L-2985 Luxembourg

SERVIÇO DAS PUBLICAÇÕES OFICIAISDAS COMUNIDADES EUROPEIAS

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EUR

PARA UMA ESTRATÉGIA EUROPEIA

DE GESTÃO INTEGRADA DAS ZONAS

COSTEIRAS (GIZC)

Princípios Gerais e Opções Políticas

O programa de demonstraÇãoaa

COMISSÃO EUROPEIA

sobre a Gestão integrada daszonas costeiras, da UE 1997-1999

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CR

-20-99-001-PT-C

Para uma estratégia europeiade gestão integrada das zonas costeiras

(GIZC):

Princípios Gerais e Opções Políticas

Um documento de reflexão*

Direcções-GeraisAmbiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil

PescaPolítica Regional e Coesão

1999

* O presente documento foi compilado pelo grupo de peritos temáticos do Programa de Demonstração. O docu-mento visa estimular um amplo debate. Sendo baseado numa série de hipóteses, não constitui, de forma alguma,uma antecipação da posição final da Comissão.

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Comissão europeia

Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu.int)

Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicação

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 1999

ISBN 92-828-6467-7

© Comunidades Europeias, 1999Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Printed in Italy

IMPRESSO EM PAPEL BRANQUEADO SEM CLORO

ÍNDICE

Prefácio 5

1 Introdução 7

1.1 A importância das zonas costeiras 71.2 Os desafios da gestão das zonas costeiras 7

2 Princípios gerais para uma boa gestão das zonas costeiras da Europa 11

Ter uma perspectiva muito abrangente 11Basear-se num conhecimento das condições específicas da área abrangida 11Trabalhar com processos naturais 12Garantir que as decisões do presente não limitem as opções do futuro 12Recorrer ao planeamento participativo por forma a obter um consenso 12Garantir o apoio e envolvimento de todas as entidades administrativas interessadas 13Utilizar uma combinação de instrumentos 14

3 A necessidade de uma estratégia europeia de GIZC 15

3.1 O que é a GIZC? 153.2 Diversidade 163.3 A dimensão europeia 17

4 Opções políticas para uma estratégia europeia de GIZC 19

4.1 O papel da UE 194.2 Adaptação das políticas sectoriais da UE 204.3 Coordenação intersectorial 224.4 Um enquadramento jurídico? 23

4.4.1 Acção a nível europeu: 244.4.2 Acção a nível nacional/regional/local: 24

5 Bibliografia 27

Anexos

Anexo I: Orientações para a consulta 29Anexo II: Mapa de localização dos projectos de demonstração 30Anexo III: Mapas tipológicos 32

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PREFÁCIO

O Programa de Demonstração sobre a Gestão Integrada das Zonas Costeiras, da Comissão, foi lançado em 1996,como uma iniciativa conjunta das DG XI, XIV e XVI, e inclui contribuições substanciais de outras DG, em espe-cial da DG XII e do CCI, bem como da AEA. O Programa baseia-se em cerca de 35 projectos locais e regio-nais*,que visam demonstrar a aplicação da GIZC (Gestão Integrada das Zonas Costeiras), numa série de análisestemáticas horizontais e de projectos de investigação e, complementarmente, em reuniões regulares com um grupode peritos (composto por especialistas nacionais e representantes das administrações locais, dos agentes socioeco-nómicos e de ONG) e amplos contactos com outras organizações externas.

O Programa de Demonstração visa documentar e avaliar a hipótese apresentada no documento COM 511/95, se-gundo a qual a degradação e má gestão contínuas de muitas zonas costeiras da Europa se podem imputar a pro-blemas relacionados com:

• Uma informação insuficiente ou inadequada sobre o estado das zonas costeiras e o impacto das actividades humanas (económicas e não económicas)

• Uma coordenação insuficiente entre os diferentes níveis e sectores da administração, e entre as respectivas políticas

• Uma participação e consulta insuficiente dos interessados

Para além de fornecer exemplos concretos de boas práticas de Gestão Integrada das Zonas Costeiras (GIZC), numa variedade de condições socioeconómicas, culturais, administrativas e físicas, o Programa de Demonstraçãodestina-se também a servir de matéria-prima para a formulação de uma Estratégia Europeia de GIZC, que pro-mova o desenvolvimento sustentável das Zonas Costeiras da UE.

O presente documento tem, por conseguinte, dois objectivos:

Compilar e divulgar as principais lições a retirar da experiência adquirida, até à data, com o Programa deDemonstração;

Estimular o debate e desenvolver um consenso em torno de uma estratégia europeia de GIZC, destinada a in-verter a tendência para a insustentabilidade que actualmente se verifica nas zonas costeiras de toda a Europa.

Esta estratégia deverá ter em consideração os vários instrumentos jurídicos, económicos e políticos que poderãoser postos ao serviço da GIZC, bem como as condições em que cada um deles poderá revelar-se adequado. Deve-rá também ter em conta as responsabilidades relativas dos diversos níveis administrativos (em aplicação do prin-cípio da subsidiariedade), e a base de informação necessária, em cada um desses níveis, a fim de que as respecti-vas responsabilidade possam ser assumidas. Não se pretende que uma futura estratégia europeia de GIZC venha aaumentar o valor total das despesas europeias nas zonas costeiras, mas sim que aponte caminhos para uma mel-hor utilização dos actuais níveis de financiamento.

Espera-se ainda que muitos dos princípios e lições em matéria de gestão integrada resultantes deste programa tam-bém possam vir a ser aplicados na gestão de outras zonas, não costeiras, do território europeu, bem como na orien-tação de iniciativas de colaboração com os países nossos vizinhos, do Mediterrâneo e dos PECO.

No público destinatário do presente documento incluem-se todos os indivíduos e organizações com interesse ouparticipação na gestão das nossas zonas costeiras. O documento de acompanhamento, elaborado pelo grupo de pe-ritos temáticos do Programa de Demonstração e intitulado ”Lessons from the European Commision’s Demonstra-tion Programme on Integrated Coastal Zone Management (ICZM)”, é uma compilação de experiências e lições resultantes deste programa; embora constitua a base de discussão, neste volume, é provável que só tenha um grande interesse para as pessoas efectivamente envolvidas na elaboração ou execução de uma iniciativa de GIZC.Os aspectos essenciais de ambos os documentos estão assinalados a negrito.

Convidam-se os leitores a apresentar as suas reacções a este documento - concordando ou discordando doseu conteúdo, ou ainda complementando-o - seguindo as orientações constantes do anexo I.

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* Incluindo dois projectos na Europa Oriental e um na Noruega (ver mapa de localização no anexo II).

1 INTRODUÇÃO

1.1 A IMPORTÂNCIA DAS ZONAS COSTEIRAS

A zonas costeiras têm sido, tradicionalmente,um importante foco de desenvolvimento da so-ciedade humana. A utilização do mar para otransporte e o comércio e a abundância de ali-mentos disponíveis em águas costeiras muitoférteis encorajou a fixação de pessoas. Muitosdos aglomerados urbanos e cidades costeirasda Europa possuem uma cultura e um modo devida com muitos séculos de existência.

As zonas costeiras continuam a ser áreas deelevado potencial para a nossa sociedade mo-derna. A produtividade das lagoas costeiras,angras de maré, sapais e estuários têm um im-portante papel a desempenhar na produção ali-mentar - através da manutenção da pesca e daaquacultura -, bem como na preservação da na-tureza e da biodiversidade.

No entanto, o papel das zonas costeiras é bas-tante mais amplo e diversificado do que isto;estas zonas desempenham igualmente funçõesrelacionadas com a criação de postos de trabal-ho, o crescimento económico e a qualidade devida, tais como:

• Produção agrícola em planícies costeiras –utilizando recursos hídricos costeiros (deaquíferos ou da dessalinização)

• Diversificação das actividades da pesca

• Produção de energia - incluindo, quer as fon-tes tradicionais, como o petróleo e o gás,quer as renováveis, baseadas no vento e nasondas

• Mobilidade e comércio - os portos, ancora-douros e rotas de cabotagem são elementosfundamentais das ligações de transportesmundiais

• Repositórios do património cultural - quernas comunidades vivas, quer nos centros ar-queológicos

• Turismo, lazer, recreio e estética – praias,desportos aquáticos e paisagens agradáveis

• Residências de terceira idade

• Defesa contra as forças destruidoras do mar

• Decomposição ou tamponização dos po-luentes

As zonas costeiras e os seus recursos naturais(marinhos e terrestres) têm um papel estratégi-co a desempenhar na resposta às necessidadese aspirações das actuais e futuras populaçõesda Europa.

