1

1

GRUPO DE TRABALHO 3

MÍDIA E POLÍTICA.

PUBLICIDADE, ACCOUNTABILITY E

PARTICIPAÇÃO NOS PARLAMENTOS ONLINE DA

AMÉRICA LATINA: ESTUDO SOBRE SEIS PAÍSES

Sivaldo Pereira da Silva

Dilvan Passos de Azevedo

Kátia Santos de Morais

Danilo de Azevedo Pinto

Silvana Moreira Silva

2

2

PUBLICIDADE, ACCOUNTABILITY E PARTICIPAÇÃO NOS PARLAMENTOS ONLINE

DA AMÉRICA LATINA: ESTUDO SOBRE SEIS PAÍSES

Sivaldo Pereira da Silva1

Dilvan Passos de Azevedo2

Kátia Santos de Morais3

Danilo de Azevedo Pinto4

Silvana Moreira Silva5

Resumo

A literatura sobre democracia digital tem abordado o potencial dos websites parlamentares em

ofertar mecanismos efetivos para prover a esfera civil com informações compreensivas sobre as

atividades e os procedimentos legislativos, para ampliar a transparência, promover a prestação de

contas e permitir maior influência cidadã no processo político. Tais websites, portanto, teriam a

capacidade de afetar o modo como os cidadãos vêem e interagem com o legislativo. Como existem

possibilidades de se lançar mão de diferentes ferramentas informativas, canais de comunicação e

conteúdo em um portal na internet, é possível haver diferentes formas de se materializar essa

democracia digital, que está baseada em ênfases ou modelos distintos de democracia. Na America

Latina temos hoje um bom campo de análise neste sentido, uma vez que os países possuem

diferentes histórias políticas, características econômicas e conjunturas governamentais. Assim, este

estudo pretende traçar um panorama comparativo sobre os legislativos nacionais de 6 países da

América Latina (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, México e Venezuela). Para traçar esse estudo,

objetivamente, busca-se avaliar os sites quanto aos recursos e dispositivos ofertados para promover

três itens considerados fundamentais para a idéia de democracia digital: publicidade, accountability,

e participação civil. O método consiste na navegação orientada e avaliação dos recursos e

informações disponíveis nos portais. Os dados obtidos indicam que, embora possamos identificar

diferenças pontuais quanto ao desempenho dos portais, a maioria dos parlamentos analisados

sustenta um padrão similar. Este padrão é caracterizado por uma boa desenvoltura nos itens de

publicidade, mas ainda carece de maior desempenho de elementos voltados para accountability e

sustenta um desempenho aquém do desejado para o item participação.

Palavras-chave: Parlamento online. Democracia digital. Internet.

1. Introdução

1 Doutor e mestre em Comunicação e Cultura Contemporâneas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).

Pesquisador bolsista do convênio CNPq/Prodeb-BA. E-mail: sivaldop@yahoo.com 2 Graduado em Comunicação Social pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb), especialista em Comunicação e

Cultura Contemporâneas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), vinculado ao Grupo de Pesquisa Internet e

Democracia do Puxem/UFBA. E-mail: dil.azevedo@gmail.com 3 Mestranda em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e bolsista do CNPq. Vinculada ao Grupo

de Pesquisa Comunicação, Internet e Democracia do Poscom/UFBA. E-mail: katiamorais01@gmail.com. 4 Graduando em Comunicação Social pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), bolsista de iniciação científica do

CNPq e membro do Grupo de Pesquisa Comunicação, Internet e Democracia. E-mail: danilodpin@gmail.com 5 Graduanda em Comunicação Social pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e membro do Grupo de Pesquisa

Comunicação, Internet e Democracia. Email: silvanamoreira3@gmail.com

3

3

O surgimento da internet como uma ambiente capaz de difundir informação em larga escala,

criar canais de interatividade entre emissor e receptor além de dispor de conteúdos em diferentes

formatos midiáticos tem produzido novas demandas comunicativas para o Estado. Os portais

governamentais se tornaram hoje um fenômeno generalizado em grande parte do mundo, onde

instituições dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) têm marcado presença mantendo

sites abertos ao público, formatando, assim, uma nova forma de comunicação com seus cidadãos.

Um volume crescente de estudos tem se dedicado a analisar os parlamentos online neste contexto de

inovação (DAVIS et al, 1999; FERBER et al, 2003; COLEMAN, 2004). Para Johnson (2004):

Muito da discussão sobre cidadania eletrônica é delírio, hipérbole, ou pura fantasia.

Mas o poder, alcance e as potencialidades das comunicações online não podem ser

ignorados, especialmente pelos representantes eleitos. Como quase todas as

instituições governamentais, o Congresso chegou tarde para comunicações on-line.

Muitos representantes e funcionários abraçaram entusiasticamente as novas

técnicas e tecnologias de comunicação; outros estão satisfeitos em seguir ou

ignorá-los. Como membros eleitos do Congresso (bem como qualquer outro corpo

eleito) devem manter-se sintonizados com as necessidades, desejos e sentimentos

dos seus constituintes. Muitos desses constituintes estão confortavelmente e

ativamente engajando-se na cidadania eletrônica e no ativismo eletrônico. Para esta

nova geração de cidadãos a transparência, accountability e a urgência são

princípios valorosos. Para sua própria carreira, representantes eleitos precisam

saber que as regras estão mudando e os cidadãos ativistas estão demandando mais

deles (Johnson, 2004, p. 18).

