UNIVERSIDADE ESTADUAL DE FEIRA DE SANTANA

Autorizada pelo Decreto Federal nº 77.496 de 27/04/76 Reconhecida pela Portaria Ministerial nº 874/86 de 19/12/86

Recredenciada pelo Decreto nº 9.271 de 14/12/2004

Programa de Pós-Graduação em Planejamento Territorial

RAMON NOVAES DE MACÊDO

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO PLANO PLURIANUAL

PARTICIPATIVO (2014-2017) DO MUNICÍPIO DE QUIXABEIRA-BA.

FEIRA DE SANTANA–BA

2019

RAMON NOVAES DE MACÊDO

DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO PLANO PLURIANUAL

PARTICIPATIVO (2014-2017) DO MUNICÍPIO DE QUIXABEIRA-BA.

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Planejamento Territorial

(PLANTERR), em nível de Mestrado Profissional,

como requisito obrigatório para a obtenção do grau de

Mestre em Planejamento Territorial pela Universidade

Estadual de Feira de Santana-Ba.

Orientadora: Profª. Drª. Acácia Batista Dias

FEIRA DE SANTANA–BA

2019

Ficha Catalográfica – Biblioteca Central Julieta Carteado

Tatiane Souza Santos - Bibliotecária CRB5/1634

M119d Macêdo, Ramon Novaes de

Democracia e participação social no plano plurianual

participativo (2014-2017) do município de Quixabeira-BA

/Ramon Novaes de Macêdo. –, 2019.

152f.: il.

Orientadora: Acácia Batista Dias

Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Feira de Santana,

Programa de Pós-Graduação em Planejamento Territorial, 2019.

1. Participação social – Plano plurianual (2014-2017) 2.

Quixabeira/BA. I. Dias, Acácia Batista, orient. II. Universidade

Estadual de Feira de Santana. III. Título.

CDU: 35 (814.22)

Dedico este trabalho, aos que assim como

eu, acreditam que uma sociedade melhor,

com mais oportunidades e menos miséria,

depende da nossa PARTICIPAÇÃO.

AGRADECIMENTOS

Inicio agradecendo a Deus todo poderoso pela permissão, coragem e disposição que me deu

para enfrentar essa jornada, o caminho foi longo e repleto de desafios e ensinamentos, esses

que me tornaram não apenas um acadêmico melhor, mais um ser humano mais completo e um

cidadão mais consciente da luta diária e necessária para a construção de uma sociedade mais

justa.

A minha família, por sempre me ensinar que a educação é o melhor caminho, em especial a

Eduarda e Vicente, esposa e filho, que certamente sofreram não apenas com minha ausência

em alguns momentos especiais e em datas comemorativas, mais também, com o meu humor

alterado em alguns dias. Saibam que vocês são o meu combustível para enfrentar todos os

desafios da vida, vocês são tudo pra mim!

Agradeço a todos os colegas do curso, que desde a disciplina que cursei como aluno especial

desse Mestrado me acolheram de braços abertos. A turma 05 de modo especial, pelas

amizades construídas, pelas experiências trocadas, e pelos momentos de descontração juntos,

que foram desde resenhas nos corredores da UEFS, aos almoços coletivos no Feira VI, foram

momentos simples, mas que marcam a minha trajetória.

Agradeço a todos os sujeitos que colaboraram com este trabalho direta ou indiretamente,

desde aqueles que me emprestaram ou me indicaram livros e/ou leituras, aos entrevistados,

aos que colaboraram no processo de revisão, aos funcionários dos órgãos que me ajudaram no

garimpo de fontes e informações. A todos estes, meu muito obrigado, esse trabalho tem um

pouco de cada um de nós.

Agradeço a todos os professores e professoras que de certo modo contribuíram para a

realização deste trabalho, em nome da minha orientadora Acácia Batista, estendo a todos os

docentes meus agradecimentos, pelos conselhos, orientações, e ensinamentos.

Por fim, agradeço ao querido professor Dr. Ildes Ferreira de Oliveira (in memoriam), pelos

ensinamentos e por acreditar nesse trabalho desde o primeiro momento que teve contato. O

destino não permitiu que ele estivesse aqui conosco, mas certamente, onde estiver vai saber

que não me esqueço de sua colaboração para esse trabalho, e nesse espaço faço questão de

deixar para todos, a última orientação que recebi desse professor. Em 17 de abril de 2019, já

muito debilitado, mas sem perder a confiança em meu trabalho e me aninando sempre, ele

disse “Conversei um tempão hoje com Acácia, vá em frente, um abraço”. Essa foi a

orientação mais rápida que ele me passou, um áudio de cerca de 10 segundo, mas certamente,

foi a que mais me motivou pra chegar até aqui, muito obrigado professor!

RESUMO

Este trabalho analisa o processo de participação social na construção do Plano Plurianual

Participativo (2014-2017) do município de Quixabeira-BA, e busca responder: Qual o legado

essa experiência deixou para a cultura da participação social no município? O seu objetivo é

analisar os canais de participação social que estão à disposição da sociedade civil para o

desenvolvimento das políticas públicas. Utiliza-se os conceitos de democracia participativa e

participação social, por compreender que o Plano Plurianual (PPA) é exercido como um

instrumento de planejamento das administrações públicas e ganha uma dimensão participativa

em alguns governos. No trabalho utilizou-se a metodologia qualitativa para o

desenvolvimento da análise bibliográfica e documental, além de entrevistas semiestruturadas.

Entre as contribuições desta pesquisa está a necessidade de entendimento sobre a importância

do planejamento participativo no desenvolvimento de uma cultura participativa na sociedade

civil. Além da análise conceitual, este trabalho traça um breve histórico do PPA e seu

desenvolvimento no processo do planejamento público do Brasil, sobretudo a partir das

inovações legais estabelecidas pela Constituição Federal de 1988. Destaca as influências

recebidas pelo município, a partir das práticas recentes da União e do Estado da Bahia com

seus PPAs. E apresenta como resultados, o fortalecimento da sociedade civil quixabeirense na

ocupação dos espaços participativos, além do produto final, que se constitui em uma minuta

de projeto de lei que institui a etapa participativa na construção do PPA do município.

Palavras-Chave: PPA-Participativo; Democracia Participativa; Participação Social.

ABSTRACT

This paper analyzes the process of social participation in the construction of the Participatory

Multiannual Plan (2014-2017) of the municipality of Quixabeira-BA, and seeks to answer:

What legacy did this experience leave for the culture of social participation in the

municipality? Its objective is to analyze the channels of social participation available to civil

society for the development of public policies. The concepts of participatory democracy and

social participation are used because they understand that the Multiyear Plan (PPA) is

exercised as a planning tool for public administrations and gains a participatory dimension in

some governments. In this work the qualitative methodology was used for the development of

the bibliographic and documentary analysis, besides semi-structured interviews. Among the

contributions of this research is the need for understanding about the importance of

participatory planning in the development of a participatory culture in civil society. In

addition to the conceptual analysis, this paper traces a brief history of the PPA and its

development in the process of public planning in Brazil, especially from the legal innovations

established by the Federal Constitution of 1988. It highlights the influences received by the

municipality, from the recent practices of the Union and the State of Bahia with their PPAs.

And it presents as results, the strengthening of the Quixabeirense civil society in the

occupation of the participative spaces, besides the final product, that constitutes a draft of the

bill that establishes the participatory stage in the construction of the municipal PPA.

Key words: PPA-Participativo; Participatory Democracy; Social Participation.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACM – Antônio Carlos Magalhães

ACR – Associação dos Cristãos no Meio Rural

AMTQ – Associação de Mulheres Trabalhadores de Quixabeira

AND – Agência Nacional de Desenvolvimento

CAPPA – Conselho de Acompanhamento do PPA

CEBs – Comunidades Eclesiais de Base

CEDRS – Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentável

CEDETER – Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial

CET – Coordenação Estadual de Território

CEP – Conselho de Ética e Pesquisa

CF – Constituição Federal

CNDES – Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público

DOM – Diário Oficial do Município

FHC – Fernando Henrique Cardoso

FUNDEB – Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica

GTT – Grupo Territorial de Trabalho

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

JK – Juscelino Kubitschek

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário

OP – Orçamento Participativo

PT – Partido dos Trabalhadores

PFL – Partido da Frente Liberal

PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PTSD – Plano Territorial de Desenvolvimento Sustentável

PPA – Plano Plurianual

PPA-P - Plano Plurianual Participativo

PND – Plano Nacional de Desenvolvimento

SALTE – Saúde, Alimentação, Transporte e Energia

SDT – Secretaria de Desenvolvimento Territorial

SEGOV – Secretaria Municipal de Governo e Planejamento

SEPLAN – Secretaria do Planejamento

TCLE – Termo de Consentimento e Livre Esclarecido

TIs– Territórios de Identidades

LISTA DE FIGURAS

Figura 01: Novo modelo do PPA municipal 2014-2017 .............................................. 90

Figura 02: Eixos estruturantes e áreas temáticas do PPA 2014-2017 ........................... 91

Figura 03: Plenárias de escuta social, Povoado de Jaboticaba, 2013. .......................... 95

Figura 04: Plenária na comunidade de Alto do Capim, momento da apresentação dos

delegados eleitos para a representação na plenária final - 2013. ................................... 95

Figura 05: Plenária final na sede, momento de validação das propostas, Quixabeira

2013................................................................................................................................ 97

LISTA DE QUADROS

Quadro 01 - Histórico de administrações de Quixabeira-BA gestor/partido/período ... 25

Quadro 02: Sujeitos entrevistados ................................................................................ 30

Quadro 03: Participação social nos PPAs da Bahia entre 2004 a 2015 ........................ 86

Quadro 04: Cronograma de realização das plenárias públicas do PPA-P de

Quixabeira-2014-2017 – por localidade, data e número de participantes. .................... 92

Quadro 05: Eixos estruturantes e base do PPA-P aprovada pelos delegados na

plenária final. .................................................................................................................. 98

Quadro 06: Histórico de Conselhos criados no município de Quixabeira-BA.............. 105

Quadro 07: Resultado de buscas de publicações do Diário Oficial de Quixabeira

referente aos conselhos período 2013-2017 ................................................................... 107

Quadro 08: Entrevistados da sociedade civil e suas experiências com conselhos......... 108

Quadro 09: Entendimento de participação social pelo olhar dos entrevistados do

processo do PPA-P do município de Quixabeira-Ba 2014-2017................................... 110

Quadro 10: Atuação Sócio-política dos sujeitos entrevistados. .................................. 112

LISTA DE MAPAS

Mapa 01: Território de Identidades da Bahia 2007 .................................................... 79

Mapa 02: Território de Identidades da Bahia 2012 ..................................................... 80

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO................................................................................................. 16

CAPÍTULO I 25

1 CENÁRIO DA PESQUISA E METODOLOGIA ......................................... 25

1.1 Recorte temporal e motivação do tema pesquisado...................................... 26

CAPÍTULO II 34

2 CONCEITOS EM DEBATES ....................................................................... 34

2.1 Democracia: Construção do conceito, e o caminhar para uma democracia

Participativa ....................................................................................................... 34

2.2 De participação a participação social: Entendendo o conceito..................... 42

2.3 Participação social no Brasil redemocratizado: Dos conselhos ao PPA-P.... 51

CAPÍTULO III 58

3 PPA DE PEÇA DO PLANEJAMENTO A FERRAMENTA DE

PARTICIPAÇÃO SOCIAL ........................................................................... 58

3.1 PPA: Plano Plurianual e seu percurso legal no planejamento público no

Brasil.................................................................................................................. 58

3.2 Plano Plurianual Participativo PPA-P, aspectos gerais das experiências do

Brasil e da Bahia................................................................................................ 68

3.3 PPA-Participativo aspectos gerais das experiências iniciais do estado da

Bahia.................................................................................................................... 71

3.4 Territórios de Identidade e a divisão administrativa da Bahia a partir de

2006...................................................................................................................... 73

3.5 A participação social nos PPAs da Bahia (2008-2011 2012-2015)............... 81

CAPÍTULO IV 87

4 A EXPERIÊNCIA MUNICIPAL DE QUIXABEIRA-BA COM O PPA-

P............................................................................................................................ 87

4.1 PPA-P de Quixabeira-BA, metodologia e desenvolvimento.......................... 87

4.2 PPA-P (2014-2017) do município de Quixabeira-BA. ................................ 88

4.3 Plenária final e aprovação das propostas ..................................................... 96

4.4 PPA-P Tramitação e aprovação no legislativo, e a devolutiva as

comunidades....................................................................................................... 99

4.5 Os conselhos municipais e a sua ligação com o PPA................................... 102

4.6 Sujeitos do processo, ambiente social e espaço de participação no

município............................................................................................................. 109

CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................ 117

REFERÊNCIAS ............................................................................................ 122

ANEXO

APÊNDICES

16

INTRODUÇÃO

Desde muito cedo somos estimulados a ingressar em grupos, movimentos, setores dos

mais diversos da sociedade, seja no grêmio estudantil, em uma associação de bairro, um

partido político, enfim, estamos quase sempre em contato permanente com a necessidade de

atuação política e social em nosso meio. Essa participação pode ocorrer em variados espaços e

de diversas formas, desde uma opinião numa conversa informal entre amigos, até uma

composição em um conselho deliberativo, legalmente instituído. Podemos dizer então, que

somos uma sociedade na qual a participação se constitui de forma dinâmica, diversa e

necessária.

A polissemia e a complexidade do termo nos indicam que apesar de muitas pesquisas e

trabalhos já realizados, a participação parece ser ainda fonte para muitos debates, seja na

família, na religião, no trabalho ou na política, compreender esse tema nos seus variados

sentidos e significados, de fato não se estabelece uma tarefa simples.

Como nos escreve Demo (1988), não colocamos o problema da participação

desvinculado da questão política social, e nesse sentindo, trataremos esse termo no

desenvolver do presente estudo sempre como referência a participação social, o qual se

constitui conceito fundante dessa análise.

Gohn (2001) afirma que o tema participação é uma lente que possibilita um olhar

ampliado para a história. Quando se fala em um olhar ampliado para a história, essa afirmação

traz consigo um chamado a uma necessária contextualização de todo ambiente social, político

e econômico quando se pesquisa a ação dos indivíduos em sociedade. Partindo dessa

premissa, se faz necessário nessa introdução, uma breve contextualização do ambiente

democrático que temos no período do desenvolvimento da presente pesquisa.

A conjuntura sócio-política contemporânea, que nos serve de terreno para este

trabalho, se constitui em ambiente marcado por uma instabilidade no sistema democrático

brasileiro. Sociedade polarizada, poderes em descrédito, corrupção generalizada, democracia

representativa em crise. É possível afirmar que esse momento vivenciado pelo Brasil, ganhou

forma antes da campanha eleitoral de 2014 e de lá até o presente momento (2019), já se

constitui como um dos mais desafiadores cenários da nossa república após a chamada

redemocratização do país, no final do século XX.

É importante o destaque dado a essa conjuntura, pois mesmo diante de todo esse

contexto apresentado, a participação marca a sua inexorável presença em todo esse cenário de

incertezas, no qual a sociedade convive atualmente. São recorrentes os jargões das campanhas

17

eleitorais apelarem para a participação popular, com mensagens do tipo: ―Você faz parte do

nosso projeto‖, ―Venha construir conosco a mudança necessária‖, ―Sua participação é

fundamental para a superação do momento pelo qual passamos no país‖, ―Filie-se, não

podemos desistir do Brasil‖. Poderíamos citar dezenas de apelos dos partidos, campanhas,

movimentos que estimulam a participação, mas estes já bastam para provar como ela é

―cobiçada‖ em nosso meio.

São inúmeros os espaços de participação num ambiente democrático, muitos desses se

constituíram em conquistas e avanços no campo da legalidade, no entanto como afirma

Ciconello (2008, p. 08) ―[...] agora é preciso efetivar os direitos, garantido a todos o seu

acesso.‖. Se por um lado essa realidade nos garante várias possibilidades de participação, por

outro, nos coloca o desafio de entender como está sendo desenvolvida, de que tipo, em quais

ambientes, com quais propósitos? Estes questionamentos são essenciais para um despertar

crítico do conceito em questão, pois nem sempre ―fazer parte‖ quer dizer ―participar‖.