1.2 OS DESAFIOS DA GESTÃO DAS ZONAS COSTEIRAS

A dinâmica dos processos costeiros naturais,incluindo os regimes das marés, os sistemasmeteorológicos e os mecanismos de transportede sedimentos, bem como as ligações hidroló-gicas entre as bacias hidrográficas e a costasão factores que têm influenciado a nossa ca-pacidade de manter as actividades humanasnessas áreas. Este facto tem ficado bem paten-te pelo aumento dos perigos e pelos crescentescustos de manutenção das infra-estruturas edas populações humanas à medida que o níveldo mar sobe, quer em consequência das alte-rações climáticas, quer da subsidência. Aintervenção do Homem contribuiu, em algumasáreas, para exacerbar estes problemas, devidoà localização inadequada de obras de infra-estruturas e à sobreexploração de recursos vivose não vivos. Estas pressões exercidas pelo Homem acarretam o risco de destruição doshabitats e dos recursos básicos das zonas cos-teiras e, com eles, da capacidade dessas zonaspara desempenharem muitas das suas funçõesessenciais.

O crescimento das populações, quer residen-tes, quer temporárias, gera um conflito acres-cido entre as utilizações concorrentes das zonas costeiras, tanto em terra como no mar.As utilizações de impacto reduzido estão aser frequentemente substituídas por utili-zações intensivas, que são lucrativas a curtoprazo, mas prejudicam, a longo prazo, as po-tencialidades do litoral, ao reduzirem a sua“resiliência”.

Infelizmente, não há sinais de que as utili-zações indevidas das zonas costeiras tenhamvindo a tornar-se menos frequentes. Com efei-to, com o aumento dos residentes e visitantes,as pressões no sentido de uma utilização nãosustentável estão a aumentar.

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Prevê-se que Strymonikos* venha a enfrentarum enorme afluxo de turistas dos países daEuropa Oriental nos próximos cinco a dezanos.

É necessário identificar e solucionar os actuaisconflitos e incompatibilidades entre utilizaçõessectoriais.

Embora possam surgir problemas semelhantesnoutras partes da paisagem europeia, eles sãoparticularmente graves nas zonas costeiras, de-

vido à complexidade das interacções entre ossistemas aquáticos e os terrestres, entre as zonas costeiras e as áreas interiores adjacentes(nomeadamente entre os portos e a economiado interior) e entre as ilhas e as áreas continen-tais.

A urgência em que se tomem medidas nas zonas costeiras também é determinada por:

• uma tradição de má gestão em muitas dasáreas costeiras;

• a limitada “resiliência” das zonas costeiraspara recuperar de graves situações de mágestão;

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PROBLEMAS COMUNS NAS ZONAS COSTEIRAS:

O desenvolvimento não planeado, com o consequente desperdício de investimentos, perda de opor-tunidades de emprego sustentável e degradação ambiental e social. O desenvolvimento não controla-do – devido ao sector do turismo ou outros – pode exceder rapidamente a capacidade de carga naturaldas zonas costeiras, poluindo e degradando os recursos naturais, destruindo paisagens e reduzindo aqualidade de vida dos residentes. Este tipo de desenvolvimento também destrói os recursos básicosque servem de suporte à actividade económica, incluindo as características da zona costeira que atra-em os turistas e o meio ambiente que sustenta os viveiros de peixes. Este problema é particularmen-te significativo nas zonas em rápida expansão económica, tais como a orla costeira mediterrânica daAndaluzia (ES), e nos países da Europa Central e Oriental.

O declínio dos sectores tradicionais, compatíveis com o ambiente, que conduz ao desemprego, àemigração em massa e à instabilidade social. Devido quer à diminuição dos cardumes, quer às alte-rações tecnológicas, muitas fontes de rendimento tradicionais, como a pesca costeira, tornaram-sepouco lucrativas, levando ao aparecimento de problemas sociais e económicos. Estes últimos são sus-ceptíveis de conduzir à proliferação de outros sectores, menos sustentáveis. Por exemplo, em La Gi-ronde (FR), a pesca costeira profissional está a experimentar dificuldades em manter-se competitiva.

A erosão costeira, que prejudica os habitats naturais e os povoamentos humanos, destrói as activida-des económicas e ameaça a vida humana. A elevação do nível do mar resultante da mudança climáti-ca é passível de agravar a erosão. Em muitos locais, as “soluções” encontradas para tentar lutar con-tra as forças da natureza complicam o problema, desperdiçando simultaneamente os parcos recursosfinanceiros disponíveis. A costa de East Anglia (UK) está ameaçada por uma erosão maciça e porinundações, apesar de - ou talvez devido a - grandes investimentos na construção de quebra-mares.

A falta de redes de comunicações e de transportes adequadas, que conduz a uma marginalizaçãocrescente face ao resto da Europa. A acessibilidade é um grande problema em muitas zonas costeirase, especialmente, nas ilhas. Nas Ilhas Cíclades (GR), devido à sua inacessibilidade – especialmenteno Inverno –, a população permanente diminuiu, ao mesmo tempo que o turismo sazonal se tem vindo a tornar o único sector económico viável, levando à degradação dos solos e à desintegraçãosocial.

Nota: Os problemas das zonas costeiras são discutidos com maior profundidade no anexo I do documento técnico de acom-panhamento “Lessons from the European Commision’s Demonstration Programme on Integrated Coastal Zone Management(ICZM)”, bem como na comunicação da Comissão COM95/511.

* Ver a página do Programa de Demonstração na Internet(europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm) para mais infor-mações sobre este e outros projectos do Programa de Demonstração.

A intrusão de água salgada, provocada pelasobreexploração dos aquíferos costeiros, é umgrave problema em Murcia (ES). Os danoscausados ao aquífero levam normalmente àdestruição permanente dos recursos hídricosdisponíveis.

• o curto espaço de tempo de evolução dasdinâmicas nas zonas costeiras;

• o rico potencial da zona costeira, que actuacomo um íman, atraindo pessoas e activida-des económicas;

• os muitos problemas de poluição e gestãodos sedimentos que se geram a montante -ou no mar alto - mas que têm a sua derra-deira manifestação na zona costeira;

• os limites e desafios particulares ao ordena-mento do território e à gestão dos transpor-tes colocados pela fronteira física entre a terra e o mar;

• o risco especialmente elevado de ocorrênciade catástrofes naturais, tais como inun-dações, quer do lado terrestre, quer do ladodo mar;

• o número extremamente elevado de diferen-tes actividades que rivalizam pela utilizaçãodos mesmos recursos; e

• o próximo processo de alargamento da UEaos países candidatos da Europa Central eOriental, cujas zonas costeiras enfrentamproblemas e desafios semelhantes.

A experiência adquirida com o Programaconfirma a hipótese de que a maioria dos pro-blemas e conflitos físicos observados nas zonas costeiras da Europa pode ser imputadaa deficiências processuais, de planeamento,políticas e institucionais, muitas das quaistêm a sua origem na falta de consciência daimportância económica e social estratégica deuma gestão sustentável das zonas costeiras.

O Programa de Demonstração mostra que, sequisermos alcançar um desenvolvimento am-bientalmente sustentável, economicamenteeficaz e socialmente equitativo das zonas cos-teiras, o desafio consistirá em encontrar umaforma de corrigir as referidas deficiências.

O Programa de Demonstração identificousete princípios fundamentais que terão deser aplicados a fim de melhorar o estado daszonas costeiras da Europa. Estes princípiosencontram-se descritos no Capítulo 2.

No Capítulo 3 apresenta-se o conceito deGestão Integrada das Zonas Costeiras(GIZC) como um processo que pode facili-tar a aplicação desses princípios, e demons-tra-se a necessidade de uma estratégia euro-peia de GIZC.

No Capítulo 4 é, seguidamente, abordada aquestão da forma e do conteúdo correctosde uma tal estratégia. Que deverá exacta-mente ser feito? E como?

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Tradicionalmente,

• A legislação e as políticas têm sido sectoriais e não coordenadas

• Algumas decisões de planeamento sectorial inadequadas e isoladas têm prejudicado, frequente-mente, os interesses a longo prazo da gestão sustentável das zonas costeiras

• A existência de sistemas burocráticos rígidos contribuíram para limitar a criatividade e a capacida-de de adaptação a nível local

• As iniciativas de gestão sustentável do litoral, a nível local, têm carecido de recursos suficientes edo apoio dos níveis administrativos superiores

• A gestão do litoral tem sido marcada pela falta de visão, baseando-se num conhecimento limitadodos processos costeiros

• A investigação científica e a recolha de dados tem estado isolada dos utilizadores finais

2 PRINCÍPIOS GERAIS PARA UMABOA GESTÃO DAS ZONAS COS-TEIRAS DA EUROPA

Da experiência adquirida com o Programa deDemonstração infere-se que a boa gestão daszonas costeiras pode assumir múltiplas formas.No entanto, o Programa sugere também que to-das as iniciativas bem sucedidas seguem deter-minados princípios gerais, nomeadamente:

TER UMA PERSPECTIVA MUITO ABRANGENTE

As zonas costeiras são complexas; são influen-ciadas por uma infinidade de forças motrizes epressões inter-relacionadas, incluindo sistemashidrológicos, geomorfológicos, socioeconó-micos, administrativos, institucionais e cultu-rais. As tentativas de gerir de forma sustentávelas zonas costeiras só serão bem sucedidas se tiverem, simultaneamente, em conta a totali-dade dos muitos sistemas com influência signi-ficativa na dinâmica das zonas costeiras.

