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Recurso Contencioso 499/2016 Página 1

Processo nº 499/2016

(Autos de recurso contencioso)

Data: 28/Junho/2018

Assuntos: Lei de Terras

Declaração de caducidade da concessão de

terreno pelo decurso do prazo máximo

SUMÁRIO

As concessões provisórias não podem ser

renovadas, salvo a seguinte excepção: a requerimento do

concessionário e com autorização prévia do Chefe do

Executivo, caso o respectivo terreno se encontre anexado

a um terreno concedido a título definitivo e ambos

estejam a ser aproveitados em conjunto (artigo 48.º, n.º

1 e 2 da Lei de Terras), mas não é o caso.

Decorrido o prazo de 25 anos da concessão

provisória (se outro prazo não estiver fixado no

contrato), o Chefe do Executivo deve declarar a

caducidade do contrato se considerar que, no mencionado

prazo, não foram cumpridas as cláusulas de aproveitamento

previamente estabelecidas.

O acto de declaração da caducidade é um acto

vinculado do Chefe do Executivo, pelo que não há violação

dos princípios da igualdade, da justiça, da

imparcialidade, da boa-fé e da decisão, os quais

funcionam apenas como limites internos da actividade


discricionária da Administração e não no domínio do

exercício de poderes vinculados.

O Relator,

________________

Tong Hio Fong


Processo nº 499/2016

(Autos de recurso contencioso)

Data: 28/Junho/2018

Recorrente:

- Companhia de Investimento Polaris, Limitada

Entidade recorrida:

- Chefe do Executivo

Acordam os Juízes do Tribunal de Segunda Instância da RAEM:

I) RELATÓRIO

Companhia de Investimento Polaris, Limitada,

sociedade com sede em Macau, com sinais nos autos,

inconformada com o despacho do Exm.º Chefe do Executivo

que declarou a caducidade da concessão do terreno com a

área de 19314m², situado na ilha da Taipa, na Baía do Pac

On (Sul), pelo decurso do prazo, interpôs o presente

recurso contencioso de anulação, formulando na petição do

recurso as seguintes conclusões:

“1. Em 26 de Dezembro de 1990, foi publicado o Despacho

159/SATOP/90 (B.O. 52, Suplemento) através do qual foi concedido,

por arrendamento e com dispensa de hasta pública, o terreno com a

área de 27.188m2 (após revisão a área passou a ser de 19.314m2),

situado na ilha da Taipa, na Baía do Pac On (Sul), a favor da

Companhia de Investimento Polaris, Limitada.

2. O contrato de concessão foi revisto pelo Despacho


59/SATOP/95, publicado no B.O. 23, II Série, de 7 de Junho de 1995.

3. Uma segunda revisão antes de 1999 foi titulada pelo

Despacho 32/SATOP/99, publicado no B.O. 16, II Série, de 21 de Abril

de 1999.

4. Com a celebração desta revisão do contrato, a Concedente

aceitou expressamente as justificações para o não aproveitamento do

terreno até 1999.

5. É facto público e notório a crise económica e financeira

sem precedentes que assolou Macau entre 1999 e 2004, constante de

sucessivas Linhas de Acção Governativa apresentadas à Assembleia

Legislativa de Macau pelo Chefe do Executivo.

6. Logo que a crise começou a abrandar, em 29 de Outubro de

2004, a concessionária entregou um requerimento no Gabinete do

Secretário para os Transportes e Obras Públicas no sentido de

solicitar a autorização para a transmissão de todos os direitos

inerentes à concessão por arrendamento a favor da Companhia de

Investimento Imobiliário Hop Sea, Limitada.

7. Em 28 de Fevereiro de 2006, concessionária apresentou à

DSSOPT um Estudo Prévio de Arquitectura com o objectivo de proceder

à revisão da concessão.

8. Em 12 de Maio de 2006, o Secretário exarou um despacho na

informação 153/DPU/2006 no sentido de concordar com o parecer

favorável emitido sobre esse Estudo Prévio.

9. Em 27 de Junho de 2006, a DSSOPT, através do ofício

10224/DURDEP/2006, comunicou à concessionária que o referido Estudo


Prévio tinha merecido parecer favorável, condicionado à alteração do

mesmo para cumprimento dos pareces emitidos pelos serviços

competentes.

10. Em 4 de Janeiro de 2007, a concessionária apresentou um

Anteprojecto de Arquitectura (T-128) à DSSOPT.

11. Em resposta, a DSSOPT, em 23 de Abril de 2007, enviou à

concessionária o ofício 6553/DURDEP/2007 notificando-a de que devia

proceder à alteração do Anteprojecto conforme as exigências

enumeradas no mesmo ofício.

12. Em cumprimento dessa notificação, a concessionária, em

16 de Maio de 2007, apresentou à DSSOPT um novo Anteprojecto de

Arquitectura devidamente corrigido.

13. Em 24 de Setembro de 2007, a DSSOPT notificou a

recorrente de que precisava de mais tempo para apreciar o

Anteprojecto.

14. Em 13 de Maio de 2008, a DSSOPT mandou novo oficio de

igual teor.

15. Na sequência da decisão do Tribunal de Última Instância

que deu como provado, no âmbito do Proc. 53/2008, que o procedimento

respeitante ao empreendimento da construção a executar no terreno

situado na ilha da Taipa, na Baía do Pac On (Sul), envolveu a

prática de um crime de corrupção passiva para acto ilícito do então

Secretário para os Transportes e Obras Públicas, o Chefe do

Executivo concordou que nos termos das disposições da alínea c) do

n.º 2 do artigo 122º e do n.º 2 do artigo 123º do CPA fosse


proferida:

a) A declaração da nulidade do despacho favorável do então

SOPT, de Maio de 2006, sobre o estudo prévio apresentado em 28 de

Fevereiro de 2006 (com o número de entrada 0965 do Gabinete do

SOPT), mantendo-se a concessão do terreno situado na ilha da Taipa,

na Baía do Pac On (Sul), titulada pelos Despachos 159/SATOP/90,

59/SATOP/95 e 32/SATOP/99.

b) A declaração da nulidade dos despachos favoráveis

emitidos aos planos de aproveitamento do terreno, aos projectos de

obras e a todos os outros projectos relativos ao terreno situado na

ilha da Taipa, na Baía do Pac On (Sul) (cfr. fls. 212 a 215 do

processo).

16. Em 30 de Junho de 2009 e em 3 de Julho de 2009, a

concessionária liquidou o remanescente em dívida do prémio do

contrato de concessão.

17. Em 23 de Março de 2010, a DSSOPT notificou a

Concessionária para apresentação, num prazo de trinta dias a contar

da data de recebimento deste ofício, de toda a informação que

julguem oportuna no sentido esclarecer a situação de incumprimento

apresentado, se assim o entenderem, propostas que viabilizem o

aproveitamento do terreno, e ainda uma calendarização para a

apresentação dos projectos de arquitectura e de obra, a execução da

obra de construção, devendo ainda ser apresentado um estudo de

viabilidade económico-financeira ou outros documentos que demostrem

a capacidade financeira para cumprir o contrato.


18. Em 23 de Abril de 2010, em resposta a esse ofício, a

concessionária apresentou à DSSOPT um requerimento explicando a

situação e no qual se comprometeu apresentar um novo Estudo Prévio

de Arquitectura no prazo de 60 dias.

19. Em 23 de Abril foi apresentado um novo Anteprojecto de

Arquitectura, que seria financiado por um sindicato bancário

liderado pelo Banco ICBC.

20. Em 10 de Setembro de 2010, a DSSOPT notificou a

concessionária para juntar uma Planta de Alinhamento Oficial válida.

21. Em 3 de Março de 2011, a DSSOPT comunicou à

concessionária através do ofício 252/DPU/2011 que o prazo de

aproveitamento do lote terminou em 26 de Dezembro de 2002, pelo que

o lote de terreno tinha sido incluído numa lista de terrenos não

aproveitados, razão pela qual a DSSOPT não emitia a PAO.

22. Em 3 de Agosto de 2011, a concessionária apresentou um

requerimento ao Chefe do Executivo onde se solicitava que fosse

considerado justificado o incumprimento das obrigações contratuais

previstas no Despacho 32/SATOP/99.

23. Em 22 de Maio de 2012, a DSSOPT enviou à concessionária

o ofício 0365/6179.04/DSODEP/2012 no qual se escreve que,

pretendendo o Chefe do Executivo declarar a caducidade da concessão

provisória do lote em causa, a concessionária podia apresentar, no

prazo de 10 dias, resposta escrita no âmbito de uma audiência de

interessados.

24. A partir daí foram desenvolvidas as diligências


detalhadas neste recurso que conduziram ao despacho de declaração de

caducidade, de que se recorre.

25. O acto do Chefe do executivo viola o princípio da

igualdade tutelado no art. 25º da Lei Básica e no art. 5º do CPA.

26. Há casos em que foi dada uma segunda oportunidade aos

concessionários para o aproveitamento do terreno, enquanto tal

oportunidade foi negada à Recorrente.

27. O primeiro caso refere-se ao contrato de concessão a

favor da Sociedade Hoteleira Macau-Taipa Resort Limitada, titulado

pelo Despacho 173/SATOP/97, de 19 de Dezembro, que aprovou a

concessão de um terreno para construção de um hotel de 5 estrelas, e

que devia ter sido aproveitado até 30 de Junho de 2001.

28. O segundo caso refere-se ao contrato de concessão a

favor da Companhia de Investimento Jockey, Limitada, titulado pelo

Despacho 13/SATOP/98, que aprovou a concessão de um terreno, na Ilha

da Taipa, com a área de 8124m2, para a construção de um edifício, de

5 pisos, destinado a habitação e estacionamento, e que devia ter

sido aproveitado até 10 de Setembro de 2000.

29. O Chefe do Executivo no conjunto das decisões tomadas em

relação aos terrenos objecto de analise pela DSSOPT Chefe do

Executivo, tem utilizado o seu poder de decidir consoante critérios

que lhe são muito próprios, mas violando a lei.

30. Ainda que actuando no âmbito de um poder discricionário,

o certo é que também o exercício desse poder está balizado pela lei

e por um quadro administrativo e regulamentar que tem de ser geral,


e aplicado em obediência aos princípios constantes da Lei Básica e

do código de Procedimento Administrativo.

31. Além disso, também está balizado pela própria actuação

da Administração que por esta via vai desenhando e determinando

quadros de referência que são verdadeiros “precedentes” e

“fundamentos” da confiança e das expectativas que se geram nos

administrados.

32. Se na sua actuação o Chefe do Executivo toma decisões

num certo sentido, o(s) administrado(s) espera(m), têm confiança,

que ele irá actuar de modo semelhante, no futuro, perante situações

idênticas, não necessariamente exactamente iguais, ou equivalentes.

33. Os dois exemplos apontados mostram que com o Parecer de

um seu Assessor Jurídico onde se invocam (ou se aceita a invocação

de) desculpas genéricas, retiradas de factos públicos e notórios –

mas sem que se apresentem justificações consistentes como aquelas

que a Requerente apresentou -, o Chefe do Executivo descrimina

positivamente quem entende, e decide desfavoravelmente quem não tem

o seu favor, sem ao menos demonstrar que as suas decisões eram as

mais adequadas ou correspondentes ao interesse público.

34. Também por estas razões, e porque tendo o acto recorrido

sido praticado com violação do princípio da igualdade, a

consequência daí decorrente é, necessariamente, a declaração de sua

anulabilidade.

35. O acto recorrido viola ainda o princípio da justiça e da

imparcialidade.


36. O acto recorrido viola também, gravemente, o princípio

da boa fé.

37. Um dos corolários do princípio da boa-fé consiste no

principio da protecção da confiança legítima, incorporando a boa-fé

o valor ético da confiança.

38. É chocante o modo como a Administração de Macau conduziu

o processo da Recorrente (e, de forma esmagadora a maioria dos

restantes processos de declaração de caducidade), tendo protelado,

injustificadamente, prazos de resposta à Recorrente; escudando-se em

argumentos tendenciosamente formalistas e sobretudo contrários à sua

actuação, à sua prática; sem assumir qualquer tipo de

responsabilidade ao longo do procedimento administrativo, sendo as

informações produzidas pela DSSOPT e transcritas no relatório final

da Comissão de Terras a expressão disso.

39. O Chefe do Executivo, decidiu, porém, de forma

completamente diferente em quatro outros casos, em flagrante

prejuízo do tratamento que legitimamente a Recorrente poderia

esperar.

40. Primeiro caso: através do Despacho 40/2011, do

Secretário para os Transportes e Obras Públicas, publicado no BO 39,

de 28/09/2011, já em pleno quadro de apreciação dos terrenos não

aproveitados, o Chefe do Executivo aceitou a revisão do contrato de

concessão titulado pelo Despacho 1/SATOP/97, publicado no B.O. 2, II

Série de 08/01/1997.

41. Segundo caso: Despacho 8/2009, publicado no BO 8, de 25


de Fevereiro, já na fase do processo de avaliação dos terrenos não

aproveitados, foi declarada a caducidade da concessão do terreno com

a área de 25797m2 titulada pela escritura de 16/12/1980, revista

pelas escrituras de 20/12/1984, de 05/06/1987 e de 21/06/1991, todas

outorgadas na Direcção dos Serviços de Finanças, em virtude de ter

terminado em 25 de Dezembro de 2005 o prazo de arrendamento sem que

tenha sido concluído o aproveitamento; mas, depois são concedidos, a

favor da Companhia de Investimento Predial Ka Fai, S.A.R.L., em

regime de arrendamento, o terreno com a área de 15385m2,

identificados no número anterior e por força dos novos alinhamentos

(…), passando a constituir um único lote com a área de 15431m2.

42. Terceiro caso: Despacho 13/2011, publicado no B.O. 12,

II Série, de 23 de Março, que fez a revisão parcial da concessão do

terreno do lote 6 “A2L” situado no NAPE, concedido pelo Despacho

77/SATOP/92, publicado no BO 27, de 06/07/1992, a favor da Companhia

de Fomento Predial Great Sky, Limitada, tendo sido revista e

autorizada num curtíssimo espaço de tempo a revisão da concessão que

permitiu o seu aproveitamento com grandes vantagens para a

concessionária.

43. Quarto caso: Despacho 79/SATOP/96, publicado no BO

25/96, de 19 de Junho e Despacho 39/2013, publicado no BO n.º 26 de

26 de Junho, foi aprovada a revisão do contrato de transmissão dos

lotes “T” e “T1”.

44. No confronto com os vários exemplos detalhados neste

recurso é manifesto que a Administração violou o princípio da boa-fé


ao não notificar expressamente a Recorrente, em 2009, que não seria

aceite qualquer alteração ao projecto de arquitectura inicial.

45. Se a Administração tivesse actuado de boa-fé, como

devia, e tivesse feito esta notificação à recorrente ela teria

desenvolvido o projecto aprovado e teria tido tempo para o concluir

dentro do prazo de concessão.

46. A Administração Pública é um todo, não sendo de todo

aceitável a argumentação de que um departamento da DSSOPT que actua

de uma determinada forma não pode ser “responsabilizado” se outro

departamento da mesma DSSOPT proceder de forma diferente ou agir em

termos incoerentes com a posição anterior.

47. Como não é de todo aceitável, por violar os mais

elementares princípios de boa fé, que a Administração Pública,

através de um dos seus serviços (a DSSOPT) acione os mecanismos

tendentes à declaração de caducidade de um contrato de concessão e,

na decorrência desse processo, outro serviço da mesma Administração

Pública (a DSF) se proponha cobrar o prémio do contrato, cobrando,

ao dia, as multas devidas pela mora no cumprimento dessa obrigação.

48. A Administração Pública tem tido, em especial nos

últimos anos, posturas de censuráveis negligências, não respondendo,

ou demorando a responder aos pedidos apresentados, criando falsas

expectativas em relações às pretensões apresentadas, rompendo

abruptamente com práticas de diálogo e consenso que vinham de trás

sem aviso prévio, e aproveitando-se indevidamente das incertezas

existentes ao cobrar os prémios dos contratos em atraso, e as


respectivas multas, em momentos em que a decisão de os fazer caducar

estava tomada.

49. No caso concreto, quando o processo de reavaliação dos

contratos de concessão ainda não aproveitados foi iniciado, em 2010,

a ora Recorrente teria tido a oportunidade de concluir o

aproveitamento antes do termo do prazo de 25 anos estipulado.

50. A cronologia dos factos referentes ao processo da

Recorrente demonstra uma gravosa e intencional má fé por parte da

Administração, e mais concretamente da DSSOPT, que fere o sentimento

de justiça de qualquer pessoa.

51. Mesmo não recuando ao processo subsequente ao projecto

apresentado em 2006, teria bastado que a Administração tivesse dito,

de forma clara, que o pedido de alteração era indeferido e que o

concessionário teria de cumprir o que estava contratualizado para

que o aproveitamento tivesse sido concluído dentro do prazo do

contrato.

52. Tal não aconteceu e andou deliberadamente a “entreter” a

Recorrente para que o tempo fosse passando, criando-lhe expectativas

falsas (como a de pedir que requeresse a emissão de uma nova Planta

de Alinhamento) para que, com o decurso do prazo, se criasse uma

situação de aparente irreversibilidade com o decurso do prazo de 25

anos.

53. Quando a DSSOPT acolhe os pedidos de alteração de

finalidade propondo-se apreciar os novos projectos está a dar aos

interessados uma expectativa de uma resposta que legitima e


justifica – de acordo com as normas da boa fé – a sua iniciativa.

54. Não se inicia a apreciação de um novo projecto de

aproveitamento na pendência de um contrato, apenas para se ver se

ele cumpre os requisitos técnicos resultantes das normas

urbanísticas; ao fazê-lo, ao aceitar fazer essa apreciação, o

sentido que a Administração está a dar ao particular é que aceita e

admite a possibilidade de vir a substituir o novo projecto pelo

anterior.

55. De acordo com as princípios da boa fé, se o Governo não

tem interesse na possibilidade de alterar os termos do

aproveitamento vigente, deveria dizer, pura e simplesmente, que,

como contraparte do contrato, não tem interesse em apreciar o novo

projecto uma vez que o seu objectivo, enquanto concedente, é que o

contrato seja cumprido nos exactos termos constantes do Despacho de

Concessão.

56. É revoltante, a narrativa da DSSOPT que tem vindo a

apontar para a culpa exclusiva do concessionário (de todos os

concessionários, com excepção daqueles que o Chefe do Executivo, num

acto magnânimo, resolve conceder a benesse de uma segunda

oportunidade), escamoteando as suas próprias responsabilidades por

negligências várias, algumas graves.

57. Devido ao tempo que sistematicamente demora a decidir as

solicitações que lhe são apresentadas.

58. Na falta de fiscalização e acompanhamento do

aproveitamento dos terrenos que lhe caberia fazer.


59. Na carga excessivamente burocrática e acéfala que coloca

de permeio como forma de criar entropias no processo de diálogo, que

devia ser apanágio de qualquer administração orientada para servir

as pessoas e as empresas.

60. Em todo o caso, ao contrário do que afirma a entidade

recorrida, não há violação reiterada das obrigações contratuais por

parte da Concessionária porquanto (i) até 1999 o Concedente aceitou,

sem reservas nem condições, os motivos especiais que causaram e

justificaram a falta de aproveitamento do terreno, não se lhe tendo

sido aplicada qualquer multa ou sanção e (ii) depois de 1999 a obra

de aproveitamento não se iniciou devido à crise económica e à

necessidade de se proceder ao saneamento financeiro da

Concessionária por dívidas contraídas durante o período de

estagnação económica, incluindo as derivadas das obras de aterro

previstas (e concluídas) no contrato de concessão.

61. Após o estabelecimento da RAEM, a mesma política da

Administração de cooperação contratual e de boa fé com os

concessionários foi prosseguida, tendo sido deferidos vários pedidos

de transmissão de situações resultantes de concessão provisória, bem

como aceites os pedidos de atualização dos aproveitamentos

contemplados em contratos celebrados na década de 1990.

62. O Governo da RAEM adoptou ainda uma nova política de

autorizar a construção de prédios na categoria de “muito altos”.

63. Quando se apresenta o pedido de alteração (actualização)

do aproveitamento de um terreno está, lógica e naturalmente,


implícito ou inerente o pedido de concessão de novo prazo para a

realização das respectivas obras o qual, em rigor, só pode ser

determinado se e quando aprovado esse pedido de alteração.

64. O novo prazo de aproveitamento é referido na minuta de

contrato elaborada pela DSSOPT depois de considerado passível de

aprovação o estudo prévio subjacente ao pedido de revisão

contratual.

65. O estudo prévio apresentado em 2010 não pode ser

interpretado como desistência do interesse em aproveitar o terreno.

Pelo contrário, revela o interesse de o actualizar, para o que fez a

proposta ao Governo, não tendo o referido estudo prévio sido

liminarmente ou em momento posterior.

66. O quadro expectável da decisão do Governo estava longe

de se conceber que iria optar pela decisão de declarar a caducidade

do contrato porquanto não rejeitou o pagamento do prémio feito

depois da notificação do Despacho do Chefe do Executivo de 2009.

67. E não rejeitou o estudo prévio de actualizar o

aproveitamento apresentado em 2006.

68. E não rejeitou o estudo prévio apresentado em 2010.

69. O cumprimento do contrato pressuponha a realização de

avultadas obras de aterro, as quais foram realizadas; quem passar

pelo local pode facilmente verificar que o terreno está lá,

devidamente consolidado, à vista de todos.

70. O processo revela todos os elementos e documentos

suficientes que evidenciam não ter a Recorrente actuado


culposamente, e ter demonstrado sempre o seu interesse em realizar o

aproveitamento integral do terreno.

71. Assim como há elementos e documentos suficientes que

evidenciam não ter a Administração cumprido com o seu dever de dar

resposta oportuna e adequada às questões que lhe foram submetidas

para decisão.

72. A Recorrente agiu com boa fé ao longo dos vários

momentos históricos, manifestando todo o interesse no aproveitamento

do terreno.

73. Perante o que se dispõe no artigo 8º do CPA não deixam

de ser surpreendentes as imputações feitas à Recorrente, atribuindo-

lhe a culpa exclusiva no não aproveitamento atempado do terreno

concedido.

74. Como não deixa de ser irónico (e contraditório) que o

Chefe do Executivo tenha discricionariamente dado a oportunidade a

pelo menos duas outras empresas para fazerem o reaproveitamento dos

seus terrenos, justamente escudando-se no parecer do seu Assessor

Jurídico que invocou com o princípio da boa fé a favor dos

particulares.

Termos em que se requer, dando V. Exa provimento ao presente

Recurso Contencioso, que seja anulada o Despacho do Chefe do

Executivo de 21 de Março de 2016 (o acto recorrido) que declarou a

caducidade da concessão do terreno com a área de 19.314m2, situado na

ilha da Taipa, na Baía do Pac On (Sul), com os fundamentos

invocados, Declaração de Caducidade essa que foi publicitada pelo


despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º

25/2016, publicado no BO n.º 18, II Série, de 4 de Maio de 2016.”

*

Regularmente citada, apresentou a entidade

recorrida contestação, pugnando pela irrecorribilidade do

acto, bem assim pela improcedência do recurso.

Tanto a recorrente como o Ministério Público

pronunciaram-se sobre a questão de irrecorribilidade do

acto, ambos pugnaram pela sua improcedência.