A história da humanidade é também a história de muitos conflitos e disputas pelo

poder, de certa forma, ainda que remota, a luta por participação pode ser percebida desde a

antiguidade, vindo a se intensificar com experiências democráticas, sobretudo a partir do

século XX. O percurso da participação social no Brasil será tratado mais adiante como um

tópico específico desta pesquisa, mas de maneira introdutória, é necessário destacar um marco

fundamental para a fase contemporânea da nossa ainda jovem democracia, se trata justamente

da promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, também conhecida como constituição

cidadã.

Nesse ambiente democrático, as demandas sociais se mostram cada dia mais presentes

e complexas em nosso cotidiano. O debate do investimento governamental através das

políticas públicas vem ganhando uma dimensão mais ampla no que tange à participação da

população em sua construção. Nesse sentido, cabe aos estudiosos e pesquisadores, sobretudo,

um empenho maior no desenvolvimento de pesquisas que analisem as ferramentas que fazem

esta ponte entre o cidadão e a administração pública em suas várias esferas, buscando sempre

qualificar não apenas os espaços participativos, mas principalmente os sujeitos que os

ocupam.

A participação social nas esferas de governos ocorre através de variados instrumentos,

alguns destes já assegurados por leis, como partidos políticos, conselhos setoriais e audiências

públicas, outros de forma facultativa como orçamentos participativos, conferências, e mais

recentemente os Planos Plurianuais Participativos. Quando nos deparamos com um leque de

ferramentas amplo como esse, logo imaginamos que a participação social se torna

18

protagonista em nosso meio, e que isso fortalece a democracia e aperfeiçoa os investimentos

das políticas públicas. No entanto, parece não ser bem assim, em muitos casos a efetivação

dessa prática se mostra um desafio a ser vencido.

Passadas três décadas de aprovação da nossa última Constituição, o país já

experimentou muitas experiências no campo da participação social nas várias esferas de

governos. Uma das mais comentadas e pesquisadas se constitui como as experiências dos

Orçamentos Participativos (OP). Segundo Avritzer (2002), o OP é a experiência de

participação local mais discutida no Brasil, e chegou a estar presente em 103 municípios.

Desde o seu surgimento nas décadas finais do século passado e até hoje, o OP serviu de

inspirações e bases para outras experiências no campo da participação social das políticas

públicas Brasil a fora.

O objeto investigado de maneira central nessa pesquisa é um instrumento

relativamente novo adotado por alguns governos na administração pública, a saber, o Plano

Plurianual Participativo (PPA-P), esse que para Ferreira Filho (2014) é uma ferramenta do

próprio Orçamento Participativo, tendo raízes dentro deste, para democratização dos

orçamentos públicos, culminando com a abertura social nesse processo de planejamento.

O presente trabalho traça um debate em torno dos conceitos de democracia e

participação com foco na democracia participativa e na participação social para o

planejamento das políticas públicas no Brasil, além de pesquisar a experiência do Plano

Plurianual Participativo do município de Quixabeira na Bahia (2014-2017), como ferramenta

de participação social.

A participação social, na formulação de políticas públicas, sempre foi um espaço

almejado por parte da sociedade. A década de 1980, sem dúvida, representou um marco

importante para o Brasil, quando, através da Constituição Federal de 1988, após inúmeras

lutas, debates e mobilizações, se conseguiu garantir em Lei, avanços importantes nesse

sentido.

São inegáveis os avanços conquistados com a promulgação da Constituição Federal de

1988 no campo da participação dos cidadãos na gestão pública. Todavia, mesmo assegurados

na carta magna, esses mecanismos institucionalizados são alvos de intensas críticas e

reflexões sobre a sua real efetividade. Muitos governos se limitam a cumprir o que estabelece

a Lei de forma mecanizada e engessada, o que nem sempre representa um avanço no campo

participativo. Isso inclusive foi reconhecido pelo próprio Ministério do Planejamento, quando

em 2003 publicou sobre o tema e evidenciou que:

19

A existência de diversos canais e mecanismos que permitem a participação social,

embora seja um requisito fundamental para uma governança democrática, não

necessariamente induz uma maior qualidade na participação. (BRASIL,

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2013, p. 18).

A tônica política dos anos 1970 e 1980 na América Latina e em especial no Brasil,

esteve ligada diretamente com o cenário de crise dos regimes autoritários nessa região, as

ditaduras que já tinham vivenciado seu ápice enquanto regime de governo e, diante de muitos

fracassos do projeto empreendido, começaram a ver a necessidade de uma abertura

democrática, não só requerida pelos movimentos e por parte considerável da população do

Brasil, bem como pela lógica internacional, a quem não mais interessava esse tipo de regime.

O período da ditadura fez do Brasil um país sem qualquer incentivo do governo à ação

participativa cidadã, por conta da repressão política e militar instaurada. Só a partir de meados

de 1970, de forma tímida, começa a ocorrer o surgimento daquilo que se convencionou

chamar de uma ―[...] sociedade civil autônoma e democrática.‖ (AVRITZER, 2009, p. 27).

A partir de meados dos anos 1970, junto ao combate do regime ditatorial em curso no

Brasil, a sociedade civil buscava formas organizadas de inserção de suas principais demandas

junto ao Estado, ―[...] o crescimento das formas de organização da sociedade civil no Brasil

foi um dos elementos mais importantes da democratização do país.‖ (AVRITZER, 2009, p.

29). Ou seja, mesmo antes da democratização, o país já via a participação social emergir

como um caminho promissor para a atenção das demandas mais próximas das populações,

frente aos poderes do Estado e dos governos.

A década de 1980 caminhava para um novo contexto histórico e a ditadura feroz que

censurou, prendeu e oprimiu já caminhava para o seu fim. Esta viu, e teve que conviver com

uma crescente onda de mobilização social e de movimentos que defendiam a democracia,

com isso, a prática democrática censurada durante duas décadas, acenava para sua liberdade

efetiva que se consolidou com a Constituição de 1988.

Ciconello (2008, p. 02) ao analisar esse período nos escreve ―que grande parte das

forças políticas e sociais que impulsionaram o processo de redemocratização do país na

década de 1980, estava imbuída de uma concepção democrática ampliada‖. Essa concepção

de democracia ultrapassava a questão do voto e do sistema representativo eleitoral, ou seja,

para aquelas forças democráticas, o voto e a representação política através dos mandatários

(as), não daria conta das necessárias mudanças nas estruturas de poder. Aliado a isso, seria

então indispensável à abertura e disposição para a participação do povo nas decisões políticas

20

e de governo, logo, a participação social era ingrediente indispensável para aquele novo

período que se iniciava no país.

Além da transição para a democracia, esse período também marcou de forma mais

intensa no Brasil o avanço do projeto neoliberal com a eleição de Fernando Collor de Melo

em 1989. Seguindo o rumo traçado pelos países desenvolvidos em que o liberalismo já estava

consolidado, o Brasil se apresentava com as características ideais para esse modelo. Como

sugere Oliveira (1995), o neoliberalismo encontrou terreno fértil no Brasil, a dilapidação do

Estado brasileiro desde a ditadura até a era Sarney, propiciava o cenário perfeito para a

investida neoliberal.

Portanto, estava imposto a este novo momento a política neoliberal. E esse foi o

terreno no qual se deu as primeiras experiências da participação social junto ao Estado

brasileiro no final dos anos 1980, assegurados pela nova constituição. É importante destacar

que essa participação assegurada e permitida por este Estado ―redemocratizado‖, está

intrinsicamente ligada às suas bases neoliberais. Isso até parece ser contraditório, pois, se por

um lado a redemocratização junto com a Constituição Cidadã de 1988 oxigenava a

participação social, por outro, a investida neoliberal marcava também seu território com

princípios e objetivos que se opunham aos investimentos e demandas sociais.

Frente ao exposto, os anos 1990 foram palco de forte disputa por espaço na agenda

política do nosso país, de um lado, as organizações democráticas em busca da efetivação de

direitos negados durante os anos da ditadura, e com a agenda social repleta de desejos e

necessidades, no qual viam no Estado o principal responsável em atender a essas demandas, e

de outro, a investida neoliberal que pregava justamente o oposto, diminuição no papel do

Estado, e ajustes na agenda e nas prioridades econômicas conforme os mercados e o capital

internacional.

Dagnino (2004) explica essa disputa como uma crise discursiva, para esta autora, de

um lado, o projeto neoliberal que se instala em nosso país ao longo das últimas décadas, e de

outro, um projeto democratizante, participativo, que emerge a partir das crises dos regimes

autoritários e dos diferentes esforços nacionais do aprofundamento democrático.

Estavam, portanto desenhados os desafios da participação social no Brasil na década

de 1990, que foram justamente o de permear esse ambiente de contradição entre as

necessidades essenciais da população no acesso às políticas públicas, através dessa

participação nesse novo momento democrático, e ao mesmo tempo enfrentar, confrontar ou

porque não dizer, dialogar com a instância política e econômica do neoliberalismo que estava

pautada na agenda central da política nacional com o então presidente Fernando Collor.

21

―Assim os anos 1990 foram cenário de numerosos exemplos desse trânsito da sociedade civil

para o Estado.‖ (DAGNINO, 2004. p. 141).

Compreender esse campo de disputa é fundamental para chegarmos ao modo

contemporâneo de participação social que temos hoje em diversos espaços do Estado e de

governos. Novamente nos apoiando em Dagnino (2004), dois marcos merecem destaque para

esse entendimento: o reestabelecimento da democracia, pela qual se estimulou a participação

no seio de vários setores da sociedade, e a eleição de Luís Inácio Lula da Silva para presidente

da república, que investiu na ampliação desses espaços participativos.

Foi justamente com a chegada do presidente Lula ao poder, que se deu a primeira

experiência ao nível nacional do chamado Plano Plurianual Participativo (PPA-P) ocorrido em

2003. Para alguns estudiosos, mais do que uma mudança de ordem ideológica, esse momento

representou uma abertura para as questões sociais do nosso país. Lambertuci (2009), ao

escrever sobre as experiências nacionais de participação social, destaca que nesse momento

inicial do governo Lula o diálogo com entidades da sociedade civil se estabeleceu como uma

marca importante e funcionou como ferramenta de colaboração, não só na elaboração, como

também no ―[...] aperfeiçoamento e acompanhamento das políticas públicas, sempre

reconhecendo a importância das entidades da sociedade civil e respeitando sua

representatividade e autonomia.‖ (LAMBERTUCI, 2009, p. 71).

Seguindo essa lógica, o que antes era visto apenas como uma exigência formal e

institucional para se atingir o cumprimento da lei, passou a ser estabelecida como novas

formas de arranjos institucionais do novo governo. Com o destaque dado a este campo, outras

esferas de governos estaduais e municipais se alinharam com a lógica federal e buscaram

estimular a participação social na tomada de decisões. Nesse ambiente, através de um olhar

mais atento para a participação social, foi que surgiram outras experiências de PPA-P em

outras esferas de governo. Alguns estados e municípios, rompendo as barreiras do

tradicionalismo, incorporaram para além dos dispositivos de participação social já definidos

em lei (como conselhos setoriais e audiências públicas), um modelo novo de planejamento

para o desenvolvimento de suas políticas, que foram os Planos Plurianuais Participativos, os

quais possibilitaram uma participação da sociedade nessa peça de planejamento

governamental.

Um destes exemplos foi o caso do PPA participativo do município de Quixabeira

interior do Estado da Bahia, que teve sua primeira experiência dessa ordem no início do ano

de 2009 quando foi desenvolvido o seu primeiro PPA-P, sobre a gestão do então prefeito

Eliezer Costa de Oliveira, do Partido dos Trabalhadores (PT), essa primeira experiência se

22

efetivou como o PPA-P do município que vigorou entre os anos de 2010 a 2013. Com a

reeleição do prefeito em 2012, o município novamente desenvolveu o seu PPA-P, para o

quadriênio 2014-2017, esse último que teve toda a sua formulação, tramitação e aprovação no

ano de 2013, primeiro ano de mandato dos eleitos, conforme estabelece a legislação.

O município de Quixabeira, na Bahia, integra o Território da Bacia do Jacuípe e tem

segundo estimativa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE, 2010), 9.554

habitantes, suas características demográficas, sociais e econômicas são similares à maioria dos

pequenos municípios do semiárido nordestino. O Plano Territorial de Desenvolvimento

Sustentável (PTDS, 2010) mostra que o município possui uma população rural de cerca de

60%, e tem como principal atividade econômica o desenvolvimento da agricultura familiar e a

agropecuária. Pesquisar a experiência do PPA-P numa realidade como essa, pode nos trazer

reflexões sobre a necessidade da participação social na formulação do planejamento público

dos pequenos municípios brasileiros.

O recorte temporal da presente pesquisa se constituiu tendo como base o objeto central

de estudo, a experiência mais recente do PPA-P deste município, que corresponde desde sua

formulação e debates das plenárias e sua tramitação e aprovação da Lei Municipal nº 249 de

18 de novembro de 2013 que Instituiu o Plano Plurianual PPA do município de Quixabeira

para o período de 2014-20171, até o fim da sua vigência.

O alerta sobre as dificuldades encontradas quando se trabalha com um objeto que se

tenha ligação direta não se constitui nenhuma novidade no campo das humanidades. Por isso,

a condução da presente pesquisa se preocupou com estes aspectos para que os resultados não

fossem prejudicados. No capítulo reservado a metodologia, esse processo está mais detalhado.

Definido o objeto de estudo e seu recorte temporal, a pergunta norteadora para esta

pesquisa se formulou na pretensão de se compreender: Qual legado o PPA-P de Quixabeira

deixou para a cultura da participação social no município? Logo, o objetivo geral será analisar

o histórico de participação social no município e em que medida o PPA-P contribuiu (ou não)

para o compromisso dos governos com esse tema. Como objetivos específicos têm-se: a)

Avaliar quais meios e ferramentas foram utilizados para que a sociedade pudesse inserir suas

1 A escolha para do presente período se deu devido a atuação deste pesquisador como então Secretário de

Governo e Planejamento, o que proporcionou uma participação mais próxima da experiência, além da execução

mais recente do referido PPA-P, e maior possibilidade de acesso a arquivos e documentos que pudesse permitir

uma investigação mais ampla do objeto em questão. No capítulo da metodologia se explicita de forma mais clara

essa motivação. 2 Existe algumas interpretações conflitantes entre decisões do Conselho de Ética e Pesquisa e o campo das

ciências humanas. Alinhado a isso a necessidade de agilizar a pesquisa para o cumprimento dos prazos

estabelecidos do programa, acabou se optando pela não submissão ao Conselho de Ética. Porém como já

mencionado as precauções em relação ao Código de Ética foram tomadas.

3 Mesmo devidamente assinado o TCLE por todos os entrevistados, no qual os mesmos permitem o uso de seus

nomes, se optou por codificar as entrevistas, preservando as identidades dos entrevistados, e destacando a sua

23

propostas nos PPA-P; b) Identificar quais métodos avaliativos foram utilizados para

acompanhar a implementação das propostas, e se houve retorno e ou acompanhamento da

sociedade civil no processo de execução das políticas definidas pelos PPA-P; c) Identificar os

canais de participação ocupados pela sociedade civil no município de Quixabeira-Ba, e sua

relação com o PPA-P; d) Identificar o entendimento de participação social desse processo,

pelo olhar dos representantes do governo e da sociedade; e) Produzir, em forma de minuta de

Projeto de Lei, um dispositivo onde assegure a obrigatoriedade da construção do PPA de

forma participativa, bem como seu acompanhamento e avaliação.

Estabelecidos os objetivos da presente pesquisa, ao final deste trabalho espera-se

contribuir para o alargamento do debate em torno do tema e seus conceitos chaves, sendo

estes: democracia, democracia participativa e participação social. Essa pesquisa tem caráter

analítico e traz o debate sobre a necessidade de entendermos que tipo de participação estamos

sendo convidados a realizar junto as esferas governamentais.

O presente trabalho se divide em quatro capítulos. O primeiro deles foi o reservado

para a metodologia, onde são apresentados os aspectos motivacionais, as justificativas, e os

métodos, além das etapas e ferramentas aplicadas. Esse primeiro capítulo, buscou um diálogo

a partir das descobertas empíricas alinhado com as teorias dos conceitos chaves que nos

servirão de base para este trabalho, no sentido de construir o caminho qual foi seguido em

todas as etapas do desenvolvimento.