A relação entre a pesca nas águas costeiras ea importância dos estuários como áreas de re-produção ilustra a necessidade de uma abor-dagem baseada nos “sistemas”.

A escala e a amplitude geográficas da activida-de de gestão das zonas costeiras deverão seradaptadas às questões em apreço. Na prática,os projectos escolhem habitualmente as fron-teiras que são mais simples de gerir – frequen-temente as administrativas. No entanto, asfronteiras administrativas não coincidem geral-mente com as dos sistemas naturais ou sociais.Uma abordagem baseada nos “sistemas” exigi-rá normalmente que se atente nas forças motri-zes ou nas áreas de impacto localizadas noutrasunidades administrativas e, possivelmente,afastadas da orla costeira.

O projecto RICAMA trata das práticas de utili-zação do solo na totalidade da bacia hidrográ-fica devido ao seu impacto no regime de sedi-mentação da costa: o aumento da população,a consequente desflorestação e o desenvolvi-mento agrícola nas montanhas, desde o últimoperíodo romano até ao século XVIII, causouum rápido desenvolvimento de deltas costeiros,através da deposição de sedimentos. Ao longo

do último século, desenvolveram-se infra-estruturas de turismo nestes novos terrenos.Mas as recentes alterações da utilização do solono interior, a construção de barragens nos riose a exploração mineira de agregados (no rio esua foz) reduziram ou eliminaram a fonte desedimentos, conduzindo à erosão da costa e àdeterioração da qualidade ambiental daspraias.

Em Strymonikos, a poluição transportada pelorio, e provocada por efluentes agrícolas amontante, na Bulgária, está a afectar a quali-dade das águas costeiras.

O Projecto de Rade de Brest escolheu a baciahidrográfica como fronteira do projecto devidoa preocupações relacionadas com a poluição.

O projecto do Vale do Lima abarca tanto osaglomerados populacionais costeiros como osinteriores deste vale - devido a implicações fí-sicas e económicas.

O projecto do Mar de Wadden tem por base aentidade natural que é igualmente objecto dacooperação trilateral, a nível ministerial, entrea Alemanha, a Dinamarca e os Países Baixos.

A abordagem baseada em grupos de trabalhode projectos como os de Dorset e La Girondesustenta uma definição flexível e temática daamplitude geográfica da iniciativa.

As estreitas relações entre os componentes terrestres e marítimos da zona costeira (ligadosatravés de processos simultaneamente huma-nos e físicos) implicam que qualquer iniciativabem sucedida de gestão desta zona deve incluirtanto a sua parte marítima como a terrestre.

BASEAR-SE NUM CONHECIMENTO DAS CON-DIÇÕES ESPECÍFICAS DA ÁREA ABRANGIDA

Para serem eficazes, quaisquer propostas desolução específicas para os problemas das zonas costeiras, assim como qualquer decisãoacerca da sua utilização óptima, terão de ternecessariamente em conta as especificidadeslocais; a própria escolha da abordagem delançamento ou prossecução de uma iniciativade GIZC deverá reflectir o seu contexto. Por

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conseguinte, a iniciativa deve assentar numprofundo conhecimento das condições locais.O anexo III ilustra quão diversas são essascondições, incluindo as variações das caracte-rísticas físicas, sociais, culturais, institucionaise económicas da zona.

A gestão adequada das zonas costeiras exigeque se conheçam as características específicasda área em questão e que se avaliem aspressões e forças motrizes que influenciam asua dinâmica, incluindo as provenientes do exterior. Isto envolve necessariamente a recolhados dados adequados; a produção de infor-mações e indicadores relevantes; um bom fluxo da informação entre os responsáveis pelainiciativa de GIZC e os fornecedores de infor-mação; e a utilização adequada de técnicas deavaliação integrada.

Todos os projectos de demonstração visaram,numa primeira fase, a recolha das informaçõesnecessárias para um bom entendimento dosfactores e condições que regem a dinâmica naárea do projecto. No entanto, na maioria dosprojectos ainda se está a aprender a utilizaressa informação, com vista à realização deuma avaliação integrada.

TRABALHAR COM PROCESSOS NATURAIS

Outrora, a gestão costeira foi muitas vezes vis-ta como uma “batalha contra o mar”, uma ba-talha em que os processos naturais derrotaramfrequentemente esforços humanos dispendio-sos. A gestão bem sucedida da zona costeirabaseia-se, pelo contrário, na compreensão dosprocessos naturais e da dinâmica dos sistemascosteiros. Ao trabalhar com esses processos, enão contra eles, aumentamos as nossas opçõesa longo prazo, tornando as nossas actividadesmais sustentáveis do ponto de vista do ambien-te e mais rentáveis em termos económicos.

As obras de engenharia destinadas a melhoraras instalações do porto de Aveiro contribuírampara uma erosão acelerada da faixa costeiraadjacente por não terem tido em conta a dinâ-mica e os processos costeiros. Os investimen-tos subsequentes para “proteger” a costa comdefesas rígidas não tiveram êxito. Teria sidopossível desenvolver o porto através de práti-

cas de gestão sãs, sem provocar erosão. Issoteria permitido melhorar a eficácia económicados investimentos e evitar a tensão social e oscustos económicos envolvidos no controlo daerosão.

O projecto Flanders (TERRA GZC) é umexemplo do esforço para desenvolver umavisão que permita devolver partes desta costasubstancialmente afectadas pela construção epelas obras de engenharia a uma forma maisnatural, alterando por completo as soluções deengenharia anteriormente adoptadas para adefesa costeira.

GARANTIR QUE AS DECISÕES DO PRESENTE NÃO

LIMITEM AS OPÇÕES DO FUTURO

A gestão das zonas costeiras deve reconhecerexplicitamente a incerteza das condições futu-ras e promover uma gestão suficientemente fle-xível. Deverão ser, simultaneamente, adopta-das medidas consentâneas com o “princípio daprecaução”, que estipula que em vez de aguar-darem pela certeza, as autoridades regulamen-tadoras deverão agir em antecipação dos danospotenciais, por forma a preveni-los.

A situação da faixa costeira está naturalmen-te sujeita a alterações, à medida que os sedi-mentos se acumulam ou a erosão ocorre. Asconstruções na orla costeira actual, poderãoamanhã estar situadas bastante no interior –ou ser ameaçadas pela destruição causadapelo poder erosivo do mar. Este facto deveráser tido em consideração aquando do planea-mento.

RECORRER AO PLANEAMENTO PARTICIPATIVO POR

FORMA A OBTER UM CONSENSO

O planeamento participativo contribui para aintegração das opiniões e perspectivas de todosos intervenientes relevantes no processo deplaneamento, através de uma colaboração em-penhada. O envolvimento fomenta o empenha-mento e a responsabilidade partilhada, tira par-tido do conhecimento local, ajuda a garantir aidentificação dos problemas reais e tende aconduzir a soluções mais exequíveis. Um en-volvimento precoce pode desenvolver a con-fiança e o compromisso.

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A importância da participação: Em 1993, umplano de gestão elaborado por um consultorpara o estuário do Exe foi rejeitado pela popu-lação local, que considerava que o plano nãoincorporava os seus pontos de vista, especial-mente nas questões relacionadas com a co-brança do fornecimento de serviços portuáriosaos utilizadores do estuário. Esta experiêncialevou à criação de uma série de grupos temá-ticos compostos por utilizadores do estuário.Na sequência de um amplo sistema de consul-ta baseado em reuniões locais, chegou-se a umplano de gestão acordado - e amplamenteapoiado. O processo participativo foi actual-mente institucionalizado com a criação do Fó-rum sobre o Estuário de Exe (não se trata deum projecto de demonstração) e de uma sériede grupos de concertação, constituídos por re-presentantes da comunidade local. Este proce-dimento será crucial na elaboração, anual, doPlano de Acção do Estuário.

Graças ao planeamento participativo, e à con-centração no bem comum, a boa gestão das zo-nas costeiras pode reduzir conflitos e desenvol-ver consensos. Uma vez que assenta numaperspectiva mais abrangente e de longo prazo,o planeamento participativo pode ainda revelar

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Os conflitos entre os intervenientes na zona costeira podem advir de:

• interesses sectoriais concorrentes, cadaum com as suas prioridades e incli-nações profissionais próprias;

• diferenças e tradições culturais;

• dados incorrectos, sonegados ou contro-versos;

• ignorância ou despreocupação face aoutras necessidades;

• desigualdades estruturais, sociais oueconómicas;

• conflitos de interesses quanto aquestões ou procedimentos específicos.

