Programa de gestão governamental Curso Planejamento e ... · a União ou Estado federal. E esta...

O município na Federação brasileira1Programa de gestão governamentalCurso Planejamento e Orçamento no Município

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tulo

O conteúdo deste capítulo foi produzido especialmente para o curso Planejamento e Orçamento no Município, integrante do Programa de Gestão Governamental. Não pode ser reproduzido e/ou utilizado sem a autorização da Secretaria de Estado da Gestão Pública (SGP), Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Fundação Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administração Municipal (Cepam) e Tribunal de Contas do Estado (TCE).

O texto deste capítulo foi atualizado em 26 de maio de 2009 pelo autor, José Carlos Polo, economista e consultor em finanças públicas.

A padronização de normas e estilos definida para os textos deste capítulo não abrangeu trechos de documentos e legislações, que aparecem reproduzidos com sua formatação original.

InIcIatIva

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo www.tce.sp.gov.br

Governo do Estado de São Paulo www.sp.gov.br

Secretaria de Gestão Pública www.gestaopublica.sp.gov.br

aPoIo

Secretaria da Educaçãowww.educacao.sp.gov.br

Secretaria de Economia e Planejamentowww.planejamento.sp.gov.br

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)www.iadb.org

Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros (Promoex)http://promoex.irbcontas.org.br/promoex

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestãohttp://www.planejamento.gov.br

coordenação

Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap)http://www.fundap.sp.gov.br

aPoIo técnIco

Escola de Contas Públicas do TCE-SPhttp://www2.tce.sp.gov.br/ecp

Fundação Carlos Alberto Vanzolinihttp://www.vanzolini.org.br

Fundação Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisa de Administração Municipal (Cepam)http://www.cepam.sp.gov.br

aPresentação

Este documento é um material de apoio elaborado especialmente para o Programa de Gestão Gover-namental (PGG), no âmbito do curso Planejamento e Orçamento no Município. Os conteúdos foram produzidos sob a orientação da Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), sistemati-zados pelo especialista José Carlos Polo e validados por técnicos do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Neste contexto, o material tem por finalidades referenciar o planejamento das atividades do curso e possibilitar aos participantes a organização de seus estudos e o aprofundamento dos temas abordados.

Os textos são destinados aos técnicos, gestores e contadores municipais que participam do PGG. A publi-cação está estruturada em capítulos e disponibilizada em arquivos no formato pdf. Cada um de seus nove capítulos apresenta um índice com a relação dos conteúdos correspondentes, o que permite ao leitor localizar facilmente os temas abordados na publicação.

Mais informações sobre o curso podem ser encontradas no site http://pgg.fundap.sp.gov.br/.

sumárIo

1. Introdução [P. 5]

2. o estado soBerano [P. 6]

3. noçÕes soBre FederalIsmo [P. 8]3.1. estado federal [P. 10]

3.2. Federalismo fiscal [P. 11]

4. o FederalIsmo FIscal BrasIleIro [P. 13]4.1. recursos dos municípios [P. 14]

4.2. características das principais receitas municipais [P. 16]

4.2.1. Receitas próprias [P. 16]4.2.1.1. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) [P. 17]4.2.1.2. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) [P. 18]4.2.1.3. Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos (ITBI) [P. 18]4.2.1.4. Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) [P. 19]4.2.1.5. Receita patrimonial [P. 19]4.2.1.6. Receitas de multas e juros de mora [P. 19]4.2.1.7. Receitas pela prestação de serviços e fornecimento de bens [P. 20]

4.2.2. Receitas transferidas pela União e pelos estados [P. 20]4.2.2.1. Fundo de Participação dos Municípios (FPM) [P. 20]4.2.2.2. Quota-parte do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) [P. 21]4.2.2.3. Quota-parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) – Exportação [P. 21]4.2.2.4. Quota-parte do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) – Ouro [P. 21]4.2.2.5. Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) [P. 21]4.2.2.6. Quota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) [P. 22]4.2.2.7. Quota-parte do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) [P. 23]4.2.2.8. Quota estadual e municipal do Salário-Educação [P. 23]4.2.2.9. Fundo de Manutenção de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) [P. 24]4.2.2.10. Repasses do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) [P. 24]4.2.2.11. Repasses do Sistema Único de Saúde (SUS) [P. 25]4.2.2.12. Repasses do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) [P. 25]4.2.2.13. Compensações financeiras [P. 26]

4.2.3. Transferências voluntárias da União e dos estados [P. 27]

4.2.4. Receitas de endividamento e de alienação de ativos [P. 27]

4.3. competências municipais [P. 29]

4.4. administração dos municípios [P. 30]

5. reFerêncIas BIBlIográFIcas [P. 32]

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Quando se estuda a administração pública brasileira, em particular os aspectos refe-rentes ao planejamento e ao orçamento, é fundamental examinar as normas legais contidas na Constituição e na legislação infraconstitucional. No caso do município,

entretanto, verificar o seu papel na Federação pode significar algo que contribuirá de forma importante na compreensão desses aspectos, em face da relevante posição que ostenta na organização do Estado, que lhe confere status de ente da Federação.

A frase “é no município que tudo acontece”, repetida com muita frequência, expressa de forma clara o quanto o município é importante, especialmente para o cidadão, que nele deve en-contrar o atendimento de suas principais necessidades: morar, alimentar-se, vestir-se, estudar, trabalhar, circular, recrear etc.

Assim, o escopo deste capítulo inicial é apresentar, antes que se adentre nas questões propria-mente ditas de planejamento e orçamento, alguns elementos sobre a organização do Estado nos moldes federativos e, em seguida, as particularidades do federalismo fiscal brasileiro, com todas as suas virtudes e problemas. Nessa mesma esteira, será feita uma abordagem sobre as responsabilidades do município, assim como sobre os recursos financeiros de que dispõe e os princípios da administração pública a que deve se sujeitar.1

Introdução

1

1 Os comentários apresentados nos itens 2. Estado soberano, 3. Noções sobre Federalismo, e subítens 3.1. Estado federal e 3.2. Federalismo fiscal baseiam-se na obra Federalismo fiscal e fundos de participação, de Conti (2001).

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Os Estados atuais são resultado de um longo processo histórico de transformações. Transformações essas motivadas por inúmeros fatores – a evolução cultural e social da raça humana, a ciência, os inventos, as descobertas e conquistas territoriais, as

guerras, os movimentos ideológicos, a tecnologia, a religião etc. Todos eles contribuíram para a configuração da atual geografia política mundial e para o surgimento dos Estados sobera-nos. Ser soberano significa exercer o poder máximo, acima do qual não há nenhum outro.

A função básica do Estado, fruto da evolução histórica da vida em sociedade, é gerir a vida da sociedade e atender às necessidades públicas, promovendo o bem comum. Assim, o Estado é compelido a se organizar e, consequentemente, passa a interferir na vida das pessoas.

Essa intervenção, como diz José Maurício Conti (2001), “sempre se tornou necessária, havendo várias teorias que divergem quanto à sua extensão, forma e intensidade”. Acrescenta ainda que “existem teorias que defendem uma participação mínima, prevalecendo as atividades de iniciati-va privada, e outras propondo um Estado com predomínio das atividades públicas, sugerindo um Estado mais intervencionista”.

O fato é que seja maior ou menor, a intervenção do Estado é imprescindível, especialmente no que respeita à organização da economia e na forma de utilização dos bens públicos ou bens coletivos, ou seja, a estruturação de um sistema capaz de prover as pessoas dos bens e serviços de que necessitam, produzidos internamente ou adquiridos do exterior. Por outro lado, essa intervenção deve visar a outro importante aspecto, o da justiça social, especial-mente pela função que tem de exercer na redistribuição da renda, o que seguramente não acontecerá se tudo for deixado por conta das leis naturais do mercado.

Além disso, a intervenção do Estado também é imprescindível nas atividades da comunida-de porque certos serviços somente ele pode prestar, como os de segurança e os referentes à Justiça. Enfim, se existe o Estado, existe, consequentemente, uma estrutura de poder e uma estrutura para realizar um conjunto de atividades, entre as quais a própria preservação da soberania.

Em síntese, há quatro razões que tornam necessária a intervenção do Estado na sociedade: (1) a prestação de serviços e fornecimento de bens; (2) a regulação de atividades; (3) a redistri-buição de riquezas; (4) e a promoção de justiça social.

o estado soBerano 2

[7]

Se ao Estado, pela sua natureza, compete esse conjunto de atividades na sociedade, para aten-der às suas demandas básicas, surge a necessi-dade de arrecadação de recursos para o devido custeio no momento em que estas estiverem sendo cumpridas, emergindo daí a atividade fi-nanceira do Estado, considerada como as ativida-des relacionadas com a arrecadação, dispêndio e gestão de recursos públicos.

Uma das maneiras de o Estado fazer isso é ob-tendo recursos por meio de atividades típicas dos particulares, num atendimento a interesses individuais das pessoas. O Estado pode ainda – e principalmente – arrecadar recursos pela via da cobrança de tributos, situação da grande maioria. Nessa hipótese, já que a anterior é insuficiente, o Estado é revestido do poder de tributar, ou seja, retirar recursos de forma legítima (mas coercitiva) dos cidadãos, que devem entregar importâncias em dinheiro nas situações estabelecidas previa-mente pelo ordenamento jurídico.

Há, entretanto, outro ponto de fundamental im-portância, que diz respeito à atuação do Estado na vida econômica. Trata-se de como deve o Esta-do se organizar para atender, com a maior racio-nalidade possível, às necessidades públicas. Isto é, atender com eficiência, de modo que o forne-cimento de bens e serviços satisfaça os seus in-teresses com o menor gasto possível.

Essa atividade possui características próprias, que levam à formação de uma estrutura descentraliza-da. Desse modo, cada tipo de necessidade pública poderá ser mais bem atendida se for criada uma estrutura espacialmente organizada, com diversas esferas de governo.

Isso tudo conduz ao exame do federalismo e, par-ticularmente, do federalismo fiscal, em que são abordados os aspectos relacionados com a orga-nização da atividade financeira do Estado federal.

Para atender às necessidades públicas, o Estado deve se organizar com a maior racionalidade possível

[8]

Segundo Sampaio Dória (apud Conti, 2001), o federalismo é “a fórmula histórico-progra-mática de compensação política que permita harmonizar a coexistência, sobre idêntico território, de duas ou mais ordens de poderes autônomos, em suas respectivas esferas de

competência”.

É importante que tenhamos uma boa noção das diversas formas em que o federalismo se apresenta e, particularmente, o federalismo fiscal, para compreendermos como o Brasil está organizado e o papel que foi reservado ao município, foco deste texto.