O segundo capítulo trata do marco teórico, assim desenvolve análises teóricas e se

fundamenta em bibliografia que debate os conceitos chaves empregados na pesquisa, sendo

estes: democracia, democracia participativa e participação social. Autores como Joseph

Schumpeter, Carole Pateman, Pedro Demo e Leonardo Avritzer, dentre outros, são analisados

com o intuito de fornecer subsídios teóricos para o embasamento e desenvolvimento da

presente pesquisa. Além do debate conceitual, foi traçada uma trajetória histórica das

principais fases democráticas, que nos possibilita compreender quais meios democráticos de

participação nos são oferecidos, e sua última sessão foi reservada para a discussão da

participação social no Brasil a partir da sua redemocratização, que abriu caminho para várias

experiências participativas como conselhos, conferências, orçamentos participativos até aos

Planos Plurianuais Participativos.

O terceiro capítulo estabelece uma proximidade maior com o objeto pesquisado,

destacando as definições do PPA e analisando como esse se desloca de uma peça de

planejamento técnico, no processo orçamentário dos governos, para uma ferramenta de

participação social. Nesse momento, também são analisadas algumas das principais

24

experiências do PPA-P, desde a iniciativa primeira com o Governo Federal iniciada em 2003,

passando pelo histórico do desenvolvimento dos PPAs do Estado da Bahia, até a adoção do

modelo participativo a partir de 2007, o qual teve a adoção dos Territórios de Identidades

(TIs) como divisão administrativa, e serviu de incentivo para práticas dessa natureza em

alguns municípios, como foi o caso de Quixabeira-Ba. O quarto capítulo se constitui das

análises de campo, examina o contexto da instituição da Lei Municipal do PPA-P pesquisado,

destacando seus aspectos gerais desde a formulação até a sua execução e avaliação. Interpreta

de forma conectada com outras fontes, os números e documentos das plenárias de escutas

sociais e de seus dados gerais, realiza o cruzamento com os dados das entrevistas, e busca

identificar os canais de participação social ocupados no município e a ligação com o PPA.

Apresentada a esquematização dos capítulos, o trabalho tem sua síntese com as considerações

finais que analisa de maneira geral todo o caminho percorrido além de destacar as conclusões

deste trabalho, apresenta como produto final a minuta de um Projeto de Lei para a instituição

da etapa participava dos PPAs do município.

25

CAPÍTULO I

1 Cenário da pesquisa e percurso metodológico

A presente pesquisa teve como cenário o município de Quixabeira na Bahia, que fica

cerca de 300 km de distância da capital Salvador. Componente do Território de Identidade da

Bacia do Jacuípe, Quixabeira teve sua emancipação política datada em 13 de junho de 1989,

quando foi desmembrada do município de Serrolândia. Segundo o IBGE (2010), o município

conta, com 9.554 habitantes e é composto por uma extensão territorial de 368 km², além de

possuir uma densidade demográfica de 24, 64 habitantes por km².

Os dados socioeconômicos também referenciados pelo IBGE (2010) nos mostram que

desse total de 9.554 habitantes, 3.663 constituem o público urbano e moram na sede do

município, enquanto 2.977 pessoas habitam as áreas de aglomerados rurais, distritos ou

povoados, sendo estes, Alto do Capim, Cova do Anjo, Jabuticaba, Campo Verde, Várzea

Dantas, Várzea do Canto, Ramal e Baixa Grande, o restante dos habitantes 2.914, moram em

áreas totalmente rurais do município. Esses dados nos revela os seguintes percentuais, cerca

de 38% da população quixabeirense vive na zona urbana, e 62% dela na zona rural, o que

comprova o predomínio das características rurais do município.

Desde sua emancipação política (em 1989) até o presente, Quixabeira passou por oito

(08) administrações, tendo cinco (05) prefeitos diferentes para os períodos correspondentes,

eleitos por cinco partidos políticos como nos mostra o quadro a seguir.

Quadro 01: Histórico de administrações de Quixabeira-BA: gestor/partido/período

Prefeito Partido pelo qual foi

eleito Período de mandato

Raulindo de Araújo Rios PTB 1990-1992

Lídio Ribeiro da Silva PTB 1993-1996

Raulindo de Araújo Rios PL 1997-2000

Raulindo de Araújo Rios PL 2001-2004

Mário Alves de Lima PP 2005-2008

Eliezer Costa de Oliveira PT 2009-2012

Eliezer Costa de Oliveira PT 2013-2016

Reginaldo Sampaio da Silva PMDB 2017-2020

26

Fonte: Elaboração do autor, 2019.

Pelos dados levantados, o histórico político de Quixabeira, não se diferencia dos

pequenos municípios do interior da Bahia para o mesmo período. De uma tradição ligada a

representantes políticos do campo da direita durante toda sua história, apenas em 2009, o

município veio a ter uma administração de um prefeito oriundo de um partido político

considerado de esquerda. Não por acaso, foi justamente nesse ano, com o início da gestão do

prefeito Eliezer Costa de Oliveira do PT, que o município veio a empreender sua primeira

experiência de construção participativa do seu planejamento público através do seu PPA-P.

1.1 Recorte temporal e motivação do tema pesquisado

Conforme mencionado, a primeira experiência do PPA-P desenvolvida pelo município

ocorreu no ano de 2009. A metodologia aplicada foi muito parecida com a desempenhada no

PPA-P seguinte, plenárias sociais nas comunidades, eleição de delegados, debates por temas,

plenária final, envio ao legislativo e aprovação do plano através da Lei Municipal, 203 de 25

de novembro de 2009, essa que teve vigência pelo quadriênio entre os anos de 2010 a 2013.

Mesmo com essa experiência iniciada em 2009, e que formulou o plano para o

quadriênio seguinte, optamos por pesquisar o PPA-P mais recente. Essa decisão levou em

consideração uma possibilidade maior de acesso a documentos da etapa participativa do

processo que foi formulada no ano de 2013. Pesou ainda na decisão desse recorte temporal, o

fato que, no ano de 2017 quando se iniciou o pensamento por essa pesquisa, o referido PPA-P

pesquisado estava em seu último ano de vigência, o que permitiu uma reflexão mais

atualizada de seus resultados.

Minayo (1999) ressalta que é comum no campo das Ciências Sociais, existir uma

relação identitária entre o sujeito e objeto. Nesse sentido, se junta aos motivos já expostos à

participação direta que o pesquisador teve no processo do PPA-P 2014-2017. Dentre as

experiências profissionais que o autor carrega em seu currículo, uma delas foi à função de

Secretário de Governo e Planejamento do município de Quixabeira na Bahia entre novembro

de 2009 a abril de 2016, e foi exercendo essa atividade que o mesmo pôde ser partícipe direto

das experiências do PPA-P do referido município. Quando o mesmo assumiu a referida

secretaria, o primeiro PPA-P já estava em execução, esse que teve sua elaboração e aprovação

anterior a sua chegada. Com o término da vigência desse primeiro PPA-P, em 2013 deu-se

início a todo o processo de mobilização, plenárias de escutas sociais, definição dos programas

27

e metas, eleições de delegados, aprovação do texto base para o que se tornaria a Lei

Municipal nº 249 de 18 de novembro de 2013 que instituiu o Plano Plurianual PPA do

município de Quixabeira para o período de 2014-2017, objeto central desse trabalho.

A função ocupada pelo autor, enquanto Secretário de Governo e Planejamento, fez

dele, juntamente com os demais representantes do governo, participantes direto do processo,

por isso, este se fez presente em todas as plenárias das escutas sociais, e foi indicado como

delegado representando o poder público, se juntando aos demais protagonistas dessa

experiência, naquela ocasião. Além do cargo que ocupou, o autor é hoje detentor de um

mandato de vereador na legislatura 2017-2020 no município em questão, fato que, facilitou de

maneira considerável o acesso aos documentos que fizeram parte da análise documental desta

pesquisa. Esse envolvimento direto pesou na escolha por pesquisar o PPA-P mais recente, e

não a primeira experiência do tipo iniciada em 2009.

Estudar a experiência do PPA-P em questão trouxe desafios interessantes. Os sujeitos

envolvidos nessa pesquisa carregam consigo suas experiências práticas, tanto de

envolvimento com organizações da sociedade civil, bem como com os poderes executivo e

legislativo dos quais fizeram ou ainda fazem parte.

Analisar essa prática desenvolvida, embasando-a em referenciais teóricos que nos

permitem críticas e reflexões sobre a participação social na formulação das políticas públicas

em nossa democracia contemporânea se coloca como missão a ser dada conta no presente

trabalho. Assim, a metodologia foi algo essencial em todas as etapas do percurso

empreendido.

Concordando com Minayo (2001) quanto ao entendimento da metodologia como o

caminho do pensamento e a prática exercida na abordagem da realidade, essa metodologia

ocupa um lugar central no interior das teorias e está sempre referida a elas. Com base no

desenvolvimento proposto deste trabalho, adotou-se nesta pesquisa o método qualitativo, que

permite possibilidades de um aprofundamento teórico do objeto, para com isso, potencializar

os conhecimentos da realidade em questão. Quando escreve sobre as características destes

métodos de pesquisa Godoy (1995) afirma que:

[...] os pesquisadores qualitativos tentam compreender os fenômenos que estão

sendo estudados a partir da perspectiva dos participantes. Considerando todos os

pontos de vista como importantes, este tipo de pesquisa ―ilumina‖, esclarece o

dinamismo interno das situações, frequentemente visível para observadores

externos. (GODOY, 1995, p. 63).

28

Para atingirmos os propósitos dessa pesquisa, adotamos uma divisão dos

procedimentos metodológicos com as seguintes fases: a) Pesquisa e revisão bibliográfica; b)

Análise Documental; c) Entrevista Semiestruturada; d) Sistematização e análise dos dados

pesquisados.

A pesquisa bibliográfica se constitui como uma das primeiras e mais importantes

peças para o encaminhamento dos objetivos de um trabalho científico. Desde o início do

projeto de pesquisa, o contato com teóricos que discutem sobre os principais conceitos

empregados ao trabalho pretendido, devem se fazer presentes. Essa fase inicial do processo

possibilita um aprofundamento fundamental para qualquer pesquisa. Para Alves (2012), uma

revisão da literatura de má qualidade acaba por comprometer todo o estudo, já que, ela não se

dá de maneira isolada, mas sim, deve estar conectada com todo o caminho trilhado pelo

pesquisador do início ao fim do seu trabalho.

A pesquisa bibliográfica é definida por Boccato (2006) como a busca para a resolução

de um problema por meio de referenciais teóricos publicados, analisando e discutindo as

várias contribuições científicas. Nesse sentido, essa fase do trabalho possibilitou um

aprofundamento das leituras e conceitos que foram definidas para esta pesquisa. Contatos

exploratórios e seletivos com literaturas que tem a democracia, a democracia participativa e

participação social como foco, nos deram uma amplitude de entendimento desses conceitos e

embasaram os objetivos deste trabalho.

A análise documental é definida como sendo ―Uma operação ou um conjunto de

operações visando representar o conteúdo de um documento sob uma forma diferente da

original, a fim de facilitar, num estado ulterior, a sua consulta e referenciação‖ (BARDIN,

2011, p. 51). Essa etapa da análise documental foi parte primordial do presente trabalho, com

ela foram feitas interpretações de documentos com foco no tema pesquisado, possibilitando,

conforme nos escreve Bardin (2011), passar de um documento primário no seu estado (bruto),

para um documento secundário, que se dá justamente através da interpretação do primeiro.

Marconi e Lakatos (2017) destacam a análise de conteúdo ou documental como um

conjunto de operações pelo qual se pretende representar o conteúdo de um documento de

forma diferente, além disso, as autoras defendem a necessidade de um trabalho de

classificação destes documentos, tudo isso com o intuito de condensar a informação

apresentada. Por sua vez, Cellard (2008) destaca que a análise documental favorece a

observação do processo de maturação ou de evolução de indivíduos, grupos, conceitos,

conhecimentos, comportamentos, mentalidades, práticas, entre outros.

29

Cientes da importância desse tipo de análise para o desenvolvimento desta pesquisa,

procuramos selecionar os documentos que potencializasse as leituras do objeto em questão.

Nessa seleção, documentos como, os formulários que foram utilizados para as escutas sociais

nos povoados, fotografia das reuniões nos povoados e da plenária final da sede, textos do

projeto de lei que foram enviados para a Câmara de Vereadores, como mensagem,

caracterização do município, e novo modelo do PPA, além de documentos que compuseram a

tramitação do projeto de lei no legislativo desde a sua apresentação até a aprovação, como

pareceres das comissões, despachos da mesa diretora e as atas das sessões.

Outra técnica utilizada para a coleta de dados foi a entrevista semiestruturada, pela

qual se estabelece um roteiro pré-elaborado de perguntas que norteiam o processo com foco

no objeto, além de possibilitar ao entrevistador uma liberdade maior na condução da

entrevista. Para Triviños (1987, p. 152), esse tipo de entrevista, ―Favorece não só a descrição

dos fenômenos sociais, mas também sua explicação e a compreensão de sua totalidade, além

de manter a presença consciente e atuante do pesquisador no processo de coleta de

informações‖.

Ainda sobre a importância da técnica da entrevista para os trabalhos acadêmicos,

Duarte (2004) destaca que:

Entrevistas são fundamentais quando se precisa/deseja mapear práticas, crenças,

valores e sistemas classificatórios de universos sociais específicos, mais ou menos

bem delimitados, em que os conflitos e contradições não estejam claramente

explicitados. Nesse caso, se forem bem realizadas, elas permitirão ao pesquisador

fazer uma espécie de mergulho em profundidade, coletando indícios dos modos

como cada um daqueles sujeitos percebe e significa sua realidade e levantando

informações consistentes que lhe permitam descrever e compreender a lógica que

preside as relações que se estabelecem no interior daquele grupo, o que, em geral, é

mais difícil obter com outros instrumentos de coleta de dados. (DUARTE. 2004, p.

215).

Para o presente trabalho, as entrevistas foram marcadas com antecedência e feitas em

locais que os próprios entrevistados escolheram. Antes de iniciarmos a coletas das entrevistas,

foi apresentado a cada entrevistado o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido - TCLE,

com as informações e a autorização para a realização das mesmas, após a leitura e o

consentimento de cada entrevistado, foram assinados em duas vias, ficando uma cópia com o

pesquisador e outra com o entrevistado. Aqui vale destacar que devido ao prazo para o

desenvolvimento desta pesquisa ser relativamente curto, e conhecendo a demanda

30

considerável do Conselho de Ética e Pesquisa – CEP2, desta Universidade, optou-se por

aplicar o TCLE, e não submeter ao CEP. Contudo, vale ressaltar que todas as precauções

orientadas pelo código de ética para as pesquisas sociais foram respeitadas.

O objetivo principal com as entrevistas semiestruturadas foi trazer o olhar do processo

participativo do PPA-P pelos diversos sujeitos envolvidos. Foram realizadas um total de oito

(08) entrevistas as quais comtemplaram as representações de grupos do executivo, legislativo

e da sociedade civil que estiveram atuando na formulação do PPA-P, como mostra o quadro a

baixo.

Quadro 02: Sujeitos entrevistados3

Área de representação Número de entrevistas

Administração 03

Legislativo 02

Sociedade Civil 03

Fonte: Elaboração do autor, 2018.

No grupo da administração, as entrevistas se deram com os responsáveis pela

implantação, coordenação e execução do PPA-P. A introdução da metodologia participativa

nesse caso passou por uma atitude política dos governantes responsáveis, por isso, ouvir os

representantes que aplicaram essa ideia no município se constitui uma etapa imprescindível

dessa pesquisa. Os entrevistados dessa representação foram o ex-prefeito, de 55 anos de

idade, com ensino médio incompleto e agricultor de profissão, o qual foi o responsável pela

implantação da experiência no município, portanto uma figura chave para a nossa análise.

Outro entrevistado que representou a administração foi o ex-secretário da Fazenda do

município, de 53 anos, e com ensino médio completo, ele é servidor público municipal esse,

foi o responsável mais próximo de toda a execução orçamentária, da qual se materializou as

2 Existe algumas interpretações conflitantes entre decisões do Conselho de Ética e Pesquisa e o campo das

ciências humanas. Alinhado a isso a necessidade de agilizar a pesquisa para o cumprimento dos prazos

estabelecidos do programa, acabou se optando pela não submissão ao Conselho de Ética. Porém como já

mencionado as precauções em relação ao Código de Ética foram tomadas.