• conflitos de personalidade ou de poder

Os projectos de demonstração encaram oplaneamento participado como:

• “o envolvimento activo dos indivíduose grupos interessados na concepção eimplementação de um processo”. (Mu-nicípio de Down)

• “a participação significa, evidentemen-te, tomar parte e estar envolvido nalgu-ma coisa, mas um dos seus aspectos im-portantes é também a assunção de res-ponsabilidades”. (Consultor do municí-pio de Ruotsinpyhtää, Golfo da Finlân-dia)

• “o processo de activação do envolvi-mento essencial das entidades interessa-das, através de tarefas, acções, consel-hos, pareceres, como instrumento depromoção de objectivos específicos, noquadro do desenvolvimento sustentá-vel”. (Strymonikos)

vantagens indirectas para os intervenientes, aoalterar os seus comportamentos. Ao desenvol-ver, entre os diversos intervenientes, uma per-cepção comum dos principais problemas, cadaum dos actores fundamentais poderá avaliar oque está disposto a “sacrificar” para atingir osobjectivos comuns de gestão da zona costeira.

Uma vez que o planeamento não participativodas zonas costeiras tem sido, desde há muito, anorma na maioria dos países, a passagem parauma abordagem participativa poderá levar al-gum tempo a ultrapassar a inércia natural faceà mudança.

GARANTIR O APOIO E O ENVOLVIMENTO DE

TODAS AS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INTERES-SADAS

Embora a participação ascendente (“bottom-up”) seja uma importante componente de umagestão bem sucedida das zonas costeiras, sãoas políticas nacionais que regem o desenvolvi-mento dos objectivos sectoriais, bem como osplanos e estratégias de investimento associadosà utilização das áreas costeiras e dos seus re-cursos naturais. Quase todos os directores deprojecto do Programa de Demonstração afir-maram que a gestão das zonas costeiras não éeficaz se não for apoiada por todos os níveis da

administração, bem como por todos os ramossectoriais da administração ligados à área cos-teira em questão.

Embora seja essencial envolver as autoridadeslocais desde o início, é necessária que todos osníveis e sectores estejam dispostos a concederum apoio contínuo ao processo de gestão dazona costeira e haja capacidade institucionalpara a recolha de dados, a sua manutenção edocumentação.

O projecto Magnesia assegurou o estreito en-volvimento de representantes das autoridadeslocais e dos respectivos departamentos, atra-vés de uma auditoria realizada numa fase mui-to inicial. Foi adoptada uma abordagem se-melhante no projecto Kavala, no intuito demanter o empenhamento.

O princípio da subsidiariedade deverá reger a cla-ra divisão e atribuição de responsabilidades entreos níveis administrativos (UE, regional, nacional,local), devendo existir disponibilidade por partede todos os níveis superiores para apoiarem o de-senvolvimento da capacidade de avaliação a

nível local. É essencial que se desenvolvamacções e ligações de apoio mútuo entre diferentesníveis e sectores da administração, bem como acoordenação das respectivas políticas.

Antes de iniciarem a GIZC, os municípios daLetónia tinham muito pouca experiência detrabalho em conjunto. O projecto-piloto deGIZC “obrigou-as” a reunir-se, a partilhar osseus problemas e preocupações e a procederao planeamento em conjunto. Deste modo,descobriram muitos problemas e questões co-muns e também uma nova força para enfrenta-rem esses problemas em conjunto.

UTILIZAR UMA COMBINAÇÃO DE INSTRUMENTOS

A gestão das zonas costeiras só poderá ser bemsucedida se forem utilizados múltiplos instru-mentos, incluindo uma combinação de instru-mentos jurídicos, económicos, acordos volun-tários, fornecimento de informação, soluçõestecnológicas, investigação e educação. A com-binação correcta para uma determinada áreadependerá dos problemas a enfrentar e do con-texto institucional e cultural.

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3 A NECESSIDADE DE UMAESTRATÉGIA EUROPEIA DE GIZC

Tendo em conta a complexidade e urgência dosproblemas existentes nas zonas costeiras de to-da a Europa, torna-se essencial proceder à apli-cação dos princípios apresentados no capítulo

anterior. Parece evidente que algo deverá serfeito para responder às insuficiências institu-cionais subjacentes, que causaram ou exacer-baram os problemas das zonas costeiras, e paraencontrar uma fórmula que permita avançarpara um desenvolvimento sustentável nestasáreas estrategicamente importantes.

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O que é o desenvolvimento sustentável?

O conceito de desenvolvimento sustentável reconhece o princípio de que o bem-estar económico,a justiça social e os objectivos ambientais não podem ser dissociados, e são inerentemente inter-dependentes a longo prazo. A gestão sustentável das áreas costeiras visa atingir o máximo bem pos-sível, a longo prazo, para a sociedade, abarcando preocupações ambientais, económicas, sociais e cul-turais. Pretende promover a justiça social através de uma distribuição mais justa das oportunidades,quer entre a população actual, quer entre as gerações actuais e as futuras.

Embora as considerações de ordem económica, ambiental e social sejam sempre inseparáveis, serãoinevitáveis algumas soluções de compromisso a curto prazo entre estes objectivos, devido à naturezafinita dos recursos costeiros. Num quadro de sustentabilidade, é importante assegurar, no mínimo, queo processo de estabelecimento de compromissos seja disciplinado, de modo a que os objectivos eco-nómicos, ambientais e sociais sejam todos atingidos num “nível aceitável”, mesmo a curto prazo. Oque se consideram níveis aceitáveis dependerá dos valores prevalecentes numa dada sociedade, em de-terminada altura.

Além disso, dado os recursos costeiros serem finitos em termos físicos e espaciais, há decisões a cur-to prazo que podem destruir permanentemente os recursos para o futuro. Um dos objectivos do de-senvolvimento sustentável deverá ser, assim, o de garantir que as decisões actuais não limitem asopções futuras. O conceito de “sustentabilidade” também terá de abarcar a ideia de que é possível in-verter ou alterar radicalmente muitas das situações negativas geradas pela intervenção humana na zo-na costeira, ainda que isso tenha um custo significativo e exija períodos de tempo muito longos.

3.1 O QUE É A GIZC?

A Gestão Integrada das Zonas Costeiras(GIZC) é um método genérico que incor-pora os princípios gerais delineados no Capí-tulo 2 e promove a gestão sustentável das zonas costeiras. É um meio para admitir as diferenças de objectivos e de opinião e toleraras incertezas quanto aos processos naturais actuais e futuros, avançando simultaneamentepara uma abordagem das questões em debateatravés da procura de soluções amplamenteaceitáveis.

A filosofia subjacente à GIZC implica o recon-hecimento de que:

• A GIZC pode ajudar a desenvolver sistemasdemocráticos e visar a criação de mecanis-mos que facilitem o empenhamento concre-

to de organizações e indivíduos, em todosos níveis da sociedade;

• A coordenação entre os sectores e entres osníveis administrativos é um elemento funda-mental da boa governação;

O “processo” de GIZC:

O processo de GIZC começa com a toma-da de consciência sobre questões de inte-resse comum, o que facilita a manutençãode um diálogo e da troca de impressõesentre as partes interessadas e afectadas,que, por seu turno, servem de apoio à co-operação entre as partes, sendo essa abase para a coordenação da acção, que - aprazo - promove a integração da gestão.

• Qualquer esforço de GIZC deverá desenvol-ver uma visão daquilo que deverá ser umasociedade sustentável. Esta visão constitui oenquadramento para formulação e a exe-cução das acções;

• O futuro é inerentemente incerto;

• Os problemas devem ser solucionados, nãoadiados;

• A GIZC é um processo altamente complexoe iterativo que requer tempo para se desen-volver. É necessário gerar capacidade e in-centivar e desenvolver um clima de partici-pação ao longo do tempo;

• Não existe uma fórmula padrão para a GIZC;

• As iniciativas de GIZC deverão funcionardentro das estruturas institucionais e políti-cas existentes e assegurar que qualquer es-forço de GIZC possua legitimidade políticae respeite a cultura e as tradições.

3.2 DIVERSIDADE

De momento, não existe nenhum método satis-fatório e comummente aceite de definição e

classificação das zonas costeiras. No entanto, oanexo III apresenta uma série de mapas que in-dicam algumas das principais variáveis - ou ti-pologias - com base nas quais as zonas costei-ras podem ser classificadas. Estes mapas põemem evidência a diversidade de condições e pro-blemas existente nas zonas costeiras europeias;esta diversidade aumentará com a adesão dospaíses da Europa Central e Oriental à UE.

Existe também uma grande diversidade deabordagens no que se refere à aplicação con-creta da GIZC. Os projectos-piloto do Progra-ma de Demonstração indicam que as aborda-gens à GIZC podem diferir quanto aos seguin-tes aspectos:

• extensão geográfica do projecto

• amplitude e complexidade das questõesabordadas

• combinação e estatuto dos organismos pri-vados e públicos e dos interesses envolvidos

• número e estatuto dos organismos e interes-ses representados no grupo central do pro-jecto (ou seja, os parceiros fundamentais,

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O que é a GIZC?

A GIZC é um processo dinâmico, contínuo e iterativo destinado a promover a gestão sustentá-vel das zonas costeiras. A GIZC procura equilibrar, a longo prazo, os benefícios do desenvolvimen-to económico e das utilizações humanas da zona costeira; os benefícios que advêm da protecção, pre-servação e restauração das zonas costeiras; os benefícios da minimização da perda de vidas humanase de bens; e os benefícios do acesso e usufruto públicos das zonas costeiras, sempre dentro dos limi-tes estipulados pela dinâmica e capacidade de carga naturais.