Na visão de José Nilo de Castro (apud Conti, 2001), a noção de Federação “vincula-se à ideia de união, de modo permanente, de dois ou mais estados em um só, o Estado federal. Os estados-membros ou federados conservam a sua autonomia interna, debaixo, porém, da autoridade central, a União ou Estado federal. E esta união é materializada na Constituição federal”.

A doutrina consagrou dois tipos de Estado: o Estado unitário e o Estado federal. O Estado unitá-rio é aquele em que a descentralização de atividades administrativas, legislativas ou políticas, se existente, fica inteiramente subordinada ao poder central, que pode, a qualquer momento, mediante uma lei, suprimi-la, ampliá-la ou restringi-la. Já o Estado federal é formado pela agre-gação de estados-membros e a descentralização das atividades administrativas, legislativas e políticas compõe uma estrutura determinada constitucionalmente, pela qual se assegura poder autônomo a essas entidades, que participam do poder central por meio de uma câmara que as represente. É a forma como o Brasil está organizado, tendo cada estado-membro uma representação no poder central (o Senado Federal), com três cadeiras naquela câmara.

Há, em nosso País, ainda, uma particularidade com relação aos municípios, guindados pela própria Constituição ao status de entes federativos, com competências e poderes próprios, inclusive políticos, por ela garantidos, embora não possuam uma representação no poder central como acontece com os estados.

Essa classificação não é, entretanto, suficiente para caracterizar os tipos de Estado em tem-pos modernos, do ponto de vista da descentralização, pois existe a figura da confederação, uma forma de associação de estados em que cada membro conserva a soberania sobre seu

noçÕes soBre FederalIsmo

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território. Neste caso, o poder central difere muito do Estado federal e exerce apenas a fun-ção de coordenar as decisões tomadas pelos confederados. É uma forma bem mais flexível, na medida em que as regras permitem a um integrante desligar-se da União, ao passo que no federalismo a indissolubilidade é característica fundamental.

Há também outras formas de associação de estados representadas por diversos tipos de acor-dos internacionais. É o caso da União Europeia, cujo acordo de formação permitiu até mesmo a criação de uma moeda (o euro) para a maior parte de seus membros. Ainda que se considere a unificação da moeda uma perda de parcela da soberania, a União Europeia não compõe uma federação, ficando mais próxima de uma confederação.

Modernamente, é muito sutil a classificação dos estados em unitários ou federados, pois ela já não representa fielmente as diversas maneiras existentes de organização, uma vez que a realidade mostra a existência de inúmeras formas. Quanto à distribuição territorial do poder, por exemplo, são vários os graus de autonomia concedidos às entidades que compõem cada um dos estados, sendo também diversificadas as formas de distribuição e verticalização do poder, como estados-membros, municípios, comunidades autônomas, regiões metropolita-nas, microrregiões, subprefeituras etc.

Mais adequado, hoje, é classificar os Estados segundo os graus de descentralização (administrativa, política e financeira), já que todos, de algum modo, apresentam uma estrutura, ainda que mínima, de descentralização. Nesse sentido, José Maurício Conti apresenta as seguintes categorias de estados:

a) Estados de 1º grau. São os Estados em que há apenas uma esfera administrativa, sem qualquer tipo de des-centralização. É de se admitir que seria cabível apenas nos casos de Estados com mínima extensão territorial, como é o caso, por exemplo, do Vaticano, de Mônaco e outros casos análogos;

b) Estados de 2º grau. São os Estados que estabelecem dois graus de descentralização. Há uma unidade superior, responsável pelos bens e serviços de interesse de toda a comunidade, e outras entidades descentra-lizadas, responsáveis pelos bens e serviços de interesse regional;

c) Estados de 3º grau. São aqueles que estabelecem três graus de esferas administrativas, cada uma respon-sável pelo fornecimento de bens e serviços em determinada área de atuação, conforme delimitação estabe-lecida pela Constituição, como ocorre no Brasil;

d) Estados de 4º grau e sucessivos. Denominar-se-iam os Estados conforme os diversos graus de esferas ad-ministrativas criadas em sua organização, na forma estabelecida pela Constituição. Teríamos, desta forma, Estados de 4º grau, caso neles existissem quatro esferas administrativas. Seria de 4º grau, por exemplo, um Estado que se organizasse estabelecendo a esfera administrativa superior e central, a União, esferas admi-nistrativas regionais, como estados-membros, que por sua vez seriam subdivididos em regiões metropoli-tanas, e estas subdivididas em municípios. Admitindo-se que a Constituição trouxesse previsão de divisão dos municípios em administrações regionais, teríamos a figura de um Estado de 5º grau. E não é hipótese desarrazoada, na medida em que, se analisarmos o caso brasileiro, verificaríamos que, objetivamente, esta situação já pode ser observada em cidades como São Paulo. Considerando, no entanto, não estar esta figura prevista constitucionalmente, não se pode considerar como integrante da organização do Estado, sendo, por ora, apenas uma forma própria de organização a ser estabelecida por um município em particular. É de se ressaltar que a Constituição brasileira prevê, em seu art. 25, § 3º, a possibilidade de criação de figuras como a das regiões metropolitanas e outras análogas (aglomerações urbanas, microrregiões) que podem significar a inclusão de outros graus na organização territorial administrativa, mostrando assim o quanto são complexas e diversificadas as possibilidades de organização territorial do poder.

Mesmo essa classificação, mais didática, pode não atender a todas as circunstâncias, pois haverá estados situados na mesma categoria, mas com variações nos graus de autonomia das diversas esferas em que está organizado.

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3.1. estado federal

Embora alguns afirmem que o Estado federal surgiu com a Confederação Helvética (Suíça), em 1291, seu nascimento formal se deu com a Cons-tituição dos Estados Unidos, em 1787, que reuniu 13 antigas colônias britânicas, independentes desde 1776, numa só federação, os Estados Uni-dos da América.

O federalismo pode ser apresentado sob duas formas: federalismo dual e federalismo por inte-gração ou cooperativo. O primeiro tipo tem um caráter inflexível na sua concepção, pois separa radicalmente a competência do poder central e do poder dos estados federados, atribuindo a cada um área própria de atuação, de modo que um não se intromete na área do outro, ou seja, a separação é rígida. No federalismo cooperati-vo, atualmente bem mais frequente, a atribuição de competências é mais flexível, de modo que numa mesma matéria (assunto) pode haver a participação de mais de uma esfera, sendo defi-nidos os níveis de atuação de cada um. Exemplo disso, no Brasil, é a Justiça, em que parte é de responsabilidade do estado-membro e parte de responsabilidade da União. Essa forma aparece principalmente na área social, em particular na saúde, em que as três esferas têm participação Sistema Único de Saúde (SUS); e também na edu-cação básica, ofertada tanto pelos estados como pelos municípios.

A existência de um Estado federal pode ser perce-bida pela presença de características que lhe são fundamentais, descritas por vários autores, entre os quais José Maurício Conti, que as relaciona da seguinte forma:

a) existência de, ao menos, duas esferas de governo;

b) autonomia das entidades descentralizadas, que compreende as autonomias política, administrativa e financeira;

c) organização do Estado expressa em uma Cons-tituição;

d) repartição de competências entre as entidades des-centralizadas;

e) participação das entidades descentralizadas na for-mação da vontade nacional;

f) indissolubilidade.

A existência de pelo menos duas esferas de gover-no é o fundamento principal do Estado federal. As esferas devem coexistir harmonicamente, exercendo o governo central naquilo que for designado pela Constituição a respeito dos po-deres sobre todo o território. Entretanto, essa característica não é suficiente para qualificar um Estado como Estado federal, tendo em vista as variações que modernamente podem ser en-contradas. O contorno final é estabelecido pela presença de outras características, conforme já discriminado.

O segundo ponto, autonomia das entidades des-centralizadas, pressupõe a existência de um gover-no central que exerça o poder soberano, cabendo às entidades descentralizadas o poder normativo sobre os assuntos que a Constituição lhes reser-vou. Esse poder é exercido de forma plena, sem se submeter às outras esferas de poder.

A autonomia das unidades descentralizadas ocor-re em três vertentes: política, administrativa e financeira. A autonomia política corresponde ao exercício do poder normativo em que a unidade descentralizada cria sua própria legislação den-tro das limitações impostas pela Constituição. É o que acontece no Brasil com a presença, nos estados-membros, de uma Assembleia Legislativa e, nos municípios, da Câmara Municipal.

A autonomia administrativa corresponde à ca-pacidade da unidade descentralizada de se au-to-organizar, enquanto a autonomia financeira significa a garantia, pela Constituição, de recursos para realizar as suas funções, arrecadando impos-tos próprios ou participando da arrecadação de impostos das outras esferas.

A característica seguinte, que José Maurício Conti apresenta, é a organização do Estado expressa em uma Constituição. Este é um requisito sem o qual o Estado federal dificilmente existirá, pois seu sur-gimento e sua garantia têm origem na vontade das

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comunidades, sendo indispensável que conste des-se documento jurídico chamado Constituição.

Outra característica do Estado federal diz respeito à repartição de competências entre as entidades des-centralizadas, que pressupõe a divisão territorial de poder e a parcela que será exercida por cada unidade descentralizada. O equilíbrio entre a re-partição de competências e a garantia de recursos financeiros é fator determinante para a coexistên-cia das diversas esferas da federação.

O Estado federal também pressupõe que haja parti-cipação das entidades descentralizadas na forma-ção da vontade nacional, para que se preserve o máximo de coesão das unidades que o compõem, devendo existir instrumento adequado para esse mister. No Brasil, os estados-membros são repre-sentados no poder central por meio do Senado, uma das casas que formam o Congresso Nacional.

Por fim, a questão da indissolubilidade é pré-re-quisito do Estado federal, de sorte que não possa haver separação das unidades descentralizadas, situação que precisa estar garantida na Consti-tuição. É assim que está previsto na Constituição brasileira, que diz ser a República Federativa do Brasil formada pela união indissolúvel dos esta-dos e municípios e do Distrito Federal (art. 1º).

3.2. Federalismo fiscal

O aspecto mais importante do federalismo, o que interessa de perto a este trabalho, é o federalis-mo fiscal, que é o estudo da maneira pela qual as esferas de governo se relacionam do ponto de vista financeiro.

O federalismo fiscal, distribuição de competências para atender às necessidades públicas pela esfera central e pelas esferas descentralizadas, associada à garantia de recursos financeiros, tem uma relação muito forte com a questão da extensão territorial, que em geral é um dos fatores que contribuem para a definição do modelo federativo a ser adotado. Al-gumas dessas necessidades devem ser atendidas por níveis de administração com atuação nacional,

outras por uma administração organizada em nível regional e outras por órgãos locais.