3 Mesmo devidamente assinado o TCLE por todos os entrevistados, no qual os mesmos permitem o uso de seus

nomes, se optou por codificar as entrevistas, preservando as identidades dos entrevistados, e destacando a sua

representação no processo. Essa codificação será apresentada com a seguinte ordem: E-01 (Ex- prefeito, 55 anos,

agricultor e representante da administração), E-02 (Ex- Secretario da Fazenda municipal, 53 anos, servidor

público e representante da administração) E-03 (Ex-Técnico da Educação, 29 anos, contador e representante da

administração) E-04 (Vereadora de oposição PMDB, 39 anos, professora e representante do legislativo) E-05

(Vereadora da situação, 49 anos, agricultora e representante do legislativo) E-06 (Representação da sociedade

civil, através da comunidade Quilombola, 68 anos, agricultor) E-07 (Representação da sociedade civil, através

AMTQ, 39 anos, agricultura) E-08 (Representação da sociedade civil, Agente Comunitária de Saúde, 60 anos).

31

ações planejadas no PPA-P. E por último, nesse segmento, decidimos por entrevistar um

técnico da secretaria de educação, 29 anos de idade, com formação superior em contabilidade,

que colaborou com o desenvolvimento das plenárias e a formatação técnicas dos dados

coletados.

Um segundo grupo foi formado por representantes do legislativo e composto por duas

entrevistadas. Como o PPA-P se trata de uma Lei Municipal na qual a sua aprovação é de

responsabilidade da Câmara de Vereadores, ouvir e analisar as impressões de quem debateu e

aprovou a referida Lei, se fez necessário para ampliar as visões do processo.

Nesse caso do legislativo municipal as entrevistas se deram com duas (02) vereadoras,

uma de 39 anos de idade, com curso superior completo e professora da rede municipal de

ensino, e filiada ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), a outra, de 49

anos, também com curso superior completo, e agricultora, e tem como partido de filiação ao

Partido dos Trabalhadores (PT). Sabendo do caráter político envolvido em falas como dessas

representantes, e buscando ouvir de maneira mais imparcial possível as impressões que estas

tiveram do processo. O método de escolha se baseou em critérios representativos, sendo que

cada um das entrevistadas a época, representava um campo político diferente, uma, era

oposição, e a outra integrava a bancada de situação ao prefeito, buscando com isso, garantir o

espaço de fala aos diferentes grupos políticos.

Por fim, o terceiro grupo se formou com os representantes da sociedade civil. A visão

desses sujeitos propiciou o que se desenvolveu da análise do processo de participação social

dos segmentos tidos como representativos e organizados. As entrevistas foram feitas com

representantes de localidades diferentes para contemplar as diversas áreas do município.

Para o processo de escolha dos representantes que foram entrevistados, foi observada

uma dificuldade, já que, nem todos os registros e atas das plenárias foram encontrados, isso

nos fez recorrer à análise de registros fotográficos para comprovar a participação dos

cidadãos, tanto nas escutas das comunidades, como na plenária final. Por esse motivo, a

escolha dos entrevistados desse grupo, partiu das análises de fotografias da plenária final e

considerou a representação das várias áreas do município.

Além da escolha de representantes de localidades diferentes do município, buscou-se

com estes entrevistados atingir perfis que tivesse uma maior representatividade nos segmentos

da sociedade civil, e o fato de terem sido eleitos (no caso dos representantes dos povoados),

ou indicados (no caso da representação do movimento) como delegados que tiveram vez e

voto na plenária final, estes já atendem os requisitos de representatividade. Para, além disso,

se pensou em ouvir falas de representações de segmentos distintos. Uma agente de saúde e

32

líder comunitária, de 60 anos, com ensino médio completo, uma representante da Associação

de Mulheres Trabalhadoras de Quixabeira – AMTQ de 39 anos, também com ensino médio

completo e agricultora, e um representante da comunidade Quilombola, de 68 anos de idade,

com ensino fundamental incompleto e agricultor de profissão, formaram os sujeitos

representantes desse segmento entrevistados nessa pesquisa, todos delegados e delegadas da

sociedade civil, contribuíram com esse trabalho representando seus respectivos segmentos.

Apresentados os representantes e suas representações, as entrevistas possibilitaram um

diálogo entre as visões dos distintos segmentos. Cada grupo participante expôs o seu ponto de

vista, que decorreu das perguntas principais que nortearam as entrevistas De forma geral,

todos os entrevistados consideraram importante à participação social, e viram nesse processo

um caminho de possibilidade para exercê-la, contundo as observações partiram de campos

diferentes, e as visões de cada grupo foram respeitadas e analisadas criteriosamente para

formular as interpretações que nortearam esse trabalho.

Cada grupo de entrevistados teve seus roteiros de entrevistas semiestruturados com

perguntas direcionadas a cada segmento, porém, todos eles levaram questionamentos

principais que direcionavam para o entendimento de cada entrevistado sobre o tema central

que se trata da participação social e sua importância. Entre os questionamentos principais pré-

estabelecidos se destacam:

• O que você entende como sendo participação social, e qual a importância desta

para a administração pública?

• Quais foram as principais estratégias de convite e mobilização para a

população participar?

• Além da fase inicial do processo das plenárias, houve outro momento que a

administração ouviu a sociedade para avaliar, ou fazer alterações no PPA?

• Como se deram, e quais foram às metodologias usadas para as escutas sociais?

• Na sua avaliação, a participação social nesse processo, foi respeitado e

conduzido a contento?

Os roteiros das entrevistas foram baseados nos objetivos estipulados nessa pesquisa.

Para além de uma etapa e um instrumento de coleta de dados, as entrevistas foram analisadas

em conexão com as demais fontes, possibilitando interpretações de cada representação e sua

ligação com o tema e com o objeto desta pesquisa.

Na etapa de análise e interpretações dos dados, foram feitos o cruzamento de dados,

informações e fontes. Na parte teórica, leitura e contextualização de autores que nos escrevem

sobre os conceitos principais da pesquisa nos possibilitou um aprofundamento necessário para

33

o processo de diálogo com as demais fontes e com os resultados obtidos no campo. Na

prática, os métodos empíricos de coleta e análises de dados se uniram à teoria, estabelecendo

assim uma dialética necessária que colaborou para os resultados desse trabalho.

A sistematização de dados e informações extraídas de fontes primárias e secundárias,

certamente colaboraram para o campo de estudos que já pesquisam participação social, de

maneira especial essa participação junto aos pequenos municípios do Brasil e sua lógica de

planejamento público.

O trajeto percorrido e apresentado nessa metodologia culminou com a presente

produção na qual, além de pesquisar os conceitos de democracia e participação social, destaca

as principais características do PPA-P (2014-2017) do município de Quixabeira-BA. A

presente pesquisa representa uma contribuição às ciências humanas, que concordando com

Weber (1970, p.28) quando nos escreve sobre o assunto afirma que, essa deve sempre estar

em progresso, e que ―[...] toda obra científica ―acabada‖ não tem outro sentido se não de fazer

surgirem novas indagações: ela pede, portanto, que seja ultrapassada e envelheça‖. Nesse

sentido esperamos que essa contribuição sirva de inspiração para mais investigações e

pesquisas sobre o tema.

34

CAPÍTULO II

2 Conceitos em debate

2.1 Democracia: Construção do conceito e o caminhar para uma Democracia

Participativa.

O conceito de democracia agrega diversas interpretações e permeia cotidianamente o

debate acadêmico. Pesquisá-lo é uma tarefa complexa, haja vista que seu entendimento é

variavelmente interpretado a luz de cada sociedade e de cada momento histórico vivido.

Mesmo frente a essas variadas concepções de seu entendimento, o sentido mais amplo de

democracia nos remete de modo geral a uma visão de participação, igualdade, opinião,

reportando-nos assim, a um tipo de ambiente político que visa garantir a vida em sociedade

baseada em decisões coletivas tomadas através de seus membros, de forma direta, ou através

de seus representantes eleitos para tal (MELLO, 1998).

Desde o seu surgimento na antiguidade clássica até sua ampla consolidação na maioria

das nações das sociedades ocidentais, a democracia é um conceito em constante

desenvolvimento. Entrelaçada entre liberdade e direitos civis e políticos, o debate em torno de

sua complexidade busca sempre um entendimento de qual a melhor forma de exercê-la.

Fundamentada nos princípios de igualdade, liberdade e de justiça, a democracia assume um

papel importante na mediação da vida em sociedade.

Nesse sentido, muito mais do que um modelo de governo, a democracia em seu

entendimento mais amplo deve sempre vir acompanhada de fundamentos que possibilite uma

igualdade, não apenas de direitos, mais principalmente de oportunidades, a verdadeira

democracia não deve desconsiderar seu papel social.

A democracia é o sistema do povo, por isso, para além de um arranjo constitucional

ela deve ser exercida como mecanismo de mudança social. Como no indica Ribeiro (2013) na

citação a seguir, o social deve ser um componente forte da democracia.

A democracia é o regime do poder do povo. Mas, desde os gregos, a palavra povo

muitas vezes significa o mesmo que os pobres. Não podemos pensar a democracia

sem levar em conta os pobres e seu desejo de ter e ser mais do que têm e são. Por

isso, a democracia não pode ser apenas uma forma constitucional e jurídica: ela

sempre tem forte componente social. (RIBEIRO, 2013, p. 03).

O próprio Ribeiro (2013), ao escrever sobre o percurso histórico desse conceito

destaca que, após as experiências clássicas no mundo grego, onde a democracia direta

35

perdurou por apenas alguns poucos séculos, o regime só voltaria à cena no final do século

XVIII. Os episódios históricos que marcaram a volta do pensamento democrático como

regime de governo foram as experiências das revoluções Americana em 1776, e Francesa em

1789. A democracia, que naquele contexto do fim do século XVIII para o início do XIX se

apresentava como referência para lutas revolucionárias, passou no século XX a ocupar uma

centralidade de importante relevância no contexto do mundo político.

Os acontecimentos históricos e sociais que marcaram o século XX deram sentido ao

conceito moderno de democracia. E foi justamente esse sentido moderno do termo advindo do

século passado que nos deu uma contribuição mais próxima do sentido democrático, a qual a

presente pesquisa se propõe a debater.

Entre as grandes transformações e desafios que o mundo passou no século XX, uma de

suas principais marcas foi à disputa em torno da democracia. Santos e Avritzer (2002)

destacam as características de dois grandes debates desta disputa, o primeiro, foi a

desejabilidade em torno do pensamento democrático, esse entendimento foi aceito, e a

democracia passou a ser tida como a melhor forma de governo para aquele contexto de

mundo, a partir disso, foi suscitado o outro grande debate, que girou em torno da questão das

condições estruturais que deveria assegurar essa democracia.

O resultado desses dois debates nos diz muito sobre os rumos que a democracia

tomou, primeiro porque, a partir do desejo democrático atingido, o modelo liberal de

sociedade se consolidou naquela época como hegemônico. No entanto, o modo que

predominou naquele contexto limitou a prática da sociedade basicamente a questão eleitoral,

ou seja, o voto era a única forma de se validar o modelo democrático vigente no período. Esse

modelo teve como principal consequência à limitação da participação da sociedade no

processo democrático, e isso foi ratificado por Santos e Avritzer (2002), quando afirmam que

―a proposta que se tornou hegemônica ao final das duas guerras mundiais implicou em uma

restrição das formas de participação e soberania ampliadas em favor de um consenso em torno

de um procedimento eleitoral para a formação de governos‖ (SANTOS E AVRITZER, 2002,

p. 39-41).

Enquanto sobre as perspectivas das condições estruturais, o destaque que recebeu

maior ênfase foi justamente o sentido de oposição entre a democracia e o capitalismo. Foi

nesse cenário, de tensão entre esses conceitos, que o modo liberal começou a ver o surgimento

de outras categorias de democracia como alternativas. Enquanto o século XIX se apresentou

como terreno fértil para o modelo liberal como forma de democracia, o século XX foi

marcado por outras concepções democráticas, o contexto social do pós-guerra, os traumas dos

36

regimes totalitários, as experiências desenvolvidas no Welfare State, as crises mundiais,

inclusive a do petróleo, regaram esse período de um entendimento, e da necessidade de se

buscar alternativas que não se limitassem ao sistema político via eleitoral. O sufrágio

universal já não dava conta por si só, das necessidades democráticas da sociedade.

Esse período foi definido por Pereira (2010) como sendo o momento em que se

vivenciou a transição do um modelo de Estado Liberal Democrático das elites (também

chamado de schumpeteriano), para o Estado Democrático Social, onde, a opinião pública

através de suas representações participaram na formulação de políticas públicas, aumentando

significativamente a perspectiva de atuação do Estado para áreas sociais.

Em meados do século XX, tem início uma democracia de opinião pública na qual os

eleitores aumentam seu interesse pela política, as pesquisas de opinião pública

passam a auferir suas preferências e um número crescente de organizações de

advocacia política começa a intervir no processo de formulação e implantação de

leis e políticas públicas. Esse maior ativismo político dos eleitores leva a um

aumento da demanda social e, em consequência, ao aumento dos serviços sociais e

científicos do Estado, que passa a assumir funções novas na proteção do trabalho e

do trabalhador. Ocorre então a transição de uma forma para outra de democracia e o

Estado Democrático Liberal se transforma no Estado Democrático Social. Enquanto

na democracia de elites estas detêm suficiente poder para não se deixarem

influenciar pelos eleitores enquanto governam, na democracia de opinião pública os

sindicatos de trabalhadores e os partidos sociais democratas se fortalecem e as elites

políticas são constantemente obrigadas a auscultar uma opinião pública constituída

por eleitores com demandas políticas. (PEREIRA, 2010. p. 112).

O conceito da democracia moderna se ampliou significativamente após esse período

transitório. A conjuntura política, econômica e social do pós-guerra mobilizou a necessidade

de novas alternativas democráticas, e foi a partir dessas concepções modernas, principalmente

formuladas desde a segunda metade do século XX que se desenvolveram as experiências de

democracias, as quais vivemos na contemporaneidade, e que deram bases às experiências

participativas na formulação de políticas públicas. O caso do PPA-P em análise nesta pesquisa

está baseado em características desse pensamento democrático ampliado, como vereamos

adiante.

Quando se discute democracia a partir do olhar da modernidade, sobretudo com os

essenciais auxílios das análises teóricas do século XX, certamente as contribuições da obra

clássica de Schumpeter (1942), nos servem como ponto de partida para entendimentos

contemporâneos desse conceito. Esse economista e cientista político austríaco, define a

concepção clássica de democracia do século XVIII, para, a partir de uma profunda análise,

estabelecer críticas a formular as bases para o desenvolvimento de uma teoria contemporânea

da democracia.

37

Ao definir o que nos chamou de ―doutrina classista ― da democracia, Schumpeter nos

afirma que essa pode ser expressada como sendo ―[...] o arranjo institucional para se chegar as

decisões políticas que realiza o bem comum fazendo o próprio povo decidir as questões

através da eleição de indivíduos que devem reunir-se para realizar a vontade desse povo.‖

(Schumpeter, 1984, p. 313). A partir dessa definição o autor fez várias análises que criticam

essa concepção democrática.

As principais críticas que este autor fez em relação a esse modelo de democracia,

foram no sentido de minimizar ou reduzir a vontade geral da população se baseando apenas

no voto. Para o ele, os eleitos nessa doutrina não necessariamente seguirão o interesse

comum, pois, não existe um bem comum inequivocamente determinado. Para indivíduos de

diferentes grupos, o bem comum pode variar, e apresentar entendimentos diversos

(Schumpeter, 1942, p.301). Ainda nesse sentido, o autor relata que, na falta de uma opinião

formada sobre vários temas, o povo pode ser influenciado a expressar e defender pontos de

vista que não conhecem, e por isso, não se tem um ideal formado. Assim, ele nos afirma que,

―E não é apenas possível, mas, em todos os casos em que as vontades individuais estão muito

divididas, muito provável que as decisões políticas produzidas não sejam aquilo que o povo

deseja realmente.‖ (SCHUMPETER, 1942, p. 305).

