigor, que o preço ofertado pela entidade fundacional é fidedigno à prestação dosserviços, foi comparado com outras instituições, que igualmente não possuem fins lucrativos.
Na realidade, o critério utilizado na presente auditoria, para apontar possíveis distorções nospreços contratados, centra-se na análise do custo do homem/hora e na comparação entre contratosparalelos. É certo, também, que no presente caso não se contrata mão de obra ou postos detrabalho, a serem mensurados pela métrica da "hora", mas sim um serviço de natureza singular,por preço global, com a entrega de produtos, consubstanciando uma obrigação de resultado.
Como se vê, o foco da justificativa de preços das contratações reside no preço global não obstanteterem sido apresentados os preços por produto, conforme orientação do Tribunal de Contas daUnião, e não obstante terem sido também apresentados os valores por homem/hora de distintosperfis profissionais.
O fato, porém, é que atendendo ao que o próprio TCU recomenda, a dinâmica e a formalização dacontratação não contempla a hipótese de se efetuar pagamentos em proporção e a partir demedições do volume exato de homens-hora trabalhados. Relembre-se a propósito, o item 9.4.5 doAcórdão 304/2006-Plenário, por meio do qual o TCU determinou que se adotasse ‘metodologia demensuração de serviço de consultoria que privilegie a remuneração das contratadas mediante amensuração dos resultados e que elimine a possibilidade de remunerar as empresas com base naquantidade de horas trabalhadas, conforme entendimento exposto no Acórdão TCU 667/2005-Plenário’.
Diante desse posicionamento do TCU, não é cabível apurar-se a existência ou não de prejuízo aoerário a partir do acompanhamento de relatórios de homem-hora dedicados à execução contratual.
Se esse acompanhamento fosse legítimo para a apuração da justa remuneração do contratado, acontratação se daria por posto de serviço ou homem-hora, o que é rechaçado pelo TCU.
Se não se justifica o acompanhamento individual dos profissionais dedicados à execuçãocontratual, com a avaliação de sua dedicação (homem-hora), igualmente não se justifica que, paraos fins indicados no relatório de auditoria, seja exigido do contratado a apresentação da relação detodos os profissionais envolvidos a cada etapa do processo de liquidação e pagamento da despesa.
Se o Ministério do Esporte for reavaliar os preços de homem-hora da contratada. Conformerecomendado pelo relatório preliminar desta CGU, poderá, em tese, subverter a essência dacontratação, que é a entrega de produtos determinados, com valor definido e desembolso realizadosegundo o cronograma de execução, e, não por preço unitário baseado em homem-hora.
Inclusive, a legislação e a jurisprudência vêm avançando, para que eventuais preços unitários,maiores que os praticado nas tabelas oficiais, ou com aqueles praticados no mercado, não sejammotivo para descarte da proposta, prestigiando o valor global, desde que não haja, ao longo dacontratação, majoração de quantitativos do item em descompasso com o mercado.
0 §6º do artigo 125 da Lei nº 12.465/2011, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração eexecução da Lei Orçamentária de 2012, versa que:
‘Art. 125. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursosdos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas noprojeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa deCustos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela CaixaEconômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema deCustos de Obras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagemindustrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.
§ 6º No caso de adoção do regime de empreitada por preço global, previsto no art. 6º, inciso VIII,alínea “a”, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, devem ser observadas as seguintesdisposições:
I - na formação do preço que constará das propostas dos licitantes poderão ser utilizados custos
unitários diferentes daqueles fixados no caput deste artigo, desde que o preço global orçado e o
de cada uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro do contrato, observado o § 7º
desse artigo, fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de referência utilizado,
assegurado ao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informações para fins de
verificação da observância deste inciso;’ (Originais sem destaques)
Tal dispositivo permite a existência de preços unitários superiores aos preços unitários dereferência, desde que o preço global e o preço de cada etapa estejam abaixo dos referenciais. Ouseja, é permitida a existência de preços unitários acima dos de referência, desde que sejamcompensados por outros abaixo dos de referência, de forma que o preço global e o preço de cadaetapa estejam abaixo dos referenciais.
