PROGRAMA DE ACÇÃO SOCIAL PRODUTIVA (PASP) · apenas como um mecanismo de redistribuição da...
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República de Moçambique PROGRAMA DE ACÇÃO SOCIAL PRODUTIVA (PASP) Documento Base Novembro de 2012
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República de Moçambique
PROGRAMA DE ACÇÃO SOCIAL
PRODUTIVA (PASP)
Documento Base
Novembro de 2012
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CONTEÚDO
ACRÓNIMOS .......................................................................................................................................... 3 FUNDAMENTAÇÃO .............................................................................................................................. 4 CONTEXTO ............................................................................................................................................ 5 1. OBJECTIVOS ................................................................................................................................. 8
1.1. Objectivo geral ........................................................................................................................ 8 1.2. Objectivos específicos............................................................................................................. 8
2. GRUPOS ALVOS ........................................................................................................................... 9 3. MODELO DE INTERVENÇÃO NO PASP ................................................................................. 10 4. COMPONENTES DO PROGRAMA ............................................................................................ 12
4.1. Componente de Trabalhos Públicos com o uso da mão-de-obra intensiva ................................. 12 4.2. Componente de Apoio ao Desenvolvimento de Actividades de Geração de Rendimentos .. 13
5. INTERAÇÕES COM OUTROS EIXOS DA SSB E O PERCURSO PARA A GRADUAÇÃO . 22 5.1. Interações com outros eixos do subsistema de segurança social básica ................................ 22 5.2. O percurso para a graduação por um AF............................................................................... 25
6. QUESTÕES LIGADAS À IMPLEMENTAÇÃO DO PASP ........................................................ 27 6.1. Articulação e Coordenação institucional ..................................................................................... 27 6.2. Reforço da capacidade institucional ...................................................................................... 30 6.3. Responsabilidades institucionais individuais ........................................................................ 30
7. PAPEL DE INTERVENIENTES NÃO-GOVERNAMENTAIS .................................................. 31 7.1. Organizações da Sociedade Civil .......................................................................................... 31 7.2. Sector privado ....................................................................................................................... 31 7.3. Parceiros de cooperação ........................................................................................................ 32
8. FINANCIAMENTO E SUSTENTABILIDADE DO PROGRAMA ............................................ 33 9. MECANISMOS DE MONITORIA E AVALIAÇÃO ................................................................... 34 11. MATRIZ DO PLANO DE IMPLEMENTAÇÃO E CRONOGRAMA ACTIVID. CHAVES. .... 36
ACRÓNIMOS
CCSSSB Conselho de Coordenação do Subsistema de Segurança Social Básica
FDD Fundo de Desenvolvimento Distrital
INAS Instituto Nacional da Acção Social
INEFP Instituto Nacional de Emprego e Formação Profissional
INGC Instituto Nacional de Gestão de Calamidades
IOF Inquérito sobre o Orçamentos Familiares
MAE Ministério da Administração Estatal
MINAG Ministério da Agricultura
MMAS Ministério da Mulher e da Acção Social
MOPH Ministério das Obras Públicas e Habitação
MPD Ministério da Planificação e Desenvolvimento
PASD Programa Apoio Social Directo
PASP Programa da Acção Social Produtiva
PERPU Programa Estratégico de Combate a Pobreza Urbana
PSSB Programa Subsídio Social Básico
PSSAS Programa Serviços Sociais da Acção Social
SETSAN Secretariado Técnico para a Segurança Alimentar e Nutricional
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FUNDAMENTAÇÃO
Moçambique está em processo de definição do seu piso de protecção social. Este facto
demonstra-se pela aprovação de um quadro legal, estratégias e reformulação dos programas que
concorrem para a assistência e protecção social dos grupos mais vulneráveis.
Dentre os avanços -
85/2009, de 29 de Dezembro, a aprovação da Estratégia Nacio
-
17/2010, de 27 de Maio.
Foi dentro deste quadro que foi estabelecido o eixo da Acção Social Produtiva como um dos
pilares do Subsistema de Segurança Social Básica em Moçambique com destaque para a
necessidade de criação de programas visando a inserção social e económica das pessoas com
capacidade para o trabalho mas vivendo em situação de pobreza extrema.
No seguimento da aprovação do quadro estratégico, em
52/2011, de 12 de Outubro, foram aprovados os programas de segurança social básica a serem
implementados pelo Ministério da Mulher e da Acção Social (MMAS) através do Instituto
Nacional da Acção Social (INAS), sendo parte destes programas o Programa da Acção Social
Produtiva (PASP).
O presente documento surge assim como um instrumento de operacionalização do PASP
visando clarificar as intervenções deste programa que é mais uma contribuição da segurança
social básica para os esforços do Governo no combate à pobreza, alinhando-se com outras
intervenções em curso, como por exemplo, o Programa Estratégico de Redução da Pobreza
Urbana (PERPU), o Fundo de Desenvolvimento Distrital (FDD) e o Programa Nacional de
Insumos Agrícolas.
O PASP procura contribuir para a superação da insegurança alimentar crónica agravada pelos
choques e riscos estruturais e impactos das mudanças ambientais, como as secas, desemprego,
permitindo que os agregados familiares abrangidos tenham estabilidade económica e social.
O PASP toma como alvo de intervenção os Agregados Familiares (AF) com pelo menos um
elemento com capacidade para o trabalho, enfrentando altos níveis de vulnerabilidade, com
prioridade para os agregados chefiados por mulheres, por pessoas com deficiências e com
crianças com problemas de desnutrição, que estejam localizados nas zonas urbanas e rurais, a
partir do envolvimento destes em trabalhos públicos como principal veículo para a
disponibilização de transferências sociais monetárias que lhes permitam estabilizar o seu
rendimento e consumo. Os mesmos agregados familiares são encorajados em seguida a se
envolverem em iniciativas de geração de rendimentos através de um conjunto de acções
enquadradas num processo de preparação social para a graduação.
O presente documento desenvolve o modelo de intervenções do PASP, os seus objectivos,
componentes, nomeadamente, trabalhos públicos com o uso da mão-de-obra intensiva e apoio
ao desenvolvimento de iniciativas de geração de rendimentos, as ligações necessárias entre este
Programa e outros processos no âmbito do combate à pobreza, bem como os mecanismos de
implementação, financiamento e os factores críticos de sucesso do Programa.
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CONTEXTO
a) Nacional
Moçambique tem registado importantes avanços nos domínios económico e social. Contudo, a
pobreza e a vulnerabilidade ainda têm uma expressão bastante significativa no País.
A existência de redes de proteção produtivas em Moçambique é uma tradição e um dado já
assente e para o qual têm concorrido os movimentos associativos a nível das comunidades, nas
famílias, as intervenções do Governo, das organizações da sociedade civil e das instituições de
micro- finanças.
Um dos pontos que é possível retirar da 3ª Avaliação da Pobreza é que, apesar da continuidade
dos progressos conseguidos em termos de indicadores macroeconómicos, persistem desafios que
não permitiram alcançar uma redução substancial da pobreza.
Os dados mais recentes do Inquérito sobre os Orçamento Familiar (IOF) vieram demonstrar que
é nas zonas rurais que continuam a fazer-se sentir de forma mais acentuada essas dificuldades e
onde se encontram 56,9% de pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza, enquanto nas zonas
urbanas esse número se situa em 49,6%. Apesar desta diferença, estes dados indicam que a
vulnerabilidade continua também a ser elevada nas zonas urbanas, o que obriga ao
desenvolvimento de uma abordagem complementar, que se direccione tanto para as populações
vulneráveis situadas nas zonas rurais como urbanas.
Um outro dado importante em termos dos padrões de vulnerabilidade é a variação da
insegurança alimentar ao longo do ano, em particular nas zonas rurais. Por outro lado, nos
últimos 5 anos, as pessoas mais pobres (que constituem cerca de 54% do universo da população
moçambicana) sentiram mais as consequências negativas das flutuações internacionais dos
preços dos combustíveis e de alimentos.
A questão do limitado acesso pela maioria da população moçambicana à intervenções formais
de segurança social e mecanismos de seguro, aos mercados financeiros ou de crédito e aos
programas de transferências sociais e de assistência fazem com que a maioria dos agregados
familiares tenham de se basear em mecanismos informais para lidar com choques sazonais e
imprevisíveis, incluindo a redução do consumo de alimentos ou a venda de activos. Essas
estratégias não só representam uma barreira ainda maior para os grupos mais vulneráveis saírem
da pobreza, como também podem provocar danos irreversíveis à formação de capital humano.
Reconhecendo esta situação, a inclusão social e económica dos grupos mais desfavorecidos e
vulneráveis constituem um elemento importante do Programa Quinquenal do Governo 2010 –
2014 e ainda do Plano de Acção para a Redução da Pobreza 2011-2014 que colocam ênfase ao
desafio da expansão do número de beneficiários cobertos pelos programas de protecção social
entre as pessoas mais vulneráveis e pelas redes de protecção produtivas com benefícios
comunitários contribuindo assim para a redução dos índices de pobreza e afirmando o seu
compromisso em relação à protecção social.
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Por outro lado, a existência de redes de protecção social produtivas em Moçambique é uma
tradição e um dado já assente e para o qual têm concorrido os movimentos associativos a nível
das comunidades, nas famílias, as intervenções do Governo, das organizações da sociedade civil
e das instituições de micro-finanças.