O federalismo fiscal baseia-se em alguns fundamen-tos que os estudiosos reconhecem, os quais nor-teiam a formação do Estado federal. São, na verdade, princípios caracterizadores do federalismo fiscal.

O primeiro seria o princípio do benefício, em que os serviços são considerados federais, es-taduais ou municipais, conforme os benefícios por eles produzidos atinjam todo o território ou apenas parte dele, no nível estadual ou mu-nicipal. A segurança nacional é, forçosamente, um serviço federal, enquanto a iluminação dos logradouros públicos é considerada um serviço municipal, por atender apenas aos membros da comunidade local.

Outro princípio, de extrema importância, é o da compensação fiscal. Consiste na fixação, pela Constituição, de regras que atenuem os desajus-tes decorrentes de circunstâncias peculiares das unidades descentralizadas. Por exemplo, um mu-nicípio ou estado prejudicado por externalidades, como a proteção ao meio ambiente, que beneficia toda a comunidade, ou, no sentido oposto, de be-nefício acentuado, como a extração de petróleo, exploração de jazidas minerais ou ainda a presen-ça de condições climáticas favoráveis para ativi-dades agrícolas. O baixo desenvolvimento social das unidades descentralizadas pode também sig-nificar um fator importante para a compensação fiscal. A compensação fiscal é fundamental para

O federalismo fiscal pressupõe a existência de sistemas de arrecadação do poder central e das unidades descentralizadas

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que o federalismo seja concebido de forma a equalizar a distribuição dos recursos entre as regiões, com vistas ao bem comum de toda a população.

O terceiro princípio é o da distribuição centralizada, que significa concentrar a distribuição de renda no governo central, que tem melhores condições de pôr em prática medidas redistribu-tivas com eficiência e eficácia. Isso acontece em relação a tributos que têm importante função como instrumento de redistribuição, como é o caso do Imposto de Renda.

A característica fundamental do federalismo fiscal é a existência de um sistema de arrecadação próprio do poder central e outro das unidades descentralizadas, associado a um sistema de transferências intergovernamentais que promova a redistribuição das riquezas, de modo a fazer com que as unidades que mais arrecadem repassem parte dos recursos às unidades menos favorecidas. Como exemplos no federalismo fiscal brasileiro podem ser citados: o Fundo de Par-ticipação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) na arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e a repartição do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), cujo produto permanece com o estado (75%) e com os municípios (25%), por meio de transferência.

Em síntese, o federalismo fiscal tem por objetivo a busca da igualdade e da justiça social em todo o território, para o que procura redistribuir desigualmente as rendas públicas às unidades descentralizadas na medida em que suas desigualdades naturais se façam presentes. Não é uma tarefa fácil, mas sim muito complexa, pois a questão envolve não apenas a redistribuição de recursos, mas também a repartição de competências entre o poder central e os vários níveis de descentralização. Essa dificuldade decorre da busca incessante por recursos e de um jogo permanente de forças que nem sempre conduz a um modelo justo, fazendo com que desigual-dades regionais, ou mesmo entre unidades locais, continuem a existir, retardando ou mesmo reduzindo o grau desejado de justiça social.

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A Federação brasileira começou praticamente com a primeira Constituição da República, em 1891, pois antes o Império era considerado um Estado unitário. Desde então, passou por momentos de baixo grau de descentralização e outros em que este se ampliou. A Consti-

tuição atual consagra o federalismo afirmando, já em seu art. 1º, ser o País a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e o Distrito Federal.

O federalismo fiscal brasileiro está hoje, em sua concepção geral, num estágio avançado se o comparamos com as demais nações, pois estados e municípios têm, na Constituição, assim como a própria União, definição exata dos tributos que podem arrecadar e as parcelas de tributos a que têm direito na arrecadação alheia. Quanto às competências de cada esfera no atendimento à comunidade, é razoável o grau de definição.

É um federalismo do tipo cooperativo, com dois níveis de descentralização, além do próprio poder central representado pela União. O município goza de uma considerável autonomia, ainda que não representado, como acontece com os estados, no Poder Legislativo federal. A autonomia municipal se estende ao campo administrativo, pela liberdade para se organizar, ao campo político, por competir-lhe legislar sobre os assuntos de sua competência, por meio da Câmara Municipal, e ao campo financeiro, por ter garantidos, na Constituição federal, os recursos de que necessita.

Em particular, esse federalismo apresenta problemas e algumas distorções, mas isso é próprio de um sistema cujo processo se encontra em pleno desenvolvimento. Só a título de exemplo dessa evolução, pode ser citada a ampliação, em 2007, do porcentual do Fundo de Participa-ção dos Municípios (FPM), promovida pela Emenda Constitucional nº 55/07, e a reformulação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), agora Fundo de Manutenção de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), ocorrida por meio da Emenda Consti-tucional nº 53/06.

A distribuição dos recursos entre as esferas federal, estadual e municipal pode ser visualiza-da na tabela a seguir, que mostra, para o período 1960-2006, a composição da arrecadação direta, que não considera as transferências intergovernamentais, e a receita disponível, que engloba essas transferências.

o FederalIsmo FIscal BrasIleIro

4

[14]

evolução da receIta trIButárIa gloBal Por nÍvel de governo (1960–2006)Conceito abrangente (Metodologia das Contas Nacionais). Anos selecionados.

conceitoscentral estadual local total central estadual local total

carga - % do PIB composição - % do total

arrecadação dIreta

1960 11,14 5,58 0,70 17,42 63,95 32,05 4,01 100,00

1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,67 21,65 3,69 100,00

1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,68 25,58 2,74 100,00

2006 24,26 9,22 2,02 35,50 68,33 25,97 5,70 100,00

receIta dIsPonÍvel

1960 10,35 6,05 1,01 17,42 59,44 34,75 5,81 100,00

1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,16 23,27 8,57 100,00

1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,09 26,61 13,30 100,00

2006 20,31 9,01 6,18 35,50 57,20 25,38 17,42 100,00

Fonte: Este quadro foi elaborado por José Roberto Rodrigues Afonso, a partir de dados da STN, da SRF, do IBGE, do Ministério da Previdência e Assistência Social, da CAIXA, do Conselho Nacional de Política Fazendária e dos balanços municipais.A Metodologia das Contas Nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF e FGTS, bem como dívida ativa, e/ Estimativa preliminar para 2005 (apenas relativa à arrecadação própria municipal).

Por esses dados, vê-se que o município evoluiu significativamente na distribuição da receita pú-blica total, no conceito Receita Disponível, tendo passado de 5,81%, em 1960, para 17,42%, em 2006, o que demonstra sua relevante posição no atual modelo de federalismo fiscal brasilei-ro. A União teve uma pequena redução e coube aos estados uma diminuição mais acentuada, de 34,75%, em 1960, para 25,38%, em 2006.

Como o foco deste trabalho é o município, no tó-pico seguinte é apresentada, de forma simplifica-da, de que maneira o federalismo fiscal brasileiro contempla essa esfera de governo na arrecadação de receitas públicas e de demais recursos que es-tão ao seu alcance para financiar os programas e ações de sua competência.

4.1. recursos dos municípios

O município obtém recursos diretamente da população, por meio dos impostos, taxas e con-tribuições, além de ter direito garantido pela Constituição de receber parte do que é arrecada-do pelos governos estaduais e pela União, a título de impostos estaduais e federais.

Além dessas duas fontes de receita, o município pode contrair empréstimos junto a instituições financeiras nacionais e internacionais para finan-ciar seus programas e ações, assim como pode receber – mediante negociações – transferências voluntárias do seu estado e da União para execu-tar projetos específicos e predeterminados.

São, portanto, três as fontes de arrecadação de recursos com as quais conta o município:

a) impostos, taxas municipais e contribuições próprios;

b) parte das receitas estaduais e federais transfe-rida ao município;

c) empréstimos e financiamentos junto a institui-ções financeiras.

Os impostos, taxas e contribuições municipais são constituídos principalmente por:

a) Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU): tributo bem conhecido por todos porque incide sobre os imóveis da cidade, ou seja, prédios residenciais, comerciais, industriais, e so-bre os terrenos situados na zona urbana.

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b) Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS): pago por pessoas e empresas que atuam no ramo de prestação de serviços, como engenheiros, médicos, dentistas, advogados, oficinas mecânicas, empresas de informática, pedágio, construtoras de obras, cinemas, bancos etc.

c) Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos (ITBI): pago toda vez que um imóvel – prédio ou terreno – é vendido por alguém a outra pessoa ou empresa.

d) Taxas: pagas pelas pessoas e empresas em ra-zão da prestação de determinados serviços ou pela fiscalização e controle de atividades exercidas no território municipal. Por exemplo:

• taxa para concessão de licença para construção de prédios e loteamentos;

• taxa pela abertura de firmas comerciais, indus-triais e de prestação de serviços;

• taxa de remoção e disposição final do lixo;

• taxa pela exploração de placas e anúncios de publicidade.

e) Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF): a Prefei-tura incorpora à sua receita os valores que descon-ta na fonte, a título de Imposto de Renda, de seus funcionários e de seus prestadores de serviço. Esses valores não são recolhidos à União.

f) Multas e juros de mora, incidentes sobre paga-mento de tributos fora do prazo legal, além das mul-tas por infrações das regras de trânsito ou de outras normas municipais.

g) Tarifas públicas, por serviços específicos presta-dos a pessoas ou empresas, como fornecimento de água e esgotamento sanitário, uso de bens públicos, serviços de cemitério etc.

h) Contribuições, nas modalidades contribuição de melhoria, pela realização de obras públicas (pavi-mentação de ruas, extensão da iluminação pública etc.); contribuição para manutenção da iluminação

pública; e contribuição de servidores estatutários para financiar benefícios previdenciários do próprio município;

i) Receita patrimonial: aluguéis de bens públicos e aplicações financeiras, que são os rendimentos pa-gos pelos bancos em relação às disponibilidades de caixa da prefeitura.