Veja-se que esta previsão da LDO/212 já encontrava ressonância no âmbito do Egrégio Tribunal deContas da União. Note-se excerto do Acórdão nº 775/2007 – 2ª Câmara, in verbis:
‘Acrescente-se, ainda, que a licitação era do tipo menor preço global, portanto mais importante do
que avaliar se cada um dos itens que compunha o objeto correspondia a valores de mercado, era
verificar se o preço global do objeto estava adequado ao mercado e à estimativa de preço
realizada. Além do que, caso a proposta mais vantajosa, mostrando-se adequada quanto ao preço
global, estabelecesse valores unitários em desconformidade com o mercado, seria obrigação legal
do contratado assumir o compromisso nos termos estabelecidos, haja vista que o contrato
resultante está vinculado não só ao edital, mas também à proposta do licitante vencedor,
conforme art. 55, inciso XI, da Lei nº 8.666/93.’ (Destacou-se)
De conseguinte, verifica-se a robustez desse entendimento quando se lê a Decisão nº 111/2002, doPlenário da Corte de Contas da União, que tratou, objetivamente, da adequação dos custos emcontratações por preço global, que é o critério utilizado no presente caso, verbis:
‘Assiste razão aos defendentes quando argumentam que, numa licitação por preço global, a
adequação dos custos do empreendimento deve ser examinada tendo em conta a totalidade do
objeto contratado, e não itens específicos do projeto tomados isoladamente. Essa, aliás, tem sido a
posição reiteradamente adotada por esta Corte, como evidenciam, entre outras, as Decisões nºs
033/1997 (ata nº 04), 469/1999 (ata nº 32), 170/2000 (ata nº 10) e 1028/2001 – Plenário (ata nº
53), todas do Plenário.’ (Destacou-se)
Assim, muito mais importante do que extrair o homem-hora cada contratação, é verificar o preço
global.
Cumpre trazer a baila, também, a prestigiada jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 1ªRegião, que enfrentou casos idênticos, verbis:
‘AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÃO TIPO MENOR PREÇO GLOBAL.
I. O art. 44, §3º, da Lei 8.666,93, veda apenas a apresentação de proposta que apresente preçosglobal ou unitário irrisórios, não servindo de fundamento à desclassificação de proposta que, adespeito de ter cotado o adicional noturno em valor superior aos 40% estipulados na ConvençãoColetiva de Trabalho, apresentou preço global mais vantajoso para a Administração.
2. Agravo de instrumento ao qual se nega provimento.’ (Agravo de Instrumento nº200401000093112, Rel. Des. DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTIRODRIGUES. DJ. De 4/10/2004)
‘ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. PREGÃO. MENOR PREÇO. ORDEM DE CLASSIFICAÇÃOASSIM BASEADA. ARGÜIÇÃO DE PROPOSTA INEXEQÜÍVEL. DESCABIMENTO. VALIDADEDO CERTAME.
1. Estabelecendo o Edital que a licitação seria na modalidade pregão, tipo menor preço global,
está a Administração adstrita a tal padrão, devendo manter a ordem de classificação assim
apurada.
2. A mera alegação unilateral da impetrante de descumprimento do edital ou de propostainexeqüíve1, por parte da empresa vencedora, não é suficiente a desfazer a adjudicação e acontratação firmada, eis que indispensável prova técnica a tanto, não efetivada na espécie.
3. Segurança conhecida, mas denegada.’ (MS nº 200201000393010. Rel. Des. JOAO BATISTAMOREIRA., DJ de 02/06/2003)
Nessa conformidade, a conclusão da CGU que detectou que ‘[tem-se] um valor pago a maior daordem de 43,87%, apenas para os profissionais de consultoria’, não pode repercutir no valor globalda proposta de preço.
A proposta de preços é fruto de sua experiência e organização interna, existindo variáveis que seapresentam individualmente para cada uma, a saber: gerenciamento e rotatividade de pessoal,políticas de remuneração profissional, faltas, ausências, licenças, efetividade de avisos prévios,além de fatores como época do ano, categoria profissional, regionalidade, gerência da empresa eoutros.
O preço final deriva, neste norte, de uma composição dos diferentes insumos tais como, no casoconcreto: perfil dos profissionais e recursos tecnológicos alocados, quantidade de horastrabalhadas, remuneração compatível com o perfil profissional pretendido e a prática de mercado,etc..
Além disso, a metodologia, expertise, experiência, qualificação de seus profissionais, dentre outras,
são peculiaridades e características distintas, que variam de instituição a instituição, o queculmina, obviamente, em formulação de propostas e preços variados.
De outro modo, o princípio constitucional da economicidade precisa inafastavelmente ser
considerado.
Segundo o professor MARÇAL JUSTEN FILHO (in Comentário à Lei de Licitações e ContratosAdministrativos, 8° ed., 2000. p.73) ‘a economicidade consiste em considerar a atividadeadministrativa sob prisma econômico. Como os recursos públicos são extremamente escassos, éimperioso que sua utilização produza os melhores resultados econômicos, do ponto de vistaquantitativo e qualitativo. Há dever de eficiência gerencial que recai sobre o agente público. Eletem o dever de buscar todas as informações pertinentes ao problema enfrentado. Como regra, aseleção da alternativa far-se-á em face dos benefícios potenciais de natureza econômica e dosriscos envolvidos. Quanto maior os benefícios econômicos que poderão advir de uma certa
solução, tanto mais será o dever de adotá-la.’