*

Posteriormente, aberta vista ao Digno Procurador-

Adjunto do Ministério Público, foi emitido o seguinte

douto parecer:

“Na petição, a recorrente «Companhia de

Investimento Polaris, Limitada» imputou a violação dos

princípios da igualdade, da justiça, da imparcialidade,

da boa fé e da decisão ao despacho em crise proferido

pelo Exmo. Sr. Chefe do Executivo, declarando clara e

propositadamente «同意。因此，根據本批示組成部分的運輸公務司司長

二零一六年二月二十六日意見書所載的內容及理由，本人宣告土地委員會第

71/2013號案卷所指的以租賃制度及免除公開競投方式的土地批給失效。»

(doc. de fls. 198 dos autos)

Bem, o art. 1º da petição e os documentos de fls.

199 a 255 dos autos demonstram nitidamente que o despacho

recorrido se consubstancia em declarar a caducidade da


concessão de terreno titulada pelo Despacho n.º

159/SATOP/90 publicado no BOM n.º 52-II Série de

26/12/1990.

A razão determinante se traduz em considerar que

encontrou findo em 25/12/2015 o prazo de arrendamento de

25 anos e que a concessão, de carácter provisório, não

pode ser renovada de acordo com o disposto no n.º 1 do

art. 48º da Lei n.º 10/2013 aplicável por força dos arts.

212º e 215º desta Lei, referindo-se propositadamente à

«caducidade preclusiva» (vide. o ponto 7 do Parecer do

Exmo. Sr. STOP, cuja fotocópia vê constante de fls. 200 a

203 dos autos).

*

No caso sub judice, o que é inquestionável e

concludente é que a recorrente não iniciou, e por

natureza das coisas, nem concluiu o aproveitamento no

prazo contratualmente fixado para tal efeito, e se

verificou em 25/12/2015 a expiração do prazo da validade

de 25 anos da concessão e, em consequência disso, a

peremptória caducidade da mesma.

Sendo assim, duas ordens de razões impendem-nos a

entender, com tranquilidade, que o despacho em escrutínio

é impecável, não infringindo os princípios da igualdade,

da justiça, da imparcialidade e da boa fé, nem enfermando

qualquer disposição legal.


1. Ora, os documentos de fls. 60 a 69 dos autos

demonstram que o motivo determinante do não

aproveitamento no prazo fixado no contrato de concessão

consiste nos seguintes factos: dum lado, a recorrente

tentara obter e, afinal, obteve a alteração da finalidade

da concessão para alcançar mais lucro, e de outro, o

despacho de aprovação da referida alteração da finalidade

veio a ser declarado nulo por constituir crime de

corrupção.

Nestes termos, não há margem para dúvida de que o

não aproveitamento é imputável à recorrente que procedeu

à corrupção ao então STOP a propósito de obter a

alteração da finalidade da concessão, portanto, o

despacho recorrido consubstanciado em declarar a

caducidade desta concessão, com fundamento da expiração

do prazo máximo de 25 anos, não contende, de todo em todo

lado, os princípios da igualdade, da justiça, da

imparcialidade e da boa fé.

2. Bem, para todos os devidos efeitos,

perfilhamos a iluminativa jurisprudência fixada pelo

Venerando TUI no Acórdão tirado no Processo n.º 28/2017,

cuja conclusão assevera que «V- Nenhuma norma permite à

Administração considerar suspenso o prazo de concessão

provisória ou poder prorrogá-lo», com seguinte brilhante

raciocinação:


II – A Lei de Terras estabelece como princípio

que as concessões provisórias não podem ser renovadas. A

única excepção a esta regra é a seguinte: a concessão

provisória só pode ser renovada a requerimento do

concessionário e com autorização prévia do Chefe do

Executivo, caso o respectivo terreno se encontre anexado

a um terreno concedido a título definitivo e ambos

estejam a ser aproveitados em conjunto (artigo 48.º).

III - Decorrido o prazo de 25 anos da concessão

provisória (se outro prazo não estiver fixado no

contrato) o Chefe do Executivo deve declarar a caducidade

do contrato se considerar que, no mencionado prazo, não

foram cumpridas as cláusulas de aproveitamento

previamente estabelecidas. Quer isto dizer que o Chefe do

Executivo declara a caducidade pelo decurso do prazo se o

concessionário não tiver apresentado a licença de

utilização do prédio, porque é mediante a apresentação

desta licença que se faz a prova de aproveitamento de

terreno urbano ou de interesse urbano.

IV - E o Chefe do Executivo não tem que apurar se

este incumprimento das cláusulas de aproveitamento se

deve ter por motivo não imputável ao concessionário. Isto

é, não tem que apurar se a falta de aproveitamento se

deveu a culpa do concessionário ou se, por exemplo, a

Administração teve culpa, exclusiva ou não, em tal falta


de aproveitamento. Ou, ainda, se a falta de

aproveitamento se deveu a caso fortuito ou de força

maior.

Convém realçar que a jurisprudência consolidada

do Venerando TSI vem navegando na mesma direcção,

afirmando constantemente que são vinculados os actos

administrativos da declaração da caducidade das

concessões provisórias de terrenos, desde que a

caducidade tenha como fundamento a constatada expiração

do prazo máximo de 25 anos. (a título exemplificativo,

vide. Acórdãos prolatados nos Processos n.º 672/2015, n.º

375/2016 e 179/2016)

A nível de doutrina e jurisprudência, é assente

que os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da

justiça e da boa fé se regem apenas os actos

administrativos discricionários, sendo inoperantes aos

vinculados para efeitos da invalidade. Eis, sem margem

para dúvida, a orientação constante e unânime das

jurisprudências dos Venerandos TSI e TUI.

Na mesma linha de consideração, e na medida em

que o despacho impugnado assume a natureza de acto

vinculado, cremos que o mesmo não ofende os princípios da

igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa fé,

e é absolutamente infundada a arguição neste sentido.

***


Por todo o expendido acima, propendemos pela

improcedência do presente recurso contencioso.”

*

Corridos os vistos, cumpre decidir.

O Tribunal é o competente.

O processo é o próprio.

As partes gozam de personalidade e capacidade

judiciárias, são legítimas, estão devidamente

representadas e têm interesse processual.

*

Invoca a entidade recorrida a irrecorribilidade

do acto de declaração da caducidade.

Vejamos.

Estatui o artigo 28.º do CPAC que “são actos

administrativos contenciosamente recorríveis os que,

produzindo efeitos externos, não se encontram sujeitos a

impugnação administrativa necessária”.

Como observam Viriato Lima e Álvaro Dantas,

citando a doutrina de Mário Aroso de Almeida e Carlos

Alberto Fernandes Cadilhe, “são externos os actos que

produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a

Administração e os particulares ou que afectam a situação

jurídico-administrativa de uma coisa. Ao que, hoje, se

devem acrescentar os actos que se inscrevem no âmbito de

relações entre entidades públicas. Por contraposição,


actos internos são aqueles que se inscrevem no âmbito das

relações interorgânicas ou das relações de hierarquia e

que apenas indirectamente se poderão reflectir no

ordenamento jurídico geral”1.

Preceitua o artigo 167.º da Lei de Terras que a

caducidade das concessões, provisórias e definitivas, é

declarada por despacho do Chefe do Executivo, publicado

no Boletim Oficial.

Entende o TUI, no seu Acórdão de 11.10.2017

(Processo n.º 28/2017), que a caducidade no direito

administrativo não opera automaticamente, por que “a

própria Administração, servidora dos interesses

colectivos, deve, caso a caso, estudar a incidência de

incumprimento ou extinção da relação jurídico-

administrativa, tendo em conta a utilidade pública que

subjaz a todo o negócio jurídico”.

Assim, cabe ao Chefe do Executivo declarar a

caducidade pelo decurso do prazo da concessão, se o

concessionário não conseguir apresentar a licença de

utilização (artigo 130.º Lei de Terras), porque é

mediante a apresentação desta licença que se faz a prova

de aproveitamento do terreno urbano.

E em consequência desta declaração, o acto vai

produzir efeitos na esfera jurídica do concessionário.

1 Código de Processo Administrativo Contencioso, CFJJ, 2015, pág. 102


Daí que o acto é contenciosamente recorrível.

Improcede, pois, a excepção de irrecorribilidade

do acto.

*

Não há outras excepções e nulidades que obstem ao

conhecimento de mérito.

***

II) FUNDAMENTAÇÃO

Resulta provada dos elementos constantes dos

autos, designadamente do processo administrativo, a

seguinte matéria de facto com pertinência para a decisão

do recurso:

A recorrente é uma sociedade comercial, com sede

em Macau.

Pelo Despacho n.º 159/SATOP/90, publicado no

suplemento ao Boletim Oficial de Macau n.º 52, de 26 de

Dezembro de 1990, sujeito a rectificação publicada no

Boletim Oficial de Macau n.º 7, de 18 de Fevereiro de

1991, a recorrente obteve a concessão, por arrendamento e

com dispensa de hasta pública, de um terreno sito na Ilha

da Taipa, na Baía do Pac On (Sul), com a área de 27188m²

(após revisão passou a ser de 19314m²).

Esta concessão foi revista pelos Despachos n.ºs

59/SATOP/95, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º

23, II Série, de 7 de Junho de 1995, e 32/SATOP/99,


publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 16, II Série,

de 21 de Abril de 1999.

A finalidade de tal concessão era a construção de

um complexo de edifícios destinado a habitação, comércio,

equipamento social e estacionamento.

O arrendamento é válido pelo prazo de 25 anos,

contados a partir de 26 de Dezembro de 1990, data da

publicação no Boletim Oficial do Despacho n.º

159/SATOP/90 que autorizou o contrato de concessão.

Conforme o estipulado no n.º 1 da cláusula quinta

do contrato de concessão, o prazo global de

aproveitamento terminaria em 26 de Dezembro de 2002.

Até 25 de Dezembro de 2015, a recorrente não

procedeu ao aproveitamento do terreno.

Por ofício de 23.10.2014, a recorrente foi

notificada, em sede de audiência de interessados, do

projecto de decisão no sentido da provável declaração de

caducidade da concessão do terreno.

Em 27.10.2014, a recorrente apresentou a sua

defesa por escrito à DSSOPT.

Reunida em sessão de 7 de Janeiro de 2016, a

Comissão de Terras emitiu o seguinte parecer:

“Proc. n.º 71/2013 – Respeitante à proposta da declaração de caducidade

da concessão, por arrendamento e com dispensa de hasta pública, do terreno com a

área de 27188m2 (após a revisão a área passou a ser de 19314m

2), situado na ilha da


Taipa, no Baía do Pac On (Sul), a favor da Companhia de Investimento Polaris,

Limitada, pelo decurso do seu prazo de vigência, de 25 anos, que expirou em 25 de

Dezembro de 2015. Não obstante, até esta data verificava também o incumprimento

das disposições do contrato, nomeadamente a do aproveitamento do terreno nos

prazos fixados, cuja concessão foi titulada pelo Despacho n.º 159/SATOP/90, sujeito

a rectificação publicada no Boletim Oficial de Macau n.º 7, de 18 de Fevereiro de

1991, e revista pelos Despachos n.ºs 59/SATOP/95 e 32/SATOP/99. Declarada a

caducidade da concessão, reverterão para a Região Administrativa Especial de Macau

(RAEM) os prémios pagos e as benfeitorias por qualquer forma incorporadas no

terreno, não tendo a concessionária direito a ser indemnizado ou compensado.

I

1. Pelo Despacho n.º 159/SATOP/90, publicado no suplemento ao

Boletim Oficial de Macau n.º 52, de 26 de Dezembro de 1990, sujeito a rectificação

publicada no Boletim Oficial de Macau n.º 7, de 18 de Fevereiro de 1991, foi

concedido, por arrendamento e com dispensa de hasta pública, o terreno com a área

de 27188m2 (após a revisão a área passou a ser de 19314m

2), situado na ilha da Taipa,

na Baía do Pac On (Sul), a favor da Companhia de Investimento Polaris, Limitada.

Esta concessão foi revista pelos Despachos n.ºs 59/SATOP/95, publicado no Boletim

Oficial de Macau n.º 23, II Série, de 7 de Junho de 1995, e 32/SATOP/99, publicado

no Boletim Oficial de Macau n.º 16, II Série, de 21 de Abril de 1999.

2. Nos termos do n.º 2 da cláusula primeira do contrato de concessão

titulado pelo Despacho n.º 32/SATOP/99: “em consequência da presente revisão, a

concessão de terreno passa a reger-se pelas cláusulas constantes deste contrato”.

3. Segundo a cláusula segunda do contrato de concessão atrás referido, o

arrendamento é válido pelo prazo de 25 anos, contados a partir de 26 de Dezembro de


1990, data da publicação no Boletim Oficial do Despacho n.º 159/SATOP/90 que

autorizou o contrato de concessão, e até 25 de Dezembro de 2015.

4. De acordo com a cláusula terceira do referido contrato de concessão, o

terreno é aproveitado com a construção de um complexo de edifícios destinado a

habitação, comércio, equipamento social e estacionamento.

5. Conforme o estipulado no n.º 1 da cláusula quinta do referido contrato

de concessão, o prazo global de aproveitamento terminaria em 26 de Dezembro de

2002. Nos termos do n.º 2 da mesma cláusula, o prazo acima referido inclui os prazos

para elaboração, apresentação e aprovação, pelos Serviços competentes, dos

respectivos anteprojectos (projectos de arquitectura) e projectos de obras (projectos

de fundações, estruturas, águas, esgotos, electricidade e instalações especiais), dos

projectos de infra-estruturas (arruamentos, redes de águas, esgotos, electricidade,

muro de protecção e suporte de aterro), dos projectos relativos à execução de todas as

obras que constituem os encargos previstos na cláusula sexta, assim como de todas as

obras que constituem o pagamento em espécie a que se refere a cláusula oitava.

6. Nos termos da cláusula oitava do referido contrato, o prémio foi fixado

no montante de $115.141.013,00 patacas, dos quais $39.491.640,00 patacas já tinham

sido liquidados pela concessionária e o remanescente no valor de $75.649.373,00

patacas seriam pagos em prestações e através da dação em pagamento das obras.

Conforme as informações da folha de acompanhamento financeiro, a concessionária

pagou o prémio em numerário, mas as duas últimas prestações foram pagas em

atraso, pagamento esse efectuado apenas em 30 de Junho de 2009. Relativamente ao

prémio a pagar por dação em pagamento das obras, a concessionária não procedeu às

respectivas obras.

7. Conforme a certidão do registo predial (até 21 de Outubro de 2011) da


Conservatória do Registo Predial (CRP), o terreno encontra-se descrito sob o n.º

22349 a fls. 52 do livro B16K e os direitos resultantes da concessão estão inscritos a

favor da Companhia de Investimentos Polaris, Limitada, sob o n.º 2551 a fls. 111 do

livro F11K, onerados com hipoteca voluntária constituída em 2005 e registada com o

n.º 64379C a favor do Banco Industrial e Comercial da China (Macau), S.A.

(anteriormente com a firma Banco Seng Heng, S.A.), cujo crédito é de

$206.000.000,00 patacas para efeitos de abertura de crédito em concessão de

facilidades bancárias gerais à Companhia de Investimentos Polaris, Limitada.

II

8. Desde que foi concedida a concessão titulada pelo Despacho n.º

159/SATOP/90, de 26 de Dezembro de 1990, a concessionária submeteu, em 2 de

Abril de 1992, um projecto de arquitectura a solicitar o arranjo interior da área de

concessão, a redefinição da configuração da parcela, o acréscimo das áreas brutas de

construção (ABC) das diversas finalidades, etc. O referido projecto foi aprovado pelo

Secretário-Adjunto para os Transportes e Obras Públicas (SATOP) por despacho de

12 de Junho de 1992 e confirmado em 31 de Maio de 1993.

9. Em 20 de Julho de 1993, a concessionária apresentou ao Governador de

Macau um pedido de revisão do contrato da concessão.

10. A Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes

(DSSOPT) enviou em 27 de Novembro de 1993 a respectiva minuta de contrato à

concessionária e a mesma através de resposta de 15 de Dezembro do mesmo ano

dirigida ao SATOP manifestou a sua discordância com as condições estipuladas na

minuta do contrato, especialmente no que se referia ao valor do prémio.

11. Após várias negociações entre ambas as partes, a DSSOPT enviou em

21 de Outubro de 1994 a nova minuta do contrato à concessionária e esta, através de


resposta de 28 de Outubro de 1994, manifestou a sua concordância com a mesma.

12. Por força das condicionantes urbanísticas definidas para o local na

planta de alinhamento oficial (PAO) emitida em 13 de Novembro de 1992, a

concessionária foi obrigada a reverter as parcelas com as áreas de 6078m2 e 424m

2

para o domínio público do Território, bem como a parcela com a área 1385m2 para o

domínio privado do Território, ficando assim o terreno a conceder com uma área

rectificada de 19314m2.

III

13. Esta revisão do contrato de concessão foi titulada pelo Despacho n.º

59/SATOP/95, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 23, II Série, de 7 de Junho

de 1995.

14. No entanto, a concessionária não aproveitou o terreno nem pagou o

prémio resultante da revisão do respectivo contrato de concessão.

15. Em 2 de Maio de 1997, a concessionária submeteu uma carta à

DSSOPT a informar que estava a passar por uma profunda reorganização e

redistribuição de quotas, mas que manifestava ainda o seu interesse pela conclusão do

aproveitamento do terreno pelo que solicitava à Administração a concessão de um

prazo de 120 dias por forma a permitir apresentar um novo estudo prévio e se

proceder depois ao reajustamento dos prazos fixados no contrato, do montante global

do prémio e do reescalonamento do seu pagamento.

16. Em 19 de Março de 1998, o SATOP exarou o seu despacho na

informação n.º 63/DSODEP/98, de 10 de Março de 1998, a autorizar o novo

escalonamento de pagamento do prémio, a manutenção do seu valor total, a

actualização do valor da renda e a prorrogação do prazo de aproveitamento do terreno

até 26 de Junho de 2001.


IV

17. A revisão do contrato de concessão decorrentes destas alterações foi

titulada pelo Despacho n.º 32/SATOP/99, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º

16, II Série, de 21 de Abril de 1999.

18. A concessionária não procedeu ao aproveitamento do terreno em

conformidade com o contrato de concessão.

19. A concessionária submeteu apenas em 29 de Outubro de 2004 um

pedido ao Gabinete do Secretário para os Transportes e Obras Públicas (STOP) a

solicitar autorização para a transmissão dos direitos resultantes da concessão, por

arrendamento, a favor da Companhia de Investimento Imobiliário Hop Sea, Limitada,

ao qual juntou em anexo um termo de compromisso, no qual a Companhia de

Investimento Imobiliário Hop Sea, Limitada se comprometia a pagar à RAEM, em

uma só prestação, os prémios e a renda em dívida, bem como concluir o projecto de

aproveitamento do terreno previsto no respectivo contrato de revisão da concessão, no

prazo de 48 meses contados a partir da data da publicação do respectivo despacho.

20. Em 28 de Fevereiro de 2006, a concessionária apresentou à DSSOPT

um estudo prévio.

21. Por despacho de 12 de Maio de 2006, exarado na informação n.º

153/DPU/2006, de 11 de Abril de 2006, o então STOP concordou com o parecer

favorável emitido sobre o estudo prévio acima mencionado. O referido estudo prévio

propunha a construção de um complexo de edifícios, em regime de propriedade

horizontal, passando a altura máxima de 82,5m NMM (Nível Médio do Mar) para

153,76m NMM. (As finalidades e ABC’s eram as seguintes: habitação: 308117m2;

estacionamento: 68680m2 e equipamento social: 4880m

2).

22. Através do ofício datado de 27 de Junho de 2006, a DSSOPT


comunicou à concessionária que o referido estudo prévio tinha merecido parecer

favorável, condicionado à alteração do mesmo para cumprimento dos pareceres

emitidos pelos serviços competentes.

23. Em 4 de Janeiro de 2007, a concessionária apresentou um anteprojecto

de obra e em 23 de Abril de 2007, a DSSOPT em resposta notificou a requerente que

devia proceder a alteração do projecto em virtude da volumetria da construção não

obedecer às condições exigidas.

24. Posteriormente, a concessionária apresentou um novo anteprojecto de

obra em 16 de Maio de 2007.

25. Segundo o Acórdão de 22 de Abril de 2009 do Tribunal de Ú ltima

Instância relativo ao processo n.º 53/2008, ficou provado que o procedimento

respeitante ao empreendimento da construção a executar no terreno situado na ilha da

Taipa, na Baía do Pac On (Sul), envolveu a prática de um crime de corrupção passiva

para acto ilícito por parte do então STOP.

26. Por despacho de 19 de Junho de 2009, exarado na informação n.º

96/DSODEP/2009, de 5 de Junho de 2009, o então Chefe do Executivo concordou

que nos termos das disposições da alínea c) do n.º 2 do artigo 122º e do n.º 2 do artigo

123º do Código do Procedimento Administrativo (CPA):

26.1 A declaração da nulidade do despacho favorável do então STOP, de

12 de Maio de 2006, sobre o estudo prévio apresentado em 28 de Fevereiro de 2006

(com o número de entrada 0965 do Gabinete do STOP), mantendo-se a concessão do

terreno situado na ilha da Taipa, na Baía do Pac On (Sul), titulada pelos Despachos

n.ºs 159/SATOP/90, 59/SATOP/95 e 32/SATOP/99;

26.2 A declaração da nulidade dos despachos favoráveis emitidos aos

planos de aproveitamento do terreno, aos projectos de obras e a todos os outros


projectos relativos ao terreno situado na ilha da Taipa, na Baía do Pac On (Sul).

27. Em 26 de Junho de 2009, a DSSOPT comunicou à concessionária que

os despachos emitidos sobre o projecto de aproveitamento e o projecto de

arquitectura, bem como todos os despachos favoráveis todos eles tinham sido

declarados nulos.

28. Em 18 de Junho de 2010, a concessionária apresentou à DSSOPT um

novo projecto de arquitectura. De acordo com a ficha técnica do respectivo projecto, a

concessionária propunha as seguintes ABC’s: habitação: 253063m2; comércio:

1766m2; estacionamento: 74896m

2 e equipamento Social: 8972m

2.

29. A DSSOPT não concluiu ainda a apreciação do projecto de

arquitectura acima referido.

V

30. A fim de reforçar a fiscalização da situação do aproveitamento dos

terrenos concedidos e optimizar a gestão dos recursos dos solos, o STOP emitiu o

despacho n.º 07/SOPT/2010, de 8 de Março de 2010, a ordenar à DSSOPT para

notificar as concessionárias dos terrenos não aproveitados para a apresentação de uma

justificação por escrito pelo incumprimento dos contratos no prazo de um mês

contado a partir da data da recepção do ofício, e que a DSSOPT procedesse, após a

recepção das justificações, à análise e elaboração de um plano de tratamento e à

respectiva ordem de prioridade.

