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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Coordenação da Série Água BrasilLuiz Gabriel T. Azevedo

Abel Mejia

Projeto Gráfico e ImpressãoEstação Gráfica ltda.www.estagraf.com.br

Criação de Identidade VisualTDA Desenho & Arte

Foto da capaVista aérea do Vale do Rio São Francisco, região de Petrolina-PE e Juazeiro-BA

Banco MundialSCN Quadra 2 Lote A

Ed. Corporate Financial Center, cj. 303/30470712-900 - Brasília - DF

Fone: 55 (61) 329 1000www.bancomundial.org.br

Comentários e sugestões, favor enviar para: [email protected]

© Banco Mundial - Brasília, 2004

As opiniões, interpretações e conclusões aqui apresentadas são dos autorese não devem ser atribuídas, de modo algum, ao Banco Mundial, às suas instituições afiliadas,

ao seu Conselho Diretor, ou aos países por eles representados. O Banco Mundial nãogarante a precisão da informação incluída nesta publicação e não aceita

responsabilidade alguma por qualquer conseqüência de seu uso.

É permitida a reprodução total ou parcial do texto deste documento, desde que citada a fonte.

Banco Mundial

Impactos e Externalidades Sociais da Irrigação no Semi-áridoBrasileiro – 1ª edição – Brasília – 2004

132p.ISBN: 85-88192-11-x

I – Autores: Valdes, Alberto; Wagner, Elmar; Marzall, Ivo;Simas, José; Morelli, Juan; Pereira, Lilian Pena e Azevedo,Luiz Gabriel T.

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Agradecimentos

O Banco Mundial agradece o apoio financeiro oferecido pelo Programa do Governo da Holanda edo Banco Mundial de Parceria para a Água – Bank-Netherlands Water Partnership Program

(BNWPP) que co-financiou com o Banco Mundial a realização deste estudo.

Ao ensejo da publicação do Série Água 5, cumpre registrar os agradecimentos especiais às instituiçõesparceiras, por sua constante colaboração durante a preparação do estudo, em particular: ao Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) que financiou a aquisição das imagens satélites; ao Bancodo Nordeste do Brasil, pelo apoio logístico, financeiro e disponibilização da base de dados;e ao Ministério da Integração Nacional e suas agências vinculadas CODEVASF e DNOCS,

pelo suporte financeiro, cooperação técnica e de geoprocessamento.

Em particular, o Banco agradece o empenho pessoal dos senhores Francisco Mavignier CavalcantiFrança e Ricardo Marques, do Banco do Nordeste, que acompanharam os trabalhos da equipe

de preparação durante todo o processo, organizando e participando das visitas de campo,disponibilizando o banco de dados do ETENE e contribuindo com suas sugestões para a realizaçãodo estudo; e do geólogo Aristóleles F. de Mello, da CODEVASF, que coordenou a preparação dabase cartográfica, a aquisição e análise de imagens satelitárias e a elaboração, por uma equipe de

especialistas da Universidade de Brasília, da videogafia e radiometria de projetos selecionados, quepermitiram a interpretação digitalizada da evolução das culturas e da produção nos perímetros

irrigados. O Banco agradece ainda, o Sr. Francisco Lobato da Costa pelo valioso trabalho na versãoem português do estudo, e a engenheira Cristina Oliveira Roriz pela editoração final deste trabalho.

Finalmente, o Banco expressa seus agradecimentos às várias instituições que contribuíram,com o fornecimento de informações e sugestões, para a concretização do trabalho, em especial:

à CODEVASF, através de sua Diretoria e equipe sediada em Brasília e de suas DiretoriasSub-Regionais estabelecidas em Petrolina e Juazeiro; ao DNOCS; à EMBRAPA; à EPAMIG;

à ABID, à Secretaria da Agricultura do Ceará; ao Distrito de Irrigação de Jaíba (DIJ);ao Distrito de Irrigação Nilo Coelho; e à VALEXPORT.

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Vice-presidente, Região da América Latina e CaribeDavid de Ferranti

Diretor para o BrasilVinod Thomas

Diretor, Desenvolvimento Ambiental e Socialmente SustentávelJohn Redwood

Diretor, Finanças, Desenvolvimento do Setor Privado e InfraestruturaDanny Leipziger

Coordenadores SetoriaisLuiz Gabriel T. Azevedo e Abel Mejia

Equipe de Recursos Hídricos e SaneamentoAbel Mejia, Álvaro Soler, Carlos Vélez, Cristina Roriz, Daniele La Porta, Franz Drees, Juliana Garrido,Lilian Pena, Luiz Gabriel T. Azevedo, Manuel Rêgo, Maria Angelica Sotomayor, Martin Gambrill,Michael Carroll, Musa Asad, Paula Freitas, Paula Pini.

Banco Mundial

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ApresentaçãoSérie Água Brasil

O Brasil concentra uma das maiores reservas de água doce do mundo que, aliada à sua biodiversidade e à beleza dos seus rios e lagos, representa um importante patrimônio natural do País. Todavia, os problemas relacionados à distribuição espacial e temporal

da água têm representado enormes desafios para milhares de brasileiros. Nesse contexto, o BancoMundial se insere como um agente de desenvolvimento, disponibilizando assistência técnica,experiências internacionais e apoio financeiro para a elaboração e a implementação de programassociais de impacto, visando a melhoria das condições de vida daqueles que são mais afetados poresses problemas.

Durante a última década, problemas de escassez e poluição da água têm exigido dos governos e dasociedade em geral uma maior atenção para o assunto. Expressivos avanços foram alcançados aolongo dos últimos 40 anos, quando o Brasil ampliou seus sistemas de abastecimento de água paraservir uma população adicional de 100 milhões de habitantes, enquanto mais de 50 milhões debrasileiros passaram a ter acesso a serviços de esgotamento sanitário. Nos últimos sete anos,houve uma ampliação de cerca de 34% nas áreas irrigadas, com conseqüentes benefícios na produçãode alimentos, geração de empregos e renda. O desenvolvimento hidrelétrico permitiu uma evoluçãodo acesso à energia elétrica de 500 KWh para mais de 2.000 KWh per capita, em 30 anos.

Entretanto, ainda existem imensos desafios a enfrentar em um País onde o acesso à água ainda émuito desigual, impondo enormes restrições à população mais pobre. Apenas na região Nordestedo País, mais de um terço da população não tem acesso confiável ao abastecimento de água potável.A poluição de rios e outros mananciais em regiões metropolitanas continua se alastrando. O Paístem enfrentado terríveis perdas com enchentes, sobretudo em áreas urbanas de risco, que sãodensamente povoadas por famílias de baixa renda e onde, normalmente, os serviços de saneamentobásico são precários ou inexistentes.

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Apresentação viii

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Há uma necessidade premente de dar continuidade ao processo, já iniciado, de desenvolvimento emelhor gerenciamento dos recursos hídricos para atender demandas sociais e econômicas. Nessesentido, é essencial estender o abastecimento de água e o esgotamento sanitário para quem não temacesso confiável e de qualidade a esses serviços. O Banco Mundial, atuando nos setores de recursoshídricos e saneamento, tem apoiado o Brasil no esforço de elevar o nível de atenção para os temasligados a “agenda d’água”, de modo a torná-la parte efetiva de um processo integrado de construçãode um País mais justo, competitivo e sustentável.

A Série Água Brasil é fruto do trabalho conjunto do Banco Mundial e seus parceiros nacionais,realizado ao longo dos últimos anos. Nela, são levantadas e discutidas questões centrais para asolução de alguns dos principais problemas da agenda d’água no Brasil. Desde o lançamento doseu primeiro volume, em 2003, a Série Água Brasil vem abordando questões relevantes, promovendoreflexões, propondo alternativas para a busca de soluções para os grandes desafios que seapresentam. É com prazer que constatamos que a Série Água Brasil se transformou em um veículode profícuo e contínuo debate, contribuindo para consecução dos objetivos comuns de redução dapobreza, inclusão social, preservação do patrimônio natural e crescimento econômico sustentável.

Vinod ThomasDiretor para o Brasil e Vice-Presidente do Banco Mundial

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Sumário

Agradecimentos ................................................................................................................... v

Apresentação ........................................................................................................................ vii

Lista de Siglas e Abreviaturas Citadas .............................................................................. xi

Prefácio ................................................................................................................................. 1

Equipe Técnica ..................................................................................................................... 2

1. Introdução e Objetivos do Estudo .................................................................................... 3

2. A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido ............................................................................. 7

3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira ................................................................... 11

3.1. Nota Conceitual sobre o Método da Análise Social de Custo-Benefício Utilizada ....... 13

3.2. Identificando e Medindo os Custos Sociais dos Investimentos em Irrigação ......... 19

3.3. Metodologia da Análise Econômico-Financeira ....................................................... 20

3.4. Análise Econômica ................................................................................................... 22

3.5. Análise Financeira .................................................................................................... 26

3.6. Análise Fiscal ........................................................................................................... 28

3.7. Geração de Empregos .............................................................................................. 28

3.8. Considerações Finais sobre a Análise Econômico-Financeira Ex Post ................... 29

4. Análise de Externalidades: Uma Comparação entre MunicípiosCom e Sem Projetos de Irrigação ...................................................................................... 33

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Sumário x

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

4.1. Metodologia.............................................................................................................. 33

4.2. Principais Constatações da Análise .......................................................................... 35

4.3. Crescimento Demográfico ....................................................................................... 35

4.4. Urbanização.............................................................................................................. 36

4.5. Redução da Pobreza ................................................................................................ 37

4.6. Impacto Econômico ................................................................................................. 39

4.7. Indicadores Sociais ................................................................................................... 40

4.8. Atenuação de Fluxos Migratórios ............................................................................ 41

4.9. Emprego ................................................................................................................... 42

5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas ................................................ 43

5.1. Avaliação Multi-Critérios ......................................................................................... 43

5.2. Deficiências e Problemas a serem resolvidos .......................................................... 47

5.3. Campo de Atuação para Intervenções Governamentais.......................................... 48

5.4. Recomendações para uma Estratégia Setorial ......................................................... 51

5.5. Possíveis Opções Estratégicas ................................................................................. 54

5.6. Disseminação Recomendada ................................................................................... 58

6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas ...................................................................... 63

6.1. Principais Fatores que Afetam o Desempenho do Projeto...................................... 63

6.2. Síntese de Conclusões ............................................................................................. 71

6.3. Lições Aprendidas .................................................................................................... 72

Anexos:I. Breve Descrição dos Exemplos:......................................................................................... Cinco Pólos com Onze Perímetros Públicos e Áreas Privadas de Irrigação .................... 77

II. Avaliação Econômica do Projeto Jaíba: Um Estudo de Caso .......................................... 97

Bibliografia .................................................................................................................... 111

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Lista de Siglas e Abreviaturas Citadas

APC Atividades Pós-Colheita

ATER Assistência Técnica e Extensão Rural

BA Estado da Bahia

BM Banco Mundial

BN Banco do Nordeste

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

CE Estado do Ceará

CHESF Companhia de Hidroeletricidade do Vale do São Francisco

CODEVASF Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco

COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira

CVSF Comissão do Vale do São Francisco

DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas

DNOS Departamento Nacional de Obras e Saneamento

DSG Diretoria do Serviço Geográfico

EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

ESW Economic Study Work

FAO Organização das Nações Unidas para Alimentos e Agricultura

FARMOD Modelagem de Produção Agrícola desenvolvida pelo BM/FAO

GEIDA Grupo Executivo de Irrigação e Desenvolvimento Agrário

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Lista de Siglas e Abreviaturas xii

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

GOB Governo do Brasil

GPS Global Positioning System

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICMS Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços

IDH Índice de Desenvolvimento Humano

IFOCS Inspetoria Federal de Obras Contra a Seca

IOCS Inspetoria de Obras Contra a Seca

IPEA Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas

IPI Imposto sobre Produtos Industrializados

ITM Indifference Tradeoff Method

LAC Latin American Countries

MAI Matriz de Avaliação de Impacto

MCDM Multi-Criterion Decision Analysis Method

MCI Municípios com irrigação

MG Estado de Minas Gerais

MI Ministério de Integração Nacional

MPO Ministério do Planejamento e Orçamento

MSI Municípios sem irrigação

NE Região Nordeste

O&M Operação e Manutenção

PAT Plano Anual de Trabalho

PCD Project Concept Document

PE Estado de Pernambuco

PIB Produto Interno Bruto

PIN Programa de Integração Nacional

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Lista de Siglas e Abreviaturasxiii

PIS Programa de Integração Social

PLANIRD Plano Nacional de Irrigação e Drenagem

PND Plano Nacional de Desenvolvimento

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PODI Pólo de Desenvolvimento Integrado

POLONORDESTE Programa de Desenvolvimento do Nordeste

PPI Programa Plurianual de Irrigação

PROINE Programa de Irrigação do Nordeste

PROFIR Programa de Financiamento da Irrigação

PRONI Programa Nacional de Irrigação

PROVARZEAS Programa de Desenvolvimento das Várzeas

PUFP Pequena Unidade Familiar de Produção

RN Estado do Rio Grande do Norte

SAB Semi-Árido Brasileiro

SEAIN Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento

SRH/MMA Secretaria de Recursos Hídricos/Ministério do Meio Ambiente

SUDENE Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (extinta)

SUVALE Superintendência do Vale do São Francisco

TCU Tribunal de Contas da União

TER Taxa Econômica de Retorno

UPA Unidade de Produção Agrícola

VFA Vegetação Fotossinteticamente Ativa

VPL Valor Presente Líquido

VPLS Valor Presente Líquido Social

WAM Weighted Average Method

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Banco MundialVice-Presidência Regional da América Latina e do CaribeDepartamento do BrasilGrupo de Recursos Hídricos

Vice-Presidente: David De FerrantiBrazil Country Director: Vinod ThomasSector Director ESSD: John RedwoodRural Management Team: Mark CacklerEnvironmental Management Team: Abel Mejía

Luiz Gabriel AzevedoTask Team Leader: José SimasTeam Member: Alberto Valdés

Outros membros, Consultores e RevisoresInternacionais:

Juan B. MorelliRegina MartínezJaime ArtigasGustavo Díaz

Principais Consultores Nacionais:Elmar WagnerIvo MarzallRegis BonelliJosé Luiz de CarvalhoGuilherme Soria Bastos FilhoFrancisco Lobato

Outros Colaboradores Nacionais:Betina FerrazOsmar Abílio de Carvalho JuniorRenato Fontes GuimarãesJuliana Frota MatosEldan Veloso

Revisores Externos:Juan Antonio ZapataErnesto FontaineGustavo DíazSelim MohorLarry SimpsonFernando González Villarreal

Revisores Internos:Antônio Rocha MagalhãesMalcom BaleSalah DargouthAbel MejíaRobert SchneiderKarin Erika KemperAriel Dinar

Colaboradores Internos:Janice M. MolinaLilian Pena PereiraCristina Roriz

Traduções: Português e Espanhol para InglêsElizabeth Moor WagnerHenry C. CurleyJudy Wolf

Versão Inglês-Português e EditoraçãoCarolina de Oliveira Lobato da CostaFrancisco Lobato

Equipe Técnica

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Prefácio

Esse estudo se baseia na editoração de um estudo setorial mais completo, intitulado “AgriculturaIrrigada no Semi-Árido Brasileiro: Impactos e Externalidades Sociais”, encomendado pelo Escritóriodo Banco Mundial no Brasil, com o objetivo de identificar impactos e externalidades sociais resultantes

de investimentos e ações na agricultura irrigada, no Semi-Árido brasileiro, com ênfase nos efeitos da melhoriadas condições sociais e da redução da pobreza na região. Em adição, o estudo busca analisar as principaisquestões relacionadas ao tema, apontando eventuais resultados positivos, falhas e lições aprendidas, e propondoopções para melhorias em intervenções futuras.

A elaboração do referido estudo foi realizada por uma equipe sob a liderança de José Simas, embora tambémtenham participado, mediante seminários, entrevistas e consultas, outros profissionais qualificados e especialistassetoriais sobre a matéria no Brasil, incluindo representantes de órgãos federais e estaduais, associações deprodutores e usuários de irrigação de cinco estados. Sem embargo de tais contribuições, as conclusões erecomendações apresentadas são de responsabilidade exclusiva do líder do estudo e dos consultores individuais,internacionais e nacionais, por intermédio de suas respectivas contribuições analíticas.

Em sua formatação original, o relatório do estudo foi dividido em três partes: (i) Volume I – RelatórioPrincipal, que apresenta um sumário dos resultados alcançados; (ii) Volume II – documento de trabalho, queintegra as principais questões, resultados e conclusões do estudo, abordando aspectos técnicos, institucionais,legais, econômicos e financeiros; e, por fim, (iii) Volume III – apresentação detalhada dos estudos temáticosque serviram de base (stocktaking) à identificação dos problemas centrais de gestão da irrigação no Semi-Árido Brasileiro, incluindo análises de imagens de satélites, relatórios das viagens de reconhecimento decampo, fatores de preços sociais e metodologias utilizadas.

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1Introdução

e Objetivos do Estudo

No contexto dos debates sobre o papel futurodo Governo no desenvolvimento dairrigação no Nordeste, decidiu-se por iniciar

uma avaliação ex post dos custos e benefícios deinvestimentos já efetuados pelo setor público nessecampo. A sugestão surgiu em um workshop realizadoem Fortaleza, com a participação do Banco doNordeste (BN), do Ministério de Integração Nacional(MI), da Companhia de Desenvolvimento do Valedo São Francisco (CODEVASF), do DepartamentoNacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) e doBanco Mundial (BM). Foi, então, firmado, entre osparticipantes, um acordo de compartilhamento deinformações e de divisão de responsabilidades.

Historicamente, a disponibilização de água para aagricultura no Nordeste do Brasil caracterizou-se poruma total negligência quanto à disciplina econômi-ca, especialmente no que diz respeito à cobrança detarifas de água e à avaliação social dos projetos deirrigação. À falta de avaliações rigorosas dos custosdos investimentos públicos em irrigação, o Governonão dispunha, até então, da informação necessáriapara selecionar e priorizar os projetos com maiorpotencial de retorno social. O presente estudo, queinclui uma avaliação social de projetos representati-vos executados na região, visa preencher a lacunaexistente e contribuir para a reparação dessa falhahistórica.

Na medida da reconhecida carência das informaçõesnecessárias para monitorar inversões passadas nocampo da irrigação no Nordeste brasileiro, bem como,na completa ausência de avaliações rigorosas dos

custos e benefícios sociais decorrentes, de modo apropiciar a adequada seleção e priorização dosprojetos com os mais elevados potenciais de retornosocial, o presente estudo sobre investimentos sociaise de irrigação, empreendidos no passado, foiconduzido com vistas a auxiliar na remediação dessalacuna, identificada na avaliação de projetos.

Para tanto, o Banco Mundial entendeu que seriaessencial conduzir uma avaliação abrangente deprojetos, procedendo aos ajustes e mensurando aspossíveis diferenças entre custos e benefícios sociaise privados. Em adição, o Banco concordou emcomplementar as conclusões e recomendações doreferido estudo com outras constantes de umaavaliação sobre investimentos públicos em irrigação,a ser empreendida pelo Ministério de IntegraçãoNacional.

De acordo com sua relevância regional, as análisessetoriais, para cada uma das temáticas centrais,incluíram questões transversais da irrigação,abrangendo: (i) o arcabouço institucional, legal eregulatório; (ii) os mecanismos para financiamentoe divisão de recursos orçamentários destinados àprovisão de fundos empregados em O&M; e, (iii) aspossíveis implicações de projetos para a mitigaçãoda pobreza rural. Complementando a avaliação dosprojetos, em si, o estudo utilizou técnicas desensoriamento remoto para a interpretação deimagens de satélite e o rastreamento da evolução douso do solo e dos padrões de cultivo nas áreas deinfluência dos projetos.

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1. Introdução 4

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Em síntese, a principal motivação do estudo consistiuem avaliar o impacto das atividades de irrigação noSemi-Árido Brasileiro (SAB)1, e analisar em queextensão a agricultura irrigada contribui para aredução dos níveis de pobreza e das desigualdadesregionais, para o crescimento e a distribuição darenda e para a geração de empregos de qualidade,conferindo subsídios ao estabelecimento de normase procedimentos de uma estratégia regional dedesenvolvimento.

A partir, portanto, das experiências observadas nosetor de frutas de vários países, cujas atividades onfarm e, particularmente, as de pós-colheita (off farm)são intensivas em mão-de-obra, instituiu-se, para ocaso do SAB, a premissa de suporte aos subsídiosdestinados à irrigação, segundo a qual essa prática,orientada à produção de artigos de elevado valoragregado, como frutas tropicais e hortaliças, podecontribuir para uma significativa expansão doemprego rural, incrementando salários e, emconseqüência, abrandando as condições de pobreza.

Adicionalmente, deve-se atentar para a possibilidadede que as reais repercussões dos investimentos emirrigação tenham sido encobertas por ineficiênciasna operação de mercados domésticos de produtos efatores associados ao sistema de produção ecomercialização dos bens e serviços considerados.Especificamente com respeito ao mercado de fatores,a taxa de reabilitação e expansão da irrigação no NEdo Brasil pode ser influenciada pelas condições sobas quais as propriedades e a água são disponibilizadasaos beneficiários dos projetos, pelas tarifas deeletricidade e preços do óleo diesel, e pelas condiçõesde oferta de crédito e de mão-de-obra pelo mercado.Já, pelo lado da produção, aspectos como o custo ea disponibilidade dos serviços de transporte, asmargens de comercialização e as políticas detransação podem afetar o resultado final. Em virtude

dessas questões, o estudo busca identificar asrestrições mais relevantes nos mercados de produtose fatores, sugerindo alterações em políticas públicas,para que tais limitações sejam dirimidas.

Tendo por base essas diretrizes, o Economic SectorWork (ESW) elaborado pelo Banco Mundialcontemplou dois objetivos principais. O primeirodeles trata da identificação e mensuração dos custose benefícios, sociais e privados, decorrentes deinvestimentos públicos passados, realizados emagricultura irrigada e em atividades correlatasrelacionadas à agricultura no Semi-Árido Brasileiro(SAB), por meio de uma análise ex post, aplicada acinco áreas irrigadas. Nesse âmbito, abrange questõesreferentes: (i) à determinação das taxas de retorno(custos e benefícios), social e privada, dosinvestimentos realizados; (ii) aos seus principaisbeneficiários, em termos da distribuição pessoal efuncional da renda resultante; (iii) à natureza emagnitude dos efeitos indiretos e das externalidadessociais ligadas aos investimentos em irrigação noNordeste do Brasil, em geral, e em sistemas públicosde irrigação, em particular; e, com base nas principaisconclusões do estudo, (iv) à eventual existência deuma justificativa para os vultuosos subsídiosgovernamentais ao setor da agricultura irrigada.

Por sua vez, o segundo objetivo do estudo buscaexplicitar lições aprendidas e propor ao GovernoBrasileiro (GOB) recomendações relacionadas aopapel da irrigação no desenvolvimento regional e naspolíticas de redução da pobreza. Como parte desseobjetivo, visa identificar constrangimentos e políticasinstitucionais restritivas que limitam o impactopotencial de investimentos públicos em irrigação noSAB.

O exercício analítico dinâmico e o processo deinteração participativa do estudo tornaram possívelidentificar problemas que merecem análisesadicionais, além de ressaltar os desafios maisrelevantes para a provisão da irrigação no SAB,particularmente onde o papel do setor público forconsiderado fundamental.

1 De acordo com a Sudene, a região definida como Semi-Áridoinclui as áreas com precipitação inferior a 800 mm, nos noveestados nordestinos e no Norte de Minas Gerais, abrangendouma superfície total de 1,04 milhões de km2, com uma populaçãode 24,6 milhões de habitantes.

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1. Introdução5

Assim, de um modo geral, as constatações do estudose destinam a assistir o governo e as agênciasmultilaterais no desenvolvimento de estratégias eprogramas para a expansão da agricultura irrigadano SAB, incluindo a preparação de projetos voltadosà sua modernização2, de modo a promover: (a) oincremento da participação do setor privado nodesenvolvimento da agricultura irrigada; (b) amodernização da infra-estrutura necessária; (c) atransferência de responsabilidades maiores,principalmente de O&M, aos beneficiários, naoperação de sistemas de irrigação; e, (d) a expansãode novas áreas de irrigação destinadas ao crescimentoagrícola, à mitigação da pobreza e à geração deempregos.

Com efeito, em razão de sua abrangência, o estudose presta a diversos públicos e finalidades,particularmente, ao corpo de funcionários executivosdo governo e aos legisladores da União e dos estados,frente à tomada de decisões e à implementação deprogramas relacionados ao desenvolvimento,descentralização e administração da infra-estruturae das políticas de irrigação no SAB, aos usuários eàs organizações do setor privado, demandantes ouprovedores de serviços e, por fim, ao quadro defuncionários e administradores do Banco Mundial,que contribuem para o diálogo e a elaboração depolíticas setoriais e investimentos de suporte ao setorrural brasileiro, em geral, e ao SAB, em particular.

2 Mesmo se as principais conclusões do estudo indicassem quea irrigação não deveria ser uma das prioridades do GOB parao desenvolvimento regional e a redução da pobreza noNordeste, o gerenciamento aperfeiçoado dos projetosexistentes de irrigação pública poderia resultar em substanciaiseconomias de recursos financeiros e ajudaria a elevar aeficiência de sistemas já construídos.

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2 A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido

E stima-se que, no Brasil, existamaproximadamente 3,5 milhões de hectaresirrigados, dos quais pouco mais de 500 mil

localizados no SAB (em torno de 140 mil em áreaspúblicas de assentamento e cerca de 360 mil empropriedades privadas), realizados, em sua maioria,há menos de quinze anos e, portanto, em processode consolidação ou implantação. Como conseqüência,seus resultados variam de acordo com o tempo dematuração, o desenvolvimento de cadeias produtivas,a incorporação de novas tecnologias, a competênciados produtores rurais, e em função da atração deinvestidores e empreendedores privados.

A começar pelo caráter recente dos investimentospúblicos em irrigação, no SAB, cujos primeirosprojetos datam do início da década de 1970, essaatividade, no Brasil, possui características diferentesdas de outros países da América Latina (LAC’s) comvastas regiões áridas, como México, Peru, Chile eArgentina, que têm uma experiência secular nesse

campo. Essas diferenças manifestam-se nos planosinstitucional, financeiro e tecnológico.

No plano institucional, os sistemas de irrigação sãoeminentemente privados (cerca de 90%), incluindoas etapas de planejamento, construção de obras eestruturas hidráulicas, operação e manutenção, sejaem propriedades públicas ou privadas,invariavelmente derivando água diretamente de riose lagos, exceto onde as redes de adução superficialencontram sistemas locais de irrigação pressurizada.Contudo, aproximadamente 50% da área dessessistemas são alimentados por instalações elétricas(sub-transmissão e distribuição) construídas porprogramas governamentais de eletrificação rural.Acrescente-se que também os sistemas eequipamentos de irrigação se devem a financiamentosgovernamentais, com subsídios da ordem de 50%ofertados aos produtores rurais durante as décadasde 1970 e 80, através de programas como oPROVÁRZEAS e o PROFIR.

Box 1 – Breve Histórico Institucional

No Brasil, o final do século XIX e o início do século XX foram marcados pela criação de um conjunto deinstituições voltadas a questões de clima, de disponibilidade hídrica e saneamento e de obras contra intempéries.Em 1909, no Nordeste, foi instituída a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), transformada em InspetoriaFederal (IFOCS), em 1919, e, mais tarde, no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Em1948, foram criadas, simultaneamente, a Companhia Hidroelétrica do Rio São Francisco (CHESF) e a Comissãodo Vale do São Francisco (CVSF), transformada em Superintendência (SUVALE), em 1967, e na Companhia deDesenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), em 1975. A partir de 2002, a CODEVASF passou aexercer mandato também sobre a Bacia do Rio Parnaíba.

Em meados de 1950, a CVSF iniciou seus trabalhos de produção agrícola e extensão rural com os produtores depecuária e de algodão. No final dos anos 50, Petrolina e Juazeiro se tornaram os principais municípios produtoresde cebola no Nordeste. Em 1952, foi instituído o Banco do Nordeste (BN), com o intuito de prover créditoagrícola para essa e outras atividades de agricultura de sequeiro, que precisavam de suporte, fortalecimento e

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2. A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido 8

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

desenvolvimento. Após atuar por mais de dez anos nessa direção, a CVSF passou a investir em projetos deirrigação de maior escala (sistemas de irrigação pública), decorrência da criação, em dezembro de 1959, daSuperintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).

O DNOCS, por seu turno, seguia com a estratégia de construção de barragens para o incremento da disponibilidadehídrica, como forma de reagir às crises periódicas de suprimento de água originadas por cheias, que geravamdesemprego, pobreza e migração, mantendo o foco de sua atuação no desenvolvimento rural, mesmo quandosuas ações não coadunassem propriamente com as diretrizes da SUDENE. Esses empreendimentos acabarampor concorrer para a industrialização da região. Por volta de 1965, dois projetos-piloto foram recomendadospela FAO: o de Bebedouro/PE e o de Mandacaru/BA.

Em 1968, o Governo Federal instituiu o Grupo Executivo de Irrigação e Desenvolvimento Agrário (GEIDA),que, em 1970, lançava os delineamentos de uma política de irrigação para o Brasil, através do Programa Plurianualde Irrigação (PPI). A maior parte dos investimentos do PPI foi destinada à região Nordeste, por se considerar airrigação como um instrumento de promoção do crescimento econômico, tendo o DNOCS e a SUVALE (depoisCODEVASF) como agências implementadoras. Outro projeto-piloto foi o de Jaguaruana (CE), que, à época,contou com cooperação francesa.

Em 1970, o Programa de Integração Nacional (PIN) contemplou o financiamento da primeira fase do PlanoNacional de Irrigação. Em 1972, foi lançado o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento e, em 1979, osegundo PND. Em outubro de 1974, foi criado o Programa de Desenvolvimento do Nordeste(POLONORDESTE). Contudo, nenhuma dessas iniciativas conseguiu atingir as metas planejadas.

Em 1986, foi criado o Programa de Irrigação do Nordeste (PROINE), cujo mérito foi o de promover mudançasinstitucionais nos estados, para que todos viessem a contar com infra-estrutura, equipes técnicas e produtoresrurais já familiarizados com práticas de irrigação. Em 1996, foi instituído, pelo Ministério da Agricultura, oPrograma de Apoio ao Desenvolvimento da Fruticultura Irrigada no NE. Mais recentemente, o BN formulou oPrograma dos Pólos de Desenvolvimento Integrado, muitos dos quais estabelecidos em perímetros irrigados.

Esse breve histórico demonstra que, particularmente a partir da segunda metade dos anos 70, um grande númerode projetos públicos de irrigação foi iniciado, em vários estados do Semi-Árido Brasileiro, beneficiando aregião Nordeste com avanços tecnológicos propiciados por modelos hidrológicos, e incluindo-a nos diversosestágios de desenvolvimento da gestão dos recursos hídricos, realizada em três fases: (i) até 1940, quando acapacidade de aprovisionamento superava a demanda e as ações se concentravam no controle de inundações, naregularização dos cursos d’água, na produção de energia e na captação para abastecimento público; (ii) entre1940 e 1970, sobretudo após 1950, quando o desenvolvimento acelerado das atividades industriais e agrícolas,aliada à expansão urbana e habitacional, implicou na manifestação dos primeiros conflitos entre oferta e demandade água; e, (iii) a partir de 1970, quando a água passa a ser percebida como um recurso natural finito e, emmuitos casos, escasso ou impróprio para o consumo.

Segundo análises de geoprocessamento, dos 200 milha da área incluída no ESW (onze projetos públicose áreas privadas adjacentes), 105 mil ha provêm deirrigação privada e cerca de 95 mil ha de projetospúblicos. As maiores diferenças são observadas nosperímetros do Projeto de Petrolina-Juazeiro (maisde 66 mil ha de irrigação pública e 29 mil ha privados)e do Projeto Jaguaribe-Apodi/Assu (com 14 mil hade irrigação pública e 64 mil ha de projetos privados).

No perímetro do Projeto Norte de Minas, os 28 milha se dividem quase igualmente entre as iniciativaspública e privada.

No SAB e na região Nordeste, coexistem três tiposde agricultura e de produtores rurais: (i) existe umaagricultura tradicional de sequeiro, praticada paracultivos de subsistência; (ii) há um tipo intermediário,ao qual foi parcialmente incorporado o uso de

continuação do Box 1

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2. A Irrigação no Brasil e no Semi-Árido9

tecnologia, e que inclui a maioria dos lotes irrigados,sendo praticado por agricultores em transição que,apesar de se distanciarem da modalidade anterior,ainda permanecem dependentes de políticas,orientações e assistência; e, por fim, (iii) há grandesempreendimentos de agricultura irrigada, praticadapor produtores informatizados, utilizando tecnologiade ponta, em contato direto com os mercados, internoe externo, e com os demais agentes da cadeia agro-produtiva.

Ao mesmo tempo em que o padrão climáticofavorece a irrigação, a baixa incidência de chuvasprejudica a agricultura, no que tange à recarga dereservatórios e ao abastecimento de água na região.Ao longo dos 152 anos de coleta de dados, poraproximadamente um terço do tempo, a baixaprecipitação e as secas (incluindo a chamada secaverde) têm sido recorrentes. Cada período deestiagem no SAB gera intensos fluxos migratórios,constrangendo o Setor Público a aplicar, segundocálculos extra-oficiais, somente no biênio de 1998-99, cerca de R$ 4 bilhões em medidas paliativaspara a atenuação dos efeitos da seca.

Ademais, as fontes de água e as características dossolos, em relação a essas fontes, constituem,geralmente, fatores estrategicamente importantes, noBrasil, em virtude da limitada disponibilidade hídricasubterrânea dessas áreas (em 95% dos casos, sãoutilizadas águas superficiais), e porque as terrasaráveis e irrigáveis exigem, normalmente, por suascondições morfológicas de tabuleiro, longas aduções

e bombeamento, ao contrário de terras baixas, nasquais esse transporte de água pode ser feito porgravidade. Em conseqüência, a adução de águademanda energia (elétrica ou a diesel), induzindo aadoção de tecnologias poupadoras de recursos (águae eletricidade), o que afeta os modelos de cultivo ede produção primária, que precisam ser eficientespara economizar em outros insumos e serviços. Sobessa perspectiva, até mesmo o arroz inundadoemprega um conjunto elevado de tecnologiaspoupadoras de recursos naturais e matérias-primas.

Do ponto de vista da tecnologia agrícola, portanto, airrigação brasileira é diversificada. Uma classificaçãoaceitável poderia incluir: (i) a irrigação de arroz; (ii)a suplementar (outros cultivos); (iii) a de fruteirastropicais; (iv) a de biomassa (cana de açúcar epastagens/forrageiras); (v) a irrigação pública emassentamentos (cultivos vários); e, (vi) a de hortaliçase frutíferas.

Embora, quando comparados a outros LAC’s, osmétodos de irrigação no Brasil possam serconsiderados modernos, constituindo uma respostalógica aos altos custos de bombeamento, a irrigaçãopor gravidade é utilizada em 48% da área irrigada,sendo 42% em arroz e 6% em sulcos e outrosmétodos. Dos 52% restantes relativos à irrigaçãopressurizada, compreendendo desde a tomada d’águaaté sua distribuição em campo, 22% empregamsistemas móveis de irrigação por aspersão, 23%aspersão mecanizada (pivôs centrais fixos), 1% tubosperfurados/janelados e 6% sistemas de irrigação porgotejamento e/ou por micro-aspersão. (PCD, 2002).

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3 Análise e Avaliação

Econômica e Financeira

Partindo-se da premissa fundamental, segundoa qual, na ausência de algum nível desubsídios, o setor privado investiria

substancialmente menos no desenvolvimento dairrigação, o estudo busca, sem pretender mensuraro valor social da construção de barragens, identificare medir os custos e benefícios sociais e privadosrelacionados aos investimentos públicos efetuadosno setor de agricultura irrigada no Semi-ÁridoBrasileiro, estruturando-se a partir da análise deatividades agrícolas e ancilares em onze perímetrose áreas privadas adjacentes, em cinco pólos dedesenvolvimento, representando 20% do númerototal de projetos públicos de assentamento, cerca de45% da área irrigada e aproximadamente 50% dosinvestimentos públicos realizados.

Esse entendimento se fundamenta na existência depotenciais benefícios líquidos para a sociedade nãoabsorvíveis pelos investidores privados que, portanto,obteriam retornos líquidos inferiores aos sociais. Afonte da possível diferença entre esses custos ebenefícios está no centro da análise econômica. Porsua vez, a essência da avaliação social de projetos,no âmbito proposto, refere-se à identificação e àmensuração do custo de oportunidade social dotrabalho, do capital (fundos públicos), dos insumosmateriais (energia), e das transações externas.Quando os preços-sombra desses fatores não seequivalem aos preços de mercado, as avaliaçõessocial e privada divergem, correspondendo adiferença às transparências de renda entre setoresda economia.

Esses princípios, contudo, não são específicos àirrigação no SAB, antes, são aplicáveis ainvestimentos em infra-estrutura de modo geral(irrigação, eletricidade, rodovias e outros projetosde grande porte), conforme registrado peladenominada “nova economia do bem-estar”. Essaabordagem tem sido influenciada por análisesconceituais e empíricas do início da década de 1960,particularmente nos Estados Unidos, Grã-Bretanhae França.

Assim, como hipótese, de acordo com o enunciado,o efeito real dos investimentos procedidos emirrigação teria sido provavelmente constrangido pelainfluência dos fatores rurais e dos mercados de bensassociados aos sistemas de produção ecomercialização. Especificamente nas áreas deestudo, a taxa de crescimento da irrigação foiprovavelmente influenciada pelos mercados de terra,trabalho, água, crédito e energia, pelo lado dosinsumos, e pelo transporte, pelas barreiras comerciaise canais de comercialização, pelo lado dos produtos.Embora, idealmente, deva-se considerar a naturezae a magnitude dessas restrições, uma análise empíricadetalhada desses constrangimentos está além doescopo proposto ao longo de todo o período deanálise, que se inicia no princípio da década de 1970.

Adicionalmente, o estudo analisa lições aprendidase apresenta recomendações ao GOB com respeito aseu futuro papel no desenvolvimento da irrigaçãono SAB. E, por fim, como parte da análise, o estudovisa identificar as principais restrições institucionais

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 12

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

e políticas que podem ter limitado o impacto daagricultura irrigada na região. A análise metodológicaé enfatizada para que se possa apreender a aplicaçãoprática de uma avaliação social e para a maiortransparência e confiabilidade dos resultados.