Em face destas considerações pode-se asseverar, com a segurança necessária, que não ocorreu ainconsistência na comprovação de preços médios de mercado para o valor homemhora; que nãohouve inconsistências em relação aos valores cobrados ao ME quando comparado ao CNIS; eainda que não houve inconsistências em relação aos valores dos salários dos consultores, quandocomparado às bases do CNIS, Portanto, esta Pasta Ministerial entende que não há inconsistênciasde metodologia nos cálculos apresentados pela área técnica do Ministério do Esporte."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
A manifestação apresentada inicia destacando que o processo referente à contratação da FundaçãoGetúlio Vargas teria sido objeto de análise pela Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte, o queseria pressuposto de que o valor é coerente com o serviço a ser prestado. Registra-se, no entanto,que em item específico deste Relatório é registrada a inadequação da estimativa de preços que deuorigem à contratação. No presente item registra-se que os valores que foram realizados, a partir deinformações da efetiva execução contratual, não são compatíveis com as remunerações registradasem Sistema governamental (Cadastro Nacional de Informações Sociais) para os profissionais queforam indicados como tendo sido responsáveis pela elaboração dos produtos entregues no âmbito doContrato nº 071/2010.
Na sequência, é indicado que teria sido utilizado "na presente auditoria" o critério de homem/hora ede custos praticados em contratos paralelos. Como indicado anteriormente, o item em análise efetuauma comparação entre as remunerações que seriam efetivamente recebidas pelos profissionais,conforme registro do CNIS, e os valores que seriam praticados em decorrência da atuação de cadaum desses profissionais no âmbito do Contrato em análise. Ainda, é feito registro de que acontratação ocoreu por preço global e que não seria viável a realização de pagamentos emproporção. Reitera-se que o registro trata da não comprovação da adequação dos valores praticadosno âmbito do Contrato com aqueles de remuneração dos profissionais envolvidos na elaboração dosprodutos a serem entregues.
A manifestação segue registrando que a legislação e a jurisprudência avançariam em sentido em quea ocorrência de preços unitários superiores àqueles de tabelas oficiais ou de mercado não constituammotivo para descarte de propostas, apresentando toda uma contextualização acerca do tema.Conforme anteriormente consignado, este não é o foco do registro em análise.
Apenas ao final é mencionada a questão central deste registro, qual seja, a comparação dos valorespraticados no âmbito do contrato com os registros de remuneração de profissionais existente noCNIS. Assim, é asseverado na manifestação "que não houve inconsistências em relação aos valorescobrados ao ME quando comparado ao CNIS; e ainda que não houve inconsistências em relaçãoaos valores dos salários dos consultores, quando comparado às bases do CNIS", sem indicar o queembasaria estas afirmações, vez que as informações apresentadas no campo "Fato" indicam ooposto.
RECOMENDAÇÃO: 001
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte querevise e amplie seus procedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitandorestringir a atuação do fiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produtopactuado, buscando identificar se as condições contratuais estão sendo observadas, como aconformidade dos valores cobrados com aqueles praticados no mercado.
1.1.2.4 CONSTATAÇÃO 008
Falhas na gestão, no acompanhamento e na fiscalização da execução dos Contratos nº029/2010 e 090/2010, firmados com a FIA, e nº 071/2010, firmado com a FGV.
Em análise aos processos referentes aos contratos firmados pelo Ministério do Esporte que
compõem o escopo deste Relatório, quais sejam Contratos no 029/2010 e 090/2010, firmados com aFIA, e Contrato nº 071/2010, firmado com a FGV, foram identificadas falhas na gestão, noacompanhamento e na fiscalização da execução dos mencionados contratos. As falhas identificadasrelacionam-se a:
a) não apresentação de garantia contratual, prevista no âmbito dos Contratos nº 029/2010 e090/2010, firmados com a FIA, sem a consequente aplicação de sanção pelo Ministério do Esporte;
No que diz respeito ao Contrato no 029/2010, não foram localizados nos autos referentes àformalização da contratação os documentos relativos à comprovação da apresentação de garantias
contratuais, no valor de 5% do total do Contrato, previstas na Cláusula Décima Primeira doinstrumento, embora estas tenham sido solicitadas à Contratada por meio do Ofício nº 241/2010/COGEC/CGLOG, de 27 de abril de 2010, conforme consta às fls. 411 do processo nº58701.002537/2009-33, o qual assinala prazo de 5 (cinco) dias úteis para atendimento.
Na referida correspondência, alertava-se à instituição que o não cumprimento da medidaconfiguraria inadimplemento contratual, resultando em aplicação das sanções previstas na Lei e nocontrato assinado, bem como na suspensão do pagamento de faturas.
No entanto, a despeito da ausência das garantias, não se verificou reiteração do pedido, ou aaplicação das penalidades previstas pelo descumprimento da exigência, ou ainda, a suspensão dospagamentos das faturas apresentadas.
No que tange ao Contrato no 090/2010, não foram encontrados nos autos os documentos relativos àcomprovação da apresentação de garantias contratuais, no valor de 5% do total do aditivo aoContrato, previstas na Cláusula Sexta do Segundo Termo Aditivo.