Novas leituras sobre a democracia ocorreram a partir das críticas de Schumpeter, as

quais abriram diversas outras possibilidades de análises para seu entendimento, a exemplo se

destacam os teóricos da corrente ―contemporânea da democracia‖. Pateman (1992) quando

desenvolve seu trabalho sobre a teoria democrática, ressalta a importância da crítica

Schumpeteriana para a contextualização de obras mais recentes sobre a democracia.

Quando analisamos a chamada democracia contemporânea veremos traços similares

ao modelo classicista, isso porque, apesar de várias abordagens nessa corrente, o ponto de

junção de todas elas, é debater qual o lugar que a participação vai ocupar nessa teoria. Na

democracia contemporânea o papel da participação tem em muitos aspectos as características

que se aproximam do modelo classista apresentado anteriormente, nela, a função da

participação é de assegurar o sistema democrático através do sufrágio, como nos aponta

Pateman (1992).

Nessa teoria, a ―democracia‖ vincula-se a um método político ou uma série de

arranjos institucionais a nível nacional. O elemento democrático característico do

método é a competição entre os líderes (elite) pelos votos do povo, em eleições

periódicas e livres. [...] a função da participação nessa teoria é apenas de proteção; a

proteção do indivíduo contra decisões arbitrárias dos líderes eleitos e a proteção de

seus interesses privados. (PATEMAN, 1992, p. 25).

38

Observando a característica da participação nessa teoria democrática, podemos

perceber que a mesma é limitada pela necessidade da manutenção do sistema de competição.

Em outros termos, a participação nessa teoria tem sua principal, e praticamente única função a

questão eleitoral, sendo o sufrágio universal a forma de o cidadão poder escolher seus

representares, mantendo a máquina eleitoral sem a participação mais ativa em outros

momentos do processo. Logo, a aplicação dessa teoria não daria conta de comtemplar os

aspectos principais do processo de participação da sociedade na construção do objeto

principal da presente pesquisa que é o PPA.

Assim como os modelos mais conservadores que viam o viés eleitoral (sufrágio

universal) quase que como exclusividade enquanto canal de participação, em meados do

século XX, outros modelos teóricos também ganharam destaque, indo inclusive de encontro

com as formas mais conservadoras de compreender a democracia. Não se constitui como

objetivo da presente pesquisa se aprofundar em todos os teóricos desses modelos, contudo,

autores como Carole Pateman, Nikos Poulantzas e C.B. Macpherson, vão desenvolver um

debate teórico sobre uma corrente chamada de democracia participativa.

Os aspectos dessa corrente vão romper com algumas barreiras impostas pelos outros

modelos de democracia, principalmente a respeito do espaço que a participação ocupa em

cada estrutura. Nobre (2014) vai chamar essa corrente de ―nova esquerda‖, além de destacar

alguns de seus pontos principais.

[...] uma corrente teórica conhecida como ―nova esquerda‖, herdeira dos

movimentos contestatórios da década de 1960 e que se contrapõem com vigor ao

modelo ―legal‖... na medida em que toma como ponto de partida a intuição original

de Marx de que o mercado capitalista cristaliza desigualdades anteriores produzidas,

sendo a mais importante dentre aquela entre os detentores dos meios de produção e

aqueles obrigados a vender sua força de trabalho‖ (NOBRE, 2004, p. 33).

Diferente do espaço deixado por outras teorias ao processo de participação como mero

reprodutor de um sistema eleitoral via o voto dos cidadãos, na teoria da democracia

participativa, a estrutura do governo ganha uma dimensão de diálogo entre os cidadão e suas

demandas, também após o processo eleitoral. Estado e sociedade não se apresentam em

campos opostos, pelo contrário, os governantes eleitos devem estar em relação constante com

a sociedade no intuito de construir as alternativas para as necessidades de maneira conjunta.

O contexto dos séculos XIX e XX consagrou o modelo representativo da democracia

como predominante em praticamente todo mundo, a ideia de uma democracia direta defendida

por Rousseau (1762), nesse contexto já se apresentava como algo anacrônico, devido às

39

mudanças que a sociedade tinha passado. No entanto, o elemento principal destacado pelo

autor em sua obra é a participação, e essa, é tida como fundamental para o desenvolvimento

da teoria da democracia participativa. Diferente de ser considerada apenas como um

complemento a uma forma de organização institucional, como a participação se apresenta na

teoria da democracia contemporânea, em Rousseau (1762) ela vai se apresentar como o centro

de todo o processo.

Entre os autores que discutem a democracia participativa, a presente pesquisa tomou

como referência os estudos de Carole Pateman, na sua obra, Participação e Teoria

Democrática (1992). Nesse trabalho a autora questiona o lugar da participação numa teoria

democrática moderna, e para isso, foca suas análises nas teorias de J.S. Mill e J-J Rousseau,

para ela, a participação nas obras desses dois teóricos, se apresenta com funções muito mais

amplas para o estabelecimento e a manutenção do Estado democrático, esse que por sua vez

não é considerado apenas como um conjunto de instituições representativas nacionais, mais

sim como sociedade participativa (PATEMAN, 1992, p.33).

Pateman (1992) ao analisar a obra supracitada de Rousseau, o destaca como o teórico

por excelência da participação, e ratifica a importância que essa teoria teve nas análises da

democracia participativa. Para a autora, o nível de importância dada por Rousseau a questão

da participação, desenvolve um efeito psicológico sobre os que participam e acaba ―[...]

assegurando uma inter-relação contínua entre o funcionamento das instituições e as

qualidades e atitudes psicológicas dos indivíduos que interagem dentro delas‖ (PATEMAN,

1992, p.35).

Todo o exame que Pateman se dedicou a fazer ao analisar a teoria de Rousseau destaca

a ligação psicológica que a prática participativa desenvolve aos cidadãos. A dinâmica que

permite ao cidadão participar junto às tomadas de decisões possibilita uma prática educativa

que estimula o indivíduo a ser um instrumento direto nas mudanças e transformações que são

necessárias as sociedades. Esse aspecto educativo da participação nessa teoria reforça que a

partir do envolvimento direto do cidadão nas decisões coletivas, essas são aceitas de modo

mais fácil pelo indivíduo.

Nesse sentido, a autora vai destacar ainda o caráter educativo como sendo primordial

para o bom desemprenho de um ambiente na democracia participativa. Muito mais do que as

ações isoladas dos indivíduos, nessa teoria, será imprescindível o envolvimento dos sujeitos

na construção de valores sociais para ações coletivas. A partir daí, o indivíduo cria condições

para uma ação participativa mais responsável, onde, mesmo tendo seus objetivos particulares,

40

as pautas coletivas esta devem estar pautadas na responsabilidade social e política, conforme

nos indica a própria autora.

Quando o indivíduo se ocupa somente de seus assuntos privados, argumenta, e não

participa das questões públicas, sua auto-estima é afetada, assim como permanecem

sem desenvolvimento suas capacidades para uma ação pública responsável [...] Toda

a situação se modifica, no entanto, quando o indivíduo toma parte nos assuntos

públicos. (PATEMAN, 1992, p. 45).

Além dos aspectos educativos, a democracia participativa tem a concepção de que a

participação em nível local prepara o cidadão para a atuação em outras esferas. Quando

desenvolve sua escrita a respeito da participação ao nível local, Pateman (1992) parte da

análise da teoria de J.S.Mill, na qual, é na esfera local que se desenvolve a aprendizagem de

autogovernar. Nesse sentido, o sufrágio universal representa uma participação nacional,

porém, os autores defendem, que, se o indivíduo não estiver preparado para o exercício dessa

participação localmente, de nada adiantará a prática nacional, já que, é na localidade que se

desenvolve a educação para a ação participativa, como esclarece a citação a seguir.

Em outras palavras, para que os indivíduos em um grande Estado, sejam capazes de

participar efetivamente do governo da ―grande sociedade‖, as qualidades necessárias

subjacentes a essa participação devem ser fomentadas e desenvolvidas a nível local.

[...] É por meio da participação a nível local que o indivíduo ―aprende a

democracia‖. ―Não aprendemos a ler ou a escrever, a guiar ou a nadar apenas porque

alguém nos diz como fazê-lo, mas porque o fazemos, de modo que será somente

praticando o governo popular em pequena escala que o povo terá alguma

possibilidade de aprender a exercitá-lo em maior escala. (PATEMAN, 1992. p, 46).

Analisadas as concepções democráticas, percebemos que diferentemente da ―doutrina

classista‖, bem como das concepções contemporâneas derivadas de suas críticas, a teoria da

democracia participativa estabelece com clareza o papel da ação educativa e da participação

local, para a formulação do desenvolvimento de um governo. Essa teoria é caracteriza por

Pateman (1992, p.62), como sendo ―[...] o modelo participativo como aquele onde se exige o

input máximo (a participação) e onde o output inclui não apenas as políticas (decisões) mas

também o desenvolvimento das capacidades sociais e políticas de cada individuo [...]‖.

Assim como toda a trajetória história da democracia, o século XXI impõem suas

especificidades, e o Estado democrático precisa ser analisado a luz das necessidades de uma

dada realidade social, que muito mais do que a participação no processo de voto demarcado

pelo calendário e pelas disputas eleitorais, almeja direitos sociais que deem conta da nova

realidade social, esse Estado do qual estamos falando precisa, portanto, ser capaz de assegurar

41

as liberdades individuais, e não diferente garantir o interesse coletivo, como escreve Pereira

(2004).

A necessidade cada vez maior de um Estado forte e legítimo nasceu, por um lado,

das crescentes demandas da sociedade e, por outro, do surgimento do sistema global.

O novo Estado que está emergindo precisa ser um Estado liberal, democrático e

social forte. [...] Mas, para ser forte com relação aos três direitos humanos clássicos,

o Estado precisa ser capaz de garantir os direitos republicanos, e contar com

cidadãos que participem ativamente dos assuntos políticos. Em outras palavras, o

Estado precisa ser republicano. (PEREIRA, 2004, p. 131).

No contexto da contemporaneidade, o modelo de Estado republicano precisa oferecer

o espaço para um alinhamento amplo com os princípios da democracia participativa. Essa,

não deve ser vista como um modelo que rompe com as instituições estabelecidas, muito

menos, deve ser tida como fator de redução da importância da via parlamentar, o sentido da

democracia participativa nesse contexto é o inverso, o seu caráter será de complementar as

estruturas democráticas, ampliando os canais de participação e reforçando a democracia.

Dessa maneira, concordando com Pomponet (2012) não se estabelece como parte da

―Democracia Participativa‖ a evolução para um cenário anárquico, onde os arranjos

institucionais sejam desconsiderados, o que deve acontecer é o inverso, é justamente a

necessidade de uma institucionalidade forte, consolidada na participação mais ampla que irá

fortalecer e consolidar o processo democrático.

Diferente do que alguns críticos que veem na democracia participativa um

rompimento com o parlamento, e com os arranjos institucionais, Nobre (2004) analisa essa

questão como sendo disputas que tem de um lado, as macro estruturas institucionais, e de

outro, a necessária criação de novos espaços de participação e deliberação, e partindo dessa

visão o autor também refuta a ideia de separação dessas duas arenas, para ele, o momento

presente exige uma reflexão que compreenda os objetivos de cada uma dessas arenas. Nessa

concepção, e concordando com o que Nobre (2014) já apontou, esse debate requer:

[...] tanto a reflexão sobre a natureza mesma dos regimes democráticos e da posição

que podem e/ou devem ocupar nesses regimes os mecanismos de participação e

deliberação de cidadãos e cidadãs, como análises concretas desses mecanismos e

suas lógicas institucionais. (NOBRE, 2004, p. 22).

Analisando os principais aspectos teóricos pelo qual o conceito de democracia

transitou historicamente, se percebe que as características do chamado modelo hegemônico,

aquele que desconsidera o papel central da participação, resumindo esse a um mero

42

mecanismo de estabilidade do sistema, ainda se apresenta com certa preponderância,

sobretudo na realidade brasileira, é o que observa Ganança (2006).

Especialmente no Brasil, um país com grandes e urgentes demandas sociais, essa

concepção de democracia e participação política limitada, aliada a uma igualdade

estabelecida apenas formalmente, escondem e mantem estruturas de dominação e

opressão forjadas historicamente e perpetradas pelo próprio Estado, que nunca foi

democrático ou realmente público, mais extremamente patrimonialista, escravocrata,

patriarcal, com uma burocracia constituída estamentalmente, vinda das elites

políticas tradicionais. (GANANÇA, 2006, p. 19).

Nesse contexto, as experiências democráticas com uma concepção mais ampla para o

sentindo da participação da sociedade no conjunto das formulações das políticas públicas, se

enquadram numa teoria que se opõem a esse modelo tido como hegemônico. A teoria da

democracia participativa é um claro exemplo disso.

Para além do que Pateman (1992) já destacou em sua análise, a teoria da democracia

participativa se caracteriza por possibilitar um espaço maior e necessário da participação, ―É a

maneira pela qual as aspirações e as necessidades de diferentes segmentos da população

podem ser expressas no espaço público de forma democrática, e não limitada apenas ao voto‖

(GANANÇA, 2006, p. 19). O aspecto educativo da participação é destaque nessa teoria, o

debate, o coletivo, a construção do consenso através do diálogo, são marcas que reforçam a

necessidade de um novo olhar para a democracia.

Diante do caminho teórico analisado do conceito de democracia, a concepção que

oferece maior proximidade com o objeto pesquisado é a teoria da democracia participativa,

seja pelo papel educativo que a participação exerce, seja pela importância que o nível local

desempenha nesse processo, ou pela insuficiência que a questão do voto de forma isolada se

apresenta para atender as demandas contemporâneas dos sistemas democráticos. A

democracia participativa, sob o viés de Pateman, é a perspectiva que guia essa análise, por

atender de maneira mais próxima as especificidades do nosso objeto central de estudo, o qual

está baseado no processo participativo na elaboração do PPA (2014-2017) do município de

Quixabeira, Bahia.

2.2 De participação a participação social: Entendendo o conceito.

Um tema cada dia mais recorrente em nosso meio social é a questão da participação.

Mesmo vivendo em uma sociedade capitalista onde a disputa, a concorrência e a

competitividade muitas vezes nos levam a desenvolver atitudes e ações individualistas, o

43

mundo contemporâneo ao mesmo tempo nos impõem desafios de buscar alternativas no

coletivo. Em uma sociedade com demandas cada dia mais complexas como mobilidade,

moradia, saúde, educação, emprego, segurança etc; a participação dos cidadãos se torna um

elemento importante na construção de uma sociedade mais forte para enfrentar os seus

próprios desafios.

Frente a essa conjuntura de destaque e necessidade, a participação se coloca como uma

realidade que ―se produz na dinâmica da sociedade e se expressa na própria realidade

cotidiana dos diversos segmentos da população‖ (SOUZA, 1991, p. 79). Nesse sentido, cada

contexto histórico molda de certa forma a intensidade e até mesmo as formas de participação.

Toda e qualquer análise que se for fazer a respeito desse conceito, deve-se considerar os

aspectos históricos que se apresentam, pois a participação não é uniforme muito menos

estática, pelo contrário, é dinâmica, diversa e mutável.

Quando falamos de participação, a própria dimensão desse conceito nos traz inúmeras

possibilidades de seu entendimento. Participamos na família, na escola, no trabalho, na

associação, no partido, enfim, as pessoas contam com variados espaços para desenvolverem

essa ação. Se isso por um lado, como indica Bordenave (1987), a participação é colocada na

ordem do dia, por outro, a banalização do uso desse termo acende uma alerta de como exercer

essa participação nos variados espaços sociais. Por isso, entender as motivações que estão por

trás dos discursos que se intitulam participativos, se torna tarefa nada simples de se realizar,

porém, necessária. E foi com esse objetivo que trouxemos o conceito de participação para a

presente pesquisa, a fim de analisá-la no contexto do PPA-P.

A ideia que permeia parte de setores que apostam na participação como uma

ferramenta que pode proporcionar soluções mais eficientes para demandas da sociedade, mora

justamente em algo que Bordenave (1987) escreve como sendo a facilitação que essa prática

produz no crescimento da consciência crítica da população, para fortalecer o exercício de

reivindicação frentes as demandas das sociedades, em outras palavras, a participação torna as

pessoas mais preparadas para exercer sua cidadania nos espaços sociais, seja no cumprimento

de suas responsabilidades enquanto cidadão, seja na exigência dos seus direitos junto ao

Estado.