Mediante tais objetivos, o que se apresenta é umaanálise ex-post dos investimentos públicos emirrigação no SAB, levando-se em conta seus efeitoseconômicos e sociais relativos à mitigação da pobrezarural e à promoção do crescimento econômicosustentável, além de uma avaliação analítica dosêxitos e fracassos obtidos, a fim de que se possaextrair lições da experiência acumulada e, a partirdela, oferecer opções de políticas setoriais queforneçam indicativos e auxiliem na definição de novaspolíticas públicas.

O “Fluxograma Metodológico”, apresentado a seguir,ilustra a seqüência dos vários passos e componentesao longo da análise, incluindo as ações coordenadasa serem empreendidas pelo GOB, em parceria como Banco Mundial, e as questões de responsabilidadeexclusiva do Banco. De um modo geral, o plano doestudo cobre as seguintes questões principais: (i) adefinição da metodologia para identificação emensuração de custos e benefícios sociais e privados,ao longo da duração dos projetos; (ii) a identificaçãodos projetos a serem analisados e a organização devisitas de campo às regiões correspondentes, paraobtenção de informações e detalhes da real operaçãodas áreas irrigadas; (iii) a interpretação digital deimagens satelitárias; e, (iv) a contabilização do fluxode investimentos, custos e benefícios associados aosprojetos.

Fonte: Documento de Conceito do Projeto

Figura 3.1 - Fluxograma Metodológico

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira13

3.1. NOTA CONCEITUAL SOBRE OMÉTODO DA ANÁLISE SOCIAL DE CUSTO-BENEFÍCIO UTILIZADA

Uma premissa fundamental no aporte de subsídiospara a irrigação é que, no caso do SAB, essa atividadepode favorecer o desenvolvimento de uma agriculturaintensiva em mão-de-obra e de cultivos de alto valoragregado, como frutas tropicais e hortaliças. Talintensidade de trabalho pode, presumidamente,contribuir significativamente para a redução dapobreza rural. Contudo, esses benefícios oriundosda geração de empregos não seriam absorvidos pelosetor privado, comprometendo a realização de novosinvestimentos na região.

Considerando, portanto, a amplitude das áreasanalisadas, e de acordo com os objetivos do estudo– a identificação e mensuração dos custos ebenefícios sociais dos investimentos públicos (análiseex post) –, a amostra demonstra ser suficiente paraa aplicação da metodologia proposta. Contudo, porabranger áreas relativas a projetos privados deirrigação, em adição àqueles da iniciativa pública,considerou-se necessário incluir trabalhosrelacionados à interpretação de imagens de satélite,assim como estudos de radiometria e videografia,visando completar a geração de dados relevantes parao escopo pretendido.

Box 2 – FARMOD – Uma Ferramenta de Modelagem

Para computar os fluxos de custos e benefícios observados nos perímetros de irrigação analisados, foi utilizadoum software denominado FARMOD, desenvolvido em parceria entre a FAO e o BM. O FARMOD compreendemodelos de cultivos, de área e produção agrícola, informações relativas ao emprego de insumos e trabalho, emedidas de renda, investimento e custos de operação e de retornos financeiros e econômicos.

Esse programa converte custos financeiros em econômicos e calcula taxas de retorno e valores presentes líquidossociais, sendo beneficiado pela incorporação, em seus cálculos, de interpretações de imagens de satélite,identificando-se áreas de irrigação, desenvolvidas tanto pelo setor público quanto pelo privado, no entorno dosperímetros públicos, porém a eles associados. No âmbito das propriedades e de commodities e produtos, avideografia e a radiometria complementaram a análise metodológica em um estudo-piloto do projeto Gorutuba.

Em linhas gerais, o software FARMOD foi empregado para: (i) simular atividades individuais para o financiamentoparcial de cultivos anuais e/ou pluri-anuais e de atividades de pós-colheita; (ii) simular unidades primárias decultivo (pequenas, médias e grandes), incluindo diferentes combinações de culturas e atividades; (iii) gerarmodelos de sistemas de irrigação, que inclui um conjunto de unidades rurais com agricultura irrigada e atividadesanteriores e posteriores da cadeia de produção; (iv) modelar um conjunto de sistemas de irrigação, permitindoa avaliação de todos os investimentos existentes em um perímetro, incluindo as principais externalidades; e, (v)simular a disponibilidade e o uso de mão-de-obra familiar e contratada. As simulações do FARMOD quantificamo efeito dos investimentos em irrigação em três níveis, a saber: (a) projetos de unidades de produção/lotes; (b)projetos de produtos/commodities; e, (c) projetos de desenvolvimento regional.

Além dos procedimentos já descritos, como parte da avaliação sócio-econômica, as análises numéricas foramcomplementadas por entrevistas e pesquisas de campo. Nesse âmbito, o Multi-Criteria Decision analysis Method(MCDM) auxiliou na identificação e definição dos fatores associados aos êxitos e insucessos de projetos deirrigação. Como parte dessa abordagem, foram definidos oito critérios e trinta e oito atributos, dispostos emuma relação de quatro a seis atributos por critério, com exceção das questões legais, para as quais foramconsiderados apenas dois tributos.

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143. Análise e Avaliação Econômica e Financeira

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Identificando a natureza dos benefíciossociais

Em primeiro lugar, deve ser feita uma distinção entreos chamados benefícios diretos e indiretos. O termo“direto” se refere ao aumento no valor líquido daprodução resultante da irrigação, durante o períodode avaliação, cobrindo atividades relativas à produçãoprimária e ao agro-processamento. Essa variação noproduto final se refere à diferença no resultado obtidoa partir dos cenários com e sem investimentos emirrigação.

Por sua vez, há dois tipos de efeitos indiretos. Oprimeiro é relativo aos impactos dos projetos sobreos mercados relacionados de produtos,especificamente em atividades complementares esubstitutas daquelas diretamente ligadas ao projeto.Nesse estudo, em particular, os efeitos “horizontais”indiretos não foram examinados, uma vez queapresentam menor significância, considerando otamanho dos mercados de produtos relevantes (ademanda verificada é infinitamente elástica e,portanto, não há nenhum efeito sobre preços). Emoutras palavras, as regiões afetadas são tomadorasde preço: o impacto global desses projetos não foigrande o suficiente para influenciar preços periféricosou domésticos dos produtos do comércio.

Por outro lado, a análise das atividades relacionadasconhecidas como “verticais” é mais sutil.Particularmente relevantes no caso de frutas ehortaliças, incluem as atividades pós-colheita(processamento e embalagem) que, em virtude daimplementação do projeto e do conseqüenteincremento local da produção primária propiciamconsideráveis investimentos, justificados pelosganhos obtidos pelas empresas a partir das economiasem insumos e matérias-primas e nos custos detransporte, o que proporcionaria a aquisição doproduto a um preço inferior em relação a outrasregiões produtivas, mantendo-se constante seu preçofinal no local de destino (São Paulo ou Europa), nãoafetado pela nova produção resultante dessesprojetos.

O outro efeito indireto é relacionado às externalidadespositivas. Após extensa análise, o estudo se ateve aenfocar: (i) a redução da migração, aferida em relaçãoao cenário “sem projeto”; (ii) o efeito líquido daredução da pobreza; e, (iii) o efeito da formação declusters, que ocorrem quando a irrigação privada éestimulada fora da área de influência direta do projetode irrigação. Se o valor presente líquido social(VPLS) observado for positivo, a mensuração dasexternalidades positivas é menos importante. Aocontrário, se for negativo, a análise deve tentarmensurar esses efeitos externos.

Além disso, podem também ser destinados esforçosà definição e mensuração dos efeitos sociais doprojeto, a saber: (i) resultado líquido da geração deempregos (diretos e indiretos), frente ao cenário “semprojeto”; (ii) impacto da viabilidade rural e dodesenvolvimento de serviços e demais atividadeseconômicas na região; e, (iii) impacto distributivo,com influências tanto sobre a distribuição de rendaentre chefes de família (através de um Coeficientede Gini inferior), quanto sobre a distribuição funcionalda renda em relação à mão-de-obra não-qualificada.Não há uma lógica clara em favor da mensuraçãodos impactos fiscais resultantes da implementaçãodo projeto, em parte, porque representamtransferências, e porque outros investimentosgovernamentais também poderiam gerar rendasfiscais positivas.

A análise do estudo se ateve a duas externalidades,identificadas como a redução da pobreza e osimpactos na migração, destacando-se,especificamente, a geração direta e indireta deempregos1. Uma vez mensurados, a preços de

1 Inicialmente, o estudo buscou analisar os efeitos distributivosdos projetos de irrigação estudados, contudo, não houvedisponibilização de dados para tal finalidade. No futuro, umaanálise VPLS pode desagregar os benefícios líquidosacumulados por diversos agentes econômicos (consumidores,produtores, indústria de agro-processamento e governo). Poroutro lado, uma análise mais sofisticada pode ser empreendidapara considerar o efeito da renda de proprietários de lotesentre (consumidores, produtores e indústria). Outra abordagemque requer menor quantidade de dados se refere à chamada

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15 3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira

continuação Box 2.3mercado, os benefícios diretos e alguns dos indiretos,a análises ajusta esses preços a seus correspondentes“fatores de conversão”, expressando-os em termosde preços-sombra para os cálculos da TER e doVPLS.

Quando os preços correntes de uma economia nãorefletem o verdadeiro valor de escassez dos bens eserviços, para avaliação econômica, eles devem sersubstituídos. Assim, a título de ilustração, quandohá uma substancial parcela da mão-de-obradesempregada, total ou parcialmente, o preço-sombradesse fator se estabelece abaixo de seu preço demercado para refletir seu custo de oportunidade real.As discrepâncias existentes entre o salário-sombra eo salário de mercado variam, provavelmente, deacordo com a qualificação, a região e o setor industrialdo trabalhador, entre outros fatores.

A análise do preço-sombra favorece aqueles projetosque efetivamente fornecem empregos aostrabalhadores, a custos de oportunidade inferioresaos salários pagos. Um salário-sombra abaixo de seucorrespondente de mercado possui uma implicaçãodireta em relação à taxa de retorno do capital. Umaeventual eliminação da discrepância entre salários-sombra e salários reais irá gradualmente diminuir ataxa-sombra de retorno do capital em direção à taxade retorno do mercado.

Identificação da natureza dos custossociais

Em princípio, os principais itens considerados foramos custos relativos aos investimentos iniciais e àoperação e manutenção, excluindo-se aquelesreferentes à construção de barragens. Contudo, têm-se como relevantes os custos que se referem aos

gastos reais, no momento em que foram realizados,em oposição às estimativas de custos correntes.Externalidades negativas (como eventuais impactosambientais) não foram consideradas, por nãoapresentarem efetiva significância.

Vale notar que, por haverem sido construídas antesdo início dos projetos de irrigação, os impactos dasbarragens não foram considerados integralmente nasavaliações. Esses mesmos projetos obtiveramacompanhamento de assistência técnica e financeirasubsidiada, devendo seus efetivos gastosgovernamentais serem adicionados às estimativas decustos, para o cálculo de seu retorno líquido.

Preços-sombra

Uma questão central da análise corresponde àestimativa dos fatores de correção dos preços-sombraem relação aos seus correspondentes preços demercado, para os seguintes itens: (i) taxas de câmbio;(ii) taxas de desconto, para utilização em estimativasde valor presente; (iii) mão-de-obra não-qualificada;(iv) mão-de-obra qualificada; (v) energia (eletricidadee combustível); e, (vi) fontes hídricas.

Como aspecto crítico do estudo, evidencia-se que opreço-sombra da mão-de-obra, o câmbio externo eas taxas de desconto não são constantes ao longo doperíodo de análise; seus preços esperados sofreramalterações relativamente ao nível geral de preços daeconomia, sendo, portanto, desenvolvida uma sérietemporal dos correspondestes preços-sombra (oufatores de correção), para o período de análise.

Adicionalmente, é fundamental que haja umesclarecimento a respeito da distinção conceitualexistente entre análises ex-ante e ex post. Na ex-ante, há pouca informação específica para estimar aevolução futura da taxa de desconto, a taxa de câmbiode equilíbrio e os salários reais. Prevêem-se ciclos evariações de curto prazo nos preços, contudo, semque se possa precisar quando. Essa metodologiatambém se aplica à projeção de preços periféricosdo comércio. No caso de uma análise ex-ante decusto-benefício, considera-se razoável a projeção de

distribuição funcional, a saber: a distribuição de benefícioslíquidos acumulados por mão-de-obra qualificada e não-qualificada, os retornos de capital, os lucros e as taxas deretorno. Embora o projeto não tenha tido tempo de implementaro modelo, uma característica atrativa do FARMOD é apossibilidade de gerar informações relevantes a um nívelsuficiente de desagregação para calcular os efeitos distributivos,empregando os dados de distribuição funcional.

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 16

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

um fator de correção constante. Essa situação seinverte para uma avaliação ex post, visto que há obenefício de um histórico da evolução dessesparâmetros podendo-se, através da observação,questionar a lucratividade social dos projetos.

Assim, para o escopo proposto, os preços domésticosde produtos transacionáveis foram expressos comoum equivalente dos preços de fronteira, ajustadospelas taxas de câmbio do período. Por sua vez, ospreços de fronteira (c.i.f. para os produtos quecompetem com os importados e f.o.b. paraexportáveis) foram convertidos em preços-porteiraregionais correspondentes, ajustados pelos custos detransporte e de comercialização, e para eventuaisdiferenças qualitativas. Por fim, a taxa de câmbionominal corrente foi ajustada com base em seupatamar de “equilíbrio”, depois de removidos osefeitos de barreiras comerciais (taxas e subsídios).

No caso dos bens domésticos, com exceção das fon-tes de água e energia, somente foram realizados ajus-tes quando detectadas distorções significativas nospreços. Os preços utilizados na análise foram sem-pre livres de taxas. Com respeito aos investimentos,a estrutura de custos foi dividida em mão-de-obraqualificada e não qualificada, artigos importáveis eexportáveis, artigos domésticos, fontes de água, ele-tricidade e combustível. Os fatores de correção apro-priados foram, então, aplicados aos elementos desa-gregados de custos e adicionados para a obtençãodos custos sociais.

Em síntese, os dois passos envolvidos no cálculodas estimativas de valores presentes e taxas de retornocompreendem:

1. Ajustes da inflação e mudanças na taxa decâmbio nominal: os preços de insumos eprodutos finais foram ajustados pelo ÍndiceGeral de Preços (IGP), calculado pelaFundação Getúlio Vargas, do Rio deJaneiro; todos os preços foram expressosem dólares americanos de junho de 2002,incluindo aqueles valores que,originalmente, foram obtidos em moedanacional, sendo, então, convertidos

mediante a taxa de câmbio nominal correntepara transações comerciais (média das taxasde compra e venda), conforme publicaçãodo Banco Central do Brasil.

2. Cálculos dos preços-sombra:

(a) Preços domésticos para produtostransacionáveis: para cada ano entre1980 e 2001, os preços domésticospara insumos e produtos finaistransacionáveis foram ajustados aseus equivalentes periféricos (c.i.f.para importação e f.o.b. paraexportação). Esse método se estendeuaos custos de transporte doméstico,às diferenças qualitativas e a outrosfatores que influenciam as margensde comercialização. Contudo, ocálculo dos fluxos de custos e retornosfoi expresso em preços domésticosreais (US$ de 2002).

(b) Preços-sombra do câmbio externo:o fator de conversão utilizado para operíodo de 1960 a 1983 se baseou nasérie temporal da taxa de câmbio deequilíbrio desenvolvida no estudo deBrandão & Carvalho (1989), no qualfoi adotada a mesma metodologiaempregada no estudo do BancoMundial, intitulado “The PolicalEconomy of Agricultural PricingPolicies” (Johns Hopkins UniversityPress, 1992), elaborado por Krueger,Schiff e Valdés. A extensão dessa sériepara o período de 1984 a 2001 adotoua metodologia desenvolvida porPechman (1983), que se baseia narelação entre os preços global edoméstico do ouro2, representando

2 O emprego de preços diferenciais do ouro para mensurar astaxas de câmbio de equilíbrio foi sugerido por José LuisCarvalho, da Universidade de Santa Úrsula, Rio de Janeiro.Uma vez que o ouro é facilmente transacionável e conversível

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3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira17

uma grande aproximação entre omelhor preço verificado nos mercadosoficial e paralelo do câmbio externo,no Brasil, durante o final da décadade 1980 e início da de 1990. Osvalores do fator de correção variaramentre 1,05 e 1,25, excetuando-se1985, quando o valor foi de 0,95.

(c) Taxa de desconto: para o períodoentre 1970 e 1986, foram realizadasas estimativas elaboradas por LimaNeto (1989), com base no valorincremental do estoque de capital daeconomia no período, expresso emtermos reais. A extensão dessa sériepara o período após 1986 foi baseadaem uma regressão da relação entre oestoque de capital do PIB, comovariável dependente, e a taxa socialde retorno estimada por Lima Neto.A evolução da taxa de descontomostra um declínio, de valoresrelativamente altos, na década de1970 e início dos anos 80 (entre 17 e20%), em direção a taxas mais baixas(cerca de 16%), após 1986.

(d) Preço-sombra da mão-de-obra: ofator de ajuste se aplica apenas à mão-de-obra não-qualificada. Apesar de,idealmente, ser relevante a estimativado salário líquido de reserva derivadoda contribuição de seguridade socialpara trabalhadores rurais não-qualificados, tal metodologia nãopôde ser aplicada devido à falta deinformação sobre esses parâmetros.Com base em estimativas elaboradaspor Motta (1985) e em outraspesquisas sobre preços-sombra da

mão-de-obra não-qualificada, o ESWadotou um fator de conversão de 0,89,constante ao longo do período.

(e) Tarifas de eletricidade: seu preço-sombra deve ser ajustado por taxasque afetam os valores das tarifas aolongo da cadeia de produção, entre ageração, a transmissão e a distribuiçãode eletricidade. Entretanto, naausência de trabalhos queexplicitassem tais ajustes, foramutilizadas estimativas da FundaçãoGetúlio Vargas, indicativas daexistência de uma larga variedade detarifas de eletricidade entre os setores.De acordo com essas estimativas, asatividades agrícolas e rurais,geralmente, pagam preços unitáriosmais elevados do que os de outrossetores (manufatura e uso doméstico).

(f) Diesel Combustível: os preços demercado para combustíveis incluemtaxas diversas, que devem serremovidas para a estimativa de seupreço-sombra. Com base em umarevisão da literatura relevante, foramutilizadas estimativas de fontesdiversas, tais como um estudoelaborado por Carvalho (1978), parao período de 1973 a 1984, um estudoda Fundação Getúlio Vargas, para1996 e 1997, e uma série temporalpreparada pela Superintendência deEstudos Estratégicos da ANP, para operíodo entre 1992 e 2001. O valoranual do fator de correção variouentre 0,63 e 0,90.

(g) Tarifas de água: o preço-sombra daágua utilizada na irrigação deve mediro custo de oportunidade de usosalternativos, ou seja, seu valor paraoutros empreendimentos, em uma

em outras commodities, no Brasil, esse diferencial de preçosdoméstico-internacional do ouro deve refletir a tendência dastaxas reais de câmbio.

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 18

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

situação em que há direitosnegociáveis de uso da água. Essapolítica estimularia a mudança de seuuso para cultivos de maior valoragregado e, em alguns casos, parausos alternativos não-agrícolas. Masesse não é o caso no Brasil, onde, narealidade, as tarifas de água têm sidobaixas, quando não gratuitas. Apenasrecentemente, alguns estadosbrasileiros iniciaram uma política decobrança pelo uso da água (Ceará).Contudo, não há um preço dereferência determinado pelo mercado,que considere seus custos desuprimento e de oportunidade para

usos alternativos. Deve-se ressaltarque seu custo de oportunidade é,provavelmente, bem superior a seucusto de abastecimento. Assim, naausência de um preço de referênciaque cubra a interação entre os custosde suprimento e de demanda pelaágua, o estudo adotou umaabordagem da recuperação dos custosde produção (por metro cúbico),incluindo os gastos com operação emanutenção dos sistemas, acrescidosda amortização de determinadosinvestimentos iniciais em infra-estrutura.

Box 3 – Valor Presente versus Taxa Interna de Retorno

A Taxa Interna de Retorno (TIR) é um critério econômico convencional para a avaliação de um único projeto deinvestimentos1. Por apresentar fácil entendimento, esse instrumento pode ser facilmente comparado a taxas dejuros correntes e calculado com base em elementos isolados do projeto, inclusive porque seus cálculos nãorequerem dados de custos de oportunidade do capital, críticos e, freqüentemente, difíceis de estimar, conformeabordagem do valor presente líquido. Contudo, a taxa interna de retorno apresenta desvantagens significativas, asaber:

• TIR constante ao longo do período de vida de um projeto – constitui uma suposição altamente irrealista, sefor considerado que a escassez relativa de capital varia ao longo do tempo. Por exemplo, taxas de jurorelativamente baixas durante a fase inicial de um projeto podem levar à seleção de projetos com um longoperíodo de maturação, o que não seria rentável se a avaliação considerasse as taxas de juros mais elevadasexistentes durante as fases subseqüentes do projeto;

• múltiplas soluções para a TIR (não há uma TIR única) – quando o perfil temporal de benefícios líquidoscruzar o zero mais de uma vez. Isso pode acontecer como resultado da substituição de equipamentos, porexemplo. Não há problemas se os benefícios líquidos forem sempre negativos durante a fase inicial, passandoa sempre positivos depois;

• valor positivo da TIR não indica que um projeto é socialmente rentável – no caso da TIR ser inferior à taxa dedesconto. Por exemplo, considere-se um projeto com uma TIR positiva de 10 a 12%, porém com um valorpresente negativo. Um projeto assim deve ser visto como sendo não socialmente rentável ex post, quando ocusto de oportunidade do capital for maior do que essa TIR. Na perspectiva atual, uma taxa de retorno de 10-12% não parece ser muito baixa, mas a avaliação em questão foi iniciada quando o custo de oportunidade docapital era consideravelmente mais elevado.

• a TIR pode conduzir erroneamente a uma comparação de retornos entre projetos – alguns projetos com TIR’smais baixas podem produzir um valor presente líquido social (VPLS) maior que outros com TIR’s mais elevadas.

1 A taxa interna de retorno representa a taxa de desconto que resulta em um VPLS nulo.

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3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira19

Os problemas constatados com a TIR não se aplicam à regra do VPLS, que permite mudanças na taxa de desconto,não sendo afetada por uma seqüência de valores positivos e negativos. A taxa de desconto utilizada para cada anodeve representar a verdadeira escassez de capital da economia naquele ano2.

2 Uma questão a parte é que o cálculo ex post, mesmo que mediante o emprego da mesma metodologia, pode resultar em umVPLS inferior ao resultante do cálculo ex ante, que considera a previsão de preços (sociais). Contudo, a análise ex post possuia vantagem da observação dos reais custos sociais de oportunidade.

3.2. IDENTIFICANDO E MEDINDO OSCUSTOS SOCIAIS DOS INVESTIMENTOS EMIRRIGAÇÃO

As principais despesas consideradas se referem aosinvestimentos em infra-estrutura de irrigação, estandoparticularmente associadas ao início do projeto e àoperação e manutenção (O&M). Por não terem sidoclassificadas como parte integral da avaliação, oscustos de suprimento das barragens multi-funcionaisconstruídas anteriormente ao início dos projetos deirrigação, e operadas para o abastecimento públicode água, o controle de cheias e a geração de energia,foram assumidos como equivalentes aos detransporte e de distribuição da água (a preçosregionais), desconsiderando-se qualquer ônusrelacionado à sua capacidade de armazenamento.

Efeito sobre o preço da propriedade rural

Como alternativa para a estimativa do valor dosbenefícios diretos, deve-se considerar a evolução dopreço da terra nas áreas do projeto, comparando-aaos preços de similares que não receberam irrigação(cenário “sem projeto”). Em um mercado de terrascompetitivo, o valor diferencial no preço da terradeveria refletir as expectativas de aumento nosretornos privados a serem atribuídos à irrigação.Contudo, devido à falta de informação confiável nas

diferentes áreas cobertas pelos projetos, esse enfoqueapresentou difícil aplicação, no Nordeste.

Projetos selecionados para avaliação

Foram selecionados onze perímetros de irrigação,localizados em Pólos de Desenvolvimento Integrado(PODI), dispersos em cinco estados, implementadose coordenados pelo BN, cujos desempenhos, combase nos custos, consideram: (i) investimentos eminfra-estrutura produtiva; (ii) investimentos on farme off farm (custo da cadeia produtiva); (iii) assistênciatécnica e outros serviços providos aos produtoresrurais e à agroindústria; (iv) investimentos e custosdas atividades agro-industriais induzidas (valoradicionado através de cadeias de processamento ede comercialização).

Aos PODIs selecionados, todos localizados nas áreasmais críticas do Polígono das Secas, são associadosprojetos, que correspondem: no Pólo BaixoJaguaribe, estado do Ceará, projetos Morada Novae Jaguaribe-Apodí; no Pólo Assú-Mossoró, no RioGrande do Norte, projeto Baixo Assú; no PóloPetrolina, em Pernambuco, projetos Bebedouro eNilo Coelho; no Pólo Juazeiro, na Bahia, projetosMandacaru, Tourão, Maniçoba e Curaçá; e, no PóloNorte de Minas, projetos Gorutuba e Jaíba.

continuação do Box 3

Box 4 – Geoprocessamento, Videografia e Radiometria

Para os efeitos do estudo realizado, uma parte substancial da metodologia adotada está relacionada à interpretaçãode imagens de satélite e ao geoprocessamento, com vistas à identificação de áreas irrigadas e de tipos de culturasem perímetros públicos e em sistemas privados. Para auxiliar no desenvolvimento do ESW, as seguintesferramentas foram empregadas:

• imagens de satélite multi-espectrais – Mapeamento Temático de Landsat – foram georreferenciadas e estudadas,apesar de que fosse recomendável efetuar pesquisas de campo apoiadas por GPS e radiometria espectral;

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 20

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

continuação do Box 4• mapas topográficos na escala (1:100.000), do IBGE, do DSG e da SUDENE, digitalizados pela CODEVASF

e utilizados como base cartográfica e apoio ao georreferenciamento das imagens de satélite, obtidas para osanos de 1973, 1985, 1990, 1995 e 2000/01.

Todas as bandas disponíveis foram adquiridas, sendo as mais importantes, a vermelha TM3, e as infravermelhasTM 4 e 5. A banda vermelha é sensível à clorofila e sua luz é intensamente absorvida por vegetaçãofotossinteticamente ativa (VFA). A banda TM4 é sensível à biomassa da vegetação ativa, enquanto que a TM5 ésensível à presença de água na folhagem. Com essas três bandas, foi possível georreferenciar as informaçõesrelacionadas à produção agrícola.

A metodologia de trabalho, contudo, revela-se ainda mais ambiciosa, já que busca identificar e caracterizar, emcada pólo, quais os cultivos irrigados e em que fases de crescimento se encontram, distinguindo-as segundoseus diferentes parâmetros (comportamento espectral, padrão espacial de plantio e periodicidade).

Nesse sentido, o Projeto Gorutuba foi utilizado como um modelo de referência, selecionando-se cincoperímetros, espalhados ao longo do ano de 2001, e desenvolvendo-se um programa, em linguagem IDL, aliado aum algoritmo que busca distinguir as curvas espectrais e fazer ajustes entre as diferentes datas. Finalmente,elaborou-se um mapa digitalizado de todas as propriedades ou lotes irrigados nos perímetros selecionados, comconexões entre o mapa temático e o banco de dados.

3.3. METODOLOGIA DA ANÁLISEECONÔMICO-FINANCEIRA

O software FARMOD foi utilizado para calcular osfluxos de custos e benefícios, em termos de modelosde cultivo, de área e produção agrícola (pequeno,médio e grande porte) e de sistemas de irrigação, epara simulação do uso de determinados insumos ede mão-de-obra, com o intuito de verificar (i) se osinvestimentos públicos em irrigação no SABconstituíram, de fato, uma estratégia válida de custo-efetividade para o desenvolvimento rural e a reduçãoda pobreza e, (ii) se as principais conclusões e liçõesaprendidas foram suficientes para a explicitação derecomendações ao GOB.

Tendo por base os resultados da análise econômica,conduzida nos âmbitos social e financeiro, conclui-se que os investimentos públicos destinados aodesenvolvimento da agricultura irrigada podemconstituir uma estratégia efetiva para a promoçãodo desenvolvimento regional, o incremento dasexportações e a redução da pobreza no SAB. Asvariáveis necessárias para tanto consistem,principalmente, em: oferta hídrica abundante econfiável; projetos bem dimensionados;gerenciamento competente de projetos; forte suporte

político; financiamento e implementaçãoapropriados; titularidade fundiária; efetivo suporteurbano; adequada infra-estrutura de transporte;produtores rurais diligentes; participação deprodutores privados; efetivo suporte tecnológico; e,comercialização qualificada.

Os investimentos realizados na irrigação podem gerarrepercussões positivas em âmbito global, desde queapoiados por ações complementares que facilitem agestão dinâmica do setor privado e uma capacidadeinovadora de responder às solicitações do mercadoe aos cenários de produção. Entretanto, na ausênciade um arcabouço político apropriado e de atividadesde suporte previamente acordados entre os setorespúblico e privado, os resultados tendem a serinsatisfatórios.

Durante as três últimas décadas, foram investidosmais de US$ 2 bilhões de recursos públicos em obrasligadas à irrigação, destinados ao abastecimento de200 mil hectares no SAB, dos quais 140 milconsiderados produtivos, representando uma médiade investimentos acumulados de aproximadamenteUS$ 10 mil por hectare. Com aportes adicionaisinvestidos pelo setor privado em sistemas públicos eem empreendimentos particulares, o valor anual da

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3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira21

produção atingiu aproximadamente US$ 2 bilhões,em 2002, incluindo a exportação de frutas frescasno valor de US$ 170 milhões, gerando 1,3 milhãode empregos (diretos e indiretos), e contribuindosubstancialmente para a redução da pobreza e damigração rural para as grandes metrópoles.

Dos cerca de 400 mil hectares irrigadosdesenvolvidos pela iniciativa privada, a maior partefoi motivada pelo emprego de novas alternativas decultivo, tecnologias e processos produtivos, validadospelos projetos públicos pioneiros. Por outro lado,outros 70 mil hectares de projetos públicos foraminiciados, porém paralisados, devido a restrições decaráter financeiro.

Sob a perspectiva econômico-financeira, as ativida-des agrícolas adaptam-se melhor às práticas atuaisde irrigação, que não eram conhecidas dos produto-res de cultivos tradicionais 20 anos atrás. Tanto osagricultores como as agroindústrias estão em me-lhores condições hoje para beneficiar-se das lições

3 Nas regiões de Petrolina e Juazeiro, foram desenvolvidos, empomares privados, 10 mil ha de culturas frutíferas irrigadas, oque não ocorreria se os distritos públicos não demonstrassem

aprendidas e da experiência acumulada com o de-senvolvimento da irrigação na região. A análise mos-tra que os melhores resultados poderão ser obtidos3

no futuro com a consolidação do processo dereconversão para culturas de maior valor agregado,particularmente associados às mudanças nos padrõesde cultivo orientadas à fruticultura, como nos pólosde Petrolina e Juazeiro.

Os produtores que não reconverteram seus sistemasde produção em cultivos de maior valor agregado etecnologias aperfeiçoadas, ainda que obtenhamretornos financeiros positivos, não geram benefícioseconômicos que justifiquem os altos investimentosem infra-estrutura de irrigação. É o caso dos pólosNorte de Minas Gerais, Baixo Jaguaribe e Baixo Assú,em que culturas tradicionais, como o arroz, o milhoe o feijão, predominam. Embora esse processo dereconversão ainda esteja evoluindo, muitos clustersde commodities já se encontram suficientementemaduros a ponto de constituírem uma forte baseeconômica, inexistente há vinte anos atrás.

Box 5 – A Importância dos Clusters nas Cadeias Agro-negociais

As instituições e os produtores rurais do Nordeste do Brasil dedicam especial atenção ao conceito de cluster.Para o Grupo Executivo do Projeto Iniciativa pelo Nordeste, mais importante do que conhecer o significadoetimológico do termo é entender o sentido da mensagem emblemática enviada pela união de esforços entregovernos, empresários, agentes financeiros e outros segmentos representativos da sociedade, com o intuito deelevar a competitividade de atividades econômicas relevantes na região.

Segundo o Grupo C&S, do Banco Mundial, os clusters compreendem um sistema de relações internas e externasao mercado, entre firmas concentradas geograficamente e instituições envolvidas em atividades econômicasinter-relacionadas. A maioria dos autores se refere aos clusters industriais como empresas e firmas competitivas,sediadas em uma mesma região, cujas atividades interagem em cadeias industriais. Para alguns economistas,clusters constituem “aglomerações econômicas”. Por fim, o termo cluster é empregado ao se referir a umconjunto de atividades exercidas por um conjunto de firmas situadas ao longo da linha de produção, aliado aempresas de apoio, a exemplo do setor financeiro, de infra-estrutura, de empresas de consultoria e de pesquisae desenvolvimento.

A demonstração-piloto da Iniciativa pelo Nordeste, ao considerar e examinar os clusters da uva, da manga, domelão e do mamão, em termos de mercados e tecnologias de manipulação, inclui o que se denomina de“provedores dos fundamentos econômicos básicos”, representados por recursos humanos, tecnologias,

a viabilidade técnica da fruticultura e seus resultados potenciais.A TER desses investimentos privados foi estimada em 70% eseu VPL foi de US$ 28 milhões.

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 22

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

continuação do Box 5

financiamentos, infra-estrutura física e ambiente de negócios, atendo-se à fase agroindustrial (B2B) e aosprocessamentos de pós-colheita. Ao ser associado ao conceito de agro-negócio (Davis e Goldberg, 1957),portanto, ele se ajusta à pós-produção primária, pressupondo sua existência, bem como de algum tipo deorganização pré-existente, contudo, não necessariamente envolvendo ou considerando as dimensões sociais eambientais.

Para as cadeias agro-negociais, entretanto, a perspectiva holística é importante (dimensões social, produtiva,ambiental e gerencial), assim como é a diferenciação em (i) ciclos de produto/commodity, desde a biodiversidadeaté o consumidor final (melhoria de processos); (ii) cadeia de logística, envolvendo procedimentos e processosde circulação, distribuição e entrega; (iii) cadeia de custódia, com registros contratuais, certificações deconformidade (processos), de origem (produto) e de qualidade (efetividade) e de garantias/seguros; até chegarà (iv) cadeia de valor, normalmente referente a custos, preços e participações dos agentes/elos que operam ascadeias de agro-negócios.

Nos casos de projetos de distritos de irrigação e de propriedades individuais irrigadas, o cluster representa umaferramenta importante. No entanto, é no projeto de commodity (de cada produto, com certo padrão e destino),que o cluster constitui parte efetivamente integrante da cadeia de agro-negócios.

Por fim, foram também comprovados os potenciaisbenefícios resultantes das inversões em pesquisaagrícola e de mercado e estruturas decomercialização, com vistas ao desenvolvimento deuma sólida base de conhecimento, capaz deproporcionar assistência aos produtores naintrodução de novas tecnologias e cultivos agrícolas,na instituição de mercados orientados a processos ena constituição de associações e serviços deprodutores rurais, orientadas ao ingresso emmercados mundiais competitivos, explorando eotimizando as vantagens comparativas do SAB.

3.4. ANÁLISE ECONÔMICA

Os onze perímetros analisados apresentaramdiferenças significativas quanto ao desempenhorelativo às Taxas Econômicas de Retorno (TERs) eaos Valores Presentes Líquidos Sociais (VPLS), bemcomo aos investimentos públicos, que variam de

US$ 4.700 a US$ 15.580 por hectare. Os resultadosobtidos são demonstrados individualmente para osperímetros de irrigação, nos cinco pólos considerados.

Essa avaliação se baseia na evolução da produção,até 2003, e nas tendências de cada sistema, até 2020.No caso dos sistemas que se encontram em processode alocação (Jaíba I com 16 mil ha, Baixo Jaguaribecom 2,5 mil ha, e Baixo Assu com 3 mil ha),considerou-se a hipótese de suas áreas se tornaremprodutivas até 2008, alternativa bastante otimista parao caso de Jaíba, tendo em vista seu isolamento emrelação aos mercados e seus consideráveis problemastécnicos e de comercialização. Nos outros dois pólos,empreendedores rurais, constrangidos pelas limitadase sobre-exploradas fontes de água, demandam áreasadicionais com disponibilidade hídrica confiável,possibilitando a expansão de seus sistemas deprodução, orientados ao mercado exportador combase na produção de melão, banana, abacaxi e manga.

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Tabela 3.1. - Resumo dos Resultados Econômicos

1/ Considerando que os investimentos para a primeira fase do Projeto Jaíba já estão concluídos, assumiu-se que o restante da área(67%) seria incorporada entre 2003 e 2008.2/ Visto que os investimentos para a primeira fase já estão concluídos, assumiu-se que os 42% restantes da área seriam incorporadosnos próximos quatro anos.3/ Considerando os investimentos já concluídos, assumiu-se que o restante da área (56%) seria incorporado entre 2003 e 2008.4/ Além dos dois perímetros de irrigação existentes na área, os investimentos públicos possibilitaram o desenvolvimento de 22 mil hade irrigação privada, cuja TER é de 27%.

A medida apropriada para avaliar o desempenhoeconômico dos investimentos públicos é o VPLS.Com base nas taxas sociais de desconto estimadas4,apenas quatro dos onze perímetros amostraisapresentaram retornos ex post (valores presentes)positivos, a saber: Tourão, Curaçá, Mandacaru eBebedouro, sendo os três primeiros localizados nopólo de Juazeiro. Bebedouro (PE) e Mandacaru

(BA) constituem projetos-piloto iniciados com aassistência da FAO, e Mandacaru está sendo utilizadocomo estudo de caso, pelo Ministério da IntegraçãoNacional (MI).

Em conjunto, os quatro perímetros de irrigação dospólos de Petrolina e Juazeiro, cujos VPLS sãopositivos, apresentam um retorno ex post agregadode US$ 57 milhões e uma TER média de 22,8%,gerando um acréscimo no vigor econômico acimados retornos médios de investimentos no Brasil. Emescala regional, o efeito geral dos seis assentamentospúblicos desses pólos resulta em uma TER de 18,9%

4 As taxas sociais de desconto aplicadas, variáveis de 19,1 a16,8%, foram calculadas por José Luis de Carvalho, GuilhermeSória Bastos, Jaime Artigas e Alberto Valdés, em dezembrode 2002.