31. Após várias discussões e análises com o Gabinete do STOP sobre o

tratamento dos terrenos não aproveitados, o Departamento de Gestão de Solos

(DSODEP) da DSSOPT submeteu à consideração superior, através da informação n.º

095/DSODEP/2010, de 12 de Maio de 2010, o mapa da situação dos terrenos não

aproveitados, os critérios de classificação do grau de gravidade dos mesmos e as


situações de incumprimento dos contratos, bem como os princípios de tratamento dos

processos, tudo no intuito de permitir estabelecer orientações claras e precisas para o

tratamento dessas situações. O STOP concordou com os respectivos critérios de

classificação do grau de gravidade e os princípios de tratamento definidos na

informação atrás referida, os quais foram também autorizados por despacho do Chefe

do Executivo, de 31 de Maio do mesmo ano.

32. Em consequência disto, a DSSOPT através do ofício datado de 23 de

Março de 2010, solicitou à Companhia de Investimentos Polaris, Limitada a

apresentação, no prazo de 30 dias contados a partir da data de recepção da

notificação, de uma justificação pelo incumprimento do aproveitamento do terreno e

de todas as informações consideradas relevantes.

33. A Companhia de Investimentos Polaris, Limitada submeteu, em 23 de

Abril de 2010, uma resposta, cujo teor consta das páginas 251 a 252 do Processo, que

aqui se dá por integralmente reproduzido, a expor principalmente o seguinte:

33.1 Fez uma descrição sumária dos trabalhos da companhia no período

entre 2004 e 2009, nomeadamente o que diz respeito aos pedidos apresentados à

DSSOPT e as respectivas respostas;

33.2 A partir de 1992, devido à política de “constrangimento marco-

económico”, a economia de Macau foi afectada durante um período de 10 anos, e só a

partir de 2004 se iniciou a retoma, pelo que foi só a partir deste ano que a

concessionária conseguiu encontrar parceiros com capacidade e experiência para que

antes do termo do prazo de arrendamento da concessão pudesse cumprir plenamente

as responsabilidades assumidas no contrato de concessão;

33.3 A concessionária comprometeu-se a apresentar no prazo de 60 dias

um novo projecto elaborado de acordo com a Circular n.º 01/DSSOPT/2009;


33.4 O prémio, os respectivos juros de mora e a renda já tinham sido

pagos e os elementos comprovativos entregues.

34. Posteriormente, em 2 de Agosto de 2011, a Companhia de

Investimentos Polaris, Limitada dirigiu um pedido ao Chefe do Executivo a justificar

novamente o motivo pelo não aproveitamento do terreno, cujo teor consta das páginas

271 a 285 do Processo, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a expor

principalmente o seguinte:

34.1 O terreno não foi aproveitado no prazo estabelecido devido à

recessão económica e à política de reajustamento marco-económico adoptada pela

China durante o período entre 1990 e 2004 que afectou negativamente o sector da

construção de Macau;

34.2 Os sócios da companhia contraíram dívidas significativas;

34.3 Naquela altura, o sócio maioritário da companhia desconhecia os

procedimentos administrativos do Governo de Macau, pelo que não apresentou

qualquer pedido para a prorrogação do prazo de aproveitamento;

34.4 Os prémios, a renda e os respectivos juros encontram-se totalmente

liquidados;

34.5 O acto ilícito praticado pelo então STOP não tem nada a ver com os

actuais sócios e o Sr. Pedro Chiang já não é sócio da nossa companhia;

34.6 A nossa companhia colaborou desde sempre com a DSSOPT no

respeitante à apresentação de projectos elaborados de acordo com as instruções da

DSSOPT;

34.7 Neste momento, a nossa companhia está a aguardar a emissão da

nova PAO da DSSOPT, bem como a apreciação do projecto apresentado em 18 de

Junho de 2010;


34.8 Por fim, solicitava ao Chefe do Executivo o seguinte:

34.8.1 Considerar justificado o incumprimento das obrigações contratuais

previstas no Despacho n.º 32/SATOP/99 referente ao

aproveitamento do terreno;

34.8.2 Mandar proceder à apreciação e aprovação do projecto de

aproveitamento apresentado pela nossa companhia em 18 de

Junho de 2010, o qual foi elaborado de acordo com a Circular n.º

01/DSSOPT/2009;

34.8.3 Autorizar a revisão do respectivo contrato de concessão caso fosse

autorizado o projecto de aproveitamento acima referido; ou

34.8.4 Autorizar a apresentação de um novo projecto de aproveitamento

elaborado de acordo com as cláusulas previstas no Despacho n.º

32/SATOP/99;

34.8.5 Por fim, esta companhia comprometia-se a concluir o

aproveitamento total do terreno no prazo de 48 meses contados a

partir da data da aprovação de qualquer dos casos previstos nos

pontos 34.8.2, 34.8.3 ou 34.8.4 ou no prazo de 36 meses contados

a partir da data da emissão da respectiva licença de obras.

35. O DSODEP procedeu à análise do processo e elaborou a informação

n.º 266/DSODEP/2011, de 20 de Outubro de 2011, cujo teor consta das páginas 24 a

34 do Processo, que aqui se dá por integralmente reproduzido, a expor principalmente

o seguinte:

35.1 De acordo com os critérios de classificação do grau de gravidade

definidos na informação n.º 95/DSODEP/2010, o presente processo era considerado

como um caso de terreno não aproveitado pertencente a uma situação “muito grave”,


isto é, “prazo restante da concessão do terreno com menos de 5 anos”, e duas

situações “graves”, ou seja, “prazo de aproveitamento de terreno tinha expirado e

carecia de apresentação de pedido de prorrogação do prazo” e “apenas solicitou a

alteração do aproveitamento e/ou da finalidade do terreno, mas carecia de

apresentação de projecto de aproveitamento conforme estipulado no contrato de

concessão do terreno”;

35.2 Relativamente à não conclusão do aproveitamento do terreno dentro

do prazo previsto no contrato de concessão, a concessionária apresentou em 23 de

Abril de 2010 e 3 de Agosto de 2011 duas cartas a justificar o seu incumprimento, nas

quais considerava que a culpa se devia à política de reajustamento marco-económico

adoptada pela China que fez com que a economia de Macau atravessasse um período

de recessão, afectando directamente o sector imobiliário, pelo que não se considerou

adequado desenvolver o terreno em conformidade com as condições previstas no

respectivo contrato de concessão. No entanto, de acordo com a seguinte análise, a

culpa pela não conclusão do aproveitamento do terreno devia ser imputada

inteiramente à concessionária;

35.2.1 Em primeiro lugar, após a publicação do Despacho n.º

159/SATOP/90 em Dezembro de 1990 que titulou o respectivo

contrato de concessão, embora a economia de Macau tivesse sido

afectada negativamente pela política de reajustamento marco-

económica adoptada pela China (a partir dos meados de 1993),

pela crise financeira asiática (de 1997 a 1998) e pela síndrome

respiratória aguda severa (a partir dos meados de 2002 até

princípios de 2003), contudo, após o retorno de Macau à pátria e

antes da ocorrência da crise financeira asiática, excepto o período


em que foi afectada pela síndrome respiratória aguda severa, com

a liberalização da indústria do jogo e a política de vistos

individuais, a economia de Macau registou um período de

crescimento, pelo que, não faltaram oportunidades para o


35.2.2 Mas não, após decorrido o prazo de aproveitamento do terreno (26

de Dezembro de 2002), a concessionária apenas solicitou a

alteração do aproveitamento do terreno, nunca solicitou à

Administração a prorrogação do prazo de aproveitamento do

terreno devido aos impactos resultantes do ambiente económico de

Macau e que estavam a afectar a concretização do seu

empreendimento. Caso a concessionária tivesse aproveitado o

terreno de acordo com o estipulado no Despacho n.º

32/SATOP/99, a obra já teria ficado concluída,

independentemente dos impactos negativos resultantes da crise

financeira asiática, da síndrome respiratória aguda severa ou do

tsunami financeiro;

35.2.3 Assim, o não aproveitamento do terreno deve ser imputado à

concessionária, nada tem a ver directamente com os impactos

provocados pelo ambiente económico, pelo que a mesma não

pode, de modo algum, alegar a recessão económica de Macau que

afectou negativamente o mercado imobiliário como pretexto para

o não aproveitamento do terreno;

35.2.4 Comparação entre as ABC’s do novo projecto de arquitectura

apresentado pela concessionária em 18 de Junho de 2010 e as


previstas na cláusula terceira do Despacho n.º 32/SATOP/99:

Projecto da

concessionária

Despacho n.º

32/SATOP/99

Habitação 253063m2 - 107757m

2 = + 145306m

2

Comércio 1766m2 - 7525m

2 = － 5759m

2

Estacionamento 74896m2 - 22934m

2 = + 51962m

2

Equipamento social 8972m2 - 4556m

2 = + 4461m

2

35.2.5 A cota altimétrica do edifício previsto no novo projecto de

arquitectura varia entre 98,2m NMM e 153,4m NMM, no entanto,

a cota altimétrica prevista na PAO (aprovada pela DSSOPT em 12

de Fevereiro de 1999) varia entre 34,5m NMM e 82,5m NMM;

35.2.6 De acordo com a comparação acima referida, constata-se que tanto

na área como na altura do edifício, o novo projecto de arquitectura

não obedece às condições previstas no contrato de concessão e no

âmbito do planeamento desta Direcção de Serviços;

Por fim, o DSODEP referiu na parte da conclusão o seguinte:

35.3 Relativamente ao facto da concessionária ter apenas solicitado a

alteração do aproveitamento do terreno e o prazo de aproveitamento do terreno já ter

terminado, é à concessionária que deve ser imputada a culpa. Em virtude do prazo de

aproveitamento do terreno previsto no contrato de concessão já ter terminado, o

Chefe do Executivo poderia declarar a caducidade da concessão do terreno ao abrigo

do disposto na alínea a) do n.º 1 da cláusula décima terceira (caducidade) da

respectiva concessão e no n.º 2 do artigo 166º e no artigo 167º da Lei n.º 6/80/M de 5

de Julho (Lei de Terras). Dada a complexidade do presente processo e à possibilidade

de interposição por parte da concessionária de uma reclamação/recurso à eventual

declaração de caducidade da concessão, propôs-se o envio do processo ao

Departamento Jurídico (DJUDEP) para emissão de parecer.

36. O DJUDEP através da informação n.º 70/DJUDEP/2011, de 9 de


Dezembro de 2011, emitiu o seu parecer, o qual consta das páginas 35 a 43 do

Processo, que aqui se dá por integralmente reproduzido e cujo teor principal é o

seguinte:

36.1 Convém, desde logo, realçar que sobre a Administração apenas

impende o dever de analisar a justificação apresentada pela concessionária através do

T-4273, de 23 de Abril de 2010, já não tendo o dever de se pronunciar sobre a carta

posteriormente apresentada em 3 de Agosto de 2011 (nota: deve ser 2 de Agosto de

2011), mais de um ano depois, a qual é manifestamente intempestiva. No entanto,

atendendo ao princípio da boa-fé e transparência da actuação da Administração

sempre se terá em atenção esta última;

36.2 Principalmente, como resulta com toda a evidência dos factos

constantes do historial deste processo, desde o seu início até ao projecto de

arquitectura submetido por último em 18 de Junho de 2010, constata-se que a

concessionária nunca apresentou qualquer estudo prévio e/ou projecto de arquitectura

que cumprisse na íntegra o aproveitamento estabelecido no contrato de concessão e

suas sucessivas revisões, o que demonstra que a mesma nunca teve intenção de

aproveitar o terreno conforme o estipulado nas cláusulas contratuais, senão vejamos:

- Despacho n.º 159/SATOP/90 – prazo de aproveitamento até Junho de

1995;

- Passado pouco mais de um ano, em Abril de 1992 veio apresentar um

projecto de arquitectura com alterações à configuração dos lotes e acréscimo de ABC;

- Despacho n.º 59/SATOP/95 – prazo de aproveitamento até 26 de Junho

de 1998;

- Em 5 de Maio de 1997 – submeteu um pedido de prorrogação do prazo

de apresentação de novo plano (estudo prévio);


- Despacho n.º 32/SATOP/99 – prazo de aproveitamento até 26 de

Dezembro de 2002;

- Em 28 de Fevereiro de 2006 – apresentou um novo estudo com

acréscimo brutal de ABC e que não cumpre em termos de volumetria;

- Em 19 de Junho de 2009 – foi declarado nulo o despacho que aprova o

estudo prévio anterior;

- Em 18 de Junho de 2010 – apresentou novo projecto de arquitectura que

não cumpre o estipulado no contrato;

36.3 Por outro lado, verifica-se que:

- A concessionária apenas executou obras de aterro e de momento o

terreno está a ser utilizado para depósito de materiais de construção;

- Além das obras de aterro, a concessionária não entregou à DSSOPT

qualquer projecto relacionado com as obras previstas na alínea ii) da cláusula sexta e

alínea b) do n.º 1 da cláusula oitava do contrato de concessão (infra-estruturas e

equipamento social) nos termos do estipulado no contrato titulado pelo Despacho n.º

32/SATOP/99;

- O prazo de aproveitamento do terreno já terminou em 26 de Dezembro

de 2002, não tendo a concessionária solicitado a sua prorrogação;

- O prazo da concessão termina em 25 de Dezembro de 2015;

36.4 Assim, vir invocar que foi devido à estagnação económica que

afectou Macau durante a década de 1990 e os primeiros anos depois de 1999 que

levou a concessionária a apresentar sucessivos planos de aproveitamento sem nunca

os concretizar, não justifica o incumprimento das obrigações contratuais que

livremente assumiu; tanto mais que se limita a concessionária a alegar genericamente

as crises económicas, não demonstrando nem consubstanciando com os factos


concretos em medida as mesmas impediram a concretização do empreendimento;

36.5 De facto, muito embora a primeira grande crise financeira asiática

tenha ocorrido em 1994, verificando-se depois uma nova crise em 1997/1998, a

verdade é que entre os períodos de crise, existem períodos de retoma económica, mas

nem por isso, a concessionária mostrou interesse em realizar o aproveitamento do

terreno durante mais de vinte anos;

36.6 Ora, como é consabido, logo após a transferência de soberania, com a

liberalização da indústria do jogo e da política de liberalização do turismo de visto

individual, Macau atravessou um longo período de crescimento económico

excepcional e sem precedentes;

36.7 Por conseguinte, não pode a concessionária vir invocar que a situação

económica de Macau não esteve bem durante os anos que se seguiram à concessão do

terreno, porquanto após o Despacho n.º 32/SATOP/99, não faltaram à mesma

excelentes oportunidades para proceder ao aproveitamento do terreno;

36.8 Além disso, quem formula um pedido de concessão de terreno para a

realização de determinado aproveitamento, deve estar ciente dos riscos que podem

advir duma crise financeira, tendo assim, que possuir capacidade económica para

concretizar o empreendimento pretendido; e a concessionária bem sabia, quando

requereu a concessão por ajuste directo para executar um empreendimento de tal

envergadura, que teria de garantir os meios de financiamento necessários e antecipar

eventuais dificuldades, tanto mais que decorre das regras de experiência comum que a

actividade económica envolve sempre um risco e está sujeita a factores

imponderáveis;

36.9 Mesmo assim, a Administração reconhecendo em 1998 o momento

menos favorável que a conjuntura económica do Território atravessava, entendeu


conceder uma nova oportunidade à concessionária autorizando, uma vez mais, o

reescalonamento pagamento do prémio e prorrogação do prazo de aproveitamento até

Dezembro de 2002, através do Despacho n.º 32/SATOP/99;

36.10 Todavia, a concessionária em vez de usar da diligência que, em face

das circunstâncias do caso, empregaria um bom pai de família e apresentar

rapidamente um projecto que permitisse realizar o aproveitamento do terreno e

consequentemente concretizar a revisão do contrato, vem ao invés, e apenas em

Fevereiro de 2006, passados mais de 6 anos da publicação daquele despacho e já

depois de ter terminado o prazo de aproveitamento em Dezembro de 2002, submeter

um novo estudo prévio com alterações que, uma vez mais, não cumpria as condições

do aproveitamento estipuladas no contrato;

36.11 Ora, se efectivamente a concessionária teve dificuldade financeiras

até 2004 como afirma, porque é que não o veio demonstrar na fase prevista para a

execução da obra, solicitando à DSSOPT, por esse motivo, a prorrogação do prazo de

aproveitamento?

36.12 Não é pois de aceitar a justificação apresentada (cfr. n.º 3 do ponto

32) pela requerente quanto ao desconhecimento dos procedimentos administrativos

vigentes em Macau por parte da empresa incumbida da gestão dos negócios pela

sócia maioritária da concessionária, porquanto a ignorância da lei não justifica a falta

do seu cumprimento (cfr. artigo 5º do Código Civil);

36.13 Da mesma forma também não é relevante o argumento de que as

sócias da concessionária contraíram dívidas avultadas, porquanto é este um facto

espúrio à concessão, nada tendo que ver com o aproveitamento do terreno ou com as

cláusulas contratuais;

36.14 Por outro lado, não é despiciendo realçar que as últimas prestações


do prémio em numerário apenas foram liquidadas em 30 de Junho de 2009 (quando

deveriam ter sido pagas em 2000), poucos dias após ter sido comunicado à

concessionária, em 26 de Junho de 2009, o despacho que declarou a nulidade do

projecto apresentado em Fevereiro de 2006;

36.15 O que demonstra que não é verdadeira a afirmação da

concessionária de que procedeu à liquidação total do prémio, renda e juros na

sequência de ter sido notificada em 27 de Junho de 2006 do despacho favorável

emitido relativamente àquele projecto, já que apenas se apressou a liquidar o

remanescente do prémio quando se deu conta da referida declaração de nulidade;

36.16 Relativamente ao argumento aduzido de que a concessionária

continua a aguardar resposta quanto ao estudo prévio submetido em 18 de Junho de

2010, mais uma vez se constata que este não cumpre o aproveitamento estipulado nas

cláusulas contratuais;

36.17 Por sua vez, o facto de a concessionária ter submetido, em Junho de

2010, já muito depois de ter expirado o prazo de aproveitamento do terreno, um

estudo prévio e de a DSSOPT ter respondido que deveria requerer uma nova PAO,

não pode ser encarado como um consentimento por parte da Administração,

relativamente ao incumprimento do contrato de concessão, porquanto, uma coisa são

os procedimentos inerentes ao licenciamento da obra – processo de licenciamento de

obras, analisado pelo DURDEP, e outra, é o processo de terras, que é analisado pelo

DSODEP;

36.18 Pois que, o departamento competente para o licenciamento de obras

apenas analisa se os projectos submetidos a apreciação estão de acordo com o

disposto no RGCU e demais legislação aplicável, enquanto é ao DSODEP que cabe

averiguar, nomeadamente as irregularidades relativas aos contratos de concessão de


terrenos;

36.19 Face ao exposto, parece-nos que nenhum dos argumentos aduzidos

pela concessionária, pode ser considerado caso de força maior ou facto relevante que

estivesse, comprovadamente, fora do seu controlo, pelo que os factos alegados pela

concessionária não podem ser aceites pela DSSOPT como justificação para a não

realização do aproveitamento do terreno;

36.20 Deste modo, dúvidas não restam que toda e qualquer

responsabilidade pelo incumprimento do aproveitamento do terreno, bem como pela

não execução dos encargos especiais e do incumprimento do prémio em espécie

(previsto na subalínea ii) da alínea b) do n.º 1 da cláusula oitava prestado pela em

dação em pagamento de execução de obras, são exclusivamente imputadas à

concessionária;

36.21 Com efeito, estamos perante uma situação grave de incumprimento

contratual, que perdura há mais de 20 anos, tendo sido ultrapassados todos os prazos

contratualmente estipulados, mesmo os de multa agravada previstos na cláusula

sétima do contrato, por razões que são inteiramente imputáveis à concessionária;

36.22 Nestes termos foi violado o dever de aproveitamento impostos pelo

artigo 103º da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho (Lei de terras), o qual prevê que “Durante

o período da concessão provisória, o concessionário deve cumprir as prescrições

legais e contratuais concernentes ao aproveitamento do terreno”;

36.23 A este propósito, importa realçar que a Lei de Terras procura

garantir a execução célere do aproveitamento dos terrenos concedidos, por forma a

que a disposição e a utilização de terrenos vagos contribuam para o crescimento

económico da RAEM, para o progresso social e para a melhoria das condições de

vida da população, e por isso, não se pode permitir violações reiteradas das cláusulas


contratuais, em especial das cláusulas relacionadas com o aproveitamento a dar aos

terrenos e respectivos prazos;

36.24 Por todo o exposto, consideramos que não são de aceitar os motivos

invocados pela concessionária para justificar o incumprimento do prazo de

aproveitamento do terreno, devendo esta ser considerada responsável por esse não

cumprimento;

36.25 A sanção prevista para o incumprimento do aproveitamento é a

caducidade da concessão, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 da cláusula

décima terceira do contrato e da alínea a) do n.º 1 ex vi do n.º 2 do artigo 166º da Lei

de Terras, enquanto a sanção para o incumprimento das obrigações previstas na

cláusula sexta (encargos especiais) e das obrigações estabelecidas na cláusula oitava

(pagamento do prémio em espécie – subalínea ii) da alínea b) do n.º 1) é a rescisão,

nos termos e respectivos prazos;

36.24 Por todo o exposto, consideramos que não são de aceitar os motivos

invocados pela concessionária para justificar o incumprimento do prazo de

aproveitamento do terreno, devendo esta ser considerada responsável por esse não

cumprimento;

36.25 A sanção prevista para o incumprimento do aproveitamento é a

caducidade da concessão, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 da cláusula

décima terceira do contrato e da alínea a) do n.º 1 ex vi do n.º 2 do artigo 166º da Lei

de Terras, enquanto a sanção para o incumprimento das obrigações previstas na

cláusula sexta (encargos especiais) e das obrigações estabelecidas na cláusula oitava

(pagamento do prémio em espécie – subalínea ii) da alínea b) do n.º 1) é a rescisão,

nos termos das disposições da alínea d) do n.º 1 da cláusula décima quarta e alínea c)

do n.º 1 do artigo 169º da Lei de Terras;


36.26 Assim, perante o incumprimento das obrigações contratuais, à

entidade concedente não resta outra alternativa que não seja extinguir a presente

concessão, e fazer reverter o terreno à sua posse, quer através da declaração de

caducidade da concessão, por verificação de uma das causas previstas na cláusula da

caducidade – findo o prazo da multa agravada previsto na cláusula sétima – (cfr.

alínea a) do n.º 1 da cláusula décima terceira) e por falta de aproveitamento do terreno

nos prazos e termos contratuais (cfr. alínea a) do n.º 1 ex vi do n.º 2 do artigo 166º da

Lei de Terras), ou da rescisão do contrato, por incumprimento das obrigações de

execução dos encargos especiais e do pagamento do prémio em espécie (cfr. alínea d)

do n.º 1 da cláusula décima quarta e alínea c) do n.º 1 do artigo 169º da Lei de

Terras);

36.27 Sendo que a Administração, em processos desta natureza, goza de

uma certa discricionariedade, na medida em que a escolha por uma ou outra das

formas de extinção da concessão fica ao critério da entidade concedente, sendo as

duas opções igualmente válidas perante o direito, já que, simultaneamente, se

verificam os pressupostos da caducidade e da rescisão;

36.28 Neste pressuposto consideramos que, dada a verificação de uma das

condições previstas na cláusula da caducidade, a Administração, enquanto entidade

concedente, ao abrigo das disposições da alínea a) do n.º 1 da cláusula décima terceira

do contrato e da alínea a) do n.º 1 ex vi do n.º 2 do artigo 166º da Lei de Terras, deve

prosseguir com o procedimento de declaração de caducidade da presente concessão,

já iniciado com o pedido de justificação enviado à concessionária, seguindo os

trâmites previstos nos n.ºs 2 e 3 daquela mesma cláusula e nos artigos 167º e 168º da

Lei de Terras, bem como, antes da tomada de decisão final, realizar a audiência dos

interessados, formalidade prevista no artigo 93º do CPA;


36.29 Por sua vez, a caducidade da concessão determina a reversão do

terreno à posse da RAEM com todas as benfeitorias nele introduzidas, sem direito a

qualquer indemnização (cfr. n.º 3 da cláusula décima terceira do contrato de

concessão);

36.30 Por último, acresce referir que o prémio em numerário relativo a

esta concessão encontra-se integralmente liquidado e, nos termos do artigo 13º do

Regulamento Administrativo n.º 16/2004, não há direito à restituição do prémio já

pago: “No caso de ser declarada a caducidade da concessão, o concessionário perde, a

favor da Região Administrativa Especial de Macau, a totalidade das prestações do

prémio já pagas”.