Por outro lado, a utilização de forma demasiada deste termo sobre tudo pelo poder

público, pode se apresentar como um meio de manipular o processo participativo para

reforçar de alguma forma um ambiente ou cultura de dominação, por isso, todo convite a

participação deve ser atentamente refletido e contextualizado, para que não se reproduza pela

44

ação participativa, formas de dominação corporativas de grupos, instituições ou governos.

Souza (1991) chama a atenção para os cuidados que devemos tomar.

Hoje em dia, a participação é linguagem comum nas diversas camadas da população

em que pese existirem interesses e preocupações contraditórias e antagônicas entre

aqueles que fazem as classes fundamentais da sociedade. Nesse sentido, assumir a

perspectivada participação exige, antes de qualquer outra atitude, que se examine:

participação por quê? Em função de quê? O que é mesmo participação? (SOUZA,

1991, p. 81).

As questões apresentadas por Souza (1991) na citação acima alerta para o exercício

que nós, enquanto cidadãos, devemos realizar quando formos praticar a ação participativa nos

mais diversos espaços sociais. Vale o destaque, que como a própria Souza (1991, p.81) indica,

―a participação é um processo social que existe independentemente da interferência provocada

por um outro agente externo‖, assim sendo, essa se torna algo comum aos seres humanos.

Com toda a sua complexidade e repleta de contradições e dinamismos ela se apresenta para

muito além de uma ação de reprodução de uma ordem, de um projeto de um governo, e deve

ser tratada como algo que interfere diretamente na construção das sociedades.

O termo participação é comumente utilizado nas mais diversas áreas da vida social, ele

esta diretamente ligado a ação humana. Para Souza (1991), ―A participação é o próprio

processo de criação do homem ao pensar e agir sobre os desafios da natureza e sobre os

desafios sociais, nos quais ele próprio está situado‖ (SOUZA, 1991, p. 81).

Gohn (2001) quando escreve sobre o tema, destaca que o debate em torno da

participação, apesar de compor uma longa tradição de estudos e análises, e mesmo após

avanços consideráveis no campo democrático que abriram espaços para essa prática, continua

sendo repleto de interpretações e polêmicas variadas sobre o seu entendimento. Por compor

variados discursos que podem ir desde a sociedade civil aos governos, a participação pode se

apresentar com sentidos e compreensões completamente distintas a partir do seu lugar de fala.

É justamente a polissemia do termo que faz da participação algo tão popular e

utilizado em diversos setores. Normalmente em cada situação esse termo se apresenta com um

entendimento específico. Pateman (1992) já nos escrevia sobre isso, para ela, os últimos anos

da década de 1960 representou a popularização do termo no vocabulário político, e chama a

atenção para o seu uso demasiado.

O uso generalizado do termo nos meios de comunicação de massa parecia indicar

que qualquer conteúdo preciso ou significativo praticamente desaparecera:

―participação‖ era empregada por diferentes pessoas para se referirem a uma grande

45

variedade de situações. A popularidade do conceito fornece uma boa razão para que

se dedique alguma atenção a ele. Porém, mais importante do que isso, a recente

intensificação dos movimentos prol de uma participação maior coloca uma questão

crucial para a teoria política: qual o lugar da ―participação‖ numa teoria da

democracia moderna é viável? (PATEMAN, 1992, p. 09).

A partir da popularização e do numeroso uso desse conceito, fato observado desde a

década de 1960, a autora desenvolve sua principal análise, que é justamente qual o lugar que a

participação ocupa no debate democrático, em especial, em uma conjuntura moderna de

democracia.

Como notamos, muitos pesquisadores compartilham da ideia sobre a presença da

participação de maneira mais intensa nas relações sociais nas últimas décadas. Também sobre

esse aspecto Demo (1988) escreve que é normal que esse interesse pela participação se

avolume, uma vez que, isso não se apresenta como novidade, e sim como velhas ideias que

são repontadas num momento histórico diferente. O que Demo (1988) ressalta, é justamente

para a presença da participação em vários outros momentos da história da humanidade.

Entrelaçado com o trajeto histórico da democracia, a participação também tem seu

berço na Grécia antiga quando essa era entendida como o direito de tomar parte das decisões,

na polis, assim sendo, nas decisões de interesse do cidadão da época, que representava um

pequeno grupo do qual tinha uma participação nos negócios públicos (ALMEIDA, 2004, p.

26).

Desde a sua concepção antiga, ainda no mundo Grego até os dias atuais, o conceito de

participação foi ampliando significativamente, e essa sua utilização generalizada nos

apresenta, de certo modo, uma variação muito grande em seus sentidos que acaba por

produzir um certo vazio ao seu significado. Assim sendo, é importante salientar de que tipo

específico de participação estamos tratando na presente pesquisa. Concordando com Demo

(1988) quando esse deixa claro que não se coloca o problema da participação desvinculado da

questão política social, estaremos tratando desse conceito com foco específico na questão da

participação social.

O conceito de participação social é definido por Ammann (1980) como sendo a

contribuição para a produção de bens e serviços, deles dispor e usufruir na dimensão da

própria contribuição. Para ela, a participação não é apenas a participação ou integração em

uma dada associação, mais sim, a intensidade e a qualidade da participação na produção,

gestão e usofruto de bens e serviços da sociedade como um todo. ―Com isso, o conceito de

participação social é transferido da dimensão superficial do mero ativismo imediatista, em

46

geral sem consequências sobre o todo, para o âmago das estruturas sociais políticas e

econômicas.‖ (AMMANN, 1980 p. 08-09).

Concebemos a participação social como um processo que resulta fundamentalmente

da ação das camadas sociais em três níveis diferenciados para a análise e

compreensão do fundamento, mais que na realidade são inseparáveis e

interdependente. A- produção de bens e serviços; B- a gestão da sociedade ; C- o

usufruto dos bens e serviços produzidos e geridos nessa sociedade. (AMMANN,

1980, p. 17).

Definido a participação social como o foco da nossa pesquisa, se faz necessário o

entendimento de como se dá a dinâmica dessa participação nas estruturas sociais que nos são

oferecidas. Tomando como base a conceituação feita por Ammann, fica evidente que a

participação esta diretamente ligada às estruturas sociais, políticas e econômicas das

sociedades e suas produções.

Quando falamos de estrutura de sociedades, estamos falando justamente do seu modo

de organização, apesar de vivermos em um país democrático, a concentração de renda e de

poder na mão de poucos, se estabelece como um desafio enorme a ser superado, as decisões,

os comandos, as leis são hierarquicamente produzidas por uma minoria dominante, os

resultados dessas produções e suas consequências, diferentemente das tomadas de decisões,

são sentidas e vividas pela maioria da população. É nesse ambiente de centralidade de poder e

marcado por desigualdades gritantes que precisamos discutir e debater a questão da

participação.

Se olharmos o histórico da formação da sociedade brasileira iremos nos deparar desde

a colônia até os dias atuais com exemplos claros de exploração, patrimonialismo e

concentração de poder, características como essas deram uma lógica de dominação desleal,

onde as decisões na sua maioria sempre foram tomadas partindo de grupos ou representações

minoritárias (quantitativamente falando), mais que gozam de posições hierárquicas mais

privilegiadas do que a maioria da população. Sobre essa realidade Demo (1988), registara

que:

O primeiro passo, nesse terreno, é a tendência histórica à dominação. A sociedade

organiza-se através de polarizações hierárquicas, predominando a postura de cima

pra baixo. É peculiar ao fenômeno do poder que haja um lado minoritário que

comande, e outro majoritário que seja comandado. Não existe algo preexistente,

como se fora um espaço onde predominasse naturalmente a participação. Se isto

encontramos, não foi porque preexistia, mais porque se conquistou. (DEMO, 1988,

p. 18-19).

47

O que este autor defende como linha central de seu livro é retratado de maneira clara

pelo próprio título, Participação é conquista. Assim, deve-se entender que todo e qualquer

processo de participação que se desenvolva, foi de alguma forma resultado de lutas que

culminaram na conquista desses espaços. Assim sendo, mesmo que muitos governos

desenvolvam seus discursos participativos como abertura e reconhecimento de direito do

cidadão, isso na verdade, sob a perspectiva de Demo, da qual compartilhamos, precisa ser

reconhecido como conquistas de lutas travadas pelas sociedades e que ao decorrer dos tempos

dão os seus resultados.

O caso do PPA-P estudado nessa pesquisa se enquadra no perfil de conquista

apresentado por Demo, isso porque, como veremos mais adiante, o município de Quixabeira –

BA, tem um histórico de organização e luta social de muito tempo, o que resultou em

conquistas de espaços na agenda do governo municipal. Afirma-se aqui que, mesmo sendo

concedido a partir de uma decisão política de um gestor, o espaço do PPA-P que estamos

pesquisando deve ser considerado uma conquista da sociedade quixabeirense que através de

suas lutas por melhores condições de vida em sociedade reivindicaram participação na agenda

política do município.

Reconhecendo a participação como conquista, a nossa percepção sobre esse conceito

se distancia de interpretações vagas que muitos discursos querem dar ao seu significado.

Ainda se valendo da contribuição de Demo (1988) nesse debate, ele destaca que o processo de

participação sendo entendido como conquista, o mesmo não se apresenta como algo pronto e

acabado, mais sim, deve ser compreendido em constante construção. ―Assim, participação é

em essência autopromoção e existe enquanto conquista processual. Não existe participação

suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a

regredir‖ (DEMO, 1988, p. 18).

Ao tratar, a participação como um processo, Demo (1988) complementa que essa não

poderá ser entendida como dádiva ou concessão, pois se assim fosse, como dádiva, essa não

seria produto da conquista, já como concessão, perderia sua função fundamental no campo

político social passando a ser vista como um fenômeno residual ou secundário.

Uma lição importante que o autor possibilita com sua abordagem, quando define o

processo de participação enquanto conquista, sobretudo alinhado com o objeto da presente

pesquisa, é a necessidade que temos em distanciar a definição da participação como algo

banal que muitas vezes o cotidiano nos leva a crer. Muitos discursos que envolvem as ações

participativas, em especial quando partem de áreas do Estado e dos governos, podem vir

48

imbuídos de traços conservadores que veem na banalização do uso desse termo, um caminho

para justificar muitas ações através do discurso da pseudoparticipação.

Ao chamarmos a atenção para esse tipo de situação, não estamos aqui desconsiderando

a importância de canais participativos abertos por alguns governos como, por exemplo, o

PPA-P, mais sim, estamos destacando que o processo participativo vai para muito além de

uma plenária, de uma reunião, de um encontro, ele deve ser mais profundo, e colaborar com

intervenções na realidade social, por isso, não devemos resumir o seu papel a uma sessão de

consenso com o poder, pelo contrário, a participação, entendida como conquista é uma

disputa contínua com o poder.

Quando falamos em disputa de poder no contexto de uma sociedade sustentada

historicamente sob a lógica dominante de privilégios, devemos estar atentos para algumas

características. Souza (1991) escreve que mecanismos são geralmente criados por grupos

privilegiados para que os seus interesses possam ser assumidos como interesses e

preocupações de todos os segmentos da população, e a participação enquanto papel social

pode assumir a inversão dessa lógica, desde que a população assuma o papel de disputa em

busca da conquista.

No caso da participação no processo do PPA-P ora pesquisado, a própria lógica

estrutural de como se deram as plenárias públicas mostra que existiu uma coordenação que

ficou sob a responsabilidade do município, onde já direcionavam os eixos principais para que

a participação fosse automaticamente desenvolvida sobre as bases técnicas anteriormente

definidas. Vejamos o que diz a lei do PPA-P sobre essa estrutura. ―A organização dos Grupos

de Trabalho se deu a partir das diretrizes estratégicas definidas pela Prefeitura Municipal de

Quixabeira, que resultaram em três eixos estruturantes para o PPA 2014-2017‖ (Quixabeira,

2013).

A partir dessa estrutura, o debate dos grupos se desenvolveu com um enquadramento

definido pela administração, isso pode se apresentar como uma forma de limitação do

processo participativo, já que o caráter técnico se antecipou as demandas da sociedade. Esse

tipo de detalhe pode influenciar no desenvolvimento da ação participativa, direcionando a

discussão sob os critérios pré-definidos. Ação técnica em processos dessa natureza também

foi analisada por Demo (1988), como sendo uma característica que pode se apresentar como

autoritária, em maior ou menor grau, como podemos ver a seguir.

A propensão tecnocrática manifesta-se na posição do poder técnico, às vezes maior,

às vezes menor, no sentido de influenciar fluxos de recursos, construções de planos

49

e programas, formas de avaliação e acompanhamento, em nome de um Estado, que

pode ser mais ou menos autoritário. (DEMO, 1988, p. 42).

Analisando a citação de Demo a respeito da influência que a questão técnica pode ter

sobre a construção de planos, bem como partindo do trecho extraído da Lei Municipal

supracitada, na qual deixa claro que as definições das diretrizes do PPA analisadas foram

formuladas previamente pela Prefeitura Municipal, percebemos que a participação tal qual a

sociedade desenvolveu nesse processo já nasceu condicionada as regras da administração, o

que não quer dizer com isso que esse espaço de participação não deva ser aproveitado, pelo

contrário, a possibilidade de intervenção nas áreas dos eixos definidos, ainda que de maneira

reformista, permitiu uma abertura necessária para os questionamentos, contribuições e até

mesmo oposição, por parte da comunidade sobre determinado tema, nesse sentindo tanto o

corpo técnico da administração pode ser questionado pela comunidade, como a comunidade

pode questionar o corpo técnico.

Vale ressaltar que a crítica feita a função de uma coordenação técnica não foi no

sentido de desqualificar a atuação do profissional da administração na mediação do debate,

mas sim, para destacar a necessidade de cuidados necessários em situações dessa natureza,

Demo (1988) complementa sobre isso que não devemos antecipar julgamentos, e sim,

aproveitar o espaço conquistado.

É mister fugir de purismos e de populismos. De purismos, no sentido de colocar

condições esotéricas de contato com a comunidade, como se o técnico fosse algo

sujo, por definição impositivo e manipulador. De populismos, no sentido de não

superestimar o saber popular e a própria condição comunitária, como se passasse der

repente a ser o centro do universo. Cada lado tem seu espaço próprio, sem imitações

e reducionismos. Assim, o técnico pode questionar uma proposta comunitária, como

também pode ser questionado pela comunidade. Alienação não é privilegio

exclusivo de um ou de outro lado.‖ (DEMO, 1988, p. 48).

Percebemos que a participação social no processo dos planejamentos, qual os casos do

PPA-P se encaixam, não descarta a ação técnica, muito menos coloca a ação comunitária

como única e exclusiva, o que deve acontecer é uma necessária junção de elementos de ambas

as visões, para a construção de alternativas que venha a atender as necessidades do conjunto,

o que não quer dizer com isso, que não se tenha oposição nessa construção, a conquista se

dará justamente nessa arena, o planejamento participativo não deve ser um ambiente onde

apenas se valide um plano pré estabelecido, mais sim, um momento de intervenção direta.

Demo (1988) afirma é que o planejamento participativo é algo possível nas estruturas

do Estado, contudo, precisa-se entender que nem todo processo desse tipo será

50

necessariamente um processo revolucionário, pode se conquistar através da ação participativa

avanços interessantes nas estruturas do Estado, que não necessariamente signifique nem um

alinhamento ideológico com os governantes, nem um processo de revolução, mais sim

avanços importantes no jogo do poder.

Quando Nobre (2004) escreve sobre o lugar da participação no Estado Democrático de

Direito, ele nos chama a atenção justamente para o tipo de estrutura e de institucionalidade do

qual este Estado depõem, e vai além:

[...] será necessário aceitar o jogo entre, de um lado, espaços públicos autônomos e

as novas formas de institucionalidade que projetam, e, de outro lado,

macroestruturas definidoras do regime democrático, que serão a cada vez testadas

em sua limites e suas configurações presentes. Não se trata, entretanto, de um ―livre

jogo‖ entre os dois pólos, mas de uma disputa política que só mostrará avanços

emancipatórios se for capaz de afastar, a cada vez, em cada conflito concreto, o jugo

determinante do dinheiro do poder administrativo. (NOBRE, 2004, p. 37).