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

e em um VPLS de US$ 49 milhões5. Por outrolado, nos outros três grupos de projetos analisados,onde havia inconsistências nas ações governamentais,incluindo as regiões do Baixo Jaguaribe, do BaixoAssú e do Norte de Minas Gerais, representando34% da área avaliada, apresentaram TERsinsatisfatórias e VPLS negativos.

Ainda assim, esses perímetros proporcionam valiosaslições para a elaboração de uma melhor estratégiade futuras intervenções públicas. Seus resultadosinsatisfatórios se devem, particularmente, a: (i)projetos superdimensionados e atrasos em suasimplementações; (ii) tarifas de água sub-valoradas;(iii) ênfase na infra-estrutura em detrimento daeficiência da produção, da seleção de beneficiários,e do treinamento e assistência técnica; (iv) foco namitigação paternalista da pobreza, negligenciando anecessidade de um mix balanceado de beneficiáriosde pequeno e médio portes, tendo em vista amaximização dos efeitos dos investimentos relativosao desenvolvimento; (v) falta de apoio políticoadequado; (vi) ausência de um sistema eficiente detitulação fundiária, provendo suporte a um mercadode terras, através do qual seria promovida a seleçãonatural positiva de produtores6.

Como mostra a Tabela 3.1, as TERs variaram de13,1% (Gorutuba) a 25,4% (Tourão). As taxasintermediárias foram 16,7% para Maniçoba; 16,8%para Nilo Coelho; 19,9% para Curaçá, 21,9% paraBebedouro e 24,1% para Mandacaru. Os quatroprojetos restantes podem ser subdivididos em doisgrupos: (1) Baixo Assu (12,1%) e Morada Nova(11,1%), com baixas TERs e Jaguaribe-Apodi (8,5%)e Jaíba (7,7%) com baixíssimos TERs. As TERspositivas, com valores inferiores aos das suascorrespondentes taxas de desconto, indicam aexistência de investimentos alternativos com retornossociais mais elevados, ou seja, com custos deoportunidade social do capital superiores a 10 ou12 %. O enfoque TERs pressupõe uma taxaconstante ao longo do tempo, enquanto o VPLSmede a taxa de desconto em cada momento notempo. A análise mostrou o quanto a avaliação finaldos investimentos públicos está intimamenterelacionada à taxa de desconto real estimada. Alimitada realização de estudos empíricosindependentes sobre o tema, no Brasil, impedeuma comparação profícua de estimativas desseindicador.É muito provável que os retornos obtidos em grandeparte dos projetos analisados tenham sidosubestimados. De fato as estimativas oficiaisrealizadas pela CODEVASF, representam apenas75% da área irrigada real verificada nos perímetrospúblicos pela análise das imagens satelitárias.

Adicionalmente, também não foram contabilizados,à exceção da região do Baixo Jaguaribe, os benefíciosadvindos de áreas privadas vizinhas altamenteprodutivas, que auferiram proveitos da tecnologiagerada pelos projetos públicos, ainda que a maiorparte dos custos de investimento em pesquisa eextensão para a validação dessas tecnologias tenhamsido considerados. Além disso, a tendência declinantedos preços domésticos e internacionais de diversosprodutos agrícolas tradicionais (commodities), nasúltimas duas décadas, constituiu uma variável quepode ter contribuído significativamente para aredução dos benefícios ex post, em relação aosesperados.

5 Resultados calculados segundo dados oficiais, com base naprodução estimada de 61.500 ha dos 91.000 ha implementados.Dados de imagens de satélite revelam, no entanto, que, em2001, havia 85.000 ha produtivos nos onze perímetros daamostra, portanto, uma área 39% maior do que a declarada.

6 A CODEVASF estimulou a rotatividade de assentados, sejade colonos ou de empresários, em Petrolina e Juazeiro, práticaque contradiz o que se fazia em outras regiões. Por essa razão,agências que administram assentamentos não raro proíbem avenda de terras, promovendo mecanismos complementarespara impedir a mobilidade de beneficiários. No entanto, osresultados obtidos demonstram que a rotatividade, ao invés deser considerada negativa, tornou-se um processo não planejadode melhoria de desempenho de projetos de irrigação, uma vezque os produtores que ingressam nos per ímetrosfreqüentemente concorrem com maior experiência e aportede capital do que os que se retiram. Esses novos participantes,geralmente, possuem ligações com o mercado, demonstramcomprometimento com a produção e com o desenvolvimentoregional, e, freqüentemente, oferecem maior número de vagase melhores salários e condições gerais de trabalho a seusempregados rurais.

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O Projeto Jaíba é um exemplo de mau planejamentoe execução. Elaborado com o intuito de incorporarmais de 80 mil ha para irrigação, incluindo 67 milha de perímetros públicos, foram investidos, nosúltimos trinta anos, US$ 268 milhões7 em obras deinfra-estrutura que permanecem inconclusas8 e sub-utilizadas. Seu processo de implementação foiextremamente lento, transcorrendo-se quinze anosentre o início de sua construção e o assentamentodos primeiros produtores rurais. Outros treze anosse passaram desde então, todavia, apenas cerca de10% do perímetro total (8.000 ha, ou 10.500 ha,quando considerado o duplo cultivo) se tornaramoperacionais. Enquanto isso, a infra-estruturasuperdimensionada permanece ociosa, ocasionandoum impacto negativo nos gastos totais com O&M,afetando a viabilidade econômica e financeira doprojeto.

Contudo, ainda que sob a perspectiva de um cenáriootimista, em que os 16 mil ha de área adicional doProjeto Jaíba I se tornassem produtivos até o anode 2008, o resultado seria altamente insatisfatório,com uma TER de 7,7% e um VPLS negativo deUS$ 92 milhões. Em vista da sua dimensão elocalização desfavoráveis, esse projeto requereriaaportes fiscais complementares e de custorelativamente baixo a fim de que fossem providosos “bens públicos” necessários à aceleração doprocesso de maturação do empreendimento.

Por outro lado, o Projeto Morada Nova (CE),desenhado nos anos 60, sob uma abordagemnitidamente social, padeceu de um enfoquepaternalista, deficiente em termos de treinamentoadequado e assistência técnica aos participantes.Apesar de apenas 30% de terras serem aptas para arizicultura, a área foi, desde o início, destinada aocultivo de arroz. Quando seus preços entraram emcolapso, em meados dos anos 80, os agricultoresforam incapazes de converter seus sistemas deprodução em atividades mais lucrativas, mesmo apóstrinta anos de assistência pública e subsídios. Emboraesse declínio nos preços não fosse previsto durantea fase de planejamento do projeto, uma matriz deprodução mais diversificada teria contribuído parauma reconversão mais rápida.

A TER desse projeto foi estimada em 11,1% e oVPLS foi negativo em US$ 7,7 milhões. Se foremincluídos os benefícios da irrigação privada na regiãodo Baixo Jaguaribe, desenvolvida com o uso de águasubterrânea, através da barragem do Banabuiu, aTER seria de 15%9.

Os projetos Jaguaribe-Apodí e Baixo Assuapresentaram um período de construçãoextremamente prolongado, devido à carência definanciamento adequado para completar a infra-estrutura e realizar o assentamento dos produtoresrurais. Em 2002, apenas cerca da metade dos 11.500ha de áreas irrigáveis desses dois projetos tinhamsido efetivamente ocupados. Entretanto, ainda quetoda a área fosse utilizada até 2008, o que é factívele esperado já que toda a infra-estrutura estáinstalada, suas TERs seriam de apenas 8,5% e 12%,respectivamente.

Por ser escassa, a água apresenta elevados custosde oportunidade nos três perímetros da região(Morada Nova, Jaguaribe-Apodí e Baixo Assu), sem

7 Além dos recursos aplicados em infra-estrutura básica e naconclusão da primeira fase do Projeto Jaíba, o Estado de MGinvestiu, com financiamento japonês, mais US$ 120 milhõesna sua segunda fase (20 mil ha) quase concluída para novosassentamentos.

8 A Fase I do Projeto de Irrigação Jaíba (Acordo de Empréstimo3013-BR), desenhado para obter melhor uso da infra-estruturaexistente, foi concluída entre 1989 e 2000. Visto que os aportesem infra-estrutura se deram, principalmente, em investimentoson farm, as inversões prévias em infra-estrutura geral off-farm foram consideradas como a fundo perdido (sunk costs).Os retornos do projeto, em termos de sua contribuição aosobjetivos do GOB para o incremento da produção em áreassemi-áridas e para o desenvolvimento institucional e debeneficiários, foram satisfatórios (Implementation CompletionReport (CPL 3013), Report Nº 22435. June 29, 2001).

9 A represa do Banabuiu destina a quase totalidade da águaarmazenada para o controle de inundações, a perenização dorio e o abastecimento do perímetro de Morada Nova, gerandoum lençol d’água que possibilitou a irrigação, por bombeamento,de áreas privadas adicionais que geram os benefícios indiretosdos investimentos aplicados na construção da represa.

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 26

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

que, entretanto, as tarifas praticadas reflitam seusreais custos de suprimento. Como conseqüência, osprodutores agrícolas tendem a utilizar asdisponibilidades hídricas na irrigação de cultivostradicionais com baixas taxas de eficiência no usoda água e custos sociais negativos.

De um modo geral, os resultados apresentadosconstituem estimativas conservadoras, na medida emque incluem todos os custos iniciais de investimentosvoltados a algumas atividades inovadoras deprodução, porém, sem considerar a totalidade dosbenefícios envolvidos, claramente subestimados.Com a disseminação do conhecimento e dascapacidades hoje disponíveis, seriam necessáriasapenas contribuições marginais, além daconcentração dos novos investimentos nas atividadesde suporte mais rentáveis. Esses investimentosmelhorariam significativamente o contexto requeridopara a atração de capitais privados de outras partesdo país, podendo, assim, reduzir o seu período deimplementação.

Uma estratégia apropriada pode ser altamente efetivana geração de empregos e na redução dos elevadosníveis de pobreza, característicos do SAB, mesmonas áreas menos favorecidas relativamente aosrecursos naturais e à localização geográfica. A gestãotambém pode ser significativamente melhorada namaior parte dos perímetros irrigados, inclusiveatravés de acesso mais fácil aos títulos fundiários,aos direitos de uso da água e às linhas de créditobancário, à informação e à assistência técnica.Intervenções focadas, reforçando parceriasestratégicas para prover suporte à produção,elevando o capital social dos pequenos proprietários

rurais e fortalecendo suas organizações e vínculoscom os serviços públicos e privados existentes,constituem atividades de baixo custo que poderiamapresentar repercussões positivas.

3.5. ANÁLISE FINANCEIRA

Para analisar os resultados financeiros dosperímetros avaliados, através da aplicação dosoftware FARMOD, foram desenvolvidos, no âmbitoagrícola e de empreendimentos de pós-colheita,diversos modelos de simulação. As estimativasapresentadas na Tabela 4.2 representam retornosprivados para casos protótipos, baseados em umconjunto de coeficientes técnicos e parâmetroseconômicos representativos para três categorias, asaber: pequenas unidades familiares de produção(PUFP), unidades de produção agrícola (UPA) eatividades de pós-colheita (APC).

Considerando que a infra-estrutura off-farm foidesenvolvida através de investimentos públicos eque, em alguns dos projetos, as tarifas de água sãosubsidiadas ou gratuitas, os elevados retornosfinanceiros obtidos a nível agrícola não surpreendem,mesmo quando os resultados econômicos não sãoconvincentes. Além disso, esses retornos privadosnão incluem os custos de oportunidade da mão-de-obra autônoma (familiar) como item de custo, o querequer cuidado na interpretação dos resultados. Poroutro lado, os retornos por dia de trabalho familiar,apresentados na última coluna, constituem um bomindicador para a comparação de retornos obtidoscom seu custo de oportunidade nos sistemasanalisados.

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3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira27

Tabela 3.2. - Resultados Financeiros em Propriedades Rurais eem Atividades de Pós-Colheita

Nos perímetros públicos de assentamento analisados,as PUFPs e as UPAs obtiveram resultados financeirospositivos. Em 2002, o ingresso líquido anual daspequenas unidades, após a consideração de todosos custos relevantes (excluindo-se a mão-de-obrafamiliar), variou de US$ 3.200 a US$ 20.600, comuma média de US$ 16.000 para as PUFPs dePetrolina e Juazeiro, e de US$ 4.800 para as dosoutros três pólos. Por conseguinte, os retornos pordia de trabalho familiar variam significativamente,oscilando de US$ 20 a US$ 8, respectivamente. Asdiferenças nos resultados decorrem, principalmente,dos padrões de produção e níveis de produtividadenas diferentes regiões. As PUFPs de Petrolina e deJuazeiro já aperfeiçoaram seus sistemas produtivos,reconvertendo-se para cultivo de alto valor agregado.Contudo, esse processo está apenas começando em

outras áreas onde os produtores rurais não foramincentivados à reconversão, uma vez que as tarifasde água se encontram abaixo de seu custo social desuprimento, predominando, assim, culturastradicionais com retornos financeiros positivos, mascom enormes custos sociais.

Também são evidenciados os resultados dasatividades empresariais, adequados tanto para asUPAs quanto para os empreendimentos de pós-colheita. Nos casos das UPAs de Petrolina, Juazeiroe Jaíba, esses retornos financeiros se revelamextremamente elevados, superando os 400%, nasduas primeiras regiões, e os 239%, em Jaíba, devidoao fato de que a maior parte dos custos deinvestimento em irrigação (média superior a US$10.000 por ha) foi coberta por fundos públicos,

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 28

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

cabendo aos usuários somente os investimentos onfarm e uma pequena anuidade do K1 (US$ 25 porha), cuja parcela do VPLS equivale a apenas 1,3%da média de investimentos públicos em infra-estrutura.

3.6. ANÁLISE FISCAL

Na maioria das situações, uma análise fiscal per senão é um componente da avaliação social de projetos,porque o impacto fiscal da operação real do projetorepresenta antes uma transferência entre osbeneficiários e o governo do que um benefícioefetivo à economia. Além disso, investimentosgovernamentais alternativos gerariam igualmente umfluxo de receitas fiscais e, portanto, o dinheiroarrecadado não deve ser considerado um benefíciolíquido dos projetos. Todavia, admite-se a utilidadede uma descrição relativa à receita arrecadada pormeio de diversos impostos e tarifas.

Cerca de US$ 1 bilhão de recursos públicos foramempregados para desenvolver 91.500 ha irrigadosnos sistemas públicos amostrais, pressupondo-sealguma recuperação de custos da infra-estrutura deirrigação dos beneficiários advinda da parcela anual(da tarifa do K1) estabelecida por lei, a ser paga porum período de cinqüenta anos.

A CODEVASF, agência responsável pelos perímetrospúblicos de Petrolina, Juazeiro e Norte de MinasGerais, estabeleceu a tarifa de K1 de R$ 66,77 (cercade US$ 25) por hectare, resultando em um VPLStotal de US$ 13710, o que representa 1,3% dos custosde investimentos públicos por hectare, ou seja, umarecuperação muito reduzida dos investimentosgovernamentais. De fato, o dinheiro recuperadoatravés das tarifas de K1 é inferior às principais obrase aos custos de O&M dos sistemas. Nos projetos doDNOCS, no CE e no RN, os usuários sequer pagamas tarifas K1, nem mesmo estão sendo realizadasações para implementar seu pagamento.

Entretanto, como meios indiretos de recuperação decustos constam as receitas fiscais advindas dasatividades incrementais, uma vez que as atividadeseconômicas resultantes da agricultura irrigada estãosujeitas a diversos encargos, dentre os quais, osprincipais são: (i) Imposto sobre ProdutosIndustrializados (IPI), principalmente, para açúcar eálcool; (ii) Imposto sobre a Circulação de Mercadoriase Serviços (ICMS), pago pela maioria dos produtosagrícolas; (iii) Contribuição para o Financiamentoda Seguridade Social (COFINS); (iv) Programa deIntegração Social (PIS); e, (v) ContribuiçãoProvisória sobre Movimentação Financeira (CPMF).Considerando-se apenas o ICMS, o valor dosprodutos e serviços é taxado, em média, em 15,3%,no CE, 20,5%, no RN, 11,1%, em MG, 7,5%, emPE, e 7,9%, na BA11. Por sua vez, o ICMS apresentauma maior incidência naqueles estados em que apobreza é mais abrangente.

No Brasil, a arrecadação de impostos é altamenteconcentrada em impostos regressivos indiretos (emque os pobres pagam proporcionalmente mais),possuindo efeitos em cascata e sendo acumuladosao longo dos processos produtivo e decomercialização dos bens e serviços. Não há nenhumprincípio de valor agregado líquido na estrutura deimpostos. Considerando que, em média, os produtospassam por três estágios até chegarem ao consumidor,o PIS e a COFINS acumulam 8,8% a mais do que oICMS. Em adição, a estrutura de impostos sobre avenda dos insumos agrícolas é estimada em 4 a 5%do valor da produção agrícola resultante.

3.7. GERAÇÃO DE EMPREGOS

Embora, em muitos casos, o desempenho econômicotenha sido insatisfatório, os projetos de irrigaçãoexercem um papel importante para a redução dapobreza no SAB, particularmente por contribuíremefetivamente para a geração de empregos,

11 G & S Assessoria e Análise Econômica. Incidência Tributáriana Agricultura e nos Produtos Alimentares: Impactos deDesoneração sobre Preços ao Consumidor e na sua Renda.Sumário Executivo.

10 O VPLS de uma tarifa K1 de US$ 25,00, cobrada durante 50anos, utilizando as taxas de desconto social estimadas para oBrasil no período 1980-2002, que variaram de 19,1% a 16,8%ao ano, é de US$ 137,00.

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3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira29

requerendo baixos investimentos por posto detrabalho gerado relativamente aos demais setores.Além disso, as intervenções públicas direcionadas àmobilização de investimentos privados promoveramum intenso processo de desenvolvimento local eregional, obtendo-se, em média, para cada hectareirrigado, um emprego integral on farm, e cerca de1,5 emprego adicional em atividades ancilares, parafrente ou para trás na cadeia de produção, a umcusto médio de US$ 5 mil a US$ 6 mil. Para outrossetores, esses custos se situam em torno de US$ 44mil por emprego. Em segmentos como o turismo, aindústria automobilística e os setores metalúrgico equímico, esses custos encontram-se entre 18 e 44vezes acima dos estimados para a agricultura irrigadano NE e no SAB.

Mas, além da geração de empregos, o setorfavoreceu, por meio da elevação da produção e daprodutividade, atraindo, em conseqüência, umademanda adicional, o aumento do consumo dealimentos a preços mais baixos, nos mercados locale nacional. Esses benefícios são particularmenteaproveitados pelos extratos inferiores de renda, vistoque despesas com alimentação constituem umpercentual mais elevado de suas receitas, elevando,portanto, seu poder de compra.

3.8. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE AANÁLISE ECONÔMICO-FINANCEIRA EX-POST

A análise ex post proporciona informações úteis quepodem auxiliar a identificar a tipologia e ascaracterísticas dos projetos e pólos dedesenvolvimento a serem realizados, bem como,aquilo que deve ser evitado no futuro. Para tanto, oprincipal indicador de retorno social aplicado emensurado foi o Valor Presente Líquido Social.

Sistemas de irrigação pública atuam comocatalisadores para o desenvolvimento da região,orientados, no caso dos perímetros considerados, àprodução diversificada de frutas tropicais, para osmercados doméstico e de exportação. Contudo, essaevolução do mix de produtos não foi prevista. Assim,até meados da década de 1970, não haviaexperiência, tradição ou informação sobre osprodutos que poderiam ser cultivados na região, comirrigação. Os parâmetros de consumo da água e osriscos de pragas e doenças que poderiam afetar aprodução também eram desconhecidos.

A irrigação pública contribuiu para a experimentaçãoe introdução de diversos padrões de produção e depacotes técnicos, demonstrando que a produção de

Figura 3.2. - Crescimento no Valor da Produção no Perímetro de Irrigação Nilo Coelho

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3. Análise e Avaliação Econômica e Financeira 30

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Paralelamente, durante os anos 90, o aumento deresponsabilidades dos usuários na administração ena O&M dos perímetros propiciou uma mudançaradical nas práticas paternalistas em vigor até então.As agências públicas costumavam planejar, construire operar os perímetros, provendo todos os serviçosrequeridos para seu adequado funcionamento,incluindo ATER – Assistência Técnica e ExtensãoRural. Contudo, as novas associações de usuáriosse tornaram mais bem geridas e operadas,aprimorando seu desempenho e sustentabilidade, etendendo, portanto, à auto-suficiência e autonomiaplena.

Em muitos casos, no entanto, fatores desfavoráveisconduziram a resultados insatisfatórios em váriosperímetros, fazendo com que os investimentos,nessas áreas, não alcançassem a sua plena realizaçãopotencial. As pequenas unidades familiares tendema ser lentas na obtenção de níveis adequados deeficiência e reagem lentamente aos sinais demudanças dos mercados. É o caso de Morada Nova,onde não existem unidades empresariais capazes deliderar um processo de reconversão do sistema deprodução dominante que, com a queda do preço doarroz e a crise de falta de água, se tornou inviável.

Além disso, o setor público tende a serexcessivamente lento e rígido no fornecimento definanciamento, na conclusão da infra-estrutura e noassentamento de produtores com potencial dedesenvolvimento. A resistência à rotatividade emprojetos de irrigação e os atrasos na transferência delotes abandonados produzem um impacto negativonos resultados da maioria dos perímetros, impedindoque sejam obtidos melhores retornos econômicos.Além disso, a falta de garantias mínimas, relacionadasà titulação fundiária, a ausência de mercadostransparentes de terras irrigáveis e deficiências naalocação e concessão de direitos de uso da água,

contribuem para dificultar a atração de investidoresprivados. A titulação dos lotes é um fator essencialpara assegurar a garantia da propriedade, estimularinvestimentos e substituir produtores ineficientes.

A análise dos êxitos e insucessos dos perímetrosestudados indica que o governo deve ajustar suasprioridades futuras, com foco na conclusão de infra-estruturas iniciadas, na plena recuperação de custosdos investimentos e na melhoria da provisão deserviços públicos essenciais, particularmente noestabelecimento de um arcabouço legal adequado àtitulação fundiária e à concessão de direitosinequívocos de uso da água. Deve, também,concentrar-se no fortalecimento da pesquisa e daextensão agrícola para pequenos produtores e nodesenvolvimento de novos produtos, processos emercados.

Contudo, embora não seja possível reverter asituação de projetos cujo desempenho tenha sidonegativo, as agências responsáveis pela gestão dosperímetros poderão, ao menos, adotar uma estratégiapara maximizar os retornos de inversões futuras eminimizar a probabilidade de perdas. Osinvestimentos já realizados devem ser consideradoscomo custos enterrados (sunk costs) e odesenvolvimento futuro dos perímetros, orientadospara a maximização dos retornos líquidos dosinvestimentos incrementais e dos custos operacionaiscorrespondentes. Com essa estratégia, a título deexemplo, os perímetros de Jaíba e Jaguaribe-Apodise tornariam socialmente rentáveis, em vista doselevados retornos esperados dos investimentosmarginais programados.

Uma adequada fase de implementação e a provisãoa tempo de financiamentos para inversõesapresentam um efeito central no desempenho deprojetos de irrigação no SAB. Embora Jaíba constituaum exemplo de estratégia inadequada, responsávelpor um enorme fracasso social e econômico, e umavez que a maior parte dos investimentos para ainstalação dos equipamentos já foi realizada, suaconclusão deve resultar em elevadas taxas de retornopara os investimentos marginais requeridos.

frutas tropicais, intensiva em mão-de-obra, eratécnica e economicamente viável na região. Facilitadoo acesso às fontes hídricas, a irrigação privadatambém cresceu rapidamente, em Petrolina eJuazeiro, durante a década de 1990.

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3. Análise e Avaliação Econômico e Financeira31

Tendo em conta que as obras civis para as duasprimeiras fases desse projeto foram concluídas e seencontram prontas para fornecer água e eletricidadea 46 mil ha, investimentos estratégicosadequadamente planejados e implementados,visando a acelerar o processo, provavelmente ostornariam produtivos, em cerca de quinze anos. Pelacomparação de custos e benefícios resultantes, emambos os cenários, seriam calculados os retornosmarginais de investimentos alternativos,identificando-se aqueles com maiores efeitos.

Assim, mediante um investimento adicional de US$32 milhões aplicado para acelerar o processo dedesenvolvimento requerido à plena produção noJaíba, seria obtida uma TER de 47%, e um VPLSde US$ 98,6 milhões. Esses investimentoscomplementares, orientados principalmente aodesenvolvimento de “bens públicos” (adaptação detecnologias à região; assistência técnica parapequenos produtores; implementação de programasfito-sanitários; assistência ao desenvolvimento decanais de comercialização, agroindústrias; etc.)promoveriam um ambiente mais atrativo aosinvestidores privados.

Com base nessas constatações, e sabendo-se quegrande parte dos investimentos já realizados devemser considerados como custos enterrados (sunkcosts), o governo deve conferir ênfase, em primeirolugar, à conclusão de investimentos relativos aprojetos em andamento ou que precisam sercomplementados para reduzir riscos, aumentar acompetitividade e a eficiência, diversificar a produçãoe expandir o agro-negócio, enquanto facilitam o usopleno da infra-estrutura existente.

Além do Jaíba, existem diversos outros perímetrosnão concluídos, envolvendo o gasto de milhões dedólares. Esses projetos se encontram em uma longafila de espera por alocações orçamentárias, paracompletar sua construção ou para implementar osinvestimentos complementares necessários para seuinício e para a realização seus potenciais de geraçãode emprego e renda. Contudo, para que se procedaa um diagnóstico final, faz-se necessária uma análiseadicional, enfatizando-se, no entanto, que as perdaspassadas não devem constituir critériospredominantes frente à decisão de prover suporte àconclusão desses sistemas com recursos públicos.

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4Análise de Externalidades:

uma comparação entre municípioscom e sem projetos de irrigação

Aagricultura irrigada no Semi-Árido gerouuma série de externalidades e benefíciossociais e econômicos. Esses benefícios

foram medidos em nível municipal, usando algunsindicadores selecionados extraídos das estatísticas.Como a agricultura irrigada constitui a principalatividade econômica na região, partiu-se da hipótesede que quaisquer impactos dela resultantes seriamrefletidos pelos indicadores sociais e econômicos nosmunicípios com projetos de irrigação.

Com base, portanto, na premissa de que as demaisatividades econômicas são pouco dinâmicas esimilares em todos os municípios da região, osmunicípios com irrigação deveriam apresentarmelhores resultados do que os sem projetos. Adiferença de desempenho entre os dois grupos demunicípios pode ser interpretada, portanto, comouma aproximação do impacto da agricultura irrigadano contexto da economia regional.

Todavia, os resultados obtidos devem serconsiderados meramente indicativos, uma vez que édifícil isolar os efeitos da agricultura irrigada de outrosfatores. A grande heterogeneidade dos municípios,principalmente quanto à sua área territorial e tamanhoda população, também interfere nessa comparação.

4.1. METODOLOGIA

A abordagem utilizada confronta o desempenho deum grupo de 32 municípios com projetos de irrigação

(MCI), nos cinco pólos da amostra, cada qual compelo menos mil hectares de áreas irrigadas1, comigual número de municípios sem irrigação (MSI), noentorno daqueles, para obter uma análise comparativado desenvolvimento de diversos indicadores sócio-econômicos, abrangendo o período de 1970 a 2000.Um dos principais critérios de seleção, foi escolherMCI e MSI com PIB per capita similares em 1970.

Embora, no período pré-irrigação, os MCI e MSIapresentassem condições semelhantes de solo eclima, bem como de produção agrícola, variáveiscomo tamanho territorial, demografia, urbanizaçãoe desempenho econômico diferiramsignificativamente, ao longo do tempo. Os resultadosobtidos, contudo, são considerados representativos,devido ao tamanho significativo da amostra.

Mediante o emprego de dados estatísticosdisponibilizados pelo IBGE, IPEA, Tesouro Nacionale PNUD consolidados em âmbito municipal, assimcomo de informações obtidas através de questionáriose entrevistas com participantes qualificados, foramanalisadas as externalidades geradas pelos projetos,buscando-se verificar se a agricultura irrigadaefetivamente contribuiu para o desenvolvimentosócio-econômico regional e a conseqüente melhoriadas condições de vida da população local.

1 Alguns municípios com menores áreas irrigadas foramincluídos, quando constituíam extensões de perímetros deirrigação maiores em municípios adjacentes.

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344. Análise de Externalidades

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Em linhas gerais, o estudo analisou os efeitos daagricultura irrigada sobre o PIB rural e sua influênciasobre o PIB urbano, para, então, avaliar a eventualcontribuição da irrigação para a redução da pobreza.Além disso, foi também examinado o Índice deDesenvolvimento Humano (IDH) e seuscomponentes de educação, longevidade e renda.

Adicionalmente, a análise demográfica e da dinâmicafiscal foi conduzida com base em uma amostrasimplificada, comparando-se um município comirrigação a outro sem irrigação, porém com PIB percapita e densidades demográficas semelhantes, antesdo desenvolvimento da irrigação, foram selecionados,em cada estado, os municípios que apresentarammaiores produções nos pólos agrícolas da amostra.

Finalmente, para a análise da retenção de migrantes,a metodologia utilizada se baseou na estimativa donúmero total de empregos diretos gerados emsistemas públicos e privados nos pólos estudados,assim como dos empregos indiretos criados ao longodas respectivas cadeias de produção. A hipótese foia de que os postos de trabalho gerados representarammigrantes potenciais que, com a perspectiva deemprego na região, não mais migraram para o Centro-Sul, caracterizando, portanto, benefícios à região.

Alguns dos indicadores utilizados na análise foram:(i) crescimento demográfico – para medir o impactodas atividades de irrigação sobre a dinâmicapopulacional; (ii) taxas de urbanização – para avaliara influência da economia de irrigação no crescimentourbano; (iii) renda per capita; (iv) taxas de pobreza– para verificar o impacto da agricultura irrigada namitigação da pobreza; (v) crescimento do PIBmunicipal – para analisar o efeito dos investimentosem irrigação sobre os setores rural e urbano daeconomia; (vi) níveis de escolaridade; (vii)expectativa de vida; (viii) índices de desenvolvimentohumano – para verificar se os investimentosconduzem a melhores condições sociais; e, (ix)atenuação de fluxos migratórios – para analisarpossíveis impactos na retenção de migrantespotenciais.

Deve-se ressaltar que a subdivisão de um grandenúmero de municípios, após 1980, constituiu em umelemento complicador da análise: como o municípioé a unidade de referência para dados estatísticos,alguns deles tiveram que ser “reconstruídos” parapermitir uma comparação de resultados a partir doinício do período de estudo.

O caso Jaíba, o mais importante MCI no pólo deMG, constitui caso emblemático. Quando foraminiciados os projetos de irrigação, Jaíba era umdistrito de Manga. Contudo, ao ser criado, em 1993,incorporou parte desse município (MCI) e de MonteAzul (MSI). Além de Jaíba, outros quatro municípios,todos MSI, resultaram do desmembramento deManga, nos anos 90. Portanto, para analisar aevolução dos indicadores escolhidos em relação aJaíba, Manga e Monte Azul foram “reconstruídos”e incluídos junto aos demais municípiosdesmembrados e a Jaíba, para análise dos dados de2000. Esse procedimento foi repetido em diversosoutros casos. No entanto, como a maioria dosmunicípios “anexados” são do grupo de MSIs, osbenefícios resultantes foram subestimados e bastanteconservadores.

Com o intuito de refinar a análise, o conjunto de MCIsfoi dividido em dois sub-grupos, de acordo com aperformance geral dos sistemas de irrigação públicanos pólos. Após a mensuração de diversos atributos, osub-grupo 1 incluiu os municípios dos pólos do Cearáe do Norte de Minas Gerais, cujos perímetrosapresentaram desempenhos medíocres. O sub-grupo2 incluiu os pólos do Rio Grande do Norte,Pernambuco e Bahia, que obtiveram atuações bemmelhores. A área total irrigada dos 32 MCIs amostraisfoi estimada em 194 mil hectares, incluindo 95 mil hade perímetros públicos e 99 mil ha de sistemas privados.

Realizada por Regis Bonelli, em 2002, quando aanálise das imagens de satélites ainda não havia sidoconcluída e o quadro geral dos pólos de irrigaçãoestava incompleto, a avaliação dos efeitos dosinvestimentos em irrigação no desempenho do PIBmunicipal empregou uma amostra menor demunicípios, englobando 14 MCIs e 16 MSIs.

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4. Análise de Externalidades35

Essa mesma base amostral foi utilizada para estimaro número de migrantes retidos, comparando-se ocrescimento populacional por município, observadosegundo os censos de 1970 a 2000, a um cenárioestimado com base nas taxas de crescimentoverificadas no período pré-irrigação, corrigidas pelofator de deflação nacional inter-censos. A diferençaobtida entre a população recenseada e a estimadaatravés da metodologia descrita, para cada períodointer-censitário, foi considerada uma aproximaçãodo número de pessoas que não migraram devidoaos postos de trabalho criados, direta ouindiretamente, pela agricultura irrigada. Como ademografia municipal difere consideravelmente, osresultados obtidos são específicos para cadamunicípio, não podendo, portanto, ser extrapolados.

Os benefícios da atenuação de fluxos migratórios,em cada MCI, foram calculados através damultiplicação da população anual retida estimada peladiferença entre o valor das despesas sociais anuaispor habitante, em cada município da amostra, e ovalor das mesmas despesas nos principais centrosurbanos receptores de migrantes. Essas despesasincluíram gastos governamentais com educação,habitação e urbanismo, saúde e saneamento,transporte e segurança pública.

Para o escopo do estudo, considerou-se que, se essecontingente populacional não fosse retido, teriamigrado para os principais centros urbanos,reproduzindo as taxas migratórias históricasobservadas no estado em que o município se localiza.O custo médio resultante por migrante foi calculadomediante os percentuais de migrantes retidos porcentro urbano.

4.2. PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES DAANÁLISE

De maneira geral, os municípios com irrigaçãoapresentaram um desempenho melhor do queaqueles sem irrigação, indicando a influência positivada agricultura irrigada no desenvolvimento social eeconômico da região. Entretanto, enquanto as

características pedo-climáticas eram relativamentesimilares, os indicadores sócio-econômicos, para afase anterior à irrigação, eram geralmente melhoresnos MCIs, denotando a existência de uma“predisposição” mais favorável ao desenvolvimentodesses municípios.

Os melhores efeitos indiretos foram observados nosMCIs dos pólos pertencentes ao Grupo 2, cujos MSIstambém obtiveram melhores desempenhos emrelação àqueles do Grupo 1, indicando um contextomais favorável para os pólos do Rio Grande do Norte,de Pernambuco e da Bahia, frente aos do Ceará edo Norte de Minas Gerais.

Aparentemente, no Grupo 2, contribuíram para aatração de empreendedores rurais fatores como umamelhor infra-estrutura, um suporte urbano maisefetivo e uma maior proximidade dos mercadosconsumidores. Contudo, deve-se ressaltar, para aavaliação desses resultados, que a comparação entremunicípios com e sem irrigação se baseia em médiasaritméticas ponderadas, fatores sensíveis a valoresextremos. Portanto, há que se interpretar asdiferenças obtidas considerando-se a ausência deinformações sobre a variabilidade verificada entreeles, o que seria requerido para atestar sua verdadeirasignificância estatística.

4.3. CRESCIMENTO DEMOGRÁFICO

O acelerado crescimento demográfico nos MCIs, nastrês últimas décadas, contrastando com a dinâmicapopulacional dos MSIs constitui um indicador dosefeitos positivos da agricultura irrigada quanto aodesenvolvimento regional. Enquanto a população dosMSIs continuou migrando, devido à falta deoportunidades, os MCIs não apenas mantiveram suaspopulações, como, ainda, atraíram migrantes deoutras áreas. No período de 1970 a 2000, a taxa decrescimento populacional dos MCIs foi muitosuperior às médias do Nordeste e do Brasil comoum todo, e quase seis vezes superior àquelasverificadas em seus municípios-espelho, cujaspopulações praticamente estagnaram, conformeilustrado pela Figura 4.1.

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4. Análise de Externalidades 36

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Em trinta anos, três dos cinco municípios comirrigação foram convertidos a cidades de grande portee incorporados à lista dos 4% de municípiosbrasileiros com população acima de 100.000habitantes, a saber: Petrolina (PE), que passou de61.000 habitantes, em 1970, a 219.000, em 2000, auma taxa de 4,4% ao ano; Juazeiro (BA), que passoude 62.000 habitantes para 175.000; e Mossoró (RN),que passou de 97.000 para 214.000 habitantes.

A título de comparação, enquanto Petrolina cresceu257%, entre 1970 e 2000, Serra Talhada (PE), seumunicípio-espelho, cresceu apenas 27%, passandode 60.000 a 71.000 habitantes. De modo similar, apopulação de Juazeiro (BA) cresceu 183%, enquantoa de Jacobina, seu município-espelho, decresceu

0,04%. Por seu turno, Mossoró (RN) cresceu 120%,enquanto Acari cresceu apenas 3%, durante o mesmoperíodo.

Em termos gerais, no período de 1970 a 2000, apopulação dos MCI cresceu 91,8%, enquanto que ados MSIs cresceu apenas 15,6%. A taxa decrescimento demográfico dos MCIs, portanto, foicerca de 30% mais elevada do que a média observada(69,8%) no Nordeste, indicando que a agriculturairrigada exerceu um importante papel na atração daforça de trabalho, retendo potenciais migrantes ecaptando aqueles dos municípios vizinhos e,possivelmente, de outras partes do Nordeste. ATabela 4.1 ilustra essa conclusão.

Tabela 4.1. - Crescimento Populacional para o Período 1970-2000 (em %)

Fonte: IBGE, Censos de 1970 e 2000.

Durante o período de 1970 a 2000, as taxas médiasde crescimento anual foram de 2,19%, para os MCIs,e de apenas 0,48%, para os MSIs. Essas taxas foramde 1,3% para os MCI do Grupo 1, que congrega ospólos do Ceará e do Norte de Minas, e 2,91% paraos do Grupo 2, incluindo os pólos do Rio Grande doNorte, Pernambuco e Bahia. As taxas de crescimentotambém variaram entre os MSIs, sendo de 0,29%,para os do Grupo 1, e de 0,70%, para o Grupo 2.