Neste contexto, o Governo aprovou políticas e estratégias para a consolidação e expansão dos
programas de protecção social básica, com destaque para a Política de Acção Social, a Lei de
Protecção Social – Lei n.º 4/2007, de 07 de Fevereiro, o Regulamento do Subsistema de
Segurança Social Básica, aprovado pelo Decreto n.º 85/2009, de 29 de Dezembro e a Estratégia
Nacional de Segurança Social Básica 2010 – 2014 (ENSSB), aprovada pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 17/2010, de 27 de Maio.
A ENSSB estabelece que dentre os pilares do Subsistema de Segurança Social Básica, deve ser
implementada a componente de Acção Social Produtiva, através do desenho do PASP. Este
programa engloba as actividades que pretendem promover a inclusão sócio-económica das
populações mais vulneráveis com capacidade física para trabalhar.
b) Internacional
Na maioria dos países em vias de desenvolvimento, as populações que vivem abaixo da linha
pobreza estão envolvidas em ocupações de baixa produtividade e são altamente vulneráveis aos
choques, tais como inundações, doenças e a oscilações dos preços dos alimentos.
A experiência internacional mostra que a falta de competências, de activos patrimoniais e de
acesso a serviços sociais básicos torna as pessoas que vivem em situação de pobreza incapazes
de beneficiar de intervenções existentes, tais como micro-finanças e a transferência de
tecnologia. Por outro lado, a falta de uma renda previsível leva as pessoas que vivem em
situação de pobreza a não quererem correr riscos com novas intervenções, dado que o custo de
perder os bens pode ser devastador continuando assim envolvidas a actividades de baixa renda.
Uma realidade constatada ao nível de vários países é de que o crescimento económico por si só
não tem conseguido garantir a saída das pessoas que vivem em situação de pobreza do estado
que se encontram dado que estas enfrentam dificuldades em retirar vantagem das novas
oportunidades existentes mesmo a nível local.
Neste contexto, ao longo das últimas duas décadas, os programas de protecção social têm ganho
reconhecimento internacional como elemento central para a redução da pobreza e para contribuir
para a inclusão social. Estes programas, evoluíram de um papel puramente distributivo dando
uma maior ênfase ao desenvolvimento do capital humano e no estabelecimento de ligações entre
a protecção social e as políticas activas de emprego e de auto-emprego. Em vez de ser entendida
apenas como um mecanismo de redistribuição da riqueza nacional, a protecção social é vista
actualmente como um importante factor de promoção do crescimento económico e de
estabilidade.
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A este propósito, um número crescente de países de baixa renda têm feito investimentos
significativos em programas de segurança social básica, incluindo alguns países africanos como
Etiópia, África do Sul, Malawi, Ruanda e Cabo-Verde.
Das intervenções desta natureza, podem ser retiradas cinco principais lições:
A graduação é possível, mesmo para as pessoas que vivem em situação de pobreza
(Bangladesh);
Uma transferência previsível é a plataforma ideal para o fortalecimento de uma rede de
protecção produtiva (Índia);
A graduação exige transferências e um “ ” “adicional ” ó ;
É necessário concentrar os recursos e integrar as intervenções (Ruanda) e, finalmente;
Uma coordenação eficaz com parcerias fortes através de um processo liderado pelo
Governo é crucial.
Outras lições fundamentais indicam-nos que:
As redes de segurança são mais eficazes quando a fonte é confiável e a longo prazo e
as transferências para o agregado familiar são previsíveis;
As redes de segurança social devem ser combinadas com pacotes integrados
associados com outros factores de produção;
O acesso a serviços financeiros e ao crédito é fundamental para o sucesso - e o
crédito começa com a capacidade para poupar;
O processo de graduação leva tempo, especialmente nas populações mais pobres.
Acompanhando os progressos assinalados em várias regiões do mundo, ao nível da União
Africana e da SADC, foram recentemente adoptados, respectivamente, o Quadro da Política
Social para África e a Carta dos Direitos Fundamentais Sociais da SADC onde se reafirma
claramente o imperativo de se dar prioridade às necessidades dos grupos mais vulneráveis em
todos os programas e estratégias de desenvolvimento dos Estados membros. Neste contexto,
Moçambique incorporou a protecção social nas suas políticas, programas de governação e
legislação surgindo o PASP como uma das medidas de implementação.
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1. OBJECTIVOS
1.1. Objectivo geral
O PASP tem como objectivo promover a inclusão socioeconómica das populações mais
vulneráveis com capacidades físicas para o trabalho.
1.2. Objectivos específicos
São objectivos específicos do programa:
Contribuir para a superação da insegurança alimentar e nutricional a partir do contributo na
estabilização de rendimentos e do consumo dos agregados afectados pelos choques, riscos
estruturais, mudanças climáticas e ainda para a melhoria da produtividade a produtividade
agrícola;
Criar oportunidades de acesso a rendimentos para os agregados familiares mais
vulneráveis, a partir do envolvimento dos membros com capacidade física para o trabalho
em actividades produtivas;
Criar capacidades, habilidades profissionais e conhecimentos na concepção e gestão de
pequenos e médios negócios nas pessoas com capacidade para o trabalho membros dos
agregados mais vulneráveis de modo a facilitar a sua integração em iniciativas de geração
de rendimentos.
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GRUPOS ALVOS
O PASP tem como grupos-alvo os agregados familiares em situação de vulnerabilidade que
possuam, pelo menos, um membro com capacidade para o trabalho. Neste grupo, deverão ser
priorizados:
Agregados familiares chefiados por mulheres;
Agregados familiares com pessoas com deficiência, doença crónica ou com pessoa idosa;
Agregados familiares com crianças em situação de desnutrição;
Agregados familiares com alto nível de dependência.
Famílias de Acolhimento de crianças órfãs em situação de pobreza e vulnerabilidade.
Esta priorização não implica que apenas os agregados familiares aqui mencionados serão
beneficiários do PASP. Os critérios de selecção deverão garantir que estes agregados tenham
prioridade.
Ao mesmo tempo o PASP terá em conta as necessidades específicas destes agregados por forma
a que as actividades previstas não promovam a sua exclusão. Assim, no caso dos trabalhos
públicos será importante priorizar a selecção de trabalhos que fortaleçam a capacidade dos
beneficiários para proteger e adaptar os seus meios de vida e responder melhor a mudanças
climáticas, cheias e secas mais prolongadas e recorrentes).
Na selecção destes grupos serão privilegiados os que se encontram em zonas geográficas:
Que apresentam índices de pobreza mais elevadas;
Que apresentem maiores níveis de insegurança alimentar;
Consideradas como as mais propensas a calamidades derivadas das mudanças climáticas
e outros factores ambientais, com destaque para as zonas áridas e semi-áridas.
Estes indicadores darão origem à construção de um mapa de pobreza e vulnerabilidade ao nível
do posto administrativo que inclua aquelas zonas afectadas recorrentemente por calamidades, e
que servirá de referência para as opções de expansão do programa no futuro.
Ao mesmo tempo o PASP terá em conta as necessidades específicas destes agregados por forma
a que as actividades previstas não promovam a sua exclusão. Assim, no caso dos trabalhos
públicos será importante assegurar a existência de alguma tipologia de trabalhos que possam
contribuir para a participação destes grupos, incluindo a disponibilização de serviços
complementares.
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2. MODELO DE INTERVENÇÃO NO PASP
A experiência nacional e internacional mostram que as famílias que vivem em situação de
pobreza e vulnerabilidade sofrem das mais variadas adversidades e choques que não lhes
permitem sair da situação de pobreza, podendo destacar-se o baixo nível de escolarização, a falta
de acesso aos serviços básicos de saúde, a falta de rendimentos regulares e previsíveis derivado
do trabalho, dificuldades no acesso a serviços financeiros e a falta de formação e capacitação
para acesso as profissões e habilidades relevantes.
Um Programa de Protecção Social Produtiva é um elemento chave de um sistema de protecção
social e tem em vista aumentar a produtividade das famílias mais pobres permitindo que as
mesmas se protejam contra os riscos que enfrentam sem pôr em causa o consumo familiar e
transitem da situação de extrema pobreza para a de estabilização de rendimentos e social.
Estes progressos serão alcançados através de uma série de intervenções que conduzem à
estabilização de rendimentos e do consumo e, paulatinamente, levam a acumulação de activos
patrimoniais, obtenção de conhecimentos e habilidades, acesso à serviços e facilidades de
desenvolvimento localmente disponíveis melhorando assim o seu bem-estar.
Uma vez estabilizados os rendimentos e o consumo, uma família ou um agregado familiar que
conta com membros economicamente activos, necessita de apoio para ter acesso ao emprego,
estabelecer o seu próprio negócio e/ou aumentar o rendimento agrícola. Isto tem que ser feito
com um entendimento realístico das capacidades de cada agregado familiar e das condições
existentes no mercado.
Assim, tal como previsto na ENSSB, o PASP estrutura-se em dois pilares de intervenção que
constituem o componente de trabalhos públicos com o uso da mão-de-obra intensiva e o de
apoio ao desenvolvimento de iniciativas de geração de rendimentos.
A materialização das duas componentes implicará que um AF seja atendido no programa
iniciando pela integração de um dos seus membros, com capacidade para o trabalho, no
componente de trabalhos públicos com o uso da mão-de-obra intensiva recebendo como
contrapartida um subsídio monetário, previsível e regular. Com o subsídio concedido, espera-se
que se contribua na estabilização dos rendimentos e do consumo familiar do AF. Se tal
acontecer nos momentos anuais de maior variação de rendimento, esta transferência pode
contribuir ainda para a redução da necessidade de utilizar os activos para responder a essas
necessidades, permitindo a acumulação de activos patrimoniais familiares.
