Qualidade de Ensino

8/2/2019 Qualidade de Ensino

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Qualidade do ensino

Revista Brasileira de Educao 5

Qualidade do ensino: uma nova

dimenso da luta pelo direito educao*

Romualdo Portela de OliveiraUniversidade de So Paulo, Faculdade de Educao

Gilda Cardoso de AraujoUniversidade Federal do Esprito Santo, Centro de Educao

Manh! Tirei um dez na prova. Me dei bem, tirei um

cem e eu quero ver quem me reprova. Decorei toda a lio.

No errei nenhuma questo. No aprendi nada de bom. Mas

tirei dez (Boa, filho!!!). Quase tudo que aprendi, amanh eu

j esqueci. Decorei, copiei, memorizei, mas no entendi.

Gabriel, O Pensador. Estudo Errado

Introduo

A partir da Constituio Federal de 1988, altera-da pela emenda constitucional n. 14, de 1996, o ensi-

no fundamental de oito anos, obrigatrio, dos 7 aos14 anos, e gratuito para todos, foi considerado expli-citamentedireito pblico subjetivo , podendo osgovernantes ser responsabilizados juridicamente peloseu no oferecimento ou por sua oferta irregular. ACarta de 1988 e sua alterao pela emenda determi-

nam que o direito educao abrange a garantia nos do acesso e da permanncia no ensino fundamen-tal, mas tambm agarantia de padro de qualidadecomo um dos princpios segundo o qual se estruturaro ensino (inciso VII do artigo 206).

O objetivo deste artigo analisar o direito edu-cao luz das modificaes pelas quais passou aeducao brasileira nos ltimos anos, chamando aateno para a necessidade de transformar o padrode qualidade para todos em parte do direito pblico esubjetivo educao fundamental.

Para tal, optamos por contrapor os notveis ga-

nhos obtidos no acesso escola aos desafios delesdecorrentes. Analisam-se, assim, os dados de matr-cula no ensino fundamental e os resultados obtidosem processos avaliativos da qualidade do ensino, par-ticularmente do Programa Internacional de Avaliaode Alunos (PISA), promovido pela Organizao paraa Cooperao e o Desenvolvimento Econmico(OCDE), que aplicou testes de desempenho cognitivoem estudantes de 15 anos em 32 pases, e a interpre-tao desses resultados por parte de alguns protago-

nistas da cena educacional brasileira.

* Texto apresentado no Grupo de Trabalho Estado e Polti-ca Educacional, na 26a Reunio Anual da ANPEd, realizada de 5 a

8 de outubro de 2003 em Poos de Caldas (MG).


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Romualdo Portela de Oliveira e Gilda Cardoso de Araujo

6 Jan /Fev /Mar /Abr 2005 No 28

muito difcil, mesmo entre especialistas, che-gar-se a uma noo do que seja qualidade de ensino.A anlise aqui apresentada est fundamentada na per-cepo de que, no Brasil, a qualidade de ensino foipercebida de trs formas distintas. Na primeira, aqualidade determinada pela oferta insuficiente; na se-gunda, a qualidade percebida pelas disfunes no flu-xo ao longo do ensino fundamental; e na terceira, pormeio da generalizao de sistemas de avaliao ba-seados em testes padronizados. Neste artigo, busca-se refletir sobre a formulao de um padro de quali-dade que seja a um tempo compreensvel populaoe exigvel judicialmente.

O texto est estruturado em trs partes. Discu-te-se os dados acerca da evoluo do acesso escolae suas conseqncias do ponto de vista da demandaem articulao com as noes de qualidade do ensi-no; evidencia-se a dimenso do problema da qualida-de de ensino mediante a anlise dos resultados do PISAe de suas repercusses no Brasil; e, finalmente, dis-cutem-se as possibilidades de estabelecimento de pa-dres de qualidade como medida necessria e urgen-te para a garantia do direito educao. Conclui-sechamando a ateno para a nova dimenso da lutapelo direito educao e os desafios tericos que tmde ser superados para que esta prospere.

Expanso e qualidade:o redimensionamento de uma tenso

A Constituio Federal de 1988 assinalou umaperspectiva mais universalizante dos direitos sociaise avanou na tentativa de formalizar, do ponto devista do sistema jurdico brasileiro, um Estado debem-estar social numa dimenso indita em nossahistria.

Todavia, logo aps a promulgao da constitui-o, implementam-se no Brasil polticas ancoradas naviso da necessidade do redimensionamento do papeldo Estado nas polticas sociais e do ajuste fiscal. Issocriou um fosso entre as conquistas e garantias esta-belecidas e as necessidades relativas ao controle e

diminuio dos gastos pblicos.

Para a educao, esse contexto representou oacirramento das tenses entre as expectativas demelhoria da qualidade dos sistemas de ensino e a dis-ponibilidade de recursos oramentrios para a conse-cuo desse fim. Isso favoreceu uma perspectivade qualidade cuja lgica tinha por base as idias deeficincia e produtividade, com uma clara matriz em-presarial, em contraposio idia de democratiza-o da educao e do conhecimento como estrat-gia de construo e consolidao de uma esfera p-blica democrtica.1 Pablo Gentili (1995), ao discutir amudana desse paradigma da busca da igualdade,destaca que o discurso da qualidade comeou a de-senvolver-se na Amrica Latina em contraposio aodiscurso da democratizao. Com efeito, se at a d-cada de 1980 podemos perceber certa identidade en-tre a idia de qualidade e a ampliao das oportunida-des de acesso aos servios educacionais, a partir doprincpio de justia redistributiva dos bens sociais eeconmicos,2 na dcada seguinte, esses princpios se-ro preteridos por aqueles ligados a uma lgica emi-nentemente empresarial, que enfatizam as idias de

1 Entendemos que preciso redimensionar a polarizaoentre as idias de eficincia e de democracia, pois no so idiasantagnicas, e sim complementares. Uma eficiente aplicao dosrecursos pblicos, uma eficiente gesto das polticas sociais e umeficiente espao de comunicao poltica (pactos) no s inte-gram como potencializam os princpios democrticos.

2 No estamos nos referindo existncia de um consensoem torno da necessidade do processo de ampliao das oportuni-dades de escolarizao. O estudo de Marilia Spsito (1984) evi-dencia que esse processo, em So Paulo, alm das resistncias decontedo poltico, administrativo e tcnico relacionadas especi-ficamente ausncia de planejamento e de critrios na expansodas escolas de ensino secundrio, tambm sofreu crticas pelasuposta perda de qualidade no ensino elementar e, sobretudo, noensino secundrio. Destacando o papel do jornalO Estado deS.Paulo na difuso do argumento da perda de qualidade, a autoraafirma que A preocupao com nvel de qualidade oferecida eo receio da perda de qualidade em decorrncia de sua extenso

a grandes segmentos da coletividade foram motivos suficien-


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maior produtividade, com menor custo e controle doproduto.

At a dcada de 1980, as demandas da sociedadepelo acesso escola e a todos osbens sociais e eco-nmicos que as oportunidades educacionais oferecem,bem como a satisfao dessas demandas pelo poderpblico, caracterizaram a ampliao quantitativa daescolarizao. A demanda pela ampliao de vagas eramuito mais forte do que a reflexo sobre a forma quedeveria assumir o processo educativo e as condiesnecessrias para a oferta de um ensino de qualidade.Foi a incorporao quase completa de todos etapaobrigatria de escolarizao que fez emergir o proble-ma da qualidade em uma configurao inteiramentenova (Beisiegel, 1981). exatamente sobre a qualida-de como um direito daqueles que foram incorporados escola nas ltimas dcadas que pretendemos refletir.

Qualidade uma palavra polissmica, ou seja, com-porta diversos significados e por isso tem potencialpara desencadear falsos consensos, na medida em quepossibilita interpretaes diferentes do seu significadosegundo diferentes capacidades valorativas.3

Em termos genricos, o conceito de qualidadevem sendo bastante utilizado no processo produtivo.Temos discursos que evocam a qualidade total e anecessidade de melhoria da qualidade para aumentara competitividade do produto brasileiro. Basta abrir

qualquer jornal de negcios e o termo qualidade esta-r l. Contudo, preciso chamar a ateno para doissentidos que o termo qualidade comporta no mundodos negcios ou na administrao em geral.

O primeiro sentido o de qualidade relacionada aum produto. No processo produtivo, possvel de-senvolver determinado processo para produzir umproduto de melhor qualidade, havendo toda a organi-zao de um processo para produzir a melhor canetaou a caneta com mais qualidade, por exemplo. Todoprocesso organizado a partir da idia da obtenode um produto de qualidade.

A questo colocada nesses termos no tem preo-cupao com os custos, pois o que importa que oproduto (caneta) tenha a melhor qualidade possvel.Ento, estamos falando de umaqualidade de produ-to. Porm, no mercado existe desde a caneta de qua-lidade muito boa, passando pela caneta de qualidademedia, at a caneta sem nenhuma qualidade. Issoporque existe uma varivel muito importante, que ocusto, uma vez que o mercado segmentado e nemtodo mundo que precisa comprar uma caneta desejaa caneta de maior qualidade possvel. O critrio paraa compra pode ser a caneta mais barata. Portanto,haver produtor disponvel e interessado em produzira caneta para a pessoa que quer a caneta de menorqualidade e menor custo.