Embora a maioria dos parlamentos nacionais das democracias modernas possua website

oficial, há diferentes formas de uso e concretização das ferramentas e conteúdos online possíveis

aos agentes do Estado. Essas diferenças podem existir devido a dois fatores: (1) as distintas formas

de disponibilização de ferramentas e conteúdos que o agente do Estado pode optar quando projeta o

website e (2) esse projeto pode ser influenciado por ênfases, visões ou modelos de democracia

variados. Analisando a relação entre esses dois pontos, Gomes afirma que

a questão é que todo o desenho de dispositivos, aplicativos, ferramentas para

um portal ou um site político pressupõe, antes de tudo, um conceito de democracia

digital; ademais, por trás dela há, por sua vez, um modelo de democracia [...]. E

mesmo quando tal decisão não é tomada explicitamente, diante das escolhas de

alternativas de ferramentas e recursos, é porque ela reflete uma compreensão

automatizada sobre o que é democracia digital e o que deve ser um Estado na sua

relação com os cidadãos. Na prática, portanto, deve haver sempre decisão e escolha

(GOMES, 2007, p. 22).

Sendo assim, pode-se supor que modelos democráticos específicos se estendam às formas

online de comunicação entre Estado e sociedade, e que, a partir disso, possam ser identificadas

características substanciais entre um modelo e outro no que se refere ao seu desempenho através

4

4

dos portais. De todo modo, embora saibamos que possa haver tal relação, o propósito deste artigo

não será traçar encaixes entre modelos de democracia e formatação dos portais, e sim trazer alguns

elementos mais gerais que possam ser vinculados a um modelo ou outro.

Com este quadro em mente, este artigo tem o objetivo de averiguar se existem padrões ou

diferenças de desempenhos desses portais quanto a elementos considerados pertinentes em teoria

democrática e comunicação política em seis países da America Latina, a saber: Argentina, Bolívia,

Brasil, Chile, México e Venezuela. Estes países foram escolhidos tentando trazer uma amostragem

que levasse em conta diferenças econômicas e políticas sustentadas na atual conjuntura6. A análise

será guiada em três eixos analíticos sobre democracia considerados mais pertinentes: (a)

publicidade, (b) accountability e (c) participação. A pesquisa não visa fazer uma análise

pormenorizada sobre essas diferenças e sim trazer um panorama priorizando a apresentação de

dados empíricos7. O intuito aqui será dispor dados e informações que podem ser úteis para termos

uma visão geral deste problema e levantar dados capazes de fomentar pesquisas específicas. Para

isso, o trabalho está dividido em duas partes. Na próxima seção, tentaremos definir teoricamente e

demonstrar a importância de cada um dos três eixos analíticos adotados - publicidade,

accountability e participação - para o horizonte da democracia e, conseqüentemente, para a idéia de

digital. Posteriormente serão expostos o método de coleta de dados e os resultados obtidos,

tentando traçar comparações e algumas análises sobre o desempenho dos portais analisados acerca

dos três eixos elencados.

2. Três eixos de análise: publicidade, accountability e participação

Falar em publicidade, accountability e participação significa pensar em três elementos

fundamentais para a dinâmica das democracias hoje. Embora estejam inevitavelmente vinculados

quando pensamos o sistema democrático de modo mais amplo8, é possível tratá-los como eixos

distintos, devido às suas ênfases e objetivos. Deste modo, nos próximos parágrafos, tentar-se-á

elencar alguns elementos capazes de caracterizar cada um desses eixos apontando elementos

básicos de sua importância no sistema democrático e no debate em teoria política.

6 Por exemplo, é possível afirmar que países como a Venezuela e Bolívia estariam situados em uma conjuntura política

mais à esquerda, enquanto países como Argentina, Brasil, Chile e México estariam, grosso modo, situados mais ao

centro ou centro-esquerda. Também é possível afirmar que neste escopo há diferenças econômicas representativas do

continente. 7 Convém aqui esclarecer que este artigo faz parte de uma pesquisa mais ampla que também abordará outros países

latino-americanos onde os dados aqui dispostos serão analisados co maior profundidade analítica. 8 Por exemplo, a publicidade pode exercer um papel importante na participação do cidadão ao torná-lo mais ciente das

ações dos agentes do Estado e ao tornar o próprio Estado mais transparente para a ação cidadã. Isso também repercute

em maiores possibilidades de controle civil sobre os agentes do Estado, reforçando assim os processos de accountabilty.

Por outro lado, a participação pode ainda gerar demandas de accountability e também de maior transparência do Estado

e assim sucessivamente.

5

5

2.1 Publicidade

A publicidade se tornou tema importante em teoria democrática principalmente a partir dos

debates históricos que fundaram as bases da democracia moderna no século XVIII. Do ponto de

vista utilitarista, ela funciona como um mecanismo a ser adotado para alcançar certos objetivos,

como por exemplo, a consonância entre a vontade dos representantes e a de seus representados ou,

ao menos, o consentimento destes últimos sobre as ações dos primeiros. Ademais, Bentham (1843)

identifica uma série de vantagens produzidas pela publicidade no sistema político. Dentre elas, a

percepção de que (1) a publicidade teria o poder de compelir os membros de uma assembléia ou

representantes a exercerem seu dever; (2) seria capaz de assegurar a confiança e o consentimento

popular às medidas da legislatura; (3) possibilitaria aos governantes conhecer os desejos dos

governados; e (4) permitiria aos eleitores cumprir seu papel com bases em algo que conhecem.

Em linhas gerais, pensar o problema da publicidade significa pensar em um tipo de

constrangimento ao qual o Estado democrático está submetido. Significa dizer que, no horizonte de

uma democracia saudável e eficiente, o Estado está obrigado a ser transparente (ainda que observe

os limites desta publicidade) e seus atos devem ser potencialmente objeto da atenção pública.

Especificamente neste estudo, entende-se a publicidade enquanto “visibilidade pública”, onde

adquire o status de “público” tudo aquilo que estiver visível, disponível, aberto ou ainda acessível,

em princípio, a todos (GUTMANN & THOMPSON, 1996; BOBBIO, 2000; PRAT, 2006). Neste

sentido, muitos teóricos da democracia digital têm ressaltado, com certo otimismo, o potencial da

internet em reforçar, ampliar ou aprimorar o escopo da publicidade sobre os assuntos públicos.