Nobre ao atentar para o jogo que esta em disputa, traz elementos importantes para esse

debate. O espaço que a sociedade vem conquistando e precisa continuar a disputar e a

conquistar no campo da participação social numa democracia representativa como a nossa,

precisa levar em consideração as necessidades de cada contexto histórico vivenciado, e com

isso ter a capacidade de produzir novos espaços, formas, ambientes e movimentos que

possibilitem a ocupação de maneira mais efetiva nos espaços decisórios, ao mesmo tempo,

essa movimentação precisa enfrentar, (e quando digo enfrentar é justamente saber em qual

terreno se da à disputa desse jogo) o conjunto das instituições, ou seja, as macroestruturas que

o regime democrático dispõem. Nesse sentido, não basta apenas conquistar ou demarcar, é

necessário saber ocupar cada centímetro de cada espaço conquistado de maneira efetiva, à

banalização que o termo participação vem ganhando ao longo do tempo, não poder tirar a sua

verdadeira importância social na construção de uma sociedade mais justa e menos desigual.

Frente a todo exposto no campo teórico sobre a questão da participação, e todo o

destaque dado ao seu entendimento enquanto conquista resultante dos processos sociais,

precisamos entender o ambiente democrático como um espaço importante para ser ocupado.

As relações políticas e ideológicas do Estado marcam de certo modo o tamanho e o grau desse

espaço participativo.

Tomando como base a participação social no processo do PPA que temos como objeto

de pesquisa desse trabalho, destacamos que para além de uma decisão de governo, esse

espaço se constituiu enquanto conquista da sociedade que através de lutas, movimentos

51

reivindicações, conseguiram demarcar seu espaço no jogo democrático. A trajetória da

participação social no Brasil possibilita um entendimento mais aprofundado de como foi o

desenvolvimento desse movimento na formulação de políticas públicas, indo desde

experiências nacionais até chegarmos a exemplos como o pesquisado do município de

Quixabeira com o seu processo participativo para a elaboração do seu Plano Plurianual. Nesse

sentido, daremos a seguir uma atenção especial à trajetória da participação social no Brasil,

entre seus avanços e desafios.

2.3 Participação social no Brasil no Brasil redemocratizado: dos conselhos ao PPA-P.

A participação social, na formulação de políticas públicas sempre foi um espaço

almejado por setores sociais, mas também vem se tornando cada vez mais presente em

discursos de partidos políticos e em agendas de gestores públicos e de grupos ligados a

máquina estatal. Cada contexto histórico molda o ritmo, as formas e os desafios dessa

participação, talvez por isso, exista um leque de termos variados ligados a esse conceito,

participação comunitária, escuta e ou controle social, participação popular ou cidadã,

participação social, são alguns destes

Segundo Valla (1998), é possível situar o início da discussão mais sistemática sobre

participação nos anos 1930 a 1940, em relação estreita com o surgimento das políticas

públicas. Contudo, o Brasil até as décadas 1970-1980 foi um país com pouca propensão

participativa, as crises políticas inclusive com períodos de rompimentos democráticos, como o

Estado Novo Varguista e a ditadura militar, além de retardar o desenvolvimento de políticas

públicas, reprimiam os trabalhadores e suas organizações de luta. Só a partir de meados de

1970 começa a ocorrer o surgimento daquilo que se convencionou a chamar de uma

―sociedade civil autônoma e democrática‖ (AVRITZER, 2009, p. 27).

Os movimentos da década de 1970 tinham como alvo o combate do regime ditatorial

em curso no Brasil, a sociedade civil buscava formas organizadas de inserção de suas

principais demandas junto ao Estado, ―o crescimento das formas de organização da sociedade

civil no Brasil foi um dos elementos mais importantes da democratização do país‖

(AVRITZER, 2009, p. 29). Ou seja, mesmo antes da democratização, o país já via a

participação social como um caminho promissor para a atenção das demandas mais próximas

das populações, frente aos poderes do Estado e dos governos.

Esses movimentos ganharam corpo e formas maiores e mais organizadas, os anos

1980 caminhavam para um novo contexto histórico, a ditadura feroz que censurou e oprimiu

52

por duas décadas a mobilização e movimentos que defendiam a democracia, já caminhava

para o seu fim, principalmente devido à pressão popular, e pelo desejo de uma maior

participação da sociedade nas decisões dos governos. Com isso, a prática democrática

censurada durante duas décadas, acenava para sua liberdade efetiva a partir das conquistas da

Constituição de 1988.

Milani (2008) vai destacar que a participação foi um dos elementos centrais para

processos de reforma democrática do Estado brasileiro no contexto da década de 1980. Na

mesma linha, Ciconello (2008), sugere ―que grande parte das forças políticas e sociais que

impulsionaram o processo de redemocratização do país na década de 1980, estava imbuída de

uma concepção democrática ampliada‖ (CICONELLO, 2008, p. 02).

Quando os autores destacam a concepção democrática da sociedade brasileira da

década de 1980, essa, estava muito mais ligada a teoria da democracia participativa, do que

das concepções contemporâneas e clássicas, discutidas anteriormente. O sentido era de

aproximação do Estado e da sociedade, em busca de diálogo na construção das políticas

públicas que buscavam as melhorias para o coletivo. Essa ideia democrática ultrapassava e

muito a questão do voto e do sistema representativo eleitoral, ou seja, para essas forças

democráticas de então, o voto e a representação política através dos mandatários, não daria

conta por si só das necessárias mudanças nas estruturas de poder, aliado a isso, seria então

indispensável à abertura e disposição para a participação do povo nas decisões políticas e de

governo, logo, a participação social era ingrediente indispensável para aquele novo período

que se iniciava no país.

Além da transição para a democracia, esse período também marcou de forma mais

intensa no Brasil o avanço do projeto neoliberal com a eleição de Fernando Collor de Melo, o

neoliberalismo que já estava presente na maioria dos países desenvolvidos, via no Brasil

daquela época o cenário propício para a sua investida, como sugere Oliveira (1995), o

neoliberalismo encontrou terreno fértil no Brasil, a dilapidação do Estado brasileiro desde a

ditadura até a era Sarnei, propiciava o cenário propício para a investida neoliberal.

Se por um lado, a democratização junto com a Constituição Cidadã de 1988

oxigenava a participação social, por outro lado, a investida neoliberal marcava também seu

território com princípios e objetivos que se opunha aos investimentos e demandas sociais. É

nesse ambiente desafiador e oportuno que se intensifica a participação social no Brasil.

Frente ao exposto até aqui, os anos 1990 foram palco dessa disputa por espaço na

agenda política do nosso país, de um lado, as organizações democráticas em busca da

efetivação de direitos negados durante os anos da ditadura, e com a agenda social repleta de

53

desejos e necessidades, onde viam no estado o principal responsável em atender essas

demandas, e de outro, a investida neoliberal que pregava justamente o oposto, diminuição no

papel do Estado, e ajustes na agenda e nas prioridades econômicas conforme os mercados e o

capital internacional.

Dagnino (2004) explica essa disputa como uma crise discursiva entre dois lados, para

ela, de um lado, o projeto neoliberal que se instala em nosso país ao longo das últimas

décadas, e de outro, um projeto democratizante, participativo, que emerge a partir das crises

dos regimes autoritários e dos diferentes esforços nacionais do aprofundamento democrático.

Estavam, portanto desenhados os desafios da participação social no Brasil na década

de 1990, as quais foram permear esse ambiente de contradição entre as necessidades

essenciais da população no acesso as políticas públicas, através dessa participação nesse novo

momento democrático e ao mesmo tempo, enfrentar, confrontar ou porque não dizer, dialogar

com a visão política e econômica do neoliberalismo que estava pautada na agenda central da

política nacional com o então presidente Collor.

As conquistas alcançadas com a Constituição de 1988 representaram um avanço para a

participação social, inclusive o próprio processo da constituinte evidencia isso quando,

aceitou a inserção das chamadas emendas populares que chegou a contar com mais de 30 mil

assinaturas. A Constituição garantiu a população espaços de reivindicações diretas por

investimentos que contemplasse as suas demandas, o novo ambiente democrático permitia

isso.

A Constituição Federal de 1988 não apenas assegura o espaço da participação social,

mais também como nos afirma Milani (2008), estimula essa participação na tomada de

decisões sobre as políticas públicas, como no caso do princípio de cooperação com

associações e movimentos sociais no planejamento municipal, além, dos mecanismos de

participação direta da sociedade na gestão de políticas setoriais.

Gohn (2001, p. 50) define a participação nesse período, ―como esforços organizados

para aumentar o controle sobre os recursos e as instituições que controlavam a vida em

sociedade‖. Como experiências iniciais desse modo de participação ligado ao controle de

recursos, se destacaram os conselhos de políticas setoriais, e experiências de orçamento

participativo, o primeiro assegurado diretamente pela constituição, e o segundo fruto de

experiências, principalmente de administrações imbuídas de um novo pensamento social e

com desejo de ampliação do espaço democrático, sobretudo a partir de gestões do Partido dos

Trabalhadores, o Orçamento Participativo da cidade de Porto Alegre em 1989, foi sem dúvida

uma das experiências de maior referência nesse sentido.

54

Avritzer (2009) reforça isso quando assegura que as instituições participativas que

realmente influenciaram as politicas públicas no Brasil democrático foram os conselhos de

políticas e os Orçamentos Participativos. O autor define os conselhos como ―[...] instituições

híbridas nas quais têm participação dos atores do Executivo e atores da sociedade civil

relacionados com a área temática qual o conselho atua‖ (AVRITZER, 2009, p. 34). A década

de 1990 foi marcada pela proliferação de muitos conselhos setoriais como mecanismo de

participação social na gestão de políticas públicas. Vale destacar que, os conselhos aparecem

como um dos mecanismos que teve relação direta com o processo participativo do PPA que

estamos pesquisando, isso porque, como veremos adiante, esses espaços forma utilizados

como meio de cobrança da sociedade civil das ações propostas no PPA.

Quando escreve sobre o Orçamento Participativo, Avritzer (2009) destaque que esse,

diferente dos conselhos, não foi decorrente direto da CF de 1988, para ele, o OP, se trata de

―[...] uma forma de balancear a articulação entre representação e participação ampla da

população por meio da cessão da soberania por aqueles que a detém enquanto resultado de um

processo eleitora.‖. Em outras palavras, o OP, nasce sempre da decisão de um prefeito, que

através das assembleias regionais abre o espaço de participação com a sociedade para a

deliberação das prioridades do orçamento do governo.

No ambiente já mencionado, onde oportunidades e desafios estavam postos para a

participação social, a década de 1990 foi nesse sentido, um grande laboratório de experiências

de variadas formas de participação social, algumas praticadas e disseminadas por seus

exemplos práticos e efetivos, já outras, muitas vezes, cumpriam um papel mais institucional

obrigado pela nova legislação mais sem efetividade perante a sociedade.

Precisamos destacar que mesmo os anos de 1990, sendo palco dessas variadas

experiências de participação social, o alicerce de muitas destas práticas estava fincando em

concepções ultrapassadas, como a própria Gonh (2001, p.53) afirma, quando escreve que

várias bases dessa participação ―[...] foram sendo construídas a partir de arcabouços

institucionais existentes, velhos e carcomidos pelos longos anos de práticas populistas,

seguidas pelas tortuosas e penosas décadas da ditadura militar.‖ Os canais de participação

(nesse caso específico, os institucionalizados) já nasciam trazendo consigo um aspecto de

práticas que antecederam a democratização, com isso, a efetividade de vários desses espaços

ficaram comprometidas. Certamente por isso, os mesmos anos 1990 vivenciaram um processo

de participação social que muitas vezes não se tornava efetivo, imbuído de grande discurso,

porém, a efetivação deixava a desejar. Gohn (2001, p. 54) explica isso como sendo uma

55

prática ―estruturada de cima pra baixo, para se legitimar um pseudoprocesso democrático em

curso.‖.

O objetivo, portanto, de garantir a participação, a partir dos anos 1990 muda a

prioridade, passa então a tornar efetiva a já garantida participação social na construção de

políticas públicas. A conjuntura impunha diversos desafios a essa efetividade, alguns destes,

os principais talvez, são apontados por Ciconello (2008) em um de seus trabalhos sobre o

tema.

Apesar desses indiscutíveis avanços, a consolidação da participação social no Brasil

ainda enfrenta inúmeros desafios, podendo se destacar: (i) a resistência de diversos

setores do poder público em efetivamente compartilhar o poder com organizações da

sociedade; (ii) a grande distância que subsiste entre os resultados formais e reais da

participação. Até o momento as conquistas se deram no plano da legalidade; agora é

preciso efetivar os direitos, garantido a todos o seu acesso; (iii) a fragilidade das

organizações da sociedade civil tanto do ponto de vista financeiro como político; e,

(iv) a dificuldade de estender a participação social para o campo da política

econômica. (CICONELLO, 2008, p. 4).

Esses desafios apontados pelo autor marcaram os canais de participação na década de

1990, e ainda estão postos nos dias atuais, muitos gestores institucionalizam esses espaços, e

com essa ação, procuram cumprir as exigências legais, porém, na prática, acabam por não

efetivarem a ação participativa. Dessa forma, ainda que de muitos canais de participação

estejam instituídos e ocupados, se observa que em vários casos a institucionalização dos

mesmos prejudica a prática de uma ação verdadeiramente participativa pela sociedade.

Milani (2008) aponta pelo menos dois limites críticos nesse contexto de

desenvolvimento das ações participativas a partir da década de 1990.

Em primeiro lugar, a participação de atores diversificados é estimulada, mas nem

sempre é vivida de forma equitativa. O termo ―parceria‖ é corriqueiro nos discursos

políticos dos atores governamentais e não-governamentais, mas sua prática efetiva

parece ter dificuldades em influenciar ao processos de deliberação democrática

local. Em segundo lugar, os atores não-governamentais (e somente alguns deles) são

consultados e solicitados durante o processo de tomada de decisões, participando,

assim e no melhor dos casos, somente antes e depois da negociação. A participação

praticada dessa forma pode aumentar a qualidade da transparência dos dispositivos

institucionais; contudo, ela não garante, de modo necessário e automático, a

legitimidade do processo institucional participativo na construção do interesse

coletivo (MILANI, 2008, p. 555).

Como vimos, nas arenas de disputa que marcaram os anos 1990 entre a nova ordem

neoliberal e as conquistas sociais da CF de 1988, os mecanismos de participação em muitos

56

casos, foram montados a partir de bases conservadoras, que conseguiram moldar a

participação a parti de instrumentos já ultrapassados e limitadores da ação.

Portanto, a marca do Brasil redemocratizado, ainda que com algumas bases

conservadoras, deu ritmo à década de 1990 com vários espaços de participação assegurados

pela CF. Outro marco importante para o desenvolvimento das práticas de participação social a

partir desse ambiente, foi à chegada de Luiz Inácio Lula da Silva ao poder. Dagnino (2004)

quando analisa a participação social no Brasil, além de destacar o processo de democratização

do país, e os avanços legais de 1988, enfatiza a chegada de Lula a presidência da República,

porém, observa sobre esse novo momento, uma mudança nos discursos, tanto da

administração federal quanto da sociedade civil, ―o confronto e o antagonismo que tinham

marcado profundamente a relação entre o Estado e a sociedade civil nas décadas anteriores

cederam lugar a uma aposta na possibilidade da sua ação conjunta para o aprofundamento

democrático.‖ (DAGNINO, 2004, p. 141).

Seguindo essa linha de pensamento, o que antes era visto como pouco provável, o

oposto, o confronto, o extremo, a relação entre o Estado e a sociedade civil, apostava então

em um alinhamento, onde, a participação da sociedade nos espaços de governo ganhava corpo

e com isso, dialogava de forma mais próxima e passava a ter um lugar de destaque nessa nova

conjuntura.

Sobre esse novo alinhamento da participação social pós Lula, a quem defenda a sua

efetivação como certa e transformadora, ―mais do que tornar as políticas abertas a uma

construção coletiva entre governo e sociedade civil através da participação, o governo Lula

tornou a própria participação uma finalidade programática que, a partir de 2003, se

concretizou de diversas formas.‖ (POGREBINSCHI, 2011, p. 04). Já para outros estudiosos,

mesmo destacando os avanços desse período, descrevem a participação nesse contexto, ―como

estratégia de governabilidade, para ele (o governo), os diferentes sujeitos políticos da

participação eram reconhecidos como pesos diferenciados, com prioridade para os sujeitos

políticos da relação capital-trabalho.‖ (MORONI; AVRITZER, 2009 p. 126).