Dessa forma, estamos identificando o outro sen-tido de qualidade, que o relacionado ao melhor pro-cesso para se atingir o fim desejado. Supondo que ameta a produo de uma caneta de baixa qualidade,ou de qualidade mdia, haver um processo ideal ou

um processo mais prximo do ideal para produzir acaneta com a maior economia possvel. Isso o quepodemos denominarqualidade de processo .

Essa distino importante na medida em quechama a ateno para o fato de o conceito de qualida-de, mesmo no mundo dos negcios, carregar signifi-cados e procedimentos distintos. Tambm no se deveperder de vista que parte significativa do debate so-bre qualidade na educao importada do mundo dosnegcios e, ainda assim, nesse mbito restrito, em-

bute sentidos distintos.

temente fortes para transformarO Estado de S.Paulo em um dosncleos mais resistentes ao crescimento do sistema escolar paulista(p. 145).

3

Um exemplo de palavra assim liberdade, que pode serusada em diversos e, s vezes, contraditrios sentidos. Por exem-plo, quando a burguesia emergente inicia a sua luta contra o feuda-lismo, uma de suas bandeiras era liberdade, entendida como liber-dade de comrcio. A idia de liberdade no sentido de liberdade demanifestao de expresso posterior. No entanto, liberdade um conceito aparentemente muito claro, todo mundo fala, todomundo a favor, sem, contudo, qualificar de que liberdade se estfalando. A mesma coisa poderia ser dita a respeito da qualidade,que tambm comporta sentidos diversos, especialmente a idia de

qualidade na educao.


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No que se refere especificamente rea de edu-cao, o que significa qualidade? O que significa umaeducao de qualidade? Provavelmente, essa questoter mltiplas respostas, segundo os valores, expe-rincias e posio social dos sujeitos. Uma das for-mas para se apreender essas noes de qualidade buscar os indicadores utilizados socialmente paraaferi-la. Nessa perspectiva, a tenso entre qualidadee quantidade (acesso) tem sido o condicionador lti-mo da qualidade possvel, ou, de outra forma, a quan-tidade (de escola) determina a qualidade (de educa-o) que se queira.

De um ponto de vista histrico, na educao bra-sileira, trs significados distintos de qualidade foramconstrudos e circularam simblica e concretamentena sociedade: um primeiro, condicionado pela ofertalimitada de oportunidades de escolarizao; um se-gundo, relacionado idia de fluxo, definido comonmero de alunos que progridem ou no dentro dedeterminado sistema de ensino; e, finalmente, a idiade qualidade associada aferio de desempenhomediante testes em larga escala.

O primeiro indicador foi condicionado pelaoferta limitada. Isso significa que a primeira noo dequalidade com a qual a sociedade brasileira aprendeua conviver foi aquela da escola cujo acesso era insu-ficiente para atender a todos, pois o ensino era orga-nizado para atender aos interesses e expectativas deuma minoria privilegiada (Beisiegel, 1986). Portanto,a definio de qualidade estava dada pela possibilida-de ou impossibilidade de acesso. As estatsticas edu-cacionais brasileiras evidenciam, por exemplo, que

na dcada de 1920 mais de 60% da populao brasi-leira era de analfabetos.4A democratizao das oportunidades de acesso e

a expanso da rede de escolas bsicas a contingentes

cada vez maiores da populao romperam com a con- juno harmnica entre qualidade e escola de elite. Aqualidade, nesse caso, decorria fundamentalmentede rigorosos mecanismos de seleo extra e intra-escolares (Mello, 1979). Assim, quando nos depara-mos com evocaes saudosas da qualidade da escolado passado, h que se levar em conta que estamosfalando de uma escola que j era diferenciada pelaclientela atendida (Enguita, 1995).

O problema da qualidade na educao uma preo-cupao mundial que foi progressivamente se tornandocentral no debate educacional a partir da dcada de1940, quando tem incio, inclusive no Brasil, um pro-cesso significativo de expanso das oportunidades deescolarizao da populao (Hobsbawm,1995). Fo-ram incorporadas parcelas da populao que antesno tinham acesso educao e cujas experinciasculturais eram diferentes daqueles que antes consti-tuam o grupo de usurios da escola, ou seja, com oprocesso de expanso das oportunidades a escola in-corporou as tenses, as contradies e as diferenaspresentes na sociedade.

Em que pese todo esse processo de expanso daescolarizao em nvel mundial, s recentemente oBrasil atingiu os ndices de escolarizao obrigatriaalcanados por muitos pases europeus desde o in-cio da segunda metade do sculo passado. Hoje, pra-ticamente todas as pessoas com idade de freqentara escola esto recebendo educao formal. Se com-pararmos o nmero de vagas existentes no ensinofundamental com a populao de 7 a 14 anos no Bra-sil, que a populao que deve estar na escola, pode-

mos observar que h mais alunos matriculados doque a populao que deveria estar no ensino funda-mental desde meados da dcada de 1980 (Tabela 1).

Evidente que existe em algumas regies falta devagas, uma vez que a distribuio destas no territrionacional no exatamente a mesma da populao,por vrios motivos, desde a incria administrativa atos processos migratrios. Dessa forma, no difcildetectar onde faltam vagas para o ensino fundamen-tal no Brasil: no Nordeste rural, incluindo o Vale do

Jequitinhonha (MG), e na periferia das grandes cida-

4 Mesmo com os critrios ambguos de medir o analfabetis-mo, historicamente utilizados no Brasil, esse dado significativo.Principalmente pelo fato de, durante muito tempo, o cidado queapenas conseguisse desenhar o nome prprio ter sido consideradoalfabetizado e as taxas de analfabetismo, ainda assim, continua-

rem expressivas (Arelaro, 1988).


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des. No que se refere a essas ltimas, devido ao fatode se caracterizarem por uma ocupao mais recen-te, no houve ainda a criao de infra-estrutura deservios urbanos necessrios para atender a esse

aumento populacional. Sendo assim, as vagas para aetapa obrigatria de escolarizao esto concentra-das naquelas regies de ocupao urbana mais antigae que dispem de infra-estrutura.

Tabela 1 Ensino Fundamental Regular Matrcula Inicial (Brasil, 1975-2002)

Matrcula po r Dep end ncia Administrativa

Ano Total Federal % Estadual % Municipal % Particular % Pop. 7-14 Mb

1975 19.549.249 122.471 0,6 10.956.560 56,0 5.948.119 30,4 2.522.099 12,9 *1980 22.598.254 169.336 0,7 11.928.315 52,8 7.602.527 33,6 2.898.074 12,8 22.981.805 981985 24.769.359 116.848 0,5 14.178.371 57,2 7.480.433 30,2 2.989.266 12,1 24.251.162 102

1989 27.557.542 140.983 0,5 15.755.120 57,2 8.218.455 29,8 3.442.984 12,5 27.509.374 1001991 29.203.724 95.536 0,3 16.716.816 57,2 8.773.360 30,0 3.618.012 12,4 27.611.580 1051996 33.131.270 33.564 0,1 18.468.772 55,7 10.921.037 33,0 3.707.897 11,2 28.525.815 1161997 34.229.388 30.569 0,1 18.098.544 52,9 12.436.528 36,3 3.663.747 10,7 29.108.003 1161998 35.792.554 29.181 0,1 17.266.355 48,2 15.113.669 42,2 3.383.349 9,5 26.400.307 1351999 36.059.742 28.571 0,1 16.589.455 46,4 16.164.369 44,5 3.377.347 9,0 25.105.782 1432000 35.717.948 27.810 0,1 15.806.726 44,3 16.694.171 46,7 3.189.241 8,9 27.124.709 1312001 35.298.089 27.416 0,1 14.917.534 42,3 17.144.853 48,6 3.208.286 9,1 26.820.818 1322002 35.150.362 26.422 0,1 14.236.020 40,5 17.653.143 50,2 3.234.777 9,2 27.040.644 130

Fonte: Brasil (1998), Censos Escolares/INEP (1999, 2000, 2001, 2002) e IBGE (2001a, 2001b).

* No dispomos de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) para o ano, pois em 1975 foi realizada em seu lugaro Estudo Nacional da Despesa Familiar.

A partir dessa lgica da existncia de um primei-ro critrio de qualidade condicionado pela oferta limi-tada, a poltica educacional erigida para fazer frente demanda por escolarizao era relativamente simples:bastava construir prdios escolares. Os polticos bra-sileiros, via de regra, ficaram divididos entre as rei-

vindicaes populares pela ampliao das oportuni-dades de escolarizao, mediante a construo de maisescolas, e as exigncias de racionalidade administra-tiva relativas ao equilbrio nos oramentos dos exe-cutivos (Beisiegel, 1964). Assim, a partir de 1940 apoltica de ampliao das oportunidades de escolari-zao concentrou-se, basicamente, na construo deprdios escolares, na compra de material escolar,muitas vezes de segunda categoria, e na precarizaodo trabalho docente pelo aviltamento dos salrios e

das condies de trabalho.