O termo “integrada” na expressão GIZC refere-se quer à integração dos objectivos, quer à integraçãodos múltiplos instrumentos necessários para os atingir. Significa a integração de todas as áreas políti-cas, sectores e níveis de administração relevantes. Significa a integração dos componentes terrestres emarítimos do território em causa. A GIZC é integrada tanto no espaço como no tempo, e é inerente-mente multidisciplinar. A GIZC não deverá ser meramente catalogada na categoria “ambiente”.

Apesar de “GIZC” se referir à “gestão”, na realidade, o processo de GIZC cobre todo o ciclo de recolha de informação, planeamento, tomada de decisões, gestão e acompanhamento da execução. Entende-se, assim, “planeamento” na sua acepção mais lata, significando desenvolvimento estratégico depolíticas, e não um mero planeamento da utilização do solo ou qualquer outro planeamento sectorial.

A GIZC recorre à participação e à cooperação esclarecidas de todas as partes interessadas ou afecta-das, com vista a aferir os objectivos societais* de uma dada zona costeira, numa dada altura, e a ini-ciar as acções necessárias à consecução dos mesmos.

* A expressão “Objectivos societais” refere-se às metas e aspirações de uma determinada sociedade, incluindo os objectivos am-bientais, económicos, sociais e culturais.

efectiva e regularmente envolvidos no tra-balho do projecto)

• base contratual/jurídica da iniciativa, apoiopolítico e forma como é legitimada

• nível e qualidade da liderança

• grau de autoridade de que usufrui o referidogrupo central

• grau em que a iniciativa utiliza o sistema es-tatutário existente como “enquadramento”

• potencial de durabilidade do processo umavez lançado

• mecanismos de participação e tipo de inte-racções com o público

• mecanismos de ligação entre organismos(voluntários, informais e formais).

Entre os principais factores que influenciam aescolha da abordagem contam-se os seguintes:

• A definição cultural de “bem comum”

• A compreensão dos conceitos subjacentes àGIZC, nível de informação/dados disponí-veis

• O ponto de iniciação da iniciativa e a incli-nação disciplinar

• A qualidade de liderança e o nível de moti-vação dos participantes

• Os recursos disponíveis e o calendário dainiciativa

• Os níveis de sensibilização do público e aatitude geral face à participação

• O contexto e as estruturas jurídicas, jurisdi-cionais, administrativas e de planeamento

• A legitimação da iniciativa

O contexto administrativo é um dos factoresque podem influenciar a escolha da aborda-gem da GIZC: existem consideráveis dife-renças entre as estruturas institucionais no quese refere à política de desenvolvimento. EmFrança, por exemplo, são os representanteseleitos que fixam os objectivos, contrariamenteao que acontece noutros países onde existemabordagens mais ascendentes.

Sendo a escolha da abordagem da GIZC in-fluenciada pelo contexto histórico, cultural e

tradicional, bem como pelas condições natu-rais e os problemas físicos existentes na áreade intervenção, serão indicadas abordagensdiferentes para locais diferentes. A experiên-cia adquirida com o Programa de Demons-tração demonstra não existir uma aborda-gem correcta única da GIZC.

Esta complexidade também dificulta a identifi-cação da abordagem de GIZC mais adequadapara determinada área. No entanto, é possívelaprender-se com as experiências dos outros,tendo em conta as forças motrizes mais críticasda zona de intervenção e identificando outrasiniciativas realizadas em áreas semelhantes noque toca a esses aspectos críticos.

Para além disso, apesar da diversidade de pro-blemas e condições existentes nas zonas costei-ras, o Programa de Demonstração revelou aexistência de um certo número de questões epreocupações comuns presentes em muitasdessas zonas. Nas secções seguintes do presen-te documento examinar-se-ão algumas dessasquestões comuns; analisar-se-ão também aspossíveis opções políticas visando a promoçãoda GIZC em toda a Europa, através de uma es-tratégia europeia comum, baseada numa filoso-fia comum, mas cuja execução recorre a umadiversidade de mecanismos, adaptados aosproblemas e contextos espaciais específicos.

3.3 A DIMENSÃO EUROPEIA

A existência de um ambiente favorável a ní-vel europeu poderá gerar um enquadramen-to no qual os Estados-Membros possam de-senvolver políticas mais adequadas degestão integrada das zonas costeiras, in-cluindo estratégias de investimento, planosde desenvolvimento integrado (em termosde espaço e de funcionamento) e estratégiasde gestão dos recursos.

Muitas organizações, incluindo o PNUA, aOCDE e o Conselho da Europa, já estão a pro-mover abordagens mais integradas, nas quais oplaneamento e a gestão das actividades huma-nas são apontados como a melhor forma de so-lucionar os conflitos na zona costeira e de op-timizar a utilização dos seus recursos. Podemencontrar-se referências e ligações a essas ini-

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ciativas na página do Programa de Demons-tração na Internet:europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm

A experiência recolhida através destas iniciati-vas é totalmente compatível com as lições re-sultantes do Programa de Demonstração. Comefeito, muitos dos nossos Estados-Membrosadoptaram recomendações dessas organizaçõese lançaram iniciativas unilaterais de combate àdegradação costeira, especialmente no contex-to de acordos regionais, tais como a Con-venção de Barcelona, a Convenção de Helsín-quia e a OSPAR.

Contudo, há necessidade de um entendimentoestratégico comum da forma como as zonas cos-teiras europeias e os seus recursos podem serutilizados para responderem a necessidades fu-turas, bem como de um acordo formal entre osEstados-Membros sobre as acções prioritáriastendentes a melhorar o planeamento e a gestãodas actividades humanas nestas zonas, atravésda implementação da GIZC. Esta estratégia de-verá, simultaneamente, responder às necessida-des dos actuais Estados-Membros e reflectir osdesafios e oportunidades oferecidos pelo alarga-mento da UE, com vista à inclusão de alguns dosnossos vizinhos da Europa Oriental.

A Resolução 94/C 135/02 do Conselho salienta“a necessidade de uma estratégia comunitária

para a gestão e o ordenamento integrados daszonas costeiras, com base em princípios de umdesenvolvimento sustentável e de uma boa prá-tica ecológica e ambiental”. O Programa deDemonstração confirma a necessidade dessaestratégia europeia de GIZC e refere que amesma é justificada:

• pelo considerável impacto das políticas sec-toriais da UE sobre o estado e o desenvolvi-mento das zonas costeiras da Europa;

• pela necessidade de assegurar um “levelplaying field” – condições iguais para todosos intervenientes no terreno;

• pela importância de garantir a saúde am-biental a todos os nossos cidadãos;

• pela obrigação de fomentar a coesão econó-mica e social da zona costeira;

• pela necessidade de garantir a melhor utili-zação estratégica dos fundos comunitários;

• pela natureza internacional da maioria dasdinâmicas costeiras, incluindo o afluxo deturistas de outros Estados-Membros, a agri-cultura para exportação e os fluxos trans-fronteiras da poluição; e

• pelo papel da UE na resolução de questõestransfronteiriças, incluindo as que envolvemos países vizinhos do Mediterrâneo e da Eu-ropa Central e Oriental.

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4 OPÇÕES POLÍTICAS PARA UMAESTRATÉGIA EUROPEIA DEGIZC

A GIZC só se disseminará por toda a Europa secontar com o apoio activo de todos os níveis ad-ministrativos, desde o nível europeu ao nível lo-cal. Como os aspectos específicos das opçõespolíticas adequadas a níveis local e regional di-ferem de zona costeira para zona costeira, estenão será o tema de debate apropriado para umaconsulta a nível europeu. Por conseguinte, a pre-sente secção concentra-se no papel desempenha-do pela Comunidade na promoção e aplicaçãoda GIZC, quer através da acção directa a níveleuropeu, quer de recomendações ou requisitospara que outros níveis administrativos adoptemboas práticas de gestão das zonas costeiras.

Esta perspectiva europeia não deverá ser, deforma alguma, interpretada como menosprezopela importância dos agentes a outros níveis ad-ministrativos. O Programa de Demonstraçãodemonstra que apenas é possível aplicar umapolítica europeia eficaz de GIZC através deuma estreita colaboração entre as insti-tuições europeias, e com a plena participaçãodas administrações nacionais, regionais e lo-cais. É igualmente importante recordar que to-das as acções europeias deverão respeitar osacordos internacionais, tais como os existentesnos domínios dos transportes marítimos, daspescas, do ambiente e dos mares regionais, quese aplicam a zonas mais vastas ou mais restritasdo que a própria UE.

Com este capítulo pretende-se desencadear odebate a respeito da forma e do conteúdo apro-priados para uma futura estratégia europeia deGIZC. Para além de definir o papel geral a de-sempenhar pela UE, o desenvolvimento da es-tratégia deverá também:

• Identificar as muitas oportunidades para queas políticas comunitárias existentes apliquemos princípios apresentados no Capítulo 2;

• Indicar quais os instrumentos e programasque serão utilizados para apoiar a GIZC daforma mais eficaz, quer através de iniciati-vas no âmbito de cada uma das políticas,quer através de uma melhor coordenaçãoentre políticas; e

• Determinar se existe ou não a necessidadede um enquadramento jurídico comunitáriopara aplicar a GIZC.