O crescimento foi mais acelerado na década de 1970,diminuindo gradativamente durante os anos inter-censitários seguintes. Entretanto, os MCIs sempremantiveram taxas anuais de crescimentosignificativamente superiores às dos MSIs, às doNordeste e às do Brasil como um todo. As médiasanuais mais elevadas foram as de Petrolina (4,43%)e Juazeiro (3,65%), onde a irrigação se expandiumais rapidamente, baseando-se na produção de

frutas e hortaliças para exportação, melhorando aeconomia local e atraindo migrantes de outrosmunicípios. Em contraste, a taxa de crescimento foinegativa ou próxima a zero na maioria dos MSI,sugerindo uma possível transferência populacionaldesses municípios para os MCIs.

4.4. URBANIZAÇÃO

Um dos aspectos mais visíveis da demografiabrasileira é o processo de urbanização, que se iniciounos anos de 1960, fortemente influenciado pelaindustrialização, constituindo um importanteindicador da dinâmica econômica. Em 1970, antesda implementação dos perímetros de irrigação, aspopulações dos MCIs e dos MSIs eram, ainda,predominantemente rurais. Nessa época, a populaçãourbana dos MCIs constituía 37,8% da populaçãototal e a dos MSIs, 24,6%, enquanto a médiabrasileira já era de 55,9% e a do Nordeste, 41,8%.

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4. Análise de Externalidades37

Nos MCIs do Grupo 2, mais desenvolvidos, a taxamédia de urbanização era de 52%, em 1970,contrastando com uma média de 23,7%, em relaçãoao Grupo 1. Para os MSIs, esse índice era de 20,6%,para o Grupo 1, e de 29,5% para o Grupo 2.

É muito provável que a sólida estrutura urbanaexistente tenha constituído um dos fatores quefavoreceu a rápida expansão da agricultura irrigadaem alguns MCIs do Grupo 2. Coincidentemente, osmunicípios mais bem sucedidos foram aqueles comsignificativas taxas de urbanização, como Mossoró(81,55%), Petrolina (62,35%) e Juazeiro (63,4%).Os MCIs cujas bases urbanas eram menosdesenvolvidas à época, como Janaúba (31,63%) eLimoeiro do Norte (24,84%), essencialmente ruraisem 1970, encontraram maiores dificuldades naalavancagem de seus perímetros de irrigação.

No ano 2000, a taxa média de urbanização dos MCIsatingia os 62,2%, próxima à média do Nordeste(69,1%), embora inferior à brasileira (81,3%),enquanto os MSIs se mantinham num patamar de53,5%, com quase metade da população aindahabitando o meio rural. Em ambos os grupos, a taxaobservada nos MCIs (58% para o Grupo 1 e 73%para o Grupo 2), era superior àquela doscorrespondentes MSIs (50% no Grupo 1 e 57% noGrupo 2), indicando uma influência positiva dairrigação no desenvolvimento urbano dos pólosestudos. Em adição, a análise indica que o contexto

Figura 4.1. - Crescimento populacionalurbano e rural, 1970-2000

Fonte: IBGE, Censo de 2000.

Figura 4.2. - Crescimento populacionalurbano e rural, 1970-2000

Fonte: IBGE, Censos de 1970 e 2000.

Apesar do considerável crescimento populacionalurbano nos MCIs (240%, contra a média brasileira,de 165%), a população rural dos municípios comirrigação não diminuiu. Ao contrário, entre 1970e 2000, houve um ligeiro crescimento de cerca de2%, contrastando com o processo de urbanizaçãonos MSIs e no Brasil, em geral, onde odesenvolvimento urbano se realizou às expensas doêxodo rural. Tal constatação reflete a robustez dosetor rural dos MCIs, além de constituir um indicadorinequívoco de que a agricultura irrigada contribuipara o desenvolvimento conjunto do campo e dacidade, tanto em âmbito regional quanto estadual.

4.5. REDUÇÃO DA POBREZA

Indicadores estatísticos utilizados na comparação deMCIs e MSIs sugerem que a agricultura irrigadacontribuiu significativamente para a redução dapobreza no Semi-Árido. Os três indicadoresempregados para estimar esses efeitos foram: (a) aTaxa de Pobreza; (b) a Renda Per Capita; e, (c) oÍndice de Renda Municipal.

Taxa de Pobreza

Na Tabela 4.2, são apresentadas as percentagens deduas categorias populacionais que, em 2000,encontravam-se, respectivamente, abaixo da linhade pobreza e de indigência. No entanto, pela falta

sócio-econômico na região geográfica do Grupo 2era mais favorável ao desenvolvimento urbano doque o do Grupo 1.

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4. Análise de Externalidades 38

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Tabela 4.2. - Taxa de Pobreza em 2000 (%)

Fonte: Censo 2000.

Segundo os dados apresentados, verifica-se umadiferença considerável entre as condições existentesnos municípios com e sem irrigação, ainda que ambosapresentem percentuais muito elevados de famíliaspobres2. Esse segmento é 16 pontos percentuaismenor nos MCIs, onde essa população representa40,4% do total, do que nos MSIs, em que cerca demetade da população (45,2%) é assim considerada.Além disso, a percentagem de famílias classificadacomo indigente (renda inferior a 50% do saláriomínimo), nos MSIs, é 2,5 vezes superior à dos MCIs.Portanto, considerando que uma porção significativada população dos MCIs é originária dos MSIs, esseindicador aponta para uma possível influência daagricultura irrigada na distribuição da riqueza eredução da pobreza, não apenas onde foiefetivamente implementada, mas também emmunicípios vizinhos.

Examinados isoladamente, Mossoró, Petrolina eJuazeiro, municípios do Grupo 2 cujos perímetrosde irrigação se iniciaram na década de 1970,apresentam níveis de pobreza variando de 28% a34%, superiores à média nacional de 24,4%,enquanto que aqueles do grupo dos MSIs variam de43% a 75%, ou seja, a um patamar acima da médiado Nordeste (44,6%).

Em Mossoró e Petrolina, a taxa de indigência éinferior à média brasileira (2,9%). Por outro lado,os índices dos MCIs do Grupo 1 são comparáveisaos dos MSIs do Grupo 2 e às médias nordestinas.

Contudo, são inferiores aos dos correspondentesMSI, indicando que a irrigação contribuiu para aredução da pobreza em todos os pólos, tanto emâmbito municipal quanto a nível microrregional.

Renda Per Capita

Tendo em vista a ausência de dados disponíveis parao ano de 1970, o período de análise se limitou àdécada de 1990, quando foram observadossubstanciais incrementos na renda per capita, tantonos MCIs quanto nos MSIs.

Partindo-se de uma renda per capita média muitobaixa, em cerca de uma década, foram observadossubstanciais incrementos da renda per capita, tantonos MCIs quanto nos MSIs. Nestes últimos, esseincremento se deveu, em parte, ao peso relativo, nacomposição da renda municipal, das aposentadoriaspagas à população idosa, mais significativa em termosde sua participação na estrutura social. Apesar depouco relevante em 1970, para muitos municípiosdo Nordeste, a aposentadoria se tornou, nos anosde 1980, a principal fonte de renda das famíliaspobres. No grupo de MCI, cuja população é maisjovem, o aumento da renda per capita resultou,principalmente, da dinâmica econômica.

Considerando que o desempenho da taxa de pobrezase relaciona estreitamente à tendência da renda dapopulação, houve um ganho real de 36% nos MCIse de 42% nos MSIs. Em termos absolutos,entretanto, a renda média cresceu R$ 36,97, nosMCIs, e apenas R$ 29,86, nos MSIs. Os maioresacréscimos de renda foram observados em Petrolina,de R$ 151 para R$ 201, Mossoró, de R$ 132 paraRS 180, e Juazeiro, de R$ 110 para R$ 175.

2 São consideradas pobres as famílias cujo chefe aufere rendainferior a um salário mínimo.

desses dados em nível municipal, para o ano-basede 1970, a comparação da taxa de pobreza entre osdois grupos foi prejudicada.

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4. Análise de Externalidades39

Fonte: IBGE, Censos de 1970 e 2000.

Figura 4.3. - Renda Mensal Per Capita,em 1991 e 2000 (em R$ de 2000)

Índice de Renda Municipal

Componente do Índice de Desenvolvimento Humano(IDH), calculado pelo PNUD, o Índice de RendaMunicipal também apresentou um crescimentosignificativo, no período de 1970 a 2000, com umavariação de 344%, nos MCIs, passando de 0,133 a0,590, e de 426%, nos MSIs, passando de 0,102 a0,537.

Do mesmo modo como o observado com a rendaper capita, ainda que se considerem os avançosocorridos nos MCIs, os MSIs também apresentaramum crescimento mais expressivo desse indicador.Ambos os grupos de municípios passaram de umasituação de baixo para médio desenvolvimento, sendoos melhores índices alcançados por Petrolina,Mossoró e Juazeiro.

A semelhança nas curvas de desempenho dos doisgrupos de municípios, no entanto, indica que ainfluência da irrigação no crescimento da rendamunicipal não foi um fator determinante. Antes, foi

o resultado da transferência de recursos dos governosfederal e estadual, que tendem a favorecer osmunicípios mais pobres, muitas vezes representandomais de 90% de sua renda total, com o intuito demelhorar a distribuição da renda nacional e aadministração municipal, e de garantir serviços sociais

básicos. Contudo, as estatísticas evidenciamque os MCIs obtiveram melhoresdesempenhos que os MSIs, em virtude doincremento de sua base tributária.

4.6. IMPACTO ECONÔMICO

A análise dos efeitos ocasionados pelaagricultura irrigada em outros setores rurais eurbanos da economia, medidos em termos doPIB Municipal, indica que, ao longo de umperíodo de 25 anos, de 1975 a 2000, emboratenha havido substancial variação dentro decada grupo, em média, a economia dos MCIcresceu 2,5 vezes mais rapidamente do que ados MSIs. No setor rural, a taxa decrescimento foi de 5,3 vezes superior.

No grupo dos MCIs, cada 1% incremental do PIBrural correspondeu a um incremento de 1% nocrescimento do PIB urbano, confirmando aconstatação de Bonelli3, de que cada unidademonetária investida na agricultura gera, em média,uma unidade monetária nos demais setores.

Já, para os MSIs, enquanto o PIB urbano mostrouum desempenho mais dinâmico e independente, comuma taxa de crescimento anual de 3,4%,possivelmente estimulada pelo desenvolvimento daagricultura irrigada nos municípios vizinhos, ocrescimento do PIB agrícola não foi muitosignificativo. A Tabela 4.3 sintetiza o desempenhodos PIB’s municipais, nos dois grupos de MCIs eMSIs.

3 Regis Bonelli: Impactos Econômicos e Sociais deLongo Prazo da Expansão Agropecuária no Brasil:Revolução Invisível e Inclusão Social. Rio de Janeiro,2001.

De forma semelhante às conclusões obtidas a partirde outros indicadores, verifica-se uma diferençasignificativa entre os MCIs e MSIs dos grupos 1 e 2,indicando um desenvolvimento econômico maisdinâmico onde a irrigação foi implementada. Essesdados são apresentados na Figura 4.3.

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4. Análise de Externalidades 40

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Tabela 4.3. - Taxa de Crescimento dos PIB’s Municipais - Urbano e Rural1975 - 2000 (percentual médio ao ano)

Fonte: Base de dados da pesquisa.

Os dados apresentados reforçam o argumento deque os investimentos em infra-estrutura de irrigaçãono Semi-Árido do país acrescem o PIB rural eimpulsionam o desenvolvimento urbano, inclusivepromovendo o crescimento em municípios próximos.O significativo fluxo de migrantes para os MCIs

implicou no fato de que seus PIB’s per capita nãoevoluíram tanto quanto seus PIB’s municipais, umavez que a grande parte da população quecompartilhou da riqueza gerada adveio de municípiosvizinhos. É permitido concluir daí que os investimentosem irrigação contribuíram para o melhoramento dobem-estar e a redução da pobreza, em nível regional.

Tabela 4.4. - PIB Per Capita1975 - 2000 (R$ de 2000)

Fonte: Base de dados da pesquisa.

4.7. INDICADORES SOCIAIS

Os principais indicadores sociais, expressos peloÍndice de Desenvolvimento Humano do PNUD,referentes ao desenvolvimento da educação, àlongevidade e à renda municipal, melhoraramconsideravelmente durante as três últimas décadas,atingindo, no ano 2000, níveis médios e altos dedesenvolvimento. Entretanto a semelhança da curvade crescimento do IDH nos MCIs e MSIs indicaque, muito provavelmente, o fator determinante

desses índices não foi a agricultura irrigada, mas,antes, o conjunto de programas federais paraeducação e saúde e aos recursos enviados atravésdo Fundo de Participação dos Municípios. Nãoobstante, o desempenho ligeiramente superior dosMCIs denota que a irrigação apresentou um efeitobenéfico em seus índices de IDH, como mostra aTabela 4.5. As melhores pontuações dos MCIs foramPetrolina (0,748) e Mossoró (0,735). Os municípioscom as pontuações mais baixas foram Choró (0,570)e Acopiara (0,593), ambos MSIs, no Ceará.

Tabela 4.5. - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M),1970 - 2000

Índices: 0 – 0,5 = baixo; 0,5 – 0,8 = médio; acima de 0,8 = alto desenvolvimento.Fonte: PNUD/IPEA/FJP, Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil.

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4. Análise de Externalidades41

4.8. ATENUAÇÃO DE FLUXOSMIGRATÓRIOS

Por falta de oportunidades de emprego na região,cerca de meio milhão de pessoas se vêm forçadas amigrar anualmente das zonas rurais do Nordeste paracidades do Centro-Sul e para aglomerações urbanasdo próprio Nordeste, gerando uma série de problemassociais traduzidos em custos adicionais a seremsuportados pela sociedade.

Ao criar oportunidades de empregos diretos eindiretos, as atividades de irrigação contribuíram paraa atenuação do fluxo de migrantes potenciais. Aanálise realizada procedeu a uma estimativa donúmero de migrantes potenciais retidos na amostrade 14 municípios com perímetros de irrigação,durante o período de 1970 a 2000. O resultadoobtido está sintetizado na Tabela 4.6.

Tabela 4.6. - Estimativa de Migrantes Potenciais Retidos por Perímetro de IrrigaçãoPeríodo 1970-2000

Fonte: IBGE. Censos de 1960, 1970, 1980, 1991 e 2000.

Tabela 4.7. - Benefícios Anuais Diretos e Indiretos da Atenuação de Fluxos Migratórios(em US$)

Fonte: Dados da pesquisa.

O número total de migrantes potenciais retidos nesses14 MCIs em conseqüência das atividades deirrigação, estimado em 126 mil, contribuiu para oincremento da população dos pólos de Petrolina eJuazeiro, em Pernambuco e na Bahia. Por outrolado, o modesto desempenho dos MCIs do Ceará,

Rio Grande do Norte e Minas Gerais decorreu, emparte, do perfil menos dinâmico das economiaslocais. Os benefícios resultantes da retenção dessecontingente populacional foram estimados em,aproximadamente, US$ 500.000/ano.

Nesses 14 municípios, a área total irrigada, incluindoperímetros públicos e privados, é estimada em 160mil hectares (cerca de um terço da área total irrigadano Nordeste). Como a dinâmica demográfica varia

muito de um município para outro, os benefíciosdescritos não são automaticamente aplicáveis aosdois terços restantes.

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4. Análise de Externalidades

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

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4.9. EMPREGO

O indicador mais evidente da redução da pobrezaconsiste no número de empregos gerados. Ao criarcerca de um emprego direto por hectare4, aagricultura irrigada foi responsável, ao longo dosúltimos 30 anos, por aproximadamente 226 novospostos de trabalho somente no setor primário,

4 A demanda por mão-de-obra varia de 0,2/ha, na rizicultura, a0,7/ha, na bananicultura, chegando a 2,5/ha, na viticultura.Como há variações entre os perímetros, a média ponderadanos cinco centros estudados foi estimada em 0,95/ha.

Fonte: Dados da pesquisa.

espalhados entre os cinco pólos analisados.Considerando-se que cada emprego direto gera, emmédia, 1,6 emprego indireto (Cavalcanti5), o númerototal de postos criados ao longo da cadeia produtivafoi superior a 570 mil, para os cinco pólos, resultandoem uma média de 19 mil empregos por ano. A Figura4.4 ilustra a evolução temporal das oportunidadesde trabalho nas áreas do estudo, para o período de1973 a 2001.

Figura 4.4. - Geração de Emprego nos Cinco Pólos (1973-2001)

5 J. E. A. Cavalcanti: “Impactos sócio-econômicos da irrigaçãona região mineira da Sudene”. Viçosa, 1998.

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Uma síntese das constatações e liçõesaprendidas, incluindo deficiências eproblemas, sugere a adoção de um método

de trabalho a partir da formulação de uma matriz depolíticas, ações e mecanismos estratégicos. Emprogramas de financiamento com objetivos múltiplos,como é o caso dos projetos de agricultura irrigada,em que se manifestam pontos fortes e fracos,oportunidades e ameaças, deve-se conduzir umaanálise ex post que integre objetivos sociais,econômicos, tecnológicos, ambientais e gerenciais,em um processo de planejamento estratégico queauxilie a tomada de decisões, complementando atradicional avaliação de projetos, baseada emrelações de custo-benefício, com técnicas de análisemulti-objetivos, também chamada de multi-critérios.

5.1. AVALIAÇÃO MULTI-CRITÉRIOS

Com o intuito de garantir que os critérios prioritários,e seus respectivos atributos, orientem possíveisopções estratégicas e mecanismos de ação, utilizou-se o multi-criteria decision analysis method –MCDM. Goicochea et al. (1982) e Flug e Ahmed(1990) descrevem em quatro etapas o processoanalítico utilizado para solucionar os problemas deplanejamento do abastecimento hídrico multi-setorial.

O primeiro passo consiste em individualizar eenumerar os objetivos ou metas gerais; o segundo,em estabelecer um número finito de soluções

alternativas; e o terceiro trata de estabelecer critérioscomuns a serem utilizados na avaliação dasalternativas. A informação tratada nesses três estágiosé, então, organizada em forma de tabela,conformando a denominada Matriz de Avaliação deImpactos (MAI), com o fim de selecionar os projetosou alternativas que ofereçam as melhoresoportunidades de investimentos.

Empregou-se, também, o weighted average method(WAM), um procedimento sistemático que calculao “valor” de cada perímetro de irrigação,considerando todos os critérios e sua importânciarelativa. O WAM é, possivelmente, o método decomparação de alternativas mais comumente usadopor analistas, por sua facilidade de uso e flexibilidade.

Os cinco pólos de desenvolvimento, nos quais seconcentram os onze perímetros de irrigação eprojetos públicos de assentamento analisados,possuem uma série de objetivos implícitos eexplícitos que podem ser traduzidos em critérios deavaliação, a saber: (i) aspectos legais; (ii) aspectoseconômicos; (iii) aspectos sociais; (iv) gestão pública;(v) gestão privada; (vi) contexto produtivo-tecnológico; (vii) recursos naturais e meio-ambiente;e, (viii) infra-estrutura produtiva. Cada um dessescritérios recebe um valor relativo, ponderadosegundo sua importância em termos de seu estadoda arte ou de sua situação atual. Como sub-classesdos critérios, foram definidos trinta e oito atributose seus respectivos pesos relativos.

5Análise Multi-Critérios, Opções

Políticas e Estratégicas

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Aspectos legais e regulatórios

Este critério trata de dois atributos de grandeimportância para o desenvolvimento e oaprimoramento de perímetros de irrigação pública eprivada, buscando identificar a forma como osprojetos são afetados por questões de natureza legale regulatória.

Ocorre que, mesmo em presença de um particularesforço para a regularização das terras nosassentamentos, ainda persiste uma grande lacunaentre a gestão plena da propriedade e os usos ecostumes que dela advêm. De igual modo, e emcertos casos, ainda mais grave, tem-se a questãodos direitos de uso da água, normalmente concedidosa distritos de irrigação, sem a necessária garantia desuprimento aos beneficiários.

Para cada um dos atributos definidos, foramconferidas alternativas ou probabilidades, com suascorrespondentes valorações de níveis de impacto.Para efeitos de simplificação da análise, todos osatributos apresentaram pesos iguais, conforme segue:(a) grau de precariedade da posse da terra – 0,5; e,(b) grau de precariedade da concessão do direito deuso da água – 0,5.

Aspectos econômicos

Seguindo os padrões das análises financeira,econômica e fiscal, esse critério busca estimar osatributos e sua importância relativa, para cadaperímetro de irrigação da amostra, e os elementos-chave que compõem a base de riscos e fracassos dealguns projetos, frente a outros razoavelmente bemsucedidos.

Esse aspecto inclui custos de obras concluídas e deoutras não finalizadas, custo de oportunidade daágua, questões de logística e dimensionamento doprojeto, em termos de parâmetros de evolução daprodução e de eficiência e efetividade.

Visto que constitui um dos dois pontos centrais doestudo, esse critério deve apresentar um peso relativomaior - no caso, o dobro e cada atributo deve assumir

os seguintes valores: (a) custo da infra-estrutura deirrigação e de obras complementares faltantes – 0,2;(b) valor bruto da produção agrícola do perímetro –0,2; (c) distância do perímetro aos mercadosconsumidores – 0,1; (d) custo de oportunidade daágua para irrigação – 0,2; (e) resposta da produçãoàs inversões públicas (% de uso da terra) – 0,2; e,(f) dimensão do projeto agrícola em relação àsperspectivas do agro-negócio – 0,1.

Aspectos sociais

Critério essencial que busca estimar os efeitos dedeterminados atributos relacionados à redução dapobreza, avaliados em função da quantidade deempregos gerados em cada perímetro e da atitudepsico-social decorrente, em relação ao ambiente detrabalho, da capacidade relativa de cada perímetroem reter ou absorver migrantes, e da disponibilidadee acesso a serviços essenciais como saúde, educaçãoe lazer.

Sugerem-se os seguintes valores para os atributos:(a) quantidade de empregos demandados peloperímetro – 0,3; (b) aptidão e atitude dos residentescom respeito ao trabalho – 0,2; (c) proximidade doperímetro a áreas favorecidas com serviços sociais– 0,2; e, (d) capacidade do projeto de estancar oprocesso migratório – 0,3.

Gestão pública

Em linha com o conceito de projetos públicos, aexemplo da irrigação para assentamentos, essecritério assume importância, na medida em que deledepende o ambiente institucional, assim como deseus processos decorrentes e da reorientação dopapel do governo nesse tipo de atividade. Trata,portanto, de estimar o valor dos atributos que ocompõem, de acordo com o peso de sua presençaem funções que possam determinar causas desucesso ou fracasso do projeto.

Alguns dos atributos considerados essenciais sãoapresentados com os respectivos graus de suasuposta incidência: (a) disponibilidade de estudossobre a base de recursos naturais – 0,1; (b) gestão

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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integrada dos recursos hídricos no estado – 0,2; (c)existência de políticas para a promoção da agriculturairrigada – 0,2; (d) acesso a programas de treinamento,capacitação e transferência de tecnologia – 0,2; (e)implementação de programas de treinamento para aproteção fito-sanitária – 0,2; e, (f) liderança depolíticos locais no suporte à agricultura irrigada – 0,1.

Gestão privada

Esse critério reflete a ênfase que se quer dar à atraçãode investidores para participarem da expansão dairrigação privada no SAB, reconhecendo aimportância de assegurar condições e políticasduradouras, a fim de que o setor privado co-financieestudos e projetos e, sobretudo, invista na produção,de forma organizada.

Os atributos desse critério buscam estimar a formacomo o êxito dos empreendimentos é afetado,segundo as seguintes valorações: (a) existência deassociações de produtores rurais, com vistas àmelhoria da cadeia de gestão do agro-negócio – 0,2;(b) existência de organizações de usuários paraoperação, manutenção e administração da infra-estrutura hídrica – 0,2; (c) determinação do setorprivado em co-financiar a infra-estrutura coletiva –0,2; e, (d) participação efetiva dos produtores ruraiscom capacidade empresarial – 0,4.

Contexto produtivo-tecnológico

Este critério busca identificar razões e condiçõessobre as quais os sistemas podem aprimorar aefetividade de processos, produtos e sub-produtos,tendo em vista a maior satisfação de clientes eusuários. Aos atributos selecionados foramconferidos os seguintes valores: (a) taxa de empregopor hectare, em função do plano produtivo atual –0,2; (b) capacidade de geração de empregos off-farm – 0,2; (c) desenvolvimento de pesquisaestratégica e adaptativa para a irrigação – 0,2; (d)produção de commodities com alto valor agregado– 0,2; e, (e) existência de mercados assegurados(interno e externo) – 0,2.

Recursos naturais e meio-ambiente

As disponibilidades hídricas, superficiais esubterrâneas, constituem objeto de consumo dairrigação, que, ao mesmo tempo, deveria privilegiarpráticas “poupadoras de água”, mediante o adequadomanejo da cobertura vegetal, evitando danosresultantes da erosão do solo e estimulando a recargados lençóis freáticos e aqüíferos. Esse critério busca,então, aferir as melhores formas para o uso racionale sustentável dos recursos naturais em perímetrospúblicos de irrigação, nas áreas adjacentes e empropriedades com irrigação privada.

Os atributos selecionados se referem à qualidade dosrecursos hídricos como insumos para o manejo etratamento de efluentes, incluindo agro-químicos: (a)qualidade da água afetada por contaminação agro-química – 0,1; (b) nível de exploração de águassubterrâneas – 0,2; (c) experiência na gestão e nomanejo de água superficial (acumulação, adução edistribuição) – 0,4; (d) presença de solos afetados porproblemas de drenagem – 0,2; e, (e) tratamento deresíduos tóxicos (embalagens de agro-químicos) – 0,1.

Infra-estrutura produtiva

Este critério busca aferir, nos onze perímetrosanalisados, as condições de infra-estrutura quepossam constituir causas do sucesso ou fracasso nagestão do agro-negócio. Através do estímulo ao usopleno de investimentos realizados em infra-estruturapública e de lotes produtivos totalmente equipados,propõe-se avaliar a maximização da eficiência nouso das infra-estruturas on farm e off farm existentes.

Os atributos selecionados e seus valores são: (a)nível do serviço da infra-estrutura hídrica disponívele grau de modernidade – 0,1; (b) capacidade doperímetro de irrigação para se expandir de formamodular – 0,1; (c) proximidade do perímetro deirrigação a centros com serviços de apoio à produção– 0,1; (d) capacidade da indústria local deprocessamento pós-colheita – 0,2; (e) capacidadedas vias de comunicação e transporte (nível rural) –0,4; e, (f) disponibilidade e custo da energia elétrica– 0,1.

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Apesar da grande diversidade de objetivos, é possívelestabelecer um procedimento quantitativopadronizado para a avaliação dos efeitos positivos eimpactos negativos gerados pela operação deperímetros de irrigação.

Tabela 5.1. - Avaliação de Impactos

Avaliação de impactos

A importância de cada atributo pode ser avaliadanumericamente, mediante o emprego do método deponderação (“rating”). Para os níveis de impactodos atributos, foram adotadas as seguintes categorias:

Ponderação de atributos e critérios

A forma mais simples para a ponderação de atributosé sua priorização em ordem decrescente deimportância, e a melhor maneira de quantificar oscritérios ponderados é pelo método indifferencetrade-off method (ITM). Os pesos são normalizadose a MAI os inclui nas duas primeiras colunas damatriz.

Cálculo da matriz de impacto

Segundo Goicochea et al. (1982) e Flug e Ahmed(1990), o valor da alternativa j (perímetro de

e a alternativa preferida resulta ser: U* = max Uj,para todas as j, em que:

• i representa (i = 1, 2, 3......m);• j identifica as alternativas (j = 1, 2,

3.....n);• rij representa o valor numérico que

qualifica o impacto (rating); e,• wi representa o fator ponderado

atribuído ao critério i.

irrigação, no caso), Uj, é expresso matematicamentepor meio de:

Tabela 5.2. - Ranking de Critérios

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Resultados da análise

A análise multi-critérios identifica quais dos onzeperímetros públicos de assentamento são maishabilitados para absorver assistência financeira, emfunção da capacidade de ater maior quantidade devalores desejáveis, expressos pelos seus critérios eatributos.

Utilizando o método graduação (ranking) de critérios,o “valor” da função, para cada um dos perímetros

(algoritmo programado em MS Excel), indica Tourão(P6), como o melhor projeto, seguido por NiloCoelho (P1), Maniçoba (P5), Curaçá (P3),Mandacarú (P4) e Bebedouro (P2). Na verdade, aanálise MCDM distingue dois grupos de projetosclaramente diferenciados. Os perímetros de P1 a P6obtiveram melhores desempenhos do que osverificados no grupo dos perímetros do Baixo Assú(P11), Jaguaribe-Apodí (P10), Gorutuba (P8), Jaíba(P7) e Morada Nova (P9), nessa ordem, conformeilustra a Figura 5.1 a seguir.

Figura 5.1. - Resultados da Análise Multi-Critérios

Valor

Perímetro de Irrigação

Como forma de reduzir incertezas, que sempreocorrem ao se atribuir pesos a critérios e atributos, érecomendável proceder a uma “análise desensibilidade”, que avalie o grau de robustez doprojeto e sirva de suporte às decisões com respeitoà infra-estrutura física (conclusão de pequenas obrashidráulicas e de outras complementares), aosaspectos sociais e econômicos (mercado fundiário ede águas, mitigação da pobreza, incrementos de rendae de formas restritivas) e ao agro-negócio (problemasagrológicos, cadeias de produção/clusters e demercados nacionais e estrangeiros), que poderiamser melhorados em prol de uma maior aceitabilidadedo projeto.

Entretanto, mesmo sem uma análise de sensibilidade,a comparação dos resultados citados frente àquelesobtidos por uma análise independente, e a

similaridade dos indicadores de desempenho dosprojetos em ambas as análises com as TER’scorrespondentes, parece indicar que a pontuaçãoadotada foi judiciosamente ponderada e que osresultados refletem a realidade com razoávelacuidade.

5.2. DEFICIÊNCIAS E PROBLEMAS A SEREMRESOLVIDOS

Durante a preparação do ESW, foram identificadasvárias deficiências que restringem e postergam oavanço de uma agenda para a irrigação. Os trêsgrupos distintos de problemas que requerem especialatenção incluem: (i) deficiências de ordem legal,regulatória e administrativa; (ii) deficiências de agro-tecnologia e serviços; e, (iii) conclusão de pequenasobras de infra-estrutura.

P1 – Nilo Coelho; P2 – Bebedouro; P3 – Curaçá; P4 – Mandacarú; P5 – Maniçoba; P6 – Tourão;P7 – Jaíba; P8 – Gorutuba; P9 – Morada Nova; P10 – Jaguaribe-Apodí; P11 – Baixo Assu

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

No primeiro grupo, merecem destaque odesenvolvimento de mercados de terras e asrestrições administrativas e de gestão queimpedem a emissão de títulos fundiários, seguidospela resolução de problemas relacionados à alocaçãoe à concessão (outorga) de direitos de uso da água,essenciais para a criação de condições requeridas àatração de investimentos privados e de parceirosempresariais. Embora essas questões sejam deresponsabilidade das autoridades públicas, se a elasfor atribuída a atenção requerida, pode-se proveros incentivos adequados à expansão dosinvestimentos no setor rural. O dimensionamentode novos projetos deve incluir uma combinaçãoadequada de lotes familiares e unidades empresariais,com o intuito de acelerar assentamentos emperímetros de irrigação pública, assim como, depromover o desenvolvimento da irrigação privadaonde as condições assim o permitam.

O segundo grupo se relaciona às deficiências agro-tecnológicas, que também são, essencialmente,responsabilidade das autoridades públicas. Essarelação inclui: (i) a necessidade de aperfeiçoarpesquisas agrícolas estratégicas e adaptativas, noâmbito da fruticultura tropical e da produção dehortaliças; (ii) a implantação de sistemas de controlefito-sanitário, compreendendo o estabelecimento debarreiras e de programas de prevenção e controle;(iii) a implantação de programas de assistênciatécnica para a capacitação gerencial de pequenosprodutores; e, (iv) maior atenção às questõesambientais.

O terceiro grupo de questões se refere a pequenasobras hidráulicas de irrigação e outras obrascomplementares de infra-estrutura, cujaconstrução foi suspensa por questões de mudançasde prioridade ou pela falta de recursos. Fazem partedesse grupo deficiências relacionadas a infra-estrutura, transporte e logística.

5.3. CAMPO DE ATUAÇÃO PARAINTERVENÇÕES GOVERNAMENTAIS

Com base nas conclusões e lições aprendidas, osprincipais vetores de possíveis intervençõesgovernamentais foram organizados como segue: (1)responsabilidades das autoridades públicas; (2)condições legais e normativas; (3) condições para oêxito do agro-negócio; (4) suporte a pequenosproprietários rurais; (5) aspectos de planejamento;(6) questões de gestão; (7) aspectos agro-tecnológicos; e, (8) manejo sustentável dos recursosnaturais.

(1) responsabilidades das autoridadespúblicas, incluindo ações para facilitar areabilitação e a expansão da agriculturairrigada e remover os principais obstáculosque impedem seu desenvolvimento,particularmente quanto aos seguintesaspectos:

(i). a expansão da irrigação privada, quedepende, em grande parte, dos custosda infra-estrutura básica. Onde essescustos são elevados, em função dasobras de barragens paraarmazenamento e distribuição da água,a irrigação privada tem dificuldade emse desenvolver sem a participação dosetor público. Uma solução seria seuco-financiamento entre os setorespúblico e privado, com níveis desubsídios proporcionais à capacidadefinanceira dos beneficiários (subsídiosmais elevados para os setores commenos recursos);

(ii). a implementação das mudançasjurídicas, normativas e de gestãopropostas;

(iii). a implementação de sistemas decontrole de barreiras fito-sanitárias paraevitar os riscos de desastres iminentes

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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que podem causar graves prejuízoseconômicos à região.

(2) condições legais e normativas,envolvendo aspectos jurídicos relacionadosao desenvolvimento eficiente doscomponentes do setor de irrigação, comênfase em:

(i). mercado livre de terras, que contribui àotimização dos perímetros de irrigação,decorrendo daí a importância datitulação fundiária como fator dedesenvolvimento;

(ii). garantia e concessão de direitos de usoda água em regiões com nítida escassezhídrica;

(iii). definições judiciais do arcabouço legalpara o desenvolvimento eficiente dasassociações de usuários de água e terra,e de suas relações com o governo. Omarco legal deve incluir produtoresrurais de perímetros públicos eprivados, levando em consideração asdiferenças econômicas e de gestãoexistentes entre aqueles com menosrecursos e os empresariais.

(3) as condições para o êxito do agro-negócioestão relacionadas ao desenvolvimento eà otimização de investimentos. As maisimportantes são:

(i). a seleção criteriosa dos beneficiários,como condição relevante de sucesso.Onde esse aspecto foi negligenciado, odesenvolvimento foi prejudicado porprodutores rurais ineficientes,inadimplência e abandono de lotes;

(ii). os aspectos mais críticos do agro-negócio são o desenvolvimento docapital humano e a transferência de

tecnologia, fatores freqüentementenegligenciados que constituem a partemais árdua do processo.

(iii). a definição e a expansão de mercadossustentáveis são fundamentais para odesenvolvimento da agricultura irrigada.Devido às limitações dos produtoresrurais, particularmente, daqueles depequeno porte, o setor público deveparticipar dos estudos e prospecçõespara identificar e desenvolver mercados;

(iv). projetos bem equacionados sãoimportantes para garantir odesenvolvimento sustentável desistemas de irrigação. O tamanho dosprojetos deve ser proporcional à escalado agro-negócio;

(v).a presença de produtores empresariaisconstitui fator importante para osucesso do projeto, devido à suacapacidade econômica, empreendedorae de liderança, como também, de suahabilidade na identificação de mercadose cultivos agrícolas e na organização daprodução e logística de comercialização.

(4) apoio ao pequeno produtor ruralenvolvendo a tomada de ações necessáriasà incorporação dos grupos menosfavorecidos nos sistemas produtivos:

(i). a falta de programas adequados, emprojetos públicos, para a informação etransferência de tecnologia, resulta emproblemas de produção. Algunsprodutores rurais sequer foram capazesde participar plenamente do processoprodutivo. Daí a importância do apoiogovernamental na estruturação eimplementação de programas deassistência técnica e gerencial aospequenos proprietários;

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

(ii). assentamentos públicos devem começarpela instalação de produtoresempresariais, iniciando o assentamentode pequenos produtores, somentequando os grupos mais fortes tiveremdefinido e implementado os produtos/clusters, os padrões tecnológicos e osmercados.

(5) aspectos de planejamento, incluindoquestões que devem ser consideradasdurante a preparação de novos projetos deirrigação, com vistas a melhorar odesempenho dos perímetros e assegurar seuêxito. As principais questões envolvidas são:

(i). a maturação de um investimento, semexperiência prévia em agriculturairrigada, requer um período de 10 a 15anos, atravessando, portanto, sucessivasadministrações governamentais;

(ii). a proximidade a centros urbanos é fatoressencial para a atração de produtoresempresariais e o rápidodesenvolvimento de perímetros deirrigação. Além de constituírem mercadoimediato para a produção gerada, ascidades proporcionam serviços de apoioà agricultura, assim como os serviçosessenciais de saúde, educação,habitação e lazer;

(iii). a dimensão adequada dos perímetrose das obras de infra-estrutura e suaexpansão modular são fatores essenciaispara assegurar sua sustentabilidade;

(iv). os custos da oferta de água, nos cincopólos selecionados, variamconsideravelmente, em função dadisponibilidade hídrica, comsubseqüentes implicações econômicase tecnológicas. Evidentemente, não hárestrições hídricas para os pólos

localizados ao longo das margens do RioSão Francisco (Jaíba, Petrolina eJuazeiro). Sob tais condições, o customarginal da água pode ser consideradopróximo a zero. Em compensação, noBaixo Jaguaribe1, Assú-Mossoró eGorutuba, o custo social dadisponibilização da água para irrigaçãoé significativamente maior, em virtudeda escassez resultante da competiçãocom a outros usos (urbano e industrial)e de variações anuais na disponibilidadehídrica, com riscos mais elevadosdurante os anos secos.