A parte dos impostos federais e estaduais, conhe-cida como transferências constitucionais e legais, provém, principalmente, de:

a) Repasses do Governo do Estado:

• 25% da arrecadação do ICMS, um tributo que in-cide sobre o valor das mercadorias vendidas pelas indústrias e pelo comércio, rateados proporcio-nalmente entre todos os municípios do estado;

• 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veícu-los Automotores (IPVA), que é um tributo que in-cide anualmente sobre os veículos automotores – automóveis, caminhões, ônibus e motocicletas –, rateados segundo os veículos licenciados no município;

• 25% das transferências que o estado recebe da União referentes ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) correspondente às suas ex-portações.

b) Repasses do Governo Federal:

• 23,5% do Imposto de Renda e do IPI. O rateio desse porcentual entre os municípios brasileiros é feito segundo um critério baseado na popula-ção local e que privilegia os pequenos municí-pios. Esse repasse é conhecido como Fundo de Participação dos Municípios (FPM);

• 50% do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), que incide sobre as propriedades ru-rais, cujo rateio tem por base os imóveis rurais localizados no município de São Paulo;

• 25% do valor que cabe ao estado em decorrên-cia das transferências feitas pela União a título de

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compensação financeira pela desoneração das ex-portações – Lei Complementar nº 87/96. A parte destinada a determinado município corresponde à mesma fatia que possui no rateio do ICMS;

• 70% do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) incidente sobre o ouro, quando transaciona-do como ativo financeiro ou instrumento cambial;

• Participação na Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), conforme critérios fixados na legislação federal;

• Compensações financeiras: (1) pela desonera-ção das exportações (Lei Kandir); (2) pela extra-ção de minerais; (3) pela exploração de recursos hídricos; (4) pela exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural;

• Recursos do Sistema Único de Saúde (SUS);

• Recursos do Fundo Nacional de Assistência So-cial (FNAS);

• Quota-Parte do Salário-Educação, cabendo ao município uma parcela na proporção da quan-tidade de alunos que possui matriculados nas escolas municipais de educação básica;

• Recursos do Ministério da Educação (MEC) destinados a programas específicos, como me-renda escolar, transporte de alunos e dinheiro direto na escola.

O Fundeb, a exemplo do que já vinha ocorrendo com o seu antecessor, o Fundef, pode proporcio-nar ao município receita adicional, mas é possível que, ao contrário, haja uma perda de receita, de-pendendo do resultado da aplicação, no municí-pio, dos critérios de rateio estabelecidos pela Lei nº 11.494/2007, que regula o referido fundo.

Afora esses repasses, o município costuma re-ceber outros recursos do Governo Federal e dos governos estaduais, a título de transferências vo-luntárias, também chamadas transferências dis-cricionárias. São recursos que dependem de uma negociação prévia com aquelas esferas, destina-

dos a finalidades específicas estabelecidas por intermédio de convênios.

A terceira fonte de recursos com a qual o prefeito pode contar são os empréstimos e financiamen-tos de instituições financeiras nacionais e inter-nacionais para a realização, em geral, de obras públicas, para os quais existem parâmetros legais a serem observados na sua contratação.

4.2. características das principais receitas municipais

Os diversos tipos de receita a que município tem direito no modelo de federalismo fiscal adotado no Brasil foram apontados no item precedente, mas alguns, em função de sua natureza e impor-tância, comportam uma análise mais detalhada com o objetivo de orientar os administradores locais na sua instituição e arrecadação.

4.2.1. receitas própriasFundamentalmente, três impostos municipais (IPTU, ISS e ITBI) formam a base das receitas pró-prias do município, cabendo-lhe arrecadar, com justiça, o maior volume possível de recursos, res-peitados outros princípios aplicáveis, principal-mente aquele que veda a utilização do tributo como instrumento confiscatório. As demais recei-tas próprias em geral representam muito pouco nesse conjunto, salvo em situações particulares, em que algumas taxas ou tarifas públicas podem ter alguma representatividade, como acontece com a taxa de remoção de lixo e a tarifa pela co-brança dos serviços de água e esgoto.

A cobrança efetiva das receitas municipais é pon-to que não pode ser negligenciado, pois de nada adianta possuir um bom sistema de cadastro e de lançamento de tributos se os inadimplentes não forem acionados, nas vias administrativa e judi-cial, para cumprirem suas obrigações.

Fraquejar nessa cobrança significa, mais do que privar-se da receita, estímulo aos maus contri-buintes. Da mesma forma, recomenda-se muito

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cuidado na concessão de remissões e anistias fis-cais, pois isso pode, também, tornar-se elemento encorajador da inadimplência.

Esse procedimento precisa de agilidade, em face do risco de se perder o direito de exigir os valores devidos pela ocorrência do instituto da prescri-ção, que acontece no prazo de cinco anos após constituído o crédito em favor do município.

A cobrança de débitos atrasados dá-se pela ins-crição dos mesmos em dívida ativa, por meio de registro próprio, como determina a legislação, do qual é extraída uma certidão, que possui eficácia de título executivo perante o Poder Judiciário.

4.2.1.1.Imposto sobre a Propriedade Predial e territorial urbana (IPtu)O IPTU é um dos mais antigos tributos cobrados pelo poder público, não só aqui como nos demais países. Aparentemente é um tributo de fácil ad-ministração porque incide sobre imóveis urbanos, cuja presença física inquestionável não dá, prati-camente, margem para a sonegação ou qualquer outro tipo de evasão.

É, como o Imposto de Renda, um tributo que per-mite a obtenção de recursos de modo que os mais bem aquinhoados recolham importâncias superiores àquelas pagas por quem possui imó-veis de baixo valor.

Essa característica, que, em princípio, define o IPTU como um tributo direto, não é absoluta, pois há inúmeras situações em que o imposto é sim-plesmente repassado pelo proprietário do imó-vel a terceiros, como os inquilinos ou, então, ao conjunto da sociedade no caso de um imóvel co-mercial, em que seu valor é somado ao custo dos bens comercializados ou serviços prestados. Isso é suficiente para indicar ao governante local que deve prestar muita atenção para evitar a constru-ção ou manutenção de um sistema de cobrança injusto ou distorcido.

A alíquota do tributo também precisa ser muito bem estudada para evitar distorções, cabendo

lembrar que a Constituição permite a adoção de um sistema de alíquotas progressivas, segundo o valor do imóvel, ou alíquotas diferentes segundo a localização ou uso do imóvel. No primeiro caso, permite-se tributar mais os imóveis de alto valor, aspecto positivo do ponto de vista da justiça tri-butária, e, no segundo, podem-se aplicar alíquo-tas maiores em casos de localização privilegiada ou uso menos nobre do imóvel, que deve ter, se-gundo a própria Constituição, uma função social. De todo modo, é preciso cuidado na utilização dessas faculdades para evitar injustiças.

Na apuração do valor venal do imóvel, base de cál-culo do tributo, devem ser utilizados modelos de avaliação sancionados por instituições especializa-das e com credibilidade. Os valores unitários de me-tro quadrado de terreno, distintos por região, bairro, logradouro e face de quadra devem ser definidos em pesquisa de mercado e organizados em mapas de valores, cuja aprovação compete à Câmara Mu-nicipal. Nessa mesma oportunidade devem ser de-finidos os valores unitários do metro quadrado de construção, com base nos tipos de imóvel, podendo a Prefeitura valer-se, além da pesquisa de mercado, de tabelas publicadas em revistas especializadas.

Elemento fundamental nesse sistema é a manu-tenção do cadastro imobiliário, cabendo à Prefei-tura estruturar-se para tal, com pessoal capacitado e utilização das tecnologias disponíveis.

Por último, é preciso muito cuidado na concessão de isenções para não beneficiar, indevidamente,

Fraquejar na cobrança efetiva das receitas que são próprias de cada município significa um grande estímuloà ação dos maus contribuintes

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pessoas ou entidades que não façam, do ponto de vista social, jus a esse benefício.

4.2.1.2. Imposto sobre serviços de Qualquer natureza (Iss)O ISS é um tributo mais difícil de ser administrado, pois, ao contrário do IPTU, baseia-se na prestação de serviços pelas pessoas e empresas e sua natu-reza não tem a mesma materialidade, são pratica-mente “invisíveis”. Se não registrados, a incidência efetiva do imposto fica seriamente prejudicada.

Depende de uma base cadastral forte, de uma es-trutura institucional – legislação, regulamentação e normas de fiscalização – sólida, de um eficiente e bem preparado corpo de agentes fiscais e de um sistema de informações que permita o acom-panhamento dos contribuintes, fornecendo dados para os procedimentos de fiscalização tributária.

Existem basicamente dois grupos de contribuin-tes: as pessoas físicas (geralmente profissionais autônomos), que recolhem o tributo por meio de valores fixos periódicos; e as empresas, que o re-colhem por meio de alíquotas aplicadas sobre o valor bruto dos serviços.

No primeiro caso, o das pessoas físicas, deve haver um cadastro bem organizado, cabendo à Prefeitura emitir os lançamentos e controlar os respectivos pagamentos, não sendo necessário um grande esforço de fiscalização.

Já em relação às empresas, a preocupação é bem diferente, mesmo porque esse grupo costuma responder por mais de 90% da arrecadação total do imposto. O controle desses contribuintes por parte da Prefeitura deve consistir-se num sistema de fiscalização programada, por intermédio de agentes fiscais bem treinados e preparados.

O produto do trabalho da fiscalização é um con-junto de autos de infração lavrados. Decorridos os prazos para defesa e recursos, mister se faz a cobrança imediata dos débitos, quer pela via administrativa, quer pela via judicial. Quanto maior for a ação fiscal da Prefeitura, menor será

o ânimo de sonegar por parte dos contribuintes, conseguindo-se com isso melhores arrecada-ções espontâneas, ou seja, a constante presença da fiscalização tirará do contribuinte a certeza da impunidade. Para inibir a prática de infrações fiscais, a legislação deve prever rigor nas mul-tas, particularmente quando se tratar de fraudes ou sonegação.

Na montagem dos programas de fiscalização, de-vem ser usados todos os recursos disponíveis. Além das informações obtidas diretamente den-tro do processo de controle, é possível contar com convênios de troca de informações, que poderão ser firmados com o Ministério da Fazenda e com a Secretaria Estadual da Fazenda e outros órgãos públicos ou privados.

Como a prestação de serviços é bastante diver-sificada, sugere-se a adoção de mecanismos de controle específicos para os diversos grupos, le-vando sempre em conta as suas particularidades, como o setor de construção civil, instituições fi-nanceiras, estacionamentos, transportes, oficinas mecânicas, serviços de informática etc.

Ainda dentro dessa linha, é recomendável que se organize um regime especial de fiscalização para o conjunto dos grandes contribuintes da cidade. Com um esquema dessa natureza, é possível controlar cerca de 60% a 70% da arrecadação por meio do controle de 10% a 15% dos contribuintes.

4.2.1.3. Imposto sobre a transmissão de Bens Imóveis Inter vivos (ItBI)Trata-se de um imposto que incide toda vez que um imóvel, urbano ou rural, é transacionado entre pessoas vivas ou empresas. O fundamental nesse tributo é definir bem a sua forma de cálculo, um esquema de conferência das guias já recolhidas, a fim de se apurar eventuais diferenças, e a manu-tenção de um sistema de informações junto aos tabeliães e registros de imóveis, a fim de que o controle seja bem adequado.