A potencial vantagem da internet como um medium é permitir que corpos

legislativos distribuam livremente diferentes tipos de informação, particularmente

as densas publicações oficiais tais como textos completos de legislações pendentes

e relatórios governamentais, direta e simultaneamente a uma ampla comunidade de

usuários de modo eficiente, rápido e equitativo. [...] A internet permite a

transmissão de tudo desde a versão completa de documentos oficiais e a agenda

diária dos assuntos parlamentares até a transmissão de arquivos audiovisuais dos

debates da Câmara durante as sessões parlamentares e tours „virtuais‟ no prédio.

[...] Todo este material, se bem planejado e apresentado, pode ajudar a tornar o

processo político, mesmo as minúcias mais secretas dos assuntos parlamentares,

mais aberta ao escrutínio público, favorecendo a força desinfetante da publicidade

contra o possível abuso de poder (NORRIS, 2001, p. 138).

A preocupação aqui, portanto, será pensar como a interface digital dos parlamentos, através

de seus portais na internet, pode produzir outputs de informação e conteúdos que visam melhorar a

comunicação política com seus cidadãos.

6

6

2.2 Accountability - a idéia de accountability adquiriu uma importância expressiva para a

democracia entre os autores contemporâneos em teoria democrática (SCHEDLER, 1999;

LATTMAN-WELTMAN, 2001; O'DONNELL, 1999; BOROWIAK, 2007). Em um sentido mais

amplo, este termo abarca em seu campo semântico elementos como responsividade, publicidade,

justificação e responsabilidade e pressupõe uma relação assimétrica de obrigação entre duas ou

mais partes, com a possibilidade de punição para uma delas. E por se tratar de uma “relação” entre

atores, pode-se compreender melhor este conceito identificando (1) primeiramente as partes desta

relação; e (2) o posicionamento dos atores através do qual esta relação pode ocorrer.

Quanto às partes envolvidas, a relação de accountability pode ser analisada identificando

dois tipos de atores: o principal (algo como o “patrão”) e o agente (que também poderia ser

traduzido para “funcionário”). Esta é uma análise inspirada na teoria econômica (ver

SAPPINGTON, 1991), mas que é largamente aceita para explicar accountability política em áreas

como ciência política e administração pública (HOOD, 2006; KAKABADSE et al, 2003; PRAT,

2006; STRØM, 2000). O principal é a parte de onde emana o poder e para a qual o agente tem

obrigações responsivas. Assim, na relação representativa do sistema democrático, os mandatários

ou aqueles que ocupam um cargo no Estado (presidente, prefeito, governador, senador, deputado,

vereador, etc.) são os agentes. Estes, por sua vez, devem responder e se justificar ao conjunto de

seus cidadãos, que constituem o principal da relação.

Pode-se distinguir entre accountability horizontal e accountability vertical (O'DONNELL,

1999; WAMPLER, 2005). O primeiro trata da relação entre principal e agente que ocorre numa

mesma arena de poder. Por exemplo, quando duas agências do Estado assumem esses papéis onde

uma cobra respostas (em nome dos mandatários) e a outra é obrigada a responder. Já o

accountability vertical trata da relação de controle público mais geral que caracteriza o sistema

democrático: de um lado há o cidadão, como principal; do outro os órgãos do Estado, como

agentes. Os atores estão em posições nitidamente verticalizadas: no topo do sistema, como

principal, está a soberania popular através da esfera civil; embaixo, como agentes, está o Estado e

seus ocupantes.

Atualmente, um número crescente de estudos tem abordado a relação entre accountability e

internet (AKUTSU, 2005, JESUS, 2006, SCHACTER, 2009). Neste sentido, Kakabadse e outros

argumentam que:

Potencialmente, TI [Tecnologia da Informação] pode reforçar a accountability

governamental e a participação dos cidadãos na produção democrática da decisão,

através de uma comunicação mais clara e mais acessível e incentivando a

comunicação direta entre os cidadãos (por exemplo, Internet), em um esforço para

7

7

construir um debate público, não dominado por políticos, nem pela mídia9.

(KAKABADSE et. al., 2003, p. 52)

No âmbito do Estado, a internet já tem sido incorporada oficialmente como elemento

constituinte dos processos de accountability em diversos países. Um bom exemplo disso é a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) no Brasil, em vigor desde o dia 5 de maio de 2000. A lei estipula em

seu artigo 48 (cap. IX, seção I) a obrigação dos agentes governamentais em utilizar a internet para

prestar contas públicas aos seus cidadãos.

2.3 Participação civil

A necessidade de incorporar a opinião do cidadão à decisão política é uma exigência clássica

na historia da democracia. Porém, é na democracia moderna que isso ganha complexidade, devido à

ênfase dada ao mecanismo da representação. Nela, o Estado pode estar suscetível ao público

basicamente através de duas formas: 1) através da influência do cidadão sobre os agentes do Estado

(esses últimos sendo aqueles que de fato tomarão a decisão); 2) através da participação direta do

cidadão no processo de decisão política (onde a esfera civil toma as rédeas da decisão ou, pelo

menos, tem sua opinião contabilizada de modo concreto). Deste modo, falar em participação aqui

significa falar em propensão, abertura à influência pública e ao mesmo tempo significa falar

também em propensão, abertura à participação pública.

Em se tratando de produção da decisão política, apoiado na estrutura etimológica dos

termos, participação política quer dizer tomar parte na decisão; já a influência política quer dizer

exercer algum efeito no processo de decisão (e não necessariamente tomar parte enquanto agente

ativo). A rigor, nem todos os que falam de participação, principalmente os norte-americanos,

referem-se a inferir na decisão política como sua razão única ou última. Referem-se, bem mais, a

tomar parte da vida cívica, materializando a comunidade política no nível do bairro ou da

localidade, realizando tarefas como voluntarismo cívico dentre ou na periferia do sistema político,

oferecendo a contraparte cívica com o sistema político, reconhecida como esfera autônoma. Numa

perspectiva de esquerda é que a participação se destina ao controle do Estado por parte do demos.