As opções apresentadas neste capítulo são asque foram sugeridas durante a aplicação do Pro-gramam de Demonstração. Não há qualquerpresunção de que estejam correctas ou comple-tas. As recomendações finais da Comissão emmatéria de GIZC só serão elaboradas a seguir aodebate público que o presente documento visasuscitar e após uma troca de impressões com oParlamento Europeu e outras instituições.

4.1 O PAPEL DA UE

O papel da UE na promoção da GIZC decorredos Tratados e está delimitado pelos mesmos:

1) Uma das mais fortes bases jurídicas para oenvolvimento da UE na GIZC é o artigo 6º doTratado de Amesterdão relativo à integração doambiente nas restantes políticas da UE.

2) A GIZC também pode ser vista como uminstrumento válido para dar cumprimento a ou-tros objectivos da Comunidade, nomeadamentenos domínios da coesão regional, pescas, as-suntos sociais, transportes, energia e promoçãodas PME, entre outros.

Os resultados do Programa de Demonstraçãoindicam que o papel da UE deve ser o de forne-cer um quadro geral de acções coerentes, deacordo com uma visão comum do desenvolvi-mento das zonas costeiras, e de estimular as di-ferentes pessoas, organizações e administraçõesinteressadas e afectadas a interagirem e mobili-zarem os seus próprios recursos, por forma a:

• ter uma perspectiva de longo prazo

• pensar em termos multi-sectoriais

• incluir as necessidades e perspectivas locaisno planeamento das zonas costeiras

Isso pressupõe que a UE possa:

Definir o enquadramento para a GIZC: defi-nir, com base num entendimento comum dosobjectivos da GIZC, um conjunto de princí-pios orientadores a aplicar de forma flexívelnos vários contextos regionais da UE.

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Lançar a GIZC: dar início às acções deGIZC a outros níveis administrativos, queratravés de obrigações directas, quer condi-cionando a atribuição de fundos em deter-minados programas da UE.

Estimular a GIZC, através do apoio directo acertas iniciativas de GIZC, incluindo o en-volvimento directo na coordenação de políti-cas e actividades dos Estados-Membros a ní-vel meso-regional (Mediterrâneo, ArcoAtlântico, Mar do Norte, etc.).

Apoiar a GIZC através do apoio ao desenvol-vimento de instrumentos e metodologias para a mesma, incluindo o desenvolvimentode recursos humanos e a recolha de dados.

O presente documento e os outros resultadosdo Programa de Demonstração constituem,eles próprios, um primeiro passo para a “defi-nição” e o “fomento” da GIZC. A experiênciaadquirida no Programa de Demonstração suge-re a necessidade de prosseguir e formalizar es-tas actividades, bem como de definir a formade “desencadear” e “apoiar” uma aplicaçãomais ampla da GIZC nos Estados-Membros,quer através da adaptação de políticas existen-tes, quer da criação de novos programas ou le-gislação.

Uma futura estratégia europeia de GIZC deve-rá ser adequada às necessidades dos actuais Es-tados-Membros e reflectir também as necessi-dades de países vizinhos com quem partilha-mos mares regionais (como o Mediterrâneo) e,em especial, as dos países da Europa central eOriental susceptíveis de se tornaremEstados-Membros num futuro próximo.

Além de fornecer um enquadramento para aacção a desenvolver a outros níveis administra-tivos, a UE necessita de liderar através doexemplo, melhorando a cooperação entre osserviços da Comissão e assegurando umacoordenação adequada das políticas da UE,de modo a permitir o desenvolvimento deacções integradas, mas suficientemente dife-renciadas do ponto de vista geográfico paraque a sua execução respeite a diversidade decondições nas diferentes zonas costeiras da Eu-ropa.

4.2 ADAPTAÇÃO DAS POLÍTICAS SECTORIAIS DA UE

A legislação da UE tem um impacto considerá-vel e crescente nas legislações nacionais relati-vas às zonas costeiras, em especial no domíniodas pescas, da qualidade das águas, da conser-vação da natureza e da avaliação do impactoambiental. A implementação das obrigações in-ternacionais e europeias por parte dos Esta-dos-Membros pode exercer uma influênciaunificadora sobre as leis nacionais e transcen-der os conceitos jurídicos tradicionais, mastambém pode ser negativamente afectada pelolegado da jurisprudência nacional.

Várias políticas sectoriais da UE têm ou po-derão vir a ter efeitos benéficos sobre o am-biente costeiro, especialmente as directivas re-lativas à poluição, à conservação da natureza eà avaliação do impacto ambiental. Diversas ac-tividades benéficas são igualmente financiadasno âmbito dos fundos estruturais. No entanto,os estudos e projectos do Programa de De-monstração indicaram que uma parte significa-tiva das políticas comunitárias contraria os ob-jectivos da GIZC, ou não lhe presta o apoioque delas se poderia esperar.

As políticas sectoriais da UE poderiam pro-mover a GIZC mais eficazmente através de:

• melhores conceitos

• melhor aplicação de bons conceitos

• maior integração da GIZC nas diversaspolíticas

• adaptação das políticas à especificidade/escala regional

• maior clareza quanto à aplicação das po-líticas ao mar

Os estudos do Programa de Demonstraçãomostram que, embora não causem necessaria-mente benefícios ou prejuízos directos ao am-biente físico, será possível tornar alguns ele-mentos da legislação da UE mais eficazes noapoio à GIZC, através de uma melhor con-cepção ou redacção.

Esses estudos indicam ainda que a ineficáciade outras medidas comunitárias potencialmen-te capazes de apoiar a GIZC poderá resultar da

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forma como são (ou não) aplicadas nos Esta-dos-Membros. Em circunstâncias idênticas, oproblema assume proporções tanto maioresquanto maior for o arbítrio deixado aos Esta-dos-Membros: poderá existir um conflito entrea subsidiariedade e a consecução da gestão in-tegrada.

As políticas sectoriais da UE também poderãocontribuir de forma mais eficaz para a GIZC,se tiverem plenamente em conta quer as neces-sidades ambientais (e sociais, culturais e eco-nómicas), quer as diferentes necessidades dasdiversas zonas espaciais. O artigo 6º do Trata-do de Amesterdão exige que o ambiente sejaintegrado nas demais políticas da Comunidade;nas Conclusões do Conselho Europeu de Car-diff, de Junho de 1998, foram dados passosconcretos para a consecução desse objectivo.No entanto, os estudos do Programa de De-monstração revelam que se prestou umaatenção consideravelmente menor à aplicaçãodo requisito do Tratado de que as políticas daUE devem ter em conta as diferenças regio-nais, embora com o EDEC (Esquema de De-senvolvimento do Espaço Comunitário) se ten-ha começado a dar maior importância a estaquestão.

Por último, os mesmos estudos sugerem quedeterminadas políticas comunitárias poderiamapoiar mais eficazmente os objectivos da GIZCtendentes a integrar a gestão dos solos e domar, clarificando e sanando as controvérsiasrelacionadas com a sua aplicação ao mar.

De acordo com os estudos do Programa deDemonstração, será necessário um inventá-rio exaustivo das políticas a nível da UE, edas relações entre estas políticas e as de ou-tros níveis administrativos, a fim de identifi-car as oportunidades de promoção daGIZC. Será, no mínimo, essencial assegurarque as políticas comunitárias não dificultama aplicação da GIZC!

Realizou-se uma análise preliminar, no contex-to do Programa de Demonstração (ver Capítu-lo 6 do documento técnico de acompanhamen-to ”Lessons from the European Commision’sDemonstration Programme on Integrated Co-astal Zone Management (ICZM)”, e o relatório

final do estudo temático sobre “As Políticas daUE”). Esta análise cobre as políticas legislati-vas oficiais da UE, bem como as iniciativas emcurso, tais como o trabalho relativo ao ordena-mento territorial que a Comissão tem vindo arealizar ao longo de muitos anos, em colabo-ração com os Estados-Membros. Porém, umaanálise mais aprofundada exigirá uma acçãoconcertada de todos os serviços da Comissão,em colaboração com os serviços homólogosdos Estados-Membros, a nível nacional, regio-nal e local.