Em seguida, o mesmo AF passa a ser indicado para o envolvimento em actividades de geração
de rendimentos de modo a contribuir para o aumento do capital na família, devendo este
agregado beneficiar de algumas facilidades locais, incluindo o FDD, o PERPU e Programa
Nacional de Insumos Agrícolas, bem como outras facilidades de financiamento e de promoção
do desenvolvimento local disponíveis junto da sua comunidade.
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Mas para que tal aconteça, é necessário garantir que haja uma preparação social para a
graduação que o mesmo AF beneficiará aquando da permanência na componente de trabalhos
públicos com o uso da mão-de-obra intensiva, devendo privilegiar-se actividades como a
educação e alfabetização em poupança, formação profissional em habilidades relevantes,
capacitação na concepção, implementação e gestão de pequenos e médio negócios, dentre
outras.
Este processo deverá decorrer num espaço de 3 anos podendo ser estendido para mais um ano
quando necessário, resultando num modelo de intervenção intensiva e concentrada sobre o AF e
onde estão chamados vários serviços e intervenientes privilegiando-se como um dos factores
críticos de sucesso o reforço da capacidade institucional dos sectores envolvidos no Subsistema
de Segurança Social Básica, conforme a seguir se ilustra (Fig. 1. Modelo de intervenção do
PASP):
Fig. 1. Modelo de intervenção do PASP
Acesso dos serviços sociais básicos
Acesso aos mercados e serviços produtivos
Estabilização
Desenvolvimento de Sistemas e capacidades
Pilar da Saúde
Pilar da Acção Social
Pilar da Educação
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Resposta aos choques
Outros Serviços Sociais
Coordenação
Caderneta de Assistência Social
PERPU
Instituições de Microfinancas
Créditos/apoio aos agregados/
capacitações
FIL
Outros serviços e programas
PASP(Ciclo de 3 Anos )
Trabalhos Públicos Preparação
Social para a graduação
Geração de Rendimentos
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3. COMPONENTES DO PROGRAMA
4.1. Componente de Trabalhos Públicos com o uso da mão-de-obra intensiva
A componente de Trabalhos Públicos com uso da mão-de-obra visa garantir o apoio e protecção
dos agregados familiares em situação de riscos e de vulnerabilidade através da atribuição de uma
transferência monetária em troca da participação de trabalhos públicos com o uso da mão-de-
obra intensiva, proporcionando aos agregados envolvidos nestes trabalhos uma fonte de renda
sazonal (temporária), mas previsível.
Os desembolsos para os agregados familiares permitirão aos beneficiários planificar a estratégia
de utilização do subsídio recebido.
Os trabalhos públicos e a renda por ela gerada para o AF serão tidos sempre como um
complemento sem nunca prejudicar ou desviar a atenção do AF nas suas actividades habituais de
geração de renda.
Os trabalhos públicos terão lugar numa primeira fase, durante 4 dias úteis por semana, por um
período de 4 horas diárias, podendo o período de duração ser adaptado de acordo com as
circunstâncias, e consistirão em actividades a ser identificadas pelos Municípios e Distritos, nos
termos do Manual de Trabalhos Públicos correspondente.
Em todo o caso, as actividades elegíveis à componente de trabalhos públicos: i) devem fornecer
um bem ou serviço público ou cujos benefícios de projectam para a maior dos membros da
comunidade (e não privados ou para o benefício exclusivo de um pequeno grupo dentro da
comunidade); ii) Não devem prejudicar o meio ambiente ou ter consequências sociais negativas,
devem ter uma percentagem de custos de trabalho superior aos custos em capital; e iv) estar
enquadradas nos planos distritais ou municipais.
Como se apontou, a inclusão de um AF através de um dos seus membros capaz de trabalhar é a
base para o envolvimento deste agregado nas fases subsequentes do percurso do PASP, portanto,
nas acções ligadas ao apoio no desenvolvimento de actividades de geração de rendimento, que
incluem a preparação social para a graduação.
As comunidades a serem priorizadas devem ser as que possuem maior índice de vulnerabilidade
perante a insegurança alimentar crónica, desastres decorrentes das mudanças climáticas, choques
conjunturais e outras adversidades.
Dado que o PASP compreenderá intervenções nas zonas rurais e urbanas, deverá ter se em conta
as especificidades específicas de cada zona.
Assim, no caso das zonas rurais, tendo em conta a sazonalidade existente em termos de
insegurança alimentar, os agregados familiares que participam nos trabalhos públicos nas zonas
rurais, se terá em conta os seguintes princípios:
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Período de permanência no sub-programa pelo membro do AF: pelo menos durante 4
meses durante o ano;
Deverá ser implementada na época de menor actividade agrícola (ou outra actividade
económica importante da população local), de modo a que durante o ciclo agrícola (ou
outro) os membros possam dedicar-se às suas actividades económicas principais;
Consequentemente, os trabalhos públicos serão implementados na época em que o nível
de ocupação dos trabalhadores rurais é mais reduzido e se possível coincidir com os
momentos de maior insegurança alimentar.
Tendo em conta que as regiões em Moçambique apresentam diferentes padrões de sazonalidade
deverá ser realizada um levantamento dos melhores momentos para o desenrolar das actividades
para as diferentes regiões e, se necessários, para as diferentes províncias.
Nas zonas urbanas não se terá em conta alguma época específica do ano e a realização dos
trabalhos públicos deverá ter em conta o seguinte:
Período de permanência até 6 meses por ano, por forma a permitir que os beneficiários
possam constituir uma base monetária suficiente atenta ao nível de vida da zona urbana;
Durante o período de permanência na componente dos Trabalhos Públicos os
participantes irão beneficiar-se de capacitação e orientação para aceder a outros
programas, tais como o acesso aos fundos disponíveis no âmbito de combate à pobreza
urbana, programas de formação em gestão e desenvolvimento de negócio, bem como a
possibilidade de serem incluídos nos programas de apoio ao desenvolvimento de
pequenas empresas de prestação de serviços sociais (por exemplo, serviços de prestação
de cuidados a crianças, idosos, recolha de resíduos sólidos, etc.).
Tanto nas zonas rurais como urbanas a administração ou provisão dos trabalhos públicos cabe a
cada sector, entidade ou organismo no contexto dos respectivos mandatos, planos e orçamentos
anuais ou de projectos específicos locais ou municipais.
A gestão da componente de trabalhos públicos cabe ao MMAS em articulação com o Ministério
da Administração Estatal (MAE) intervindo diferentes sectores e a sua implementação a nível
das zonas rurais é da responsabilidade dos governos distritais em articulação com as Delegações
do INAS enquanto que nas zonas urbanas é da responsabilidade dos Conselhos Municipais.
4.2. Componente de Apoio ao Desenvolvimento de Actividades de Geração
de Rendimentos
Na componente de apoio às iniciativas de geração de rendimentos deverão ser consideradas duas
intervenções chave: a preparação social para a graduação e a facilitação do acesso a actividades
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de geração de rendimentos e cada uma destas com as suas sub-intervenções, conforme a seguir
se desenvolve e se ilustra mais ao fim (Fig. 2: Componentes do Programa).
4.2.1. Preparação social para a graduação
Enquanto o AF tiver sido identificado como elegível e registado para participar na componente
de trabalhos públicos, o mesmo será simultaneamente beneficiário de intervenções sociais de
diferente natureza que têm como objectivo a sua preparação para o acesso às actividades de
geração de rendimentos que deveriam dar-lhe uma oportunidade de garantir a sua graduação.
As acções de preparação social para a graduação compreendem intervenções que visam garantir
a protecção e sensibilização social e o acesso às facilidades de formação e capacitação.
a) Protecção e sensibilização social
As acções de protecção e sensibilização social terão em conta iniciativas que priorizam contacto
directo com os AF envolvidos no PASP de modo que estes sejam sensibilizados para que
tenham como acções permanentes na sua vida:
O acesso aos cuidados de saúde;
Mantenham as crianças na escola;
Melhorem a sua dieta alimentar;
Participem nos grupos de poupança;
Melhorem os solos para responder as mudanças ambientais, dentre outras acções.
As acções de protecção poderão ter em conta ainda o acesso dos AF que estejam envolvidos no
PASP a sementes e a outros insumos agrícolas, ou a um kit alimentar quando haja uma quebra
repentina da produtividade agrícola ou momentos de crise causados por calamidades naturais
numa comunidade por um período determinado. Estas acções podem ainda abranger outros AF
que se tornem vulneráveis devido a estes factores.
A subcomponente de protecção e sensibilização social implicará a realização de acções
permanentes e directas nos agregados familiares. Neste caso, o INAS desempenha um papel
fundamental tendo em conta o seu mandato devendo orçamentar esta actividade e contar com
um leque de agentes da acção social.
Nas acções de fornecimento de sementes e a outros insumos agrícolas, caberá a responsabilidade
aos serviços que administram estas acções, sendo preponderando o papel do MINAG.
b) Acesso a facilidades de formação e capacitação
O Governo está ciente que a falta de conhecimentos e competências é uma barreira fundamental
para o desenvolvimento da capacidade das famílias vivendo em situação de pobreza para se
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tornarem auto-suficientes.