Destaque-se que o cumprimento da medida prevista em Termo Aditivo configura também obrigaçãocontratual, à semelhança da solicitação feita pelo ME à FIA quando da assinatura do Contratooriginal, conforme consta às fls. 295 do processo referente ao Contrato no 090/2010, com prazo de5 (cinco) dias para atendimento.
A despeito da ausência das garantias no processo, não se verificou a existência de documentos queevidenciem que tal garantia tenha sido solicitada à Contratada após a formalização do TermoAditivo, tampouco se identificou a aplicação das penalidades previstas pelo descumprimento daexigência, e nem a suspensão dos pagamentos das faturas apresentadas.
Evidencia-se, assim, a ocorrência de inadimplemento por descumprimento de cláusula contratual,por parte da FIA, assim como de falha na gestão e na fiscalização dos Contratos nº 029/2010 e090/2010 por parte do Ministério do Esporte, ao não exigir as garantias contratuais previstas nosdois contratos, e, posteriormente, não aplicar as penalidades previstas.
Destaca-se que o Acórdão TCU nº 2445/2012-Plenário dispõe que “A aplicação de multa a empresapela Administração Pública, quando verificada a ocorrência de infração especificada em contrato,configura obrigação e não faculdade do gestor”:
“12.
(...)
d) não se encontra na esfera de disponibilidade do gestor da Codevasf deixar de multar acontratada, eis que lhe incumbe agir proativamente, respaldado no ordenamento jurídico e nasprevisões legais, editalícias e contratuais que regem a avença com a recorrente, não lhe sendolegítimo omitir-se nem renunciar às prerrogativas conferidas à administração em situações daespécie.”
b) falta de segregação de funções envolvendo a designação dos fiscais de contrato, no âmbito dosContratos nº 029/2010 e 090/2010, firmados com a FIA, bem como do contrato nº 071/2010,firmado com a FGV, vez que houve designação, como fiscal do contrato, de servidor que participoudas etapas iniciais da contratação, como a elaboração do Termo de Referência; e
c) fragilidade do acompanhamento contratual conduzido pelo Ministério do Esporte, vez queinformações que deveriam subsidiar o acompanhamento da execução contratual não estavamdisponíveis nos processos, tampouco foram disponibilizadas após solicitação por meio deSolicitação de Auditoria, conforme detalhado em item próprio deste Relatório, inviabilizando aaferição da adequação dos custos praticados, bem como acerca da inexistência de subcontratação noâmbito dos contratos.
CAUSA:
Inexistência de procedimentos formalizados orientando a atuação dos fiscais de contrato.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta ao Relatório Preliminar, por meio do Ofício nº 722/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 02de outubro de 2015, foram encaminhadas as informações apresentadas em sequência.
Registra-se que a manifestação apresentada foi vinculada às recomendações que compunham oRelatório Preliminar, conforme se verifica em sequência.
“Recomendação 001: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que revise e amplie seusprocedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitando restringir a atuação dofiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produto pactuado, buscandoidentificar se as condições contratuais estão sendo observadas.
Esclarecimentos:
No que tange à alegação de que não teria havido a apresentação das garantias contratuais dosContratos firmados com a FIA, e que não teria havido a aplicação das penalidades por essedescumprimento contratual, são necessários alguns esclarecimentos. As garantias foramapresentadas pela FIA, como comprovam as cartas fianças em anexo, sendo inclusive devolvidas aofinal do contrato como comprova a correspondência do Ministério do Esporte em anexo.
Alegou-se ainda no Relatório Preliminar de Auditora que haveria falha na gestão dos contratos namedida em que houve designação de servidores para figurarem como fiscais do contrato que, porsua vez, participaram das etapas iniciais da contratação como a elaboração do Termo deReferência.
Deve-se destacar a esse respeito, que a presença, na fiscalização de contrato, de servidor queeventualmente tenha participado apenas da parte inicial da contratação, como elaboração doTermo de Referência, como referido no Relatório, e não da seleção da contratada, de modo algumcontamina a fiscalização do contrato.
A CGU alega ainda que teria havido fragilidade de acompanhamento contratual pelo ME porque‘informações que deveriam subsidiar o acompanhamento da execução contratual não estavamdisponíveis nos processos, tampouco foram disponibilizadas após solicitação por meio desolicitação de auditoria, conforme detalhado em item próprio deste Relatório, inviabilizando aaferição da adequação dos custos praticados, bem como acerca da inexistência de subcontratação’.Na prática, trata-se de uma repetição do quanto já respondido em itens específicos. Há que seconsiderar, no entanto, que não houve qualquer prejuízo à execução dos contratos apontados pelaAuditoria.