Devido a essas visões diferenciadas, quando falamos em participação política é preciso

responder a um breve questionário: Quem participa de que, de que modo e para que fim? Deste

modo, para este estudo, deve-se ter em mente a seguinte formulação: participação do cidadão

(quem), que participa do processo político (de que), mediante a contagem, sondagem, exposição

8

8

e/ou acolhimento de sua opinião (de que modo), cuja finalidade é ajudar a produzir uma ação a ser

incorporada ou realizada pelo Estado (para que fim).

Assim como ocorre com os demais eixos de análise, existe uma grande expectativa de que

os recursos e ferramentas da internet sejam empregados com o propósito de ampliar a participação

dos cidadãos nos assuntos públicos, seja como simples receptor de demandas e opiniões da

sociedade civil, seja como mecanismo de intervenção direta na tomada de decisão (WEBER et al,

2003; STANLEY & WEARE, 2004). Uma questão, portanto, é procurar saber se os portais

parlamentares têm sido projetados com o intuito de permitir algum desses níveis de participação.

3. Analisando os parlamentos online de seis países latino-americanos

Com os aspectos teóricos levantados na seção anterior, este trabalho propôs averiguar a

presença de ferramentas e conteúdos voltados para publicidade, accountability e participação nos

parlamentos online de seis países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, México e Venezuela. Foram

estudados Câmaras e Senados desses países10

, totalizando 11 portais: uma mostra das diferentes

faces da América Latina.

Para verificar o desempenho nas três dimensões consideradas fundamentais – publicidade,

accountability e participação - foram listados tipos de conteúdos ou ferramentas que representariam

cada uma delas. Sobretudo pensou-se aqui em uma lista acerca dos elementos de publicidade,

accountability e participação que deveriam existir num portal, que fossem tecnicamente possíveis

hoje e que sustentem algum valor no horizonte democrático. Uma vez listados, esses pontos foram

transformados em questões a serem averiguadas através de uma planilha preenchida durante a

navegação orientada nos portais. Quanto mais respostas positivas obteve cada portal sobre a

existência dos elementos indagados melhor foi seu desempenho. Isto é, atingir 100% de

desempenho significa que todos os quesitos estão presentes no portal. Para termos uma noção mais

exata dos elementos averiguados, definidores do desempenho em cada dimensão analisada, algumas

questões observadas foram11

:

No eixo Publicidade, as questões buscaram investigar a disponibilização, pelo portal, de

informações sobre a atividade da Casa a partir do uso de recursos como o texto (produzido por

agência externa ou por assessoria de comunicação própria) e o formato multimídia (imagem e/ou

som); da transmissão das sessões (ao vivo e arquivadas); e documentos legislativos (atas e outros

tipos de registros oficiais). Buscou-se ainda constatar a abrangência de tais ações a partir, por

10 Exceto a Venezuela que não é um país bicameral possui apenas uma Assembléia de parlamentares. 11 O apêndice I traz os quadros completos com as questões referentes a cada um dos 3 eixos de análise.

9

9

exemplo, da verificação de existência ou não de hotsites ou páginas voltadas para públicos

específicos, como grupos minoritários, crianças e adolescentes, bem como de elementos que

possibilitem a navegação para deficientes físicos, dentre outros pontos.

O eixo accountability foi composto por indagações que tinham como intuito verificar a

existência ou não, nos portais pesquisados, de informações relacionadas à prestação de contas dos

parlamentos à sociedade. Foi verificado, por exemplo, se os websites oferecem demonstrativos de

execução orçamentária, detalhamento dos gastos por parlamentar e por setores da Casa, divulgação

de agenda de atividades dos parlamentares (individualmente) e da pauta das comissões e sessões

plenárias. Outras informações pesquisadas foram a existência ou não de informações referentes a

processos de licitação e contratos. Especificamente sobre a accountability vertical, foi investigado

se senadores e deputados utilizam ferramentas como fórum, chat ou recursos audiovisuais para

explicar iniciativas ou justificar suas ações aos cidadãos.

Já no que se refere ao eixo participação, as perguntas tiveram como fundamento verificar se

há nos 11 portais mecanismos que contribuam para a interação dos cidadãos no acompanhamento e

expressão de opinião sobre questões discutidas nas Câmaras e Senados. Foi investigado, por

exemplo, se há canais específicos para recebimento de sugestões, dúvidas, denúncias, informação,

reclamações ou críticas, para contato direto com os parlamentares e com setores específicos das

Câmaras e Senados. Outras indagações buscaram verificar se é feito uso do voto oficialmente

estabelecido para os cidadãos, de mecanismos de sondagem de opinião, e ainda, se é possível aos

cidadãos realizar consultas textuais-propositivas a serem formalmente encaminhadas, dentre outros

mecanismos de participação.

Especificamente no caso dos elementos de accountability, vale salientar que lhes foram

incorporados também elementos de publicidade com foco em prestação de contas, por serem estes

vistos como um elemento importante a ser enquadrado no desempenho do tema accountability nos

portais. Nos próximos parágrafos, iremos expor a tabulação dos dados da pesquisa aplicada aos 11

portais, traçando algumas comparações e análises mais pertinentes.