No quadro do PASP, a fase dos trabalhos públicos, o fornecimento de habilidades deve garantir
a transferência de um conjunto de habilidades técnicas as famílias de modo que possam aceder a
serviços e facilidades de formação e capacitação, assim como aos serviços financeiros e de
crédito (em especial aos esquemas de pequenas poupanças e créditos) e ainda aos serviços de
fomento e extensão agrária.
Deste modo, antes que um agregado familiar possa ter as condições para ter sucesso ao nível das
oportunidades de geração de rendimento, o PASP propõe-se desenvolver uma componente de
apoio à estabilização da renda dos agregados familiares na gestão e redução dos riscos, criação
de competências, confiança e capital que lhe permita aumentar as possibilidades de sair da
situação de pobreza.
Esta sub-componente irá incluir duas intervenções:
i) Capacitação em concepção e gestão de pequenos negócios e formação profissional
Outro elemento que também se irá incluir no pacote inicial tem a ver com a capacitação dos
beneficiários na concepção e gestão de pequenos negócios e outros tipos de empreendimentos
económicos em moldes associativos e cooperativo.
O Governo está ciente que a falta de conhecimentos e competências é uma barreira fundamental
para o desenvolvimento da capacidade das famílias vivendo em situação de pobreza para se
tornarem auto-suficientes.
No quadro do PASP, a fase dos trabalhos públicos, o fornecimento de habilidades deve garantir
a transferência de um conjunto de habilidades técnicas, como gestão de negócios,
empreendedorismo, poupança e gestão de recursos financeiros e ofícios relevantes (carpintaria,
latoaria, costura, construção, água e saneamento, agricultura, pecuária, reflorestamento,
melhoria de solos, mineração de pequena escala, etc.).
Os pacotes de formação a serem desenhados devem responder às capacidades dos grupos alvo
envolvidos no PASP e as potencialidades existentes na comunidade ou distrito.
Para este fim, são de dois tipos as facilidades existentes a explorar no quadro do PASP:
As implementadas pelos serviços ligados ao Estado, em particular o Instituto Nacional
de Emprego Formação Profissional (INEFP), tendo em conta que esta instituição já
oferece cursos de curta duração para a formação profissional nas 11 províncias através
dos centros de formação profissional e está envolvido numa série de iniciativas de
formação, embora geralmente orientados para um nível mais elevado do que o
beneficiário PASP.
A O G’ z í
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da base presentes no distrito ou na província.
Os pacotes de formação a serem desenhados devem responder às capacidades dos grupos alvo
envolvidos e as potencialidades existentes na comunidade ou Distrito. Neste caso, o INEFP tem
um papel importante a desempenhar em termos de proceder ao levantamento das necessidades
de formação, e desenhar pacotes de formação adequados as necessidades e condições destes
grupos alvo. O INEFP deve ainda ser capaz de desenvolver métodos de formação uniformes,
metodologias e módulos, e para monitorar e acompanhar o sucesso da formação realizada.
O INEFP será a instituição responsável pela coordenação do processo de formação em todo o
país, incluindo em termos de supervisão geral, planificação estratégica, desenvolvimento
curricular (tendo em mente a necessidade de manter a formação o mais simples possível),
controle de qualidade, incluindo a monitorização e avaliação. A nível distrital, as actividades de
formação e capacitação podem ser administradas por organizações da sociedade civil ou
organizações do sector privado, dependendo da capacidade existente em cada Distrito e isto sem
prejuízo do papel do INEFP de fiscalização e controle da qualidade.
ii) Acesso à educação financeira, com destaque através da participação em grupos de
poupança
A preparação incluirá aprendizagem sobre finanças (educação financeira), como poupar, como é
que funcionam os créditos e como funciona a lógica de seguro. Isto tudo pode ser feito através
do recurso a grupos de poupanças.
Os grupos de poupança (GP) usam um modelo de baixo custo que permitem a criação de
instituições sustentáveis. Os GP podem oferecer um conjunto de serviços aos mais pobres de
uma forma que é facilmente replicáveis e que é em grande medida auto-sustentável. Podem
constituir também uma plataforma efectiva para o desenvolvimento de outras actividades.
Os grupos de poupança ajudam também os agregados familiares mais pobres ao reduzir as
barreiras de acesso e preparando os pobres para ter acesso às instituições de micro-finança, ao
proporcionar-lhes contacto com princípios financeiros básicos.
No PASP, os Grupos de Poupança disponibilizaram um modelo de baixo custo para
implementar um conjunto essencial de serviços de base a serem disponibilizados inicialmente
aos beneficiários:
Formação em literacia financeira;
Formação em competências de vida práticas;
Construir uma cultura de poupança;
Educação e exposição a conceitos de seguro, através do desenvolvimento de um Fundo
Social no seio do Grupo de Poupança;
Educação e exposição ao micro-crédito através das operações do grupo;
Um veículo para introduzir uma transferência de um património material.
A Metodologia de Grupos de Poupança e Empréstimo Rotativos – dos quais o Xitique é um
exemplo vivo - é a forma mais comum de poupança em grupo em Moçambique e será
considerado o modelo padrão dentro do PASP. No entanto, cada distrito terá a flexibilidade de
17
usar uma metodologia diferente em termos de grupo de poupança, dependendo da forma
predominante dos grupos de poupança no distrito.
Os Grupos de Poupança serão abertos a uma participação alargada dentro da comunidade para
contribuir para a coesão social da mesma. Isto é possível devido ao baixo custo de
implementação e administração. Serão fixadas metas em cada distrito, que permite uma maior
participação, mas dentro de limites orçamentais globais. No entanto, somente aqueles
especificamente orientadas para a participação no PASP receberão uma transferência de activos
no ano 3.
Para a promoção e apoio aos grupos de poupança serão contratadas instituições financeiras do
sector privado, ONG’s a nível distrital ou municipal sob a supervisão do MAE. O INEFP irá
projectar e administrar uma série de módulos de formação para as agências de execução e
trabalhará em estreita colaboração com MMAS para, em conjunto, fornecer supervisão e apoio a
nível distrital, sob a coordenação geral do MAE.
4.2.2. Acesso a oportunidades de geração de rendimentos
Uma vez demonstrada a capacidade de resiliência do AF e sendo evidente que este é capaz de
acumular alguns activos patrimoniais (bens e valores monetários) através da poupança ou de
investimento, bem como ter acumulado capacidades e habilidades profissionais relevantes, o
agregado familiar será ajudado a planear um determinado projecto de geração de rendimento e
encaminhar-se para oportunidades de financiamento ou de acesso a inputs produtivos (incluindo
inputs agrícolas).
O PASP pretende contribuir na motivação e capacitação das famílias abrangidas na poupança e
com base a esta, facilitar o acesso ao crédito e a outras facilidades similares.
Esta facilitação será feita através da exposição do beneficiário aos serviços e mecanismo locais
existentes, em especial:
O FDD para as zonas rurais;
O PERPU para as zonas urbanas;
Os serviços de micro-crédito e a banca comercial;
O acesso ao programa de insumos agrícolas;
As transferências de activos patrimoniais produtivos.
U x “ ê
” como por exemplo, cabeças de gado, maquinaria, equipamentos
agrícolas, meios de transporte, moageiras, etc.
Para facilitar o acesso o PASP deverão ser mapeadas as oportunidades de financiamento
existentes, em cada Distrito e Município, bem como das oportunidades que o mercado
disponibiliza. No momento em que os beneficiários terminarem o ciclo de certificação estes
18
deverão ter uma reunião com os serviços distritais nos quais será informada das opções aos
quais o mesmo se poderá candidatar.
O MMAS e o MAE irão negociar o estabelecimento de protocolos com as instituições
responsáveis pela implementação dos Programas. Se possível estes acordos poderão estabelecer
prioridade para os participantes no PASP acederem às oportunidades, caso as suas propostas
respeitem determinados requisitos técnicos a definir.
a) Fundo de Desenvolvimento Distrital
Nos últimos 5 anos, o Governo tem incentivado o surgimento de pequenas e médias empresas
através do FDD, também conhecido como "7 milhões".
Esta iniciativa abrange os Distritos rurais e visa apoiar os indivíduos ou grupos de indivíduos
que apresentam um projecto ou iniciativa de negócio.
As experiências mostram que alguns dos grandes constrangimentos na implementação que o
FDD procura superar são:
A fraca capacidade na concepção de ideias e projectos inovadores, implementáveis,
rentáveis, bem como sustentáveis a médio e a longo prazos;
A fraca capacidade de implementação dos projectos ou negócios por falta de
conhecimentos e habilidades profissionais específicas pelos beneficiários do FDD;
A falta de uma prévia experiência e cultura de manuseamento de valores e receitas
regulares e previsíveis pelos beneficiários;
A falta de uma prévia experiência e cultura de poupança pelos beneficiários;
O uso prematuro das receitas ou créditos recebidos em necessidades de consumo
imediato mas necessário pelo beneficiário;
A falta de cultura e disciplina no uso de empréstimos contraídos;
A falta de um mecanismo e processo de acompanhamento dos beneficiários do FDD,
antes, durante e depois da implementação dos projectos ou negócios financiados pelo
Fundo.
Neste contexto, o PASP procura ser como uma das respostas que faltavam para o FDD poder
aumentar o seu índice de sucesso, incluindo no capítulo de retorno dos valores desembolsados
aos beneficiários.
Assim, os beneficiários do PASP serão directamente ligados ao FDD do respectivo distrito
através dos projectos que serão capazes de apresentar aos Conselhos Consultivos locais que no
entanto terão igual tratamento que os apresentados por outros proponentes.