Com isso, nunca houve, de fato, um debate p-blico consistente sobre a melhoria da qualidade doensino oferecido pela escola pblica brasileira. Osnossos polticos primaram pela construo de esco-las para toda a populao, sem que fosse dada a nfa-se necessria na questo da qualidade do ensino a ser

oferecido por essas escolas.Se, por um lado, o primeiro indicador de quali-dade incorporado na cultura escolar brasileira foi con-dicionado pela oferta limitada, e um dos seus princi-pais efeitos foi a poltica de expanso da oferta pelaampliao da rede escolar, por outro, a ampliaodas oportunidades de escolarizao da populaogerou obstculos relativos ao prosseguimento dosestudos desses novos usurios da escola pblica,visto que no tinham as mesmas experincias cultu-

rais dos grupos que tinham acesso escola ante-


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riormente, e esta no se reestruturou para receberessa nova populao.

Dessa forma, os obstculos democratizao doensino foram transferindo-se do acesso para a perma-nncia com sucesso no interior do sistema escolar.

Um dos obstculos conhecidos era o exame deadmisso ao ginsio, que constitua um verdadeirogargalo, pois aps a concluso da 4a srie do antigoensino primrio havia uma expressiva diminuio dosque efetivamente conseguiam ingressar no ginsio,ou seja, diminua o nmero daqueles que prosseguiamos estudos.

Quando foi eliminado o exame de admisso (lein. 5.692/71), essa passagem, do ponto de vista for-mal, tornou-se um pouco mais fcil. Porm, teve in-cio um novo tipo de seletividade que deu origem a umoutro conceito de qualidade, agora relacionado idiade fluxo, definido como nmero de alunos que progri-dem dentro de determinado sistema de ensino. Assim,no final dos anos de 1970 e nos anos de 1980, umsegundo indicador de qualidade foi incorporado ao de-bate educacional no Brasil. A partir da comparaoentre a entrada e a sada de alunos do sistema de ensi-no, era medida a qualidade da escola. Se a sada semostrasse muito pequena em relao entrada, a es-cola ou o sistema como um todo teria baixa qualidade.

Com uma poltica pouco direcionada de expan-so da escolarizao mediante a construo de esco-las, o Brasil, apesar do aumento expressivo do nme-ro de matrculas na etapa obrigatria de escolarizao,chegou ao final da dcada de 1980 com uma taxaexpressiva de repetncia: de cada 100 crianas que

ingressavam na 1a

srie, 48 eram reprovadas e duasevadiam (Brasil, Ministrio da Educao, 1998), o queevidenciava a baixa qualidade da educao oferecida populao brasileira.

A dcada de 1990 marcada pela tendncia deregularizao do fluxo no ensino fundamental por meioda adoo de ciclos de escolarizao,5 da promoo

continuada e dos programas de acelerao da aprendi-zagem que foram difundidos a partir da promulgaoda Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) (lein. 9.394/96), mas que j vinham sendo adotados emvrios estados e municpios desde a dcada de 1980.Na Tabela 2 ficam evidentes os efeitos dessas medi-das na dcada de 1990. Levando em conta o percen-tual ideal de 12,5% de matrcula distribudo em cadasrie do ensino fundamental (100% de matrcula divi-dido pelas oito sries), h um perceptvel declnio nosaltos percentuais de matrcula na 1a srie e uma distri-buio mais eqitativa pelas outras, cada vez mais pr-xima do percentual de um fluxo homogneo.

Tabela 2 Ensino Fundamental Distribuiopercentual da matrcula por srie (Brasil, 1975-2002)

5 No Brasil houve algumas experincias nos anos de 1960 e

1970 de aprovaes automticas, mas aps 1982 o ciclo bsico no

Estado de So Paulo foi um dos primeiros. Depois, vrios estadose municpios adotaram polticas de ciclo, ainda que com formatos

diferentes (Arelaro, 1988).

Ano

Matrcula po r srie

1 a 2 a 3 a 4 a 5 a 6 a 7 a 8 a

srie srie srie srie srie srie srie srie

1975 29,3 16,0 12,9 10,9 9,8 7,6 6,4 5,01978 30,8 16,4 13,0 10,9 9,6 7,7 6,4 5,21979 31,5 16,4 12,8 10,2 10,0 7,6 6,3 5,11980 31,0 16,4 13,3 10,5 10,1 7,6 6,2 5,01984 29,9 16,8 13,1 10,7 10,8 7,8 6,1 4,71985 27,2 18,1 13,6 11,0 11,1 7,9 6,2 4,81988 23,8 16,3 13,9 11,4 11,8 8,2 6,2 4,81989 23,1 16,1 14,0 11,4 12,0 8,4 6,3 4,91991 20,7 15,8 14,3 11,9 12,7 9,0 6,8 5,21996 19,3 15,7 13,6 11,9 13,3 10,5 8,7 7,11997 19,1 15,1 13,8 12,0 13,2 10,6 8,7 7,41998 19,7 14,4 13,08 12,29 13,0 10,71 9,0 7,71999 18,3 14,7 13,0 12,0 13,3 11,0 9,6 8,12000 17,0 14,2 13,4 12,0 13,3 11,3 10,0 8,82001 17,0 13,5 13,1 12,3 13,5 11,2 10,3 9,12002 16,6 13,6 12,8 12,3 13,7 11,3 10,4 9,5

Fonte: Brasil (1998). Censo Escolares/INEP (1999, 2000, 2001,2002).


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Isso evidencia que houve uma queda expressivana taxa de repetncia, traduzida em um nmero maiorde alunos atingindo as sries finais do ensino funda-mental, pois entre 1975 e 2002 a matrcula da 1 4srie diminuiu 16,1%, enquanto a matrcula da 5 8srie do ensino fundamental cresceu na mesma pro-poro. Essas taxas podem ser explicadas, apenas emparte, pela adoo do sistema de ciclos em algunsestados, pois, mesmo anteriormente adoo dessetipo de organizao didtica j se observava uma ten-dncia de reduo dessas taxas, devido a orientaespolticas de combate reprovao que no seexplicitaram em arranjos organizativos.

Entre 1975 e 1984, o percentual de matrculasna 1 srie representava, aproximadamente, 30% dototal de matrculas no ensino fundamental. A partirde 1985 h um ligeiro declnio que ser mais acen-tuado na dcada de 1990, quando a taxa mdia dematrcula na 1 srie cair para 20%. Para todo operodo de 1975 a 2002, a diferena das taxas dematrcula na 1 srie foi de 12,7%. Ao mesmo tem-po, pode-se perceber que houve uma ampliao de4,5% dos alunos que chegam 8 srie, significan-do que praticamente o dobro de alunos est chegan-do ao final da etapa obrigatria de escolarizao.Contudo, se compararmos o cenrio de ampliaodas possibilidades de ingresso e de trnsito entre assries com o percentual de ampliao do nmero dealunos que chega 8 srie, podemos facilmentechegar concluso de que ficou muito mais fcilentrar no ensino fundamental, mas continua muitodifcil conclu-lo.

Outro aspecto interessante, e que corrobora aconcluso acima, que havia grande concentraode matrcula da 1 4 srie, de 1975 a 1998, comcrescimento constante durante todo perodo. Toda-via, de 1999 a 2002 evidencia-se uma tendncia dediminuio da matrcula nos quatro primeiros anosde escolarizao obrigatria. Ao mesmo tempo, considervel o aumento da matrcula nas sries fi-nais do ensino fundamental. Enquanto a matrculanas sries iniciais caiu de patamares em torno de

70% para 55%, no perodo analisado, a matrcula

nas sries finais subiu de 29% para 45%, conformeindicado na Tabela 3:

Tabela 3 Ensino Fundamental Matrcula inicial de1 4 sries e de 5 8 sries (Brasil, 1975-2001)

Ano

Matrcula por srie

Total 1 a 4 srie % 5 a 8 srie %

1975 19.549.249 13.924.849 71,2 5.624.400 28,81978 18.737.184 13.238.572 71,1 5.408.612 28,91979 21.886.805 15.525.047 70,9 6.361.758 29,11980 22.598.254 16.089.731 71,2 6.508.523 28,81984 24.787.318 17.486.899 70,5 7.300.419 29,51985 24.769.359 17.347.314 70,0 7.422.045 30,01988 26.734.501 18.462.036 69,1 8.272.465 30,91989 27.557.542 18.851.075 68,4 8.706.467 31,61993 30.548.879 19.783.273 64,8 10.765.606 35,21996 33.131.270 20.027.240 60 ,4 13.104.030 39,61997 34.229.388 20.568.128 60,1 13.661.260 39,91998 35.792.554 21.333.330 59,6 14.459.224 40,41999 36.170.643 21.013.899 58,1 15.156.744 41,92000 35.717.948 20.201.506 56,5 15.516.442 43,52001 35.370.016 19.727.684 55,7 15.642.332 44,32002 35.150.362 19.380.387 55,1 15.769.975 44,9

Fonte: Brasil (1998).