Trata-se também de um tributo direto e propor-cional, como o IPTU. Por essa razão, o cadastro

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imobiliário, que serve ao IPTU, será de grande va-lia também para o ITBI.

É importante que esteja bem definida qual será a base de cálculo do tributo. Em geral, é utilizado o maior valor entre o valor da transação e o valor venal empregado para apuração do IPTU. Isso é relevante, pois não é segredo para ninguém que as escrituras, em sua maioria, são lavradas por preços bem inferiores àqueles que efetivamente foram praticados, o que é lamentável. Por essa ra-zão, deve o município se precaver e adotar meca-nismos que possam garantir um recolhimento por parte do contribuinte compatível com o valor real do imóvel no momento da transação.

Quanto à alíquota a ser adotada, é preciso muito cuidado. Se for muito elevada, o que infelizmente acontece em muitos municípios, esse fato pode ini-bir a lavratura de escrituras e fomentar a celebra-ção dos chamados “contratos de gaveta”, o que, em última análise, acaba por prejudicar a arrecadação.

4.2.1.4. Imposto de renda retido na Fonte (IrrF)Embora totalmente regulado por lei federal, o IRRF é considerado, para fins orçamentários e contábeis, como receita tributária do município (receita própria). De acordo com o art. 158, I, da Constituição federal, o município incorpora à sua receita 100% das retenções que realiza na fon-te, a título de Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza, seja a que título for, como o pagamento de salários de seus servidores e pa-gamentos efetuados a prestadores de serviço, pessoas físicas ou jurídicas, devendo observar a legislação federal sobre o tributo. Portanto, esse dinheiro não é recolhido pelo município aos co-fres da União e permanece no caixa da prefeitura, para pagamento de suas despesas.

Essas retenções devem ser feitas por todos os órgãos da administração municipal, seja admi-nistração direta ou indireta, aí incluídas a Câmara Municipal, as autarquias e fundações. Já em rela-ção às empresas públicas e sociedades de eco-nomia mista, tais valores devem ser recolhidos à Secretaria da Receita Federal.

No caso dos órgãos da administração indireta, in-clusive Câmara Municipal, que possuem autonomia financeira, o IRRF não pode ser incorporado à sua re-ceita, devendo ser recolhido ao caixa da prefeitura.

É uma receita importante, que varia em função do nível salarial dos servidores municipais e do volu-me de serviços contratados, sujeitos à retenção na fonte. Diferentemente das receitas já comentadas, o IRRF exige muito cuidado e atenção das autorida-des locais na correta aplicação da legislação, que, como já foi dito, é federal, a fim de evitar erros nos pagamentos sujeitos ao desconto que, se não rea-lizado, conduz a uma perda de receita.

Não tem o município competência legal para abrir mão do desconto do Imposto de Renda, mesmo que por lei municipal, pois se trata de um tributo federal e como tal só à União compete legislar.

4.2.1.5. receita patrimonialÉ um tipo de receita arrecadada diretamente pelo município em função da utilização, por terceiros, de bens pertencentes ao seu ativo, aí compreendidos os aluguéis de bens móveis e imóveis, a concessão de serviços públicos, as aplicações de recursos de caixa no sistema financeiro e a participação nos lucros de empresas das quais detenha parcela do capital.

A importância dessa receita varia de município a mu-nicípio, pois fica sempre na dependência da quan-tidade e do valor dos bens locados, do volume de recursos financeiros que o município costuma manter em caixa e do volume de ações ou outras parcelas do capital possuído de empresas públicas ou privadas.

São exemplos característicos desse tipo de re-ceita: aluguel de boxes em mercados municipais, espaços em feiras livres, espaços públicos reser-vados a publicidade, como painéis e outdoors, boxes em estação rodoviária, rendimentos de ca-derneta de poupança ou de aplicações em fundos de investimento, dividendos de ações etc.

4.2.1.6. receitas de multas e juros de moraAs multas e juros de mora arrecadadas pelo mu-

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nicípio podem ser divididas, para fins didáticos, em dois grupos: (1) de origem tributária; (2) de origem não tributária.

São de origem tributária quando decorrentes do recolhimento de tributos além do prazo le-gal ou pela imposição de penalidades por infrações de natureza tributária, por prática de quaisquer tipos de sonegação, evasão ou elisão fiscal, ou ainda pelo descumprimento de obrigações acessórias previstas na legislação competente, como escrituração de livros, apre-sentação de declarações ao órgão de administração tributária do município.

Já as multas e juros de mora de natureza não tributária têm origem no descumprimento de outras normas legais vigentes no município, como as multas de trânsito, as que são aplicadas pelo recolhimento em atraso de receitas não tributárias, multas contratuais, multas pelo des-respeito a normas sanitárias e ambientais, pela realização irregular de obras particulares etc.

4.2.1.7. receitas pela prestação de serviços e fornecimento de bensÉ um grupo de receitas que compreende um amplo leque de itens, a saber:

a) prestação de serviços administrativos, como fornecimento de certidões, protocolo de documen-tos, fornecimento de cópias, realização de registros;

b) outros serviços ou fornecimento de bens, como abastecimento de água e coleta de esgotos, ser-viços funerários, cemitérios, renda de parques, instalações esportivas e culturais, Zona Azul, servi-ços de guincho etc. Entram ainda a venda de bens produzidos pelo próprio município nos setores agropecuário e industrial. Em muitos casos esses serviços são prestados por entidades municipais dotadas de autonomia orçamentária, financeira e patrimonial, como autarquias e fundações.

4.2.2. receitas transferidas pela união e pelos estadosEsse segundo grupo apresenta as receitas que os municípios recebem da União e de seus e estados, por força de normas contidas na Constituição federal ou na legislação infraconstitu-cional, ou ainda em decorrência de convênios firmados com essas esferas. No primeiro caso, são chamadas de transferências constitucionais ou legais e, no segundo, de transferências voluntárias, ou seja, dependem de prévia negociação junto aos governos estaduais e federal.

Em princípio, os administradores locais pouco podem fazer para ampliar essas receitas, mas, quan-do se analisa cada item individualmente, percebe-se que em alguns casos existem medidas que podem ser adotadas com o objetivo de melhorar o nível dos repasses, como se verá mais adiante.

4.2.2.1. Fundo de Participação dos municípios (FPm)Fundo constituído por parte das receitas federais, na base de 23,5% do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), conforme art. 159, I, “b” e “d”, da Constituição federal, sendo 90% pertencentes aos municípios do interior e 10% aos municípios das capitais.

A regra para distribuição é fixada pelo Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66, art. 91) e modi-ficações posteriores, como o Ato Complementar nº 35/67 e o Decreto-Lei nº 1.881/81. Mudanças mais recentes foram introduzidas pela Lei Complementar nº 91/97 e nº 106/01.

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A parcela de 10% pertencente aos municípios das capitais é distribuída segundo a proporção da população de cada município e o inverso da ren-da per capita do respectivo estado.

Os municípios do interior ficam com os restantes 90% e sua distribuição se processa na proporção da população de cada um. Há, entretanto, fatores mínimos e máximos: mínimo de 0,6 e máximo de 4,0. Isto significa que o FPM garante um mínimo de recursos para os pequenos municípios e limi-ta o montante distribuído aos grandes, o que lhe confere um caráter de instrumento de redistribui-ção de renda, tão necessário num País com enor-mes desigualdades como o Brasil.

Há uma exceção à regra geral aplicável aos municí-pios do interior, pois 4% dos 90% a eles destinados (4% de 90% = 3,6%) são distribuídos, em adição à quota normal, aos que se enquadram nos fatores 3,8 e 4,0, ou seja, com mais de 142.633 habitantes.

Em face de suas características, o FPM é uma im-portante fonte de receita para o município, em particular para aqueles situados em estados mais pobres e com baixa população. Em muitos casos, essa receita chega a representar de 70% a 80% do total arrecadado. Já nos municípios em que a industrialização e o comércio são fortes, como os das regiões Sul e Sudeste, sua importância é me-nor, cedendo lugar para o ICMS e para os tributos locais, diretamente arrecadados.

4.2.2.2. Quota-parte do Imposto sobre a Propriedade territorial rural (Itr)O ITR é de competência federal, incidindo sobre to-dos os imóveis situados na zona rural. A União efe-tua a cobrança do tributo e transfere ao município onde estão localizados os imóveis 50% do total efetivamente arrecadado (Constituição, art. 158, II).

Dada a política adotada pelo Governo Federal, os re-cursos proporcionados por esse tributo são diminu-tos, não chegando a se constituírem, para a grande

maioria dos municípios, como uma fonte importan-te de financiamento de suas ações e programas.

Existe a possibilidade de o município ficar com a totalidade desse imposto se optar, na forma da lei, por sua fiscalização e cobrança, desde que esse fato não implique redução de seu valor ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.

4.2.2.3. Quota-parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) – exportaçãoA União distribui aos estados, na proporção do va-lor das exportações de produtos industrializados de cada um, 10% do que arrecada a título de IPI, observado o limite máximo de 20% para cada es-tado (Constituição, art. 159, II). Os estados, por sua vez, repassam a seus municípios 25% do montan-te recebido da União, utilizando para tal os mes-mos índices adotados na distribuição das quotas municipais da arrecadação do ICMS (Constituição, art. 159, § 3º).

4.2.2.4. Quota-parte do Imposto sobre operações Financeiras (IoF) – ouroQuando o ouro é transacionado como ativo finan-ceiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusi-vamente à incidência do IOF. Isso ocorre quando é adquirido pela primeira vez por instituição fi-nanceira. Nesse caso, o imposto arrecadado é dis-tribuído na proporção de 70% ao município de origem e os restantes 30% ao respectivo estado.

É uma receita sem nenhum significado econô-mico, que ocorre apenas nos grandes centros financeiros. A grande maioria dos municípios sequer sabe da sua existência, pois não são be-neficiários desses repasses.

4.2.2.5. contribuição de Intervenção no domínio econômico (cIde)É uma contribuição criada pela União2 com a finalidade de regular eventuais oscilações nos

2 Constituição federal, art. 159 e 177, e emendas constitucionais nº 3301, nº 42/03 e nº 44/04. Contribuição regulamentada pela Lei nº 10.336/01 e nº 10.866/04.

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preços dos combustíveis, incidindo sobre a im-portação e comercialização de petróleo, gás na-tural e álcool combustível.

Do montante arrecadado, a União transfere, tri-mestralmente, 29% aos estados, que, por sua vez, repassam 25% do valor recebido a seus mu-nicípios, sendo 50% segundo os índices do FPM e 50% na proporção do número de habitantes.