O PASP assegurará que os projectos apresentados pelos beneficiários para o acesso ao FDD
estejam em melhores condições de serem aprovados pelos Conselhos Consultivos do Posto
19
Administrativo e do Distrito tendo em conta que os beneficiários deverão estar melhor
preparados para a apresentação da proposta.
b) Programa Estratégico de Redução da Pobreza Urbana (PERPU)
O PERPU foi projectado visando melhorar as condições de vida das pessoas vivendo em
situação de pobreza junto das zonas urbanas.
Tal como o PASP, o PERPU incentiva o uso do trabalho intensivo para a realização de obras
públicas temporárias e de baixo custo, oferecendo oportunidades de emprego em áreas urbanas,
em especial os jovens, e mulheres que, como se sabe, são os mais afectados pela pobreza urbana.
O PERPU procura igualmente incentivar a produção peri-urbana de gado e agrícolas no
"cinturão verde" das zonas urbanas através da facilitação de crédito para os produtores vivendo
em situação de pobreza, a criação de associações de produtores, e a comercialização dos seus
produtos.
Neste o quadro, deverão ser encontrados sinergias entre o PASP e o PERPU em especial nas
seguintes áreas:
Possibilidade de inclusão dos beneficiários do PASP no PERPU, nos moldes dispostos
para o relacionamento entre o PASP e o FDD;
Aproveitamento das potencialidades oferecidas pelo PASP para se evitar que o PERPU
encontre as mesmas adversidades enfrentadas pelo FDD.
Garantir a maior participação das pessoas que vivem abaixo da linha da pobreza no
acesso aos fundos do PERPU.
c) Serviços de micro-finanças e a banca comercial
O acesso a facilidades e serviços financeiros e de crédito é um elemento chave na criação da
auto-suficiência dos AF envolvidos no PASP.
Contudo, reconhece-se que muitas pessoas vivendo em situação de pobreza podem não ser
capazes de usarem efectivamente o crédito quando as suas necessidades básicas não são
atendidas ou não encontram a resposta adequada sendo por isso compelidos a usarem parte da
dívida contraída atender tais necessidade, incluindo para a compra de comida e outros bens e
serviços básicas e não para o negócio ou projecto pretendido, o que os pode conduzir a um
sobre-endividamento e a uma maior vulnerabilidade e empobrecimento. No PASP se garantirá a
cobertura às necessidades e serviços básicos de modo a se evitar que os AF alvo, usem o crédito
produtivo para o consumo.
20
Um dos mecanismos a usar são as micro-finanças, incluindo o micro-crédito, adaptadas para
atender as necessidades das pessoas mais pobres que geralmente não têm acesso aos bancos e a
outras serviços financeiros tradicionais.
Dentre as medidas a considerar nesta intervenção deverá se contar:
O mapeamento das instituições de micro- finanças existentes e os grupos de poupança,
tanto nas zonas urbanas como rurais;
O estabelecimento das relações entre o acesso ao crédito e o desenvolvimento de
iniciativas de geração de rendimento pelos AF do PASP.
Deste modo, o PASP capacitará os seus beneficiários a mostrarem capacidade de poupança,
concepção de projectos de negócios, acumulação de ativos patrimoniais e a munirem-se de
outros requisitos necessários para merecerem aceitação pela banca e outros mecanismos de
micro-crédito.
d) Acesso a insumos agrícolas
As pessoas vivendo em situação de pobreza e vulnerabilidade são muitas vezes excluídas da
participação no desenvolvimento agrícola, porque não têm acesso a tecnologias, aos insumos
agrícolas, ao crédito para aumentar a produção e ainda não tem informação sobre como os
mercados funcionam de modo a garantir o uso efectivo e produtivo da terra e tornar a agricultura
mais rentável.
O Programa de Senhas de Insumos Agrícolas implementado pelo MINAG visa promover o uso
de fertilizantes e variedades melhoradas de sementes por pequenos agricultores para aumentar a
produção de culturas alimentares e proporcionar maiores rendimentos. Os pequenos agricultores,
na maioria dos casos não podem arcar com o custo dos insumos, deste modo, é lhes facultado
uma senha que lhes permite adquirir directamente estes insumos a preços acessíveis.
Uma interligação entre este programa e o PASP deverá ser sempre promovida em relação aos
AF alvo, em especial junto das zonas rurais.
Sempre que possível, os grupos de poupança podem ser encorajados a assumir o apoio as
actividades agrícolas como riscos a serem partilhados pelo grupo, em especial para os casos em
que não podem assumir esta responsabilidade a título individual. Tal como acontece com todos
os serviços produtivos, uma família integrada no PASP só deve ser associada a um serviço
agrícola se da avaliação das condições e capacidades do seu agregado familiar, bem como do
mercado determinarem que esta é a melhor opção.
e) Transferências de activos patrimoniais produtivos
Trata-se de um incentivo adicional que se pode oferecer aos beneficiários do PASP na derradeira
fase da sua transformação social e económica, mais concretamente para aqueles AF que tenham
21
realizado com sucesso o ciclo de certificação e que demonstrem ter um projecto viável
relacionado com a utilização do potencial activo.
Neste caso, serão concedidos um bem patrimonial que possa servir de complemento para o
projecto ou ideia de projecto que tenham concebido.
Da experiência internacional resulta o recurso mais comum transferido é o gado, mas também
incluiu itens como mudas e outros insumos agrícolas, máquinas de costura ou estoque de
mercadorias para abrir uma pequena loja.
Na implementação desta intervenção pelo PASP se procurará oferecer três a quatros alternativas
de bens para a escolha por parte dos AF de acordo com as oportunidades oferecidas pelo
mercado local e regional com o fim de se mitigar os riscos de insucesso.
O MMAS explorará junto do MINAG a possibilidade do Programa de Senhas de Insumos
Agrícolas bem como outros programas implementados pelo MINAG com a finalidade de
disponibilizar insumos a camponeses de modo a servir de fonte dos activos patrimoniais a serem
transferidos para os beneficiários do PASP. O mesmo poderá ser realizado em termos de acesso
a programas na área das pescas e na área do comércio, entre outros.
A “A A G ”
coordenada pelo MAE em estreita articulação com as administrações distritais nas zonas rurais e
as autoridades municipais nas zonas urbanas.
Fig-2: Componentes do programa
1
PROGRAMA DE ACÇÃO SOCIAL PRODUTIVA (PASP)
4.1. Componente de Trabalhos Públicos com o uso da mão-de-obra intensiva
4.2.Componente de Apoio ao Desenvolvimento de Actividades de Geração de Rendimentos
4.2.1. Preparação social para a graduação
4.2.2. Acesso a Oportunidades de Geração de rendimentos
b) Acesso a facilidades de
formação e capacitação
a) Protecção esensibilizaçãosocial
22
4. INTERAÇÕES COM OUTROS EIXOS DA SEGURANÇA SOCIAL
BÁSICA E O PERCURSO PARA A GRADUAÇÃO
5.1. Interações com outros eixos do subsistema de segurança social
básica
O sucesso do PASP para criar auto-suficiência para as pessoas vivendo em situação de pobreza e
vulnerabilidade se baseia no estabelecimento das intervenções próprias do programa (trabalhos
público e geração de rendimentos). Mas está visto que para além disso será necessário
estabelecer ligações do PASP com outros serviços sociais e produtivos já existentes
providenciados pelo Governo e pelas organizações da sociedade civil e sector privado.
Neste contexto, será importante que o MMAS garanta uma forte coordenação e comunicação,
principalmente a nível distrital onde o foco principal deverá ser o processo de planificação
distrital, incluindo o papel dos Conselhos Consultivos Distritais.
A seguir se destacam os programas e intervenções a considerar:
a) Interacção com os programas do eixo da Acção Social Directa
O entrosamento com os programas do eixo da acção social directa deverá ser muito mais
evidente no período da inserção do agregado familiar na componente de trabalhos públicos com
o uso da mão-de-obra intensiva, pois nesta fase, em muitos casos os membros do agregado
familiar alvo necessitam de protecção e apoio social directo face a sua situação de
vulnerabilidade. Assim, poderão ser especialmente chamados o Programa Subsídio Social
Básico (PSSB) e o Programa Apoio Social Directo (PASD) e nas seguintes situações e
condições:
i. Programa Subsídio Social Básico
O PSSB é um dos programas que pode providenciar apoio e protecção social aos AF abrangidos
pelo PASP que tenham pessoas idosas, pessoas com deficiências ou pessoas com doenças
crónicas e degenerativas que são potencialmente beneficiários do PSSB e se tornam chefes do
agregado porque perderam definitivamente o elemento do seu agregado familiar que tinha
capacidade para o trabalho sendo por isso necessário garantir que este AF passa a ser
beneficiário do PSSB.
Nesse sentido, seria ideal que o PASP usará a mesma plataforma operacional do PSSB,
devendo-se considerar com prioridade o cadastro único dos beneficiários, o acesso ao cartão e
caderneta de assistência social, os mecanismos de pagamento das transferências e o sistema de
monitoria e avaliação.
Para além do uso da estrutura operacional, o PSSB será usado como a plataforma de
atendimento dos AF atendidos pelo PASP que ao mesmo tempo estejam incluídos no PSSB.
23
ii. Programa Apoio Social Directo
No caso particular do Programa Apoio Social Directo (PASD) tendo em conta que este é um
programa que integra pessoas temporariamente incapacitadas para o trabalho, este poderá ser
uma potencial ferramenta de resposta a situações inesperadas que afectem os AF inseridos no
PASP e que necessitem de apoio pontual como por exemplo, nascimento de gémeos, perda de
habitação devido a um incêndio, dentre outras.
