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Protección social y
programas no contributivos
en América Latina
Simone CecchiniDivisión de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Seminario Internacional “Sistema de protección social integral”
Quito, 2 de agosto de 2011
Informalidad y desprotecciónOCUPADOS EN SECTORES DE BAJA PRODUCTIVIDAD (SECTOR INFORMAL) Y
OCUPADOS NO AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2008
(en porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Nota: a/ Areas urbanas. b/ Promedio simple.
Protección social no contributiva
• Conjunto de programas de transferencias y
subsidios públicos, financiados mediante
impuestos a los ingresos generales bajo el
principio de solidaridad
• Beneficios no se relacionan con la existencia de
contribuciones previas
• Dirigida generalmente a quienes viven en extrema
pobreza, pobreza y vulnerabilidad. Puede ser
también de corte universal
• Su objetivo es cubrir las necesidades
básicas, proveyendo ingresos mínimos o
deteniendo la caída de ingresos
Principales instrumentos de la protección social
no contributiva
• Transferencias en efectivo
• Pensiones sociales, programas de transferencias
condicionadas o “con corresponsabilidad” (PTC)
• Transferencias en especie
• Programas alimentarios
• Subsidios al consumo
• Alimentos, energía, transporte
• Empleos de emergencia
• Promoción de servicios sociales
• Becas escolares, subsidios a la vivienda
1.58
0.720.70
0.32
0.26
0.140.10 0.09
0.05 0.04 0.03 0.005 0.001 0.0002
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PAÍSES): GASTO EN PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS, ALREDEDOR DE
2009(En porcentaje del PIB)
Promedioponderado: 0.44
Son pocos los países donde se destinan recursos
significativos para las pensiones sociales
100.0
63.6
54.8
40.8
29.6 28.224.3
21.517.6 16.8
14.2 13.0
1.4 0.20
20
40
60
80
100
120
Promedioponderado: 41.1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PAÍSES): BENEFICIARIOS DE PENSIONES NO
CONTRIBUTIVAS, ALREDEDOR DE 2009(En porcentaje de la población adulta mayor)
Hoy 14 millones de latinoamericanos de 65
años y más reciben una pensión social (8,4
millones en Brasil)
0.88
0.52 0.51 0.47 0.45
0.40 0.39 0.39 0.36
0.33 0.32
0.240.22 0.20 0.19
0.140.11
0.02
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
1.40
1.17
Promedio ponderado: 0.40
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje del PIB)
Los PTC hoy operan en 18 países de América Latina
y el Caribe, con niveles de inversión muy variados
41.4
26.425.2 24.6
22.621.2
17.5
11.6 11.3 10.98.7 8.6 8.3 8.2 7.6 6.8
3.3 2.4
44.3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje de la población total)
Promedio ponderado: 19,3
Los PTC cubren 25 millones de familias (cerca de
113 millones de personas)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.
89.0
81.0
70.5
60.6
52.250.7
38.7
25.2
84.6 84.6
62.8
56.5
51.7
46.4 46.3
39.5 39.7
21.2
17.4
32.4
17.113.9
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Ben
efi
cia
rio
s P
TC
/ P
ob
lació
n i
nd
igen
te y
po
bre
Porcentaje de la población indigente
Porcentaje de la población pobre
> 100
...
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100
En varios países el número de beneficiarios supera al
número de personas que viven en la indigenciaAMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, División de Desarrollo Social, Base de datos de programas de asistencia social. Nota: a La cobertura de los PTC en
relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
93.0
31.7
27.625.0
22.1 20.9
14.5
6.4
10.8
6.23.1 2.7
1.4 0.4
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Promedio simple países desarrollo humano alto: 22,2%
Promedio simple países desarrollo humano medio: 3,4%
AMÉRICA LATINA 14 PAÍSES):
GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS
DE LA POBLACIÓN POBRE, 2009
(En porcentaje)
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL, División de Desarrollo Social, Base de datos de programas de protección social no contributiva; CEPAL (2011); y CEPALSTAT.
Notas: a 2008; b 2007.
Pero los PTC cubren en promedio solamente el 7,2%
del déficit agregado anual de recursos de la población
pobre respecto a la línea de pobreza
El impacto de los PTC
• Alivio más que superación de la pobreza
– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena
focalización)
– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el
monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)
• Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre
matrícula y asistencia escolar, controles médicos
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre
impacto en indicadores “finales” de capital humano
Los PTC comparten características
comunes, pero no se puede hablar de un
modelo único
• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país
– Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos
– Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.
• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
Diversidad de enfoques de los PTC:
tres tipos ideales
1. Programas de transferencia de ingresos con
condicionalidad blanda
– Enfocados en la transferencia de ingreso
2. Programas de incentivo a la demanda con
condicionalidad fuerte
– Enfocados en el desarrollo humano
3. Sistemas o redes de coordinación programática con
condicionalidades
– Enfocados en la conexión al sistema de protección social
PTC tipo 1. Programas de transferencia
de ingresos con condicionalidad blanda
Transferencia
monetaria
Actúa como
suplemento
de un
ingreso
Cálculo en base a
valor canasta de
alimentos
Condiciones
Refuerzan y
protegen el
capital
humano
Monitoreo y
sanciones laxas
Resultados
esperados
Disminución
pobreza y
desigualdad
Indicadores pobreza
y desigualdad
ingreso
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la
demanda con condicionalidad fuerte
Transferencia
monetaria
Actúa como
incentivo
Cálculo costo
oportunidad
Condiciones
Generan
cambio de
comportamiento
Monitoreo y
sanciones fuertes
Resultados
esperados
Desarrollo
humano
Indicadores
intermedios de
salud y educación
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación
programática con condicionalidades
Transferencia
monetaria
Actúa para
cubrir costos
de
vinculación
Residual
Condiciones
Corresponsabili-
dades
negociadas
(compromiso
familiar)
Acordadas con apoyo
psicosocial
Resultados
esperados
Mejoramiento
dimensiones
trabajadas
Índices
multidimensionales
de pobreza
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
El desafío es mantener objetivos claros
e integrar los PTC en los sistemas
de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente
excluidas de la protección social• Las personas pueden graduarse de determinados
programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social
Protección social no contributiva y empleo:
¿círculo vicioso?
• Riesgos incentivos perversos protección social no
contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento
y el empleo
• Transferencias monetarias crearían dependencia en vez
de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta
de trabajo)
• Los programas sociales generarían “subsidios” al sector
informal para evitar los ahorros obligatorios de la
seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja
productividad)
Protección social no contributiva y empleo:
¿o círculo virtuoso?
• Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las
familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
• En 2009, los montos máximos de las transferencias de los PTC eran 39,9%
(áreas urbanas) y al 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos
de la población pobre
• En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la
oferta laboral (Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)
• Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que
las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan
empleo
• Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
• Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de
trabajar ni focalizan por condición laboral
• Inversión social no es necesariamente improductiva y
autoempleo no es voluntario
La protección social no contributiva formulada desde un
enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso
Transferencias monetarias
Niveles mínimos de subsistencia garantizados
Recursos para cubrir costos
inserción laboral y mejorar
negociación salarial
Inversiones productivas
“Efecto multiplicador” en economías
locales
Base de datos de programas de
transferencias condicionadas
http://dds.cepal.org/bdptc/ • Datos sobre gasto, cobertura y montos de las transferencias
monetarias así como información detallada sobre los
distintos componentes de los PTC en los países de América
Latina y el Caribe