3.1 Publicidade

Na análise sobre o eixo da publicidade obteve-se um desempenho geral médio de 62,5 %

para o corpus analisados. Isso significa dizer, em outras palavras, que 62,5 % dos itens de

publicidade averiguados foram identificados, tomando a média geral do universo dos onze sites

estudados. Este desempenho médio esconde diferenças significativas que vão de 88% para o melhor

desempenho (a Câmara dos Deputados do Brasil) e 32% para o portal com pior desenvoltura no

10

10

item (o Senado da Bolívia). No Gráfico 1 temos o resultado acerca dos itens de publicidade

identificados, ordenando esses dados partindo do melhor para o pior desempenho entre os portais

estudados:

Gráfico 1: Ranking de desempenho por portal no item publicidade (%)

Os dados demonstram que há um razoável equilíbrio entre as Câmaras e Senados em cada

país, conforme é possível visualizar no Gráfico 2:

Gráfico 2: Desempenho dos portais sobre o item publicidade agrupado por país (%)

Esse equilíbrio bicameral sobre o item publicidade fica bastante visível quando traçamos a

média entre Câmaras, de um lado, e Senados, de outro, onde cada um desses dois grupos obteve o

mesmo percentual médio de desempenho: 64%

Ao somarmos desempenhos médios das Câmaras e Senados em cada um dos países

pesquisados temos o seguinte ranking geral (Gráfico 3):

11

11

Gráfico 3: Desempenho por país sobre itens de publicidade (%)

3.2 Accountability

No que diz respeito ao item accountability, o estudo apontou um desempenho médio geral

de 42,3% dos itens averiguados. Percebe-se aqui uma desenvoltura menor que os elementos típicos

de publicidade. Aqui, também há diferenças mais acirradas entre o portal com melhor desempenho,

com 85% (Câmara dos Deputados do Brasil) e o pior, 5% (Câmara dos Deputados da Bolívia),

conforme podemos visualizar no Gráfico 4:

Gráfico 5: Ranking de desempenho por portal no item accountability (%)

12

12

Na comparação entre Câmaras e Senados acerca do item accountability, notou-se que há um

equilíbrio menos acentuado quando comparado ao item publicidade, com uma leve vantagem para

os portais das Câmaras. Ainda assim, a diferença não é substantiva no conjunto dos portais,

havendo diferenças mais visíveis na Bolívia e Chile (Gráfico 5):

Gráfico 5: Desempenho dos portais sobre o item accountability agrupado por país (%)

Traçando a média geral do item accountability entre Câmaras e Senados, temos também um

equilíbrio, onde as Câmaras obtiveram um desempenho médio total de 42% de respostas positivas

às questões indagadas e os Senados ficaram com 44%. No plano geral, somando os desempenhos

médios das Câmaras e Senados juntos em cada um dos países pesquisados, temos o seguinte

ranking (Gráfico 6):

Gráfico 6: Desempenho por país sobre itens de accountability (%)

Apenas dois países mantiveram, também no item accountability, suas posições de

desempenho ocorridas no item publicidade: o Brasil, na primeira colocação e a Bolívia, na última

13

13

posição. Todos os demais países ganharam ou perderam posições, com destaque para a Argentina

que obteve a segunda posição no item publicidade e cai para a quarta posição no desempenho sobre

o item accountability, perdendo para México e Chile.

3.3 Participação

O item participação obteve a menor desenvoltura quando comparado aos itens publicidade e

accountability. A pesquisa demonstrou um desempenho médio geral de 32%. Isto é, de todos os

itens pertinentes à participação procurados nos portais apenas 32% foram encontrados (tomando a

média geral). Aqui, também há uma diferença substancial entre o portal com melhor desempenho

neste tópico, a Câmara dos Deputados do Brasil, com 84,2 %, e aquele com menor desenvoltura, o

Senado da Bolívia, com 15,8 %. No Gráfico 7 podemos ver essas diferenças e também traçar um

ranking geral entre os portais analisados:

Gráfico 7: Ranking de desempenho por portal no item participação

Importante notar o desempenho diferenciado do portal da Câmara dos Deputados do Brasil,

que se mantém na primeira posição do ranking (como ocorreu nos itens publicidade e

accountability) e que consegue atingir o dobro de desenvoltura dos portais na segunda colocação

(Câmara da Bolívia e Senado do Brasil).

Ao comparar as Câmaras e Senados acerca do item participação, detectam-se diferenças

substantivas entre essas duas Casas na media geral, algo que não ocorreu nos itens publicidade e

accountability. Os elementos de participação estão mais presentes nas Câmaras de Deputados, que

obtiveram um desempenho de 41 %, contra 24 % nos Senados (Gráfico 11). Embora isso seja

estimulado principalmente pela desenvoltura da Câmara dos Deputados do Brasil, que puxa a média

14

14

das Câmaras para cima, é possível perceber que em nenhum país as Câmaras ficam atrás dos

Senados neste item, havendo empate na Argentina e México (Gráfico 8):

Gráfico 8: Desempenho dos portais sobre o item participação agrupado por país (%)

No plano geral, somando os desempenhos médios das Câmaras e Senados juntos em cada

um dos países pesquisados, temos o seguinte ranking (Gráfico 9):

Gráfico 9: Desempenho por país sobre itens de participação (%)

Observe que a Bolívia agora alcança a segunda posição no ranking, quando considerados os

itens de participação, enquanto manteve-se nas últimas colocações nos outros dois eixos. Também é

interessante notar a queda de posições de países como o Chile e principalmente a Argentina, que

obtiveram posições melhores em publicidade e accountability, mas que caem para as últimas

colocações no item participação (Gráfico 12). De todo modo, a diferença entre o segundo colocado

(Bolívia) e o último (Argentina) não é acentuada: menos de 8%, colocando esses cinco países (após

15

15

o 1º colocado, Brasil) num patamar similar de desempenho quanto aos elementos de participação

existentes nos portais estudados.