(6) questões de gestão, referentes às açõesnão-estruturais conduzidas pelos setorespúblico e privado, a fim de prover suporteà gestão dos recursos hídricos mediante avinculação do setor de irrigação a outrossetores de serviços, incluindo:

(i). logística de transporte, que deve serpriorizada, por constituir fator crítico àviabilidade da agricultura irrigada naregião. Estradas mal conservadas e afalta de rodovias adequadas de acessoa portos e aos mercados encarecem oscustos e reduzem as margens líquidasdos produtores;

(ii). associações de usuários, para a gestãodos recursos hídricos, que devem serconstituídas com responsabilidadessobre a O&M da infra-estrutura hídrica;

(iii). o estabelecimento de um sistema deoutorgas de direitos de uso das águassuperficial e subterrânea, compatívelcom as disponibilidades, para assegurarformas sustentáveis de exploração. Além

1 Bibliografia usada: “Síntese dos estudos de custos dedisponibilização da água bruta nos vales perenizados dos riosJaguaribe e Banabuiú”. José Carlos de Araújo, COGERH –Fortaleza, maio de 2002.

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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disso, devem ser introduzidos padrõese restrições no uso da água, visando àproteção desse recurso;

(iv). impedimentos à proliferação deestruturas não aprovadas pelasautoridades competentes, quecomprometam a segurança e aeficiência dos sistemas hídricos. Senecessário, estruturas imprópriasexistentes devem ser destruídas.

(7) aspectos tecnológicos, incluindo açõesdestinadas a melhorar a qualidade e aprodutividade das culturas agrícolas,tornando-as mais competitivas eassegurando a sustentabilidade da produção,principalmente para os pequenos produtoresfamiliares, abrangendo:

(i). maiores investimentos em pesquisaestratégica e adaptativa no âmbito daagricultura irrigada, buscandoalternativas econômicas com novoscultivos para facilitar a exportação deprodutos com potencial de mercado(como, por exemplo, a banana prata) ecriando culturas mais resistentes ecompetitivas, através de melhorias nomanejo do solo, da água e dos cultivos;

(ii). direcionamento de investimentos rumoao desenvolvimento, à adaptação e aoaperfeiçoamento de máquinas paraeficiente implantação, manejo e colheitados produtos agrícolas, assim como dossistemas hidráulicos para irrigação.

(8) manejo sustentável dos recursos naturais,com enfoque particular no uso racional eadequado do solo e da água, com vistas aassegurar o equilíbrio do sistema agro-ecológico e proteger o meio-ambiente e asaúde humana e animal. Especial cuidadodeve ser destinado a:

(i). evitar e corrigir a sobre-explotação e oabatimento do nível dos aqüíferos. Asobre-explotação das águas subterrâneasno pólo Assu-Mossoró e nas áreas dosprojetos Jaguaribe-Apodí e Gorutubaindica a necessidade urgente darealização de estudos hidrogeológicospara determinar o potencial das águassubterrâneas na região e estabelecerregras para seu uso sustentável;

(ii). introduzir medidas para neutralizar osdanos causados pela contaminaçãoquímica, devido ao manejo inadequadode agrotóxicos e efluentes sólidosdespejados nos canais e drenos deirrigação;

(iii). praticar o manejo sustentável dos solospara evitar processos erosivosirreversíveis e assegurar sua contínuaaptidão agrícola;

(iv). corrigir, nas bacias do SAB, a reduçãoprogressiva dos rendimentoshidrológicos de sistemas de águassuperficiais, devido à proliferaçãodescontrolada e insustentável depequenos barramentos e açudes,localizados a montante dos grandesreservatórios, ocasionando excessivasperdas por evapotranspiração.

5.4. RECOMENDAÇÕES PARA UMAESTRATÉGIA SETORIAL

Analisando-se os principais fatores que contribuírampara o relativo sucesso dos Pólos de Petrolina eJuazeiro e as causas para o desenvolvimentoinsatisfatório de outros perímetros e pólos deirrigação, as recomendações podem ser divididas emdois grupos: (i) a definição de medidas para melhoraro desempenho dos projetos problemáticos e, (ii) oestabelecimento de regras para a conclusão de

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

projetos não terminados, antes do planejamento denovos empreendimentos.

As intervenções futuras devem se basear no conceitode gestão descentralizada de projetos, provendofinanciamentos mais estáveis para possibilitar aconstrução eficiente e o estabelecimento decronogramas realistas para obras e subseqüentesassistência técnica e desenvolvimento de mercado.Nesse sentido, o modelo de Petrolina e Juazeiroconstitui um exemplo de processo contínuo deevolução.

As intervenções governamentais e pacotes deincentivos devem ser ajustados para auxiliar nagarantia de que os investimentos privados atinjamos níveis de sucesso observados nos Pólos dePetrolina e Juazeiro. Eles provaram que a irrigaçãopode constituir uma efetiva estratégia para a geraçãode oportunidades de emprego, com baixo custo deinvestimento, ao mesmo tempo em que se reduz apobreza no SAB.

Correção de Falhas e Melhoramento doDesempenho de Projetos e InvestimentosExistentes

Uma das principais constatações do ESW é que sedeve priorizar a recuperação, a re-dinamização e aconclusão de projetos existentes, empregando umaabordagem de desenvolvimento integrado esustentável, antes do lançamento de novosempreendimentos de irrigação. Contudo, o estudosetorial que está sendo preparado pelo Ministério daIntegração Nacional (MI) em conformidade com osacordos firmados, em 2002, em Fortaleza, deve,primeiro, ser concluído.

Esse estudo deve incluir uma análise de mercado,com o intuito de orientar a expansão sustentada daagricultura irrigada no SAB e prevenir a possívelsuperprodução, que pode ocasionar um efeitodevastador, tanto nos projetos novos como nosexistentes. Para esse fim, recomenda-se que asinstituições:

(a) desenvolvam um modelo referencial(bench mark), com o objetivo decorrigir as deficiências mencionadas,com base em estudos adicionais dosonze perímetros amostrais;

(b) apliquem a abordagem de bench markà conclusão e aperfeiçoamento dosdemais perímetros públicos do SAB(cerca de 100), com o intuito de inseri-los em um programa dedesenvolvimento sustentável dos pólos;

(c) revisem ou formulem projetos dedesenvolvimento: (i) em nível de lote;(ii) em nível de município; (iii) em nívelde commodity (produto), com base emestudos de mercado; (iv) em nível deperímetro de irrigação e das baciashidrográficas regionais, abrangendo agestão de recursos naturais (reservaspermanentes e legais), a agriculturairrigada, a agricultura de sequeiro e aaqüicultura; e (v) em nível de pólo.

Esses passos devem ser complementados por trêsatividades ou insumos principais, tambémdesenvolvidos como projetos, essenciais para o êxitode qualquer programa, a saber:

(a) fortalecimento da pesquisa agrícola eeconômica;

(b) treinamento dos co-atores do agro-negócio; e,

(c) organização de sistemas de informação,esquemas de disseminação deconhecimento e de transferência detecnologia, desenvolvendooportunidades de mercado eestabelecendo sistemas efetivos demonitoramento e avaliação.

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Abordagem Recomendada para PossíveisNovos Projetos e Programas

A implementação de novos projetos de irrigação noSAB só deve ser considerada quando os 323 milhectares de perímetros ainda não concluídos setornarem operacionais. Para evitar a superprodução,uma expansão viável e sustentada da área irrigadadeve ser orientada por estudos de mercadoconfiáveis, pressupondo-se um aumento significativonas demandas do mercado por frutas e hortaliças,particularmente do mercado externo. Esses esforçosdevem ser acompanhados por uma campanha decomercialização e marketing, embora esse camposeja relativamente novo no Brasil e seucorrespondente conhecimento ainda não tenha sidodesenvolvido.

Ao lado dos investimentos públicos em estudos demercado, as campanhas de comercialização emarketing constituem algumas das mais importantescontribuições que o governo poderá fazer para odesenvolvimento da agricultura irrigada no SAB.

Com o intuito de elevar a eficiência dos perímetrose de promover seu desenvolvimento sócio-econômico, reduzindo a pobreza no SAB, os projetose pólos de irrigação existentes incluem, geralmente,um grande número de investimentos off-farm.Entretanto, ainda que alguns resultados tenham sidomuito positivos, extrapolando os limites dosperímetros considerados, através da criação deempregos e de sua contribuição ao desenvolvimentourbano, de um modo geral, o impacto dos perímetrospúblicos sobre as áreas de sequeiro do entorno têmsido muito limitadas.

Recomenda-se, portanto, que qualquer novo projetode irrigação deva ser planejado como parte de umprograma mais amplo de desenvolvimento regionalintegrado, incluindo investimentos com o intuito deintegrar as áreas vizinhas ao processo dedesenvolvimento, garantindo uma oferta hídricamínima, uma adequada rede viária e assistênciatécnica e crédito para aprimorar seus sistemas decultivo e a pecuária. Também devem ser introduzidas

práticas sustentáveis de manejo do solo, elevando,em conseqüência, a renda e melhorando as condiçõesde vida das famílias rurais.

Além disso, os novos projetos devem incorporar aslições aprendidas a partir de experiências passadas.Nesse sentido, uma das primeiras preocupações serelaciona à localização do projeto, com o intuito deassegurar o necessário apoio urbano. Assim, casoum projeto, por razões geo-políticas, deva serdesenvolvido em uma área remota, distante decentros urbanos de porte, devem ser realizadosinvestimentos em infra-estrutura para facilitar oacesso à cidade mais próxima. Por outro lado, suadimensão deve ser limitada e adequada a um ritmode desenvolvimento normalmente mais lento,característico na abertura de áreas pioneiras.

Os projetos de irrigação devem fazer parte de umarcabouço de planos estratégicos regionais com focona captação de água. Para ajudar na definição dosseus escopos, o comprometimento e a participaçãodos municípios envolvidos devem ser asseguradosdesde o início. A efetiva participação municipal noprocesso de desenvolvimento, através daimplementação de rodovias vicinais, de estruturasde armazenagem, e de bens e serviços de saúde eeducação, é essencial para o sucesso dos perímetros.Em muitos casos, um projeto de desenvolvimentoenvolve diversos municípios, requerendo, portanto,a constituição de um consórcio, através do qual aparticipação de cada município seja definida combase na análise de suas correspondentes vantagenscomparativas. Comitês de bacias hidrográficastambém devem estar envolvidos.

Os perímetros devem ser preparados com base emuma ampla adequação do solo e em estudoshidrológicos que definam as culturas que podem sercultivadas com sucesso, garantindo uma oferta hídricaconfiável e sustentável, e considerando os usosmúltiplos da água disponível, quando os projetosenvolvem a construção de barragens. Durante a fasede implementação, as culturas e cadeias produtivasdevem ser definidas com base em estudos demercado, que devem ser continuamente atualizados.

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Devem ser previstos incentivos ao estabelecimentode agro-indústrias, visando promover o valoragregado local, otimizar o uso da produção, reduziro desperdício dos excedentes e gerar oportunidadesadicionais de emprego e renda.

Os métodos de irrigação adotados devem levar emconsideração as restrições existentes nadisponibilidade hídrica: (i) para estimular a economiae dissuadir o desperdício de água, devem serimpostas licenças e tarifas de suprimento de água;(ii) para minimizar abusos na extração hídrica, devemser estabelecidos procedimentos efetivos de mediçãoe sistemas de controle; (iii) desde o início, deve-segarantir, através de pesquisa agrícola objetiva e desistemas confiáveis de assistência técnica, o suportetecnológico necessário; e, (iv) a fim de garantirqualidade padronizada e produção agrícolasustentável, devem ser estabelecidos sistemasoperacionais de proteção fito-sanitária.

Uma parcela substancial da área do perímetro devese destinar aos produtores empresariais, que devemser os primeiros a serem assentados, para auxiliar nadefinição das commodities, das cadeias de produção,dos mercados e dos sistemas de comercialização emarketing que melhor se adaptem ao contexto local.Só então, deve ter início o assentamento dospequenos produtores. As organizações de produtoresdevem ser centradas em torno de commodities, comfoco em cadeias agronegociais de produção, logística,custódia e valor.

Esses projetos devem ser administrados por equipescompetentes, bem treinadas e criativas, capazes deprover aos produtores o requerido suporte técnico-gerencial e motivar o apoio político sustentável dosgovernos municipais e estaduais. A responsabilidadepela gestão da distribuição da água deve sertransferida aos irrigantes, já em um estágio inicial.

É muito difícil prever formas de desenvolvimentosustentável no SAB, sem a implementação daagricultura irrigada. Baseando-se apenas naagricultura de sequeiro, as condições regionais depobreza e a migração para grandes cidades deverá

continuar. Investimentos públicos em irrigação,aliados ao uso de incentivos com foco em pólos dedesenvolvimento, parecem constituir uma efetivaestratégia para a criação de centros dedesenvolvimento regional, capazes de contribuir paraa redução da pobreza na região.

Um conjunto recomendado de possíveis projetos,com vistas à promoção do desenvolvimento regionalintegrado, impulsionado por sistemas de agriculturairrigada, incluiria:

• Projetos de engenharia de produçãoagrícola;

• Projetos de fortalecimento municipal eorganização da comunidade;

• Projetos de desenvolvimentoempresarial, plano de negócios e decomercialização e marketing;

• Projetos de commodities (produtos esub- produtos);

• Projetos agro-industriais;• Projetos de obras de engenharia off-

farm;• Projetos de gestão do meio-ambiente e

dos recursos naturais;• Mobilização social, treinamento e

capacitação de recursos humanos,desenvolvimento institucional; e,

• Sistema de monitoramento e avaliação.

5.5. POSSÍVEIS OPÇÕES ESTRATÉGICAS

Os resultados do estudo foram obtidos a partir deanálises prévias. Considerando que a amostrautilizada é bastante representativa das condições doSemi-Árido, ela permite que diversas opçõesestratégicas sejam propostas com vistas aoaperfeiçoamento das políticas e açõesgovernamentais no setor de irrigação. Aliados aosresultados das análises financeiras (em nível de lotesprodutos), econômicas (perímetros e pólos deirrigação), sociais (em nível municipal) e da análisemulti-critérios (que, além dos aspectos econômicose sociais, também inclui critérios legais, ambientais,gerenciais, de contexto produtivo e tecnológico e de

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infra-estrutura produtiva), são definidas diferentesmetas que podem ser objeto de estratégias e opçõespolíticas.

As quatro categorias de opções estratégicas sãoresultado das seguintes análises: (i) a otimização dainfra-estrutura existente, diferindo quaisquer novosprojetos de investimento; (ii) a implementação dereformas para aperfeiçoar o arcabouço institucional;(iii) a promoção da irrigação no Semi-Árido, com aatração de empreendedores privados como parceirosno desenvolvimento do agro-negócio, na região; e,(iv) o desenvolvimento de mecanismos para operarcom a base existente de recursos naturais.

A primeira linha de opções estratégicas, relativa àotimização da infra-estrutura existente, implicana priorização desse tipo de investimento, diferindo,em princípio, quaisquer novos projetos deinvestimento. O objetivo central é maximizar aefetividade das inversões públicas já realizadas quenão estão gerando os benefícios inicialmenteprevistos. Um recente estudo elaborado como partedo Plano Nacional de Irrigação e Drenagem(PLANIRD), coordenado pelo Ministério daIntegração Nacional, constatou que diversosperímetros públicos de irrigação, com área total de70 mil hectares, encontram-se em fase adiantada deinvestimento e implementação, podendo serconcluídos com aportes marginais. Basicamente,esses investimentos compreendem pequenas obrashidráulicas, infra-estrutura geral complementar,componentes relacionados a deficiências na redeelétrica e redes de transporte local e logística,presentes em muitos sistemas públicos e privadosde irrigação.

A segunda linha de opções estratégicas não estádiretamente relacionada aos investimentos; elafocaliza as reformas orientadas ao aperfeiçoamentodo arcabouço institucional do governo, em âmbitofederal e estadual, e seus processos e procedimentos,o que incluiria: (i) a adequação de questões legais eregulatórias; (ii) o aprimoramento da coordenaçãointersetorial; (iii) o fortalecimento do gerenciamento

e do controle orçamentário relacionados aosinvestimentos; (iv) o aperfeiçoamento dasorganizações de produtores para administrar atomada de decisões locais e gerir os perímetros deirrigação; e, ainda, (v) o melhoramento da capacidadelocal para a resolução de conflitos. A experiênciainternacional e o conhecimento adquirido sobre osmelhores procedimentos para a transferência defunções de gestão de perímetros públicos aorganizações de usuários devem também serincorporados, bem como as questões gerenciaispúblicas e privadas, igualmente essenciais.

A terceira linha de opções estratégicas envolve açõesdirigidas à promoção do interesse e à atração deparceiros empresariais privados ao agro-negócioda irrigação. A área de irrigação privada, no Semi-Árido, é três vezes maior do que a dos perímetrospúblicos. Ao contrário do que ocorreu no Centro eno Centro-Oeste do país, no Semi-Árido, foidestinada pouca atenção aos aspectos regulatórios,aos requerimentos de infra-estrutura, à gestão dosrecursos hídricos e às ações institucionais, quefacilitam a promoção da irrigação privada. Emboranenhum exercício analítico específico tenha sidorealizado visando à comparação das externalidadessociais da irrigação pública com a irrigação privada,há evidências de que não existem maiores diferençasentre as duas modalidades em termos de seusresultados sociais. As opções complementaresnecessárias mais importantes geralmentecompreendem: (i) a regulação e garantia da concessãode direitos de uso da água (transacionáveis); (ii) oaperfeiçoamento de instrumentos para a titulaçãofundiária e o desenvolvimento de um mercado deterras; (iii) o desenvolvimento do planejamentoestratégico e da disponibilização de dadostecnológicos; (iv) a promoção e o fortalecimento deorganizações exportadoras; (v) a redução de riscosfito-sanitários; (vi) o fortalecimento da pesquisaagrícola com vistas à agricultura irrigada,particularmente à fruticultura tropical e ao cultivode hortaliças; e, (vii) o aprimoramento e a aceleraçãodo processo de assentamento de novos produtoresrurais nos perímetros de irrigação pública.

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

A quarta e última linha de opções estratégicasenvolve ações direcionadas à promoção de maiorinteresse e comprometimento em relação aosaspectos ambientais referentes às regiões inseridasno programa de desenvolvimento sustentável e àimplementação de mecanismos para melhorar omanejo dos recursos naturais básicos - água, solos,clima, flora e fauna.

Baseado em revisões analíticas e observações decampo, apoiadas por uma série histórica de imagensde satélite, o estudo indica que a agricultura irrigadaem áreas privadas também é de grande importânciapara a região. Ocupando aproximadamente doisterços da área total irrigada no SAB, a irrigaçãoprivada deve ser estimulada com o intuito dedisseminar seus efeitos positivos, facilitar adistribuição de investimentos públicos e modernizaro processo de desenvolvimento local e regional.

Todavia, diversas restrições institucionais, legais,regulatórias e administrativas impedem a participaçãomais efetiva do setor privado nesse processo. Aeliminação dessas limitações constituiria umaimportante parte das ações não-estruturais que quasenão requerem investimentos, sendo, contudo,essenciais à criação de incentivos e à atração deinversões privadas.

Com base nos resultados da avaliação, para cadaum dos cinco pólos examinados foi elaborada umaanálise preliminar buscando identificar: (i) questõesestratégicas relevantes; (ii) principais problemas erestrições; (iii) possíveis opções políticas ou açõespara superar restrições; e, (iv) instrumentosrelevantes para a implementação de ações corretivas.

Os onze perímetros da amostra foram divididos emdois grupos: (i) seis perímetros com desempenhosatisfatório e (ii) cinco perímetros com desempenhosinsatisfatórios a críticos. Mesmo usando parâmetrosdistintos, os resultados das análises econômicas(calculados a taxas de desconto social variáveis entre19,1 e 16,8%) coincidem com os resultados daavaliação multi-objetivos ou multi-critérios,demonstrando a consistência da metodologia utilizada.

Questões em Aberto

Várias questões relacionadas às externalidades sociaisda irrigação no Semi-Árido permanecem em aberto.Cinco delas emergem, com certa evidência, as quais,por restrições de tempo, escopo e orçamento alocadopara o estudo, não puderam ser adequadamenteanalisadas:

• a dimensão da participação do SAB nomercado nacional e internacional parafrutas tropicais e hortaliças;

• a análise da capacidade institucional dasagências e instituições públicas, deâmbito federal e estadual, relacionadasao setor de irrigação;

• a situação de outros perímetros públicosde irrigação inconclusos, não incluídosnas cinco áreas da amostra;

• os aspectos agro-tecnológicos e fito-sanitários, geralmente relacionados àfruticultura tropical e aos cultivos dehortaliças no Semi-Árido; e,

• um levantamento referencial abrangente(benchmarking) dos onze distritosincluídos na amostra, para possível usocomo referência a estudos e análisesdos demais projetos.

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Deficiências e Problemas a Serem Resolvidos

Os problemas que requerem especial atenção incluem:(i) deficiências de ordem legal, regulatória e administrativa;(ii) deficiências agro-tecnológicas e de serviços; e(iii) conclusão de pequenas obras de infra-estrutura.

No primeiro grupo, merecem destaque os problemas que impedem o desenvolvimento de mercados de terras,em particular as restrições legais e administrativas que impedem a emissão de títulos fundiários, seguidosda questão relacionada à alocação e outorga de direitos do uso da água. O segundo grupo se relaciona com anecessidade de intensificar a pesquisa estratégica e adaptativa, visando a introdução de variedades mais eficientese de novos produtos, instituir esquemas eficazes de proteção e controle fito-sanitário e tornar mais efetiva aassistência técnica aos pequenos produtores. O terceiro grupo envolve a decisão política de concluir as obrasdos perímetros de irrigação não terminados e torná-los totalmente operacionais.

Campo de Atuação para Intervenções Governamentais

Os principais vetores de possíveis intervenções governamentais compreendem:

1. responsabilidades do Estado, incluindo:(i) cobertura dos custos da infra-estrutura básica, por exemplo, mediante co-financiamento com o

setor privado, com níveis de subsídio proporcionais à capacidade financeira dos beneficiários;(ii) implementação das mudanças de ordem jurídica, normativa e de gestão propostas;(iii) implementação de sistemas de controle e de barreiras fito-sanitáias.

2. condições legais e normativas, com ênfase em:(i) titulação fundiária e mercado livre de terras, como fatores de desenvolvimento;(ii) garantia e concessão de direitos de uso da água; e(iii) definições jurídicas e arcabouço legal.

3. desenvolvimento e otimização de investimentos, incluindo:(i) seleção criteriosa dos beneficiários e presença de produtores empresariais;(ii) desenvolvimento do capital humano (capacitação e treinamento) e a transferência de tecnologia; e(iii) definição e expansão de mercados.

4. apoio ao pequeno produtor

5. aspectos de planejamento, contemplando:(i) previsão de prazos de maturação de 10 a 15 anos;(ii) proximidade a centros urbanos, para fins de serviços de apoio;(iii) dimensão adequada dos perímetros e das obras de infra-estrutura; e(iv) determinação dos custos da oferta de água.

6. questões de gestão, incluindo:(i) logística de transporte;(ii) responsabilidades sobre a O&M da infra-estrutura hidráulica; e(iii) sistema de outorgas de direitos de uso da água.

7. aspectos tecnológicos, abrangendo:(i) pesquisa estratégica e adaptativa no âmbito da agricultura irrigada; e(ii) desenvolvimento, adaptação e aperfeiçoamento de máquinas para a eficiente implantação, manejo e

colheita dos produtos agrícolas.

Box 6 – Opções Políticas e Estratégicas

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

5.6. DISSEMINAÇÃO RECOMENDADA

A proposta desse estudo é contribuir para oestabelecimento e a implementação de umaestratégia de desenvolvimento do SAB, com baseem uma agricultura irrigada centrada no agro-negócio.Para garantir que as constatações e conclusões doestudo cheguem à atenção de planejadores,estrategistas, tomadores de decisão e agênciasexecutoras, e que suas recomendações sejameventualmente adotadas, o documento deve seradequadamente disseminado e discutido com todosos segmentos envolvidos.

8. manejo sustentável dos recursos naturais, destinado a:(i) evitar e corrigir a sobre-explotação dos níveis dos aqüíferos;(ii) neutralizar os danos causados pela contaminação por agro-químicos;(iii) praticar o manejo sustentável dos solos; e(iv) corrigir a proliferação desordenada e insustentável de pequenos barramentos e açudes.

Recomendações para uma Estratégia SetorialDeve-se priorizar a recuperação, redinamização e conclusão de projetos existentes, com um enfoque dedesenvolvimento integrado e sustentável, antes do lançamento de novos empreendimentos de irrigação pública.

Para evitar a superprodução, uma expansão viável e sustentada da área irrigada deve ser orientada pó estudos demercado confiáveis, pressupondo-se um aumento significativo na demanda de frutas tropicais e hortaliças,particularmente pelo mercado externo.

Os projetos de irrigação devem fazer parte de um arcabouço de planos estratégicos regionais, recomendando-se que qualquer novo projeto seja planejado como parte de um programa mais amplo de desenvolvimento regionalintegrado, incluindo investimentos com o intuito de articular as áreas de entorno dos perímetros irrigados.Particular destaque deve ser dado à localização dos projetos, objetivando assegurar o apoio urbano necessário.

A efetiva participação dos municípios no processo de desenvolvimento, através da implementação de rodoviasvicinais, estruturas de armazenagem, bens e serviços de saúde e educação, é essencial para o sucesso dosperímetros irrigados.

As culturas e cadeias produtivas devem ser definidas com base em estudos de mercado, os quais deverão serconstantemente atualizados.

Os métodos de irrigação utilizados devem levar em consideração as restrições na disponibilidade hídrica. Paraestimular a economia e dissuadir o desperdício de água, devem ser impostas licenças e tarifas adequadas.

Possíveis Opções Estratégicas

Relacionam-se, particularmente, as seguintes:(i) otimização da infra-estrutura existente;(ii) aperfeiçoamento do arcabouço legal e institucional;(iii) promoção do interesse e atração de parceiros da iniciativa privada para o agro-negócio da irrigação;

e(iv) promoção de maior interesse e comprometimento em relação aos aspectos ambientais.

Um plano de disseminação e uma agenda efetivaenvolvem mais do que simplesmente a comunicaçãode conclusões, lições aprendidas e questõeslevantadas a parceiros, instituições e indivíduosinteressados. Sua proposta consiste em promover odebate sobre o ESW, proporcionando uma mudançapositiva no modelo mental que governou aimplementação dos projetos de irrigação no passado,requerendo, para tanto, um conjunto de condiçõescapazes de garantir a sustentabilidade do processode disseminação.

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Portanto, o conceito de disseminação deve,idealmente, ser apoiado em normas de pesquisa como fim de capturar, estruturar, dispor e desenvolverconhecimento do objeto (“saber por quê”), e tornar-se operacional, através da implementação das açõesrecomendadas (“saber como”).

A disseminação proposta deve fazer bom uso detodos os instrumentos disponíveis para mobilizarprofissionais e instituições, tais como workshops,entrevistas, leituras e a internet. Devem serrealizados esforços para garantir a definiçãoapropriada de conceitos, objetivos, metas eprogramas de trabalho, com ênfase na motivaçãodos agentes de mudança para desenvolver ahabilidade de pensar criticamente e criativamente.É, portanto, fundamental a tarefa de redefinirconceitos e percepções de indivíduos e instituições.

Por sua vez, caberá ao governo a iniciativa de açõespara a implementação de uma agenda que explicitaum evidente caráter de agência múltipla. O primeiropasso seria examinar o ESW, considerando-o uminstrumento facilitador do início dos debates. O passoseguinte consistiria na consolidação de consensosrelativos à agenda de ações, direcionada aoaprimoramento da gestão da irrigação no SAB,enquanto se inicia a preparação de um Plano deAção governamental.

A agenda deve incluir ações de curto e médio prazos.As ações de longo prazo necessárias para esse tipode projeto consistem em elementos de planejamentoestratégico, para o qual os programas de curto emédio prazos são insumos. Em síntese, essas açõespodem ser definidas conforme segue:

• Ações de curto prazo – compreendemitens e questões em aberto, tais como olevantamento referencial (benchmarking)dos sistemas de irrigação relevantes eanálise da capacidade institucional dasagências e instituições públicasrelacionadas ao setor de irrigação, emâmbito federal e estadual;

• Ações de médio prazo – incluem: (i)

Deve ser elaborado um plano de trabalho completo,com uma equipe de profissionais intimamenterelacionada aos agentes governamentais das esferasfederal, estadual e municipal. São propostas asseguintes medidas:

(a) organizar e implementar uma série deseminários e workshops, com o intuito deinformar, de modo geral, as pessoas sobreas constatações, questões e recomendaçõesdo estudo, e coletar reações e sugestões paraaperfeiçoar e validar a preparação dolevantamento referencial (benchmarking)dos projetos;

(b) organizar e implementar uma série deentrevistas e encontros, com o intuito deinformar e preparar as bases para o processode mudança do modelo mental, em todos

melhoramento do ambienteinstitucional; (ii) maximização daeficiência e efetividade da infra-estruturajá existente; (iii) promoção,fortalecimento e expansão do setorprivado na agricultura irrigada no SAB;(iv) aprimoramento da eficiência eefetividade do agro-negócio, naagricultura irrigada; e, (v) melhoria douso racional e sustentável da base derecursos naturais; e,

• Ações estratégicas de longo prazo –absolutamente necessárias para essetipo de empreendimento, incluindo asistemática revisão de ações de curto emédio prazos, de acordo com osprincípios clássicos do planejamentoestratégico.

Assim, a agenda sugerida para a disseminação comoum meio de garantir a continuidade e asustentabilidade do processo de mudanças deparadigmas, consistiria em:

Primeiro Estágio – Atividades deDisseminação

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5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

os níveis – produtores, técnicos,profissionais, empreendedores, publicitáriose agentes da mídia, comerciantes, políticose outros atores engajados;

(c) preparar e implementar um site da internet(ou alimentar sites especializados existentes)sobre a matéria, usando-o como um canalpermanente de alimentação do sistema comnovas proposições e questões relevantessobre a matéria;

(d) preparar artigos e papers para publicaçãona imprensa, em jornais, revistasespecializadas e boletins, além de difusãoem rádio e televisão.

Segundo Estágio – Atividades deTreinamento e Capacitação

Após a fase de disseminação, deve-se implementarum programa de treinamento e capacitação parapessoas envolvidas com as cadeias de produçãorelacionadas ao agro-negócio, cadeias de logísticade commodity e cadeias de custódia, e profissionaise gestores de projetos de irrigação e atividades desuporte.

As atividades de treinamento e capacitação devemser coordenadas com os programas de treinamentojá em andamento (SEBRAE, universidades, etc.) ecom a Rede de Aprendizado de DesenvolvimentoGlobal (Global Development Learning Network -GDLN), ao menos por vídeo-conferências, sob opatrocínio e com as facilidades de um Centro deAprendizado à Distância (Distance LearningCenter), de modo a estabelecer um mecanismopermanente e dinâmico de discussão da matéria.

Terceiro Estágio – Fortalecimento eDesenvolvimento Institucional

Os projetos de irrigação surgiram como uma iniciativapública para o assentamento de produtores ruraisno novo contexto de desenvolvimento integrado e

sustentável, em âmbito regional, com o envolvimentode muitas instituições dos setores público e privado.

A fim de manter os diversos atores envolvidosplenamente comprometidos com os objetivos dosprojetos devem ser-lhes conferidos papéisespecíficos dentro do seu arcabouço institucional.De acordo com as amostras utilizadas para o estudo,as instituições e organizações geralmente envolvidaspodem ser divididas em cinco categorias:

(a) serviços públicos ligados a secretarias,departamentos, agências, autarquias ecompanhias públicas, em nível municipal,estadual e federal;

(b) produtores rurais e suas organizações, taiscomo cooperativas de produção,cooperativas de crédito, associações deprodutores rurais e distritos de irrigação;

(c) agro-indústrias, empresas decomercialização, empresas de consultoria ecompanhias de abastecimento relacionadas;

(d) organizações não-governamentais, comoaquelas ligadas a questões ambientais,direitos humanos, saúde, educação, etc.; e,

(e) organizações internacionais e inter-governamentais envolvidas comfinanciamento, cooperação e assistênciatécnica, pesquisa, e outras áreas relacionadasaos projetos de irrigação no SAB.

Uma possível extensão deste estudo poderia ser aanálise das cadeias do agro-negócio de frutas tropicais(cadeias de produção, logística, custódia e valor),que estão intimamente relacionadas ao conceito decluster. Tal estudo proveria um melhor entendimentodo papel exercido pela irrigação no SAB, com focoparticular na tecnologia de produção ecomercialização. Uma análise futura também deveincluir um estudo das condições e prospecções demercado para as frutas tropicais produzidas emdiferentes áreas do SAB.

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61 5. Análise Multi-Critérios, Opções Políticas e Estratégicas

Um Plano de Atividades deve ser estruturado edividido em Planos Anuais de Trabalho (PAT’s), demodo a incluir as cinco ações estratégicas propostase a sugerir opções políticas operacionais, de acordocom os instrumentos e as propostas identificadas.Essas ações devem ser convertidas em projetos, asaber: (i) projetos de unidades de produção (lotes);(ii) projetos de commodity ou produto; e, (iii)projetos de desenvolvimento regional integrado. Paraesses diferentes níveis de projetos, considera-se queo agro-negócio opera em cadeias de produto,logística, custódia e valor.

Finalmente, devido à dificuldade de obtenção dedados e informações na condução das avaliaçõesparciais e finais do projeto, deve-se estabelecer umSistema de Monitoramento e Avaliação (M&A), quepossa, eventualmente, fazer parte de um sistema dereferência (benchmarking).

A implementação dessa agenda requer considerávelcapacidade de coordenação. Utilizando a baseestratégica apresentada, foram identificadas asopções políticas consideradas mais relevantes paraas futuras condições de desenvolvimento do setorde irrigação do SAB e de seus correspondentesestágios de avanço.

As opções políticas identificadas não dependem degrandes alocações do governo federal, sendoessencialmente baseadas no uso da infra-estruturaexistente ou quase concluída e na distribuição de

custos entre os setores público e privado, o que,certamente, requer um grande envolvimento dacomunidade, aliada a mecanismos mais eficientesde participação de usuários.

É também essencial o melhoramento dosmecanismos e processos de planejamento e de gestãolocal e regional da terra, não apenas para garantir aparticipação de usuários e elevar os níveis de renda,mas também para a conservação, proteção e, emalguns casos, recuperação dos recursos naturais(terra e água), que constituem a base produtiva parao setor rural.

O futuro papel do governo na irrigação deve, emprimeiro lugar, ser orientado à conclusão deinvestimentos não finalizados e à complementaçãodaqueles direcionados a diminuir riscos, melhorandoa competitividade e a eficiência, diversificando aprodução, expandindo o agro-negócio e promovendoo uso pleno da infra-estrutura existente. A maiorparte desses investimentos realizados deve serconsiderada como a custos enterrados (sunk costs).Além do caso Jaíba, diversos outros perímetros nãoconcluídos, em que já foram gastos vários milhõesde dólares, estão aguardando alocaçõesorçamentárias para completar suas infra-estruturasou implementar os investimentos complementaresnecessários ao início de sua operação, com vistas àgeração de emprego e renda e à realização de suaplena capacidade e potencial.

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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Oestudo foi desenvolvido a partir de umaamostra de perímetros públicos de irrigação,sob duas condições diferentes de suprimento

de água: (a) água superficial abundante, caso do Valedo São Francisco, com a exceção do projetoGorutuba; e, (b) condições de escassez de águasuperficial e subterrânea, características de sistemasde irrigação nos estados do Ceará, Rio Grande doNorte e Paraíba, em parte do Piauí e na maior porçãode Pernambuco.

A conclusão deste estudo identifica os investimentospúblicos em irrigação como uma estratégia efetivapara o desenvolvimento sustentável, em âmbitoregional, e para o crescimento econômico e a reduçãoda pobreza no SAB. Contudo, esses investimentosdevem ser acompanhados por ações complementarespara responder de modo dinâmico às mudanças nosmercados e nos sistemas de produção.

A análise mostra uma combinação de fatorespredominantes nos anos oitenta, época em quegrande parte dos perímetros de irrigação se inicioue que coincidiu com um declínio geral nos preçosde gêneros alimentícios básicos. Os projetospioneiros, como Morada Nova, Bebedouro eMandacaru, anteriormente, haviam se beneficiadocom os elevados preços desses produtos. Porém,na década de 1990, com a exceção de Morada Nova,que continuou a produzir arroz irrigado, tanto osperímetros mais antigos como aqueles mais recentesrapidamente se converteram à fruticultura. O ProjetoTourão representa outra exceção, uma vez que foi

6Principais Conclusõese Lições Aprendidas

planejado e implementado em parceria com o setorprivado para a produção de cana-de-açúcar.

Nesse mesmo período, novos projetos de irrigaçãopública passaram a não mais ser aprovados,particularmente em virtude dos ajustes necessáriosà obtenção de uma maior eficiência, requerida pelaconversão de culturas tradicionais para cultivos demaior valor agregado, com o enfoque de agro-negócio.

Embora os investimentos continuassem a serrealizados nos projetos já em andamento, ainda quea um ritmo mais lento, muitos projetos nunca foramconcluídos. Tornou-se evidente a necessidade deconsolidação e otimização dos projetos existentes,aumentando a produção e os resultados deinvestimentos anteriores, uma vez que culturastradicionais não eram mais rentáveis.

6.1. PRINCIPAIS FATORES QUE AFETAM ODESEMPENHO DO PROJETO

Os fatores centrais que afetaram os resultados dosprojetos foram divididos em dois grupos principais,com o objetivo de recomendar medidas que possammelhorar o desempenho dos projetos problemáticose de estabelecer regras-chave para a conclusãodaqueles não terminados: (i) fatores que contribuírampara o sucesso de um projeto, particularmente nosPólos de Petrolina e Juazeiro, e (ii) fatores queinibiram o desenvolvimento da maioria dos outrosprojetos.