Veja-se que as informações que se alegam faltantes no Relatório não envolvem informaçõesrelativas às execuções contratuais propriamente ditas, mas a informações das contratações (custose vínculo do pessoal), que não se traduziam em obrigações contratuais supostamente descumpridas.Logo, não há que se falar em qualquer fragilidade nos acompanhamentos contratuais, na medidaem que as contratadas foram efetivamente fiscalizadas e os produtos foram devidamente entreguese utilizados pela Administração Pública."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
A manifestação registra que houve o encaminhamento das garantias contratuais pela FundaçãoInstituto de Administração, no âmbito dos Contratos nº 029/2010 e 090/2010, documentos esses queforam anexados à manifestação encaminhada pelo Ministério do Esporte: Carta Fiança nº136.851-9, de 14 de abril de 2010, do Banco Safra SA, referente ao Contrato nº 29/2010, e CartaFiança nº 137.643-1, do Banco Safra SA, referente ao Contrato nº 090/2010. Desta-se, no entanto,que esses documentos não estavam juntados aos processos administrativos relacionados.
Quanto à realização das atividades de fiscalização contratual, é registrado que um dos servidoresque estava atuando como fiscal dos contratos teria participado apenas da parte inical da contratação,como a elaboração do Termo de Referência, e não da seleção da contratada. Destaca-se, no entanto,que a seleção da contratada ocorreu por Dispensa de Licitação, embasada na instrução processualefetuada pelo mencionado servidor.
Ainda, no que diz respeito ao acompanhmento da execução contratual, a manifestação limita-se aindicar que as fragilidades apontadas em Relatório não trouxeram "qualquer prejuízo à execuçãodos contratos apontados pela Auditoria"; acresenta que as informações não disponíveis dizemrespeito a custos e vínculos de pessoal, relacionadas à contratação e não à execução contratualpropriamente dita. Destaca-se, no entanto, que a questão relacionada a vínculos de pessoal érelevante, considerando a vedação de subcontratação que fora alertada pela CONJUR/ME ainda nafase de formalização contratual, e que essa situação tem reflexo significativo nos custos incorridos,vez que ao se realizar as atividades previstas em contrato a partir de subcontratação, os custos compessoal, que formam a base da composição do preço da contratação, existe uma reduçãosignificativa do custo incorrido pela Entidade contratada, o que poderia refletir em redução decustos para a Administração.
RECOMENDAÇÃO: 001
Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte querevise e amplie seus procedimentos de acompanhamento e de fiscalização de contratos, evitandorestringir a atuação do fiscal do contrato apenas às verificações quanto à apresentação do produtopactuado, buscando identificar se as condições contratuais estão sendo observadas.
1.1.2.5 INFORMAÇÃO 009
Inadequação do local escolhido para construção do novo autódromo, com potencial deprejuízos ao Erário, conforme registros dos Produtos 2, 3 e 4 do Contrato nº 071/2010,relacionados a Estudos de Viabilidade Econômica e Sustentabilidade do empreendimento.
As informações constantes nos relatórios produzidos pela FGV, notadamente em relação àscondições atualmente encontradas na região de Deodoro, local da construção do novo autódromo,conforme pode ser verificado nos Produtos 2, 3 e 4, referentes aos Estudos de ViabilidadeEconômica e Sustentabilidade do empreendimento, indicam inadequação da escolha do local, compossibilidade de prejuízos ao Erário.
No produto 4, Anexo 1, fls. 160 a 166, Volume I do Processo nº 58701.002049/2011-41, consta oseguinte texto:
“2. Conclusão:
A demanda por um novo autódromo no Rio de Janeiro é decorrente da definição das instalaçõesolímpicas na área atualmente ocupada pelo autódromo de Jacarepaguá. A determinação destalocalização para as instalações olímpicas criou o campo para o embate legal para a construção deum novo autódromo.
Construir um empreendimento em uma região pré-determinada e não escolhida por uma vocação
específica da mesma pode apresentar certos desafios. Neste sentido, este estudo para a construçãode um autódromo em Deodoro – uma das áreas mais pobres do Rio de Janeiro – deve ser pensado
como o desafio de tornar o empreendimento viável a partir de um quadro não favorável, comomostram os itens anteriores.
Apesar de ser uma região desfavorecida, considerada pelo governo local como uma região que
deve ter seu desenvolvimento assistido, o investimento na área pode ser pensado como um projetode reurbanização especialmente pelo seu potencial de contribuição social no local.
2.1. Autódromo em Deodoro: Pontos Positivos e Negativos.
A região escolhida para a construção do autódromo – um espaço destinado a um esporte caro eelitizado – numa região pobre e com índices de violência é um desafio, ainda que possa ser umfator importante para a transformação e desenvolvimento da região.