A adoo de ciclos, da promoo automtica ede programas de acelerao da aprendizagem incideexatamente na questo da falta de qualidade, evitandoos mecanismos internos de seletividade escolar queconsistiam basicamente na reprovao e na exclusopela expulso contabilizada como evaso. Pode-sediscutir se essas polticas e programas surtem o efei-to de melhoria da qualidade de ensino. Na verdade, oseu grande impacto observa-se nos ndices utilizadosat ento para medir a eficincia dos sistemas de en-sino, no incidindo diretamente sobre o problema.

Se o combate reprovao com polticas deaprovao automtica, ciclos e progresso continua-da incide sobre os ndices de produtividade dos sis-temas, gera-se um novo problema, uma vez que es-ses mesmos ndices deixam de ser uma medidaadequada para aferir a qualidade. Se existem polticas


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e programas que induzem a aprovao, a tarefa deaferir a qualidade num sistema com um ndice deconcluso igual ou superior a 70% torna-se mais com-plexa.

A partir dessa dificuldade, a educao brasileiravem incorporando um terceiro indicador de qualida-de, relativamente novo entre ns, mas difundido emoutros pases h mais tempo, particularmente nosEstados Unidos, que a qualidade indicada pela capa-cidade cognitiva dos estudantes, aferida mediante tes-tes padronizados em larga escala, nos moldes do Sis-tema Nacional de Avaliao da Educao Bsica(SAEB), do Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM)e do Exame Nacional de Cursos, conhecido comoProvo, para o Ensino Superior. A partir de diretrizese de matrizes curriculares para as diferentes etapas enveis de escolarizao, so preparados exames pa-dronizados que, em tese, aferem o conhecimento queo aluno tem dos contedos prescritos para essa etapaou nvel de escolarizao. Com a aplicao do teste, opressuposto que seja possvel avaliar, segundo essalgica, se o aluno aprendeu ou no aqueles conte-dos. Essa forma de aferio da qualidade ainda en-contra muita resistncia entre os profissionais da edu-cao, porque no faz parte da nossa histria e danossa cultura educacional pensar a qualidade enquantomedida, apesar da importncia socialmente atribudaaos exames vestibulares na difuso de certo padrode qualidade de ensino.

Apesar da resistncia dos profissionais da edu-cao aferio da qualidade mediante os testes pa-dronizados, em relao ao ensino fundamental, etapa

obrigatria de escolarizao, os resultados permitema constatao de que a ampliao do acesso no eli-minou as fortes desigualdades regionais e internas dosprprios sistemas. Exemplo disso que a educaobrasileira tem superado gradativamente o problemado fluxo no ensino fundamental, mas de forma bas-tante desigual, pois enquanto os estados das regiesSul e Sudeste diminuram a taxa de distoro idade-srie (DIS) para patamares em torno de 30%, nosestados do Nordeste brasileiro essa taxa permanece

em torno de 60%, conforme Tabela 4.

Tabela 4 Taxas de promoo, repetncia, evaso edistoro idade-srie por localizao e dependncia

administrativa, segundo a unidade da federao

Unidade daEnsino Fundam ental

Federao

Taxa de Taxa de Taxa de Taxa de

Promo o Rep et ncia Evaso DIS

95/96 99/00 95/96 99/00 95/96 99/00 1996 2000

Brasil 64,5 73,6 30,2 21,6 5,3 4,8 47,0 41,7

Rondnia 60,9 68,7 29,4 24,6 9,7 6,7 47,7 40,6Acre 56,6 63,7 35,8 30,2 7,7 6,1 59,1 52,3Amazonas 58,1 66 ,1 3 4,4 28,1 7,5 5,8 67,1 58,5Roraima 66,3 75,9 23,5 12,9 10,3 11,2 47,8 42,3Par 45,3 58,3 46,4 33,5 8,3 8,2 65,3 58,8Amap 60,4 68,5 34,2 25,1 5,4 6,4 48,3 42,7Tocantins 51,8 61,5 4 2,1 27,2 6,1 11 ,3 63,2 57,7Maranho 50,4 6 4,3 43,2 2 9,0 6,4 6,7 6 6,3 62,3Piau 46,3 58,8 44,5 34,9 9,3 6,3 66,1 63,5Cear 68,8 74,3 27,4 21,4 3,9 4,3 63,3 51,6R. G. Norte 5 4,6 6 6,7 3 8,3 2 9,0 7,1 4,3 5 8,3 5 1,0Paraba 55,9 64,0 36,2 30,6 7,9 5,4 70,0 62,0Pernambuco 54,6 64,8 38,6 29,6 6,9 5,6 59,6 54,0Alagoas 49,2 59,6 43,9 36,0 6,9 4,4 67,7 63,9Sergipe 51,9 61,2 42,3 33,0 5,8 5,8 67,6 62,0Bahia 52,3 62,3 41,4 31,6 6,3 6,1 70,0 64,9M. Gerais 69,1 79 ,3 2 6,0 14,4 4,9 6,3 37,4 33,5E. Santo 68,4 79,6 25,9 15,9 5,6 4,5 36,3 30,6R. Janeiro 73,3 71 ,4 2 0,3 24,2 6,5 4,4 42,7 36,5So Paulo 75,7 89 ,3 1 8,8 7,3 5,6 3,4 30,5 19,1Paran 70,0 80,0 23,8 15,0 6,3 5,0 31,7 20,4S. Catarina 7 6,3 8 0,8 1 8,4 1 5,0 5,3 4,2 2 7,2 2 2,4R. G. Sul 72,2 77,0 23,0 18,5 4,9 4,5 22,5 27,0M. G. Sul 63,6 70,7 28,9 22,6 7,5 6,7 36,7 37,8M. Grosso 57,8 70 ,0 3 1,9 22,5 10,2 7,5 47,8 41,4Gois 64,3 68,2 31,8 26,4 3,9 5,4 53,1 45,7D. Federal 69,6 76 ,2 2 6,4 19,6 4,1 4,2 41,6 29,9Fonte: Brasil (1998).

Enquanto entre 1995 e 1996 a taxa mdia nacio-nal de repetncia era de 30,2%, os estados da regioNorte e Nordeste apresentavam taxas de repetnciade 37% e 38%, respectivamente, e nos estados das

regies Sul e Sudeste esse ndice era de 22%, repre-


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Qualidade do ensino


sentando uma diferena de 15 pontos percentuais. Naposio intermediria situavam-se os estados da re-gio Centro-Oeste, com uma taxa de 30% para o mes-mo perodo. Cinco anos depois, no perodo de 1999a 2000, e apesar das medidas de regularizao do flu-xo escolar, os estados da regio Norte e Nordestecontinuam apresentando os maiores ndices derepetncia tanto em relao mdia nacional quantoem relao s mdias das outras regies. Nesse per-odo, para uma taxa nacional de repetncia de 22%,os estados da regio Sul e Sudeste apresentam ndi-ces em torno de 16%, ao passo que os estados dasregies Norte e Nordeste apresentam taxas de 27% e30%, respectivamente.

Outro indicador das desigualdades regionais naoferta dos servios educacionais a taxa de DIS. Osestados da regio Sudeste reduziram suas taxas de36,7%, em 1995 e 1996, para 30%, em 1999 e 2000.Os estados da regio Sul mantiveram os ndices de27%, e no Centro-Oeste tambm houve declnio deseis pontos percentuais (de 45% para 39%), para umareduo em nvel nacional de 5,3%. Todavia, os esta-dos das regies Norte e Nordeste, em que pese oefeito geral de reduo das taxas de DIS, apresentamndices de 53% e 58%, respectivamente, enquanto amdia nacional de 41,7%.

As desigualdades regionais acentuadas nas ta-xas de aprovao, repetncia, evaso e DIS ficamevidentes nos dados da Tabela 5, a partir dos quaispodemos concluir que houve uma melhoria geralda produtividade dos sistemas de ensino, traduzidana regularizao do movimento e do rendimento

escolar; porm, essa melhoria ocorreu sem elimi-nar as histricas desigualdades tanto do ponto devista social quanto do ponto de vista regional.

No ano de 2000, os dados revelam a permann-cia de gritantes desigualdades nas taxas de aprova-o, reprovao e evaso, conforme a Tabela 6.

Pela Tabela 6 possvel observar que o Nordes-te, com um total de matrculas muito prximo donmero de matrculas da regio Sudeste, concentra46% do total das taxas de reprovao do pas, e ainda

53% das taxas de afastamento por abandono. Assim,

Regio

Ensino Fundam ental

Geogrfica

Taxa de Taxa de Taxa de Taxa de

Promo o Repetn cia Evaso DIS

95/96 99/00 95/96 99/00 95/96 99/00 95/96 99/00

Norte 55,0 65,0 37,0 27,0 8,0 8,0 59,0 53,0Nordeste 55,0 65,0 38,0 30,0 7,0 5,0 65,0 58,0Sudeste 71,5 80,0 22,7 15,5 5,8 4,5 36,7 30,0Sul 73,0 79,0 22,0 16,0 5,0 5,0 27,0 27,0Centro-Oeste 6 4,0 7 1,0 3 0,0 2 3,0 6 ,0 6,0 4 5,0 3 9,0Brasil 64,5 73,6 30,2 21,6 5,3 4,8 47,0 41,7

Fonte: Brasil (1998)

Regie s Tota l Aprovad os Reprovados Aband ono Brasil 35.298.0 89 27.607.3 82 3.824.49 5 3.403.11 1Norte 3.272.305 2.269.031 449.412 453.943Nordeste 12.430.998 8.645.493 1.768.784 1.827.416Sudeste 12.672.107 11.149.185 842.421 684.940Sul 4.379.710 3.623.411 471.864 171.114C.-Oeste 2.542.969 1.920.242 292.014 265.698

Fonte: Brasil (1998)

as medidas de correo do fluxo escolar tm atingidoapenas parcialmente o quadro de iniqidades da edu-cao brasileira, fazendo com que o direito educa-o cumpra apenas de forma precria e pouco efetivao seu ideal igualitrio e emancipador.