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Fatores que Contribuíram para o Sucessodos Pólos de Petrolina e Juazeiro

Os fatores mais importantes foram:

(a) Condições naturais favoráveis, a saber:(i) água abundante, barata e acessível parairrigação, proporcionada pelo rio SãoFrancisco; (ii) pluviosidade reduzida,permitindo otimizar o suprimento de água,de acordo com as necessidades específicasde cada uma cultura; e, (iii) solos bemdrenados e relevo plano, facilitando aprodução de uma vasta seleção de cultivos;

(b) Proximidade de cidades de porte,assegurando o apoio urbano requerido,como assistência técnica, crédito rural,suprimento de equipamentos agrícolas e deirrigação, serviços de manutenção paraveículos e maquinários, condições de vidaadequadas para os produtores rurais e suasfamílias, incluindo os serviços sociaisnecessários, particularmente nas áreas deeducação, saúde e lazer;

(c) Proximidade a mercados acessíveis eportos marítimos, que, aliada a umadequado sistema de transporte (rede viáriaapropriada e aeroporto internacional local)facilita a comercialização e a promoção dosprodutos;

(d) Equipes competentes de gestão deprojetos, que, muito criativamente,converteram os projetos paternalistas,orientados essencialmente aodesenvolvimento social, em iniciativas comfoco no agro-negócio: a CODEVASFrepresentou um papel relevante nesses pólosao selecionar novos beneficiários eestabelecer critérios para a constituição, usoe envolvimento de associações deprodutores, parcerias público-privadas, etc.;

(e) Inclusão de um número significativo deprodutores empresariais nos perímetrospúblicos, responsáveis pelodesenvolvimento de cadeias de produçãoeconomicamente sustentáveis, orientadasaos mercados doméstico e internacional,estabelecendo sistemas eficientes decomercialização, integrando os pequenosprodutores, geraram um númeroconsiderável de empregos estáveis econverteram as atividades de baixarentabilidade em um negócio bem-sucedido.Como conseqüência, esse processoconstituiu estímulo para que outrosprodutores rurais desenvolvessem seuspróprios sistemas de irrigação privada. AVALEXPORT, uma associação bem-sucedida de produtores de frutas e hortaliças,criada em 1988, e que conta, hoje, com maisde 1.500 membros, sintetiza o dinamismointroduzido pelos produtores empresariaisno Pólo de Petrolina e Juazeiro;

(f) Definição e promoção prévia deprodutos competitivos e de suascorrespondentes cadeias de produção;

(g) Promoção e adoção de um conjuntodiversificado de cultivos, para reduzir osriscos inerentes à monocultura;

(h) Suporte tecnológico adequado, atravésda CPATSA, o centro de pesquisas daEmbrapa para o Semi-Árido, localizado nopólo de irrigação, aliado a eficientes sistemasde assistência técnica;

(i) Flexibilidade para permitir a rotatividadedos assentados e a distribuição prévia detítulos fundiários, facilitando um mercadolivre de terras e contribuindo, emconseqüência, para a seleção positiva deprodutores, no longo prazo;

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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(j) Estabelecimento da implementação deprojetos por etapa, evitando pesadosinvestimentos prévios, não imediatamenteprodutivos; e,

(k) Apoio político local e regional, forte eefetivo, essencial para a melhoria e odesenvolvimento da infra-estrutura urbana,de comunicação e de transporte, paraassegurar o crédito rural necessário,melhorar o nível da estrutura local deserviços sociais e atrair os produtoresempresariais de todo o país, estimulando-os a investir seu capital no pólo.

A forte liderança da CODEVASF, como agênciapromotora do projeto, e a participação deempreendedores rurais privados, muitos dos quaisdesenvolvendo seus projetos nas margens planas dorio São Francisco por sua própria conta e risco, muitocontribuíram para o sucesso do pólo. Infelizmente,a reduzida extensão das terras planas limita aspossibilidades de expansão da irrigação privada nopólo, particularmente no lado pernambucano.

Apesar da persistência de muitos problemas, os Pólosde Petrolina e Juazeiro foram, em geral, bem-sucedidos econômica e socialmente, em virtude dacombinação de alguns fatores positivos, conformeilustrado pela Tabela 6.1 e pela Figura 6.1.

Figura 6.1. - Fatores Positivos e Resultados Econômicosnos Perímetros Públicos de Irrigação

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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Fatores de Inibição do Sucesso dos Pólos

Em geral, os projetos em que os fatores positivosmencionados anteriormente estiveram ausentes nãoapresentaram um desenvolvimento satisfatório.

Os custos excessivos e os incucessos econômicosque afetaram alguns projetos como Jaíba, Jaguaribe-Apodi e Baixo Assu, dentre outros, resultaram,principalmente, das falhas do governo em financiar,de forma adequada, a implementação dos projetos,e da interferência política, que retardou suaconsecução.

A conclusão das estruturas físicas de projetos deirrigação requer um período de vários anos e a suaimplementação exige um acompanhamentocompetente. Devido às freqüentes mudanças depolítica, muitos projetos nunca foram concluídos.As interrupções durante a fase de construção doperímetro resultaram em elevadas multas pagas acontratantes por danos e atrasos, além de custosadicionais relacionados com o reinício das obras eas ineficiências inerentes a projetos parcialmenteconcluídos. As principais razões para os fracassosdos diferentes pólos analisados são descritas nosparágrafos seguintes. Os casos mais extremos – Jaíbae Morada Nova – são examinados com maioresdetalhes.

A. Pólo Norte de Minas

Embora seja abastecido com água superficialabundante, esse pólo, constituído pelos projetosGorutuba e Jaíba, localiza-se em uma região muitoisolada, com uma rede viária inadequada, apenasparcialmente melhorada pelos projetos. A grandedistância e os conseqüentes elevados custos detransporte constituem algumas das principaisrestrições ao seu desenvolvimento, aliadas àsbarreiras culturais relacionadas aos beneficiários e,particularmente, à falta de um forte apoio político.

Não obstante tenha se tornado o mais importanteprodutor nacional de bananas-prata, a variedade mais

popular no mercado doméstico, e apesar do recenteingresso de produtores empresariais ter conferidodinamismo e diversificação de culturas ao pólo, seudesenvolvimento ainda é considerado altamenteproblemático. O Projeto Jaíba que, quinze anos apósseu início, atingiu apenas 10% da meta prevista,incorpora bem as dificuldades de desenvolvimentodessa região.

Projeto Jaíba

Além dos já mencionados, um grande número defatores contribuiu para o insucesso desse projeto,particularmente:

(a) planejamento inadequado – o projeto foi,indiscutivelmente, superdimensionado,refletindo a estratégia do governo militar, nosanos 1970: para grandes problemas, grandessoluções. Com um perímetro previsto de 100mil hectares, o projeto visava reverter oestado de subdesenvolvimento da região,integrando-a ao resto do país. Entretanto,seus planejadores falharam em prever asdificuldades inerentes ao desenvolvimentode uma área tão remota. Em retrospecto, oprojeto deveria ter sido planejado em umaescala mais modesta para minimizar suasdificuldades de implementação;

(b) infra-estrutura prévia superdimensionada– a implementação precipitada do enormesistema de bombeamento e distribuição deágua, calculado para o perímetro inteiro,constituiu um erro incontestável. Além doselevados custos iniciais de investimento, quepoderiam ter sido divididos em fases, deacordo com as necessidades daimplementação, os equipamentos instalados,apesar de não utilizados acarretaramelevados custos de manutenção. Vinte e oitoanos após o início de sua construção equinze anos após o início dos assentamentos,apenas cerca de 10% desses equipamentosestão sendo efetivamente utilizados;

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

(c) lentidão na implementação – oassentamento de produtores rurais e o ritmodo estabelecimento de culturas foram muitolentos. Apenas 40% da primeira fase doprojeto pode ser considerada produtiva. Osuporte público de bens e serviços ainda nãofoi implementado, particularmente, emrelação à pesquisa agrícola, a barreiras econtroles fito-sanitários, à assistência técnicapara pequenos produtores e à titulação doslotes irrigados;

(d) deficiente seleção de beneficiários – oprojeto buscou beneficiar, principalmente,a população local, através do assentamentode pequenos produtores tradicionais, quepraticam agricultura de sequeiro, e decaprinocultores estabelecidos na região.Apesar de favorecidos com uma linha decrédito subsidiado, a falta de capital própriodos beneficiários constituiu um fatorlimitante importante que, aliado àsdificuldades de se familiarizarem com asnovas culturas intensivas, com a disciplinarequerida pela agricultura irrigada, anegociação de crédito bancário e a promoçãode seus cultivos, contribuiu para ainsolvência da maioria dos produtores e oabandono de mais de 400 lotes. Produtoresempresariais só passaram a ser incorporadosao projeto a partir de 1998-99. Elesintroduziram uma nova dinâmica ao projeto,contribuindo para o aumento da produção,a definição de novas cadeias produtivas, aintegração dos pequenos produtores e ageração de empregos;

(e) falta de títulos fundiários – enquanto oslotes vendidos a empreendedores ruraisforam regularmente titulados, os pequenosprodutores ainda não receberam seus títulosfundiários. Esse fator obstruiu a formaçãode um mercado de terras e impediu atransferência de lotes abandonados e sub-utilizados a produtores mais competentes ecapitalizados;

(f) carência de efetivo suporte urbano – emvirtude da falta de uma cidade de porte naregião, o suprimento e a manutenção deequipamentos foram feitos a partir deMontes Claros e Belo Horizonte, a centenasde quilômetros de distância, o que constituiuum sério obstáculo à atração de produtoresempresariais. Além disso, Montes Claros,por ser um rico centro pecuário, cujaexpectativa é de se tornar um pólo industrial,exerceu influência política negativa contrao projeto Jaíba que, devido a seu potencialde desenvolvimento, poderia eventualmentedestituir Montes Claros da condição de“Capital do Norte de Minas”. Não obstante,as cidades de Janaúba e Jaíba seexpandiram, ao longo da última década,corrigindo lentamente o problema de suporteurbano e criando melhores condições paraseu desenvolvimento futuro;

(g) restrições tecnológicas – no início doprojeto, a região se encontrava desprovidade tecnologias para avaliar a viabilidadetécnica dos cultivos cogitados paraintrodução. Além disso, o inadequadoesquema de pesquisas agrícolas estabelecidopelo Estado para garantir o suportetecnológico durante a implementação doprojeto, contribuiu para a lentidão de seudesenvolvimento. Esse fator também setornou limitante à sustentabilidade doempreendimento, uma vez que nenhumavariedade de banana resistente às doençasfoi encontrada para substituir as plantaçõesexistentes, largamente infectadas pelaSigatoka negra e o mal do Panamá;

(h) carência de um sistema fito-sanitário –as plantações de banana abandonadastornaram-se focos de pragas e doenças(particularmente, da Sigatoka negra e do maldo Panamá). Nenhum esquema de proteçãofito-sanitária foi estabelecido para compeliros produtores rurais a exterminar esses focos

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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de contaminação. Embora esses problemasnão tenham causado um impactosignificativo no passado, não constando,portanto, das causas do lentodesenvolvimento do perímetro, constituemuma séria ameaça à sustentabilidade doprojeto, em um futuro próximo;

(i) insuficiente diversificação de culturas –no início dos anos 1990, o sistema produtivodo perímetro era direcionado à monoculturada banana, estimulada por um mercadofavorável e pela experiência de Gorutuba.Entretanto, os preços declinantesobservados a partir do final dos anosnoventa, devido à superprodução,resultaram em perdas significativas para osprodutores, conduzindo à diversificação deculturas. Os riscos de mercado foram, então,mais uniformemente distribuídos,assegurando um melhor desempenho;

(j) assistência técnica inadequada – oesquema de assistência técnica foiestabelecido a partir de um modelo baseadona demanda, segundo o qual os produtoressão assistidos apenas em relação aosproblemas técnicos por eles percebidos. Essemodelo não favorece inovações. Por outrolado, os extensionistas não têm preparo paraaperfeiçoar os sistemas de comercialização– o ponto crítico da cadeia produtiva dospequenos produtores. Estes dependem datransferência de conhecimento dosprodutores empresariais para melhorar acomercialização dos seus produtos;

(k) restrições de comercialização – aprodução é vendida apenas no mercadodoméstico, principalmente nos grandescentros urbanos do Centro e do Sul do país,destinando-se, geralmente, a distribuidorestradicionais ou clientes ocasionaisidentificados por produtores individuais.Nenhum estudo de mercado foi realizado

para orientar o esquema de produção. Aspossibilidades de exportação são remotas,devido à falta de infra-estrutura adequada ede uma política de exportação agressiva. Oslucros são reduzidos, devido à grandedistância dos mercados consumidores. Aprodução excedente é, geralmente, perdida,uma vez que não existem indústrias locaispara absorvê-la;

(l) falta de apoio político – este aspecto, quefoi negligenciado no passado, está sendogradualmente corrigido pela atualadministração estadual, que elegeu o ProjetoJaíba uma de suas principais prioridades,com o intuito de tornar o perímetro o maisimportante pólo de exportação de MinasGerais.

B. Pólo Assu/Mossoró

Nos pólos do São Francisco (Petrolina/Juazeiro eNorte de Minas), a iniciativa pública engendrou oprocesso de desenvolvimento da irrigação einfluenciou a iniciativa privada. Em contraposição,no Pólo Assu/Mossoró, a irrigação privada sedesenvolveu de modo autônomo, baseando-se,principalmente, no suprimento de água subterrânea.Além das áreas privadas, os sistemas públicos foramresponsáveis pela diversificação da produção,introdução de inovações e melhoria da eficiênciaprodutiva. Contudo, a crescente dependência dosetor de irrigação privada do abastecimento de águasubterrânea criou um sério problema com a sobre-explotação dos aquíferos, fator limitante para suasubseqüente expansão.

Os problemas mais críticos enfrentados peloperímetro de irrigação do Baixo Assú incluem: (a)séria descontinuidade de financiamento e oconseqüente atraso na construção da barragem; (b)seleção inadequada dos produtores; (c) carência deassistência técnica; e, (d) seleção imprópria deculturas e sistemas agrícolas, baseados em cultivosde subsistência. Além disso, a impossibilidade de

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

recuperação do custo social de disponibilização daágua resultou na permanência do cultivo de culturastradicionais, gerando custos superiores aosbenefícios. Na origem desses problemas, encontra-se a falta de liderança do DNOCS (agência a cargodos sistemas) e do governo estadual, que apenasrecentemente assumiu o comando e está tentandoatrair produtores empresariais na melhoria daeficiência geral.

C. Pólo Baixo Jaguaribe

A falta de suporte político satisfatório impediu asolução de dois problemas relacionados à água, queafetaram decisivamente o desempenho desse pólo:escassez hídrica, que requer a administração dedemandas competitivas, particularmente para usohumano e animal, e cheias ocasionais devastadoras.

Para compensar esses problemas, previu-se oestabelecimento de um sistema de regulação do fluxode água, que consistiu na construção da Barragemdo Castanhão, no alto vale, e de diversas pequenasbarragens complementares, rio abaixo, ao longo doJaguaribe. Essas obras, contudo, foram executadasmuito lentamente, devido a problemas definanciamento e à descontinuidade institucional,resultante da extinção da agência gestora, o DNOS,e com atraso na transferência de suasresponsabilidades de gerenciamento ao DNOCS, noinício dos anos noventa.

As obras de engenharia foram, finalmente,concluídas, mas o sistema somente se tornarátotalmente operacional após completar a inundaçãoda Barragem do Castanhão, fato que tem sidodificultado pelo atraso na transferência de umavariante rodoviária que cruza a área a ser inundada.O Projeto Morada Nova constitui a parcela maiscrítica da implementação desse pólo.

Projeto Morada Nova

O primeiro perímetro de irrigação pública de porteno SAB se localizou no vale do Banabuiú, um afluente

do Rio Jaguaribe. Antes de sua implementação, airrigação individual, em pequena escala, era praticadana área com cultivo tradicionais. O desenvolvimentoproblemático do projeto foi causado, principalmente,por:

(a) critérios inadequados de seleção debeneficiários – desenhados para beneficiarexclusivamente pequenos produtores semterra, os critérios de seleção utilizados nãolevaram em consideração o seu potencialde desenvolvimento. Conseqüentemente, aprodução obtida manteve-se aquém dasexpectativas, levando à insolvênciageneralizada dos produtores, cuja falta deambição, motivação e capacidade gerencialcontribuíram para o fraco desenvolvimentodo projeto;

(b) adoção de um enfoque paternalista –característica comum aos chamadosprojetos sociais, até 1970. Terra e habitaçãoforam distribuídas gratuitamente aosbeneficiários, porém, sem que lhes fossemconferidos títulos de propriedade. Essaestratégia foi utilizada para impedi-los devender seus lotes e estimular sua fixação àterra. Isso impediu a transferência dos lotesa produtores mais competentes. Além disso,foi estabelecido um sistema de créditoaltamente subsidiado para financiar aprodução. O paternalismo contribuiu paraa imobilidade, desestimulando a criatividadedos produtores e inibindo o seudesempenho;

(c) deslocamento de proprietários existentes– com o intuito de beneficiar, em primeirolugar, os produtores sem terras, o projetoprovocou o deslocamento de proprietáriosexistentes, muitos dos quais pequenosprodutores, que já praticavam, na área, airrigação de várzeas em pequena escala,bombeando água de lençóis sub-superficiais,durante a estação chuvosa. Esse fato criou

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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um problema social e reduziu o potencialde desenvolvimento da área;

(d) monocultura de arroz por inundação –com base nos tipos de solo, o zoneamentodo perímetros indicou que apenas 30% dasterras tinham aptidão agrícola para a culturade arroz inundado. Entretanto, devido aomercado favorável que prevaleceu nos anos70 e início dos 80, o sistema de produçãodo perímetro baseou-se inteiramente namonocultura de arroz. O cultivo de arrozde plataforma em solos arenosos resultouem uma excessiva demanda de água parairrigação, muito além da capacidade dearmazenamento dos reservatórios. Emborainicialmente lucrativo, o sistema se tornouinsustentável com o declínio dos preços doarroz, que teve início no final da década de1980, e contribuiu para aumentar osproblemas financeiros dos produtoresrurais. A rigidez do sistema de produçãoimpediu a pronta reconversão à variedadesagrícolas mais lucrativas.

A tecnologia de alto consumo de água adotadamostrou-se incompatível com a escassez hídrica daregião. Como resultado, o projeto foi afetado porconstantes faltas de água. O equívoco da estratégiaadotada tornou-se evidente durante a seca de 2000,quando o governo suspendeu completamente oabastecimento para o projeto, para aliviar a falta deágua para a Região Metropolitana de Fortaleza. Osprodutores rurais passaram a receber subsídioscompensatórios para não produzirem. Essa situação,que persiste até hoje, levou à insolvência dacooperativa: seu moinho de arroz, financiado comcrédito do BN, não está mais sendo utilizado,deixando os produtores sem quaisquer perspectivastangíveis de desenvolvimento.

6.2. SÍNTESE DE CONCLUSÕES

O estudo indica que os investimentos públicos naagricultura irrigada podem efetivamente promover odesenvolvimento regional, elevar as exportações e

mitigar a pobreza no SAB, sendo, para tanto,necessários: (a) condições naturais favoráveis,particularmente solos aptos e água abundante; (b)infra-estrutura regional adequada, principalmenteuma rede viária apropriada e proximidade de centrosurbanos de porte; (c) arcabouço institucionalpropício, incluindo um efetivo apoio político, titulaçãofundiária, políticas e mecanismos para a concessãode direitos de uso da água e gestão competente dosprojetos; e, (d) condições adequadas para aimplementação do projeto, a saber:dimensionamento adequado, financiamento oportunoe implementação escalonada, produtores diligentes,suporte tecnológico efetivo, comercialização emarketing competentes.

Os perímetros que reúnem essas característicasobtiveram sucesso em seu desenvolvimento, comonos casos do Pólo de Petrolina e Juazeiro, apesardas dificuldades iniciais decorrentes da falta deexperiência do país em agricultura irrigada. Por outrolado, os projetos nos quais esses fatores estiveramausentes tiveram dificuldade em atingir seusobjetivos. Os projetos Jaíba e Morada Nova, no nortedos estados de Minas Gerais e do Ceará,respectivamente, constituem exemplos extremos defracassos econômicos.

O Projeto Jaíba caracterizou-se como um sistemasuperdimensionado, localizado em uma região remotae isolada, sem o necessário suporte urbano. Elevadosinvestimentos básicos em infra-estrutura, aliados aatrasos nos assentamentos e à exploração apenasparcial da área e, conseqüentemente, à uma produçãoreduzida, resultaram em um Valor Presente Líquido(VPLS) negativo.

Embora o projeto Morada Nova inicialmentepretendesse produzir arroz em apenas 30% de suaárea, constituída por solos pesados, o projeto foireestruturado para produzir somente arroz. O sistemade produção, baseado em uma monocultura exigenteem água, em um contexto de escassez desse recurso,padeceu de constantes faltas de água, tendo que ser,a um dado momento, totalmente paralisado, devidoàs demandas competitivas do setor urbano.

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6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Na ausência de uma orientação competente, osparceleiros, constituídos exclusivamente porpequenos produtores tradicionais mal-treinados, nãoforam capazes de reconverter o modelo adotado emum sistema produtivo sustentável e mais competitivo.

Atrasos na implementação e a não conclusão deprojetos constituem as principais razões do fracassode alguns esquemas de produção. A maioria dossistemas públicos de irrigação não concluídos requerapenas um pequeno investimento marginal paraserem completados.

Se os aportes iniciais forem considerados comocustos enterrados (sunk costs), os investimentosadicionais apresentariam os mais elevados retornoseconômicos e sociais. Algumas atividades de baixocusto que poderiam melhorar o desempenho dosprojetos incluem: (i) focar as intervenções nosperímetros iniciados; (ii) reforçar parceriasestratégicas para assegurar apoio à produção; (iii)elevar o capital social dos pequenos produtores e desuas organizações; e (iv) fortalecer os vínculos comos serviços públicos e privados existentes. Osresultados podem, também, ser aprimoradosproporcionando acesso mais fácil aos títulosfundiários, direitos de uso da água e fontes formaisde crédito, informação e assistência técnica.

O investimento de médio prazo mais efetivo, faceaos custos de expansão da agricultura irrigada noSAB, seria a conclusão dos projetos que já foraminiciados e a eliminação de obstáculos que inibem odesempenho dos sistemas em andamento. É,portanto, recomendável que não se iniciem quaisquernovos projetos de irrigação antes que os já existentessejam satisfatoriamente concluídos.

Distribuição de Benefícios

Um dos principais efeitos da agricultura irrigada naprodução de frutas e hortaliças é a sua contribuição,a custo relativamente baixo para a geração deempregos. O aumento da renda da mão-de-obraconsiste em um dos meios mais efetivos para aredução da pobreza, o que reforça a contribuição

decisiva das atividades de irrigação, tanto em sistemaspúblicos quanto nos privados, mediante a geraçãode mais de um milhão de empregos diretos e indiretos,ao longo dos últimos 25 anos.

Esse elevado retorno social gerado pela agriculturairrigada deve-se, em grande parte, ao envolvimento,a partir da década de 1990, de produtoresempresariais nos projetos, os quais contribuíram paraa reconversão dos cultivos tradicionais em produtosexportáveis de maior valor agregado e mais intensivosem mão-de-obra. Enquanto o arroz irrigado geracerca de 30 empregos diários por hectare/ano acebola e o tomate geram 140, a manga 180 e a uva600. Portanto, essa experiência demonstra quesistemas de produção intensivos em capital, em lotesempresariais, têm sido consideravelmente maisefetivos na redução da pobreza do que os sistemastradicionais de pequenas propriedades.

Com respeito à distribuição de renda, deve-se notarque: (i) por constituírem transferências de renda, emgrande parte absorvidas por produtores empresariais,o nível dos subsídios poderia ter sido menor, masseriam necessários estudos adicionais para sedeterminar em quanto; e, (ii) a questão relevantenão é se os pequenos produtores receberam um lotete terra, mas a qual foi o impacto da produçãoprimária e pós-colheita sobre os níveis de empregoe a renda. É preciso lembrar, entretanto, que oimpacto sobre o emprego resulta do mix de produtos,que, por seu turno, está relacionado com a terraocupada por empresários que se beneficiaram deágua e terra subsidiadas.

6.3. LIÇÕES APRENDIDAS

As principais conclusões e lições aprendidas a partirdos projetos estudados se basearam em análises,entrevistas, interpretações de imagens de satélite,revisões bibliográficas, observações de campo e noapoio de especialistas que trabalharam no estudo,podendo ser divididas conforme segue:

(a) tipo dos produtores rurais: (i) a seleção

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73 6. Principais Conclusões e Lições Aprendidas

criteriosa dos beneficiários é essencial paraum desenvolvimento satisfatório. Onde esseaspecto foi negligenciado, o sucesso doperímetro foi comprometido em razão dedeficiências de produção e da inadimplênciae abandono de lotes; (ii) a presença deprodutores empresariais é um fator-chavede sucesso dos projetos, contribuindo nadefinição dos cultuvos, cadeias produtivascomerciais e logísticas, que tornaram osprojetos sustentáveis, auxiliando naconversão dos pequenos produtores emempreendedores viáveis, promovendo odesenvolvimento regional e criandoempregos de qualidade;

(b) localização: a proximidade de centrosurbanos porte é crucial para atrairempreendedores e acelerar odesenvolvimento. Além de constituíremmercados de consumo imediatos para aprodução dos perímetros, as cidades sãoimportantes provedoras dos serviços deapoio à produção e de serviços de saúde,educação e de condições de vida;

(c) planejamento: (i) são necessários cerca de10 a 15 anos para que um projeto deirrigação proporcione resultadossustentáveis; (ii) a fase de engenhariaconstitui a parte mais fácil de um projetode irrigação bem-sucedido, enquanto odesenvolvimento de recursos humanos, astecnologias requeridas e os novos mercadossão os seus elementos mais críticos; (iii)projetos de grande porte deveriam serplanejados para permitir que cada móduloou fase de implementação constituísse umsub-projeto autônomo, sem sobrecarga demaciços investimentos prévios. Ao mesmotempo, a unidade global do projeto deveser mantida; (iv) projetos privados somentese desenvolverão sob condições de baixademanda por investimentos em infra-estrutura. Onde forem requeridas inversões

consideráveis, os projetos precisam ser co-financiados pelo setor público;

(d) mercados: (i) a definição e a expansão demercados são decisivas para garantir ocrescimento do setor de irrigação, no SAB;(ii) uma adequada rede viária e aproximidade a aeroportos comerciais eportos marítimos constituem condiçõesimportantes para um fácil acesso a mercadosdomésticos e internacionais e,conseqüentemente, para o desenvolvimentodos projetos;

(e) títulos fundiários: a falta de títulosfundiários e de direitos de uso da águaimpedem o acesso dos pequenos produtoresrurais a créditos e impedem a transferênciade lotes a agricultores mais competentes,desestimulado a participação de produtoresempresariais;

(f) suporte tecnológico e proteção fito-sanitária: (i) suporte tecnológico confiável,incluindo um projeto de pesquisa consistentee uma efetiva assistência técnica,representaram um papel central no sucessodo pólo de Petrolina e Juazeiro; (ii) aausência de um efetivo sistema de proteçãofito-sanitária pode comprometer odesenvolvimento sustentável de perímetrosde irrigação, conforme demonstra aexperiência do Jaíba, onde plantações debanana abandonadas se tornaram focos depropagação de doenças fito-sanitárias;

(g) gerenciamento dos recursos naturais: (i)a superexplotação da água subterrânea nosprojetos Jaguaribe-Apodí e Gorutubaconduziu à exaustão dos aqüíferos,ameaçando, assim, sua sustentabilidade; (ii)em alguns projetos, o uso inadequado deagro-químicos contaminou as águassuperficiais e, possivelmente, também assubterrâneas.

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Anexos

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Anexo I 76

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

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Anexo I77

As análises e avaliações do ESW – AgriculturaIrrigada no Semi-Árido Brasileiro: Impactose Externalidades Sociais – obedecem à

seguinte ordem: (i) cultura irrigada, em nível deunidade de produção; (ii) municípios com e semprojetos de irrigação; (iii) as principais commodities;(iv) perímetros de irrigação; e, por fim, (v) pólos ouconjunto de perímetros e atividades correlatas.

Ao se examinar o primeiro nível dos perímetrospúblicos de irrigação, (taxas privadas de retorno, emnível de lotes e dos empreendimentos pós-colheita),verifica-se que tanto as UFPs1 quanto as UPAs2

apresentam retornos financeiros positivos e, emmuitos casos, resultados surpreendentes. Pode-seargumentar que os produtores são inadimplentes,embora isso se deva ao inadequado sistema definanciamento e contratos de empréstimo. O BNbusca implementar uma negociação de grupo paradeterminadas commodities, e contratos individuaispara cada produtor rural. Ainda assim, é aconselhávela formulação de projetos em nível de Unidade deProdução.

No nível municipal da análise, torna-se evidente que,de um modo geral, os municípios com projetos deirrigação obtiveram melhores desempenhos do queos demais, indicando uma indiscutível influência

Anexo I

Breve Descrição dos Exemplos:Cinco Pólos com Onze Perímetros Públicos e Áreas Privadas de Irrigação

positiva da agricultura irrigada em todos os aspectosdo desenvolvimento social e econômico da região,com exceção da saúde e educação, cujo resultadopositivo parece advir, essencialmente, de programasdo governo federal.

No terceiro nível da avaliação, que compreendeprodutos e commodities, bem como a simulação demodelos de produção para quaisquer produtos ougrupos de produtos, incluindo artigos diferenciados,durante uma geração de projetos, os resultados serevelam igualmente satisfatórios, embora existaespaço para melhorias relacionadas ao processo.Onde são enfatizadas cadeias de processo/produto,logística, custódia e valor (incluindo estudos demercado), verifica-se uma grande necessidade dodesenvolvimento de estudos relativos aos aspectosdo agro-negócio. Prevê-se, também, a adoção domodelo de projeto produto/commodity, integrandodiversos produtores rurais e municípios.

No quarto nível de análise, referente à avaliaçãoeconômica ex post, verificam-se diferençassignificativas quanto ao desempenho dos onzeprojetos de irrigação, tal como esperado quando aamostra foi selecionada. Essa diversidade foi muitoútil para a identificação de deficiências, liçõesaprendidas e possíveis opções estratégicas, em cadacaso. Sete dos onze perímetros analisadosapresentaram TERs satisfatórias, que variaram de14,2% (Gorutuba/Lagoa Grande) a 25,4% (Tourão).Entretanto, aplicando-se taxas sociais de desconto

1 UFP = Unidade Familiar de Produção2 UPA = Unidade de Produção Agrícola

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Anexo I 78

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

variáveis, oscilando de 19,1% a 16,8%, apenasquatro projetos apresentaram VPLSs positivos.

Sob tal condição, mesmo o Projeto Nilo Coelho,por muitas razões considerado um exemplo na região,com uma TER de 16,8%, apresenta um VPLSnegativo. O mesmo acontece com o ProjetoManiçoba, cuja TER é de 16,7%. As principaisconstatações dessa análise recomendam oaprofundamento da análise nesses onze projetosamostrais através de um amplo levantamentoreferencial (benchmarking survey) para ser aplicadoem outros projetos. O Novo Modelo Conceptual deIrrigação (NMCI) sugere uma série de mudançasrelacionadas ao foco e à estratégia que poderiamauxiliar no aperfeiçoamento de projetos públicos deirrigação.

No quinto nível de avaliação, visando aperfeiçoar ascondições de desenvolvimento social e econômico,seria interessante a análise de macro situações,visando avaliar os desempenhos integrais dos pólosque envolvam o uso multi-setorial da água. No casodos seis perímetros de irrigação dos pólos de Petrolinae Juazeiro, o efeito geral é satisfatório, com umaTER média de 18,9% e um VPLS positivo de US$49 milhões. Por outro lado, as outras duas áreas(CE/RN e Norte de Minas Gerais) não atingemcondições favoráveis, em termos de TER e VPLS.

Em programas de financiamento deempreendimentos de uso múltiplo da água, como nocaso de projetos agrícolas de irrigação, além dosparâmetros sociais e econômicos, uma avaliação expost também deve abranger objetivos tecnológicos,ambientais e de gestão. Portanto, o método tradicionalde avaliação de projetos, com base na análise decusto/benefício foi complementado com técnicas daanálise multi-objetivos, conhecida como Multi-Criteria Decision Analysis Method (MCDM),adicionando-se aos aspectos sócio-econômicos seisnovos critérios, a saber: recursos naturais e meio-ambiente, aspectos legais e regulatórios, infra-estrutura produtiva, contexto produtivo-tecnológico,gestão pública e gestão privada.

O MCDM distingue claramente dois grupos desistemas diferenciados: os seis projetos de Petrolinae Juazeiro, como um grupo superior, e os outroscinco, como um grupo inferior. Nesse nível,aconselha-se a elaboração de Projetos ou Planos deDesenvolvimento Integrado.

Finalmente, as técnicas de sensoriamento remoto sãoessenciais para aperfeiçoar, de modo dinâmico, osacervos de dados, considerados relevantes para oscinco níveis mencionados. Além disso, verifica-se anecessidade premente da realização de estudosavançados de vídeo e radiografia, visto queconstituem importantes ferramentas demonitoramento e avaliação. Nesse sentido, éaconselhável e, inclusive, altamente recomendávelaprofundar o estudo adicionais do estudo piloto noperímetro de Gorutuba. Como sugestão, pode-seestimular universidades e centros de pesquisa apreparar teses de mestrado e doutorado sobre essamatéria.

A seguir consta uma breve descrição das principaiscaracterísticas e constatações relativas aos cinco pólosde desenvolvimento considerados.

I. Pólo de Desenvolvimento de Petrolina (PEe BA)

O Pólo de Petrolina, localizado no sudoeste dePernambuco1, limítrofe ao Estado da Bahia, é umdos pólos frutícolas mais importantes do país,contando com 44,5 mil hectares cultivados. O póloproduzindo 40 variedades de frutas e hortaliças e40% da exportação brasileira de manga e uva demesa, estimados em cerca de US$ 40 milhões, em2002. Esse pólo apresenta tendências de crescimento,em face da quantidade de novas terras prontas paraentrar em produção. A área com potencial de irrigaçãochega a 100 mil hectares, sendo a fruticultura oprincipal vetor de crescimento da região, resultadoda sinergia entre os setores industriais e de comércioe serviços.

1 Compreende os municípios de Petrolina, Lagoa Grande, SantaMaria da Boa Vista e Orocó.

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Anexo I79

O primeiro perímetro público de assentamentoirrigado do pólo, o Projeto Bebedouro, foiimplementado com 1.930 ha, na década de 1970, econsolidado através da implementação do ProjetoNilo Coelho, com 15.600 ha, na década de 1980, eda região de Maria Tereza, com 4.800 ha, na décadade 1990. Em menos de trinta anos, a região atraiuinvestimentos nacionais e estrangeiros, e migrantesdo interior do Nordeste. Entre 1970 e 2000, apopulação do município de Petrolina cresceu 257%,

Tabela AI.1 - Unidades de Agricultura Familiar e Empresarialem Perímetros de Pernambuco

1/ Inclui os perímetros de Nilo Coelho e Maria TerezaFonte: CODEVASF, interpretração de imagens de satélite, junho de 2003.

Figura AI.1 - Mapa das Áreas Irrigadas, Públicas e Privadas, nos Pólos deDesenvolvimento de Petrolina (PE e BA) e Juazeiro (BA) - 2001

enquanto que, em outros municípios comcaracterísticas similares, houve um crescimento deapenas 27%, motivando os governos federal eestadual a financiar pesquisas tecnológicas e amelhorar a infra-estrutura da região.

O mapa a seguir ilustra o estado das áreas irrigadas,públicas e privadas, na região de Petrolina e Juazeiro,no ano de 2001, e o desenvolvimento da irrigação,desde 1973.

Os perímetros públicos de irrigação analisadosabrangem uma área de 22.849 ha irrigados, dos quais43% se encontram sob o controle de 202 produtores

empresariais e 57% divididos entre 2.025 unidadesde agricultura familiar, conforme demonstra a TabelaAI.1.

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Anexo I 80

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

A Tabela AI.2 apresenta um resumo da atual situaçãoda irrigação nos perímetros do pólo, comparandoinformações oficiais com a situação real de áreasirrigadas, estimadas a partir de imagens de satélite.

O efeito das obras públicas nesse pólo, ainda que17% se refiram a áreas não cultivadas com infra-estrutura instalada, parece ser 42% superior aoinformado por dados oficiais.

Tabela AI.2 - Perímetros Públicos em PE - Uso Registrado e Real

Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003.

Com respeito ao uso da terra, houve, claramente,uma transformação radical do padrão de cultivosempregados. No início dos anos 1990, menos de10% da área possuíam árvores frutíferas e 90% eramcultivados com culturas anuais. Hoje, ocorre ocontrário, em virtude do rápido processo dereconversão resultante das persistentes queda nospreços dos produtos tradicionais e dos retornos maiselevados das frutas tropicais. A análise das unidadesfamiliares e empresariais demonstrou que areconversão à fruticultura foi relativamente maisrápida entre lotes familiares, sendo que, até 1977,79% deles haviam sido convertidos à fruticultura,comparados a apenas 54% dos lotes empresariais.

Perímetro de Irrigação Nilo Coelho

Maior perímetro público de irrigação em operaçãono Brasil, Nilo Coelho foi inaugurado em meadosda década de 1980, com 15.600 ha, aos quais foramadicionados outros 4.800 ha, em 1997 (Projeto MariaTereza). Cerca de 15% de sua área total,aproximadamente 3.000 ha, não estão sendoutilizados para cultivo. Em torno de 56% da áreaestão distribuídos entre 2.000 lotes familiares, com5,7 ha, em média, e 44%, entre 200 lotesempresariais, com uma média de 46 ha. O distrito

dispõe de sistemas pressurizados de distribuição deágua, com predominância de sistemas de aspersãoconvencional, tendendo para uma rápidareconversão.

Desde 1989, a administração do distrito passou paraa responsabilidade dos beneficiários. O corte defornecimento de água aos inadimplentes facilitou aremoção de agricultores menos eficientes,permanecendo apenas 25% dos primeirosassentados.

Os assistentes técnicos do perímetro estimularam aconversão à fruticultura, financiada através derecursos da CODEVASF. A banana se tornou acultura de transição, antes do plantio de outras frutasmais rentáveis, como manga, goiaba e coco. Assim,em virtude da substituição de culturas, entre 1993 e2001, o valor bruto da produção anual cresceu deR$ 20 milhões para R$ 180 milhões.

Perímetro de Irrigação Bebedouro

Esse perímetro foi inaugurado em 1969, econsolidado no início dos anos 1970, com 8.077 ha,dos quais 1.931 ha irrigáveis. O distrito foi divididoem 104 lotes, variando de 4,5 a 14 ha, a maioriacom 8 ha. De acordo com a SUDENE (1971), essa

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Anexo I81

variação de tamanho tinha o propósito de determinara área adequada por unidade familiar e, ao mesmotempo, estudar a capacidade empreendedora dosassentados.

O perímetro compreende, ainda, 128 lotes familiaresde 10 ha e 5 lotes empresariais de 130 ha. Seustítulos de propriedade começaram a ser distribuídosem 1989, quando os colonos foram emancipados daCODEVASF. O processo de seleção dos beneficiáriosfoi realizado de acordo com critérios em uso à época,segundo os quais predominava uma clara orientaçãoao assentamento de famílias pobres, habituando osusuários ao excessivo paternalismo por parte daCODEVASF.