Alguns pontos negativos:
O entorno não é ideal para a construção de um autódromo:O autódromo está cercado por comunidades carentes em uma região pobre e com altosíndices de violência;Numa cidade famosa pela beleza natural, o local destinado para o autódromo não é atraente;O entorno é altamente populado (conjuntos habitacionais Pró-Morar, além das comunidadesvizinhas) o que pode acarretar problemas com relação ao uso do autódromo devido aosníveis de ruídos produzidos. A existência de vizinhos no entorno pode limitar o uso doautódromo para eventos automobilísticos noturnos (como arrancada), por exemplo, além decriar complicações para usos em shows, etc. Essa situação de restrição de uso em função deruído já é uma realidade internacional, onde o uso dos circuitos é regulado de acordo comclasses sonoras.Não há hotéis na região.O acesso à região é hoje precário.A área destinada ao autódromo anteriormente presumida em cerca de 4,3 km2 permitiagrande liberdade para a formação de um mix negocial, mas a área real de Camboatá, comcerca de 2 km2, é bastante restritiva em termos de seu potencial para desenvolver atividadese serviços atraentes. Além disso, é possível que o autódromo não comporte um mix esportivode referência internacional em todas as áreas. Cabe registrar que equipamentos deste portenecessitam de grandes áreas para estacionamento.
Alguns pontos positivos:
As vias de acesso à região serão melhoradas com as obras para as Olimpíadas – o que éessencial para que o autódromo seja viável.A logística de transporte, que será facilitada para os 2 aeroportos do Rio e também para oacesso por Rodovias, é importante para o local.A criação de um polo esportivo em Deodoro pode favorecer a região.
(...)
A definição do mix de atividades comerciais e de serviços (privados e públicos) se dará em funçãoda definição dos seguintes principais tópicos:
Mix de atividades esportivasParâmetros nacionais e internacionaisVolumes de públicos estimadosPotencial e oferta negocial da áreaLegado Urbano em termos econômicos e sociais.
(...)
Anteriormente, às fls. 132 a 134 do mesmo processo, constam, no capítulo 8 – ConsideraçõesFinais, as seguintes considerações:
O novo empreendimento está dividido em Área Esportiva/Autódromo e suas 2 áreas negociais emseu entorno, que são alicerces para a sustentabilidade do complexo. Ao todo, a área esportiva e asáreas negociais ocupam um espaço dividido em 2 terrenos que juntos somam quase 2 milhões dem2 (veja Figura 40 para ilustração dos empreendimentos desenvolvidos nestas áreas).
A área principal deste espaço de negócios e serviços é a parte do terreno que margeia a AvenidaBrasil, onde estarão instalados um Centro Automotivo, com concessionárias plenas e oferta de
serviços; um Open Mall com um outlet com lojas diversas e forte presença de marcas esportivas ecom opções de alimentação; um Posto de Combustíveis; bem como um Hotel numa área carente deinfraestrutura hoteleira e com perspectivas promissoras.
Um Mix de Negócios e Serviços deste porte desenvolve um polo especializado com atraçãocumulativa e compatibilidade negocial, onde consumidores estão dispostos a percorrer distânciasmaiores em busca de melhores negócios.
A área auxiliar do empreendimento é destinada ao desenvolvimento de atividades relacionadas àTecnologia e Educação. As empresas, universidades e laboratórios ali presentes formarão umParque Tecnológico e atuarão tanto na formação de pessoal, como em avaliações, certificações ehomologações. A área contará também com um Museu Vivo de Tecnologia, um Espaço paraConvenções e terá diversos cursos de formação de condutores especializados.
(...)
Provavelmente o Ministério do Esporte investirá na construção da infraestrutura esportiva,permanecendo com propriedade da União, porém concedendo sua operação a uma entidadeprivada através de uma PPP, visando não arcar, portanto, com subsequentes custos de manutenção.A definição deste modelo de gestão pelo Ministério do Esporte é fator crítico de sucesso para todoo complexo, tanto no que se refere à operação esportiva, quanto à implantação das áreas negociais.
Além dos 180 milhões do governo federal previstos para a construção do autódromo, as áreasnegociais do empreendimento deverão receber um investimento de cerca de R$ 300 milhões dainiciativa privada, além de todo o aporte em transporte e acessibilidade ao complexo, a serrealizado pelo poder público municipal. Qualifica-se assim uma área até então pouco desenvolvidae ainda passível de invasões.”
(...)
Um fator fundamental para o pleno desenvolvimento das atividades econômicas, sociais eesportivas é tornar a região mais segura. Destaca-se que à medida que estas atividades sedesenvolvem, contribuem para a segurança num processo positivo em cadeia.
(...)
Este projeto teve como desafio buscar a sustentabilidade econômica para um novo empreendimentoa partir de um quadro não favorável: a construção de um autódromo em Deodoro – uma das áreasmais pobres do Rio de Janeiro – estabelecida não por uma localização planejada, mas sim pelademanda de agilidade na construção do mesmo.
Sendo assim pode-se concluir em relação à análise do potencial de sustentabilidade do novoAutódromo/Parque Automotor considerando o mix de atividades compatível com oempreendimento, levando em conta fatores econômicos e sociais que o trabalho retratou, portanto,formas de tornar um Autódromo, instalação custosa e muitas vezes deficitária, em um negóciosustentável (capítulos 2 e 4) e, a partir da instalação deste equipamento esportivo, desenhou ummix de atividades negociais complementares de forma a atingir não apenas a sustentabilidadeeconômica do empreendimento (capítulos 5 e 6), mas também a inserção do mesmo na comunidadecomo forma de contribuição para o desenvolvimento urbano e social da região (capítulo 7).