Uma das mais-valias da existência do PASD, é o facto deste Programa poder abranger os
beneficiários do PASP que se encontrem numa situação de incapacidade temporária para o
trabalho. Tais são os casos da mulher grávida (até o período máximo de 1 ano e seis meses) e
das pessoas que a dado momento se encontrem doentes.
Por outro lado, o PASD pode ainda servir para atender os agregados familiares, em especial as
famílias de acolhimento das crianças órfãs, que por algum infortúnio, passam a encontrar-se
numa situação de inexistência de elementos com capacidade para o trabalho facto que lhes pode
impedir de continuar a ser integrados no PASP.
A possibilidade e aplicabilidade desta assistência adicional aos AF do PASP será definida nos
manuais e instrumentos de implementação das sub-componentes do PASP a serem aprovados
pelo MMAS.
O MMAS promoverá junto dos sectores e organismos correspondentes as melhores formas de
canalização aos beneficiários do PASP da referida assistência no quadro dos referidos manuais e
instrumentos de implementação.
b) Interligação com programas da acção social escolar, acção social da saúde e outros
serviços sociais
As famílias que vivem em situação de pobreza muitas vezes enfrentam barreiras em termos de
acesso aos serviços sociais básicos como a saúde, educação, acesso a água potável e
saneamento. A sua situação agrava-se quando estes agregados vivem em zonas remotas. No
entanto, o acesso a esses serviços básicos é um ponto de partida fundamental para o
desenvolvimento de meios de vida seguros e sustentáveis.
i. Interligação com programas da acção social da saúde
Os artigos 10 a 12 do Regulamento do Subsistema de Segurança Social B
85/2009, de 29 de Dezembro, dispõe que os beneficiários dos programas de
segurança social básica terão acesso a um conjunto de iniciativas na área da saúde.
De modo a garantir a consolidação de sinergias entre os programas, os beneficiários do PASP
devem ser automaticamente elegíveis para aceder aos programas do eixo da acção social da
saúde, ou seja, aos cuidados de saúde gratuitos em especial para as crianças, mulheres grávidas,
pessoas idosas, apoio nutricional, suplementação com micro nutrientes para mulheres grávidas,
24
lactantes e crianças dos 0 aos 24 meses de idade quando disponíveis. Neste caso devem ser
priorizadas as acções que contribuem para o combate da mortalidade infantil e materna assim
como para a melhoria da situação nutricional nos AF inseridos no PASP.
No contexto da implementação do PASP e dos acordos específicos a se celebrar com os chefes
dos AF ou outro membro do agregado familiar que participa nos trabalhos públicos, constará
como uma das obrigações destes, e neste caso, como contrapartida para a sua inclusão no PASP
a obrigatoriedade de garantir que os seus membros acedam a esses serviços da saúde havendo
facilidades e condições para o efeito.
ii. Interligação com programas da acção social escolar
Nos termos dos artigos 13 e 14 do Decreto n.º 85/2009, de 29 de Dezembro, outro eixo
importante do Subsistema de Segurança Social Básica, é a acção social escolar.
Deste modo, na implementação do PASP, deverá ser considerada a inserção dos membros do
AF, em especial, as crianças, nos serviços oferecidos pelo sector da educação, sendo de destacar
os prestados através do Programa de Lanche Escolar e o Programa de Apoio em Material
Escolar, onde e quando estes estejam disponíveis.
Outro potencial programa do sector da educação é o da Educação de Adultos administrado pelo
Ministério da Educação (MINED), o qual tem como objectivo reduzir as taxas de analfabetismo
na população adulta do actual nível 48% para 30% até 2014.
Será importante o acompanhamento da inserção das crianças e jovens dos AF inseridos no PASP
nos programas do sector da educação de modo a verificar até que ponto os objectivos na área da
educação são alcançados, em especial a conclusão de um ciclo completo do ensino primário e a
elevação da percentagem de ingresso, permanência e sucesso da rapariga nas instituições de
ensino.
iii. Interligação com outros serviços sociais
Visando ainda consolidar o subsistema de segurança social básica, é ainda importante que os
beneficiários do PASP tenham acesso a outros serviços úteis para a área social, incluindo os
serviços de apoio legal gratuito para as pessoas desfavorecidas e o registo de nascimento
gratuito, proporcionados pelo sector da justiça onde e quando estes estejam disponíveis.
Para além dos serviços da justiça, é ainda importante garantir o acesso à água e saneamento
básicos, que são fundamentais para a melhoria da situação social dos grupos vulneráveis.
c) Relevância do Cartão e Caderneta de assistência social
Na interligação do PASP com os eixos da acção social directa, acção social escolar, acção social
da saúde e de outros serviços sociais úteis, o cartão e a caderneta de assistência social, já
25
aprovados pelo Governo, serão os instrumentos chave para a identificação e registo dos apoios
concedidos e da abrangência dos vários programas de assistência social.
Assim:
Por um lado, o acesso ao Cartão de Assistência Social confere ao beneficiário, todos os
direitos consagrados no Subsistema da Segurança Social Básica, nomeadamente o acesso
aos programas de acção social directa, aos programas de acção social escolar, à acção
social de saúde, à assistência jurídica gratuita e ao registo de nascimento;
Por outro, a Caderneta de Assistência Social tem o potencial de controlar as prestações
sociais providenciadas pelas diferentes instituições provedoras da segurança social
básica e acompanhar os agregados familiares beneficiários.
A Caderneta de Assistência Social contribuirá para verificar os níveis de vulnerabilidade
dos beneficiários directos e indirectos para se aferir da existência ou não das razões da
sua manutenção ou não no sistema.
Dadas as limitações institucionais existentes e a limitada disponibilidade de recursos, estes
esforços para fortalecer as ligações entre os programas de transferência monetárias não
condicionadas e os programas da acção social directa, acção social escolar, acção social da
saúde e outros serviços devem centrar-se inicialmente nos Distritos e comunidades onde já se
registam melhorias significativas de disponibilização de serviços de assistência social directa,
saúde e educação, podendo ser gradualmente estendidos para outros pontos do País.
5.2. O percurso para a graduação por um AF
A saída da situação de pobreza por parte de um AF é um processo que constitui um grande
desafio em termos de gestão das expectativas das comunidades, dos membros dos AF
abrangidos, bem como de diferentes segmentos da sociedade que estão interessados que as
intervenções de combate à pobreza produzam resultados visíveis e imediatos.
Caberá ao MMAS, em articulação com os diferentes intervenientes do Subsistema de Segurança
Social Básica, esboçar uma estratégia adequada para a gestão das expectativas que surgirão tanto
ao nível da comunidade local (rural e urbana) como de outros extratos sociais nacionais.
Para o efeito, e no quadro da preparação social para a graduação, o MMAS deverá conduzir uma
actividade de sensibilização social no quadro de uma Estratégia de Comunicação específica do
PASP a ser aprovada, sendo este um dos factores críticos de sucesso deste Programa.
A estratégia de intervenção do PASP centrará acções que implicam o combate à pobreza tendo
em mente que os resultados no âmbito do combate a pobreza ao nível de um AF se façam sentir
num período de cinco anos.
26
Este processo pode-se depreender que após a inserção de um agregado familiar em actividades
de trabalhos públicos com o uso da mão-de-obra intensiva durante 3 anos, o mesmo agregado
será direccionado para o acesso a oportunidades de geração de rendimentos cujos impactos se
espera comecem a fazer-se sentir num período razoável de não menos de 2 anos e num percurso
que vai até aos 5 anos e mais.
Espera-se que o agregado familiar inserido na componente de trabalhos públicos com o uso da
mão-de-obra intensiva beneficiará, no período de 3 anos, de acções de capacitação, obterá
facilidade para acesso aos programas de outros eixos do subsistema de segurança social básica e
beneficiará igualmente de informações que permitem obter meios para o desenvolvimento de
actividades e que lhes capacitem a responder contra os choques, os quais podem ser climáticos,
estruturais ou de outra natureza.
Após os 3 anos, o agregado familiar beneficiará de acompanhamento para acesso a
oportunidades de acesso ao crédito e micro-crédito em diferentes iniciativas existentes e ainda
beneficiará de activos patrimoniais, caso seja o caso, para o desenvolvimento de iniciativas de
geração de rendimentos.
Os cerca de 2 anos que seguem após a inserção do beneficiário em trabalhos públicos são
preponderantes para assegurar a graduação do beneficiário da situação de pobreza, esperando-se
que neste período o agregado tenha os meios materiais, patrimoniais necessários e acesso aos
serviços sociais básicos, que lhes permita responder aos choques e situações que o colocam em
situação de vulnerabilidade.
Com o fim de garantir um impacto deste Programa, o MMAS procurará garantir que um número
maior de AF beneficiários do PASP possa percorrer com sucesso todos os passos e intervenções,
em particular o seu envolvimento nas Actividades de Geração de Rendimentos de modo a
saírem da situação de pobreza.
27
6. QUESTÕES LIGADAS À IMPLEMENTAÇÃO DO PASP
6.1. Articulação e Coordenação institucional
6.1.1. Nível central
O PASP é um programa nacional, cuja implementação é partilhada entre várias entidades
governamentais, sob a coordenação do MMAS, conforme se estabelece no n.º3, do artigo 1, do
Decreto n.º 52/2011, de 12 de Outubro.