A Cooperativa Mista do perímetro foi criada de cimaa baixo pela CODEVASF, envolvendo consideráveissomas de recursos, encontrando-se endividada emvirtude da má gestão administrativa. A área cultivadanão ultrapassa 1.000 ha, estando 80% de seususuários em situação de inadimplência. Esse fracodesempenho permitiu, inclusive, a invasão de várioslotes maiores por assentamentos ilegais de produtores“sem terra”.

Antes dos anos 1990, o perímetro se caracterizavacomo um grande produtor de cultivos temporárioscomo melão, melancia, tomate, feijão e cebola. Apartir de 1998, passou a ser administrado pelospróprios produtores, através do Distrito de IrrigaçãoBebedouro, e 50% de sua área foram abandonados,requerendo atenção imediata para a recuperação dosistema de drenagem, a realização de mudanças e oestímulo à automação de sistemas de irrigação, amelhoria de acessos e estradas, e a provisão desoluções ambientais sobre dejetos e rejeitos(embalagens de agrotóxicos utilizados) e de maiorapoio aos produtores rurais, de modo geral.

Em 1984, a EMBRAPA realizou um estudo quebuscava identificar as causas do fraco desempenhodo perímetro. Esse estudo resultou na constataçãode que os produtores rurais com mais áreas irrigadas

apresentavam melhores resultados. Uma correlaçãocomparando lotes com e sem cultivos de uvaevidenciou que obtiveram melhores desempenhosos lotes que possuíam, em média, 3,3 ha de produçãode uva (90% com áreas permanentes) e umaprodutividade média de 12 mil kg por colheita,enquanto que os que apresentaram pioresdesempenhos possuíam uma média de 1,96 ha deuva e uma produtividade de apenas 7.375 kg porcolheita, além das conseqüentes diferenças dequalidade e preços. Observou-se, também, quefatores como experiência e capacitação estavamintimamente relacionados ao tamanho do lote e quevariáveis sócio-econômicas referentes à forma deadministração constituíram elementos dediferenciação entre os grupos, dentre as quais: (i)planejamento de colheita; (ii) existência de controlede custos; (iii) conservação da infra-estrutura do lote;e, (iv) atitude empresarial. Com respeito à ATER,80% dos produtores entrevistados a considerouinsuficiente, independentemente do grupo a quepertenciam.

Irrigação Privada

De acordo com as interpretações de imagens desatélite realizadas em 1973, quando se iniciaram asinversões governamentais em Petrolina, não haviaáreas privadas de irrigação no pólo de Petrolina. Paraos quatorze anos seguintes, não foramdisponibilizadas imagens, contudo, em 1987, dos32.431 ha irrigados, 48% correspondiam a perímetrospúblicos e 52% a distritos privados. Em 1999, dos48.950 ha irrigados, 68% eram de projetos públicose 32% de sistemas privados. Até 1987, o avanço dairrigação privada acompanhou o desenvolvimento dosperímetros públicos, através de investimentos emáreas que não demandavam elevados custos eminfra-estrutura. A iniciativa privada desenvolveunovas áreas e introduziu métodos modernos deprodução e de organizações de produtores. Asmudanças ocorridas nas áreas públicas e privadassão apresentadas na Tabela AI.3, conforme imagensde satélite disponibilizadas pela CODEVASF.

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Anexo I 82

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

No ano 2000, houve uma redução de 25% em relaçãoaos 15.846 ha de irrigação privada existentes em1999. Cerca de 2.900 ha, ou 25% da área, foramcultivados com fruteiras, mas as culturas maisimportantes, em termos econômicos, foram a uva,com 1.120 ha, manga, com 560 ha e cocos, com530 ha, sendo as duas primeiras para exportação(in natura) e para a produção de vinho, seguidas,em importância, pela goiaba e banana, com 580 ha.

A produção de uva de mesa sem semente e de uvapara a fabricação de vinho vem aumentando, emdecorrência das vantagens manifestas do SAB emrelação às áreas vinículas tradicionais do Sul, vistoque, no SAB, os parreirais podem atingir a

maturidade na metade do tempo, proporcionam aobtenção de duas colheitas e meia ao ano e resultamem um produto de alta qualidade.

II. Pólo de Desenvolvimento de Juazeiro(BA)

O Pólo de Desenvolvimento de Juazeiro2 se localizano norte do Estado da Bahia, limitando-se comPernambuco, e inclui quatro dos onze municípiosanalisados no estudo. O pólo possui uma área de23.162 ha, sendo 81% pertencentes a 118 lotesempresariais e 19% distribuídos entre 593 unidadesde agricultura familiar, conforme a Tabela AI.4 aseguir:

Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003.

Fonte: CODEVASF, dados de imagens de satélite, junho de 2003.

Tabela AI.3. - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de Desenvolvimento de Petrolina

Tabela AI.4. - Agricultura Familiar e Empresarial nos Perímetros da BA

2 Compreende os municípios de Juazeiro, Sobradinho, Casa Novae Curaçá.

O Projeto Tourão é o maior perímetro do pólo, sendo98% da área pertencente a uma empresa produtorae processadora de cana-de-açúcar. No início dos anos1990, esse projeto passou por um forte processo dereconversão do produto, passando de 45% de cana-de-açúcar, 50% de culturas anuais e 5% de fruteiras,para 40% de árvores frutíferas e 50% de cana-de-açúcar. A maior reconversão, de 13% para 68%,

ocorreu entre as unidades familiares, entre 1991 e1997. Em lotes empresariais, a área dedicada àfruticultura cresceu de 8% para 16%, no mesmoperíodo. A principal mudança ocorreu no ProjetoManiçoba, em que 77% da área, em 1977, era

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Anexo I83

Figura AI.2 - Irrigação Pública e Privada no Pólo de Desenvolvimento dePetrolina e Juazeiro (BA) - 1973 a 2001 - por hectare

destinada à produção de frutas. Nesse mesmo ano,51% da área de Curaçá era cultivada com fruteiras,enquanto que, em Mandacaru e Tourão, essaporcentagem alcançava apenas 29%. Em 1997, entre

as áreas empresariais, 54%, ou 111.700 ha, foramcultivados com cana-de-açúcar, sendo de Curaçá amaior taxa de reconversão, em que as fruteiraspassaram a ocupar 87% de sua área, seguido porManiçoba, com 46%.

Tabela AI.5. - Áreas dos Perímetros Públicos da BA, Registrado e Real (em ha)

Entretanto, quando se compara o real aproveitamentoda infra-estrutura dos perímetros de irrigação,segundo dados estatísticos oficiais, com imagens desatélites, evidenciam-se diferenças menossignificativas do que as encontradas em Pernambuco.

De acordo com registros oficiais, 2.000 ha dosperímetros, ou 8,6% da área, não eram utilizados, ea área irrigada era 42% superior à declarada nosregistros dos distritos de irrigação e da CODEVASF.

Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003.

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Anexo I 84

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Perímetro de Irrigação Mandacaru

Esse projeto foi implementado em 19733 e possui54 lotes familiares de 6,8 ha, em média, num totalde 368 ha, e dois lotes empresariais, sendo um delesoperado pela EMBRAPA, para pesquisa agrícola. Aadministração do distrito esteve a cargo de umacooperativa que falhou em manter sua infra-estrutura,resultando no endividamento dos produtores. A partirdo ano de 2000, a O&M do sistema passou aconstituir responsabilidade do Distrito de IrrigaçãoMandacaru (DIMAND).

O alto grau de endividamento dos produtores ruraistornou difícil a renovação de equipamentos e areconversão da atividade produtiva, incorrendo embaixos níveis de produção, produtividade e qualidadedos produtos. São requeridas, portanto, obras dedrenagem e adequações para o sistema de irrigação,incluindo automação, infra-estrutura de acesso eapoio geral aos produtores. Com o suporte financeirodo Ministério da Integração Nacional (MI), em finsde 2001, o perímetro iniciou sua fase demodernização, com assistência técnica aosprodutores para auxiliá-los no processo dereconversão à produção de frutas. A construção deum novo reservatório deve ajudar a reduzir os custosde energia elétrica, mediante a irrigação noturna.

Perímetro de Irrigação Tourão

Este perímetro4, com 11.690 ha irrigados produtivosapresenta o menor custo de investimentos porhectare, US$ 3.731/ha, por ter sido construídomediante acordo entre a CODEVASF e um grupo

de investidores privados, com a finalidade dedesenvolver uma agroindústria sucro-alcooleiraintegrada. A empresa possui 9.300 ha, outras trezeempresas agrícolas possuem 1.177 ha, e os 2%restantes, ou 211 ha, pertencem a 37 lotes familiares.A terra não precisou ser adquirida, nem foi necessáriaa construção de redes de adução e distribuição paraabastecer os pequenos lotes. Esse perímetroapresenta a mais alta taxa de eficiência no uso daágua ao longo desse trecho do rio São Francisco. Arede viária é pequena e os custos de manutenção depontes, sifões, galerias, e outras infra-estruturas sãoreduzidos. Também não houve necessidade deconstruir moradias ou vilas ou de prover serviçosbásicos, como água potável e energia elétricadomiciliar.

A atividade agro-industrial da Empresa AGROVALEgera 2.500 postos de trabalho permanentes e 4.500temporários, durante oito meses, sendo processados,também, 1.330 ha de cana-de-açúcar do perímetrovizinho de Maniçoba. A produtividade média é de100 toneladas por hectare, com o uso de modernastécnicas de irrigação, que inclui sistemas de pivôcentral, gotejo e condução em tubos plásticosflexíveis com comportas reguláveis. Da cana-de-açúcar se obtém açúcar e álcool carburante,fornecendo, a partir do bagaço de cana, vapor paramover as turbinas, garantindo auto-suficiência emenergia elétrica. O excedente da energia produzida(5MWH) é vendido às principais concessionárias-distribuidoras de energia. O bagaço também éutilizado para a produção de compostos orgânicosque retêm a umidade do solo e, ao ser alterado atravésde hidrólise, pode ser utilizado pelos pequenosproprietários para a alimentação de animais.

Perímetro de Irrigação Maniçoba

Esse distrito de irrigação5 ocupa uma área total de12.317 ha, dos quais 4.290 ha irrigados. O perímetrofoi inaugurado em 1981, com 234 unidades familiaresde 7,8 ha, num total de 1.890 ha, e 80 unidades

3 A captação e a estação de bombeamento aduzem 0,72 m³/sao longo de um canal até um reservatório de acumulação de15.000 m³, abastecendo 419 ha. Um canal principal de 19 kme uma rede secundária de 6,2 km distribuem água aos lotes. Oprojeto possui 30 km de canais de drenagem, 17 km de estradase duas vilas com escolas, postos de saúde, centros técnico-administrativos e um centro social.

4 A estação de bombeamento de 19,8 m3/s capta águadiretamente do rio São Francisco, alimentando o canal principale as redes secundárias, possuindo 4 estações de bombeamentointermediárias.

5 Abastecimento direto do rio São Francisco, bombeando 6,43m3/s (5 bombas de 3,165 kW) e estações secundárias de

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Anexo I85

empresariais com 2.400 ha. Sua administração estáa cargo do Distrito de Irrigação de Maniçoba (DIM).Como no caso de Nilo Coelho, a área plantada comculturas temporárias em propriedades familiares caiude 95%, em 1992, para menos de 10%, em 2001,em virtude do acréscimo da área dedicada àfruticultura. No caso das unidades empresariais, 50%da área é cultivada com cana-de-açúcar. Esse distritode irrigação, financiado pela CODEVASF, ofereceassistência técnica aos pequenos proprietários.

Perímetro de Irrigação Curaçá

Inaugurado em 1982, esse distrito6 ainda empregasistemas de irrigação por sulcos e aspersãoconvencional, além das modalidades de gotejamentoe micro-aspersão, em uma área de 4.350 ha, ocupadapor 268 pequenos lotes, em 1.959 ha, e 22 empresascom 2.386 ha. Duas delas foram desativadas e muitasoutras fazem uso parcial de seus lotes por absolutafalta de recursos financeiros. A área plantada comfruteiras se elevou de 10% a 66%, de 1992 a 2001,enquanto que a área destinada a cultivos anuais/temporários diminuiu de 90% para 34%.

Ao contrário do que se observa nos perímetros NiloCoelho e Maniçoba, nesse distrito, as unidadesfamiliares mantêm um terço da área para cultivos deciclo curto, como a melancia (450 ha) e o feijão(175 ha), aumentando gradativamente as áreasdestinadas ao cultivo de coco (700 ha) e manga (460ha). Das áreas empresariais, 400 ha não são

utilizadas, mas, em compensação, os plantios demanga e uva apresentam adequadas práticastecnológicas. Cerca de 100 ha se destinam ao plantiode pimenta para processamento industrial.

As empresas demonstram um alto nível deorganização, capacidade técnica e infra-estrutura depós-colheita. Em uma parte menor do ProjetoCuraçá, administrada pela União dos Produtores doPerímetro de Irrigação de Curaçá – UPROPIC, asituação é bastante precária, similar à apresentadapelo Projeto Mandacaru.

Irrigação Privada

De acordo com as imagens de satélites de 1973, noinício das inversões públicas em Juazeiro existiamsomente 240 ha irrigados, dos quais 66% selocalizavam em Mandacaru, e 81 ha correspondiama irrigação privada. Quatorze anos mais tarde7, em1987, as imagens mostravam uma expansão dessasáreas para 31.587 ha, sendo 57% em perímetrospúblicos e o restante em sistemas privados. Em 2000,a irrigação havia atingido 51.000 ha, dos quais 66%em áreas públicas e 34% de projetos privados. Airrigação privada se desenvolveu em paralelo aosprimeiros projetos públicos e continuou a se expandirem áreas com menores demandas de investimentosem infra-estrutura de recalque e distribuição. A TabelaAI.6 apresenta a evolução das áreas públicas eprivadas no pólo de Juazeiro.

Tabela AI.6. - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de Desenvolvimento de Juazeiro

bombeamento, rede adutora de 8,8 km, 16 reservatórios e156km de canais revestidos, 7 km de drenos e 500 ha de drenossubterrâneos, 233 km de estradas, dois núcleos habitacionaiscom escolas, posto de saúde, etc.

6 Conta com dois sistemas independentes de irrigação, um,cobrindo 3.404 ha e bombeando 4,37 m3/s, abastecendo 127

lotes familiares e 22 empresas, administrado pelo DIC; e outro,cobrindo 945 ha, com outra estação de bombeamento de 1,29m3/s, abastecendo 141 lotes familiares, administrado pela Uniãodos Produtores do Perímetro de Irrigação de Curaçá.

7 Não existem imagens de satélite referentes ao período de1973 a 1987, período de maior crescimento do setor privado.

Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho.

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Anexo I 86

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Os cerca de 17.200 ha de irrigação privada queexistiam em 2000 eram ocupados por 7.100 ha defruteiras (41%), sendo os cultivos de maiorimportância a manga (4.000 ha), o coco (1.250 ha)e a uva (750 ha), seguidos pela goiaba e banana,com 300 ha, cada. A uva de mesa sem sementesvem ganhando adeptos, com um razoável aumentode sua área plantada, como no caso da uva para aprodução de vinhos.

III. Pólo de Desenvolvimento Norte deMinas (MG)

O pólo Norte de Minas8, implementado pelaCODEVASF, compreende os Projetos Jaíba,Gorutuba, Pirapora e Lagoa Grande, abrangendouma área de 12.600 km², com uma população de180 mil habitantes. A irrigação surgiu como uma

8 Compreende os municípios de Janaúba, Jaíba, Matias Cardoso,Porteirinha, Nova Porteirinha e Verdelândia.

Figura AI.3 - Mapa das Áreas Irrigadas Públicas e Privadas, no Pólo deDesenvolvimento Norte de Minas (MG) - 2001

estratégia a ser implementada como vetor dedesenvolvimento das regiões semi-áridas,particularmente na parte norte do estado.

Os estudos sócio-econômicos e a programaçãopreliminar do Projeto Gorutuba tiveram início comsua construção, em 1969, e os primeirosassentamentos ocorreram em 1978. O Projeto Jaíbaé o maior de todos os perímetros do Nordeste e doNorte de Minas, constituindo parte do II PlanoNacional de Desenvolvimento, que também incluíao Programa POLONORDESTE e o Plano Noroeste,com o intuito de desenvolver a região norte de MinasGerais. A implementação do Projeto Jaíba, com suaconfiguração atual de 100 mil ha irrigados, incluindo67 mil ha em perímetros públicos, a seremconstruídos em quatro etapas, teve início em 1975,e suas primeiras ocupações, em 1989/90.

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Anexo I87

Perímetro de Irrigação Gorutuba/LagoaGrande

O perímetro Gorutuba se situa à margem do RioGorutuba, nos municípios limítrofes de Janaúba ePorteirinha. Construído no período de 1978 a 1982,o sistema é suprido pela Barragem Bico da Pedra9,com uma vazão de 6 m³/s, abastecendo, porgravidade, os lotes existentes ao longo de 172 km decanais. O Projeto de Lagoa Grande foi construídono período de 1986 a 1988, à margem esquerda dorio, a partir de uma estação de bombeamento de 2,4m³/s, que abastece quatro canais principais e doissecundários. A barragem abastece, também, a cidadede Janaúba, indústrias e áreas rurais e a cidade deNova Porteirinha, desmembrada de Porteirinha emfunção do Projeto Gorutuba. Dessa forma, o custode US$ 7 milhões, a preços de 2002, da Barragem

Bico da Pedra, foi rateado entre controle deinundações e regularização de vazões (20%),abastecimento de água urbano-rural (40%), água deirrigação em projetos privados (25%) e os doisperímetros públicos de irrigação (15%).

Gorutuba ocupa uma área total de 8.900 ha,abrigando 400 unidades familiares de 6,1 ha, emmédia, e 50 unidades empresariais com 45 ha, emmédia, equivalendo a 2.540 e 2.272 ha de áreaagrícola útil, respectivamente, totalizando 4.812hectares irrigados. Dos produtores familiaresassentados, 86% sequer terminaram sua educaçãoprimária, enquanto que 72% dos empresáriospossuem diplomas de nível superior. Esse fato explicainovações como a introdução de bananas e outrostipos de fruticultura. Todas as áreas no Projeto LagoaGrande foram implementadas em 1987.

9 Barragem construída pela CODEVASF, com capacidade de705 milhões de metros cúbicos de água, cumprindo importantepapel social no abastecimento da cidade de Janaúba e domunicípio de Nova Porteirinha, recém-criado.

Figura AI.4 - Evolução da Irrigação, Pública e Privada, no Pólo de DesenvolvimentoNorte de Minas - 1973 a 2001

Em 1986, a administração do perímetro foitransferida da CODEVASF para a COVAG –Cooperativa Agrícola de Irrigação do Vale doGorutuba, fundada em 1980, retornando, porém, àgestão da CODEVASF, em 1992. Em 1993, foicriado o Distrito de Irrigação de Gorutuba (DIG),

que assumiu a gestão e a O&M da infra-estruturacoletiva. Em 1995, foram cultivados 4.400 ha, dosquais 64%, ou 2.800 ha, com fruteiras, sendo 2.260ha de banana. Atualmente, são cultivados 4.100 ha,dos quais 70% com fruteiras, sendo 2.520 ha debanana e 175 ha de manga.

O cultivo da banana foi introduzido em 1982,expandindo-se a partir de 1985 e passando a umaposição dominante a partir de 1990. Produtividadesbem inferiores aos níveis aceitáveis foram registradas

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Anexo I 88

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

para a maior parte dos cultivos, devido à freqüenteocorrência de pragas e à insuficiência de recursosfinanceiros para a introdução de melhores práticas.A assistência técnica para os lotes familiares foicontratada pela CODEVASF.

De acordo com estimativas feitas por Cavalcanti etal., os perímetros de irrigação empregam 3.400trabalhadores, dos quais 815 são permanentes, 2.100temporários e os demais trabalham em base diária.No âmbito industrial, entre 1975 e 1993, ou seja,durante o período compreendido entre o início desua implementação e a consolidação do perímetro,o número de empregos gerados cresceu de 33 para202. Dentre os estabelecimentos industriais maisimportantes estão incluídos uma processadora detomate, pequenas empresas madeireiras ecompanhias de metalurgia e de cerâmica.

O número total de trabalhadores do setor industrialera de 3.600, correspondendo a uma relação de 0,78estabelecida entre o número de empregos diretos eindiretos gerados nos municípios considerados.Segundo dados de 1993, Janaúba e Porteirinhapossuíam 5.471 postos de trabalho no setor deserviços, representando 1,07 emprego no comércioa cada emprego direto gerado nos perímetros deirrigação. Em outras palavras, gerou-se 1,75 postode trabalho para cada emprego gerado dentro dosperímetros.

O período de 13 anos compreendido entre 1980,quando os primeiros produtores foram assentados,e 1993, caracterizou-se por um aceleradocrescimento dos níveis de renda e emprego, na regiãode Gorutuba, em comparação aos municípiosvizinhos sem perímetros de irrigação. Todos osinsumos agrícolas requeridos ainda provêem de forada região.

Perímetro de Irrigação Jaíba

O perímetro Jaíba foi implementado em 1975, nosmunicípios de Jaíba e Matias Cardoso, localizando-se entre os rios São Francisco e Verde Grande. Oprojeto possui infra-estrutura hidráulica suficiente

para irrigar 100 mil ha, dos quais 67 mil emperímetros públicos de assentamento10. Em meadosdos anos 1980, embora possuísse infra-estruturainstalada suficiente para a adução de 80 m³/s, oprojeto esteve praticamente abandonado, devido àfalta de financiamento. À época, apenas 5.150 haeram cultivados, sendo 4.150 para a produção desementes e 1.000 ha de irrigação pública porgravidade, dos quais apenas 600 ha eram cultivadoscom grãos e algodão.

Em 1988, iniciou-se a implementação do Projeto“BIRD Northeast Irrigation Jaíba”, concluído emjunho de 2000, a um custo de US$ 151,3 milhões11.Com a assinatura desse financiamento externo,esperava-se que a Etapa 1 fosse concluída até 1993,sendo assentados 350 empresários e 2.010 pequenosproprietários em lotes de 5 ha. Entretanto, ao finalde 2001, apenas 40% da área havia sido ocupada.

O relatório final do projeto menciona, entre as liçõesaprendidas: (i) o superdimensionamento de sua infra-estrutura apresentou um impacto significativo sobreos custos de O&M, afetando sua viabilidadefinanceira. Assim, o distrito de irrigação se tornariasustentável apenas quando 75% da área agrícola desua primeira fase fossem cultivados; (ii) o projetodeveria ter sido enquadrado, desde o início, comode desenvolvimento regional e não simplesmentecomo uma obra de engenharia, em desatenção a

10 Prevê-se fornecimento de água para 33 mil ha de irrigaçãoprivada, e para 26.790 ha, 29.982 ha, 16.000 ha e 21.264 hairrigados do perímetro público, durante suas quatro etapas,respectivamente.

11 De acordo com o Relatório Final de Implementação No 22.435,de 29 de junho de 2002, o Projeto (Acordo de Empréstimo3013-BR) teve um custo de US$ 151,3 milhões, com odesembolso total de US$ 71 milhões do empréstimo, após duasextensões de três anos. Mediante realocação de recursos,foram incrementados 30% dos recursos para obras civis e13% dos custos recorrentes, reduzindo em 43% os previstospara serviços de consultorias. Apesar de seu fraco desempenhona expansão da área e dos assentamentos, o ICR concluiuque os resultados foram satisfatórios. Na avaliação ex post,as inversões prévias realizadas foram consideradas comocustos enterrados (sunk costs).

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Anexo I89

aspectos agrícolas, sociais e de assentamento; (iii) éfundamental manter uma combinação equilibradaentre tamanho dos lotes e número de membrosfamiliares, a fim de proporcionar mão-de-obra aoslotes empresariais. Estes, com sua tecnologia maisavançada, facilitam o desenvolvimento de mercados;(iv) a emissão de registros de títulos de propriedadeconstitui uma condição prévia; (v) o apoio e asupervisão de financiamento do Banco Mundialdeveriam ser assegurados até o final da execução doprojeto, quando a assistência deveria ser maior, paragarantir a sustentabilidade; e, (vi) as regulamentaçõesdeveriam ser cuidadosamente e eqüitativamenteestruturadas, com a aplicação de critérios paraseleção diferenciada e dispensas especiais dospagamentos de tarifas de água, as quais criamdesigualdades na comunidade e atentam contra aoperação bem sucedida do distrito de irrigação.

A instalação da infra-estrutura da estação central debombeamento e dos canais principais de distribuiçãode água para os 100 mil ha está concluída. Estáconcluída, também, a primeira das quatro etapas,que abrange 26.000 hectares irrigados, restandoapenas inversões marginais, estimadas em US$ 8milhões, para 2.500 ha de lotes familiares. Até finsde 2001, a CODEVASF havia investido US$ 268,2milhões e o Estado de Minas Gerais, outros US$113 milhões na Etapa 2, ainda não concluída. Paraesta avaliação, apenas a Etapa 1 foi considerada,compreendendo 15.800 ha, dos quais somente10.500 ha são cultivados. Os 1.370 lotes familiarespossuem uma área média de 5,1 ha, os 130 lotesempresariais, uma média de 55 ha e duas grandesempresas perfazendo 3.400 ha. Os sistemas deirrigação em uso são de aspersão convencional (74%da área) e micro-aspersão (24%). Com a entradaem operação da segunda etapa, haverá 46 mil hadisponíveis, o que ainda irá requerer inversões,embora reduzidas, e pequenos ajustes nos anúnciosde licitação, capazes de atrair produtores experientes

e interessados em aprimorar os sistemas produtivos.As Etapas 3 e 4 encontram-se em fase de estudos.

Irrigação Privada

Antes da implantação dos projetos públicos deirrigação no Norte de Minas Gerais, a irrigaçãoprivada era incipiente e praticamente inexistente. Aexpansão dessa prática se iniciou por volta de 1985,com base em pequenos agricultores, em áreas dedois a dez hectares, com sistemas de aspersãoconvencional, e de alguns grandes produtores como uso de pivô central. À época, o principal cultivoera o feijão. No entanto, a partir de 1993, esse cultivofoi desestimulado, por razões econômicas e deescassez hídrica, permanecendo apenas algunscultivos de subsistência. Com o início da operaçãodos perímetros públicos, em 1989/90, e a expansãoda fruticultura, a irrigação privada passou areconverter os seus sistemas de produção. Asestimativas indicam que existem 9.000 ha comfruteiras e 1.100 ha com cultivos de ciclo de irrigaçãoprivada.

Segundo imagens de satélite, em 1973, havia somente1.662 hectares irrigados, principalmente, nosmunicípios de Jaíba, Porteirinha e Janaúba. Dozeanos depois, em 1985, as imagens revelam que aárea irrigada atingia 5.721 ha, sendo 40% emperímetros públicos e 60% em áreas privadas. Quinzeanos mais tarde, no ano 2000, a área irrigada haviacrescido para 28.500 ha, sendo a metade emperímetros públicos. A iniciativa privada, tambémnesse caso, mostrou um efeito significativo em áreascom menores requerimentos de infra-estruturacoletiva, incluindo outros 3.000 ha de cultivoutilizando o bombeamento de poços. Dos 40 mil hade irrigação privada, 8.800 ha (62%) são utilizadospara a fruticultura: banana, 6.000 ha; manga, 800ha; uva, 600 ha; e coco, 460 ha. Outras frutasocupam 940 ha. A Tabela AI.7 apresenta a evoluçãodas áreas irrigadas no pólo Norte de Minas.

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Anexo I 90

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003.

Tabela AI.7. - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de DesenvolvimentoNorte de Minas

IV. Pólo de Desenvolvimento BaixoJaguaribe (CE)

O Estado do Ceará é quase que integralmentelocalizado na região semi-árida, com recursos naturaisbastante diversificados, incluindo serras, valesaluvionais, platôs e áreas litorâneas de clima ameno.O Pólo Baixo Jaguaribe12 se situa em uma regiãoestratégica do estado, que dispõe de fácil e rápidoacesso às capitais nordestinas, estando Fortaleza a200-250 km, Natal a 350 km e Recife a 600 km, oque facilita as exportações de frutas in natura.

Aproximadamente 90% dos 49 mil ha irrigados dopólo são utilizados para os cultivos de feijão, milhoe arroz, sendo o restante ocupado por fruteiras,hortaliças e pastos para a produção leiteira. Dessetotal, 9 mil ha dispõem de infra-estrutura pública,

12 Compreende os municípios de Limoeiro do Norte, MoradaNova, Russas, Jaguaruana, Itaiçaba, Aracati, São João doJaguaribe e Quixeré.

parcialmente utilizada nos perímetros de MoradaNova e Jaguaribe-Apodí. Adicionalmente a essa área,existem 10.660 ha do Projeto Tabuleiro de Russas,com infra-estrutura pública pronta para entrar emfuncionamento, tão logo o sistema de adução de águao permita. Dos 38 mil ha de áreas privadas irrigadas,22 mil aproveitam as águas perenes do rio Banabuiú,mantido pela Barragem Arrojado Lisboa e pelasBarragens do Orós e do Castanhão, que seencontram em fase final de construção e enchimento,no rio Jaguaribe. Uma vez concluído esse complexo,podem ser agregados outros 20 mil ha de novas áreasirrigadas no Pólo Baixo Jaguaribe. Nos últimos trêsanos, as barragens atingiram 26% de sua capacidadede acumulação, porém a água teve que ser destinadaao abastecimento da Região Metropolitana deFortaleza. A Figura AI.5 ilustra a evolução da irrigaçãopública e privada no pólo.

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Anexo I91

Figura AI.5 - Mapa de Áreas Públicas e Privadas, nos Pólos de Desenvolvimento BaixoJaguaribe (CE) e Assú-Mossoró (RN) - 2001

Figura AI.6 - Mudanças na Irrigação Pública e Privada no Pólo de DesenvolvimentoBaixo Jaguaribe - 1973 a 2001

Perímetro de Irrigação Morada Nova

Localizado no vale do rio Banabuiú, Morada Novadispõe de água da Barragem do Arrojado Lisboa13,cuja principal função é o abastecimento desse

perímetro público e de áreas implementadas pelainiciativa privada. O Projeto Morada Nova foioriginalmente planejado com 3.611 ha de áreairrigada. No entanto, devido ao risco de salinizaçãodos solos, foi reduzido para 2.939 ha, em lotes de

13 Barragem de usos múltiplos, construída entre 1979 e 1983,com capacidade de armazenamento 1,7 x 109 m3 de água. Aságuas perenes do Rio Banabuiú servem ao abastecimentoatravés do represamento da derivação, em canal por gravidade.Custo de construção da ordem de US$ 50,7 milhões (US$

constante a preços de junho de 2002). O principal objetivo éo abastecimento do Perímetro de Irrigação Morada Nova,servindo, também, ao abastecimento da Região Metropolitanade Fortaleza. Nos últimos dois anos, encontra-se a um nívelmínimo de acumulação.

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Anexo I 92

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

4,7 ha14 A ocupação dos 621 primeiros lotes se deuentre 1970 e 1979, expandindo-se espontaneamenteassim que novas sub-divisões foram adicionadas,chegando a um total de 1.380 famílias e 4.000 ha deáreas irrigadas. Durante essa expansão, foramagregadas ao distrito áreas adjacentes e depreservação ambiental. Dos ocupantes originais, 95%ainda permanecem em seus lotes, ainda que semtitulação de propriedade. Portanto, não houve, comoem outros perímetros, rotatividade de assentados.Embora apenas 30% do perímetro tenham sidoprojetados para a produção de arroz, essa cultura setornou o principal cultivo, com 7 mil ha de arrozirrigado, com duas colheitas anuais, resultando emexcessiva pressão sobre solos, e causando problemasde recarga natural da bacia e de sustentabilidade dosrecursos.

A considerável demanda por irrigação, aliada àsreduzidas precipitações nos últimos anos, resultouem falta de água para o consumo humano, emFortaleza. Como o Projeto Morada Nova consumiaa mesma quantidade de água que a cidade deFortaleza, os produtores tiveram que suspender suasatividades, nos dois últimos anos, medianteindenização para que não semeassem arroz.Paralelamente, a Secretaria de Agricultura (SEAGRI)do Estado do Ceará vem desenvolvendo programasde treinamento e capacitação para a reconversão àfruticultura irrigada ou à produção pecuária intensiva,procurando elevar a eficiência do uso da água.

Perímetro de Irrigação Jaguaribe-Apodí

O Baixo Jaguaribe inclui onze municípios no Estadodo Ceará, abrangendo mais de 10 mil km² e 320 milhabitantes. A principal atividade econômica é aagricultura irrigada, a criação de ovinos e caprinos eo turismo.

O perímetro Jaguaribe-Apodí capta água diretamentedo reservatório da Barragem de Pedrinhas, no Rio

Quixeré, um afluente do Rio Jaguaribe. O perímetrose localiza na Chapada do Apodí, e sua adução é amais de 120 m de altitude. O perímetro compreendeduas etapas: a primeira, com 5.400 ha, e a segunda,perfazendo um total de 9.850 ha, dos quais 8.139ha de áreas desapropriadas. Sua construção teveinício em 1987, com a área piloto inicial de 1.143ha, parcialmente financiada com recursos do Acordode Empréstimo 2680-BR, do Banco Mundial15.

O relatório final de implementação (CompletionReport) destaca que, em meados de 1994, a áreaimplementada ainda não era utilizada, em decorrênciade sucessivas postergações motivadas por mudançasestruturais, interferências políticas e como resultadode desvios de fundos de contrapartida paraperímetros de irrigação adjacentes. O relatóriosalienta o superdimensionamento do projeto e o fatode que não foi dada a devida consideração aosaspectos sócio-econômicos fundamentais.

Os primeiros 2.516 ha, compreendendo 380 lotes,entrariam em operação em 1989, sendo que 1.750ha utilizariam pivô central, e os restantes, aspersãoconvencional. No ano 2000, 2.893 ha haviam sidoimplementados, com 2.518 ha cultivados.Atualmente, os lotes empresariais dos últimos 2.500ha da primeira etapa se encontram em processo delicitação, planejando-se que 46,6%, ou 336 lotes,sejam destinados a pequenos proprietários, 48,7% a53 empresas e 4,7% a uma instituição religiosa.

De acordo com uma Auditoria Operacional realizadapelo Tribunal de Contas da União (TCU), em maiode 2000, as inversões alcançavam um total de R$139,6 milhões, equivalentes a US$ 84 milhões, emjunho de 2002, ou US$ 15.560/ha. Segundo oTribunal de Contas da União, esse custo não é

14 Além da construção da barragem, canais e diques de proteçãoo projeto também construiu 1.114 casas para técnicos,funcionários e assentados, 8 galpões, 23 armazéns, 12 escolas,6 áreas de lazer, ambulatórios médicos e veterinários, etc.

15 Northeast Irrigation and Technical Assistance Project (NIETA), firmado em junho de 1986, com o montante total deUS$ 48 milhões, e concluído em junho de 1993, três anos apósa data prevista de encerramento. Um de seus componentesfinanciou a construção da área piloto do Projeto Jaguaribe-Apodí e do Baixo Assú. De acordo com o relatório, aconstrução e aquisição de equipamentos desses projetosvivenciaram demoras e não foram concluídos.

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Anexo I93

compatível com os de projetos semelhantes. As váriasparalisações de obras, ao longo de 13 anos,contribuíram para o incremento dos preços unitários.

Apesar do DNOCS ter dado início, em 1991, aosprocedimentos de transferência de gestão, e, em1997, ter estabelecido o valor da quota K1 a sercobrada dos usuários, ainda não se verificou qualquercobrança ou pagamento, com o argumento de queas obras ainda não foram concluídas e entregues.Os bens públicos e a infra-estrutura não foramtransferidos ao distrito, aparentemente porquepertenciam ao extinto DNOS, até meados de 2000.A falta de capacidade gerencial do distrito e a ausênciado DNOCS, agência responsável pela supervisão dasobras e fiscalização e cumprimento de normas eregulamentos, determina que o projeto sejaefetivamente apenas um aglomerado de produtores,cada um procurando assegurar sua sobrevivência.

O pólo precisa prover o Perímetro Morada Novacom assistência técnica e creditícia, e permitir suareconversão produtiva, como no perímetro Jaguaribe-Apodí. O Programa Águas do Vale busca compensaressas deficiências. Como um perímetro de irrigaçãoincompleto, a segunda etapa do Jaguaribe-Apodímerece prioridade para a incorporação de 4.450 ha,

que conduziriam a uma taxa marginal de retornomuito elevada.

No caso de Jaguaribe-Apodí, existe a complicaçãode que o projeto foi iniciado pelo DNOS, sendo,posteriormente, passado ao DNOCS, com obras de2.500 ha terminadas, entretanto, sem terem sidolicitadas, em virtude da falta de água.

Irrigação Privada

Nessa região, a irrigação privada era quaseinexistente, tendo início com os perímetros públicosJaguaruana e Morada Nova, e se expandindorapidamente até 1986, quando atingiu o triplo daárea irrigada dos perímetros públicos. Essa expansãofoi conduzida por pequenos proprietários, em lotesde 2 a 5 ha, usando aspersão convencional, e poroutros produtores, em áreas maiores de até 600 ha.

De acordo com imagens de satélite, existem 49 milha de terras irrigadas, sendo 22% em perímetrospúblicos. Como nos casos anteriores, a iniciativaprivada respondeu prontamente, implementando, emparalelo ao setor privado, de três a cinco vezes suaárea. Mais ou menos 8% da irrigação privada, ou3.250 ha, são realizados através de águas de poços.

Fonte: CODEVASF, interpretação de imagens de satélite, junho de 2003.

Tabela AI.8 - Evolução das Áreas Irrigadas no Pólo de DesenvolvimentoBaixo Jaguaribe (em ha)

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Anexo I 94

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

A Tabela AI.8 indica que Morada Nova possuía7.300 ha irrigados, até o início de 2001, emboradados oficiais apresentassem apenas 1.680 ha, o quecorresponde a apenas 23% da área efetivamenteirrigada. No Projeto Jaguaribe-Apodí, as diferençasnão são significativas, possivelmente em virtude docontrole social exercido pelos usuários que pagampelo uso da água sobre os demais. Esse custo éelevado, dada a necessidade de recalque e aoconseqüente consumo de energia elétrica.