Assim, os resultados apresentados neste trabalho permitem, portanto, assegurar a sustentabilidadeeconômica do novo Autódromo do Rio de Janeiro com amplos benefícios sociais para uma regiãocarente. A implantação planejada e articulada de atividades de Lazer, Esporte, Velocidade,Tecnologia e Educação num cluster maximiza recursos públicos e cria como legado um polo deatratividade com potencial de se tornar não apenas uma referência regional, mas um exemplo deexperiência de regeneração urbana única em todo o Brasil.
A partir das informações constantes do Estudo de Viabilidade Econômica e Sustentabilidadeproduzido pela FGV, é possível extrair, entre outras, as seguintes informações:
O local escolhido não possui vocação para a implantação do empreendimento, por estarsituado numa das regiões mais pobres da cidade do Rio de Janeiro, cercado por comunidadescarentes, com alto índice de violência;
1.
A área do empreendimento, inicialmente estimada em 4,3 km2, não é a área real que serádestinada à implantação do autódromo, e que, em função de avaliação incorreta, foi reduzidapara cerca de 2 km2, o que poderá restringir a adoção de alguns padrões necessários paracompetições internacionais, inclusive com interferência no número de vagas deestacionamento, fundamental para o empreendimento;
2.
A viabilidade econômica e do empreendimento, cujo custo, estimado inicialmente em R$ 180milhões a cargo do Ministério do Esporte, depende de investimentos privados, em cerca deR$ 300 milhões valor estimado pela FGV, além de todo o aporte em transporte eacessibilidade ao complexo, que deveria ser realizado pelo poder público municipal, e cujoscustos não foram estimados;
3.
Após sua construção, o Autódromo e as chamadas áreas negociais deveriam ser concedidos àiniciativa privada por meio de uma PPP, fator do qual depende a viabilidade doempreendimento. Deveriam ser construídos no local um Centro Automotivo, comconcessionárias plenas e oferta de serviços; um Open Mall com um Outlet, ao custo de R$ 80milhões, com lojas diversas e forte presença de marcas esportivas e com opções dealimentação; um Posto de Combustíveis, com investimento de R$ 5 milhões, bem como umHotel, ao custo de R$ 45 milhões;
4.
Também é prevista a construção de um polo Tecnológico para desenvolvimento de atividadesrelacionadas. As empresas, universidades e laboratórios ali presentes formariam um ParqueTecnológico e atuariam tanto na formação de pessoal, como em avaliações, certificações ehomologações. Os custos são estimados pela FGV em R$ 120 milhões, porém não háinformações consistentes no processo sobre como viabilizá-los;
5.
A área contaria também com um Museu Vivo de Tecnologia, um Espaço para Convenções eteria diversos cursos de formação de condutores especializados. Para tanto, toma-se comoparâmetro o Museu do Futebol, instalado junto ao Estádio do Pacaembú, em São Paulo, queteve investimentos de R$ 32,5 milhões. Destaca-se que a operação dos museus é deficitária,como é o caso do Museu do Futebol.
6.
Conforme consta no Estudo, autódromos, via de regra, são deficitários e dependem desubsídios para operar, tornando-se viáveis apenas em função de rendimentos oriundos denegócios auxiliares geridos pelo eventual empreendedor privado.
7.
Não foram identificados nos documentos do Produto 4 dados relativos a eventual estudo deviabilidade Econômico-Financeira, embasada em dados consistentes, que permitisse avaliarminimamente a viabilidade de concessão mediante PPP, conforme prevê o modelo denegócios desenhado pela FGV.
8.
Há outros pontos que não restaram devidamente claros no Estudo, como a necessidade deinterligação da área imediata do autódromo com a área do Parque Radical, situado na outra margemda Avenida Alencastro. Uma vez que, além da via, passa pelo local uma linha férrea de trem urbano,infere-se que tal ligação deverá ser feita por passagem subterrânea, solução de complexidade ecustos não avaliados no Estudo. Entre as justificativas apresentadas pela FGV para tal ligação,destaca-se a seguinte:
“É importantíssimo fazer também a ligação do autódromo com a área do Parque Radical (X-Park) adjacente a ele (...). A ligação e integração dos dois equipamentos dá unidade histórica aterrenos que já foram parte de uma única propriedade, a Fazenda Sapopemba, propriedade doMinistério da Agricultura até 1.945.
Além da integração da gestão dos equipamentos, uma ligação física que facilite o acesso de umpara outro permite, entre outros benefícios, o aproveitamento de instalações comuns, semnecessidade de duplicação de custos e com aproveitamento de espaços. Assim sendo, a área doX-Park pode contar com uma pista de off Road interna para testes, treinos e uso de carros pararallys, etc. Além disso, o Parque pode ter uma boa área de estacionamento que seja usada nãoapenas para os esporte radicais e pelos usuários do parque, mas também para os grandes eventosautomobilísticos.(...)”