37. A chefe do DJUDEP concordou com a análise e conclusão da

informação em causa, uma vez que o incumprimento da obrigação principal do

contrato, a realização do aproveitamento nos prazos e nos termos nele fixados, bem

como da obrigação de realizar os encargos especiais e do pagamento do prémio em

espécie são imputáveis à concessionária e são causa de caducidade da concessão e de

rescisão do contrato.

38. Por despacho do Chefe do Executivo, de 23 de Novembro de 2011, foi

criado o Grupo de Trabalho Jurídico (GTJ) para acompanhamento dos casos relativos

a terrenos não aproveitados. O Grupo de Trabalho analisou o presente processo e

elaborou a informação n.º 7/GTJ/2012, de 29 de Fevereiro de 2012, cujo teor consta

das páginas 44 a 47 do Processo e que agora se reproduz:

38.1 Por despacho do Chefe do Executivo, de 23 de Novembro de 2011,

foi criado o GTJ para acompanhamento dos casos relativos a terrenos não

aproveitados, nos quais foi incluído o processo identificado em epígrafe;

38.2 De acordo com o n.º 1 da cláusula segunda do contrato de revisão da


concessão titulado pelo Despacho n.º 32/SATOP/99, publicado no Boletim Oficial de

Macau n.º 16, II, Série, de 21 de Abril, o pravo de validade da concessão termina em

25 de Dezembro de 2015;

38.3 Segundo a cláusula quinta do sobredito contrato, o aproveitamento

do terreno, incluindo a execução de todas as obras de aterro e infra-estruturas a que se

refere a cláusula sexta do contrato, deve operar-se até 26 de Dezembro de 2002;

38.4 Todavia, conforme se relata na informação n.º 266/DSODEP/2011,

de 20 de Outubro, a concessionária não realizou o aproveitamento definido no

contrato nem as obras de urbanização (infra-estruturas) indicadas na cláusula sexta,

com excepção da execução do respectivo aterro (cfr. Licença de obra n.º 551/91, de

26 de Outubro de 1991);

38.5 Por outro lado, a concessionária não solicitou a prorrogação do prazo

de aproveitamento antes do seu termo, nem apresentou qualquer justificação do não

cumprimento das obrigações contratuais, a não ser quando, através do ofício n.º

201/6179.03/DSODEP/2010, de 23 de Março de 2010, foi notificada para o efeito

pela DSSOPT, na sequência do Despacho do STOP n.º 07/SOPT/2010, de 8 de

Março;

38.6 Além disso, a concessionária apresentou em 28 de Fevereiro (deu

entrada naquela Direcção dos Serviços em 3 de Março de 2006) um novo estudo

prévio de aproveitamento que em relação à volumetria das edificações projectadas

não cumpre as disposições regulamentares em vigor;

38.7 Igualmente, os anteprojectos de arquitectura submetidos em 4 de

Janeiro e 16 de Maio de 2007 continuam a não cumprir aquelas disposições

regulamentares;

38.8 Todavia, o despacho proferido pelo então STOP, em 12 de Maio de


2006, sobre o aludido estudo prévio, bem como todos os despachos ou pareceres

favoráveis emitidos, relacionados com os planos de aproveitamento ou com os

projectos de construção foram declarados nulos por despacho do Chefe do Executivo,

de 19 de Junho de 2009, exarado sobre a informação n.º 096/DSODEP/2009, de 5 de

Junho, no seguimento do acórdão do Tribunal de Ú ltima Instância, proferido em 22

de Abril de 2009, no âmbito do processo n.º 53/2008;

38.9 Devido ao sobredito processo judicial este e outros procedimentos de

concessão e de licenciamento de obras pararam;

38.10 Em 18 de Junho de 2010 (T-5651), a concessionária apresenta um

novo estudo prévio de aproveitamento que encerra uma proposta desconforme com os

parâmetros urbanísticos definidos na (PAO), aprovada em 12 de Fevereiro de 1999;

38.11 Com efeito, as alturas das edificações previstas neste estudo situam-

se entre os 98,2 e os 153,4m NMM, enquanto que as admitidas pela referida planta de

alinhamento variam entre 34,5 e 82,5m NMM;

38.12 Ora, ainda que os representantes da concessionária não tenham

conhecimentos técnicos especializados no domínio da construção civil, será difícil

aceitar que não saibam que o novo esquema de aproveitamento plasmado no estudo

prévio de 2010 está desconforme com a planta de alinhamento e o contrato em vigor;

38.13 Do mesmo modo, não pode admitir-se que o técnico (arquitecto)

que elaborou e subscreveu o estudo prévio desconheça a legislação e regulamentação

sobre construção em vigor e que não saiba aplica-la na prática;

38.14 Qualquer projecto de especialidade submetido à apreciação e

aprovação da DSSOPT deve ser acompanhado de declaração do técnico responsável

pela sua elaboração referindo que nele foram observadas todas as disposições

regulamentares em vigor ou, nos casos em que tal não suceda, deve ser apresentada


justificação técnica fundamentada para o seu não cumprimento (cfr. n.º 8 do artigo

19º do Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto);

38.15 Assim, o grupo de trabalho considera que a situação de facto

descrita na informação n.º 266/DSODEP/2011, de 20 de Outubro, mormente a

apresentação em 2006 e 2010 dos novos estudo prévios de aproveitamento, indicia

claramente que a concessionária não pretende aproveitar o terreno de acordo com o

contrato e a legislação em vigor;

38.16 Em face do exposto, o grupo de trabalho concorda com o parecer

jurídico constante da informação n.º 70/DJUDEP/2011, de 9 de Dezembro e o

proposto na citada informação n.º 266/DSODEP/2011.

39. Tendo em conta as análises e os pareceres constantes na informação

n.º 70/DJUDEP/2011 do DJUDEP e na informação n.º 7/GTJ/2012 do GTJ, o

DSODEP elaborou a informação n.º 88/DSODEP/2012, de 13 de Abril de 2012, no

intuito de efectuar uma análise mais aprofundada. Ao mesmo tempo, propôs ao abrigo

das disposições da alínea a) do n.º 1 da cláusula décima terceira do contrato e dos

artigos 166º e 167º da Lei de Terras, que se prosseguisse com o procedimento de

declaração de caducidade da concessão do terreno, referindo que nos termos do artigo

13º do Regulamento Administrativo n.º 16/2004, a concessionária perderia, a favor da

RAEM, a totalidade do prémio e dos juros já pagos, sem direito a qualquer

indemnização. O DSODEP propôs também que a caução prestada revertesse a favor

da RAEM, se realizasse a audiência dos interessados e se prosseguissem com as

tramitações ulteriores.

40. A subdirectora e o director da DSSOPT concordaram com o parecer

do DSODEP, o STOP em 18 de Abril de 2012 exarou o seu parecer concordante e o

Chefe do Executivo exarou igualmente o seu despacho concordante em 8 de Maio de


2012.

41. Em seguida, a DSSOPT, através de ofício de 22 de Maio de 2012,

notificou a concessionária do respectivo projecto de decisão, e para no prazo de 10

dias contados a partir da data de recepção da notificação apresentar, querendo,

resposta escrita sobre a respectiva intenção da Administração.

42. A concessionária apresentou a sua resposta em 4 de Junho de 2012,

cujo teor consta das páginas 58 a 67 do Processo e que agora se reproduz:

“I – DA POLÍTICA DE COOPERAÇ Ã O CONTRATUAL:

ACEITAÇ Ã O DAS MOTIVOS ESPEICIAS IMPEDITIVOS DO

APROVEITAMENTO ATÉ 1999

Resulta do processo administrativo, a que o presente caso se refere, a

seguinte importante factualidade:

1. Conforme é expressamente referido no Despacho n.º 159/SATOP/90,

publicado em 26 de Dezembro de 1990 (“1º Despacho”), o projecto contemplado no

contrato assinado entre o Território de Macau (…) e a requerente tinha grande

interesse para ambas as partes, porquanto:

a) o investimento aí previsto era muito elevado, o qual incluía obras de

aterro de uma vasta zona; e

b) a entrega para o Território do terreno, com a área de 227188m2,

conquistado ao mar (cuja obra já se encontra concluída), a expensas da

concessionária, além de um conjunto de infra-estruturas na ordem de 7537m2 e,

ainda, uma área na ordem de 4680m2 para equipamento social.

2. Até ao termo da Administração Portuguesa, ambas as partes

contratantes reconheceram e aceitaram que, por razões a elas não imputáveis, o

aproveitamento do terreno não se tornou possível dentro do prazo fixado no contrato


de 1990.

3. As principais causas impeditivas da construção de edifícios (que

correspondem aos “motivos especiais” justificativos da mora no cumprimento)

prenderam-se com a conhecida estagnação económica, realidade que se revelou grave

e excessivamente prolongada (até 2002/03), jamais enfrentada em Macau e que

atingiu horizontalmente todos os investidores na área da construção e fomento

imobiliário.

10. Os “motivos especiais” previstos e autorizados contratualmente têm

uma amplitude ou dimensão diferente da dos simples “casos de força maior” ou de

“fora do controlo do homem”, porquanto naquele primeiro conceito se incluem

diversas outras situações, que têm por base razões de equidade, razoabilidade ou de

sentido de justiça.

11. Certamente, as duas revisões contratuais ocorridas em 1995 (“2º

Despacho”) e 1999 (“3º Despacho”), ao aceitarem os motivos especiais invocados, ão

estiveram longe do que, em direito civil, se chama “Modificação do contrato por

alteração das circunstâncias”, cujo assente legal está no artigo 431º do Código Civil,

cujo n.º 1 determina: “1. Se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de

contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem a parte lesada direito à

resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que a

exigência das obrigações por ela assumidas afecte gravemente os princípios da boa-fé

e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato.”

II – DO ESTABELECIMENTO DA RAEM

13. O estabelecimento da RAEM permitiu abrir uma porta de esperança

para o futuro de Macau.

14. As causas impeditivas e justificativas da falta de aproveitamento do


terreno não desapareceram, depois de 20 de Dezembro de 1999, de um dia para o

outro.

15. Houve um período relativamente longo para que as condições de

relançamento das bases da economia de Macau fossem definidas e aprovadas.

16. Em finais de 2001 deram-se os primeiros passos para a implementação

da nova era económica de Macau, tendo como “cabeça de dragão” a indústria de

turismo e lazer, aliada à liberalização do jogo, determinando em anos subsequentes

uma forte entrada de capitais estrangeiros.

19. Saliente-se que, face à nova conjuntura económica iniciada anos

depois de 1999, o Governo passou a autorizar construções em altura elevada, o que

fez consolidar a percepção de que, dada a escassez de terrenos em Macau, o caminho

mais indicado a seguir seria a construção em altura, em substituição do modelo de

construção urbana adoptado na década de 1990.

21. Estas actualizações dos projectos não podem. Nem devem ser vistas

como fenómeno especulativo, mas sim como uma via para melhor aproveitar os

recursos escassos de Macau: os solos.

22. Também era política usual apresentarem-se novos estudos prévios que,

uma vez preenchidos os requisitos técnicos, seriam preparadas as respectivas minutas

de contrato de revisão, contendo expressa e invariavelmente uma menção quanto ao

novo prazo de aproveitamento, fixado de harmonia com as características do novo

empreendimento.

23. Jamais se poderia ter imaginado, e sequer previsto, que o pedido

formal de prorrogação do prazo de aproveitamento revestiria um carácter essencial e

condicionante do próprio evoluir do processo de revisão da concessão.

III – DAS OBRAS DE ATERRO E DA BOA FÉ CONTRATUAL


24. É de inteira justiça salientar que, não obstante o reconhecimento pelo

Governo das dificuldades por que passavam os projectos de execução de grandes

empreendimentos privados, as obras de aterro foram integralmente realizadas pela

Concessionária.

25. Ao longo de toda a vigência do contrato, o Concedente e a

Concessionária adoptaram sempre uma atitude de boa-fé contratual, procurando, em

conjunto, soluções para os problemas.

IV – DO SANEAMENTO FINANCEIRO NO RESCALDO DA CRISE

ECONÓ MICA (1993-2002)

27. Devido aos efeitos nefastos do controlo macroeconómico praticado no

Continente Chinês, os sócios da Concessionária entraram em várias dificuldades de

natureza financeira, tendo contraído dívidas que acabaram por a sujeitar a um

processo de reestruturação.

28. Foi neste âmbito que os novos investidores da Concessionária

injectaram capitais muito elevados para efectuar o saneamento financeiro, processo

que durou algum tempo e só terminou em 2004.

V – DO PAGAMENTO DO PRÉMIO E OUTROS ENCARGOS

30. Entretanto, na plena convicção de que a referida política de gestão de

solos se manteria inalterada, os investidores da concessionária procederam, e a

Administração aceitou, sem reservas ou com condições, todos os prémios e rendas em

atraso, tendo a Direcção dos Serviços de Finanças calculados e cobrados todos juros

de mora devidos.

VI – DA POLÍTICA DE ACEITAÇ Ã O DE PEDIDOS DE NOVO

APROVEITAMENTO: actualização dos projectos da década de 1990

33. A Administração e o concessionário não são partes antagónicas, antes


têm interesses comuns e devem ambos agir de “boa-fé” e não defraudar as legítimas

expectativas criadas na contra-parte, surgidas em virtude de actos e práticas

enraizadas.

36. Ora, a Administração de Macau vinha, pelo menos, desde a década de

1980 sendo compreensiva, aceitando as justificações razoáveis que lhe eram

apresentadas permitindo a actualização do aproveitamento dos terrenos, em face da

nova dinâmica social e económica.

37. E sempre com a inerente prorrogação dos prazos de aproveitamento.

38. Esta prática era normal, comum e imparcialmente aplicada a todos, e

ninguém imaginaria que, sem pré-aviso, tal prática pudesse ser alterada em

substância.

39. No período da crise económica ao longo da década de 1990, a

Administração auxiliou sempre as concessionárias a debelarem as suas dificuldades,

concedendo-lhes prazos adicionais para o cumprimento das suas obrigações

contratuais.

VII – DO APROVEITAMENTO DO TERRENO E PROPOSTA DE

ACTUALIZAÇ Ã O DO PROJECTADO EMPREENDIMENTO

40. Dentro deste quadro do que é expectável da Administração, foi

solicitada a transmissão da concessão, em 16 de Novembro de 2004, e o pedido de

revisão do contrato, consubstanciado na entrega, em 28 de Fevereiro de 2006, do

estudo preliminar que, caso aprovado, conduziria inerentemente à fixação de um novo

prazo de aproveitamento.

41. O estudo prévio de 2004 não foi rejeitado liminarmente, com

fundamento na sua desconformidade com os termos do contrato de concessão em

vigor.


42. Posteriormente, novo estudo preliminar foi apresentado, em Junho de

2010, e o mesmo não foi, liminarmente ou em qualquer outro momento, rejeitado

com o referido argumento de desconformidade com os termos do contrato de

concessão em vigor.

VIII – DA NÃ O REJEIÇ Ã O DAS PROPOSTAS DE ACTUALIZAÇ Ã O

DO APROVEITAMENTO

43. Pelo contrário, a Administração induziu que aceitou as ideias novo

projecto, precisamente no quadro da actualização do projecto, face às novas

dinâmicas urbanísticas e de desenvolvimento de Macau (construção de um número

relevante de fracções de pequenas dimensões).

44. Para o efeito, a entidade responsável, a DSSOPT solicitou, formal e

expressamente, à concessionária, mediante Ofício que lhe foi dirigido em 10 de

Setembro de 2010, para esta lhe apresentar uma PAO (actualizada ou nova), para se

determinar quais os novos condicionalismos urbanísticos, em termos de altura dos

edifícios e áreas de construção, designadamente.

45. Assim sendo, não é verdade o parecer técnico dos Serviços de Obras

Públicas que considera ter havido da parte da concessionária desistência da concessão

ou perda do seu interesse, por ter apresentado um novo estudo prévio, propondo a

alteração e actualização do aproveitamento.

46. Não se trata de desistência ou perda de interesse, mas sim de uma

proposta, sujeita obviamente à aceitação do Governo, visando o melhoramento do

projecto, a qual normalmente é aceite mas com modificações.

IX – DA CLARIFICAÇ Ã O DA SITUAÇ Ã O CONTRATUAL:

DESPACHO DO CHEFE DO EXECUTIVO

47. O Despacho de 19 de Junho de 2009 do Chefe do Executivo, que


ordenou a anulação da aprovação dada ao estudo prévio apresentado em 2006, é claro

ao determinar que se mantinha em vigor a concessão, nos termos da versão

actualizada em 1999 (Despacho n.º 32/SATOP/99).

48. Todavia, não se estabeleceu, nem notificou a concessionária de que

era obrigatório seguir, sem qualquer modificação daquele Despacho, nem para o

efeito lhe foi fixado qualquer prazo para a conclusão do aproveitamento.

49. É ainda importante notar que o próprio Governo também não

apresentou à concessionária as condições para se dar cumprimento às obras de

construção dos encargos especiais, uma vez que lhe cabia informar as respectivas

“especificações técnicas”, conforme o estipulado no n.º 2 da cláusula oitava do

contrato de concessão.

50. Assim, dentro do que é usual e prática corrente, foi, de imediato,

apresentado o estudo prévio para a construção de fracções de pequena dimensão, em

18 de Junho de 2010, bem como procedido ao pagamento das obrigações pecuniárias

em mora.

X – DA LEGÍTIMA EXPECTATIVA

51. A aceitação do pagamento do prémio, com recebimento da totalidade

dos juros de mora, e a não rejeição do estudo prévio, antes tendo sido reforçada a

ideia da sua viabilidade (com o pedido de apresentação de uma PAO actualizada), são

factores que criaram na concessionária a confiança na estabilidade da relação

contratual existente.

XI – DA IRRAZOABILIDADE DO ARGUMENTO DE

INSUFICIÊNCIA DE TEMPO PARA O APROVEITAMENTO

52. É alegado que faltam menos de 5 anos para o termo da conclusão e,

daí, a insuficiência do prazo para concluir o aproveitamento.


55. Todavia, só em 22 de Maio de 2012 foi a Concessionária notificada do

projecto de decisão de declaração de caducidade, o que quer dizer: perderam-se 19

meses, sem qualquer justificação.

56. Por outro lado, se o estudo prévio de 18 de Junho de 2010 tivesse sido

liminarmente rejeitado, ou rejeitado em prazo curto, teria a sociedade concessionária

tempo mais do que suficiente para concluir as obras de aproveitamento tal como o

previsto na revisão de 1999.

XII – DA INVOCADA CADUCIDADE E MOTIVOS DE RESCISÃ O

58. Não é verdade, nem é prática em Macau, que a caducidade é operada

automaticamente com o mero decurso do prazo da multa agravada ou interrupção de

aproveitamento por determinado prazo. A ser verdade, quais todos os contratos

estariam caducados, ou poucos deles estariam na legalidade.

59. Não há discordância quanto à necessidade de cumprimento do “dever

de aproveitamento” nos termos da Lei de Terras, mas, no caso vertente, também não

pode ser omitido que não existe situação de incumprimento até, pelo menos, à data da

vigência do Despacho n.º 32/SATOP/99, de 21 de Abril de 1999, porquanto os

motivos especiais, impeditivos do imediato aproveitamento do terreno, foram

integralmente aceites.

60. Concluindo: a haver irregularidade, ela foi sanada por mútuo acordo e

deixou de existir mora ou violação do contrato.

61. A questão coloca-se relativamente ao período entre 26 de Dezembro

de 2002 (termo do prazo de aproveitamento) e 16 de Novembro de 2004 (data do

pedido de transmissão) ou de 26 de Dezembro de 2002 a 28 de Dezembro de 2006

(data do pedido de revisão contratual, com nova proposta de aproveitamento).

62. Aqui, foi o período em que se processou o saneamento financeiro da


empresa, motivado pela crise atrás mencionada, o qual culminou com a entrada de

novos investidores, todos locais, que injectaram fundos na ordem de $300.000.000,00

patacas.

63. Foram criadas as condições para poder aproveitar o ciclo económico

favorável, que se iniciou aproximadamente em 2003, sendo prova deste facto a

entrada de novos capitais, a apresentação de um novo projecto, que foi discutido e

analisado pelos serviços competentes e o pagamento das obrigações pecuniárias em

atraso.

64. Não existe, assim, violação repetida das obrigações.

65. O alegado período longo de 20 anos sem aproveitamento de ser

analisado dentro do seu real contexto.

66. Não há investidor que gaste elevadas quantias, na ordem de

$300.000.000,00 patacas, sem ser para uma causa séria.

67. Os encargos especiais não estão feitos pela razão natural e lógica de os

mesmos serem em simultâneo com a obra de construção de globalidade do

empreendimento.

68. Este ficou suspenso devido à falta de uma política geral e clara do

Governo, de não aceitar mais pedidos de revisão dos contratos de concessão.

69. Se a tivesse, certamente, para segurança do investimento realizado de

cerca de trezentos milhões, a que acresce o custo da obra de aterro, teria apresentado

o projecto de obra dentro dos limites estabelecidos no contrato, revisto em 1999.

70. Quanto à falta de entrega do equipamento social ao Governo, a mora é

da responsabilidade deste que não apresentou proposta concreta sobre o que pretende

que seja construído e lhe seja entregue a título de equipamento social.

Termina com o seguinte pedido:


a) atender aos motivos e razões expostos e não declarar a caducidade ou a

rescisão do contrato;

b) autorizar a apresentação de um plano de aproveitamento tendo por base

os requisitos constantes do Despacho n.º 32/SATOP/99;

c) autorizar um prazo de aproveitamento consentâneo e dentro dos limites

do actual quadro contratual, e se necessário com a inclusão dos prazos despendidos

com o processo iniciado a 23 de Abril de 2010, após a apresentação dos motivos da

falta de aproveitamento”.

43. O DSODEP analisou a resposta da audiência acima referida através da

informação n.º 230/DSODEP/2012, de 4 de Outubro de 2012, cujo teor consta das

páginas 68 a 73 do Processo e que é agora reproduzido. Na parte conclusiva da

respectiva informação refere-se que a resposta da concessionária não irá alterar a

decisão de caducidade da concessão em análise. A chefe do DSODEP concordou com

o informado e propôs o envio da mesma ao DJUDEP para efeitos de análise

complementar. Neste contexto, o director da mesma Direcção de Serviços manifestou

o seu parecer concordante em 8 de Outubro de 2012.