3.4 Dados gerais comparativos

A fim de termos uma visão global dos três itens analisados (publicidade, accountability e

participação) nos seis países estudados convém, por fim, traçar informações comparativas mais

gerais, através de médias aritméticas. Assim, no Gráfico 13, temos os dados já apresentados

agrupados por países:

Gráfico 12: Desempenho geral por país acerca dos itens publicidade,

accountability e participação (%)

Por fim, somando os itens publicidade, accountability e participação podemos traçar uma

classificação geral do desempenho de cada país na abordagem global da pesquisa conforme exposto

no gráfico 13:

16

16

Gráfico 13: Ranking geral dos países pesquisados quanto ao desempenho global

(somando itens de publicidade, accountability e participação)

Por trás desses percentuais de desempenho é possível identificar aqueles elementos mais

recorrentes ou mais comuns no conjunto de portais analisados. Primeiro, no item publicidade, entre

70 e 90% dos portais possuem publicação de notícia no formato texto sobre fatos do mesmo dia;

cartilhas, manuais ou textos didáticos que expliquem o funcionamento da Casa; ferramentas ou

páginas que possibilitem conhecer dados biográficos de cada parlamentar; atas ou registros integrais

de reuniões das Comissões, grupos de trabalho da Câmara, Comitês, etc.; atas ou registros integrais

das reuniões do plenário; informação em multimídia no formato imagem em movimento (vídeos

estocados, por exemplo); dados corporativo-operacionais sobre organização e administração pública

(por exemplo: fluxograma, organograma, etc.); ferramentas ou conteúdos sobre história, cultura ou

civismo; textos sobre funcionamento e papeis institucionais da Casa ou de seus órgãos/titulares.

Todos os sítios analisados possuem transmissão ao vivo das sessões do plenário, textos noticiosos

sobre ações ou atividades do parlamento com produção jornalística própria e íntegra de regimentos

internos do Parlamento12

.

Segundo, no tema accountability, em média, 70% dos portais analisados sustentam

elementos como demonstrativo de execução orçamentária (gastos realizados); ferramentas ou

páginas que possibilitem conhecer as iniciativas ou proposições individuais de cada parlamentar;

informações sobre processos de licitações; informações sobre contratos de serviços. Em todos os

sites é possível saber quais projetos de lei foram sugeridos ou relatados por cada parlamentar13

.

12 Em nenhum portal foram localizados documentos de planejamento (futuro) sobre atividades da Casa (por exemplo,

planos plurianuais, planejamento estratégico, etc.). 13 Em nenhum portal foram identificados os seguintes elementos: (a) canal específico para oferta de explicações do

parlamento e de parlamentares para instâncias de accountability horizontal e (b) a possibilidade de consultar

depoimentos oficiais de parlamentares dados a órgãos de accountability horizontal.

17

17

Terceiro, no que diz respeito à participação, entre 70 e 90 % dos portais possuem canais para

solicitação de informação e canais de contato com instâncias parlamentares (comissões, bancadas,

etc.). Em todos os sítios foram localizados canais de contato direto com parlamentares, com a

disponibilização de endereços de e-mail e de telefones, sendo estes últimos apenas em alguns casos.

Como se percebe, a participação na maioria dos portais ocorre num grau bastante elementar, se

restringindo a canais de contato que não se materializam necessariamente em canais robustos de

participação14

. Além disso, questões importantes ao se pensar a participação parecem não receber

destaque nos portais investigados. Por exemplo, voto online oficialmente estabelecido, a

possibilidade de consultas textuais-propositivas formalmente encaminhadas e chats temáticos onde

os cidadãos possam debater assuntos públicos relevantes, dentre outras questões, não pontuam ou

aparecem com baixa incidência na média dos casos estudados.

Conclusão

Os dados aqui expostos e discutidos tentaram trazer um panorama sobre a atual formatação

dos parlamentos online de seis países da America Latina, com suas Câmaras e Senados, totalizando

onze portais estudados. Os países foram escolhidos buscando compor uma amostragem que

representasse uma boa diversidade econômica, cultural e política do conjunto latino-americano de

Estados que nos pudesse dar, se não uma visão acabada, pelo menos um olhar representativo de

diferentes realidades. Algumas conclusões, ou pelo menos alguns apontamentos, podem ser

retirados deste estudo. Primeiro, foi possível perceber que, dos três itens analisados, a publicidade

está mais bem desenvolvida nos portais, seguida pelos elementos de accountability e na terceira

posição os elementos de participação. Acredita-se que é possível aumentar essas duas últimas

dimensões que estariam ainda aquém do desejado, por meio, por exemplo, de um maior

aproveitamento de itens verificados neste estudo. Segundo, há pouca diferença entre os padrões

gerais de desempenho das Câmaras e Senados nos itens analisados. Quando ocorre algum

desequilíbrio, isso tem como explicação o bom desempenho da Câmara dos Deputados do Brasil.

Isso significa dizer que há um padrão que se repete entre Câmaras e Senados estudados, com uma

tendência das Câmaras para um desempenho levemente melhor sobre o item participação. Terceiro,

o desempenho dos países geralmente coincide com o desenvolvimento econômico de cada nação,

onde Estados de economias mais robustas possuem portais com melhor formatação. Isso não nos

autoriza afirmar uma relação de causa efeito entre economia e política. Serve-nos, apenas, como

14 Em nenhum portal foram localizados os seguintes elementos: voto online oficialmente estabelecido; consultas

textuais-propositivas a serem formalmente encaminhadas (a exemplo das “consultas públicas” como ocorrem no

Brasil); lista de discussão via e-mail (aberta à participação de qualquer cidadão mediante cadastro).

18

18

um indicativo de que essa coincidência existiu na amostra estudada e que novos estudos podem

tratar de modo mais específico esta vinculação. Pelo menos, este dado levanta a hipótese de que

elementos econômicos podem interferir no desempenho dos portais parlamentares devido à

existência de mais investimentos na infra-estrutura física, lógica e logística de um portal.

19

19

Referências Bibliográficas

AKUTSU, Luiz. Portais de governo no Brasil: accountability e democracia delegativa. Texto

apresentado no X Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de La

Administración Pública. Santiago (Chile), 18 - 21 out. 2005.

BENTHAM, Jeremy. Of publicity. In: The Works of Jeremy Bentham, published under the

Superintendence of his Executor, John Bowring. Edimburgo: William Tait, 1843b. 11 vols.