Assim, a partir das informações disponíveis, identifica-se que o projeto só será bem sucedido sehouver atratividade para mobilizar o interesse e o aporte de recursos privados. Tal atratividade, noentanto, ainda de acordo com as informações constantes dos produtos elaborados pela FGV,encontra obstáculo nas condições e características do local, no qual o fator segurança representará,possivelmente, a questão mais sensível e relevante.
Conforme consta às fls. 135 do processo relativo ao Produto 4:
“(...) Um fator fundamental para o pleno desenvolvimento das atividades econômicas, sociais eesportivas é tornar a região mais segura. Destaca-se que à medida que estas atividades sedesenvolvem, contribuem para a segurança num processo positivo em cadeia.(...)”
Ao final, às fls. 163, consta o seguinte texto:
“Além do uso comercial, essas áreas de fácil acesso para públicos interno e externo, podem servirpara uma importante contribuição social para a população carente da região. O uso social – paracapacitação e/ou assistência à comunidade local – pode estar atrelado a ações de patrocínioprivado e organizações do terceiro setor e/ou pode ser combinado com ações do próprio município,com serviços de saúde, educação, etc. Um planejamento de contribuição social é essencial para amanutenção da área que hoje é frequentemente tomada por pequenos ataques que incluem furtos,incêndios criminosos e furos nos aquedutos para “banhos”.” (Original sem grifo).
Registra-se, no entanto, que não existe garantia de que as tentativas de dar ao projeto um cunhosocial, pela inserção de pessoas da comunidade do entorno, processo que demandará um longoperíodo de maturação e efetividade, garantirão a atratividade necessária para a implementação doempreendimento. O estudo apresentado pela FGV apresenta pontos positivos e pontos negativosrelacionados ao Projeto do novo autódromo, contemplando incertezas e dúvidas, bem como asinalização quanto à necessidade de aplicação de montante significativo de recursos públicos noprojeto.
III - CONCLUSÃO
Em face dos exames realizados, foram identificadas situações que indicam a necessidade de oMinistério do Esporte, em especial a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, adotarprovidências para o efetivo acompanhamento dos contratos sob sua responsabilidade, de forma agarantir sua adequada execução, em observância aos parâmetros definidos por ocasião daformalização da contratação.
As falhas identificadas e registradas em Relatório indicam falhas nos procedimentos deplanejamento das contratações, de formalização, de execução e de fiscalização:
1.1.1.1. Informações acerca dos Produtos a serem entregues no âmbito dos Contratos nº 029/2010,071/2010 e 090/2010.
1.1.1.2. Deficiências na estrutura do Ministério do Esporte para apoio à organização dos JogosOlímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, resultando em fragilidades nos processos de gestão,dependência de contratações diversas e contínuas de serviços de consultoria, e risco de nãoapropriação pela Administração Pública dos conhecimentos gerados.
1.1.1.3. Contratações diretas baseadas no inciso XIII, artigo 24 da Lei no 8.666/1993, semfundamentação adequada e sem comprovação de que os preços praticados sejam compatíveis comos preços de mercado.
1.1.1.4. Inconsistências na metodologia de avaliação de custos dos serviços, por inadequação deparâmetros com relação ao fator K utilizado, resultando em superestimativa nos valores contratados,de R$ 612.555,17, relativos ao Contrato no 029/2010, e de R$ 623.858,05, referentes ao Contrato no090/2010.
1.1.2.1. Pagamentos indevidos, com apropriação, pela Fundação Instituto de Administração, dosvalores correspondentes aos custos com ISS, inclusos indevidamente no preço dos serviços, nomontante de R$ 358.606,40, bem como apropriação, pela Fundação Getúlio Vargas, dos valoresreferentes ao COFINS, no montante de R$ 171.000,00.
1.1.2.2. Não comprovação de execução dos serviços com pessoal pertencente ao quadro próprio dasentidades contratadas, condição exigida para contratação por dispensa de licitação com base noinciso XIII, art. 24 da Lei no 8.666/1993.
1.1.2.3. Não comprovação da adequação dos valores praticados no âmbito do Contrato nº 071/2010,firmado pelo Ministério do Esporte com a Fundação Getúlio Vargas, a partir de informações de suaexecução.
1.1.2.4. Falhas na gestão, no acompanhamento e na fiscalização da execução dos Contratos nº029/2010 e 090/2010, firmados com a FIA, e nº 071/2010, firmado com a FGV.
1.1.2.5. Inadequação do local escolhido para construção do novo autódromo, com potencial deprejuízos ao Erário, conforme registros dos Produtos 2, 3 e 4 do Contrato nº 071/2010, relacionadosa Estudos de Viabilidade Econômica e Sustentabilidade do empreendimento.
Brasília/DF, 09/09/2016.