Com efeito, os nmeros apresentados indicamque, apesar da ampliao do acesso etapa obrigat-ria de escolarizao observada nas ltimas dcadas, odireito educao tem sido mitigado pelas desigual-dades tanto sociais quanto regionais, o que inviabilizaa efetivao dos dois outros princpios basilares daeducao entendida como direito: a garantia de per-manncia na escola e com nvel de qualidade equiva-

lente para todos. Se a pouca capacidade de os siste-

Tabela 5 Taxas de promoo, repetncia, evaso edistoro idade/srie Mdias segundo as regies

geogrficas (1995/1996 e 1999/2000)

Tabela 6 Nmero de alunos aprovados, reprovadose afastados por abandono no ensino fundamental

segundo a regio geogrfica, em 28/3/2001.


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mas de ensino garantirem a permanncia foi eviden-ciada nesse item, a questo da qualidade deve passarnecessariamente pela abordagem dos testes padroni-zados, que se configuram como mecanismo de aferiro desempenho acadmico dos alunos, na ausncia deoutros indicadores. Para tanto, utilizaremos a divul-gao do mais recente teste de aferio de conheci-mentos internacional, a segunda edio do PISA rea-lizado em 2000, em que o Brasil teve a sua primeiraparticipao.

As evidncias recentes do desafioda qualidade: as indicaes

das avaliaes em larga escala

Para alm dos impactos dos resultados dos testespadronizados realizados no Pas, em dezembro de 2001foi divulgada a desconcertante notcia de que os alu-nos brasileiros que participaram do PISA, promovidopela OCDE, ficaram em ltimo lugar na avaliao queanalisou, pela primeira vez, o desempenho de estudan-tes com 15 anos de 32 pases.6

O PISA uma avaliao internacional cuja finali-dade subsidiar o aperfeioamento das reformas edu-cacionais em curso nos pases participantes, ana-lisando em que medida os alunos chegam ao finalda etapa obrigatria de escolarizao possuindo osconhecimentos e as habilidades requeridas para de-sempenhar diferentes papis na sociedade, consubs-tanciadas na capacidade de anlise, raciocnio e co-municao de idias. O teste abrange as reas deleitura, matemtica e cincias, e pretende obter infor-maes sobre o desempenho e as condies de apren-dizagem dos estudantes, bem como identificar a pre-parao dos alunos para a aprendizagem como um

processo contnuo. Nesse primeiro teste, a nfase,tanto na organizao quanto na divulgao dos resul-tados, foi na rea de leitura. Em 2003, na segundaedio do PISA, a nfase foi na rea de matemtica.

Alm dos 28 pases da OCDE, participaram, noano de 2000, quatro pases que no integram essaorganizao: Brasil, Letnia, Liechtenstein e Rssia.Ao todo, 265 mil estudantes dos 32 pases realizaramos testes. No Brasil, o rgo responsvel pela realiza-o do PISA foi o Instituto Nacional de Estudos ePesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), e4.800 adolescentes de 15 anos, matriculados nas 7a e8a sries do ensino fundamental e nas 1a e 2a sries doensino mdio de escolas pblicas e particulares, res-ponderam s questes do teste.7

A mdia foi de 500 pontos, sendo que cerca dedois teros dos estudantes dos 32 pases tiveram no-tas entre 400 e 600 pontos. Os estudantes que parti-ciparam do teste de leitura responderam questesbaseadas numa variedade de textos escritos, desdehistrias curtas a mensagens na internet ou informa-es presentes num diagrama. O que se esperava dosestudantes era que retivessem informaes especfi-cas, bem como fossem capazes de interpretar, refle-tir e avaliar os textos. O Brasil ficou na ltima coloca-o, conforme a Tabela 7.

Na rea de leitura, cinco nveis de capacidadesforam descritos. No nvel 5, o mais alto, represen-tando uma pontuao acima de 625, os estudantesdeveriam mostrar proficincia na compreenso detextos sofisticados, utilizar informaes difceis deencontrar em textos pouco familiares, demonstrar

compreenso detalhada dos mesmos mediante infe-rncias, bem como critic-los e construir hipteses.Apenas 10% dos estudantes que realizaram o testeatingiram o nvel 5. Dentre os estudantes brasileiros,menos de 0,5% atingiu o nvel mximo.

No outro extremo da escala, correspondendo aonvel 1 ou abaixo, os estudantes apenas deveriam ser

7 As informaes sobre o PISA-2000 foram retiradas deOCDE (2000).

6 O desempenho dos estudantes brasileiros ainda mais alar-mante se levarmos em considerao o fato de o Pas ser o nicoque selecionou amostra com base no critrio de escolaridade (estu-dantes de 15 anos que tivessem concludo o ensino fundamental eque estivessem freqentando o ensino mdio), ao passo que nosdemais pases a amostra se deu apenas pelo critrio da idade.


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Qualidade do ensino


ram entre 335 e 407 pontos. Dentre os estudantesbrasileiros que participaram do teste, 23% foram si-tuados abaixo do nvel 1, e 33% dos estudantes bra-sileiros que fizeram o teste e que esto chegando ou j chegaram ao final do ensino fundamental conse-guiram demonstrar proficincia nesse nvel elemen-tar de capacidade de leitura e interpretao. Assim,56% dos estudantes brasileiros que participaram doPISA-2000 demonstraram que, ao final da etapa ele-mentar de escolarizao, aquela cujo objetivo funda-mental oferecer as bases para a vida em sociedade epara o prosseguimento dos estudos, conseguem, nomximo, compreender textos simples, no tendo sebeneficiado suficientemente das oportunidades edu-cacionais e no adquirindo os conhecimentos e habi-lidades esperadas para essa etapa de escolarizao.Dentre os 32 pases que participaram do teste, essepercentual foi o mais expressivo para esse nvel m-nimo de capacidade de leitura e interpretao.

Nos nveis intermedirios, 2, 3 e 4, situaram-secerca de 44% dos estudantes brasileiros. Para essesnveis de leitura era esperado que os alunos fossemcapazes de ler textos complexos, criticando-os e ava-liando-os (nvel 4); ler textos de moderada comple-xidade, localizando mltiplos aspectos das informa-es, estabelecendo relaes entre diferentes partesdo texto e utilizando conhecimentos cotidianos (n-vel 3) e ler textos bsicos, estabelecendo infern-cias (nvel 2).

O PISA ainda avaliou a motivao e o engaja-mento dos estudantes no desenvolvimento de estra-tgias de aprendizagem. Quanto a esse aspecto, o dado

mais interessante que a maioria dos estudantes dospases que participaram do PISA afirmou que a esco-la o lugar para o qual no querem ir. O teste diag-nosticou tambm que o aspecto mais associado a umbom desempenho acadmico aquele relacionado aocontrole do processo de aprendizagem. Para os estu-dantes, esse controle significa ser esclarecido sobreo que deve ser aprendido, ter reforo dos conceitosque ainda no foram compreendidos, e serem ofere-cidas informaes adicionais quando algo no for

compreendido.

Habilidade de leitura de alunos com 15 anos

Pases MdiaFinlndia 546Canad 534Holanda 532Nova Zelndia 529Austrlia 528Irlanda 527Coria do Sul 525Reino Unido 523Japo 522Sucia 516ustria 507Blgica 507Islndia 507Noruega 505Frana 505Estados Unidos 504Dinamarca 497Sua 494Espanha 493Repblica Tcheca 492Itlia 487Alemanha 484Liechtenstein 483Hungria 480Polnia 479Grcia 474Portugal 470Federao Russa 462Letnia 458Luxemburgo 441Mxico 422Brasil 396

Fonte: OCDE (2000)

capazes de localizar informaes isoladas, identificaro tema principal em determinado texto e relacionarsuas informaes com os conhecimentos cotidianos.

No nvel 1 foram situados os estudantes que obtive-

Tabela 7 Classificao dos pases segundohabilidade de leitura (PISA 2000)


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Os estudantes com os melhores desempenhosno PISA freqentemente vm de escolas compos-tas pelos grupos em vantagem socioeconmica. Osresultados do teste apontam que as diferenas so-cioeconmicas incidem na diferenciao do siste-ma escolar, e que esta tem estreita relao com oalto ou baixo desempenho acadmico dos estudan-tes. Alm disso, as escolas que possuem clima fa-vorvel para a aprendizagem e recursos pedaggi-cos tm melhor desempenho dos seus alunos noteste. Os estudantes foram indagados sobre a utili-zao da biblioteca, computadores, calculadoras elaboratrios de suas respectivas escolas. Nas esco-las em que essa utilizao mais freqente, o de-sempenho foi maior. Outros fatores importantes soos relativos qualificao docente e proporo dealunos por professor em classe: quanto mais eleva-da a formao do professor (nvel universitrio) equanto menor o nmero de alunos por classe, maioro desempenho dos estudantes no teste. Entre asescolas em que o nmero de alunos por professor maior que 25, o desempenho dos estudantes foimarcadamente pior.