4.2.2.6. Quota-parte do Imposto sobre circulação de mercadorias e Prestação de serviços (Icms)O ICMS é um imposto de competência dos esta-dos, cabendo-lhes repassar aos respectivos muni-cípios 25% do total que arrecadam (Constituição, art. 158, IV). O índice de participação de cada mu-nicípio no “bolo” estadual é fixado anualmente segundo critérios estabelecidos em lei estadual, em que o Valor Adicionado (VA) entra, obrigato-riamente, com, no mínimo, 75%.

Valor Adicionado, para efeito de distribuição do ICMS, é a diferença positiva entre o valor de saída das mercadorias vendidas por estabelecimentos comerciais, industriais e agrícolas e o valor de compra das matérias-primas empregadas no pro-cesso de produção e comercialização. Não impor-ta, no caso, se houve ou não tributação pelo ICMS, ou seja, o VA é considerado mesmo que decorren-te de transações isentas ou imunes do tributo.

Assim, os critérios para distribuição da quota dos municípios em cada estado variam segundo o que estiver definido na legislação estadual, embora

haja uma predominância do fator Valor Adiciona-do. À guisa de exemplo, no Estado de São Paulo vigoram os seguintes critérios para determinação, a cada ano, do índice de participação dos municí-pios paulistas (Lei estadual nº 3.201/81):

a) 76%, segundo o VA apurado em cada município, pela média dos dois últimos exercícios, em relação ao VA total do estado. A apuração se faz no exercício atual, com base no exercício anterior, para compor o índice do exercício seguinte;

b) 13%, segundo a população de cada município em relação à população total do estado, utilizando-se dados oficiais fornecidos pelo IBGE;

c) 5%, segundo a receita tributária própria arreca-dada pelo município em relação à soma das receitas tributárias próprias de todos os municípios do esta-do. Valem, no caso, os dados do exercício anterior àquele em que a apuração estiver sendo feita, para vigorar no exercício seguinte. Embora o conceito de receita tributária seja mais amplo, são admitidas apenas as receitas dos impostos próprios do muni-cípio: IPTU, ITBI e ISS e respectivos acessórios;

d) 3%, segundo a área cultivada do município em relação ao total da área cultivada do estado;

e) 0,5%, segundo as áreas especialmente protegi-das, existentes no município, em relação a seu total no estado. São áreas especialmente protegidas: es-tações ecológicas, reservas biológicas, parques es-taduais, zonas de vida silvestre, reservas florestais e áreas de proteção ambiental;

f) 0,5%, segundo as áreas ocupadas por reservató-rios de água destinados à geração de energia elétri-ca, existentes no município, em relação a seu total no estado;

g) 2%, divididos em partes iguais entre todos os municípios paulistas.

Sendo o ICMS o mais significativo item de receita dos municípios, pelo menos naqueles em que pre-dominam as atividades industriais e comerciais, é extremamente importante que as autoridades lo-

O ICMS é o mais significativo item de receita dos municípios onde predominam as atividades industriais comerciais

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cais exerçam pleno controle da apuração do VA, cuja responsabilidade é do estado, uma vez que esse va-lor é informado diretamente pelos contribuintes do tributo, por meio de procedimentos próprios defini-dos pelas autoridades fazendárias estaduais.

O descuido no acompanhamento da apuração pode causar perdas de arrecadação, já que as in-formações prestadas pelos contribuintes podem não refletir a realidade. Isto quer dizer que o mu-nicípio deve adotar providências objetivando o acompanhamento da coleta de dados, examinan-do, por intermédio de técnicos especialmente preparados, as declarações apresentadas, exigin-do a correção de erros porventura cometidos.

Além da possibilidade de ocorrer erros no preen-chimento das declarações, deve o município estar muito atento aos contribuintes omissos, ou seja, aqueles que simplesmente deixam de entregar seus dados no prazo devido. É preciso contatá-los e compeli-los a cumprir sua obrigação.

Mesmo em relação aos demais fatores que con-tribuem para a formação do índice, deve haver idêntica preocupação, pois embora não tendo o mesmo significado do VA, podem também, se houver descuido, levar a perdas de receita.

Veja-se o caso do Estado de São Paulo, no fator correspondente à receita própria municipal, que contribui com 5% na formação do índice. Se a Prefeitura se descuidar da arrecadação de seus impostos próprios, IPTU, ITBI e ISS, provocará uma diminuição de seu índice de participação e, conse-quentemente, perda de receita.

Os repasses das quotas pertencentes aos municí-pios são efetuados pelo estado, conforme dispõe a Lei Complementar nº 63/90, no segundo dia útil de cada semana, com base no montante arrecada-do na semana anterior.

4.2.2.7. Quota-parte do Imposto sobre veículos automotores (IPva)É um tributo estadual, mas do valor arrecadado cabe ao município a parcela de 50%, ficando a

outra metade com o Governo do Estado, tudo conforme estipula a Constituição federal em seu art. 158, III.

Essa participação restringe-se ao IPVA incidente sobre veículos registrados no município e o re-passe é efetuado pelo próprio estabelecimento financeiro arrecadador, no momento em que o contribuinte recolhe o tributo (Lei Complementar nº 63/90).

Trata-se também de um importante item de recei-ta, cuja magnitude depende da frota de veículos registrada e licenciada no município. Para não perder receita, as autoridades locais devem exer-cer, em conjunto com as repartições estaduais correspondentes, um rígido controle para impedir que veículos do município sejam registrados em outras cidades, o que é, infelizmente, uma prática muito comum, mas desprovida de legalidade.

4.2.2.8. Quota estadual e municipal do salário-educaçãoO Salário-Educação é uma receita arrecadada pela União, cujo produto é dividido entre as três esferas de governo. É uma contribuição social paga pelas empresas mediante uma alíquota de 2,5% inci-dente sobre a folha de salários e constitui-se em fonte adicional de financiamento da educação bá-sica pública (Constituição federal, art. 212, § 5º).

Do valor arrecadado em cada estado, a União fica com 40% e transfere os 60% restantes ao pró-prio estado e a seus municípios, na proporção das matrículas que possuem nas respectivas redes de educação básica pública, apuradas no censo escolar realizado anualmente pelo Instituto Na-cional de Pesquisas Educacionais (Inep). No mu-nicípio, neste caso, são computadas as matrículas dos três níveis da educação básica: educação in-fantil, ensino fundamental e ensino médio.

Os valores pertencentes aos estados e muni-cípios são distribuídos automaticamente pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Edu-cação (FNDE), por meio do Banco do Brasil, de-vendo ser aplicados em quaisquer dos níveis da

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educação básica, inclusive no Ensino Médio e na merenda escolar, vedado, entretanto, o seu emprego no pagamento de pessoal (Lei nº 9.766/98, art. 7º).

4.2.2.9. Fundo de manutenção e desenvolvimento da educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb)Considerado o conjunto de municípios do estado e o próprio estado, o Fundeb não se apresen-ta, propriamente, como uma fonte adicional de recursos, por ser constituído de parte das trans-ferências constitucionais já existentes. Foi instituído pela Emenda Constitucional nº 53/06 e regulamentado pela Lei nº 11.494/07, para vigência até o exercício de 2020. É formado por 20% das receitas de impostos transferidas pela União aos estados e municípios, dos impostos estaduais e das transferências de impostos que o estado faz a seus municípios.

A parcela de 20% é retirada daquelas receitas, forma um montante único no estado, que é automaticamente redistribuído ao próprio estado e aos seus municípios, na proporção das matrículas que cada um possui na educação básica, apuradas no censo escolar do ano ante-rior, aplicados alguns fatores de ponderação fixados pela legislação. No município, são consi-deradas somente as matrículas da Educação Infantil e do Ensino Fundamental.

Somente em alguns estados, em geral os mais pobres, é que existe um aporte adicional de recursos no Fundeb, realizado pela União, a fim de garantir uma destinação mínima anual por aluno matriculado.

É na redistribuição do Fundeb que podem ocorrer ganhos ou perdas de receita, pois o dinhei-ro é rateado, como já foi dito, na proporção das matrículas que o estado e cada município possuem. Assim, municípios que tenham um grande contingente de alunos levarão vantagem em relação àqueles que possuem poucos alunos.

O prefeito pode saber se está ganhando ou perdendo receita pelo simples cotejo do mon-tante da contribuição de seu município com o retorno que recebe do fundo, em função dos alunos matriculados na rede municipal.

Quanto à utilização dos recursos pelos municípios, a Emenda Constitucional nº 53/06 deter-mina o seu emprego integral na Educação Infantil e no Ensino Fundamental, devendo uma parcela não inferior a 60% ser aplicada no pagamento da remuneração dos profissionais do magistério, incluídos nesse conceito os professores, diretores de escola, supervisores e orien-tadores educacionais, enfim, os servidores que compõem o quadro do magistério municipal ou estadual, conforme o caso.

4.2.2.10. repasses do Fundo nacional de desenvolvimento da educação (Fnde)O FNDE, órgão vinculado ao MEC, mantém programas de assistência financeira aos municí-pios, cujos recursos são repassados automaticamente, com base na legislação vigente e nos respectivos regulamentos. Os principais programas são:

a) Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), cujos recursos são entregues às prefeituras com base nas matrículas apuradas no censo escolar, para aquisição de merenda escolar destinada aos alunos do Ensino Fundamental e da pré-escola;

[25]

b) Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), que fornece recursos financeiros diretamente às escolas, para custear despesas de seu funcionamento e da infraestrutura física e pedagógica;

c) Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate): recursos para ajudar no custeio do transporte escolar.

Afora esses, o FNDE mantém outros programas de assistência financeira, aos quais o município pode habilitar-se. Nesse sentido, recomenda-se visitar o site daquela instituição, <www.fnde.gov.br>.

4.2.2.11. repasses do sistema Único de saúde (sus)O atendimento público à saúde no Brasil está orga-nizado sob um sistema único – o Sistema Único de Saúde (SUS) – que compreende as três esferas de governo. O município emprega recursos próprios de seu orçamento, mas recebe da União, adicional-mente, repasses para o financiamento das ações que executa, tudo com base na legislação vigen-te (Constituição federal, arts. 195 e 198, Emenda Constitucional nº 29/00 e Lei nº 8.080/90).