44. O DJUDEP através da informação n.º 52/DJUDEP/2013, de 21 de

Agosto de 2013 (já analisada pelo GTJ) manifestou o seu parecer, cujo teor é

transcrito em seguida:

44.1 A concessionária começa por alegar que até ao termo da

Administração Portuguesa, ambas as partes contratantes reconheceram e aceitaram

que, por razões a elas não imputáveis, o aproveitamento do terreno não se tornou

possível dentro do prazo fixado no contrato de 1990 e que as principais causas

impeditivas da construção de edifícios (que correspondem aos “motivos especiais”

justificativos da mora no cumprimento) prenderam-se com a conhecida estagnação


económica, realidade que se revelou grave e excessivamente prolongada (até

2002/03);

44.2 Tal afirmação não corresponde à verdade, tendo já ficado plenamente

demonstrado que a concessionária não cumpriu por motivos exclusivamente a si

imputáveis com os deveres estipulados no contrato de concessão titulado pelo

Despacho n.º 159/SATOP/90 (cujo aproveitamento deveria operar-se até Junho de

1995);

44.3 Porquanto apenas em Abril de 1992, veio submeter um projecto de

arquitectura que não cumpria as cláusulas contratuais relativas ao aproveitamento, o

qual consistia na apresentação de uma nova proposta de arranjo interior da área de

concessão e no acréscimo de ABC;

44.4 Projecto este que veio a ser aprovado por despacho de Junho de 1992

do SATOP, condicionado todavia à aplicação de multas por incumprimento dos

prazos contratuais;

44.5 De realçar que a concessionária teve oportunidade de proceder ao

aproveitamento atempado do terreno, mas optou por submeter, tardiamente, um

projecto que não cumpria o estipulado no contrato em termos de volumetria, não

restando quaisquer dúvidas que impende sobre si a responsabilidade pelo

incumprimento do aproveitamento do terreno;

44.6 A revisão do contrato de concessão foi titulada pelo Despacho n.º

59/SATOP/95, de 30 de Maio, tendo sido estabelecido o prazo global de

aproveitamento até 26 de Junho de 1998;

44.7 No entanto, a concessionária não aproveitou o terreno, nem pagou o

prémio adicional devido pela revisão do contrato de concessão e através de carta de

Maio de 1997, veio solicitar um prazo de 120 dias para apresentação do novo plano


(estudo prévio);

44.8 Ora, apenas relativamente a esta revisão é que se poderá falar que a

Administração, reconhecendo em 1998 o momento menos favorável que a conjuntura

económica do Território atravessava, entendeu conceder uma nova oportunidade à

concessionária autorizando, uma vez mais, o reescalonamento do pagamento do

prémio e prorrogação do prazo de aproveitamento até Dezembro de 2002, através do

Despacho n.º 32/SATOP/99;

44.9 Porém importa recordar que se a concessionária tivesse cumprido o

prazo de aproveitamento estipulado no contrato de concessão a obra já estaria

concluída quando se começararm a fazer sentir os primeiros efeitos da recessão

económica, isto é, se tivesse cumprido em tempo a principal obrigação do contrato de

concessão, como era seu dever, e se tivesse realizado as obras nos prazos

contratualmente estipulados, o aproveitamento estaria concluído até Junho de 1995,

antes do impacto negativo causado pela crise não havendo sequer necessidade de

proceder à revisão do contrato em 1998;

44.10 Por outro lado a concessionária vem reconhecer que após o

estabelecimento da RAEM se criaram as condições de retoma económica, e que em

finais de 2001 se deram os primeiros passos para a implementação da nova era

económica de Macau;

44.11 Perante este reconhecimento e sendo consabido que logo após a

transferência de soberania, com a liberalização da indústria do jogo e da política de

liberalização do turismo de visto individual, Macau atravessou um longo período de

crescimento económico não faltaram à concessionária excelentes oportunidades para

proceder ao aproveitamento do terreno após o Despacho n.º 32/SATOP/99;

44.12 É então caso para perguntar porque é que a concessionária demorou


mais de 6 anos para apresentar um novo estudo prévio (Fevereiro de 2006), o qual

mais uma vez não cumpre em termos de volumetria apresentando um acréscimo

brutal de ABC?

44.13 Relativamente ao argumento de que os efeitos nefastos do controlo

macro-económico praticado no Continente Chinês levou a que as sócias da

concessionária entrassem em várias dificuldades de natureza financeira, não é o

mesmo relevante porquanto quando a concessionária aceitou os termos da revisão do

contrato titulado pelo Despacho n.º 32/SATOP/99, já o mercado imobiliário se

encontrava em crise e, apesar disso, se aceitou aquela revisão é porque já detinha

capacidade financeira para avançar com o projecto de aproveitamento fixado no

contrato, caso contrário, dada a conjuntura económica/financeira desfavorável, não se

teria proposto à realização de tal empreendimento;

44.14 Por outro lado, a ser verdade que a concessionária não apresentou

os projectos e não iniciou as obras por dificuldades financeiras, porque é que não o

veio demonstrar na fase prevista para a execução das mesmas, solicitando à DSSOPT,

por esse motivo, a prorrogação do prazo de aproveitamento?

44.15 É que de uma forma geral e em casos devidamente justificados

pelos concessionários podem ser prorrogados os prazos de aproveitamento

estabelecidos nos contratos de concessão;

44.16 Assim sendo, não vemos quaisquer razões que possam excluir ou

atenuar a culpa da concessionária pelo incumprimento do prazo de aproveitamento do

terreno estipulado no contrato de concessão;

44.17 Da mesma forma também não é relevante o argumento de que a

concessionária procedeu, e a Administração aceitou, sem quaisquer reservas ou com

condições, todos os prémios e rendas em atraso, gerando a legítima expectativa de


que o contrato de concessão se manteria;

44.18 E a este respeito, diremos, desde logo, que a concessionária mais

não fez do que cumprir com uma das suas obrigações contratuais, pois como bem

sabe, o prémio é devido pela concessão ou revisão da concessão do terreno,

independentemente de aquela vir ou não a realizar o respectivo aproveitamento;

44.19 Se a concessionária não aproveitou o terreno e não retirou mais-

valias, foi porque não quis, ou pelo menos, não deixou de o aproveitar por facto

imputável à Administração, daí que faça todo o sentido que, mesmo sendo declarada

a caducidade da concessão, seja devido o prémio do contrato;

44.20 De outro modo, haveria uma retenção especulativa do terreno pelo

concessionário pouco eficiente, ficando a RAEM privada de obter qualquer proveito

económico. Com a outorga da concessão ao concessionário faltoso a RAEM deixou

de poder dispor do terreno, nomeadamente de o poder conceder a outrem que

ofereceria vantagens porventura equivalentes ou aproximadas e deixou de ver

efectivado em tempo oportuno o aproveitamento do terreno, preocupação dominante

no regime jurídico das concessões de terrenos, com os prejuízos inerentes ainda que

não patrimoniais;

44.21 Além do mais, em nada nos surpreende o facto de a concessionária

vir, agora, tentar utilizar a seu favor o facto de ter efectuado o pagamento do prémio,

pois é evidente que só procedeu ao seu pagamento (em 30 de Junho de 2009) em

desespero de causa, quando se deparou com o despacho que declarou a nulidade do

projecto apresentado em Fevereiro de 2006, notificado em 26 de Junho de 2009, pelo

que bem se denota que não houve o intuito de cumprir uma das suas obrigações

contratuais;

44.22 Por outro lado, não existe fundamento legal para a Administração se


recusar a receber as prestações do prémio em dívida, acrescidas dos respectivos juros

de mora, sendo que o pagamento do prémio e juros de mora não impede que seja

declarada a caducidade concessão no caso de se verificar qualquer facto originador

dessa caducidade;

44.23 Alega ainda a concessionária que apresentou um estudo preliminar

em Junho de 2010, e o mesmo não foi rejeitado com o argumento de

desconformidade com os termos do contrato de concessão em vigor, considerando

que a administração induziu que aceitou as ideias do novo projecto ao solicitar a

apresentação de uma nova PAO;

44.24 Ora, quando foi apresentado o referido estudo prévio já a requerente

tinha sido notificada através do ofício n.º 201/6179.03/DSODEP/2010, de 23 de

Março de 2010, para se pronunciar sobre a situação de incumprimento em que a

mesma se encontrava;

44.25 Por sua vez, conforme já foi elucidado anteriormente, o facto de a

concessionária ter submetido, em Junho de 2010, já muito depois de ter expirado o

prazo de aproveitamento do terreno, um estudo prévio e de a DSSOPT ter respondido

que deveria requerer uma nova PAO, não pode ser encarado como uma exclusão da

culpa, porquanto a apresentação de um estudo prévio implica a sua análise do ponto

de vista urbanístico e ainda que seja objecto de parecer favorável tal não garante que

seja autorizado o desenvolvimento do terreno de acordo com o mesmo, nem afasta as

sanções previstas no contrato;

44.26 Pois que, o departamento competente para o licenciamento de obras

apenas analisa se os projectos submetidos a apreciação estão de acordo com o

disposto no RGCU e demais legislação aplicável, enquanto é ao Departamento de

Solos que cabe averiguar, nomeadamente as irregularidades relativas aos contratos de


concessão de terrenos;

44.27 Por outro lado, torna-se necessário reter que a avaliação do

comportamento da concessionária que agora efectuamos compreende o período de

tempo entre a celebração do contrato (publicado no Boletim Oficial de Macau em 17

de Dezembro de 1999) e a data da recepção do ofício da DSSOPT n.º

201/6179.03/DSODEP/2010, de 23 de Março de 2010, não se apreciando a sua

conduta após a recepção daquele ofício;

44.28 Alega ainda a requerente que o despacho do Chefe do Executivo

que declarou a nulidade do projecto apresentado em Fevereiro de 2006 determinou

que se mantinha em vigor a concessão nos termos do Despacho n.º 32/SATOP/99,

mas não informou a concessionária de que era obrigatório seguir sem qualquer

modificação aquele despacho, nem para o efeito lhe foi fixado qualquer prazo para a

conclusão do aproveitamento;

44.29 Este argumento também não releva, já que nem do contrato, nem da

Lei de Terras, ou de outra lei aplicável, decorre a obrigação da DSSOPT avisar ou

informar dos termos do cumprimento contratual da concessionária, ou que a falta de

notificação constitui uma causa de exclusão ou atenuante da responsabilidade da

concessionária por esse incumprimento;

44.30 Refere a requerente que se o estudo prévio apresentado em 18 de

Junho de 2010, “tivesse sido liminarmente rejeitado, ou rejeitado em prazo curto,

teria a concessionária tempo mais do que suficiente para concluir as obras de

aproveitamento tal como o previsto na revisão de 1999”:

44.31 Porém esquece que quando foi apresentado o referido estudo já a

requerente se encontrava em incumprimento contratual há longos anos, pelo que

também não é de aceitar esta justificação;


44.32 Nestes termos, verificado o incumprimento contratual e não sendo

afastada a conduta culposa da concessionária, à Administração não assiste outra

opção senão extinguir a concessão, fazendo reverter o terreno à sua posse através da

declaração de caducidade da concessão;

44.33 Face ao exposto consideramos que os contributos trazidos ao

processo pela requerente em sede de audiência prévia não contribuíram para uma

alteração do projecto de decisão e como tal impõe-se à Administração declarar a

caducidade;

4.34 Nestes termos, resultando do procedimento que o incumprimento do

contrato, consubstanciado na inexecução da obra que constitui o aproveitamento do

terreno objecto da concessão, é imputável á concessionária deve a Administração

manter o sentido da sua decisão de declarar a caducidade da concessão.

45. Posteriormente, o DJUDEP, através da comunicação de serviço

interno n.º 285/DJUDEP/2013, de 6 de Novembro de 2013, comunicou ao DSODEP

que a referida informação já foi analisada pelo GTJ e solicitou ao mesmo a dar

seguimento ao procedimento mediante a elaboração de proposta, a submeter

superiormente, de envio do processo à Comissão de Terras para parecer.

46. O DSODEP, através da proposta n.º 324/DSODEP/2013, de 26 de

Novembro de 2013, propôs autorização superior para que o processo fosse enviado à

Comissão de Terras para emissão de parecer e prosseguimento dos procedimentos

posteriores. O director da DSSOPT em 27 de Novembro de 2013 exarou na respectiva

proposta o seu despacho concordante.

47. Esta Comissão realizou reunião em 7 de Agosto de 2014, e através do

parecer n.º 74/2014, foi de opinião que o não cumprimento do aproveitamento do

terreno é imputável à concessionária. Segundo a cláusula quinta do contrato de


concessão, o aproveitamento do terreno, incluindo a execução de todas as obras de

aterro e infra-estruturas a que se refere a cláusula sexta do contrato, deve operar-se

até 26 de Dezembro de 2002. Todavia, a concessionária não realizou o

aproveitamento do terreno definido no contrato nem as obras de urbanização (infra-

estruturas) indicadas na cláusula sexta, com excepção da execução do respectivo

aterro. Caso contrário, apresentação em 2006 e 2010 de novos estudos prévios de

aproveitamento indicia claramente que a concessionária não pretende aproveitar o

terreno de acordo com o contrato e a legislação em vigor. Deste modo, esta Comissão

considera que o não cumprimento do aproveitamento do terreno é imputável à

concessionária, pelo que concordou com a proposta da DSSOPT, ou seja, a

Administração deve declarar a caducidade da concessão do terreno referido em

epígrafe.

48. Em seguida, tendo em conta que o terreno encontra-se onerado com

uma hipoteca voluntária inscrita a favor do Banco Industrial e Comercial da China

(Macau), S.A. (adiante designado por ICBC), no sentido de proporcionar a abertura

de crédito em concessão de facilidades bancárias gerais a favor da concessionária,

propôs-se então a realização de audiência escrita ao credor hipotecário acima referido.

49. Nestes circunstâncias, através do ofício n.º

741/6179.05/DSODEP/2014, de 23 de Outubro de 2014, o DSODEP notificou o

credor hipotecário do projecto de decisão de declarar a caducidade da concessão, nos

termos do artigo 93º do CPA, para sobre ele se pronunciar, por escrito, querendo, no

prazo de 10 dias após a recepção da notificação.

50. Após receber o ofício em 27 de Outubro de 2014, o ICBC enviou em 6

de Novembro do mesmo ano uma resposta quanto ao projecto de decisão de

declaração de caducidade. À data da concessão do mútuo (26 de Setembro de 2005), a


Administração não havia aplicado, nem tão pouco anunciado, qualquer sanção à

concessionária por eventual violação do contrato de concessão do terreno, nem havia

indícios de que a Administração se preparasse para aplicar qualquer sanção que

pudesse pôr em causa a plena validade do contrato de concessão. Pelo que, o mútuo

só foi concedido tendo por base alguns pressupostos, quer quanto ao histórico do

comportamento da Administração na execução dos próprios contratos de concessão,

quer quanto ao ambiente geral do cumprimento dos contratos de concessão em

Macau.

Na sua resposta, o Banco afirmou que a Administração sabe sempre

reconhecer os factores exteriores negativos que afectam a economia de Macau e que

têm reflexo direito nos prazos de aproveitamento das concessões e que aceitou em 30

de Junho de 2009 as duas últimas prestações do prémio pagas pela concessionária,

por isso, o Banco nunca pensou que a Administração de um momento para o outro

avançasse com a declaração de caducidade de concessão. Face ao acima exposto, o

Banco requereu à Administração, tendo em conta os elevados princípios de

ponderação, proporcionalidade e sentido de justiça que devem estar subjacentes às

decisões administrativas, se dignasse relevar a situação descrita.

51. Relativamente à justificação do credor hipotecário, o DSODEP

elaborou a proposta n.º 106/DSODEP/2015, de 22 de Abril de 2015, nela propondo

autorização superior para o envio da respectiva resposta escrita ao DJUDEP para a

emissão de parecer, tendo merecido a concordância do director da DSSOPT por

despacho de 27 de Abril de 2015.

52. Nestas circunstâncias, o DJUDEP, através da proposta n.º

135/DJUDEP/2015, de 21 de Setembro de 2015, emitiu o seguinte parecer:

52.1 Recorde-se que nos termos do n.º 1 da cláusula quinta do contrato de


concessão titulado pelo aludido Despacho n.º 32/SATOP/99, o aproveitamento do

terreno, incluindo a execução de todas as obras de infra-estruturas a que se refere a

cláusula sexta, deve operar-se até 26 de Dezembro de 2002. Portanto, aquando da

concessão do referido mútuo, em 26 de Setembro de 2005, à concessionária, a mesma

já se encontrava em largo incumprimento contratual, pelo que devia o ICBC procurar

se inteirar da situação global da concessão antes de atribuir o crédito;

52.2 Por isso, considera-se que o ICBC foi imprudente, ou seja, não usou

de todas as cautelas e zelo que em face das circunstâncias do caso usaria um bom pai

de família, ao tomar em consideração o ambiente geral do cumprimento dos contratos

de concessão em Macau para conceder o respectivo mútuo à concessionária. Na

verdade, cada caso é um caso e a Administração dispõe de alguma discricionariedade

na verificação e avaliação dos pressupostos que preenchem o incumprimento,

podendo, perante cada situação concreta, e fazendo um juízo de ponderação de

interesses, aceitar ou não como válidos os argumentos apresentados;

52.3 Portanto, cabia ao ICBC o dever de acautelar objectivamente o risco

de proporcionar a abertura de crédito em concessão de facilidades bancárias gerais a

favor de uma concessionária que encontra-se em largo incumprimento de obrigações

contratuais para com a entidade concedente (Administração);

52.4 Por outro lado, se é certo que existiram factores exteriores negativos,

tais como a influência da crise económica e monetária do Sudeste da Á sia e o

controlo macroeconómico pela China Continental, que durante algum período

estagnaram a economia de Macau, contudo, para que tais circunstâncias sejam aceites

como justificação, elas deveriam ter sido alegadas contemporaneamente à sua

ocorrência e por algum meio provadas, o que não aconteceu;

52.5 Apesar disso, a Administração, reconhecendo em 1998 o momento


menos favorável que a conjuntura económica do Território atravessava, entendeu

conceder uma nova oportunidade à concessionária, autorizando a prorrogação do

prazo de aproveitamento do terreno até 26 de Dezembro de 2001, através do

Despacho n.º 32/STOP/99. Mesmo assim, a mesma não realizou o aproveitamento do

terreno, tendo apenas executado as obras de aterro;

52.6 Porém, como se disse na informação n.º 52/DJUDEP/2013 (relatório

respeitante `audiência prévia da concessionária), se a concessionária tivesse cumprido

o prazo de aproveitamento estipulado no contrato de concessão, a obra já estaria

concluída quando se começaram a fazer sentir os primeiros efeitos da recessão

económica, isto é, se tivesse cumprido em tempo (pontualmente) a principal

obrigação (aproveitamento do terreno) nos prazos contratualmente estipulados, o

mesmo estaria concluído em Junho de 2995, antes do impacto negativo causado pela

crise, não havendo sequer necessidade de proceder à revisão do contrato em 1999;

52.7 No caso presente, pode mesmo considerar-se que houve uma

retenção especulativa do terreno pela concessionária, situação esta contrária ao

interesse público subjacente à concessão, na medida em que esta não cumpriu a sua

função social, transformando-se numa unidade socioeconómica produtiva, sendo que

o terreno poderia ter sido devidamente aproveitado por outro particular interessado;

52.8 Na verdade, é difícil perceber que ao fim de todos esses anos de falta

de realização de aproveitamento (pelo menos 20 anos, de 1999 a 2010, quando a

Administração notificou a concessionária para justificar o não cumprimento do

contrato) a concessionária ainda tivesse a expectativa de que seria aceite nova revisão

da concessão;

52.9 Quanto ao que advoga o ICBC nos pontos 15 a 22 da resposta,

relativa à percepção em 30 de Junho de 2009 das duas últimas prestações do prémio


pela Administração, note-se que estas prestações só foram liquidadas em 30 de Junho

de 2009, quando deveriam ter sido liquidadas em Julho de 2000, portanto, com um

atraso de 9 anos;

52.10 Pou outro lado, não se vê em que medida tal facto representa

impedimento à declaração de caducidade da concessão, pois, como se disse na

aludida informação n.º 52/DJUDEP/2013, ao efectuar a respectiva liquidação a

concessionária mais não fez do que cumprir uma das suas obrigações contratuais, a

qual é independente da execução, ou não, do aproveitamento do terreno e de

quaisquer vicissitudes que ocorram durante o período da concessão;

52.11 Com efeito, o prémio do contrato fundamenta-se num interesse

público, qual seja o direito à comparticipação da RAEM na previsível riqueza (mais-

valias) que, pela concessão, vai permitir ao concessionário;

52.12 No caso vertente, se a concessionária não obteve as mais-valias que

o aproveitamento do terreno lhe proporcionaria, este facto é-lhe inteiramente

imputável. Por isso é devido o seu pagamento mesmo que seja declarada a caducidade

da concessão.

52.13 Ademais, o pagamento pontual do prémio constitui tão-só uma das

obrigações contratuais cujo não cumprimento pode gerar a rescisão do contrato. A

principal obrigação do contrato consiste na realização do aproveitamento do terreno

que, no caso em apreço, não foi cumprida, o que constitui causa de caducidade da

concessão;

52.14 Ora, não tendo a concessionária por razões que lhe são imputáveis

realizado integralmente o aproveitamento do terreno, à entidade concedente não resta

outra alternativa que não seja a de extinguir a concessão, através da declaração de

caducidade e independentemente de ter sido aplicada ou não a multa, conforme o


previso na alínea 1) do n.º 1 do artigo 166º da Lei n.º 10/2013 (Lei de terras),

aplicável por força do disposto no artigo 212º e na alínea 3) do artigo 215º da mesma

lei, e também conforme o regime decorrente da lei antiga, Lei n.º 6/80/M, de 5 de

Julho;

52.15 Por isso, para o caso em apreço, pode dizer-se que a declaração de

caducidade resultou do próprio regime da caducidade previsto na Lei de terras e no

contrato (cfr. alínea c) do n.º 1 da cláusula décima terceira), assente na verificação

dos respectivos pressupostos, ou seja, mediante prévia averiguação das verdadeiras

causas do incumprimento e avaliação das razões justificativas apresentadas pela

concessionária faltosa e, como tal, não se vê em que medida a Administração violou

os princípios da proporcionalidade e da boa-fé, conforme alega o ICBC;

52.16 Face ao expendido, conclui-se que os argumentos trazidos ao

processo pelo ICBC em sede de audiência prévia não contribuíram para uma alteração

do projecto de decisão e, como tal, deve a Administração manter o sentido da sua

decisão de declarar a caducidade da concessão do terreno.