Os custos dos reservatórios e os resultados obtidosnos 22.500 ha de irrigação privada, divididos,principalmente, em pequenas unidades familiares querecebem água desses reservatórios, foram incluídosna avaliação de impacto dos investimentos públicosnesse pólo. Adicionalmente às áreas mencionadas,há glebas de terras irrigadas por grandes empresasprivadas, produtoras de banana, melão, acerola, uva,graviola e goiaba, com destaque à transnacionalDELMONTE, que, sozinha, cultiva 1.500 ha demelão para exportação em 600 ha, usando irrigaçãopor gotejamento. A empresa está investindo R$ 18milhões para produzir e exportar abacaxi.

A contratação de 2.000 trabalhadores, no início de2002, surtiu um efeito imediato na elevação dossalários de R$ 6 a R$ 8 por dia e no aumento dossalários em toda a região. Outra empresa privadavisitada pela equipe cultiva 432 ha de banana,emprega 210 funcionários e provê assistência técnicaa produtores na região do Apodí. As técnicasensinadas são aplicadas à produção ecomercialização de 170 ha adicionais de banana,melhorando os preços obtidos pelos produtores.

V. Pólo de Desenvolvimento Assu-Mossoró(RN)

O Estado do Rio Grande do Norte foi, até inícios dadécada de 1980, um dos principais produtores dealgodão arbóreo de fibra longa de sequeiro, commais de 400 mil ha cultivados e mais de 50 agro-indústrias relacionadas à atividade, constituindo,portanto, a principal fonte de renda e de empregono meio rural do estado. Devido a problemas fito-sanitários (infestação pelo “bicudo”) e à queda dospreços, o algodão foi gradualmente substituído, nosanos 1990, pela fruticultura irrigada16, em particularpela monocultura de melão para exportação.Atualmente, o Nordeste se destaca como maiorprodutor de melão do país, sendo a Chapada doApodi responsável por mais de 90% da produção. Aprincipal área produtora é o Pólo deDesenvolvimento Assu-Mossoró17, com mais de 6mil ha cultivados, gerando de US$ 35 a 40 milhõescom a exportação de frutas por ano. Dentre osdemais cultivos se destacam a banana, o coco, ocaju e a manga. Estima-se que a agricultura irrigadado RN gera 100 mil empregos diretos e 200 milindiretos, o equivalente a cerca de US$ 150 milhõesanuais, incluindo exportações no valor de US$ 55milhões.

O Vale do Assu abrange dez municípios, com umaárea de mais de 5 mil km² e 120 mil habitantes. ABarragem Armando Ribeiro Gonçalves abastece trêsmunicípios na micro-região de Angicos, AfonsoBezerra, Triunfo Potiguar e Espírito Santo do Oeste,com uma área de 1.230 km². Nesse vale, estálocalizado, parcialmente, o perímetro Baixo Assu,com 5.400 ha, sendo 850 ha destinados à produçãode grãos e sementes, e 1.800 ha de frutas. Em 2002,havia 16.600 ha irrigados, dos quais 2.600 ha emperímetros públicos e 14.000 ha em áreas privadas.

16 Estima-se que existam 55 mil ha irrigados no RN: 7.250, demelão; 5.450, de banana; 2.950, de manga; 1.800, de melancia;1.350, de papaya; 5.200, de grãos e sementes e 30.000 deoutras frutas e hortaliças, além de pastos e forragens para apecuária.

17 Inclui os municípios de Baraúna, Carnaubais, Upanema,Ipanguaçu, Alto Rodrigues, Afonso Bezerra, Pendências e Itajá.

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95 Anexo I93

Perímetro de Irrigação Baixo Assu

Esse perímetro está localizado à margem direita dotrecho final do Rio Assú, na região centro-norte doRN, a 150 km de Natal, capital do estado. A água deirrigação provém da Barragem Armando RibeiroGonçalves18, concluída em 1983. A área atual, cominfra-estrutura pública de irrigação é de 5.629 ha,implementada em três etapas: (i) a etapa piloto,implantada no início dos anos 1990, com 75 lotesfamiliares de 8,16 ha, totalizando 612 ha; (ii) aprimeira etapa, com seis lotes empresariais de 97ha, em média; 15 lotes para técnicos, cada um com16,32 ha; e 84 lotes familiares de 8,16 ha cada,totalizando 2.017 ha; e, (iii) a segunda etapa, com3.000 ha, incluindo 14 lotes empresariais, a maioriaainda a ser implementada, e 1.000 ha a seremlicitados em breve. A fase piloto e a primeira etapaforam implementadas com sistema de aspersãoconvencional, para os lotes familiares, e pivô central,para os lotes empresariais, financiados parcialmentepelo Projeto NIETA – Acordo de Empréstimo BIRD2680-BR, 1986 a 1993.

De acordo com o DNOCS, o custo de construçãodo perímetro foi de US$ 34,4 milhões (a preços de

Figura AI.7 - Evolução da Irrigação Pública e Privada no Pólo de DesenvolvimentoAssu-Mossoró - 1973 a 2001

junho de 2002), sem considerar as inversões aoreservatório de múltiplos propósitos, ou o equivalentea US$ 6.100 por hectare irrigado. Contudo,quando acrescido dos 10% referentes ao custo dabarragem, o custo por hectare irrigado aumentapara US$ 9.125.

Como nos outros casos, os lotes foram destinados aagricultores de subsistência sem experiência préviaem irrigação, e sem considerar suas capacidadesempresariais e os conhecimentos básicos de economiapara compreender processos complexos como osrelacionados à agricultura irrigada. O resultado foiuma rotatividade de 95% dos produtores, durante afase piloto, e de 50%, durante a primeira etapa. Até1997, os produtores não pagavam pelo uso da água.Com a criação do Distrito de Irrigação Baixo Assu(DIBA), são pagos apenas os custos variáveis K2.

Os crescentes problemas de abastecimento de águaem várias regiões do Estado do Rio Grande do Norte,em decorrência do abatimento dos níveis freáticosdos poços em Baraúna, particularmente nasprincipais regiões produtoras de melão paraexportação, indicam uma forte demanda por terrasirrigadas, o que conduzirá, inequivocamente, a umrenovado interesse por produtores empresariais demelão no sub-utilizado perímetro público de irrigaçãoBaixo Assu.

Os investimentos em infra-estrutura coletiva, noperímetro Baixo Assu, estão praticamente

18 Construída para usos múltiplos, entre 1979 e 1983, comcapacidade de armazenamento de 2,4 x 109 m3 de água evazão regularizada de 30 m3 /s. O custo de construção foi deUS$ 170 milhões, com rateio de 35% para abastecimento, 25%para controle de inundações, 25% para irrigação privada, 10%para irrigação pública e 5% para pesca.

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Anexo II 96

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

concluídos, faltando apenas: (i) inversõesrelativamente pequenas na estação principal debombeamento e em dois setores da primeira etapa,incluindo manutenção de canais, reservatórios edrenos; (ii) envolvimento imediato do setor privadoou re-alocação de lotes, mediante novos processosde licitação; e, (iii) licitação, adjudicação eimplementação da irrigação privada de 1.000 ha dasegunda etapa, cujas obras de infra-estrutura seencontram concluídas há mais de dois anos.

Irrigação Privada

Muito antes da construção do perímetro públicoBaixo Assu, os produtores locais praticavam airrigação de hortaliças através da captação de águade excelente qualidade de poços profundos, com boasvazões e baixos custos de manutenção. À época,predominavam as cucurbitáceas como melão emelancia, mas também eram cultivadas outras frutas,como banana, coco e caju.

Com a construção da Barragem Armando RibeiroGonçalves que, além de abastecer várias cidades daregião, controlar inundações, perenizar as águas do

rio Assu, gerar atividades relacionadas à pesca epossibilitar a construção do perímetro público deassentamento Baixo Assu, também foi possíveladicionar outros 14 mil ha de irrigação privada aoestado. Atualmente, existem 6 mil ha com irrigaçãolocalizada por gotejo e micro-aspersão, 5 mil ha comirrigação por sulcos de inundação, 3 mil ha comsistemas de pivô central e aspersão convencional.

Uma das empresas do Grupo Vicunha estádesenvolvendo sistemas de produção orgânicaintegrada, com 160 ha de manga, abacate e mamão-papaya, utilizando água bombeada diretamente daságuas perenes do rio Assu. Junto às 22.200 toneladasde manga produzidas em 2001/02, a empresaprocessou outras 1.000 toneladas adquiridas naregião, para o acondicionamento em “packing house”próprio de exportação aos EUA, à União Européiae, em breve, também ao Japão. Nesse processo, aempresa emprega 172 funcionários. Em 1995, aEmpresa Directivos, com 420 empregados, iniciouo cultivo de 400 ha de banana “Gran Naine”, obtendoprodutividade média de 55 t/ha. Essa empresapretende atingir 2.000 ha de cultivo de banana.

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Anexo I I97

Anexo II

Avaliação Econômica de Jaíba: Um Estudo de Caso1

Uma das principais conclusões erecomendações do ESW é de que deve serdestinada absoluta prioridade à conclusão

de projetos de irrigação não finalizados antes deserem iniciados novos. O mais importante projetode irrigação não concluído, no SAB é, de longe, operímetro Jaíba, devido à sua enorme dimensão, aoseu potencial produtivo, aos investimentos járealizados, à extensão da área pronta para novosassentamentos, e ao fato de que apenas cerca de10% da área prevista se tornaram efetivamenteoperacionais (8.000 ha ou 10.500 ha quandoconsiderado duplo cultivo).

Entretanto, durante o encontro de revisão do ESW,ocorrido em outubro de 2003, questionou-se se eraaconselhável realizar investimentos adicionais emJaíba, dados o desempenho de implementaçãoextremamente baixo do projeto e seus resultadoseconômicos inconsistentes, observados ao longo deum período de 30 anos desde seu início. A propostadesse anexo é, portanto, analisar a viabilidade dosinvestimentos marginais requeridos para a conclusãodo projeto.

I. Contexto

Jaíba é um dos maiores projetos de irrigação daAmérica do Sul, localizado no norte de Minas Gerais,abrangendo parte dos municípios de Jaíba e MatíasCardoso, a 665 km ao norte de Belo Horizonte (porrodovia), a 980 km a leste de Brasília, e a 1.065 e1.265 km ao norte do Rio de Janeiro e de São Paulo,respectivamente. A região é um dos principais bolsõesde pobreza, no Brasil. Apesar de se situar em umadas áreas mais secas do Semi-Árido, é abastecidopelo rio São Francisco e, portanto, apresentaexcelentes condições agro-ecológicas para odesenvolvimento da agricultura irrigada.

O projeto foi instituído em 1966, a partir do II PlanoNacional de Desenvolvimento. Concebido como ummeio para a promoção do desenvolvimento social eeconômico, o plano era de que o projeto irrigariaum perímetro de cerca de 100 mil ha, dos quais 67mil ha com irrigação pública e 33 mil ha totalmenteprivados, a serem implementados em quatro fases.

A construção foi iniciada em 1975 e os primeirosassentamentos foram registrados em 1989-90. Emmeados dos anos de 1980, o projeto foi quaseabandonado, devido à falta de financiamentosadicionais, após cerca de US$ 150 milhões teremsido investidos e a maior parte da infra-estruturaprincipal ter sido concluída. À época, apenas cercade 5.150 ha eram cultivados, dos quais 4.150 hapor dois grandes empreendimentos, produzindo,

1 Este documento foi preparado por Juan B. Morelli (Consultorda FAO-CP), para a preparação do Trabalho do SetorEconômico sobre os Impactos e Externalidades Sociais daAgricultura Irrigada no Semi-Árido Brasileiro. Brasília, 24 dedezembro de 2003.

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Anexo II 98

principalmente, sementes, e 1000 ha de irrigaçãopública por gravidade, sendo cerca de 600 hacultivados com grãos básicos e algodão.

O projeto foi reiniciado em 1988, com o apoio doBanco Mundial (Acordo de Empréstimo 3013-BR),a um custo total de US$ 151,3 milhões. Segundoinformações fornecidas pela CODEVASF, um totalde cerca de US$ 280 milhões foi investido em obrasprincipais e na implementação da primeira fase (JaíbaI), do início ao final de 2002. Outros US$ 120milhões foram investidos na segunda fase (Jaíba II),pelo Governo do Estado de Minas Gerais, comfinanciamento do Governo do Japão, através daOECF2, com início em 1999. Todos osinvestimentos em infra-estrutura para as duasprimeiras etapas, compreendendo 46 mil hectaresirrigados, foram concluídos. Equipamentos on farmem áreas empresariais serão financiados pelosbeneficiários.

O assentamento do perímetro teve início no finaldos anos 1980, em lotes de 5 ha, com pequenosprodutores tradicionais da região, sem experiênciaprévia em irrigação, e sem o suporte requerido paracontornar o isolamento extremo da região. Osprimeiros lotes empresariais somente foramocupados em 1997, com 154 produtoresempresariais de pequeno porte.

Mudanças positivas na organização e assistênciatécnica do perímetro foram realizadas entre 1994 e1999, com a implementação do empréstimo doBanco Mundial. Jaíba tornou-se o primeiro projetopúblico de irrigação no Brasil a transferir aadministração e a responsabilidade de O&M aosusuários, correspondendo a uma mudança doenfoque paternalista tradicional, em que as agênciasestatais possuíam controle e poder de decisão sobretodos os aspectos, sem qualquer participação dosbeneficiários.

Com apoio de 18 profissionais contratados peloprojeto, foram criadas 144 unidades rurais, com o

cultivo de goiaba, manga, coco e outras espéciesfrutícolas, sob um programa de diversificação deculturas. A área com frutas e hortaliças aumentoude 5% para 74%, enquanto que a área destinada aculturas tradicionais declinou de 95% para 26%,durante o mesmo período. Em 2000, a fruticulturacobria 3.600 ha da área irrigada, distribuídos entreunidades familiares e empresariais, sendo a banana,com 2.400 ha, a principal cultura. Cooperativas depequenos produtores gerenciaram diretamente acomercialização da produção, sendo seus principaiscompradores mercearias e supermercados, nosudeste e centro-oeste. Assim, foram obtidosmelhores preços do que quando a produção eracanalizada através de intermediários.

Com o projeto do Banco Mundial, esperava-se que a Etapa I fosse totalmente implementada até1993, com o assentamento de 350 produtoresempresariais e de 2.010 colonos. Entretanto, ao finalde 2001, apenas cerca de 40% da área da Etapa Ihavia sido ocupada. Dentre as lições aprendidas, oRelatório Final de Implementação do Projeto destacaque:

(a) a infra-estrutura superdimensionadaproduziu um impacto significativo sobreos custos de O&M afetando suaviabilidade financeira. O perímetro setornará sustentável somente quando75% da área da Etapa I estiverproduzindo;

(b) o projeto deveria ter sido considerado,desde o início, como um projeto dedesenvolvimento regional, e nãosimplesmente um projeto de engenharia,em que aspectos sociais agrícolas e deassentamento foram relagados;

(c) uma combinação equilibrada de lotesfamiliares e de unidades empresariais éessencial. Lotes familiares fornecemmão-de-obra aos lotes empresariais e sebeneficiam de suas tecnologias,enquanto que as unidades maioresfacilitam o desenvolvimento demercados. Geralmente, lotes

2 Overseas Economic Cooperation Fund.

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Anexo I I99

empresariais são mais eficientes, mas amaior parte de sua renda é investida forado perímetro, enquanto que a renda dosmenores se concentra no própriodistrito, gerando uma demanda maiorpor bens e serviços, e maximizando,assim, o impacto do projeto;

(d) a titulação fundiária deve ser umaprioridade, a fim de assegurar aefetividade do projeto;

(e) o apoio e a supervisão do BancoMundial devem ser adequadamentefinanciados até a conclusão do projeto,quando deverá ser disponibilizadaassistência para garantirsustentabilidade;

(f) as normas devem ser cuidadosamentedesenhadas e aplicadas comequanimidade: critérios de seleçãodiferenciados e adoção de tarifas deágua especiais geram desigualdades nacomunidade, comprometendo o sucessoda operação de um distrito de irrigação.

Uma análise do desempenho econômico doProjeto Jaíba, conduzida por L. Rodrigues (junhode 2001), detectou uma série de problemas

relacionados à implementação e aos padrões deprodução aquém dos níveis esperados. A análisetambém concluiu que as decisões estabelecidas sobreos investimentos de um projeto muito grandedirecionado ao desenvolvimento regional devem serbaseadas em indicadores de desempenho financeiro,a fim de garantir a capacidade de pagamento de seuspróprios custos. Entretanto, esses indicadores devemser avaliados em seu contexto geral, considerando oimpacto do projeto sobre: (i) o aumento da produção;(ii) a introdução de novas informações e técnicas;(iii) a relação com outros setores (a exemplo dodesenvolvimento de agro-indústrias, comércio eserviços); (iv) a geração de oportunidades deemprego, em volume de qualidade; (v) infra-estrutura econômica de apoio (transporte, serviços,armazenamento, etc.); (vi) a mobilidade social; (vii)o aumento das receitas fiscais; e, (viii) ofortalecimento das organizações sociais na área rural.

Com a conclusão das duas primeiras fases,Projeto Jaíba tem capacidade para fornecer 80metros cúbicos de água por segundo e de abastecer46 mil ha, incluindo a área já ocupada e aquela prontapara novos assentamentos (Jaíba I, 26 mil ha e JaíbaII, 20 mil ha), distribuídos como segue:

Tabela AII.1. - Estrutura dos Lotes segundo o Tamanho

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Anexo II 100

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II. Avaliação Ex Post

Primeira Análise (Agosto de 2002)

Um primeiro relatório foi escrito em agosto de 2002,após a visita inicial da missão aos perímetros deirrigação selecionados. A análise econômica nesseexercício preliminar apresentou uma TER negativade 10,8% e um VPLS negativo de US$ 132 milhõespara o Projeto Jaíba, usando uma taxa social dedesconto de 12%. Essas estimativas foram obtidasatravés do uso de preços de mercado para insumos,produtos e serviços envolvidos, contudo, semconsiderar suas variações sazonais.

Segunda Análise (Setembro de 2003)

Uma segunda abordagem, que culminou em setembrode 2003, incorporou várias adequações, sendo asmais importantes:

(a) ao invés de usar preços médios para operíodo de 2000 a 2002, para aavaliação financeira, foram empregadospreços históricos de mercado dosinsumos, serviços e produtos,incorporando suas tendências futuras.Isso foi feito de modo a refletir valoresrepresentativos da vida útil dosinvestimentos analisados. Todos ospreços na unidade monetáriacorrespondente aos respectivosmomentos históricos foram convertidosa valores constantes (R$ de junho de2002), utilizando o IGP-DI da FundaçãoGetúlio Vargas. Preços médios anuaisforam convertidos a US$ de junho de2002, usando a taxa comercial decâmbio correspondente. Os preços (avalores constantes) dos principaisprodutos, insumos e serviçosapresentaram um declínio persistente,durante o período analisado. No casoda banana, por exemplo, a cultura maisimportante em Jaíba, o preço inter-anualmédio foi de US$ 235 por tonelada,

entre 1990 e 1994; US$ 219, entre 1995e 1999; e, US$ 120, entre 2000 e 2002.O emprego de preços médios, na análisepreliminar de agosto de 2002,subavaliou fortemente os benefíciosgerados no Projeto Jaíba, durante osprimeiros anos, resultando embenefícios econômicos subestimados;

(b) para os fins da avaliação, os lotesprontos para assentamento, sobprocesso de licitação, foram adicionadosà área irrigada atual do projeto. Suaincorporação à produção, nos próximostrês a cinco anos, seguiu a atualtendência da taxa de uso da terra. Asubstituição de culturas tradicionais poroutras mais lucrativas (frutas ehortaliças) continuaria à presente taxa;

(c) os modelos empresariais utilizados naanálise incluíram as etapas de produçãoagrícola e de processamento e/ouembalagem, além das embalagens paramangas, goiabas e bananas. Osbenefícios gerados em atividades de pós-colheita foram incorporados e utilizadospara estimar outros benefícios, comoimpostos, que, enquanto despesas paraprodutores privados, constituembenefícios transferidos a outros setoreseconômicos, canalizados à sociedadeatravés de serviços e investimentospúblicos; e,

(d) os preços de insumos e serviços foramcorrigidos com base em preços sociaise Fatores de Conversão (FC) estimadospela missão.

Para a segunda abordagem, apenas a Etapa I doProjeto Jaíba foi considerada – 26 mil ha, dos quais15.800 ha já alocados, porém com apenas 8.300 haprodutivos (ou 10.500 ha, se considerado o duplocultivo), incluindo 1.370 lotes familiares com 5.1ha, totalizando 7 mil ha, 130 lotes empresariais, com55 ha, em média, num total de 5.400 ha, e duasgrandes empresas, totalizando 3.400 ha. Cerca de74% da área utilizava irrigação por aspersão

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Anexo I I101

convencional e 24% empregavam sistemas demicroaspersão. A Etapa II de Jaíba, com 20 milhectares irrigáveis em processo de licitação, não foiincluída, embora a desapropriação e o nivelamentoda terra tenham sido concluídos com um investimentoparalelo de US$ 120 milhões. As Etapas III e IVtambém não foram consideradas, embora estivessemem fase de estudo e estruturação.

Feito os devidos ajustes, e assumindo, de formaotimista, que as áreas desenvolvidas de Jaíba I setornariam produtivas, ao longo dos próximos cincoanos, a TER do Projeto Jaíba atingiria 7,7% e oVPL continuaria negativo em US$ 92 milhões. Essahipótese de expansão da área foi conduzida a partirda premissa de que a situação estaria mudando parao melhor panorama possível. A lenta evoluçãopassada foi fortemente influenciada por: (i)constrangimentos no assentamento inicial, resultantedo tipo de beneficiários, em sua maioria, pequenosprodutores tradicionais sem qualquer experiênciaprévia em irrigação, e (ii) o isolamento inicial daregião, que afetou significativamente o desempenhodo projeto.

A incorporação de produtores empresariais, de 1998em diante, e o desenvolvimento de novos canaiscomerciais, aliados a progressos significativos nadiversificação de culturas e ao uso de tecnologiasavançadas, geraram novas perspectivas dedesenvolvimento, capazes de atrair investidoresinovadores e de garantir um desenvolvimento maisrápido no futuro. Essa perspectiva é reforçada: (i)pelo fato de que quase todas as novas áreas a seremocupadas são destinadas ao assentamento deprodutores empresariais, e (ii) pelo comprometimentoda nova administração estatal, cujo plano étransformar Jaíba em um grande pólo agrícola deexportação.

Entretanto, apesar de todas essas consideraçõesotimistas, concluiu-se que, com base no fracodesempenho passado do projeto, levaria-se muitosanos para que o perímetro todo se tornasseplenamente operacional.

Terceira Análise (Dezembro de 2003)

No caso da maioria dos projetos de desenvolvimentoinconclusos, quando os investimentos prévios sãoconsiderados como custos enterrados (sunk costs),investimentos marginais com o intuito de torná-losplenamente operacionais tendem a apresentarelevados retornos econômicos. Devem, portanto, serconsiderados como prioridade estratégica em umprograma de expansão da agricultura irrigada.

Uma terceira análise foi conduzida em dezembro de2003, com o intuito de verificar a viabilidade dosinvestimentos marginais requeridos para a conclusãodo projeto Jaíba, através da comparação de cenáriosalternativos, com e sem novos investimentos. Essesinvestimentos se destinariam, principalmente, aatividades orientadas à eliminação de fatores queafetaram negativamente a motivação para oinvestimento e o negócio privado no passado,atraindo, assim, novos investidores, dinamizando oprocesso de desenvolvimento e acelerando aconclusão e operacionalização do projeto. Osinvestimentos adicionais foram estimados em cercade US$ 32 milhões, ao longo de cinco anos,representando cerca de 8% dos US$ 400 milhões jágastos, particularmente, em infra-estrutura deirrigação.

III. Alternativas Futuras

Os dados utilizados para a segunda análise foramatualizados durante uma visita subseqüente aoProjeto Jaíba e empregados para a terceiraabordagem.

Jaíba I: Até agora, cerca de 15 anos após oinício dos primeiros assentamentos na EtapaI (26 mil ha), apenas cerca de 16 mil haforam alocados, dos quais apenas cerca dametade da área (8.800 ha, 33% da Etapa Ie 8,8% da área total) é consideradaprodutiva. Existem 1.363 produtores depequeno porte (548 encontram dificuldadespara continuar essa atividade) e 203produtores empresariais assentados. Outros

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Anexo II 102

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

122 lotes empresariais e 453 lotes parapequenos produtores estão prontos paraassentamento, aguardando a conclusão delongos processos judiciais. A titulaçãofundiária também depende de demoradassentenças judiciais.

Jaíba II: Dois terços do equipamento hidro-elétrico-mecânico foi instalado e a provisãohídrica está assegurada (10% para núcleosresidenciais com infra-estrutura concluída e90% para irrigar 20 mil ha adicionais). Atitulação fundiária está bem definida e aslicenças ambientais foram aprovadas adreferendum. Mais de 300 aplicações foramvendidas para a licitação de novos lotes,introduzindo novos sistemas para suaadjudicação às ofertas mais adequadas, que,atualmente, estão sendo avaliadas.

As áreas desenvolvidas foram adjudicadas a valoresequivalentes a preços fundiários das áreas adjacentesnão irrigadas (US$ 300 a 500 por ha), indicandoque as condições para atrair investidores para odesenvolvimento da agricultura irrigada ainda nãosão favoráveis na região, apesar dos investimentospúblicos de US$ 10 mil por ha. Diferentes fatorescontribuem para essa situação e o tempo despendidopara superá-los depende da eficiência das açõesimplementadas para neutralizar ou minimizar seusefeitos. Os principais fatores que têm limitado ointeresse de novos investidores incluem: (i) longasdistâncias aos mercados e elevados custos detransporte; (ii) limitadas tecnologias disponíveis,adaptadas às particularidades ecológicas da região;(iii) ausência de um sistema fito-sanitario adequado;(iv) capital humano e social reduzido entre pequenosproprietários assentados; (v) titulariedade fundiáriaincerta no setor de pequenos produtores; (vi) acessolimitado a linhas de crédito; e (vii) rede viária internadeficiente.

No setor de pequenos produtores, a falta de títulosde propriedade nos 9 mil ha alocados impedem aoperacionalização de um mercado fundiário e limita

o acesso de produtores ao crédito. Nesse sentido,mais de 400 pequenos lotes familiares (mais de 2mil ha) e um número de lotes empresariais em JaíbaI foram praticamente abandonados. A CODEVASFfoi incapaz de obter suporte jurídico para realocaresses lotes a produtores mais eficientes comcapacidade para desenvolvê-los. A falta de suficientestecnologias adaptadas constitui fator limitante àdiversificação de cultivos. Os preços da bananadeclinaram 50% ao longo dos últimos 10 anos, oque, aliado à falta de um sistema de controle fito-sanitário, contribuiu para a redução da área plantadaem lotes familiares, de 2 mil ha aos atuais 300 ha. Asubstituição limitada da banana por culturasalternativas constitui prova do lento progresso emdireção à diversificação de cultivos. Em contraste,as áreas empresariais, tendo a vantagem da economiade escala, desenvolveram uma dinâmica muitodiferente: os rendimentos da bananiculturarepresentam o dobro dos alcançados pelos pequenosprodutores; a qualidade e os preços das frutas sãosignificativamente mais elevados; e, novas áreas estãoconstantemente sendo incorporadas, totalizando,hoje, cerca de 2.500 ha.

O contexto para o desenvolvimento futuro do distritoestá se tornando cada vez mais favorável, emcontraste com as condições predominantes nos anosanteriores. As principais mudanças incluem: (i) até1998, o Projeto Jaíba foi ocupado exclusivamentepor pequenos produtores sem experiência emirrigação. Atualmente, cerca de um terço da áreairrigada é cultivada com sucesso por produtoresempresariais. Embora os principais problemas queafetam os pequenos produtores persistam, muitosdesses assentados foram capazes de adotar novaspráticas tecnológicas e de gestão, tornando-se maiscompetitivos; (ii) cerca de 30 mil ha de áreasadicionais, já desapropriadas e sistematizadas, estãosendo disponibilizadas para lotes empresariais, comáreas que variam de 10 ha a 3 mil ha de dimensão;(iii) tecnologias e canais de intercâmbio, inexistentesdurante os primeiros anos, foram desenvolvidosdurante a última década; (iv) verifica-se umadisposição ao fornecimento de títulos fundiários para

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Anexo I I103

todos os lotes e para a substituição dos ocupantesatuais das propriedades abandonadas por produtoresmais competentes; (v) o Governo do Estado deMinas Gerais (GOMG) recuperou a liderança noprocesso, declarando Jaíba uma prioridade dedesenvolvimento estrutural e estratégico, e iniciouuma série de atividades de suporte, tais como oestabelecimento de uma estrutura especializada deassistência técnica aos pequenos proprietários3; (vi)no processo de licitação em andamento para os 16mil ha adicionais, estão sendo incorporados critériosde seleção judiciosamente ajustados pelo governoestadual e por grandes agro-indústrias com capacidadeeconômica, para servirem como catalisadores dedesenvolvimento; e (vii) um fundo de US$ 11 milhõesfoi disponibilizado para financiar o desenvolvimentode propriedades rurais com condições favoráveis definanciamento.

Entretanto, se os fatores básicos que estão inibindoo desenvolvimento não forem eliminados,particularmente desde que o ritmo da ocupaçãopassou a se acelerar, estimulado por um contextomais favorável, transcorrerão outros 25 a 30 anosantes que os 46 mil ha já prontos para assentamentose tornem plenamente produtivos. Transcorrerãomuitos anos mais para desenvolver os 40 mil harestantes, com as estações de bombeamento e a infra-estrutura principal já construídas. Para superar oureduzir os fatores restritivos e promover umdesenvolvimento mais acelerado em direção à plenacapacidade, alguns investimentos complementaresespecíficos são requeridos, cujos custos sãopraticamente insignificantes se comparados àquelesjá efetuados.

IV. Possíveis Cenários Com e SemInvestimentos Complementares

Em sua terceira visita ao Projeto Jaíba, em dezembro

de 2003, a missão identificou o tipo e o montanteaproximado das inversões públicas necessárias paraacelerar o assentamento e desenvolvimento dos37.200 ha desocupados de Jaíba I e II4 que já foramdesapropriados e sistematizados para irrigação.Estima-se que, após um investimento públicoadicional de US$ 32 milhões, a área suplementargeraria cerca de 40 mil empregos incrementais e umaprodução anual incremental de cerca de US$ 150milhões – aproximadamente 15 vezes a produçãoatual. As Etapas III e IV, totalizando outros 64 milha, não foram consideradas nessa análise, visto queseriam desenvolvidas somente após a consolidaçãodas Etapas I e II.

Dois possíveis cenários potenciais foramdesenvolvidos com base em propostas concretas deorganizações de usuários. De acordo com o primeirocenário, admite-se que, assim que as obras físicasforem concluídas e o abastecimento de água aos lotesassegurado, a produção aumentará em resposta aossinais de mercado e às dinâmicas do setor privado.

O segundo cenário incorpora a contribuição dasinversões públicas sempre que necessário para acriação de condições mais atrativas aos investimentosprivados e para a melhoria do desempenho e daprodutividade, incluindo a construção de infra-estrutura complementar e o desenvolvimento de“bens públicos” não assumidos pelos usuários. Asdiferenças entre os custos e benefícios em ambas assituações seriam os ganhos incrementais, esperadoscomo um resultado direto dos novos investimentospúblicos propostos. Os indicadores de desempenhoe impacto obtidos das inversões incrementaisfaltantes são analisados com base nessas estimativas.

Áreas Irrigadas

O primeiro cenário deve levar em consideração asrestrições de desenvolvimento relacionadas: (i) aoisolamento de Jaíba; (ii) aos limitados canais decomercialização; (iii) às dificuldades de produção,

4 A área total de Jaíba I + II é de 46 mil ha, dos quais 8.800 haestão, atualmente, sendo irrigados.

3 O GOMG estabeleceu uma Secretaria Extraordinária para odesenvolvimento do Vale do Jequitinhonha ou Mucuri e do Nortede Minas, que formulou um plano para o Projeto Jaíba sedesenvolver em 15 anos. Para tanto, está coordenando odesenvolvimento de atividades e articulando diferentes agênciasdo GOMG, incluindo a EMATER-MG.

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Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

devido às limitações tecnológicas; e (iv) às incontáveislimitações que têm afetado os pequenos produtoreshá 10 anos. Também devem ser considerados osfatores positivos, particularmente o dinamismo dosprodutores empresariais, como vetores de aceleraçãoda expansão do setor. Espera-se que, em 15 anos(2018), a área produtiva adicional alcance 25 mil ha(67% da área incremental disponível).

O segundo cenário clama por investimentosmarginais complementares que ajudariam a eliminaros constrangimentos responsáveis pelos elevadosriscos de produção, pelos resultados incertos e pelafraca demanda por terras irrigáveis. Com essesinvestimentos, estima-se que a área incremental total

disponível poderia ser plenamente desenvolvida em15 anos. Nesse caso – e apenas nesse caso – asinversões necessárias para a expansão das áreasprevistas em Jaíba III e IV, estimadas em US$ 60 a80 milhões, seriam justificadas.

Ambos os cenários, incluindo as prováveis culturasa serem incorporadas, foram definidos com base emobservações dos técnicos do projeto e emperspectivas de mercado, nos rendimentos e preçosconcorrentes de mercado, bem como na percepçãodos produtores familiares e empresariais. A TabelaAII.2, apresenta o perfil produtivo atual das áreasirrigadas e dos dois cenários mencionados.

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Anexo I I105

Tabela AII.2 - Áreas Cultivadas e Cenários Esperados

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Anexo II 106

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Tabela AII.3 - Projeto Jaíba I e II - Investimentos Complementares Requeridos

Produtividade

O desenvolvimento de canais de comercialização eo acesso a novos mercados – incluindo os mercadosexternos – produzirá uma elevação nos preços dosprodutos, o que, aliado ao desenvolvimento depesquisas adaptativas para aperfeiçoar as tecnologiasprodutivas atuais, auxiliará a incrementar osrendimentos e melhorar a qualidade dos produtos,resultanto em lucros mais elevados, riscos menorese um melhor contexto para atrair investidoresprivados. Estima-se que, com investimentosprevistos, os lucros seriam em torno de 15% a 25%mais elevados.

Investimentos Complementares

Uma vez definidos os cenários, foram analisados otipo e o custo dos investimentos que poderiamproduzir diferentes respostas do setor privado. Aexperiência dos Pólos de Petrolina e Juazeiro foiconsiderada para essas estimativas, visto que osesforços conjuntos, públicos e privados, resultaramem um desenvolvimento considerável, ao longo dosúltimos 15 a 20 anos. Estima-se que serãonecessários US$ 32 milhões para implementar ainfra-estrutura adicional, ao longo dos próximos cincoanos, como mostra a Tabela AII.3, para criar umambiente favorável para futuros investimentos e paraatrair produtores empresariais ao Projeto Jaíba.

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Anexo I I107

Tabela AII.4 - Síntese dos Resultados EsperadosCom e Sem Investimentos Complementares

Resultados Esperados

O objetivo desse novo exercício de avaliação édeterminar de que forma os investimentosestratégicos complementares afetariam os resultadosglobais, por meio da comparação de cenáriosalternativos para ações futuras e seus respectivosresultados esperados. De acordo com os cenáriosmencionados, considera-se apenas odesenvolvimento das Etapas I e II do projeto, emum esforço para identificar os benefícios incrementaisdos investimentos públicos considerados de US$ 32milhões, comparados ao cenário alternativo seminvestimentos.

Se forem considerados os investimentos e odesempenho históricos, os resultados econômicosseriam altamente insatisfatórios, ainda que com osinvestimentos complementares, devido aos elevadoscustos improdutivos incorridos por cerca de 30 anos.Como mostram as Tabelas AII.5 e AII.6, a TERmelhoraria apenas de 4,7% (sem os investimentoscomplementares) para 6,8% (com os investimentos).Entretanto, se os benefícios incrementais atribuídosaos investimentos incrementais propostos foremconsiderados, os resultados seriam altamentesatisfatórios, conforme apresentado na Tabela AII.4.A TER do investimento marginal atingiria 47% e oVPLS seria positivo em US$ 98,6 milhões.

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Anexo II 108

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Conclusões e Recomendações

As principais conclusões estabelecidas apartir da análise econômica dos resultados obtidosdo investimento de mais de US$ 400 milhões derecursos públicos para o desenvolvimento do ProjetoJaíba compreendem:

Ø enquanto os investimentos públicos no Pólode Petrolina e Juazeiro, onde montantessimilares (cerca de US$ 460 milhões) foraminvestidos durante o mesmo período,produziram resultados altamente positivos,o contrário ocorreu em Jaíba. Esse últimoconstitui um exemplo paradigmático doinevitável fracasso resultante de estratégiasde investimento equivocadas. Os resultadosnegativos são óbvios. Sua magnitudedependerá da rapidez com que osinvestimentos se tornem operacionais.Entretanto, qualquer que seja a velocidadede seu desenvolvimento futuro, a plenarecuperação dos investimentos passados éimprovável.

Ø com efeito, devido ao considerável montantede investimentos passados e ao longoperíodo decorrido desde o início do projeto,será quase impossível reverter seu VPLS

negativo. Entretanto, essa análise mostra quealguns investimentos complementaresdestinados a acelerar e dinamizar o enormevolume de infra-estrutura de irrigaçãoexistente, ainda não produtiva, pode gerarretornos marginais muito elevados. Estima-se que um investimento adicional de US$32 milhões, ao longo dos próximos cincoanos, com o intuito de desenvolver benspúblicos faltantes e atrair investimentosprivados ao projeto, gerariam uma TER de47% e um VPLS de benefícios incrementaisestimado em US$ 98,6 milhões no ano de2003. A análise indica, portanto, que aconclusão da infra-estrutura inoperante parao desenvolvimento de áreas irrigadas, noSAB, constitui uma excelente oportunidadede realizar investimentos altamentelucrativos, com grande capacidade degeração de empregos.

Ø por outro lado, o início de novas obrasdeverá ser proposto em tempo oportuno; amaior prioridade deve ser dada à aplicaçãode recursos escassos na conclusão das obrasem andamento e no apoio aos produtorespara que o projeto possa realizar seu grandepotencial produtivo.

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109 Anexo I I107

Tabela AII.5 - Avaliação do Distrito de Irrigação Jaíba

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Bibliografia 110

Impactos e Externalidades Sociaisda Irrigação no Semi-árido Brasileiro

Tabela AII.6 - Avaliação do Distrito de Irrigação Jaíba

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Bibliografia111

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Anexo II 112

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