Disponível em < http://oll.libertyfund.org/title/1921/113929 > Acesso em: 2 nov. 2008.

BOBBIO, Noberto. O futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra, 2000.

BOROWIAK , Craig T. Accountability Debates: The Federalists, The Anti‐Federalists, and

Democratic Deficits. Journal of Politics, 69 (4), p. 998 – 1014, 2007.

COLEMAN, Stephen. Connecting parliament to the public via the internet: two case studies of

online consultations. Information, Communication and Society, 2004.

DAVIS, Richard; OWEN, Diana; STRICKLER, Vincent J. Congress and the internet. The Harvard

International Journal of Press/Politics, v. 4, n. 2, p. 10-29, 1999.

FERBER, Paul; FOLTZ, Franz; PUGLIESE, Rudy. The politics of state legislature web sites:

making E-government more participatory. Bulletin of Science Technology Society, 23, p. 157 –

167, 2003.

GOMES, Wilson. Democracia digital: Que democracia?. 2007. Disponível em:

http://www.fafich.ufmg.br/compolitica/anais2007/gt_ip-wilson.pdf. Acesso em 15 de junho de

2009.

GUTMANN, Amy; THOMPSON, Dennis. Democracy and Disagreement. London, Cambridge e

Massachusetts: Harvard University Press, 1996.

HOOD, Christopher. Transparency in historical perspective. In: HOOD, Christopher; HEALD,

David (org). Transparency: the key to better governance? Nova York: Oxford University Press,

2006, p.3-24.

JESUS, Odilon Sérgio Santos. Internet e accountability: um estudo do caso da accountability do

Conselho de Ética através da Internet no escândalo do grampo telefônico. 2006. 104f. Dissertação

(Mestrado em comunicação e cultura contemporâneas) - Faculdade de Comunicação da

Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2006.

JOHNSON, Dennis W. Congress online: bridging the gape between citizens and their

representatives. Nova York: Routledge, 20COLEMAN, Stephen; SPILLER, Josephine. Exploring

new media effects on representative democracy. The Journal of Legislative Studies, 9 (3), p. 1-16,

2003.04.

KAKABADSE, A.; KAKABADSE, N.K.; KOUZMIN, A. Reinventing the Democratic Governance

Project through Information Technology? A Growing Agenda for Debate. Public Administration

Review, 63 (1), p. 44-60, 2003.

20

20

LATTMAN-WELTMAN, Fernando. Mídia e Accountability: Dimensões e Condições da

Poliarquia. Texto apresentado no X Encontro Anual da Compós. Brasília: UnB, 2001. Disponível

em: <www.unb.br/fac/comunicacaoepolitica/Weltman2001.pdf > Acesso em: 26 jan. 2007.

NORRIS, Pippa. Digital Divide: Civic Engagement, Information Poverty, and the Internet

Worldwide. Nova York: Cambridge University Press, 2001.

O'DONNELL, Guillermo A. Horizontal accountability in new democracies. In: DIAMOND, Larry;

PLATTNER, Marc. F.; SCHEDLER (Org.). The self-restraining state: power and accountability

in new democracies. Londres: Lynne Rienner Publishers, 1999, p. 29-52.

O'NEILL, Onora. Transparency and the ethics of communication. In: HOOD, Christopher ;

HEALD, David (org). Transparency: the key to better governance? Nova York: Oxford University

Press, 2006, p.75-90.

PRAT, Andrea. The more closely we are watched, the better we behave? In: HOOD, Christopher;

HEALD, David (Org). Transparency: the key to better governance? Nova York: Oxford

University Press, 2006, p. 91-106.

SAPPINGTON, David E. M. Incentives in Principal-Agent Relationships. The Journal of

Economic Perspectives, 5(2), p. 45-66, 1991.

SCHACTER, Jane S. Digitally democratizing congress? technology and political accountability.

Boston University Law Review, 89 (2), p. 641-675, 2009

SCHEDLER, Andreas. Conceptualizing accountability. In: DIAMOND, Larry; PLATTNER, Marc.

F.; SCHEDLER (Org.). The self-restraining state: power and accountability in new democracies.

Londres: Lynne Rienner Publishers, 1999, p. 13-28.

STANLEY, J. W.; WEARE, C. The Effects of Internet Use on Political Participation: Evidence

from an Agency Online Discussion Forum. Administration & Society, 36, 503-527, 2004.

STRØM, Kaare. Delegation and accountability in parliamentary democracies. European Journal

of Political Research, 37, p. 261–289, 2000.

WAMPLER, Brian. Expandindo accountability através de instituições participativas? Ativistas e

reformistas nas municipalidades brasileiras. In: LUBAMBO et al. (Org.). Desenho institucional e

participação política: experiências no Brasil contemporâneo. Petrópolis: Vozes, 2005, p. 33-62.

WEBER, Lori M.; LOUMAKIS, Alysha; BERGMAN, James. Who Participates and Why? An

Analysis of Citizens on the Internet and the Mass Public. Social Science Computer Review. 21 (1)

2003, p. 26-42.

APÊNDICE I

Quadros de perguntas-chave da planilha para aplicação nos portais

a) Publicidade:

1) Há transmissão ao vivo das sessões do plenário ?

2) Há estoque das transmissões da sessão do plenário para consulta assincrônica?

3) Há informação em multimídia no formato imagem em movimento (vídeos estocados, por

exemplo)?

4) Há informação em multimídia no formato áudio (mp3 estocados, por exemplo)?

21

21

5) Há textos noticiosos sobre ações ou atividades do parlamento produzido agentes externos ao

parlamento (por exemplo: clipping de notícias de agencias, de jornais, de revistas etc.)

6) Há textos noticiosos sobre ações ou atividades do parlamento com produção jornalística própria?