Para além de se analisar o modo como asáreas políticas específicas podem dar umapoio mais eficaz à GIZC, há um certo nú-mero de opções políticas que poderão serimplementadas no âmbito de qualquer devários políticas e instrumentos existentes.Neles se incluem:

• A promoção da actividade a nível dos “ma-res regionais”;

• A continuação ou o aumento do apoio às ac-tividades de demonstração, especialmente asque possuem uma componente de pescas;

• A criação de um “rótulo” para a boa gestãodas zonas costeiras; este poderá seguir omodelo do prémio “cidades sustentáveis”,ou da assinatura de uma carta por indivíduosou organizações da zona costeira, como a“Carta do Turismo Sustentável”;

• A incorporação de actividades destinadas aaumentar a sensibilização para os efeitos be-néficos da adopção da GIZC;

• A promoção da adopção de tecnologias fa-voráveis com a GIZC, da participação e dofluxo de informação coordenado a nível re-gional e local e entre os diversos níveis,através das condições de financiamento;

• A prestação de assistência (técnica e meto-dológica) aos países na formulação do en-quadramento político para as zonas costei-ras;

• A divulgação de informações estruturadassobre boas práticas no domínio da GIZC pa-ra impedir que os poucos conhecimentos es-pecializados na área da GIZC se percam. OPrograma de Demonstração deu um contri-buto nesse sentido. O desenvolvimento da

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• A definição das regiões deverá ser decididaa nível da UE ou deixada à discrição dos Es-tados-Membros?

• A diferenciação regional deverá ser permis-siva (como nos actuais regimes agro-am-bientais) ou obrigatória? Caso se opte pelaprimeira hipótese, as oportunidades parauma melhor integração seriam incertas.

• A necessidade de determinar o nível correc-to de regionalização para se conciliar a apli-cação diferenciada da legislação comunitá-ria com as necessidades do mercado interno.Quem fiscalizaria este aspecto?

Em algumas áreas políticas tradicionalmentecentralizadas, verifica-se uma tendência parauma maior regionalização. As propostas daAgenda 2000 para a reforma da PAC favore-cem a diferenciação através dos apoios direc-tos aos rendimentos agrícolas, possivelmenteacompanhados pela aplicação das condiçõesambientais. No domínio da energia, a recenteComunicação da Comissão “Energia para oFuturo: Fontes de Energia Renováveis – LivroBranco para uma Estratégia e um Plano deAcção Comunitários (COM [97] 599,26.11.97)” propõe uma duplicação da contri-buição das fontes de energia renováveis para12% da procura energética da UE – um com-promisso que poderá prestar-se à elaboraçãode planos de acção regionais por parte dos Es-tados-Membros.

É essencial garantir que os princípios geraisda boa gestão das zonas costeiras, identifica-dos no Capítulo 2 do presente documento, sereflectem em todas as propostas de novasmedidas comunitárias.

4.3 COORDENAÇÃO INTERSECTORIAL

Já foi referido que os Tratados contêm requisi-tos no sentido de integrar as considerações am-bientais e o princípio da coesão económica esocial nas demais políticas. Existe também umrequisito, igualmente relevante para a GIZC,de integração dos objectivos em matéria deemprego nas restantes políticas. Contudo, ape-sar destas exigências de integração, a políticada UE continua a ser frequentemente sectoriza-da. Mesmo nas áreas políticas em que se de-

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página sobre a GIZC existente na Internet, ainstituição de um centro de apoio, ou mesmoa criação de um “painel de consulta” poderãoser mecanismos adequados para o futuro;

• A elaboração de uma minuta de “contrato”entre parceiros numa iniciativa de GIZC po-deria ajudar a reforçar e normalizar as acti-vidades;

• A avaliação estratégica e transparente doimpacto (ambiental, socioeconómico e espa-cial) das decisões políticas, efectuada, pelomenos, até ao nível regional;

• A garantia de que a política é desenvolvidacom o espírito de encontrar uma harmonia euma sinergia entre as abordagens descen-dentes e ascendentes, adaptadas a questões eproblemas específicos;

• A promoção de uma informação orientada eda difusão de conhecimentos;

• A manutenção da dinâmica gerada pelosprojectos de GIZC actualmente em curso.

O Programa de Demonstração sobre a GIZCconstitui um bom exemplo da forma como fi-nanciamentos relativamente pequenos, a partirde programas e rubricas orçamentais existen-tes, podem ser utilizados para estimular a acti-vidade de GIZC a nível regional e local.

As conclusões finais do Programa de Demons-tração deverão indicar quais dessas opções sãoeventualmente adequadas.

O documento COM 95/511 não aborda especi-ficamente os problemas relacionados com aadequação da política da UE às necessidades econdições de contextos específicos. No entan-to, o Programa de Demonstração destacou estaquestão como sendo importante. A introduçãode uma maior dimensão espacial nas políti-cas comunitárias poderá facilitar a adap-tação das diversas políticas da UE às neces-sidades de zonas costeiras específicas.

Entre as questões fulcrais que terão de ser re-solvidas, quanto ao modo como deverá concre-tizar-se esse desígnio, incluem-se as seguintes:

• A regionalização (e a definição das unidadesterritoriais) varia entre as diferentes políti-cas da UE, tornando a sua integração difícil.

senvolveram consideráveis esforços de inte-gração nos últimos anos, o lapso de tempo ne-cessário para os seus efeitos se fazerem sentirleva a que os resultados nem sempre sejam jávisíveis no terreno.

Entre as próximas questões de coordenação in-cluem-se a inter-relação entre os planos degestão das bacias hidrográficas, nos termos daproposta de Directiva-quadro no domínio daágua; os planos de gestão dos sítios de im-portância comunitária (SIC), nos termos daDirectiva “Habitats”; e os planos integradosde desenvolvimento regional e rural nos ter-mos dos Regulamentos dos Fundos Estruturaispós -2000.

São necessários mecanismos que permitamuma melhor coordenação entre as políticasda UE e múltiplos instrumentos, a fim de seatingirem os objectivos “integrados”. Estanecessidade foi salientada no discurso introdu-tório sobre a GIZC, proferido pela senhora de-putada Langenhagen do Parlamento Europeu,nos workshops organizados em Gotemburgo,em Outubro de 1998, sobre a implementação daGIZC, no qual instava à formalização da actualcooperação interdepartamental no seio da Co-missão no que se refere às zonas costeiras.

Entre os mecanismos possíveis para uma talformalização, contam-se os seguintes:

• Incentivo ao intercâmbio informal de infor-mações entre os serviços e à realização deseminários internos da Comissão (inter-DG), por forma a sensibilizar os funcioná-rios a todos os níveis para a relação entre asrespectivas áreas políticas e as dos outrosserviços

• Difusão externa coordenada das infor-mações

• Coordenação dos requisitos de comunicaçãodas informações

• Transferência das consultas inter-serviçospara uma fase inicial do processo de formu-lação das políticas

• Memorandos de acordo formais entre ser-viços

Resta decidir quais desses mecanismos serãoeventualmente adequados.

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O Programa de Demonstração revelou queas actividades conjuntas de apoio à GIZC,entre Direcções-Gerais, oferecem um qua-dro ideal para acomodar a cooperação e aintegração interdepartamentais. É de desta-car, todavia, que uma tal cooperação apenaspoderá ser bem sucedida se tiver suficienteapoio político por parte do topo da hierar-quia, contar com um calendário e recursosadequados para a sua implementação, e ob-tiver o apoio total das restantes instituiçõeseuropeias, em especial do Conselho e doParlamento.

Relativamente a algumas políticas da UE (taiscomo os Fundos Estruturais, os regimesagro-ambientais, a identificação de zonas vul-neráveis aos nitratos e os regimes de gestãoenergética regionais e urbanos) já existe a pos-sibilidade de uma implementação regional di-ferenciada. Isto constitui uma oportunidade pa-ra se integrarem essas políticas a nível regionale local.

Entre os projectos de demonstração, poucosforam os que tiraram proveito das possibilida-des de integração da política da UE a nível re-gional ou local. Os estudos temáticos do Pro-grama de Demonstração sugerem que a res-ponsabilidade por este facto cabe frequente-mente aos organismos nacionais, que não in-formaram os níveis administrativos inferiores.Devon, Cornwall, e Storstrøm contam-se entreos poucos projectos que parecem possuir re-lações bem estruturadas com os Comités deAcompanhamento do Programa dos FundosEstruturais.

Em consonância com a tendência para umacrescente aplicação do princípio de subsidia-riedade, as administrações nacionais, regio-nais e locais poderão ser encorajadas a de-sempenhar um papel mais activo na coorde-nação da aplicação das políticas da UE.

4.4 UM ENQUADRAMENTO JURÍDICO?

Nas páginas anteriores ficou patente que muitopoderá ser feito para promover a GIZC a níveleuropeu, quer recorrendo aos instrumentos, po-líticas e iniciativas sectoriais existentes, quer

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assegurando uma melhor coordenação entre es-tas políticas sectoriais.

Será isto suficiente? Ou será que uma estraté-gia europeia de GIZC também exige um instru-mento jurídico específico a nível europeu? Seassim for, qual deverá ser o campo de apli-cação desse instrumento? Que forma deveráassumir - a de um regulamento? De uma direc-tiva? De uma recomendação? De uma decisão?