No Brasil, esses indicadores de qualidade do PISAno foram destacados pela imprensa nem pelo Minis-trio da Educao (MEC). Alis, o MEC atribuiu omau desempenho dos estudantes brasileiros no PISA DIS. Segundo documento divulgado pelo INEP(INEP, 2001), 35% dos estudantes brasileiros semDIS alcanou o nvel 2 de rendimento no teste deleitura, o que significa que esses alunos conseguemler textos bsicos e inferir. O ento ministro da edu-

cao, Paulo Renato de Sousa, ao comentar os resul-tados do teste, afirmou que esperava resultados pio-res e que o problema maior da educao brasileira arepetncia.

Apesar de a repetncia ser um problema crni-co, consider-la a maior responsvel pelo mau de-sempenho dos estudantes no PISA uma anlise bas-tante parcial da educao brasileira. Antes de ser acausa do mau desempenho, a repetncia e/ou a DISconstituem efeitos de uma educao que, ao me-

nos na etapa obrigatria, se estendeu consideravel-

mente para quase toda a populao sem uma correlatapreocupao com a extenso de parmetros de quali-dade a serem atingidos pelas escolas e pelos sistemasde ensino.

Alm disso, o problema da baixa qualidade deensino na etapa obrigatria de escolarizao, ao con-trrio do que vem sendo propagado, no atinge so-mente as escolas pblicas. Franco (2002), ao anali-sar os resultados do PISA, props a comparao dodesempenho dos alunos oriundos das elites econmi-cas de sete pases que participaram do teste (Brasil,Coria do Sul, Espanha, Estados Unidos, Rssia, Fran-a, Mxico e Portugal). No Brasil, esses alunos tipi-camente estudam em escolas particulares. Apesar dacomparao ter sido feita entre grupos mais homog-neos, o que descartou as variveis relativas s des-vantagens socioeconmicas e culturais, bem comos desvantagens relativas DIS, como enfatizou oministro, os alunos brasileiros mantiveram o pior de-sempenho, o que comprova que nem mesmo a esco-la das elites de qualidade, comparativamente boaescola de outros pases.

Assim, avaliaes mediante testes padronizadoscomo o SAEB ou o PISA tm contribudo para desta-car no cenrio educacional brasileiro a questo daqualidade do ensino, bem como a questo correlatados meios e recursos necessrios para prov-la comigualdade para todos aqueles que acessam a etapaobrigatria de escolarizao.

O desafio da definio de padres dequalidade para o ensino brasileiro

Diante da quase universalizao do acesso eta-pa obrigatria de escolarizao, bem como dos reite-rados episdios trazidos pela imprensa e vividos nocotidiano escolar quanto aos alunos que esto na es-cola, mas no se apropriam do mnimo indispensvelpara viver em sociedade, parece que o grande desafiodo atual momento histrico, no que diz respeito aodireito educao, fazer com que ele seja, alm degarantido e efetivado por meio de medidas de univer-

salizao do acesso e da permanncia, uma experin-


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Qualidade do ensino


cia enriquecedora do ponto de vista humano, polticoe social, e que consubstancie, de fato, um projeto deemancipao e insero social. Portanto, que o direi-to educao tenha como pressuposto um ensinobsico de qualidade para todos e que no (re)produzamecanismos de diferenciao e de excluso social.

Os aspectos de ordem qualitativa na garantia eefetividade do direito educao no foram despre-zados pela legislao brasileira. A Constituio Fede-ral de 1988 define como um dos princpios do ensinobrasileiro a garantia de padro de qualidade (incisoVII, art. 206), estabelece que a Unio deve garantirequalizao de oportunidades educacionais e padromnimo de qualidade (art. 211, pargrafo 1o) e deter-mina vinculao de recursos por esfera administrati-va a serem aplicados para a realizao dessas finali-dades (art. 212).

A LDB prescreve que o dever do Estado para aefetivao do direito educao ser concretizado me-diante a garantia de padres mnimos de qualidadede ensino, definidos como a variedade e a quantidademnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao de-senvolvimento do processo de ensino-aprendizagem(inciso IX, art. 4o). Alm disso, prev que a Unio,em regime de colaborao com os entes federados,estabelecer padro mnimo de oportunidades educa-cionais para o ensino fundamental, com base em umcusto-aluno mnimo que assegure um ensino de qua-lidade.

Assim, alm de consolidar a obrigatoriedade doensino fundamental, no apenas para o indivduo e asfamlias, mas tambm a obrigatoriedade de oferta por

parte do Estado, o texto constitucional e a legislaosubseqente obriga que essa oferta educacional sejade qualidade. Contudo, se a legislao brasileira in-corporou o conceito de qualidade do ensino a partirde Constituio Federal de 1988, essa incorporaono foi suficiente para estabelecer de forma razoavel-mente precisa em que consistiria ou quais elementosintegrariam o padro de qualidade do ensino brasilei-ro, o que dificulta bastante o acionamento da justiaem caso de oferta de ensino com m qualidade. Afi-

nal, como caracterizar um ensino com ou sem quali-

dade se no h parmetros para o julgamento? Nocaso do acesso mais simples, uma vez que a inexis-tncia de vagas facilmente constatada. Nesse caso,se os pais ou responsveis acionarem a justia, o di-reito ser assegurado com rito sumrio (Oliveira, 1995,1999). Todavia, esse procedimento completamenteinadequado para o caso de oferta de ensino sem qua-lidade. Poderia o ensino de m qualidade ou sem qua-lidade ser considerado oferta irregular? Em caso po-sitivo, como caracterizar a precariedade do ensinoministrado? E ainda que fosse feito um esforo paracaracterizar o ensino de m qualidade ou de nenhumaqualidade, a quem seria atribuda a responsabilidade?s secretarias de educao? Ao ministro? Ao chefedo Executivo? Ao diretor do estabelecimento de ensi-no? Aos professores?

Diante disso, cabe uma discusso sobre o atualpadro de atendimento no ensino brasileiro, bem comouma reflexo sobre alguns aspectos do padro dequalidade que almejamos para assegurar o direito educao no apenas do ponto de vista do acesso.

Em primeiro lugar cumpre destacar que a nfasena reflexo da dimenso qualitativa do direito edu-cao no significa tomar como pressuposto que oproblema quantitativo do acesso esteja resolvido,mesmo para o ensino fundamental. Para alm do pro-blema da falta de vagas em algumas localidades, jdiscutido neste trabalho, basta observar que a mdiade anos de estudo da populao brasileira de 10 anosou mais de idade era de 5,8 em 2001 (IBGE, 2001), oque significa que muitos brasileiros at conseguem oacesso etapa obrigatria de escolarizao, mas no

conseguem finaliz-la.Em segundo lugar, quanto dimenso qualitati-va, no se trata simplesmente de estabelecer padresde atendimento sem considerar a diversidade de ex-pectativas e demandas da sociedade em relao aossistemas de ensino. Sacristn (2001) destaca que asrepresentaes sociais em torno do valor da escolari-zao universal so mltiplas e diversas, o que vaiconferir significados distintos para as representaessociais em torno da qualidade de ensino.

Em decorrncia dessas mltiplas e diversas re-


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presentaes sociais, haver distintas demandas e osindicadores de qualidade tambm se apresentaro deforma mltipla, conforme as representaes e as in-tencionalidades dos sujeitos histricos. Alm da mul-tiplicidade de formas, os indicadores de qualidadedevem ser dinmicos e constantemente debatidos ereformulados, visto que as diversas expectativas erepresentaes sociais integram um contexto histri-co mais amplo e em constante movimento. Assim, atarefa de definio dos indicadores de qualidade no somente tcnica, mas tambm poltica, ou seja, defi-nir insumos e parmetros para um ensino de qualida-de requer uma anlise dos custos, das condies re-ais, dos objetivos que se almeja e das expectativassociais em torno do processo de escolarizao.

Bruggen (2001) assinala que as diferentes repre-sentaes sociais sobre qualidade no devem impos-sibilitar a definio de uma linguagem comum queconsolide campos de ao. Assim, defende a seleode um bom conjunto de indicadores que permitam aavaliao no s da qualidade das escolas, mas tam-bm a dos sistemas de ensino. A partir dos indicado-res usualmente aceitos nos pases europeus, estabe-lece uma classificao em trs categorias: indicadoresde investimento, de desempenho dentro da realidadeeducativa e de sucesso/fracasso escolar.

Os indicadores de investimento so aqueles rela-cionados remunerao docente, proporo de alu-nos por professor, custo-aluno etc. Os relativos aodesempenho na realidade educativa so aqueles quedizem respeito ao clima e cultura organizacional daescola. E, enfim, os indicadores de sucesso/fracasso

escolar esto associados ao desenvolvimento de com-petncias e habilidades para determinado nvel ou etapade escolarizao.