Os repasses são automáticos, com base nas habi-litações do município, nas seguintes ações:

a) Piso de Atenção Básica (PAB). Cobre procedimen-tos e ações de assistência básica, de responsabilida-de tipicamente municipal, divididos em parte fixa e parte variável, a saber:

• PAB parte fixa: valor per capita nacional, que, multiplicado pela população de cada município, compõe a quota anual de recursos destinados a serviços e ações básicas de saúde de natureza ambulatorial. Destina-se a municípios habilita-dos em qualquer condição de gestão do SUS e a estados habilitados, os quais recebem as parce-las dos municípios não habilitados;

• PAB parte variável: inclui parcelas relativas ao Pro-grama de Saúde da Família (PSF), ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, às ações básicas de vigilância sanitária, ao Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais (ICCN), à Assistência

Farmacêutica Básica (PAFB) e ao Programa de En-demias e Controle de Doenças (PECD);

A parte variável do PAB aumenta o total repassa-do para a atenção básica na proporção em que esses programas são implementados pelo gestor local do SUS. Destina-se a municípios habilitados em alguma condição de gestão prevista na Norma Operacional Básica/SUS, NOB/1996, e a estados habilitados (parcelas relativas aos municípios não habilitados e de outros municípios que, apesar de habilitados, tenham suas parcelas parcialmente transferidas para o fundo de saúde do respectivo estado, por deliberação da CIB);

b) Teto livre. Compõe-se do somatório de recursos destinados a municípios habilitados na Gestão Ple-na do Sistema Municipal e a estados habilitados (re-cebem as parcelas relativas aos demais municípios e às unidades próprias estaduais), para a assistência ambulatorial e hospitalar de média complexidade;

c) Alta complexidade. Procedimentos ambulatoriais e hospitalares de alta complexidade, não integran-tes do Fundo de Ações Estratégicas (Portaria GM/MS nº 531/1999).

4.2.2.12. repasses do Fundo nacional de assistência social (Fnas)Repassados pela União, os recursos do FNAS são destinados a financiar e apoiar serviços, progra-mas e projetos de assistência social no município, conforme Decreto nº 1.605/1995.

É condição para o recebimento, a instituição, pelo município, de um Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil, do Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social, e do Plano de Assistência Social. O repasse é automático, isto é, independe da celebração de con-vênio, cabendo ao município habilitar-se mediante o cumprimento das normas legais vigentes.

Os critérios para distribuição dos recursos são propostos pela Secretaria de Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social, em

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articulação com os gestores estaduais e munici-pais, fundamentados nos termos do art. 18 da Lei Orgânica da Assistência Social – Lei nº 8.742/93, na consideração de indicadores, como população, renda per capita, mortalidade infantil e concentra-ção de renda.

4.2.2.13. Compensações financeirasAlém das transferências federais e estaduais, os municípios recebem outros recursos da União, a título de compensações financeiras, em razão de alguns tipos de prejuízos ou ônus que lhes são causados por ações ou atitudes assumidas pelo Governo Federal, a saber:

a) Compensação Financeira pela desoneração das exportações – Lei Kandir

Em 1996, entrou em vigor a Lei Complementar nº 87, concedendo isenção do ICMS aos produ-tos manufaturados e semimanufaturados, com o objetivo de tornar as exportações brasileiras mais competitivas no mercado internacional e, com isso, contribuir para a diminuição do desequilíbrio então existente nas contas de comércio exterior. Ocorre que o prejuízo recairia sobre os estados, que cobravam o tributo e, em consequência, sobre os municípios, titulares de 25% da arrecadação.

Para compensar o prejuízo, a própria Lei nº 87 tratou de criar um sistema de ressarcimento aos estados e seus municípios. Assim, são feitos re-passes por parte da União, com recursos de seu orçamento, dos quais 75% pertencem aos esta-dos e os outros 25% são destinados aos municí-pios. Essa parcela é redistribuída a cada prefeitura por meio do índice utilizado nos repasses normais das quotas estaduais do ICMS.

b) Compensação Financeira pela Extração de Minerais

As empresas mineradoras recolhem à União certos porcentuais, dependendo do produto ex-traído, sobre o seu faturamento líquido. Dessa ar-recadação, a União fica com 12% e repassa 65% aos respectivos municípios e 23% aos respecti-

vos estados e Distrito Federal. O valor arrecadado não pode ser aplicado no pagamento de despe-sas com pessoal e no serviço da dívida (juros e amortização de empréstimos).

c) Compensação Financeira pela Exploração de Re-cursos Hídricos

Nos municípios onde houver instalações destina-das à produção de energia elétrica ou que tiverem áreas invadidas por água de seus reservatórios, as empresas que exploram o serviço recolhem a respectiva compensação financeira, cobrada de acordo com normas do Departamento Nacional de Águas e Energia (DNAE).

Aos municípios cabem 45% dessa arrecadação. Os restantes são distribuídos aos estados e Dis-trito Federal (45%), ao DNAE (8%) e à Secretaria de Ciência e Tecnologia (2%). Os valores recebi-dos não podem ser aplicados em despesas com pessoal e no pagamento do serviço da dívida.

d) Compensação Financeira pela Exploração de Pe-tróleo, Xisto Betuminoso e Gás Natural

Essa compensação financeira corresponde a 5% do valor dos produtos extraídos dos territórios onde se fixa a lavra, ou se localizam instalações marítimas ou terrestres de embarque/desembarque, operados pela Petrobras, segundo os seguintes critérios:

• 70% aos estados produtores, ou seja, 3,5% do valor dos produtos;

• 20% aos municípios produtores, ou seja, 1% do valor dos produtos;

• 10% aos municípios onde se localizam as ins-talações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque do produto, ou seja, 0,5% do valor dos produtos.

Da parcela que cabe ao estado, 25% devem ser distribuídos aos seus municípios, de acordo com critérios fixados pelo Departamento Nacional de Combustíveis (DNC) e com base em informações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

[27]

(IBGE) e da própria Petrobras. Essa participação soma-se à parcela que os municípios recebem diretamente, caso se encontrem nas situações acima descritas. Os valores recebidos não po-dem ser aplicados em pessoal e no pagamento do serviço da dívida.

4.2.3. Transferências voluntárias da União e dos estadosSe, por um lado, as transferências constitucionais e le-gais derivam de normas constantes da própria Cons-tituição ou da legislação ordinária, representando, no caso dos municípios, direitos líquidos e certos junto à União e ao respectivo estado, as transferências vo-luntárias não possuem, por outro lado, esse caráter obrigatório. Não são direitos líquidos e certos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal3 define, em seu art. 25, que transferência voluntária é “a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação brasileira, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de deter-minação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”.

Assim, quando a União e os estados estiverem transferindo recursos aos municípios nessa mo-dalidade, estarão simplesmente fazendo uma concessão, uma liberalidade. É por isso que são celebrados convênios, pois neles o concessor impõe as condições a serem obedecidas pe-los beneficiários. Portanto, conseguir recursos dessa forma exige do município um processo prévio de negociação junto às autoridades das demais esferas e sua concretização só se dará se houver concordância das duas partes em re-lação aos respectivos termos.

No caso da União, existem requisitos a serem previamente observados, fixados em sua Lei de Diretrizes Orçamentárias, entre os quais que a transferência deve fazer parte de um projeto em que haja contrapartida da parte beneficiária para o seu financiamento.

Em geral, as transferências voluntárias são reali-zadas para atender a situações muito específicas, ou mesmo emergenciais, e vigoram, na maioria das vezes, por um período certo e determinado. Vezes há em que o maior interessado é o próprio concessor, que vê nessa modalidade de aplicação de recursos uma maneira mais simples e mais econômica para se desincumbir de uma obriga-ção que lhe pertence.

Em suma, cabe ao prefeito identificar, nos órgãos federais e estaduais, as possibilidades que de fato existem, para obtenção de recursos na modalida-de de transferência voluntária, elaborar os com-petentes projetos e reivindicar os recursos pelos meios administrativos e políticos disponíveis.

4.2.4. Receitas de endividamento e de alienação de ativosEndividar-se é uma das estratégias que o municí-pio pode lançar mão para obter receitas. A forma mais comum é a celebração de contratos de em-préstimo junto a instituições financeiras, nacionais ou internacionais, para executar determinados projetos, em geral investimentos, para os quais os recursos ordinários da prefeitura são insuficientes. Na classificação oficial4 essas receitas aparecem com a denominação de Receitas de Operações de Crédito, na categoria Receitas de Capital.

Em verdade, existe uma segunda maneira de re-alizar empréstimos, por meio da emissão de tí-tulos no mercado financeiro, a serem adquiridos por pessoas físicas e jurídicas, os quais passam a integrar a denominada dívida mobiliária. Entre-tanto, essa alternativa não estará disponível para os municípios até o final de 2010, por proibição constante de ato do Senado Federal5.

O endividamento é visto, na maioria das vezes, como algo negativo, que compromete a economia municipal pelo pagamento de juros e amortiza-ções. Mas essa é uma ideia equivocada, nascida

3 Lei Complementar nº 101/00.4 A classificação oficial das receitas de todos os entes da Federação é estabelecida, de forma padronizada, por ato da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria do Orçamento Federal, órgãos vinculados, respectivamente, ao Ministério da Fazenda e ao Ministério do Planejamento. Para o ano de 2009, vale a classificação aprovada pela Portaria Conjunta STN/SOF n. 3/2008.5 Essa vedação está prevista no art. 11 da Resolução nº 43/01 do Senado Federal e se estenderá até 31 de dezembro de 2010.

[28]

a partir de um passado recheado de irresponsa-bilidades na condução das finanças públicas em todas as esferas de governo, atitudes hoje seve-ramente coibidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Empréstimos e financiamentos podem re-presentar para os municípios, que demonstrarem ter capacidade financeira, o meio mais eficaz para realizar determinada obra de custo elevado, im-possível de ser suportado pelas receitas ordiná-rias de um único exercício.

O fundamento para a contratação de operações de crédito está no fato de que o investimento, a ser realizado à sua conta, vai trazer benefícios para a população no presente e no futuro, mas sua execução e pagamento precisam ocorrer ape-nas no presente. Se o benefício se estenderá por vários anos à frente, nada mais justo do que diluir o seu custo ao longo desse prazo, de modo que os desembolsos por parte dos moradores da ci-dade se façam de forma gradual, sem deles exigir, num único exercício, grandes esforços financei-ros. Além disso, pessoas que não pagam impostos hoje e que usufruirão do investimento no futuro poderão também contribuir para a amortização da dívida, o que é perfeitamente natural.

Já vimos que as prefeituras desempenham nos municípios papel da mais alta relevância eco-nômica. Suas ações, de prestação de serviços públicos ou de realização de investimentos, podem sacudir a economia local e proporcio-nar novas oportunidades de negócios para as pessoas e para as empresas. Se os negócios se ampliam, abre-se espaço para aumento na arre-cadação de impostos.