7) Há publicação de notícia no formato texto sobre fatos do mesmo dia? (isto é, notas ou matérias

são publicadas por escrito no mesmo dia em que ocorrem os fatos no parlamento)

8) Existe consulta ao texto-base do projeto de lei e outras matérias durante processo de tramitação?

9) Existe ferramenta de busca avançada dividida por tópicos/assuntos - não considerar busca simples

(por a busca separada por matérias, projetos de lei, proposições, por deputados)?

10) Existe íntegra de regimentos internos do Parlamento?

11) Há hotsite, página especial ou banners sobre temas e eventos ligados às atividades do

parlamento?

12) Há cartilhas, manuais ou textos didáticos que expliquem o funcionamento da Casa?

13) Hotsite, site ou página voltada para crianças e adolescentes?

14) Hotsite, site ou página voltada para grupos minoritários (étnicos, culturais, de gênero)?

15) Há textos sobre funcionamento e papeis institucionais da Casa ou de seus órgãos/titulares?

16) Existem dados corporativo-operacionais sobre organização e administração pública (por

exemplo: fluxograma, organograma, etc.?

17) Existem documentos de planejamento (futuro) sobre atividades da Casa (por exemplo, planos

plurianuais, planejamento estratégico, etc.)?

18) Existem ferramentas ou páginas que possibilitem o conhecer dados biográficos de cada

parlamentar?

19) Existem atas ou registros integrais de reuniões das Comissões, grupos de trabalho da Câmara,

Comitês, etc.?

20) Existem atas ou registros integrais das reuniões do plenário?

21) Existem ferramentas ou conteúdos sobre história, cultura ou civismo?

22) Há ferramentas de acompanhamento (via e-mail, feed, twitter, etc. )sobre ações ou matérias em

tramitação?

23) Há documento orçamentário geral da instituição (gastos previstos)?

24) Existem elementos no website que possibilitem o acesso para deficientes físicos?

25) Há informações sobre as legislaturas passadas, como os representantes titulares e suplentes que

as compuseram?

Quadro1: Questões-chaves sobre elementos de publicidade nos portais

b) Accountability:

1) Há demonstrativo de execução orçamentária (gastos realizados)?

2) Há detalhamento individual de gastos dos parlamentares?

3) Há dados orçamentários ou financeiros na forma de cartilha ou documento didaticamente

organizado (claramente formatado com recursos didáticos voltados ao cidadão comum)

4) Existem relatórios ou dossiês que detalhem as atividades administrativas e/ou políticas da casa nos

anos anteriores?

5) O parlamentar tem sua agenda de trabalho diária exposta?

6) Existe espaço individual do deputado onde ele expõe seu posicionamento argumentativamente,

publiciza notas ou dê razões de suas ações?

7 Existem ferramentas ou páginas que possibilitem conhecer as iniciativas ou proposições

individuais de cada parlamentar?

8) É possível ler argumento oficial do parlamentar sobre proposição de sua iniciativa ou sua análise

oficial da proposição de outro parlamentar?

9) Há informações sobre a assiduidade do parlamentar em reuniões do plenário e nas comissões?

10) Há links para blogs ou sites pessoais de parlamentares e que são usados para expor suas

opiniões?

11) Há informações sobre o modo como o parlamentar tem votado nas sessões?

12) É possível saber quais projetos de lei foram sugeridos ou relatados pelos representantes?

13) Há uso de recursos audiovisuais, por parte dos representantes, para explicar ou esclarecer

22

22

iniciativas, ações ou decisões?

14) Existe fórum online específico utilizado por representantes para oferecer razões e justificativas

de suas ações e decisões aos cidadãos?

15) Existe chat específico utilizado por representantes para oferecer razões e justificativas de suas

ações e decisões aos cidadãos?

16) Há canal específico para oferta de explicações do parlamento e de parlamentares para instâncias

de accountability horizontal?

17) É possível consultar depoimentos oficiais de parlamentares dados a órgãos de accountability

horizontal?

18) Há informações sobre processos de licitações?

19) Há informações sobre contratos de serviços?

20) Existem estatísticas sobre as atividades administrativas e políticas da Casa (por exemplo, quantas

reuniões foram realizadas no ano, quantas leis foram aprovadas, etc.)

Quadro2: Questões-chaves sobre elementos de accountability nos portais

c) Participação:

1) Há voto online oficialmente estabelecido?

2) Existe mecanismos de sondagem de opinião ativos no portal?

3) Existem consultas textuais-propositivas a serem formalmente encaminhadas (a exemplo das

“consultas públicas” como ocorrem no Brasil)?

4) Existe chat público (isto é, aberto à participação de qualquer cidadão)?

5) Existe fórum online público (isto é, aberto à participação de qualquer cidadão)?

6) Existe lista de discussão via e-mail (aberta à participação de qualquer cidadão mediante cadastro)?

7) Existe blog, ou seja, página com possibilidades de post de comentários dos cidadãos?

8) Existem fóruns temáticos para que cidadãos discutam sobre assuntos específicos?

9) Existem Chats temáticos para que cidadãos discutam sobre assuntos específicos?

10) Outras ferramentas de compartilhamento de informações no formato web 2.0 ou redes sociais

(twitter, Orkut, facebook, myspace, etc)?

11) Existe abertura para recebimento de propostas de leis (isto é, formalmente elaboradas)?

12) Há canais para recebimento de sugestões?

13) Há canais para recebimento de denúncias

14) Há canais para solicitação de informação

15) Há canais para recebimento de reclamação ou críticas?

16) Há canais de contato com parlamentares?

17) Há canais de contato com instâncias parlamentares (comissões, bancadas, etc.)

18) Há canais de contato específicos com departamentos ou divisões especializadas da administração

da casa parlamentar (exemplo: e-mail da sec. rec. humanos, etc.)?

19) Existem cartilhas, manuais ou textos didáticos que expliquem ao cidadão como engajar-se ou

participar dos processos políticos da casa?

Quadro3: Questões-chaves sobre elementos de participação nos portais