53 A chefe do DJUDEP emitiu o seguinte parecer complementar sobre a

proposta referida em 29 de Setembro de 2015:

53.1 Como se conclui na presente informação as razões invocadas pelo

credor hipotecário na resposta em sede de audiência escrita não contribuem para

alterar o sentido da decisão de declarar a caducidade da concessão por não

cumprimento do respectivo contrato, traduzido na falta de realização integral do


53.2 Na verdade, o credor hipotecário, ICBC, foi imprudente quando

concedeu à concessionária um crédito de $206.000.000,00 patacas, na convicção

errónea de que a Administração nunca aplicaria as sanções contratualmente


estabelecidas para o incumprimento contratual, mormente a caducidade da concessão;

53.3 A conduta da Administração na sua relação com a concessionária,

designadamente o facto de ter acórdão com esta a revisão do contrato de concessão e

a fixação de um novo prazo de aproveitamento do terreno, através do Despacho n.º

32/SATOP/99, nunca poderia ser valorada no sentido de que aquela entidade, perante

o incumprimento reiterado das condições contratuais, não faria extinguir a concessão,

declarando a sua caducidade.

Por despacho do director da DSSOPT de 7 de Outubro de 2015,

concordou com o envio da referida proposta e do parecer ao DSODEP para

prosseguimento das tramitações ulteriores.

54. Ouvido o parecer do DJUDEP, o DSODEP elaborou a proposta n.º

314/DSODEP/2015, de 28 de Outubro de 2015, nela propondo o envio do processo à

Comissão de Terras para efeito de parecer. Na sequência do parecer concordante do

director da DSSOPT com o proposto, o STOP manifestou igualmente a sua

concordância por despacho de 10 de Novembro de 2015.

55. Em face de todo o exposto, esta Comissão após efectuar uma análise

global do processo, considera que o não cumprimento do aproveitamento do terreno é

imputável à concessionária. Segundo a cláusula quinta do sobredito contrato de

concessão, o aproveitamento do terreno, incluindo a execução de todas as obras de

aterro e infra-estruturas a que se refere a cláusula sexta do contrato de concessão,

deve operar-se até 26 de Dezembro de 2002. Todavia, a concessionária não realizou o

aproveitamento do terreno definido no contrato nem as obras de urbanização (infra-

estruturas) indicadas na cláusula sexta, com excepção da execução do respectivo

aterro.

Após vários anos, a concessionária apresentou um novo estudo prévio de


aproveitamento em 28 de Fevereiro de 2006. Todavia, o despacho proferido pelo

então STOP, em 12 de Maio de 2006, sobre o aludido estudo prévio, bem como todos

os despachos ou pareceres favoráveis emitidos, relacionados com os planos de

aproveitamento ou com os projectos de construção foram declarados nulos por

despacho do Chefe do Executivo, de 19 de Junho de 2009, exarado o sobre a

informação n.º 096/DSODEP/2009, de 5 de Junho, no seguimento do acórdão do

Tribunal de Ú ltima Instância, proferido em 22 de Abril de 2009, no âmbito do

processo n.º 53/2008.

Posteriormente, em 18 de Junho de 2010, a concessionária apresentou um

novo estudo prévio de aproveitamento, de acordo do qual as alturas das edificações

previstas situam-se entre os 98.2 e os 453,4m NMM, enquanto que as admitidas pela

referida planta de alinhamento oficial variam entre 34,5 e 82,5, NMM. Ora,

apresentação em 2006 e 2010 de novos estudos prévios de aproveitamento indicia

claramente que a concessionária não pretende aproveitar o terreno de acordo com o

contrato de concessão e a legislação em vigor.

As razões invocadas pelo credor hipotecário na resposta em sede de

audiência escrita não contribuem para alterar o sentido da decisão de declarar a

caducidade da concessão.

A não execução do aproveitamento nos termos e prazos contratuais por

razões imputáveis ao concessionário, constitui violação grave do dever de

aproveitamento [cfr. artigos 103º a 106º da Lei n.º 6/80/M (Lei de Terras) e artigos

103º, 104º e 106º da Lei n.º 10/2013 (Lei de terras)], obrigação principal do contrato

de concessão e, por isso, facto gerador de caducidade em ambas as leis.

Muito embora o presente procedimento tenha sido iniciado para a

Administração verificar e apreciar se o incumprimento do contrato de concessão,


consubstanciado na falta de realização de aproveitamento do terreno nos prazos nele

fixados, seria imputável à concessionária e, por conseguinte, causa de caducidade-

sanção legal e contratualmente prevista, em 25 de Dezembro de 2015 expirou o prazo

de vigência da concessão (prazo de arrendamento), de 25 anos, fixado na cláusula

segunda do contrato de concessão, pelo que sendo esta concessão provisória não pode

ser renovada, nos termos do n.º 1 do artigo 48º da Lei n.º 10/2013.

Assim, a concessão encontra-se caducada pelo decurso do respectivo

prazo de arrendamento (caducidade preclusiva).

Com efeito, de acordo com o artigo 44º da Lei n.º 10/2013 (Lei de terras),

aplicável ao caso vertente por força do disposto nos seus artigos 212º e 215º, a

concessão por arrendamento é inicialmente dada a título provisório e só se converte

em definitiva se, no decurso do prazo fixado, foram cumpridas as cláusulas de

aproveitamento previamente estabelecidas e o terreno estiver demarcado

definitivamente (vide ainda artigos 130º e 131º).

Findo o seu prazo de vigência, as concessões provisórias não podem ser

renovadas a não ser no caso previsto no n.º 2 do artigo 48º da Lei de terras, conforme

estabelece o n.º 1 do mesmo preceito legal, operando-se a caducidade por força da

verificação daquele facto (decurso do prazo de arrendamento).

De igual modo, resultava da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho (Lei de terras

anterior), que no caso da concessão revestir natureza provisória em virtude do terreno

não se encontrar aproveitado (cf. artigos 49º, 132º e 133º), não era possível operar a

sua renovação por períodos sucessivos de dez anos porquanto a figura da renovação

prevista no n.º 1 do artigo 55º era aplicável apenas às concessões definitivas.

Mesmo que não ocorresse a caducidade preclusiva, sempre se verificaria a

caducidade-sanção pela inexecução do aproveitamento do terreno nos termos e prazos


contratuais, por razões imputáveis à concessionária, de acordo quer com a alínea a)

do n.º 1 do artigo 166º da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho, quer com a alínea 1) do n.º 1

do artigo 166º da Lei n.º 10/2013.

Apesar da caducidade operar de forma automática e directa, para tomar a

situação jurídica certa a incontestada e, portanto, eliminar a insegurança jurídica

sobre a extinção ou não do direito resultante da concessão, deve a mesma

(caducidade) ser declarada, conforme decorre do disposto no corpo do n.º 1 do artigo

166º e no artigo 167º da Lei n.º 10/2013.

Extinto o direito resultante da concessão, pelo decurso do prazo, a

hipoteca que incide sobre este direito extingue-se, igualmente, por falta de objecto.

Nestas circunstâncias, esta Comissão nada tem a opor à declaração de

caducidade da concessão do terreno em epígrafe pelo decurso do prazo de

arrendamento, perdendo a concessionária a favor da RAEM todas as prestações do

prémio e os respectivos juros já pagos, nos termos do disposto no artigo 13º do

Regulamento Administrativo n.º 16/2004.

VI

Reunida em sessão de 7 de Janeiro de 2016, a Comissão de Terras, após

ter analisado globalmente o processo e ter tido em consideração os pareceres e

propostas constantes nas informações n.ºs 266/DSODEP/2011, de 20 de Outubro de

2011, 70/DJUDEP/2011, de 9 de Dezembro de 2011, 7/GTJ/2012, 29 de Fevereiro de

2012, 88/DSODEP/2012, de 13 de Abril de 2012, 230/DSODEP/2012, de 4 de

Outubro de 2012, 52/DJUDEP/2013, de 21 de Agosto de 2013, nas propostas n.ºs

324/DSODEP/2013, de 26 de Novembro de 2013, 106/DSODEP/2015, de 22 de

Abril de 2015, 135/DJUDEP/2015, de 21 de Setembro de 2015, 314/DSODEP/2015,

de 28 de Outubro de 2015, bem como os despachos do STOP, de 18 de Abril de 2012


e 10 de Novembro de 2015, exarados na informação n.º 88/DSODEP/2012 e proposta

n.º 314/DSODEP/2015, e o despacho o Chefe do Executivo, de 8 de Maio de 2012,

exarado na informação n.º 88/DSODEP/2012, considera que verificada a caducidade

de concessão pelo termos do prazo de arrendamento em 25 de Dezembro de 2015,

deve esta caducidade ser declarada por despacho do Chefe do Executivo.”

Posteriormente, o Exm.º Secretário para os

Transportes e Obras Públicas emitiu, em 26 de Fevereiro

de 2016, o seguinte parecer:

“Proc. n.º 71/2013 – Respeitante à proposta da declaração de caducidade

da concessão, por arrendamento e com dispensa de hasta pública, do terreno com a

área de 27188m2 (após a revisão a área passou a ser de 19314m2), situado na ilha da

Taipa, na Baía do Pac On (Sul), a favor da Companhia de Investimento Polaris,

Limitada, pelo decurso do seu prazo de vigência, de 25 anos, que expirou em 25 de

Dezembro de 2015, cuja concessão foi titulada pelo Despacho n.º 159/SATOP/90,

revista pelos Despachos n.ºs 59/SATOP/95 e 32/SATOP/99.

1. Pelo Despacho n.º 159/SATOP/90, publicado no suplemento ao

Boletim Oficial de Macau n.º 52, de 26 de Dezembro de 1990, com as rectificações

publicadas no Boletim Oficial de Macau n.º 7, de 18 de Fevereiro de 1991, foi

autorizada a concessão, por arrendamento e com dispensa de hasta pública, do terreno

com a área de 27188m2, situado na ilha da Taipa, na Baía do Pac On (Sul), a favor da

Companhia de Investimento Polaris, Limitada, para ser aproveitado com a construção

de um complexo de edifícios destinado a habitação, comércio, estacionamento e

equipamento social.

2. Com a publicação da Lei n.º 8/91/M, de 29 de Julho, por força do


disposto no seu artigo 4º, o sobredito despacho passou a titular a concessão.

3. Conforme a cláusula segunda do contrato de concessão, o arrendamento

é válido pelo prazo de 25 anos, contados a partir da publicação do aludido despacho,

ou seja até 25 de Dezembro de 2015.

4. Devido à alteração do loteamento do terreno e, em consequência, aos

novos alinhamentos definidos, a concessão foi objecto de revisão, titulada pelo

Despacho n.º 59/SATOP/95, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 23, II Série,

de 7 de Junho de 1995, passando a área do terreno a ser de 19314m2.

5. Posteriormente, na sequência da apresentação de um novo estudo

prévio foi alterada a distribuição das áreas brutas de construção por finalidade de

utilização em relação ao loteamento autorizado, o que determinou a revisão da

concessão, que veio a ser titulada pelo Despacho n.º 32/SATOP/99, publicado no

Boletim Oficial de Macau n.º 16, II Série, de 21 de Abril de 1999.

6. O prazo de validade da concessão terminou em 25 de Dezembro de

2015 e o terreno não se mostrava aproveitado nessa data.

7. Nestas circunstâncias e não obstante estar em curso naquela data um

procedimento de caducidade-sanção, por falta de realização do aproveitamento do

terreno nos prazos contratualmente estipulados, a Comissão de Terras, reunida em

sessão de 7 de Janeiro de 2016, após ter analisado o processo, considerou que tendo

expirado, em 25 de Dezembro de 2015, o prazo de arrendamento de 25 anos fixado na

cláusula segunda do contrato e que a concessão, de carácter provisório, não pode ser

renovada, de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 48º da Lei n.º 10/2013, Lei de

terras, aplicável por força dos seus artigos 212º e 215º, a concessão encontra-se

caducada pelo termo do respectivo prazo de arrendamento (caducidade preclusiva),

devendo esta caducidade ser declarada por despacho do Chefe do Executivo.


Consultado o processo supra mencionado e concordando com o que vem

proposto, solicito a Sua Excelência o Chefe do Executivo que declare a caducidade da

concessão do referido terreno.”

O Exm.º Chefe do Executivo proferiu a seguinte

decisão em 21 de Março de 2016: “Concordo, pelo que declaro a

caducidade da concessão, por arrendamento e com dispensa de hasta pública, a que se

refere o Processo n.º 71/2013 da Comissão de Terras, nos termos e com os

fundamentos do Parecer do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 26 de

Fevereiro de 2016, os quais fazem parte integrante do presente despacho.”

Houve crise económica em Macau entre 1997 e 2004.

*

Segundo o artigo 215.º da Lei n.º 10/2013 (Nova

Lei de Terras), esta aplica-se às concessões provisórias

anteriores à sua entrada em vigor.

Dispõe o artigo 41.º da Lei de Terras que “a

concessão por arrendamento e o subarrendamento de

terrenos urbanos ou de interesse urbano regem-se pelas

disposições da presente lei e diplomas complementares,

pelas cláusulas dos respectivos contratos e,

subsidiariamente, pela lei civil aplicável”.

E o tal “direito resultante da concessão por

arrendamento ou subarrendamento de terrenos urbanos ou de

interesse urbano abrange poderes de construção,

transformação ou manutenção de obra, para os fins e com


os limites consignados no respectivo título constitutivo,

entendendo-se que as construções efectuadas ou mantidas

permanecem na propriedade do concessionário ou

subconcessionário até à extinção da concessão por

qualquer das causas previstas na presente lei ou no

contrato” – artigo 47.º, n.º 1 da Lei de Terras.

Mais se determina no artigo 44.º do mesmo diploma

legal que “a concessão por arrendamento é inicialmente

dada a título provisório, por prazo a fixar em função das

características da concessão, e só se converte em

definitiva se, no decurso do prazo fixado, forem

cumpridas as cláusulas de aproveitamento previamente

estabelecidas e o terreno estiver demarcado

definitivamente”.

O prazo de concessão por arrendamento é fixado no

respectivo contrato, não podendo exceder 25 anos (artigo

47.º, n.º 1 da Lei de Terras).

No caso em apreço, o prazo de concessão por

arrendamento é válido pelo prazo de 25 anos, contados a

partir de 26 de Dezembro de 1990, data da publicação no

Boletim Oficial do Despacho n.º 159/SATOP/90 que

autorizou o contrato de concessão.

E até 26 de Dezembro de 2015, o terreno concedido

por arrendamento ainda não foi aproveitado.

Há-de frisar ainda que as concessões provisórias


não podem ser renovadas, salvo a seguinte excepção: a

requerimento do concessionário e com autorização prévia

do Chefe do Executivo, caso o respectivo terreno se

encontre anexado a um terreno concedido a título

definitivo e ambos estejam a ser aproveitados em conjunto

(artigo 48.º, n.º 1 e 2 da Lei de Terras), mas não é o

caso.

Ou seja, fora deste condicionalismo, não pode

haver lugar a renovação das concessões provisórias.

E mesmo que se recorra ao regime de suspensão ou

prorrogação do prazo de aproveitamento, por motivo não

imputável ao concessionário e que o Chefe do Executivo

considere justificativo, ao abrigo dos termos previstos

no n.º 5 do artigo 104.º da Lei de Terras, também nunca

pode ultrapassar o prazo-limite de 25 anos a que se alude

no artigo 47.º da mesma Lei.

Preceitua-se no artigo 167.º da Lei de Terras que

“A caducidade das concessões, provisórias e definitivas,

é declarada por despacho do Chefe do Executivo, publicado

no Boletim Oficial”.

Conforme decidido pelo recente Acórdão do TUI, no

Processo n.º 7/2018, “decorrido o prazo de 25 anos da

concessão provisória (se outro prazo não estiver fixado

no contrato) o Chefe do Executivo deve declarar a

caducidade do contrato se considerar que, no mencionado


prazo, não foram cumpridas as cláusulas de aproveitamento

previamente estabelecidas”.

Ou seja, trata-se de um dos efeitos impostos pela

lei, e não cabe à Administração decidir se declara ou não

declara a caducidade, pois é um acto vinculado do Chefe

do Executivo.

Assim, cabe ao Chefe do Executivo declarar a

caducidade pelo decurso do prazo da concessão, caso o

concessionário não consiga apresentar a licença de

utilização (artigo 130.º Lei de Terras), porque é

mediante a apresentação desta licença que se faz a prova

de aproveitamento do terreno urbano.

Sendo uma actividade legalmente vinculada da

Administração, ao declarar a caducidade da concessão após

decorrido o prazo máximo de 25 anos, a Administração está

a cumprir rigorosamente os deveres impostos pela Lei de

Terras.

Assim, na medida em que a Administração tem o

dever de declarar a caducidade da concessão se não houver

prova do aproveitamento do terreno, não se vislumbra

qualquer necessidade de ponderação dos princípios da

igualdade, da justiça, da imparcialidade, da boa-fé e da

decisão, os quais só se aplicam aos actos administrativos

discricionários.

E quanto à culpa da concessionária por


incumprimento do aproveitamento, entende-se na

jurisprudência da RAEM que a questão não é relevante para

situações de caducidade-preclusão, em que esta depende

apenas do decurso do prazo e da constatação objectiva da

falta de apresentação da licença de utilização do prédio.

A título exemplificativo, cita-se o recente

Acórdão do TUI, no Processo n.º 7/2018, nele se decidiu

que “o Chefe do Executivo não tem que apurar se este

incumprimento das cláusulas de aproveitamento se deve ter

por motivo não imputável ao concessionário. Isto é, não

tem que apurar se a falta de aproveitamento se deveu a

culpa do concessionário ou se, por exemplo, a

Administração teve culpa, exclusiva ou não, em tal falta

de aproveitamento. Ou, ainda, se a falta de

aproveitamento se deveu a caso fortuito ou de força

maior.”

Aqui chegados, inserindo-se o acto da

Administração no âmbito do exercício da actividade

vinculada que decorre do disposto nos artigos 44.º, 47.º,

n.º 1 e 48.º, n.º 1, da Lei de Terras, não faz o mínimo

sentido assacar ao acto recorrido violação daqueles

princípios, os quais funcionam apenas como limites

internos da actividade discricionária da Administração e

não no domínio da actividade vinculada.

Nestes termos, improcedem as razões aduzidas pela


recorrente neste recurso.

***

III) DECISÃO

Face ao exposto, acordam em julgar improcedente o

recurso contencioso, confirmando o acto administrativo

impugnado.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça

em 15 U.C.

Registe e notifique.

***

RAEM, 28 de Junho de 2018

Relator

Tong Hio Fong

Primeiro Juiz-Adjunto

Lai Kin Hong

Segundo Juiz-Adjunto

Fong Man Chong

(Com declaração de voto vencido

elaborada em chinês.)

Mai Man Ieng

1 Proc. nº499/2016-terreno(2)-declaração-voto

行政司法上訴卷宗編號 : 499/2016

上訴人：Companhia de Investimento Polaris, Limitada

被上訴實體：澳門特別行政區行政長官

落敗票聲明 (Declaração de Voto Vencido)

第一部份: 前言

在尊重合議庭多數意見之前提下，本人對本案的理據及判決部

分皆持不同的觀點，故作成本落敗票聲明。

關於本案所爭議之問題，雖然在同類個案中中級法院已有多宗

裁判，但每宗個案是一個獨立的個案，每宗案件都有其獨特之處，法律之

適用須因應每宗個案之具體事實及情節，同時結合適用之法律及法律體系

本身之結構性原則，方能得出合理及公平的解決方案。一如Philipp Heck

所言般:「誰人解釋一條規範，解釋整個法律體系，誰人適用一條規範，

適用整個法律體系」2。

第二部份: 請求

一. 上訴人請求法院撤銷行政長官於2016年3月21日作出之宣

告其獲批之一幅土地失效之批示(刋登在2016年5月4日之«政府公報»內)，

理據為該批示違反善意原則、信心保護原則及適度原則。

*

第三部份: 事實

先列出對解決爭議問題屬關鍵、且獲證實之事實:

見合議庭裁判關於事實部份之內容。

*

2 In «Das Problem der Rechtsgewwinnung », Auf. 1932.


關於宣告土地批給(concessão)失效之問題，在2018年6月7日第

377/2015號案件之落敗票聲明中，已闡述本人在法律上之觀點及立場，為

免重複，上述第377/2015號案件之落敗票聲明之內容，經必要配合後

(mutatis mudantis)，亦適用於本案，尤其是第四部份: 法律分析，其內容

在此視為完全轉錄，作為本案落敗票聲明之組成部份。

為便於理解，茲轉錄如下：

第四部份: 法律分析

I - 引言

澳門第一部«土地法»為7月5日第6/80/M號法律通過，之後經多次修改。在特區成立

之後透過9月2日第10/2013號法律通過一部新之 «土地法» (下稱«土地法»)，並廢止之前的土

地法。

«土地法»是一部很專門的法律，其中涉及不少公務範疇的專業概念，同時亦觸及公

法，尤其是行政法的基本原理及原則，只有正確解讀其中的基本概念，再結合案件之具體事

實，方能得出一個公正及可行之問題解決方案。

*

作為本案之第二助審法官，亦是首次對爭議之土地問題作出表決，我們先從立法

者對法律解釋者所定之基本原理開始，澳門«民法典»第7條規定:

（審判之義務與遵守法律及法院裁判之義務）

一、法院及法官均為獨立，且僅受法律拘束。

二、法院不得以法律無規定、條文含糊或對爭議之事實有不可解決之疑問為藉口拒

絕審判。

三、(……)

四、(……)。

第8條規定:

（法律解釋）


一、法律解釋不應僅限於法律之字面含義，尚應尤其考慮有關法制之整體性、制

定法律時之情況及適用法律時之特定狀況，從有關文本得出立法思想。

二、然而，解釋者僅得將在法律字面上有最起碼文字對應之含義，視為立法思想，

即使該等文字表達不盡完善亦然。

三、在確定法律之意義及涵蓋範圍時，解釋者須推定立法者所制定之解決方案為

最正確，且立法者懂得以適當文字表達其思想。

由此可知，法律之解釋及適用乃法律工作者之天職，這是不能迴避之問題。我們先

看«土地法»內一些基本概念。

*

II - 批給行為的性質及特徵

1. 行政批給(concessão)是指由行政當局對原本由其直接使用或支配的資源透過一

行政行為允許私人利用及發展，在批給內容上可以包括各種性質之行為及內容，例如合同，即

不少內容仍透過雙方協商而達成一致的共識，並透過特定形式的文書記錄作實，作為雙方共同

遵守的內容可。3

«土地法»第39條規定:

一般職權

行政長官具以下職權：

（一）以租賃方式批給都市性土地或具有都市利益的土地；

（二）以租賃方式批給農用土地；

（三）將公產土地作專用批給；

（四）許可土地批給的續期；

（五）許可修改批給，尤其是更改已批土地的用途和利用；

（六）因有償或無償的合夥、生前行為或繼承而應替換程序的當事人或移轉批給所

衍生的狀況時，許可該等替換或移轉；

3參閱«公共服務批給» (Concessão de serviços públicos)一書，Pedro Gonçalves, Almedina出版社1999年。


（七）許可已撥入公產的土地歸併為私產；

（八）許可全部或部分的轉租賃；

（九）對土地的臨時佔用予以許可、續期或廢止；

（十）將已撥作公共利益用途的土地交由公共部門和機構處置，以便該等部門和機

構按有關土地的特別用途予以使用。

2. 顯然，土地批給與利用就是一種典型的情況，在批給行為之後，一連串的行為

仍需行政當局的配合，即一連串的補充給付及附帶的義務，仍需由行政當局作出及履行，否則

承批人土地的利用權 (direito de aproveitamento) 根本無法行使。

例如:

- 承批人須獲街綫圖方能知道該地段的發展條件(例如建築高度);

- 承批人須提交多種發展計劃及圖則(例如結構、施工、水電等)，呈交行政當局

審批，只有獲批准給後才能進行後續的工作。

- 承批人之後還須提交其他圖則請求主管部門審批。

- 如所有方案獲行政當局同意後才能申請施工准照 (licença de obra) 該准照亦有期

限限制。

3. 由此可知，在土地批給的範疇內，並非一個批給批示或批給合同就完成工作；

承批人就可以隨意發展有關土地，或直接言之，承批人不能完全按照自己的意願落實批給合同

所定之內容。這些內容,尤其是義務，能否確切履行，絶大程度仍取決於行政當局的配合。獲

批土地後，承批人並非完全自由及自決之開展工作。例如並非在批地上種一棵樹或挖一個井就

實現批給之目的。

4. 如果因為批給而對批給方及承批人訂立一連串的規則及義務，而在行使權利及

義務方面，須雙方共同合作方能落實，合同雙方皆須本著善意的態度履約，所謂「信約必守原

則」(pacta sunt servanda) 亦適用於行政合同，行政合同亦是合同之一種，除受公法約束外，亦

受民事法之基本原則約束。

5. 關於這方面之內容，《行政程序法典》第176條的規定:

｢（補充法例）

本法典未有明文規定者，行政法之一般原則適用於行政合同，而規範公共開支之法


律規定，以及規範訂立公法上之合同之特定方式之規定，經作出必要配合後，亦適用於行政合

同。｣

同一法典第8條關於善意原則亦規定:

｢一、在任何形式之行政活動中，以及在行政活動之任何階段，公共行政當局與私

人均應依善意規則行事及建立關係。

二、遵守上款規定時，應考慮在具體情況下需重視之法律基本價值，尤應考慮：

ａ）有關活動使相對人產生之信賴；

ｂ）已實行之活動所擬達致之目的。｣

由此可知，行政當局在履行職務時，尤其是履行行政合同所定之義務時受一套嚴謹

的法律規範及原則約束，不能隨意作為、亂作為或不作為，否則須承擔由此產生之責任。

*

III - «土地法»規定之期間 (除斥期之問題)

《土地法》主要規範兩種期間：

1) - 土地批給之租賃期(或稱「批租期」) (prazo de concessão por arrendamento)；

2) - 土地之利用期 (prazo de aproveitamento)。

在第一種情況裏 (批租期 )裏分成臨時批給 (concessão provisória)及確定批給

(concessão definitiva)。

《土地法》第47條規定:

期間

一、租賃批給的期間須在批給合同中訂明，且不得超過二十五年。

二、其後的每次續期不得超過十年。

三、為調整租金，可將租賃期或其後的續期分割為數段期間。

第48條規定:

臨時批給的續期


一、臨時批給不可續期，但不影響下款規定的適用。

二、如臨時批給的土地與確定批給的土地合併，且屬一併利用的情況，則應承批人

的申請，經行政長官預先許可，相關的臨時批給可予以續期。

三、上款所指的申請須與相關土地的確定批給的續期申請一併提出，且二者的續期

期間亦須相同。

由此可知，土地的租賃批給期間為25年，這是一個由批給人與承批人達成的協議，

而且明確載於行政合同內，當法律或合同內訂立時間或期間時，往往就易引發爭議，我們可以

先看看關於期間的內容。

*

首先，在學理及法律上將失效期間 (caducidade) (中文常稱為「除斥期」)分成兩

種類型:

1) 一般除斥期 (caducidade-preclusão) (caducidade simples):

指權利人無在一個預定之期間內行使有關權利，單純時間的經過則導致權利消滅。

立法者訂立這項措施之目的通常在於避免或壓止權利人的疏忽或怠慢，避免行政相對人對於行

政當局給予的一種優惠，採取一種怠慢的態度。

2) 懲戒性除斥期(或稱懲「罰性除斥期」4) (caducidade-sanção) :

指行政當局在將一種優惠狀況賦予行政相對人時，要求後者履行一些義務，採取一

些行為或措施，如無在預定期內如此作為，則時間的經過引致這些優惠狀況消失，即權利失

效。

在土地問題發生之初期，行政當局並無對《土地法》所定的失效期間作明確之定

性，所以在工務範疇的文件內，似乎一律認為責任在於承批人，即後者有過錯而無利用有關土

地，而法院後來就將 «土地法» 所訂的批租期認定為屬於一般除斥期 (caducidade-preculsão)，理

據是只有法律明文規定上情況下才會出現懲罰性除斥期 (caducidade-sanção) !

這是否具說服力的理據? 這是其中一個爭議點!

4 詳閱Maria Fernanda Maçãs之文章:「行政法內之除斥期(簡述)」第131頁，刋登在«Estudo em Homenagem

ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa» 第II卷, 2005年版, Coimbra Editora 出版社。


事實上，我們甚少見到立法者在文字上明確使用一般除斥期(caducidade-preclusão)

或懲罰性除斥期 (caducidade-sanção) 這些定性的術語，故很大程度上依賴法律解釋者及適用者

去解釋及定性，一如 “期間” 這個詞，可以是中間期間 (prazo dilatório)，也可以行為期間

(prazo peremptório) －見 «民事訴訟法典»第95條，屬於立法者明確界定及區分期間之性質之少

有情況之一。

在《土地法》的層面上，一如上文所述，批給土地之後，並非一切工作已完成，並

非由行政當局開出一張空白支票，由受票人(承批人)任意填寫，相反，一連串後續的補充及補

足給付(義務)須雙方遵守及履行，從這個角度考慮，25年的批給期是一個要求承批人履行義務

的一個期間，同一時間行政當局亦負有一套義務，審批承批人提出的申請，而且在眾多環節

內，如行政當局不履行其義務，直接導致承批人無法履行他本身的義務，所以我們不能簡單地

認為25年的批租期間是一個一般性除斥期(caducidade-preclusão)。

如是者，如果在批給合同內，行政當局負有義務，而承批人亦負有義務，則雙方皆

須善意作為，嚴格履行相關義務。換言之，如存在不履行之情況，則須判定是否有合理理由存

在! 責任方誰屬? 過錯程度如何? 這是判定履行合同事宜的基本原理及思維，亦是善意原則所

定的基本要求(見«行政程序法典»第176條)。

換言之，必須考慮過錯的問題。如綜觀及分析所有問題後，發現過錯方為承批人，

例如從無提出利用土地的請求，或中間採取一些拖延之措施，而行政當局又確切履行其應有的

義務，在法定及合理期內期間內審批有關請求，在這種情況下，在完全責歸承批人的情況下，

行政當局有義務宣告批給合同失效。相反，倘若認為過錯方在於行政當局，因為無確切履行批

給合同所定之義務，則不應作出失效之宣告，這是善意履行合同應有的基本態度，所謂「信約

必守原則」。

葡萄牙著名行政法學家蘇樂治教授 (Prof. Rogério Soares) 在其«行政法»5 一書中關

於除斥期就知道:

“另一制度，其中時間也發揮作用的是“除斥期間”(caducidade)。法律常接受一

5 中文版見澳門大學法學院出版之«行政法專集» 2008年，第32頁至第33頁。


權利 (direito) 之固有(各種)功能 (faculdades)、或權力 (poderes) 之行使，只可在一個期間內為

之。期間過後而無任何行使之表示，則該權利消滅。

該制度之依據為: 第一方面為保障肯定性 (certeza)，不行使權利之原因為何則在所

不問。例提起一行政上訴或訴訟 (acção) 之權利失效，在其他某些利益之情況下，該制度之目的

為遏止一種客觀之過失 (negligência objectiva)，威更有興趣、或更有能力之其他受益人在享用這

些利益方面開闢路途。例: 淮照 (licença) 及特許 (concessão)。為此，似乎可指出，在失效制度

上，正在關注與一待決之狀態 (pendência) 不相容之一種特殊公益: 例如在行政司法上訴方面，

要快速確定行政行為之利益；又例如實際使用執照 (licença) 及特許 (concessão) 所涉及之公益。

應該留意，此失效與上述懲罰性失效 (caducidade-sanção) 全無關係 - 後者體現在因

擁有人之一個行為而喪失一個權利，有別於不行使權利之行為，尤其是不履行一負擔(或責任)

(ónus) 而引致。

消滅時效 (prescrição extintiva) 是時間發揮作用之另一形式 - 在«行政法»上亦適用。

倘在某段期間內不行使一權利、法律(對該不行使之行為)授予消滅權利之效力，因對不作為作拋

棄權利之推定，因而出現消滅時效。相對於失效 (caducidade) 而言，在實踐上有一個重要之分

別: 在時效方面 (prescrição)，容許有計算期間中止 (suspensão)或中斷 (interrupção) 之原因 - 藉此

排除上文所述資推定。”

*

歷史參考事件: 關於期間性質之爭議

我們先看看一些例子，自古至今，當立法者在法律條文裏訂立一個期間，但沒有明

確指出其定性時、常常引起判例上的爭議，甚至產生對立的觀點。

發生在葡萄牙的例子:

1 - 1925年第1662號法律第5條第8款規定了一個六個月的期間，當年就引發爭議。

這個6個月是指由出租人以承租人違約為基礎而提起的勒遷之訴，六個月是一個時效期間

(prescrição)6。〔註: 時效期間是針對一些肯定及穏定之主觀權利狀況，透過時效希望盡快結束

一種不清晰的狀態，故如權利人不在指定期間內行使，則推定權利人放棄其權利，所以是否真

的存在權利人的過失需加以考慮。但失效或除斥期則指一些處於形成過程中的法律狀況(可以是

形式權)，這個權利本來受時間限制，目的是確保法律的肯定性及安定性，所以不行使引致權利

6 見上引Maria Fernanda Maçãs之文章，第103頁；還有«A caducidade»(除斥期) 一書，作者Aníbal de

Castro，1984年版，Petrony出版社，第51頁及續後。澳門現行«民法典»第293條及第320條。


失效。〕在一般情況下，時效期間允許中斷或中止，而除斥期則不允許，但並非絶對。

2 - 葡萄牙最高法院在1926年2月19日的判決中認為供未成年人在成年後一年期內

提出訴訟之期間是一個時效期間。

3 - 葡萄牙最高法院在1928年1月6日之裁判中指出: 批准法律援助之訴訟不會對提

出關於身份爭議之訴訟之期間產生中止或中斷之效力，故不存在時效期間。

4 - 葡萄牙最高法院在1929年1月18日之裁判中提出有別於一般見解之觀點，認為

提起優先權之訴之期間六個月是一個時效期間。

5 - 葡萄牙最高法院1929年5月4日之另一個裁判中稱: 對於提起一個訴訟之期間認

為不屬於時效期間，而是除斥期7。自此在葡萄牙法律體系內正式引入除斥期這個概念。

6 - 但在1930年5月20日之裁判中葡萄牙最高法院又無再區分上述兩個概念。

7 – 後來葡萄牙最高法院在1930年6月6日之裁判中又指:

｢無在一個期間行使有關權利而消滅該權利，時間的經過不能視為時效，一如 «民

法典» 第505條的第一款所述，這是一種除斥期，法國人稱為 décheáne｣。

8 - 上述的分歧引致葡萄牙最高法院在1933年4月18日作出統一司法見解:

｢法律訂立作提起訴訟之期間是一個時效期，而非除斥期｣8。

但上述司法見解被1939年的 «民事訴訟法典» 完全秉棄，真正對時效期及除斥期進

行劃分的是1966年的 «民法典» (該法典當年亦引伸至澳門生效)，在法典內亦正式區分這兩個

制度。

由此可知，凡是涉及一個期間(時段)之內容，最易引起不同的見解，最易產生分

歧，看來 «土地法» 亦不例外。

*

IV - 土地的利用期

土地批出後，接續就是利用及發展，在這方面存在另一個期間: 土地之利用期。所

謂利用就是指按批給合同之目的及用途在批給土地上完成定作物，特別是興建一建築物，並獲

7 法語稱為: décheáne，在葡萄牙語內亦有學者稱為 prazo de decadência。

8 關於這部份的內容，可參閱António Menezes Cordeiro著之文章「葡萄牙法中之除斥期」，載於 «O

Direito» 一書，第829頁。


行政當局發出使用准照。這一點內容似乎爭議不大。

爭議點在於由開始利用土地及利用期間，以至施工完成後，行政當局及承批人在中

間所作出之一連串行為及其產生之法律效果。

關於這方面，《土地法》第104條規定:

利用的程序

一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。

二、如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期

間：

（一）提交建築計劃的期間為九十日，自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日

起計；

（二）提交其他專業計劃的期間為一百八十日，自核准建築計劃的通知日起計；

（三）提交發給工程准照的申請的期間為六十日，自核准專業計劃的通知日起計；

（四）開始工程的期間為十五日，自工程准照發出日起計；

（五）完成工程的期間為工程准照所載者。

三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規

定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為

一百五十日。

四、為適用本條的規定，不核准建築計劃或其他專業計劃，並不中止或中斷利用期

間的計算。

五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，

行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。

如上文所述(關於土地批給期)，在合同的約定的利用期內，無論承批人或批給人

(行政當局)都有一連串的義務須遵守，須相互合作，否則難以實現合同之目的。所以明白到上

引條文第104條第5款明確指出: 在承批人無過錯的情況下行政當局應延長土地的利用期。

所謂延期是指: 在行政合同即將到期之時，行政當局允許承批人在一個補充期間繼

續開展某些活動。這是單方面改變合同條款的手法，將原定的期間延長一段時間，可以透過正


式修改合同文本的方式進行，或透過信件往來而落實這方面的內容，當然前提是行政當局作出

衡量及判斷，一方面公共利益，另一方面承批人的利益，而且認為延期仍為謀求公共利益的最

佳方法。如果行政當局判斷錯誤，足以導致其承擔責任。

在本案裏，是否有足夠法理作如此安排? 事實上有:

1) -《政程序法典》第 167條規定:

（行政當局之權力）

除因法律規定或因合同之性質而不得作出下列行為外，公共行政當局得：

ａ）單方變更給付之內容，只要符合合同標的及維持其財政平衡；

ｂ）指揮履行給付之方式；

ｃ）基於公共利益且經適當說明理由，單方解除合同，但不影響支付合理之損害賠

償；

ｄ）監察履行合同之方式；

ｅ）科處為不履行合同而定之處罰。”

2) - 本案的土地批給合同(見卷宗內第 173及 174頁)第 13 條亦規定:

第十三條失效

1 本合同在下述情況下失效:

a) 第八條所述之加重罰款完成;

b) 土地未被利用時，未經許可而變更土地利用目的;

c) 土地利用期中斷 90 天，有合理理由，且為第一立約人接受除外。

由此可知，合同本身要求行政當局因應個案及情節作出判斷，而非用單純時間的經

過作唯一的考量。

在行政當局延長土地之利用期之問題上，似乎爭議問題不大，只要承批人無過錯，

行政當局認為有合理理由，應該批准延長土地的利用期，這既符合公共利益，亦保障承批人的

合法權益。爭議點在於: 如果土地的利用期延長、且超出批租期25年，是否仍有足夠的法律基


礎? 這是關鍵問題之一。

另外，«土地法»並無界定何謂利用，但可從條文中獲知如何界定有土地被利用，就

是按實現批給合同之目的，而獲行政當局發出建築物之使用准照。

«土地法»第130條規定:

利用的證明

一、對都市性土地或具有都市利益的土地的利用，須由承批人出示使用准照予以證

實，而准照經在有關卷宗內註錄後，交還承批人。

二、如都市性土地或具有都市利益的土地的利用包括基礎設施，則該等設施由八月

二十一日第79/85/M號法令所定的驗樓委員會進行查驗。

三、農用土地的利用由八月二十一日第79/85/M號法令所定的驗樓委員會進行查驗

予以證實。

同一法律第131條亦規定:

確定批給

一、有關利用按上條的規定獲證明後，批給即轉為確定。

二、如合同規定須履行特定義務有關批給方轉為確定，則在該等義務獲履行或在對

履行義務提供擔保之前，不可進行有關轉換；而此項規定須在有關使用准照內載明。

如前所述，行政當局至今的立場就是: 如承批人在合同所定之25年期內未利用土

地，認為過錯方為承批人而宣告土地批給失效。而整個問題的核心在於25年這個間限，彷如一

條“死綫”，有判決亦認為25年是“死綫”，更“極端地”認為不需要考慮有否過錯的問題，

同時認為行政長官有義務宣告土地批給失效(更認為這是一個羈束權(poder vinculado))，而且無

法律規範允許行政長官作出延期或續期之決定。

這是否符合土地法的規定及立法精神? 是否為法理所容? 這是另一個爭議所在。

*

http://bo.io.gov.mo/isapi/go.asp?d=dl-79-85cn

http://bo.io.gov.mo/isapi/go.asp?d=dl-79-85cn


V –《土地法》之過渡性規定

關於在新《土地法》生效之前批出的土地，其第215條規定:

臨時批給

本法律適用於其生效之前的臨時批給，但有下列例外規定：

（一）如之前的法例所訂定的期間尚未屆滿，而本法律對該期間作出修改，則應適

用較長的期間；

（二）承批人的權利及義務即時受本法律規範，但不影響有關合同所作的約定；

（三）如之前定出的土地利用的期間已屆滿，且因承批人的過錯而未進行該土地的

利用，則適用第一百零四條第三款及第一百六十六條的規定。

«批給合約»第二條規定：

1. 有效批租期為25年，自本公證書訂立之日起計算。

2. 上款所定之批租期，按適用法律及所約定之條件，可以連續續期至2049年12月19

日。

顯然，《土地法》第215條第2項對批給合同之內容作出保留: “不影響合同所作之

約定”，而合同第2條第2款則稱按適用法律及所約定之條件，可以連續續期至2049年12月19

日。

如果土地利用完成，批給已轉為確定批給，則續期的問題上，似乎承批人已不具資

格申請，因而變成分層物業後，由分層所有人為所有權利人，如何申請續期?

所以合同中的續期應包括臨時批給期間的續期，當然透過雙方協議方能續期。如果

其中一方認為不能續期，則應提出其理據。在這種情況下可能出現另一類訴訟，關於合同條款

解釋之訴。

*

VI - 阻止宣告權利失效之現行制度

澳門《民法典》之有關規定，只要不與《土地法》相抵觸，亦適用於土地的批給事

宜上。


澳門現行《民法典》第322條規定:

失效（對失效之有效訂定）

一、藉以設立有關失效之特別情況、或藉以變更或放棄有關失效之法律制度之法律

行為，只要所涉及者非屬各當事人不可處分之事宜或並未對時效之法定規則構成欺詐，均為有

效。

二、如對立約人之意思有疑問，有關時效中止之規定適用於失效之約定情況。

另外，《民法典》第323條亦規定:

（阻礙失效之原因）

一、唯在法定或約定之期間內作出法律或約定賦予阻卻作用之行為，方阻礙失效之

發生。

二、然而，如有關期間係由合同定出或屬法律對可予處分之權利所定出之期間，

則權利人應行使權利予以針對之人承認權利時，亦阻礙失效之發生。

事實上在批給期是透過雙方協議而達成的一個期間，而其中所涉及的利益皆為可處

分之利益，所以上引條文亦適用於土地的批給事宜。

既然是透過土地的批給賦予承批人土地的利用權及發展權，無論是批給權或利用

權，都受制於時間的限制，只有符合兩個條件的前提下，方能開始計算這些權利的期間:

1) - 權利存在；

2) –具行使權利之條件。

由於不能按第79/95/M號法令取得有關地段街綫圖，還有其他補充資料及圖則，亦

根本不可能行使土地利用權。

為此，如果認為土地批給期25年為一般除斥期 (caducidade-preclusão)，則應結合上

引《民法典》第321條之規定，倘無條件行使土地利用權時，則不應開始計算批給期。

問題關鍵在於應自何時開始計算25年的批給期?

所以這25年期量並非一個數字年期，而是一個法律期間，即在實際上可能存在比25

年更長的時間。


在本個案裏，完全具備上引法律條文所述的要件: 例如上引已證明之事實: 第44條

(1) 期間由批給合同訂定;

(2) 所涉及的事宜為可處分之內容(土地之利用);

(3) 其中一方(行政當局)作出承認另一方(承批人)利用土地的權利(例如接受申請

及作出審議)。

在2010年，行政當局稱正在審議有關土地利用計劃，但之後一直無下文。

顯然，行政當局承認承批人有該地區之土地利用權。最少至當時，仍不具備的條件

宣告土地批給期屆滿:

如上文所述，“土地利用權”的內涵同行政當局一連串的補充給付有關，只有其履

行一連串的義務，這個土地利用權方具行使的條件，尤其是:

- 發出街線圖;

- 審批各種圖則;

- 發出工程准照……等。

當行政當局不履行這些義務時，承批人根本不可能利用相關土地，故有關利用期亦

不可能開始計算，否則行政當局就是出爾反爾，即不合作，不履行義務。但如果在這種情況下

仍然又開始計算及主張除斥期，實為法理不容。如出租人不將出租物業交予承租人，又或即使

出租物交於承租人，但出租物不能提供其應有之功能給承租人享益，例如房屋長期漏水，或無

水無電供應，而且由申請至安裝完成用了一年時間，但利用期為一年，難道完成安裝水電之日

就是租賃合同到期之日? 而且承租人還要按月支付租金? 這明顯法理不容!

所以這種出爾反爾的行為，因自己行為令對方不能行使權利的狀況，但同一時間又

主張除斥期，又不考慮過錯方責任，法理難容。

*

事實上，在履行審判職能時法庭知悉，在土地利用的爭議個案裏，存在著許多不同

的情況，不同的實況，例如:


- 行政當局的證人在出庭作供時稱:在某些地段上或地區上，即使是 2017 年的今

天，甚至 2018 的今天，政府亦無法批出發展的計劃，因為時至今天仍無關於該地段的規劃，故

根本不知應批准的建築高度為何;

- 又或是政府在審批過程中提出許多超出法律規定的要求，致使雙方長時間就這

些問題進行爭議，又或政府遲遲不提交相關協議的文本(例如批給合同的新文本)，致使無法落

實變更的計劃;

- 另外一個更特別的情況為批出土地時土地仍未存在，因為行政當局要求承批人

填海造地及造湖，一天這些工程未完成，根本不可能有土地供利用，屬於利用權所針對或已指

向的標的物仍未存在(以當年為考慮)，試問如何自批給之日起純按算式方式計算 25 年的期間?

- 在這個問題上，有人會提出疑問: 25 年是一個很長的期間，為何承批人遲遲不

利用土地? 正如上文所述，每一個個案是一個案，當中包括許多因素，須逐個分析。但相反的

問題，亦值得提出: 對行政當局而言，25年亦是一個很長的期間，為何遲遲無一個關於該地段

的城市規劃存在? 在某些情況下時至今日亦沒有!