No entanto, o sucesso da implementação do PASP requer a participação efectiva dos sectores da
administração estatal, trabalho (INEFP), Gestão de Calamidades (INGC), agricultura, obras
públicas e habitação, planificação e desenvolvimento onde também fazem parte os sectores da
Saúde e Educação, diferentes organizações não-governamentais implementam acções na área de
segurança social básica.
Para o efeito, a nível central o CCSSSB, presidido pelo Ministro que superintende a área da
Acção Social funcionará como órgão central de coordenação do PASP, cabendo-lhe a
responsabilidade de:
Tomar as decisões estratégicas do PASP incluindo entre outras:
Aprovar os Manuais de Procedimentos das diferentes componentes
Aprovar o Orçamento do Programa
Aprovar a distribuição geográfica do Programa (até ao nível do distrito);
Garantida a articulação entre os vários programas na área de segurança social básica
implementados por diferentes instituições, em especial a Saúde, Educação, Agricultura,
Trabalho, Administração Estatal, Planificação e Desenvolvimento e Obras Públicas e
Habitação, bem como por organizações não-governamentais.
Como mecanismo de suporte técnico ao CCSSSB no quadro do PASP, este deverá contar com
os respectivos Secretariado Executivo e Conselho Técnico conforme se ilustra abaixo
Caberá em especial ao Conselho Técnico:
Orientar e aprovar os parâmetros básicos do projecto e sua revisão a médio prazo (em
especial os critérios de selecção dos beneficiários, os critérios de selecção dos
subprojectos de trabalhos públicos);
Aprovar o Manual de Operações e suas revisões;
Aprovar os Planos Anuais de Trabalho e Orçamentos;
Aprovar os relatórios de progresso do projecto preparados pelo INAS e submetidos pelo
MMAS.
28
Sempre que necessário, e sem prejuízo de reuniões globais do Conselho Técnico com todos os
seus membros, deverão realizar-se periodicamente reuniões dos técnicos com representantes dos
sectores envolvidos directamente no PASP.
6.1.2. Nível provincial
Tendo o Governo já previsto o funcionamento dos Conselhos Provinciais de Coordenação do
Subsistema de Segurança Social Básica, estes deverão ser efectivamente implantados em vista
do PASP e será considerada como um dos factores críticos de sucesso.
6.1.3. Nível distrital e municipal
Os Governos Distritais e os Conselhos Municipais terão uma grande responsabilidade na
implementação do PASP, considerando que é a estes níveis onde são desenvolvidas diferentes
iniciativas que contribuem para o combate a pobreza, sendo assim cruciais para garantir a
necessária articulação das intervenções.
Assim, os Conselhos Consultivos Distritais e fóruns similares ao nível Municipal terão no
âmbito do PASP as seguintes responsabilidades:
Identificação de áreas prioritárias de implementação do PASP dentro do
Distrito/Município de acordo com os critérios já mencionados;
Selecção de subprojectos de trabalhos públicos, em consulta com as comunidades
beneficiárias e de acordo com os critérios acordados para a selecção dos
subprojectos;
Endosso das listas de AF beneficiários trazidas pelos níveis inferiores;
Acompanhamento do progresso das famílias abrangidas no ciclo do PASP;
Sugerir medidas para a melhoria do processo de implementação do PASP.
Enquanto aos Governos distritais e Conselhos municipais, lhes caberá a:
Preparação técnica dos subprojectos de trabalhos públicos, sob a iniciativa do Serviço
Distrital/municipal competente que contará com o necessário apoio das respectivas
Direcções Provinciais;
Afectação dos beneficiários aos subprojectos de acordo com as listas aprovadas pelo
INAS;
Aquisição de materiais e equipamentos, em conformidade com as regras de estabelecidas
no respectivo Manual;
Manutenção dos subprojectos finalizados, conforme o caso;
Elaboração de relatórios de progresso e financeiros, a serem encaminhados ao INAS;
Garantir a ligação entre os trabalhos públicos com uso da mão da obra intensiva com as
outras intervenções do PASP, em especial a preparação social para a graduação e as
actividades de geração de rendimentos;
29
Homologar a lista de cursos de formação e capacitação propostos para o distrito ou
município e comunidades abrangidas;
Definir as melhores estratégias que garantam o acesso pelos AF do PASP às iniciativas
facilitadas pelo FDD ou PERPU e a outras iniciativas de desenvolvimento existentes no
distrito ou município.
O MMAS em coordenação com o MAE acordará com cada Município envolvido no PASP os
melhores mecanismos de envolvimento local na coordenação e participação local a níveis
territoriais inferiores do Município.
6.1.4. Nível de Posto Administrativo
Os Chefes de Posto Administrativo procedem à sistematização das listas de beneficiários e
outros dados e informações recebidos das Localidades para o seu envio ao distrito servindo
assim de canal de trânsito entre a localidade e o distrito no contexto das intervenções pelo
PASP.
Prestará igualmente qualquer apoio de que as Localidades careçam na sua comunicação com o
nível distrital e o INAS.
6.1.5. Nível de Localidade
O Chefe da Localidade participa com o Permanente do INAS na identificação dos beneficiários
e na monitoria na implementação das actividades do PASP, incluindo dos trabalhos públicos
junto das comunidades beneficiárias e acompanha o progresso dos AF abrangidos.
As listas recebidas de cada comunidade serão confirmadas pelo Conselho Consultivo local em
encontro que contará com a presença do Permanentes do INAS.
Caberá em seguida ao Permanente do INAS proceder à devolução da lista definitiva de
beneficiários à comunidade já devidamente validada pelo INAS.
Querendo, a comunidade poderá reclamar sobre a composição de lista definitiva, devendo tais
reclamações serem levadas à consideração do Conselho Consultivo da Localidade cuja decisão
será definitiva cabendo apenas ao INAS proceder ao registo e envio aos níveis do Posto-
Administrativo e Distrito.
6.1.6. Nível da Comunidade
O sucesso da implementação do PASP exige o envolvimento da comunidade local rural ou
urbana, em especial no processo de elegibilidade dos grupos e AF alvos.
Cabe as autoridades locais e representantes do INAS ou acção social a nível local garantirão a
atenção atempada às preocupações colocadas pela Comunidade no contexto do PASP e o
30
encaminhamento à Delegação do INAS e a outros níveis das questões que não possa dar
resposta imediata nos termos do seu mandato.
6.2. Reforço da capacidade institucional
O sucesso do PASP está dependente do fortalecimento da capacidade institucional das
instituições que coordenam e implementam o Programa.
Tendo em conta que se trata de um programa novo, que define como ponto fulcral a necessidade
de coordenação e estabelecimento de interligações entre iniciativas em curso levadas a cabo pelo
Governo, sociedade civil e sector privado, torna-se fundamental que se garanta a nível do
reforço da capacidade institucional:
O funcionamento pleno dos mecanismos de coordenação a nível central e local;
A definição de mecanismos de monitoria e avaliação do Programa;
A definição de plataformas de operacionalização do Programa e sua harmonização com
demais programas existentes;
O aumento das capacidades dos recursos humanos das instituições implementadoras do
PASP;
A definição e implementação de mecanismos transparentes de prestação de contas;
A dotação de meios materiais e financeiros para a materialização do PASP.
6.3. Responsabilidades institucionais individuais
O sucesso do PASP depende em grande medida do cometimento das instituições envolvidas
tanto no quadro das suas responsabilidades institucionais no capítulo da acção social como no
quadro das suas responsabilidades emanadas do presente documento, nos termos resumidos no
Anexo I do presente documento (Anexo I- Matriz de responsabilidades institucionais).
Os titulares das instituições e organismos envolvidos a nível central, do distrito e municípios
garantem pelo cumprimento das responsabilidades trazidas na Matriz e prestam disto as devidas
contas perante o Governo, os Governos Provinciais e distritais, bem como aos órgãos
autárquicos, quer directamente quer através dos mecanismos de coordenação e supervisão do
Subsistema de Segurança Social Básica.
31
7. PAPEL DE INTERVENIENTES NÃO-GOVERNAMENTAIS
7.1. Organizações da Sociedade Civil
A sociedade civil tem tido tradicionalmente um papel importante na prestação de serviços de
protecção social para as comunidades em Moçambique.
Num ambiente de cobertura limitada dos serviços públicos existentes, as organizações da
sociedade civil (OSC) são parceiros importante na construção do pilar da acção social produtiva.
No quadro do PASP, a sociedade civil participará nas acções de coordenação e gestão do PASP
a nível local através dos Conselhos Consultivos locais e mecanismos similares existentes junto
dos Municípios. Servirá de fonte de conhecimento técnico e de apoio, na administrando
directamente algumas das acções por via de contratação nos termos previstos pelo presente
documento, bem como no apoio na angariação de fundos para projectos identificados pelos
beneficiários.
Na avaliação do progresso do PASP, o MMAS terá em conta os relatórios de acções de
monitoria e avaliação levadas a cabo pelas OSC em especial as suas recomendações e sugestões.
Nos casos em que uma organização pretenda conceber e implementar diretcamente uma
iniciativa ou projecto no quadro da Acção Social Produtiva ou outra enquadrada ou enquadrável
no sistema de acção social moçambicano, em particular as que implicam a concessão de
subsídios, a organização interessada o fará nos termos prescritos pelo Governo, devendo, através
da correspondente legislação e os manuais de procedimentos a serem definidos pelo Governo.