No Brasil, dos vrios indicadores de investimen-to, apenas o gasto-aluno, erroneamente entendidocomo custo-aluno, foi estabelecido, ainda que notenhamos chegado a um consenso sobre seu clculo.Todavia, essa definio no foi antecedida da explici-tao de metas a serem atingidas em termos de me-lhoria de infra-estrutura, equipamentos, instalaes,

salrio, de formao inicial e continuada e dos pro-

gramas de assistncia ao estudante. Sendo assim, adefinio do gasto-aluno correspondeu a uma lgicaque partiu do rateio do montante dos recursos exis-tentes, e no dos insumos necessrios e da definiode padres de qualidade mnimos para o conjunto dapopulao.

J os indicadores de desempenho so pratica-mente inexplorados na realidade brasileira, pois os sis-temas de ensino no possuem metodologias paraavali-los, apesar de experincias localizadas e estu-dos internacionais indicarem a relevncia do clima eda cultura organizacional para amenizar o peso dasdesvantagens socioeconmicas e culturais dos alu-nos no processo de ensino-aprendizagem.

Enfim, as polticas de avaliao mediante testespadronizados como o SAEB, constituindo indicado-res de sucesso/fracasso escolar, se, por um lado, afe-rem competncias e habilidades requeridas para umensino de qualidade, por outro no possuem efetivi-dade, visto que pouca ou nenhuma medida polticaou administrativa tomada a partir dos seus resulta-dos, ou seja, no possuem validade conseqencial.Dessa forma, os testes padronizados so instrumen-tos necessrios, mas insuficientes para a melhoria daqualidade de ensino. Ademais, h questes de ordemmetodolgica que dificultam a anlise dos impactosque os insumos educacionais, o contexto socioeco-nmico e cultural e as prticas escolares tm sobre aaprendizagem dos alunos. Soares (2002) destaca queo modelo analtico do SAEB no se prope a acom-panhar os alunos de um ano para o outro, de modoque inexistem medidas de valor agregado, o que im-

possibilita no s a anlise dos fatores descritos aci-ma, mas at mesmo discernir se o que o aluno de-monstra ter aprendido em determinado ano foiresultado do trabalho desenvolvido pela escola em queest efetivamente matriculado, ou de sua trajetriaeducacional pregressa.

Apesar dessas limitaes, preciso destacar queo debate sobre a definio de padres de qualidadeno est completamente ausente do cenrio educacio-nal brasileiro. No incio da dcada de 1990, Xavieret

al . (1992) apresentaram uma proposta de alocao de


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recursos para o ensino fundamental articulada a umconjunto de condies de acesso, permanncia e de-sempenho que permitem um produto educacional dequalidade (p.77), chamado pelos autores de padresmnimos de oportunidades educacionais (PMOE). Osautores propunham que os PMOE fossem definidos apartir dos princpios de eficincia (otimizao de re-cursos) e eqidade (justia distributiva) educacionais.Para tanto, a definio preliminar deveria ser a de pa-dres mnimos da qualidade do servio educacional(PMQSE), referindo-se a um aspecto restrito e es-tratgico do PMOE: a escola e as condies mnimaspara o seu funcionamento (p.78), ou seja, a definiode condies bsicas de funcionamento das escolaspara que todas as crianas tivessem acesso a um m-nimo pactuado de educao formal.

Em que pese a contribuio da anlise dos auto-res para a definio dos padres de qualidade do ensi-no brasileiro, possvel identificar na proposta dedefinio dos PMQSE e dos PMOE o equvoco desupor que a definio dos insumos acarreta automati-camente a melhoria da qualidade de ensino. Contudo,mesmo essa crtica pode ser relativizada se levarmosem considerao o fato de tratar-se de um esforoinicial, num contexto imediatamente posterior pro-mulgao da Constituio Federal de 1988, na dire-o da definio de um nvel comum de financiamen-to como uma etapa preliminar de definio de padresde qualidade.

evidente que a definio de insumos umamedida necessria para precisar parmetros de quali-dade, mas os insumos no definem sozinhos esses

parmetros. Estudos internacionais tm demonstra-do isso. Um deles, intitulado Primeiro Estudo In-ternacional Comparativo em Linguagem, Matemticae Fatores Associados, foi realizado em 1997 peloLaboratrio Latino-Americano de Avaliao da Quali-dade na Educao da Organizao das Naes Unidaspara a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO) e con-sistiu na aplicao de testes padronizados de lingua-gem e matemtica para alunos dos 3 e 4 graus daetapa elementar de escolarizao. Da amostra, parti-

ciparam 13 pases da Amrica Latina e Caribe (Ar-

gentina, Bolvia Brasil, Colmbia, Costa Rica, Cuba,Chile, Honduras, Mxico, Paraguai, Peru, RepblicaDominicana e Venezuela). Alm dos testes, alunos,pais, professores e diretores responderam a questio-nrios sobre fatores associados ao processo de apren-dizagem e qualidade de ensino.

O estudo tinha a proposta de compreender o queos alunos da regio estavam aprendendo, de que ma-neira aprendiam e como os pases da regio poderiammelhorar a qualidade da educao (UNESCO, 1998).Tal como indicado pelos resultados do PISA, o estu-do evidenciou que a mdia de sucesso dos estudantesda regio baixa no que se refere ao que se consideraadequado que eles aprendam em linguagem e mate-mtica. Na rea de linguagem, o que se esperava dosestudantes era que demonstrassem competncias ehabilidades de compreenso, prtica metalingsticae produo de texto; e na rea de matemtica, quefossem capazes de demonstrar habilidades em nume-rao, operaes simples, fraes comuns, geome-tria e medio, alm de quatro habilidades aritmti-cas: interpretao de grficos, reconhecimento depadres, manejo de probabilidades e estabelecimentode relaes entre os dados.

Os resultados gerais para a rea de linguagem que na regio, com exceo de Cuba, que apresentouas mdias mais altas, os alunos esto sendo ensina-dos a decodificar, ou seja, a traduzir as palavras es-critas para a linguagem oral, mas sem compreensoou interpretao do texto. Em matemtica, novamen-te excetuando Cuba, os testes indicaram que os alu-nos no assimilaram conhecimentos nem desenvol-

veram as competncias necessrias, pois reconheciamsignos e estruturas com, entretanto, escassa capaci-dade para resolver problemas simples da vida cotidia-na. Cumpre destacar que o estudo, do mesmo modoque o PISA, demonstrou mais recentemente no ha-ver diferena considervel entre alunos de escolaspblicas e particulares, o que desmistifica a idia deque o problema da qualidade seja marca distintiva dasescolas pblicas.

Enfim, o estudo serve de ponto de partida para

analisarmos o papel dos insumos na configurao de


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um ensino de qualidade, pois suas concluses desta-cam que o aumento de recursos ou a definio deinsumos so condies necessrias mas insuficientes,por si mesmas, para gerar qualidade, visto que existeuma srie de variveis que compensam o efeito nega-tivo das adversas condies socioeconmicas e cul-turais, contribuindo para que os alunos possam alcan-ar bons resultados. Exemplo disso a intrigante posiode superioridade nesse teste dos estudantes de Cuba,onde sabidamente preponderam condies adversasem decorrncia da situao do pas em relao hegemonia econmica norte-americana e da resistn-cia aos ditames do capital financeiro internacional.

Diante disso, possvel concluir que essas va-riveis tm relao no s com insumos, mas tam-bm com a cultura, as atitudes, as prticas e as inter-relaes entre professores, alunos, diretores e demaismembros da comunidade escolar.

Assim, embora a redefinio de polticas de fi-nanciamento e alocao de recursos para a educaobrasileira seja urgente e necessria, preciso pensarde forma articulada num conjunto de indicadores quepermita configurar uma escola e um ensino de quali-dade numa perspectiva que abranja insumos, clima ecultura organizacional e avaliao. Ou seja, precisopensar numa poltica de melhoria da qualidade de en-sino que articule insumos e processos. Nesse senti-do, o estudo da UNESCO (1998) prope, medianteos resultados dos alunos nos testes e as respostasaos questionrios, elementos que podem configuraruma escola eficaz, ou seja, uma escola onde os alu-nos aprendam. Tais elementos so:

1. biblioteca com materiais instrucionais e livrosem quantidade e qualidade suficientes;

2. professores com formao superior, satisfei-tos com sua remunerao e que no precisemdividir sua carga horria entre duas ou maisescolas;

3. professores que no atribuam os resultados deaprendizagem s famlias, mas sim ao seu pr-prio desempenho ou ao desempenho dos estu-

dantes;

4. prtica formal de avaliao de desempenho dosalunos;

5. agrupamento de alunos por critrios de hete-rogeneidade;

6. ambiente de aula adequado com respeito e con-vivncia harmnica;

7. envolvimento dos pais no cotidiano escolar.

Esses elementos indicam que a definio de pa-dres de qualidade deve passar necessariamente nos pela definio de insumos, mas tambm de proces-sos. Nessa direo, um primeiro passo pode consistirna articulao entre os padres de qualidade e as pol-ticas de financiamento e avaliao da educao.