關於1966年《民法典》第329條的條文(相當於澳門現行《民法典》第321條)，葡萄

牙著名法學家Baptista Machado教授在其著作書中(《文章集》第一卷第8頁)指出:

｢第329條是指什麼權利?這是一個需有答案的問題，關於最後一個問題，似乎不可

逃避的是:當執法者引述權利時，是指在法律上可以行使之權利，很明顯示在指一個具體的主

觀，(或指主體)權利，源自一個具體事實。｣

Menezes Cordeiro教授寫道9：

｢«民法典»第328條作出一個保留，將期間中斷及終止規則適用於除斥期。

例如在約定除斥期之情況裏第330條第2款：補充適用中止的效力。

一個明顯例子為«民法典»第2308條第3款: 在主張遺囑無效或可撤銷事宜上，關於除

斥權，就是典型的例子。

人們會問: 阻止權利人提起訴訟之情況下，以及後來主張訴訟權失效，在無其他允

許公證之規範之情況下，應引用善意原則，視訴訟是在權利受阻之狀況下提起。｣

9 見上引之文章，第835頁。


VII - 延期與續期之區分

另外一個問題為《土地法》是否允許續期? 延期?首先，這個概念並非絶無被《土

地法》的立法者所考慮及引用，事實上，在《土地法》之多處地方，立法者皆有提及延期或續

期的概念。

續期 (renovação) 及延期 (prorrogação) 是兩個不同的概念。

延期是指將合同生效期延長，將原始憑據 (título) 的有效性期間延長。

續期以重新訂立一個新的有效憑據，同時維持主體、客體及憑據的條件不變。

有人指«土地法»對臨時批給不允許續期，即表示該法亦不允許延期，即允許給予承

批人更多發展土地的時間。

該法第104條就規定:

利用的程序

一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。

二、如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期

間：

（一）提交建築計劃的期間為九十日，自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日

起計；

（二）提交其他專業計劃的期間為一百八十日，自核准建築計劃的通知日起計；

（三）提交發給工程准照的申請的期間為六十日，自核准專業計劃的通知日起計；

（四）開始工程的期間為十五日，自工程准照發出日起計；

（五）完成工程的期間為工程准照所載者。

三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規

定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為

一百五十日。

四、為適用本條的規定，不核准建築計劃或其他專業計劃，並不中止或中斷利用期

間的計算。


五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行

政長官可批准中止或延長土地利用的期間。

尤其是第五款，關鍵在於哪些情況是合理的情況而可以延長時間。

如上文所述，如利用期超出批租期25年，是否還可以給予補充時間? 前提是行政當局的過錯而

導致權利很遲才能行使!

這仍屬於合同的內容，按照合同法一般性原則，因債權人不合作，或不作出應作出

之給付，而導致債務人不履行債務時，不應要求債務人承擔責任。

債權人應給予充分之合作(見Baptista Machado 之作品,Braga 出版社, 第一卷，1991年,

第275頁及續後)。

例如: 出租人不將出租物之鎖匙交予承租人，致使後者不能享受物之用益，不能將

此責任由承租人承擔。

同樣例子，某人承租酒店一客房，抵達時出租方無將房鎖匙或房卡交予出租人，又

或整幢酒店無水無電供應，或又發生重大事件致使客人無法入住，在這種情況下，出租人依然

收取房租? 於理不合。

*

«土地法»多處地方皆提及可以申請續期或延期，前提是承批人無過錯，換言之，行

政長官必須考慮過錯而作出決定。由此可知，批給期及利用期都應是懲罰性除斥期。

如果認為是一個一般性除斥期，即任何情況下不能續期，但為何立法者允許承批人

可以申請續期? («土地法»第48條第2款) 難道因為申請人提出的申請就改變這個期間的性質?

令其由一般除斥期變成為懲罰性除斥期? 並不合邏輯!

相信這亦非立法者之原意，否則，承批人只需提交申請(不論理由成立與否)，皆足

以改變這個除斥期的性質，由一般性除斥期變為懲戒性除斥期? 不合理! 變相將決定權交予承

批人行使，這與制定«土地法»的原意背道而馳。

*

在一宗類似個案裏(其文件附於第377/2015之卷宗內)，行政當局的處理方法就明顯

不同:


(……)

1- 最後，土地管理廳於 2010 年 9 月 24 日透過第 191/DSODEP/2010 號報告書表示，

同意法律廳報告書上的意見，由於不遵守利用期間的規定可完全歸責於承批公司，因此按照批

給合同及《土地法》的相關規定，建議由行政長官宣告土地批給失效，而承批公司已繳納澳門

幣$152,442,794.00 元的溢價金連利息和土地連同其上的所有改善物都歸澳門特別行政區所有，承

批公司無權要求任何賠償，並建議上級批准開展宣告土地批給失效的程序。該局副局長及局長

均表示同意。

2- 運輸工務司司長亦同意該報告書上的相關建議，並建議上級批准將案卷送交土

地委員會發表意見和進行續後程序。

3- 行政長官辦公室顧問於 2011 年 5 月 25 日透過第 256/CCP/GCE/2011 號意見書，

就土地工務運輸局提交的報告書發出如下法律意見:

- 由於行政當局於 2010 年 3 月 23 日催收溢價金及遲延利息，而承批公司應要求

已全數繳付該等款項，這無疑令承批公司產生一種合理期盼，土地的批給合同仍然存續(未解除)，

故要求其履約。

- 行政當局從未對承批公司提出的多個申請作明示回覆，尤指 1998 年 9 月的申

請。

基於案卷的複雜性和特殊性，以及部分不可歸賣於承批公司的事實，並考慮到十

月十一日第57/99/M號法令所核准的《行政程序法典》現行第八條規定的善意原則和現行第十二

條規定的非官僚化原則和效率原則，建議上級不批准開展宣告案卷批給失效的程序，並繼續履

行合同。行政長官於2011年5月26日作出同意該意見的批示，並決定將案卷送回再作跟進。

4- 基於此，土地公務運輸局透過 2011 年 7 月 19 日第 181/DSODEP/2011 號報告書，

建議上級批准給予承批公司最後一個 42 個月(即與批給合同所訂的期間相同)的新利用期間，由

接獲相關決定的通知日起計 ;根據批給合同第八條款的規定，向其科處最高罰款澳門幣

900,000.00 元及進行倘有的聽證程序。有關建議獲得上級的同意。

5- 土地管理廳於 2011 年 8 月 8 日透過第 548/6277.02/DSODEP/2011 號公函，將有

關的決定意向通知承批公司，並指出根據《行政程序法典》第九十三條和續後數條的規定，其

可對該決定意向提交書面回覆。

6- 承批公司於 2011 年 8 月 10 日透過信函，明確表示接受該最後利用期間和被科


處的罰款，並表明放棄行使有關的聽證權，即公司不會向土地工務運輸局提交任何的書面回覆。

7- 基於此，土地管理廳於 2011 年 8 月 15 日撰寫第 206/DSODEP/2011 號報告書，

建議上級批准將案卷送交土地委員會發表意見及進行續後的程序。

8- 土地工務運輸局局長發表同意意見後，運輸工務司司長亦於 2011 年 8 月 23 日

作出同意有關建議的批示。

9- 關於上述事宜(土地委員會第 36/2011 號案卷)，土地委員會於 2011 年 11 月 3 日

透過第 98/2011 號意見書發表意見(當中土地工務運輸局法律廳廳長及物業登記局登記官兩位委

員投出落敗票)，認為承批公司不在期間內完成土地的利用，理應受到歸責。然而，由於宣告該

批給失效的建議沒有得到行政長官的核准，以及承批公司表示已具備足夠的資本及遞交建案及

工程計劃和施工日程表，顯見承批公司亦有完成土地利用的意願。因此，委員會同意土地工務

運輸局的建議，按照有關合同第八條款的規定，向承批公司科處最高罰款澳門幣 900000.00 元，

並批予其最後一個 42 個月的新土地利用期間，該期間由接獲相關決定的通知日起計，以完成土

地的利用。該意見書於 2011 年 11 月 18 日獲行政長官確認。

10- 承批公司於 2011 年 11 月 29 日在澳門財稅廳收納處繳納有關罰款，土地的新利

用期間由 2011 年 11 月 25 日至 2015 年 5 月 24 日。

*

在本案裏，上訴人亦列出四宗個案，反映出行政當局在處理同

類問題時手法不一，有違善意原則:

- 工務運輸司第 40/2011 號批示



- 工務運輸司第 79/SATOP/36 號批示

-

VIII - 在本個案裏，在土地法適用方面呈現多項問題

在多處地方明顯行政當局的行為與處理方法有違善意原則。

本個案特別之處在於行政長官曾於2009年6月19日作出批示，承認承批人的土地仍


然由之前的批給合同約束－這一點後文分析。

換言之，在上述批示之前的所有行為、決定皆不應成為重新考慮的對象，除非有關

決定屬於無效，但被訴實體並無主張這些事實。

顯然，按«土地法»之規定，有關土地的問題須送土地委員會審議及提出意見，供有

權限實體作出決定時參考。

本個案裏，土地委員會於2016年1月7日作成意見書(並且轉載於本裁判書內)，其內

容十分詳盡，但超出必要的尺度。因為闡述及交待了自批給作出之日起至作出審議之日時所發

生的事情，其中在結論部份中指出:無在指定期間內執行土地乃因為責歸承批人，因為:

無論在新法 (第10/2013號法律) 抑或舊法 (第6/80/M號法律) 均規定，基於可歸

責於承批人之原因而未按合同期間及條款進行利用 (參閱第第6/80/M號法律 «土地法» 第103條

至第106條，以及第10/2013號法律 «土地法» 第103條、第104條和第106條)，都構成嚴重違反

批給合同的主要義務，屬於引致失效的事實。

儘管行政當局已開展有關程序來審查不履行批給合同的情況，亦即沒有在合同訂定

的期間內對土地進行利用是否因可歸責於承批人而構成法律及合同規定的失效 - 製裁的原因，

但由於批給合同第二條款所訂定的25年批給有效期 (租賃期間) 已於2015年12月25日屆滿，基

於該批給仍屬臨時性，按照第10/2013號法律第48條第1款的規定，不予續期。

因此，有關批給是由於租賃期間已過而被宣告失效 (喪失權利的失效)。

首先，承批人在1999年之前的該段期間提出一連串的請求，引致行政當局作出多項

的決定，這些不應成為宣告失效考慮之理據，因為這些申請及審批行為已完結，已成為既決案

(caso resolvido)，現在又重新作為決定之基礎，實並不合理，也不應該。例如一個僱主不能以十

年前其僱員作出一違反義務的行為為基礎，現在主張該事實作為解僱的理據，並認為合理解

僱。法理不容。

退一步而言，即使在2009年(即行政長官作出決定之時)，如行政當局採取善意及合

作的態度，相信仍然有足夠的時間供承批人利用有關土地。

其次，如果行政當局認為新«土地法»不存在考慮是歸責的問題，到25年就宣告批給

失效，為何行政當局在2010年4月23日仍要求承批人解釋為何至當時未利用有關土地?


這些不是前後矛盾?出爾反爾?明顯作出一個無效用之行為!這與善意原則背道而馳!

在上述意見書中，土地委員會多次強調是承批人的過錯而無在批給期內利用土地，

顯然問題是行政當局無作出必要的配合，如有過錯，行政當局亦有過錯，責任並不應全在承批

人承擔。行政當局無需負責? 這似乎法理不容!

另外，我們面對的是一份行政合同，規管合同的一個重要原則就是考慮在執行合同

內容時有否過錯，繼而決定承擔責任的問題。

*

第五部份: 補充

一如本人所強調，每一宗案件是一種獨立的案件，除上文所述

之內容外，值得補充如下：

1. 本案件特殊之處為行政長官曾作出中間決定，並透過 2009 年

6月 26日、由土地運輸工務局公函通知土地承批人，其內容如下：

“事由：一幅以租賃方式批出，位於氹仔北安灣(南部)，面積19,314平方米，由第159/SATOP/90號批示規

範的土地

1. 茲通知貴公司，按終審法院在第53/2008號案卷作出的裁判，合議庭裁定前運輸工務司司

長在氹仔北安灣南面土地建築發展項目中受賄作不法行為罪，因此，根據《行政程序法典》第一百二十二

條第二款c)項及第一百二十三條第二款的規定，透過2009年6月19日批示，行政長官決定如下:

1) 宣告前運輸工務司司長2006年5月12日對2006年2月28日(運輸工務司司長辦公室收件編號

0965) 所遞交的初研方案發出可行意見的批示無效，並維持氹仔北安灣(南部)地段的批給受第159/SATOP/90

號、第59/SATOP/95號及第32/SATOP/99號批示規範;

2) 宣告核准位於氹仔北安灣(南部)土地的利用計劃及工程計劃等所有計劃的批示或發出可行

意見的批示無效。

2. 按照《行政程序法典》第149條第b)款規定，貴公司可於本通知日起十五日內，向行政長

官提出聲明異議。


3. 此外，根據1999年12月13日第110/99/M號法令核准的《行政訴訟法典》第25條第2款a)項及

1999年12月20日第9/1999號法律第36條第7款規定，貴公司可於本通知日起計三十日內就上述批示向澳門特

別行政區中級法院提出司法上訴。”

值得強調一點，當年行政長官並非決定收回土地，已是宣布該

土地受原來的批給條款約束，只是宣告後來曾批出的利用計劃無效，即原

來的土地利用計劃仍然有效。

*

土地委員會在分析本個案所述之批地時發出意見書就表示：

“在聽取法律廳的意見後，土地管理廳於2015年10月28日撰寫第314/DSODEP/2015號建議

書，建議將案卷送交土地委員會發表意見。在土地工務運輸局局長作出同意建議的意見後，運輸工務司司

長亦於2015年11月10日作出同意批示。

綜上所述，本委員會經綜合分析案卷，認為不履行土地利用的責任可歸責於承批公司。根

據批給合同第五條款的規定，土地的利用，包括執行合同第六條款所規定的一切填海和基礎建設工程應於

2002年12月26日前完成，然而，承批公司除了進行有關填海工程外，並沒有按合同第六條款的規定利用土

地和進行基礎建設工程。

多年後，承批人於2006年2月28日遞交新的利用初研方案。然而，基於終審法院2009年4月22

日第53/2008號合議庭裁判，行政長宮於2009年6月19日透過在6月5日第096/DSODEP/2009號報告書作出批

示，宣告前運輸工務司司長於2006年5月12日對上述初研方案所作的批示，以及所發出的一切與利用計劃或

建築圖則有關的贊同批示或意見無效。

及後，承批人於2010年6月18日再次遞交新的利用初研方案，其建議的建築物高度為海拔98.2

米至153.4米，而在該街道準線圖所訂定的建築物高度是海拔34.5米至82.5米。這樣，承批人於2006年和2010

年遞交新的利用初研方案，清楚表明其無意按照批給合同和現行法例的規定利用土地。

而且抵押權人於書面聽證的回覆中提出的理由不對宣告批給失效的決定意向構成改變。

無論在新法 (第10/2013號法律) 抑或舊法 (第6/80/M號法律) 均規定，基於可歸責於承批人之

原因而未按合同期間及條款進行利用 (參閱第第6/80/M號法律 «土地法» 第103條至第106條，以及第10/2013

號法律 «土地法» 第103條、第104條和第106條)，都構成嚴重違反批給合同的主要義務，屬於引致失效的事

實。

儘管行政當局已開展有關程序來審查不履行批給合同的情況，亦即沒有在合同訂定的期間內


對土地進行利用是否因可歸責於承批人而構成法律及合同規定的失效 - 製裁的原因，但由於批給合同第二

條款所訂定的25年批給有效期 (租賃期間) 已於2015年12月25日屆滿，基於該批給仍屬臨時性，按照第

10/2013號法律第48條第1款的規定，不予續期。

因此，有關批給是由於租賃期間已過而被宣告失效 (喪失權利的失效)。

事實上，根據第10/2013號法律 «土地法» 第212條及第215條而適用於本個案的第44條的規

定，以租賃行方式批及時，須先作臨時批給，如在所訂期間內已履行事先訂定的利用條款，且土地經確定

劃界，該批給則轉為確定批給 (見第130條及第131條)。

在批給有效期屆滿後，根據 «土地法» 第48條第1款的規定，臨時批給不可續期，而本個案亦不

屬於同一法律條文第2款的規定，且有關事實已被證實，故處以失效 (租賃後期已過)。

同樣地，根據七月五日第6/80/M號法律 (前《土地法》) 的規定，倘批給的性質仍屬臨時性，且

土地沒有被利用(第四十九條、第一百三十二條及第一百三十三條)，是不可能是續期十年，因根據第五十

五條第一款的規定，該續期僅適用於屬確定批給。

即使沒有發生喪失權利的失效，但由於在合同訂定的期間內沒有執行土地的利用是歸責於承批

人，所以根據七月五日第6/80/M號法律第一百六十六條第一款a)項和第10/2013號法律第一百六十六條第一

款(一)項的規定，亦可證實為失效 - 制裁。

儘管該批給是自動及直接轉為失效，但為使有關法律狀況轉為確定且不引起爭議，以及清除有

關批給所衍生的權利是否已被消滅的法律上不安定性，須按照第10/2013號法律第一百六十六條第一款和第

一百六十七條的規定宣告該批給失效。

批給衍生的權利由於租賃期間已過而消滅，以該權利作出的抵押由於缺乏標的同樣也會消滅。

基於此，本委員會不反對自於租賃期間已過而宣告題述土地批給失效，按照第16/2004號行政法

規第十三條的規定，承批人所繳納的一切溢價金及利息歸澳門特別行政區所有”(見卷宗第223頁

背面頁至224頁)。

2. 由此可知，本個案值得考慮之處在於：

a) 2009年6月26日透過公函將行政長官之決定通知承批人 (見

上文引述之批示內容)；

b) 按照當時之決定，由於行政長官作出了批示，故本案所述之


批地受下述批示約束：

(1) 1990年12月26日之第159/STOP/90 號批示;

(2) 1995年6月7日之第 59/SATOP/95 號批示;

(3) 1999年4月21日之第 32/SATOP/99 號批示。

c) 2013年3月23日土地工務運輸局通知承批人須於30天內解釋

為何不遵守土地之利用期；

d) 2010年4月23日承批人作出解釋；

e) 2010年6月18日承批人提交新的土地利用計劃；

f) 土地工務運輸局至2016年1月7日 (土地委員會發出意見書

之日) 仍未完成對上述計劃之審議工作；

g) 在2010年，承批人所提交之建築計劃之高度分別為海拔

92.2米及海拔153.4米，但當時發出的街綫圖所允許的建築高度分別為海

拔34.5米及海拔82.5米，而負責的建築師確實簽署一份聲明書，聲明其熟

悉有關法律及有計劃書配合法律之規定；

h) 2012年4月13日(透過第88/DSODEP/2012號建議書)開始啟動

宣告土地批給失效之程序；

i) 2012年5月22日土地工務局通知承批人，以便後者於十天期

內發表意見；

j) 2014年10月23日透過第741/6179.05/DSODEP/2014號公函通

知澳門工商銀行 (抵押權人) ，要求後者就可能宣告土地批給失效發表意

見。後者於2014年10月27日作出回覆；

k) 新的 «土地法» 於2013年9月2日在《政府公佈》上刊登，

並於2014年3月1日起生效。

整個關鍵的環節在於2009年6月19日 (同年6月28日作出通知)

作出批示，至2015年10月25日土地批給25年到期這個時段。

關於承批人於2010年6 月18日所提交之新的利用初研方案，如


果行政當局認為在海拔高度上已同當時街綫圖所標示的規定不同，為何不

立即否決有關方案﹖為何花多年的時間去審議，但又遲遲未完成有關審議

工作？

因為2010年至2015年12月還有約五年的時間才到25年的年限!

如果說在過程中承批人有過錯，行政當局亦有過錯! 這種處理

手法亦不符合決定原則 (見 «行政程序法典» 第11條)，亦違反善意原則

(同一法典第8條)。

* * *

第六部份 : 結論

綜上所述，本個案存在多處法律相悖之處，其中包括:

一、於關於承批人於 2010 年 6 月 18日所提交之新的土地

利用初研方案，如果行政當局認為在海拔高度上已同當時街綫圖所標示的

規定不同，為何不立即否決有關方案﹖為何花多年的時間去審議，但又遲

遲未完成有關審議工作？因為 2010 年至 2015年 12月還有約五年的時間

才到 25 年的年限!

如果說在過程中承批人有過錯，行政當局亦有過錯! 這種處理

手法亦不符合決定原則 (見 «行政程序法典» 第 11 條)，亦違反善意原則

(同法典第 8 條)。這明顯有違善意原則，因為令承批人產生了合理之期望，

期待行政當局完成審議後會給予明確答案，但事實並非如此。

二、行政當局宣告失效的建議書長篇大論地闡述是因為承

批人有過錯而建議行政長官宣告該土地批給失效(土地委員會之意見書長

達 22 版)，我們認為 2009 之前之事實已成為「既決案」(caso resolvido)，

即已有確定性決定，不能隨意推翻，否則亦違反既決案原則，善意原則及

合理期望原則，因為當年承批人提出申請(不論內容為何)，當年有權限的

行政當局已作出了批示，除非該批示為無效(但本個案裏並無這方面的證


據)，再加上按«民法典»第 323 條之規定，一方承認另一方權利時，亦阻

止宣告權利失效。

三、行政當局的建議書整個篇幅(22 版)以承批人有過錯為

前提，行政當局無過錯，故建議將批給宣告失效，我們認同這種思維方式

(須考慮過錯的問題)，但不認同建議書的結論內容，因為承批人並非是唯

一的過錯方，而行政當局亦有責任，如前文分析般，因為行政當局的過錯

及拖延，例如無城市規劃，導致承批人未能開展土地的利用，而承擔責任

方應為行政當局。

四、按上文分析及結論，«土地法»第 47 條的規定之批給期，

我們認為是懲罰性除斥期，如因行政當局之過錯，無履行相關義務導致承

批人無條件展開土地之利用，則可以延期，但決定權由行政當局掌握。本

案就是一個典型的情況。

五、按照«民法典»第 323 條之規定，當行政當局作出任何

體現其承認承批人有權利用土地時，行政當局會被阻止宣告土地利用權之

失效。

六、續期及延期是兩個不同概念，法律不允許續期，並不

表示不可延期，尤其是補償因行政當局因而拖長之時間。10

七、行政當局在 2010 年開始審議承批人提交之利用計劃，

但一直無“下文”，而在 2016 年就宣告土地失效，期間花了五年的時間

去準備宣告失效之程序，這有違善意履行合同原則。當年應全力配合承批

人利用土地，共同合作落實批給合同之目標，但行政當局並無如此作為。

八、立法者在«土地法»第 104 條第 5 款內明確使用“過錯”

這個概念，即要求行政當局必須考慮未能在指定期內利用土地的原因誰屬，

如為行政當局，後者應承擔責任。

*

為此，在尊重不同見解的前提下，在不妨礙對本案涉及之問題

作更深入研究之情況下，按照卷宗所載之資料及證據，基於行政當局違反

10一如足球比賽，在不改變90分鐘完場的前提下，如因各種原因導致浪費了時間(例如球員受傷、球迷入場

搗亂)，應作出時間上的補償。


«行政程序法典» 第11條之決定原則及第8條之善意原則，應撤銷行政長官

宣告土地批給失效之批示。至於如何處理續後之問題，乃行政管理之事

宜，非司法管轄權之內容，應由行政當局按適用之法律處理。此為權力分

立之體現。

2018年6月28日。

第二助審法官

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馮文莊

Processo nº 499/2016 (Autos de recurso contencioso) Lei de ... · Declaração de caducidade da...

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