Nesse sentido caberá ao MMAS propor ao Governo a aprovação das medidas e instrumentos
complementares que visam a harmonização de tais intervenções com os princípios, normas e
procedimentos definidos pelo Governo.
7.2. Sector privado
O sector privado desempenha um papel estratégico na implementação dos programas de
segurança social básica, através do seu apoio nas acções em prol dos grupos alvo mais
vulnerável, por via da responsabilidade social empresarial e outras formas.
O MMAS trabalhará no sentido de elevar a outros níveis qualitativos a contribuição do sector
privado na acção social, em particular da acção social produtiva, incluindo através da promoção
e encorajamento de parcerias público-privado.
Para o feito, o MMAS estudará a possibilidade do recurso de contratos ou acordos competitivos
como um princípio no contexto de todo o processo de implementação do PASP com o fim de se
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assegurar que toda a capacidade disponível é direccionada para a redução da pobreza, num
quadro de intervenção múltipla: do Governo, da sociedade civil e do sector privado.
Como resultado das parcerias público-privado no PASP, se espera certos projectos possam ser
total ou parcialmente financiados por um agente privado embora implementados pelo Estado ou
por uma OSC ou mesmo por uma associação comunitária.
Noutros casos se tratará nas situações em que o agente privado esteja a executar obra pública
contratada pelo Estado (estradas, pontes, sistemas de irrigação, sistema de abastecimento de
água, pequenos projectos de restauração ambiental, etc) e onde se possa contar com parte da
mão-de-obra o pessoal disponibilizado pelo PASP onde o Estado paga os encargos para com os
subsídios correspondentes são suportados pelo PASP ou pelo privado.
No quadro da responsabilidade social empresarial ou da parceria público-privado, o MMAS
explorará a possibilidade do sector privado servir de fonte de financiamento de algumas das
intervenções enquadradas na componente de preparação para a graduação, em particular nas
acções de capacitação e aquisição de activos patrimoniais.
Ainda sobre o papel do sector privado o MMAS e coordenação com o MITRAB/INEFP
A “ ”
acordo com as possibilidades locais.
7.3. Parceiros de cooperação
Actualmente, um conjunto de parceiros está envolvido no apoio de iniciativas na área de
segurança social básica dos grupos mais vulneráveis, incluindo com recurso a trabalhos públicos
com o uso da mão-de-obra intensiva.
Com a aprovação do presente documento, os parceiros de cooperação e outros intervenientes
passam a contar com um instrumento de referência para a harmonização das suas intervenientes
com os princípios e normas legalmente estabelecidas, bem como de forma a se alinharem com
os procedimentos aprovados pelo Governo, em especial quanto a fiabilidade dos processos de
elegibilidade, identificação e registo dos beneficiários.
O presente documento representa igualmente um quadro de referência para as acções de apoio
ao fortalecimento da capacidade institucional do sistema, em especial ao nível do MMAS e
INAS.
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8. FINANCIAMENTO E SUSTENTABILIDADE DO PROGRAMA
O PASP é um programa que foi criado para ser implementado por tempo indeterminado como
uma das estratégias do Governo no quadro do combate à pobreza e das desigualdades sociais.
Assim, o PASP será inscrito anualmente no Plano Económico e Social e o Orçamento do
Estado, bem como em diferentes instrumentos programáticos de médio e longo prazos.
A ENSSB prevê que o PASP deverá cobrir cerca de 5% dos agregados familiares com
elementos em idade activa até 2014 (cerca de 219 mil agregados) tanto das zonas urbanas como
rurais.
Nesse contexto, sendo este um Programa do Governo, perspectiva-se seja financiado pelo
Estado podendo contar com apoio dos parceiros de cooperação.
Os encargos do Estado para financiamento do PASP irão acrescer à medida que se alarga o seu
âmbito de cobertura territorial e do número de AF beneficiárias.
Será extremamente importante e urgente estimar os custos de cada componente de modo a se
prever os valores a serem dispendidos numa intervenção completa sobre os beneficiários.
Os mecanismos de alocação orçamental devem ser claramente definidos considerando as
instituições que coordenam as várias iniciativas previstas no programa.
Deste modo, considera-se que sendo este um programa que será implementado pelo MMAS
através do INAS, nos termos do n.º1 do artigo 1 do Decreto n.º 52/2011, de 12 de Outubro, o
Orçamento para o PASP deve ser inscrito na rubrica dos programas de assistência social do
INAS.
Especial atenção deve ser dada à definição da proposta do subsídio a ser atribuído na
componente dos trabalhos públicos, e a sua actualização periódica nos termos do artigo 8 do
Decreto n.º 52/2011, de 12 de Outubro. Igualmente deve ser dada especial atenção à definição
dos custos das actividades da sub-componente de preparação social para a graduação em
especial as referentes à capacitação, educação e formação profissional, bem como as que têm em
vista a protecção e sensibilização social.
Caberá ao MMAS/INAS a responsabilidade de alocar os recursos orçamentados aos sectores
responsáveis pela materialização de cada componente e sub-componentes do programa e nos
termos de acordos previamente estabelecidos.
As propostas de alocação orçamental devem ser aprovadas pelo CCSSSB antes do período de
fecho da submissão da proposta de orçamento para o ano seguinte. Deste modo, o sucesso desta
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actividade depende de um processo sistemático de planificação e orçamentação de cada
componente e sub-componente.
Caberá ainda ao MMAS/INAS a responsabilidade de garantir a harmonização da elaboração de
relatórios financeiros que permitam acompanhar a execução orçamental das verbas atribuídas ao
PASP.
O MMAS, em articulação com os demais intervenientes da implementação do PASP, explorará
outras fontes de financiamento do PASP, em especial no quadro das parcerias público- privadas.
9. MECANISMOS DE MONITORIA E AVALIAÇÃO
Todos os programas de assistência social devem ter processos claros para monitorar a
implementação e avaliar o seu impacto. O estabelecimento de sistemas de acompanhamento e
avaliações credíveis fornecem informações essenciais para melhorar a sustentabilidade do
programa e a análise do custo-benefício e do seu impacto social.
O desenvolvimento de uma cultura de gestão por resultados e de acompanhamento e avaliação
de políticas e programas é um processo que requer um compromisso contínuo e esforço do
MMAS, incluindo a necessidade de investimentos em capital humano e meios tecnológicos.
O sistema de monitoria do PASP será materializado através da utilização de uma série de
indicadores desenvolvidos para ver apurar se os componentes do Programa estão a ser
implementados de acordo com os planos aprovados e se estão a trazer os resultados esperados
em cada fase do processo (ano), através de avaliações de desempenho e outros métodos.
Este processo de monitoria e avaliação se enquadrará no processo de revisão de estratégias mais
amplas de monitoria e avaliação, nomeadamente no quadro da reforma em curso ao nível do
MMAS/INAS.
Para se estabelecer um sistema de monitoria fiável e funcional será necessário o estabelecimento
de um quadro de partida (base line) sobre a situação social e económica dos AF abrangidos pelo
PASP.
A supervisão do programa será da responsabilidade geral do Conselho Técnico do CCSSSB.
Os relatórios de acompanhamento e avaliação serão apreciados e aprovados pelo CSSSB no
contexto das suas responsabilidades em relação ao Subsistema Segurança Social Básica.
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10. FACTORES CRÍTICOS DE SUCESSO
A implementação da PASP deve ser simples e flexível, devendo ter em conta as experiências
existentes. A base do sucesso será a capacidade de concentrar recursos nas famílias vivendo em
situação de pobreza, integrando uma série de iniciativas sectoriais.
Uma coordenação forte é essencial para o sucesso do Programa devendo incluir a harmonização
de procedimentos dentro de um quadro operacional comum.
Dentre os factores críticos de sucesso se contam os seguintes:
As transferências devem ser previsíveis. Os beneficiários devem saber quanto e
quando vão receber e os subsídios resultantes da sua intervenção nos trabalhos públicos
assim que eles vão ter segurança suficiente para arriscar os passos necessários para se
tornarem auto-suficientes;
Permitir o desenvolvimento de iniciativas flexíveis que combinam as capacidades dos
beneficiários com a situação local, incluindo mercados.
Promover a inovação para trazer novas soluções, nomeadamente as soluções
produtivas;
Garantir que as famílias beneficiárias recebam apoio adequado dos actuais serviços
sociais e produtivos para criar as melhores condições para saírem da situação de
pobreza;
Garantir que haja uma coordenação forte a todos os níveis de modo a reduzir a
fragmentação, aumentar o impacto das intervenções;
Construir parcerias fortes entre Governo, organizações não-governamentais, instituições
religiosas e organizações da sociedade civil;
Garantia da participação e envolvimento das comunidades locais para o sucesso do
Programa;
Construir os sistemas de apoio e criação de capacidades necessários para apoiar a
implementação do programa e o estabelecimento de ligações necessárias para promover
a redução da pobreza;
Estabelecer os Conselhos Provinciais de Coordenação do Subsistema de Segurança
Social Básica;
Conceber e implementar uma Estratégia de Comunicação para o PASP.
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11. MATRIZ DO PLANO DE IMPLEMENTAÇÃO E CRONOGRAMA DE
ACTIVIDADES CHAVES
O faseamento e articulação das intervenções no quadro da implementação da fase inicial do
PASP (3 anos) constam da Matriz em anexo, donde se destacam as acções chaves e os
respectivos prazos e as responsabilidades institucionais em relação aos vários intervenientes no
programa (Anexo II- Matriz com acções chave de implementação do PASP).