A construção de uma simples ponte pode signi-ficar importante redução de custos e ganhos de tempo para toda a comunidade, que sem ela pre-cisa fazer grandes deslocamentos. Se um inves-timento como esse só pode ser realizado com o aporte de recursos extras, deve a prefeitura lançar mão de todas as possibilidades ao seu alcance, inclusive a contratação de empréstimos. É até

possível que a própria obra redunde no aumento da receita municipal, com o qual a Prefeitura po-derá pagar, no todo ou em parte, os respectivos encargos financeiros.

Entretanto, as operações de endividamento não podem ser realizadas de forma indiscriminada, justamente para evitar o comprometimento des-mesurado da saúde financeira do município nos anos subsequentes. As regras de endividamento estão estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites determinados nas Resoluções nº 40 e 43, ambas de 2001, do Senado Federal.

Para contratar uma operação de crédito de uma instituição financeira nacional, o município deve elaborar o respectivo projeto, verificar o seu enqua-dramento nos limites de endividamento legalmente permitidos, obter autorização da Câmara Municipal e submeter o pleito à análise e aprovação do Mi-nistério da Fazenda, na conformidade do art. 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Se a instituição financeira for estrangeira, precisará de aval do Te-souro Nacional, a ser concedido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, que, por sua vez, exigirá das prefeituras uma contragarantia,6 com base nas transferências constitucionais que recebe.

Dependendo de quem estiver fornecendo os re-cursos, poderá ser exigida das prefeituras uma contrapartida, muito comum nas instituições fi-nanceiras oficiais, que consiste na exigência de que parcela do custo total do projeto seja arcada pelo próprio município, com recursos alocados em seu orçamento.

Afora as receitas proporcionadas pelo endivida-mento do município, existe a possibilidade de serem conseguidos recursos extras com a venda de ativos, ou seja, pela alienação de bens perten-centes ao patrimônio público municipal.

Podem ser vendidos, observadas as normas aplicá-veis a cada caso, terrenos, prédios, bens móveis, títu-los e ações de empresas e outros direitos com valor

6 No caso de empréstimos externos, o garantidor da operação perante a instituição financeira é o Tesouro Nacional, que, por sua vez, exige das prefeituras contratantes uma contragarantia, ou seja, oferta de garantias municipais, em geral representada pelas transferências constitucionais a que cada município tem direito.

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econômico. Entram nesse grupo a concessão remu-nerada de serviços públicos a empresas particulares. No caso de terrenos e prédios deverá sempre ser examinada a sua natureza, pois alguns tipos, por per-tencerem ao domínio público, são inalienáveis.

Há uma particularidade a ser observada na uti-lização dos recursos proporcionados pela alie-nação de ativos, constante do art. 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que prevê seu emprego apenas no pagamento de despesas de capital, salvo se destinados por lei ao regime próprio de previdência social dos servidores públicos. Por despesas de capital entende-se a realização de obras públicas, aquisição de bens permanentes, móveis ou imóveis, inversões financeiras e amor-tização da dívida pública.

4.3. competências municipais

No federalismo brasileiro, a Constituição reserva à União funções que naturalmente lhe são pró-prias, havendo uma extensa lista de bens que lhe pertencem (art. 20), outra também extensa de competências funcionais exclusivas (art. 21) e uma vasta competência exclusiva em matéria le-gislativa (art. 22). Participa também de uma série de competências comuns com estados e municí-pios (art. 23).

Os estados, comparativamente com outras nações, têm competências bem menores, ca-bendo-lhes muito pouco no poder de legislar, contrastando com o significativo poder confe-

rido à União. Os estados exercem, fundamen-talmente, todas as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição (art. 25, § 1º) e possuem, igualmente, autonomia administrati-va, política e financeira. Basicamente, atuam nas áreas de segurança pública, justiça, sistema pe-nitenciário, transporte, saúde, educação, assis-tência a menores infratores, saneamento básico, energia e abastecimento.

Ao município foi reservado um leque amplo de competências, cabendo-lhe, fundamentalmente, as atividades locais, que dizem respeito ao fun-cionamento da cidade, assim como outras que exerce em comum com as demais esferas, princi-palmente o estado, particularmente nas áreas de educação, saúde e assistência social.

Possuindo autonomia política, além da autono-mia administrativa e financeira, legisla, por meio da Câmara Municipal, sobre todos os assuntos de interesse local e suplementa a legislação fe-deral e estadual, no que couber (Constituição federal, art. 30).

Com a lista a seguir, tem-se uma visão objetiva e detalhada das competências municipais mais co-muns, que compreendem os itens especificamente apontados pelo art. 30 da Constituição, as ativida-des tipicamente locais e as que são exercidas em comum com os respectivos estados e a União:

• organizar e manter uma estrutura administrativa compatível com o porte do município, inclusive a manutenção da Câmara Municipal;

• instituir e arrecadar os tributos de sua competên-cia, bem como aplicar suas rendas por meio de um sistema de planejamento e orçamento orga-nizado à luz do estabelecido pela Constituição;

• criar, organizar e suprimir distritos;

• promover o ordenamento de seu território, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, bem como licenciar e controlar a execução de obras particulares.

A constituição destinou aos municípios amplo leque de competências, cabendo-lhes, essencialmente, as atividades locais

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• promover a proteção do patrimônio histórico-cultu-ral local, observada a legislação federal e estadual;

• executar a manutenção das ruas e avenidas, das praças, dos parques e dos jardins;

• proteger o meio ambiente e preservar os ma-nanciais e cursos d’água;

• realizar a coleta de lixo domiciliar, a varrição das ruas e operar aterros sanitários;

• manter a iluminação dos logradouros, praças, parques e jardins;

• organizar e operar o sistema de trânsito da cidade, com instalação de equipamentos, como semáforos e aparelhos de radar, sinalização aérea e de solo (faixas de segurança para pedestres), fiscalização dos motoristas, tudo para proteger a vida das pes-soas e permitir o funcionamento da cidade;

• administrar e fiscalizar o sistema de transporte coletivo por ônibus, inclusive a organização de horários e definição de itinerários, assim como a administração dos terminais urbanos;

• ofertar a educação básica às crianças de 0 a 14 anos, com atendimento em creches, escolas ma-ternais e escolas de pré-ensino, por meio de uma rede municipal, inclusive o Ensino Fundamental, em que também atua o Governo do Estado. O atendimento inclui o fornecimento de merenda escolar a todos os alunos;

• prestar assistência médica, hospitalar e farma-cêutica em convênio com o SUS, por meio de unidades básicas de saúde, prontos-socorros e hospitais, com médicos, enfermeiros, atenden-tes e medicamentos pagos pelo município;

• prestar assistência social a pessoas pobres, com serviços dirigidos às famílias, idosos, crianças abandonadas, migrantes e moradores de favelas;

• administrar e controlar serviços de abasteci-mento, como feiras livres e mercados;

• prestar serviços de abastecimento de água, co-leta e tratamento de esgoto;

• licenciar estabelecimentos comerciais, indus-triais e de serviços, assim como executar a vigi-lância sanitária;

• manter ou fiscalizar o serviço funerário e os ce-mitérios municipais;

• realizar programas direcionados à aquisição da casa própria em conjunto com o estado e a União;

• manter uma rede de equipamentos públicos nos quais o cidadão possa se divertir e praticar esportes, como teatros e centros esportivos; realizar eventos públicos, festejos populares, competições e comemoração de datas cívicas.

4.4. administração dos municípios

A administração pública dos municípios segue as mesmas regras fixadas na Constituição para as demais esferas, podendo se organizar livre-mente segundo a sua Lei Orgânica, sendo-lhes facultado, além de dispor sobre a estrutura administrativa da Prefeitura, criar órgãos des-centralizados, como autarquias, fundações e empresas constituídas por ações.

O dispositivo inaugural do capítulo da Consti-tuição que trata da administração pública traz estampados os princípios fundamentais a serem observados por todos os poderes. Por sua impor-tância e relevância, vale a pena reproduzi-lo:

Art. 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distri-to Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicida-de e eficiência e, também, o seguinte: [...]

Cada um desses cinco princípios traz um signi-ficado muito profundo, comportando alguns co-mentários adicionais, a saber:

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Legalidade – Cada ato praticado precisa ter respaldo legal, ou seja, não pode ser arbitrário, sem o que poderá ser considerado irregular, passível de sanções. No setor público, prevalece a regra de que só se faz aquilo que a lei permite, diferentemente do setor privado, em que pode ser feito tudo o que a lei não proíbe.

Impessoalidade – Todos os atos devem ser direcionados para o interesse público, para a coletivida-de. Não podem bens e serviços públicos ser usados com vistas a atender a interesses pessoais.

Moralidade – A conduta do agente público deve ser guiada pela ética, pelos bons costumes, sendo inadmissíveis atos que sejam praticados em proveito próprio ou de terceiros e os que delapidam o patrimônio público.

Publicidade – Os atos de gestão devem ser públicos, transparentes, de conhecimento geral. O cidadão tem o direito de saber tudo o que acontece na administração pública, competindo a seus responsáveis providenciar para que essa divulgação seja a mais ampla possível, prin-cipalmente agora que a tecnologia – a internet – facilita imensamente essa prática. Nessa linha, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe um grande avanço ao obrigar os governantes a publicar, inclusive por meios eletrônicos, uma série de relatórios relativos à gestão fiscal dos entes da Federação.

Eficiência – Não basta ser ético, transparente, agir dentro da lei. É preciso que os serviços públi-cos sejam prestados com economicidade, com o melhor custo-beneficio possível, sem qualquer tipo de desperdício. Ser eficiente significa despender a menor quantidade possível de energia (tempo, dinheiro, bens, trabalho) para tornar uma ação eficaz, isto é, realizada com sucesso.

O que pode ser acrescentado, não propriamente como um princípio, mas como um comple-mento ao princípio da eficiência, é o planejamento, processo pelo qual as decisões são toma-das de forma antecipada, com base na realidade local, que precisa ser muito bem conhecida para indicar quais programas devem ser implementados pelo governo.

Portanto, o que o art. 37 da Constituição transmite não é apenas uma mensagem, um anseio, mas sim uma regra rígida de comportamento que a sociedade espera dos agentes públicos, para que se tenha, sob todos os aspectos, uma excelente gestão, respeitadas, é claro, as res-trições e condicionantes próprias de cada entidade considerada.

[32]

AFONSO, José Roberto R. Brasil, um caso à parte. In: 16º Regional Seminar of Fiscal Policy. Santiago do Chile, 2004.

_____. Palestra proferida no 31º Fórum Nacional dos Secretários Estaduais do Planejamento. São Paulo, 2007.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 outubro de 1988.

CONTI, José Maurício. Federalismo fiscal e fundos de participação. São Paulo: Ed. Juarez de Oli-veira, 2001.

CONTI, José Maurício (Org.). Federalismo fiscal. São Paulo: Manole, 2004.

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