Uma poltica de financiamento cujas bases se- jam os princpios da igualdade e da eficincia consti-tui o alicerce de uma poltica de melhoria da qualida-de do ensino. Num nvel mais elementar, as polticasde financiamento so baseadas em decises centrali-zadas que levam em conta o nmero de alunos, osinsumos e os recursos disponveis. No caso brasilei-ro, h uma poltica de financiamento traada na rela-o entre o nmero de alunos e o total de recursosdisponveis que configura a capacidade de atendimentodos sistemas, uma vez que sequer o debate e a defini-o dos insumos necessrios foram sistematizados.

Todavia, desde a dcada de 1960, com o reco-nhecimento da relao estreita entre desvantagenssocioeconmicas e culturais e baixo rendimento es-colar, foram desenvolvidas frmulas de financiamen-to da educao que enfatizavam a alocao de recur-sos adicionais a escolas com usurios nessa condio

(Estados Unidos, Austrlia, Inglaterra e Frana ado-tam esse modelo) (Caldwellet al. , 2002).Essas frmulas de financiamento representam um

avano para a superao dos problemas relativos qualidade do ensino, visto que levar em conta as desi-gualdades entre os alunos e as escolas, bem como assuas diferentes necessidades educativas, para distri-buio de recursos, implica especificao da qualida-de da educao financiada pelo Estado e debate sobrequanto possvel gastar para atingir a qualidade es-

pecificada.


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Contudo, as frmulas de financiamento basea-das nas necessidades de aprendizagem dos alunos nolevam em conta apenas os insumos necessrios parao provimento de servios educacionais mais equni-mes, mas, sobretudo, os custos por aluno por resul-tado de aprendizagem, mediante mecanismos no sde prestao de contas dos recursos, mas tambmdos resultados dos programas financiados.

Dessa forma, o pressuposto que, no financia-mento da educao mediante frmulas baseadas nasnecessidades de aprendizagem dos alunos, o clculoseja feito a partir da anlise do que preciso gastarpara uma qualidade de ensino especificada; e, comoas escolas tm demandas distintas, as frmulas de-vem levar em considerao diferentes formas de dis-tribuio, tendo como resultado custos tambm dife-renciados (Levacic & Ross, 2002). Para tanto, essasfrmulas so desenvolvidas a partir da construo deindicadores de desvantagem socioeconmica que uti-lizam dados censitrios da populao ou outros da-dos disponveis nos ministrios de educao.

A correlao entre a definio de indicadores dequalidade e o financiamento da educao fica paten-te pelo alto poder indutor das formas de distribuioe alocao de recursos. Com efeito, a forma queassume o financiamento da educao pode influen-ciar os gestores, mediante mecanismos de incenti-vos ou sanes, bem como mediante o pacto e acomunicao poltica entre governo(s) e escola(s).Por isso, pensar numa poltica de financiamento ar-ticulada negociao de indicadores de qualidadeconfigura-se numa espcie de contrato em que se

define o que se espera das escolas e a forma de al-canar esses objetivos, a partir das variveissociopolticas de cada sistema escolar e de cada es-cola, a fim de amenizar os histricos padres deiniqidade e de ineficincia e, ao mesmo tempo, es-tabelecer padres de qualidade de ensino que sirvamde medida de igualdade para a efetivao do direito educao, tornando-o passvel de demanda jurdicacaso a oferta irregular seja considerada como umaoferta que se distancia desses padres de qualidade

pactuados.

Consideraes finais

Das observaes realizadas neste texto, parece-nos que a declarao do direito educao estabele-cida no texto constitucional de 1988 criou as condi-es para a expanso dos ltimos anos, permitindoredefinir-se as prioridades na luta pela expanso des-se direito. A Constituio Federal de 1988 reconheciacomo objetivo de curto prazo a universalizao doensino fundamental, de forma a defini-lo como nicaetapa obrigatria da escolarizao. Hoje, sua generali-zao cria as condies para a necessria atualizaodo prprio texto constitucional.

De um lado, no sentido de possibilitar como de-safio imediato a generalizao do ensino mdio, a idiada educao bsica (educao infantil, ensino funda-mental e mdio) como parte do direito educaoganha indita realidade com a significativa expansodos ltimos anos. Assim sendo, cabe claramente pos-tularmos a modificao do artigo 208 da ConstituioFederal, estabelecendo o ensino mdio como obriga-trio; nos termos da experincia na grande maioriados pases democrticos. Dessa forma, parece-nosque a necessidade de generalizao da educao bsi-ca coloca na ordem do dia a transformao do ensinomdio em nova etapa obrigatria a ser includa na lei,necessidade/possibilidade claramente evidenciada portal expanso.

De outro, a mesma expanso e permanncia naescola fundamental por parte de populaes historica-mente excludas dessa escola coloca o desafio da qua-lidade para todos como uma dimenso democratizado-

ra indita em nossa histria, tornando impossvel aoposio conservadora da qualidade quantidade.Cabe, pois, criar as condies de efetivao do

princpio constitucional do padro de qualidade doensino (art. 206, inciso VII da Constituio Federal)como nova dimenso do direito educao. O reco-nhecimento dessa necessidade no nos exime, pes-quisadores da rea de educao, do desafio e da res-ponsabilidade de traduzir o padro de qualidadenum conjunto de indicadores passvel de exigncia

judicial.


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O esforo empreendido neste texto procura apon-tar possveis caminhos a serem trilhados nessa busca.

ROMUALDO PORTELA DE OLIVEIRA, doutor em edu-cao pela Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, professor na mesma faculdade. Realizou estgio de ps-doutoradono Latin American Studies Program da Cornell University, nosEstados Unidos. Alm de vrios artigos em peridicos especializa-dos, organizou, com Afrnio Mendes Catani, o livro Reformaseducacionais em Portugal e no Brasil (Belo Horizonte: Autnti-ca, 2000) e, com Theresa Adrio,Gesto, financiamento e direito educao (So Paulo: Xam, 2001) eOrganizao do ensino

no Brasil (So Paulo: Xam, 2002). Desenvolve pesquisas na reade poltica e avaliao da educao. E-mail : [email protected]

GILDA CARDOSO DE ARAUJO, mestre em educao pelaUniversidade Federal do Esprito Santo, atualmente professorado Centro de Educao da Universidade Federal do Esprito Santoe doutoranda na Faculdade de Educao da Universidade de SoPaulo, na qual desenvolve pesquisa intitulada Municpio, federa-o e direito educao no Brasil . De 2002 a 2004, integrou acomisso editorial da Revista Brasileira de Poltica e Administra-

o da Educao . Exerce atualmente o cargo de vice-diretora daANPAE-ES. Publicou recentemente Educao obrigatria: astenses entre a ampliao do direito educao e o autoritarismo

brasileiro ( Dimenses, Vitria, UFES/Departamento de Histria,n. 12, jan./jun. 2001, p. 194-204). E-mail : [email protected]

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Recebido em maro de 2004

Aprovado em julho de 2004


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Romualdo Portela de Oliveira eGilda Cardoso de Araujo

Qualidade do ensino: uma nova dimenso da luta pelo direito educaoObjetiva analisar o direito educao, contrapondo a expanso do acesso ao ensino fundamental das ltimas dcadas aos desaos detransformar o padro de qualidade para todos em parte do direito pblico e subjetivo educao. O texto est estruturado em trs

partes. Na primeira, so analisados os dados acerca da evoluo do acesso escola em articulao com as noes de qualidade doensino. Na segunda parte, evidencia-se a dimenso do problema da qualidade mediante anlise dos resultados do Programa Inter-nacional de Avaliao de Alunos (PISA) e de suas repercusses no Brasil. Finalmente, discutem-se as possibilidades de estabeleci-mento de um padro de qualidade como medida necessria e urgente para a garantia do direito educao. A concluso destaca osdesaos tericos e tcnicos a serem enfrentados para a formulao de um padro de qualidade que seja, a um s tempo, compreen-svel populao e passvel de ser exigido judicialmente.Palavras-chave: direito educao; expanso de matrculas; qualidade do ensino; avaliao em larga escala; nanciamento daeducao

Educational quality: a new dimension of the struggle for the right to educationThe objective of this text is to analyse the Right to Education confronting the expansion of the access to elementary schooling du-ring the last decades and the challenges of transforming the standard of quality for all into part of the public and subjective right to education. It is structured in three parts. In the rst section, data pertaining to the evolution of access to schooling is analysed in connection with notions of teaching quality. In the second part, the dimension of the problem of quality is evidenced by meansof an analysis of the Programme for International Student Assessment (PISA) results and their repercussions in Brazil. Finally, the

possibilities of establishing a standard of quality as a necessary and urgent measure to guarantee the right to education are dis-cussed. The conclusion highlights the theoretical and technical challenges to be faced in formulating a standard of quality that is,at one and the same time, comprehended by the population and can be made subject to legal demands. Key-words : right to education; expansion of enrolments; educational quality; large-scale evaluation; educational funding

Resumos/Abstracts

Qualidade de Ensino

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