A diversidade dos sistemas jurídicos dos Esta-dos-Membros e a variedade de estruturas queteriam possivelmente de ser alteradas sugeremque a União Europeia não deverá pretender serdemasiado prescritiva. Além disso, qualquerintervenção deverá ser consentânea com acompetência jurídica da UE e com o principioda subsidiariedade. Nos termos do artigo 189ºdo Tratado da União Europeia, existe uma sé-rie de instrumentos legislativos disponíveis, in-cluindo directivas, resoluções e decisões, cadaum dos quais apresenta vantagens e desvanta-gens. Poderá usar-se uma combinação destesinstrumentos para a implementação da estraté-gia comunitária de GIZC.

Resolução do Conselho - Código deConduta: Um código de conduta é o me-canismo mais flexível para a GIZC, mas,uma vez que não tem força jurídica, a suaaplicação dependerá da vontade política,não podendo ser garantida. Por outro lado,as recomendações não regulamentares po-derão ser tornadas mais persuasivas se fo-rem acompanhadas de incentivos financei-ros.

Decisão: uma Decisão do Conselho é juri-dicamente obrigatória para as adminis-trações (normalmente determinados Esta-dos-Membros) a quem se dirige.

Directiva: A directiva vincula oEstado-Membro destinatário, oferecendo,por conseguinte, o benefício da força exe-cutiva jurídica. Seria, porém, a de mais di-fícil aceitação a nível político. Uma direc-tiva não pode ser expressa em termos de-masiado gerais, dado o cumprimento dosseus requisitos dever ser verificável. Qual-quer directiva teria, contudo, de ser sufi-cientemente genérica para permitir que oprincípio da subsidiariedade guiasse a suaimplementação.

Devido à existência de uma grande variedadede estruturas e problemas jurídicos (uns co-muns e outros específicos) nas zonas costeirasdos Estados europeus, quaisquer mecanismosque a União Europeia venha a escolher para aGIZC deverão ser sensíveis às variações jurídi-cas entre esses Estados e permitir que cada umdeles adopte as abordagens mais adequadas.

É evidente que toda e qualquer legislação euro-peia deverá ser conforme com os Tratados daUnião Europeia. Deverá igualmente ser politi-camente aceitável para os Estados-Membros eos cidadãos europeus.

Nesta secção do documento sugerir-se-ão di-versos elementos, cada um dos quais poderiavir a ser potencialmente incluído nessa legis-lação.

4.4.1 Acção a nível europeu:

Qualquer legislação comunitária em matéria deGIZC deverá logicamente começar por umcompromisso das instituições europeias quantoà consecução das suas metas e objectivos, sa-lientando a importância da adopção das medi-das que dão início ao processo de GIZC, tendoem vista a promoção de benefícios sociais eeconómicos sustentáveis e duradouros a médioe longo prazos. A legislação específica relativaà GIZC poderá, então, lançar acções a nível eu-ropeu com vista à sua implementação; entre es-sas acções específicas poderão incluir-se algu-mas das ideias apresentadas nas secções 4.1 a4.3 do presente documento. As alteraçõeseventualmente necessárias das políticas secto-riais da UE exigiriam actos legislativos separa-dos.

4.4.2 Acção a nível nacional/regional/local:

Os novos instrumentos poderão incluir reco-mendações ou exigências destinadas aos Esta-dos-Membros. Entre os elementos susceptíveisde virem a ser incluídos contam-se os seguintes:

• Adopção de uma declaração que consagreas metas/filosofia/empenhamento na GIZCem todas as políticas que afectem as zonascosteiras, reiterando o compromisso de apli-car e executar adequadamente a legislaçãoexistente que serve de base à GIZC;

• Elaboração de uma definição/identificaçãonacional de zona costeira, que inclua os ele-mentos marinho e terrestre;

• Formulação ou adopção de uma definiçãodaquilo que constitui a actividade de GIZC;

• Comunicação de informações sobre o estadodas zonas costeiras e dos progressos realiza-dos para a consecução da GIZC;

• Melhoria da comunicação e do intercâmbiode ideais entre os diferentes sectores gover-namentais com competência na zona costei-ra;

• Maior empenho a nível nacional e regionalno tocante à melhoria do fluxo de infor-mação para as administrações regionais elocais acerca das políticas, programas eoportunidades da UE nas zonas costeiras;

• Desenvolvimento de um mecanismo de con-sulta/participação que inclua todos os inter-venientes em qualquer actividade de GIZC;

• Uma avaliação a longo prazo das necessida-des, a par de quaisquer actividades de cons-trução na zona costeira;

• Avaliação dos enquadramentos jurídicos eanálise da compatibilidade dos instrumentoslegislativos sectoriais em cada um dos ní-

veis administrativos nos Estados-Membros(e entre esses níveis). Isto poderá incluir orecurso à avaliação estratégica do impactoambiental para avaliar as políticas sectoriaisexistentes (por ex., o sistema fiscal) e o res-pectivo impacto na utilização ou má utili-zação do solo, com especial referência àszonas costeiras;

• Uma reflexão nacional acerca dos mecanis-mos mais adequados para dar resposta àsnecessidades nacionais de GIZC, tais comoplanos nacionais de gestão das zonas costei-ras, a criação de um organismo/centro decoordenação nacional para a GIZC, a coor-denação da legislação, ou disposições nãovinculativas;

• Elaboração ou alteração de legislação ououtros instrumentos, a fim de permitir a co-operação entre diferentes níveis e sectoresadministrativos: transnacional, transregio-nal, inter-níveis, e terra/mar;

• Alteração da legislação por forma a permitira delegação, ou devolução, de responsabili-dades às autoridades locais, relativamente asectores que actualmente se encontram cen-tralizados a nível nacional (por ex., pescas);e/ou

• Clarificação da função, em matéria deGIZC, desempenhada pelas instâncias quecontrolam e regem a utilização do solo e aactividade a ele ligada, os sistemas de pla-neamento prospectivo e os sistemas de re-gisto de propriedade.

25

5 BIBLIOGRAFIA

O material de referência utilizado na elaboração deste documento está incluído na lista de títulos na pági-na “ICZM Bibliography” do Programa de Demonstração na Internet:

http://europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm

A referida página da Internet (em inglês) inclui também outras informações acerca de cada um dosprojectos de demonstração, com a indicação de nomes para contactos, e, sempre que existam, de ligações a outras páginas de projectos na Internet. Os relatórios dos seis estudos temáticos tambémficarão disponíveis neste site, à medida que forem concluídos. Os leitores que não tenham acesso àInternet poderão solicitar cópias em papel das referidas páginas.

27

29

ANEXO I

ORIENTAÇÕES PARA A CONSULTA

Convidam-se todas as pessoas ou organizações interessadas a enviar comentários por escrito sobre o pre-sente documento ao cuidado de:

Bruno JulienDG XI-D-2Comissão EuropeiaRue de la Loi, 2001049 Bruxelas BÉLGICA

Ou por correio electrónico para Anne Burrill: anne.burrill@cec.eu.int

Dá-se preferência a envios por correio electrónico.

O prazo para a recepção de comentários é 30 de Setembro de 1999.

Para assegurar que os funcionários da Comissão disporão dos recursos necessários para analisar adequa-damente todas as contribuições, os comentários não deverão exceder duas páginas impressas. As contri-buições mais extensas poderão não ser analisadas.

Agradecemos, em especial, as contribuições que:

• Abordem especificamente ideias apresentadas (ou omitidas) neste documento, em especial as assinala-das a negrito.

• Ajudem a definir o papel da União Europeia na Gestão Integrada das Zonas Costeiras

• Forneçam exemplos concretos que sirvam de apoio às recomendações ou sugestões apresentadas, incluindo, se for caso disso, a referência a outros documentos.

Chama-se a atenção para o facto de os comentários enviados serem considerados não-confidenciais, podendo ser citados e/ou disponibilizados ao público.

30

ANEXO II

LOCALIZAÇÂO DOS PROJECTOS DE DEMONSTRAÇÂO

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ANEXO III

MAPAS TIPOLÓGICOS

A) Cobertura do solo

B) Grau de urbanização

C) Alteração da utilização do solo

D) Fragmentação dos habitats naturais

E) Sítios de importância comunitária para a conservação da natureza

F) Geomorfologia costeira e classificação de encostas

G) Erosão costeira/taxas de assoreamento e presença de obras de defesa costeira

H) Níveis médios de rendimento

I) Turismo e actividades piscatórias

J) Alterações da população

K) Estrutura da população

Comissão Europeia

Para uma estratégia europeia de gestão integrada das zonas costeiras (GIZC)Princípios Gerais e Opções Políticas

Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias

1999 — 32 p. — 21 x 29,7 cm

ISBN 92-828-6467-7

L-2985 Luxembourg

SERVIÇO DAS PUBLICAÇÕES OFICIAISDAS COMUNIDADES EUROPEIAS

★★

★★

★ ★ ★★★★

★★

EUR

PARA UMA ESTRATÉGIA EUROPEIA

DE GESTÃO INTEGRADA DAS ZONAS

COSTEIRAS (GIZC)

Princípios Gerais e Opções Políticas

O programa de demonstraÇãoaa

COMISSÃO EUROPEIA

sobre a Gestão integrada daszonas costeiras, da UE 1997-1999

14

13

03

CR

-20-99-001-PT-C