A fase da participação social no Brasil inaugurada a partir dos governos de Lula no

início da primeira década dos anos 2000, além de ampliar a atuação dos conselhos nacionais,

investiu na convocação de várias conferências. Avritzer (2009) apresenta os números do

primeiro mandato do presidente Lula onde aponta que no ano de 2006, 27 Conselhos

Nacionais nas mais diversas áreas estavam instituídos, bem como, entre 2002 e 2006, um total

de 36 conferências nacionais, com variados temas de discussão e deliberação. O autor destaca

ainda o papel relevante que essas conferências tiveram no desenvolvimento de uma agenda

57

participativa, para ele, foi resultante de todo esse processo, o fato de várias políticas públicas

ganharem o mecanismo da participação social em âmbito nacional. Segundo o autor, antes dos

governos Lula, várias agendas dessas políticas se desenvolviam em âmbito local, nos estados

e nos municípios, o que veio a mudar a partir dessas conferências nacionais, inaugurando uma

agenda federal em vários temas.

As múltiplas análises sobre a participação social no Brasil, de fato traz complexidades

e contradições. São inegáveis os espaços de abertura dados pelos governos Lula a essa

temática, porém, não devemos simplificar nossas concepções sobre esse tema, não basta

ouvir, dialogar, ter espaços de participação, é necessário que se efetive, valorize que se

busque equilibrar as prioridades, não se pode perder de vista que em um país com as

dimensões do Brasil, com aspectos socioeconômicos e culturais tão amplos, uma minoria de

congressistas e executivos definam as prioridades do que é público, desconsiderando as reais,

urgentes e inadiáveis demandas populares nas mais diversas áreas de governo. Só uma

mudança radical na cultura política, com inversão de prioridades e quebra de hegemonias

pode nos mostrar possibilidades de futuro menos desigual, e mais justo.

Os números apresentados por Avritzer (2009), se somam a outros estudos que

analisam a participação social no governo Lula, e mostram que a chegada de um projeto mais

próximo dos movimentos sociais ao comando do poder político central em 2002, diversas

experiências de ampliação de instrumentos e meios da participação social foram adotados.

Além dos espaços já tradicionais de participação como conselhos e conferências, o governo

federal inaugurou a participação social na construção do Plano Plurianual 2004- 2007 "Brasil

de Todos - inclusão e participação". Essa experiência ainda que com limitações, foi a primeira

prática desse tipo na esfera federal, que mais adiante, serviria de modelo para vários estados e

municípios no Brasil. Como o próprio nome já nos indica, aquele PPA "Brasil de Todos -

inclusão e participação" já dava sinais da necessidade da participação social na construção

dessa importante ferramenta de planejamento das gestões públicas.

No próximo capítulo, apresentaremos um breve histórico do planejamento público no

Brasil, bem como o percurso percorrido pelo PPA a partir dos anos 1990, e o trajeto que o

mesmo fez a partir dessa experiência nacional em 2002, no qual se desloca de uma peça de

planejamento elaborada apenas por técnicos, e passa a ser utilizada como um espaço

participativo pela sociedade na elaboração do planejamento dos governos.

58

CAPÍTULO III

3 PPA de peça de planejamento a ferramenta de participação social.

3.1 PPA: Plano Plurianual e seu percurso legal no planejamento público do Brasil.

O debate sobre o planejamento público no Brasil ganhou espaço na agenda do Estado

principalmente após a revolução de 1930 com Getúlio Vargas. Esse evento marcou o início de

uma mudança radical em nossa sociedade, o predomínio de séculos do perfil rural, agrário e

exportador passou a conviver com a lógica do mundo urbano, onde o início da nossa

industrialização, e a demanda do nosso mercado interno por bens e serviços se apresentavam

como novos desafios.

Esse novo modelo de sociedade fez com que na década de 1930 fosse inaugurada na

esfera federal brasileira uma série de medidas, que tiveram como objetivo dar ao

planejamento público um caráter estratégico. Nesse momento inicial sob o protagonismo de

Vargas a reforma daspiana, através do Departamento Administrativo do Serviço Público

(Dasp) foi o principal instrumento que desenvolveu as experiências de reformas no campo

administrativo. Organização do funcionalismo público e da estrutura administrativa, criação

de órgãos e departamentos, instituições de medidas e leis, marcaram a atuação do Dasp nesse

importante momento de mudança nos aspectos políticos, econômicos e sociais do Brasil

(DRAIB, 2006, p.77).

A década de 1940 foi marcada por planos que visaram organizar o orçamento público

e a questão do planejamento. O plano de Saúde, Alimentação, Transporte e Energia (SALTE)

foi um desses, mesmo sendo datado de 1948 no governo do presidente Eurico Gaspar Dutra, o

plano foi elaborado por técnicos do Dasp, e sua pretensão era ordenar os gastos de

investimentos públicos superiores há um ano (LONGO, 2009, p. 69). Alguns estudiosos

afirmam que o SALTE estava mais próximo de um plano para tentar resolver os desafios

setoriais daquele momento, do que uma ação propriamente voltada para uma concepção mais

abrangente de planejamento estratégico (ALMEIDA, 2004, p. 161). O Plano SALTE, ainda é

visto como uma tentativa de organização orçamentária para o planejamento dos recursos

públicos no âmbito federal.

Outro esforço que ganhou destaque no âmbito do planejamento público brasileiro, e

que para alguns estudiosos representa a primeira ação efetivamente praticada no Brasil

quando se fala em planejamento governamental, foi o Plano de Metas do Presidente Juscelino

59

Kubitschek (JK) (1956-1960), esse que se ―[...] constituiu notável avanço na noção de uma

coordenação racional da ação do Estado no estímulo a setores inteiros da economia, em geral

na área industrial [...]‖ (ALMEIDA, 2004 p. 163) tinha a infraestrutura além da indústria

como foco principal do desenvolvimento. Além dessas experiências mencionadas, os Planos

Nacionais de Desenvolvimentos, os famosos PNDs, marcaram também de forma destacável o

percurso das décadas de 1970 e 1980 em busca de um modelo de planejamento orçamentário

para o Brasil.

Notamos, que desde as décadas de 1930 e 1940 até o mais recente modelo

orçamentário vigente e regido pela Constituição Federal de 1988, o nosso país acumulou uma

série de tentativas desenvolvidas no âmbito público federal no sentido de encontrar um

modelo efetivo de planejamento que atendesse a necessidades dos governos. Sobre esse

percurso histórico, Almeida (2004) nos ratifica essa realidade quando nos escreve a respeito

das experiências brasileiras em planejamento governamental. Vejamos:

O Brasil acumulou, sobretudo entre os anos 40 e 70 do século passado, uma

experiência razoável em matéria de planejamento governamental. Desde os

primeiros exercícios, no imediato pós-Segunda Guerra, por meio, entre outros, do

Plano Salte (saúde, alimentação, transportes e energia), e, mais adiante, do Plano de

Metas de Juscelino Kubitschek, até os mais recentes planos plurianuais,

determinados constitucionalmente, o Estado brasileiro empreendeu, ao longo destas

últimas cinco ou seis décadas, diversas tentativas de planejamento do futuro e de

organização do processo de desenvolvimento econômico. (ALMEIDA, 2004, p.

157).

Depois de uma breve noção da trajetória histórica do planejamento público no Brasil,

voltaremos a nossa atenção para as mudanças constitucionais proporcionadas pela CF de

1988. Com a promulgação da mais recente Carta Magna brasileira, diversos campos

(políticos, econômicos e sociais) vivenciaram uma série de avanços importantes no que diz

respeito à atuação do Estado, e a participação da sociedade com seus direitos e deveres. É

também desse marco que se originou o modelo orçamentário vigente no Brasil. A

Constituição Federal de 1988 em seu artigo 165 das Leis de iniciativa do Poder Executivo,

estabelece o Plano Plurianual, a Leis Diretrizes Orçamentárias a Lei Orçamentaria Anual,

como os instrumentos que compõem o modelo de orçamento público.

Quando Cavalcante (2007) escreve sobre o Plano Plurianual e analisa os resultados da

mais recente reforma do Planejamento e Orçamento no Brasil, destaca justamente os

dispositivos constitucionais supracitados como sendo os novos instrumentos legais no

processo orçamentário brasileiro, como podemos observar na citação a seguir.

60

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988, especificamente em seu artigo 165,

criou um conjunto de normas complexas para regulamentar o processo orçamentário

federal com a introdução de novos instrumentos legais, a saber: o Plano Plurianual

(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual

(LOA). (CAVALCANTE, 2007, p. 130).

Dentre as peças que compõem o orçamento público definido constitucionalmente

conforme mencionado, o foco central para a presente pesquisa é o Plano Plurianual. Esse que

é considerado a principal fermenta para a implantação do planejamento nas atividades

governamentais de médio e longo prazo (CAVALCANTE, 2007, p.130) está apresentado no

artigo 165 da CF com a seguinte escrita; ―A lei do plano plurianual estabelecerá de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração

continuada.‖ (BRASIL, 1988).

Uma definição que nos permite uma compreensão mais clara e objetiva do instrumento

PPA, foi dada pelo Ministério de Planejamento Desenvolvimento e Gestão, quando o

descreve como sendo:

[...] um instrumento previsto no art. 165 da Constituição Federal, destinado a

organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os

objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas

do governo para um período de 4 (quatro) anos e os caminhos trilhados para

viabilizar as metas previstas. O PPA define as políticas públicas do Governo Federal

para construir um Brasil melhor, com base nos compromissos firmados na eleição.

(BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2018).

Partindo desse entendimento podemos observar a importância que esse instrumento

tem no conjunto das ações de qualquer esfera de governo, sobretudo vale o destaque para o

seu necessário alinhamento com o cumprimento dos princípios constitucionais assegurados

em nossa CF. Nesse sentido, a visão estratégica da gestão pública deve ser componente

primaz do Plano Plurianual, já que todas as atividades voltadas para o desenvolvimento das

políticas públicas necessariamente devem estar previstas nele para serem desenvolvidas. O

PPA é o mecanismo que as administrações usam para a conexão do planejamento com as suas

peças de orçamentos anuais, quais são a Lei Orçamentária Anual e a Lei de Diretrizes

Orçamentárias. O PPA figura como sendo esse instrumento intermediário para a execução do

conjunto dessas leis, porém, com um planejamento para um período de quatro anos.

Outro marco legal que precisamos compreender para o desenvolvimento dessa

pesquisa é a Lei Complementar 101/2000, a conhecida e debatida Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), essa que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal, ratifica a obrigatoriedade da elaboração o PPA quando

61

prevê na seção III em seu artigo V que trata da Lei Orçamentaria Anual, que a mesma deve

ser elaborada de forma compatível e alinhada com o PPA e com a LDO, o paragrafo 5º do

mesmo artigo, veda qualquer investimento com duração superior um exercício financeiro (um

ano) que não esteja anteriormente previsto no PPA ou em lei que autorize sua inclusão.

Notamos que ao normatizar que a LOA deva estar alinhada com o PPA, percebemos o caráter

hierárquico que os Planos Plurianuais se apresentam em relação às outras peças

orçamentarias, o que para Lessa e colaboradores, (2009, p.89) indica a tentativa da CF em

resgatar a importância do planejamento implementando os planos plurianuais (PPAs),

hierarquicamente superiores e vinculantes às leis orçamentárias, justamente para destacar a

necessidade de uma atenção maior ao planejamento de médio prazo, e não apenas no

planejamento anual apresentados pelos orçamentos.

Para chegarmos a atingir o objetivo principal desse capítulo, além do breve histórico

do planejamento público, e os marcos legais do PPA já feitos até aqui, será do mesmo modo

importante uma leitura das primeiras experiências desses planos que foram desenvolvidas no

âmbito federal, para traçarmos o caminho pelo qual essa peça percorreu até chegar a ser

utilizada como ferramenta de participação social, por governos em suas respectivas unidades

administrativas.

A última década do século passado foi o período na qual se deram as primeiras

experiências do PPA seguindo os preceitos homologados pela nossa mais recente

Constituição Federal. Instituído como um novo modelo de planejamento para as

administrações públicas a partir de 1988, os primeiros PPAs que tiveram o seu

desenvolvimento com base nessa nova metodologia do planejamento público, se

materializaram a partir da década de 1990 na esfera federal.

O primeiro PPA desenvolvido sob essas novas bases definidas pela Constituição de

1988, foi o Plano Plurianual do governo federal que correspondeu ao período de 1991 à 1995.

Como todo início as adaptações à legislação, o cenário político, econômico e social refletiram

de alguma forma os desafios para esse primeiro momento. Instabilidade política com o

impedimento do então presidente Fernando Collor de Melo, instabilidade econômica com a

realidade do processo inflacionário do período, deram a esse momento da história contornos

que acabaram por influenciar todo o conjunto de ações do governo federal aquela época, com

o PPA do período não foi diferente. O desafio de planejar as ações e as metas de um governo

sem as bases políticas e econômicas solidificadas, fizeram desse primeiro PPA (1991-1995)

algo esvaziado de metas econômicas, que cumpriu tão simplesmente a determinação

constitucional (ALMEIDA, 2004, p. 185), sem efeito prático no planejamento.

62

Vencidos os principais entraves no campo político com a conclusão do processo de

impedimento definitivo do presidente Collor, em 1992, e com a ascensão de Itamar Franco ao

posto de governante da nação, iniciava-se no fim do ano de 1993 sob o comando do

Ministério da Fazenda ocupado naquela ocasião por Fernando Henrique Cardoso (FHC), a

execução do Plano Real, esse que trouxe no ano seguinte uma estabilidade para economia,

pondo fim a esse outro ponto que tratava o desenvolvimento do país.

Com o cenário político e econômico tendo superado os problemas do início da década

de 1990, os empecilhos apresentados para aquele primeiro PPA, não figuravam mais como

problemas para que o governo desenvolvesse o seu planejamento a médio e longo prazo. E foi

nessa conjuntura que se desenvolveu o PPA 1996-1999, intitulado Programa Brasil em Ação,

como bem reconhece o então Secretário de Planejamento e Avaliação do Ministério do

Planejamento e Orçamento, Mauro Marcondes Rodrigues.

A estabilidade macroeconômica alcançada em 1994, com o advento do Plano Real,

permitiu recolocar a discussão do longo prazo, revitalizando o instrumental do

planejamento. Foi nesse ambiente positivo que a equipe da Secretaria de

Planejamento e Avaliação (SPA) do Ministério do Planejamento e Orçamento

(MPO), em conjunto com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea),

definiu a estrutura do PPA e sua metodologia de elaboração. (RODRIGUES, 1996,

p. 5).

Ao recorremos as produções acadêmicas que analisam essa experiência do PPA de

1996 a 1999, notamos que existe certo consenso entre os estudiosos em destaca-la como

elaboração do primeiro grande plano sob as bases constitucionais de 1988, e que tentou

empregar o planejamento estratégico governamental. Para Paulo (2010), foi a partir desse

PPA que se retoma a valorização do planejamento governamental, para ele, além de buscar a

garantia da estabilidade econômica dada pelo Plano Real, a previsão de parcerias com os

demais entes públicos como Estados e municípios, oportunizou um maior sinergia para os

cumprimento das metas nele estabelecidas.

Almeida (2004 p.185) destaca que o PPA em questão, inovou ao trazer conceitos no

ordenamento econômico-espacial do Brasil, quando esse introduz os ―eixos nacionais de

integração e desenvolvimento‖, e os ―projetos estruturantes‖, ao passo que agregou ao plano,

grandes empreendimentos de maneira estratégica. Cavalcante (2007, p.130) por sua vez,

destaca a aproximação entre planejamento e gestão orçamentária, quando da administração de

forma coordenada do conjunto dos 42 empreendimentos estratégicos nas diversas áreas do

governo, como sendo um avanço positivo daquele PPA.

63

Ao analisarmos o próprio texto legal do PPA 1996-1999, notamos que para muito

além do cumprimento das disposições constitucionais, este trouxe em destaque no seu

conteúdo as três preocupações que orientaram a ação governamental naquela ocasião, sendo

estas: a Construção de um Estado Moderno e Eficiente; a Redução dos Desequilíbrios

Espaciais e Sociais do País; e a Modernização Produtiva da Economia Brasileira (BRASIL,

1996).

Fica evidente, portanto, que o sentido dado ao planejamento com base nas

preocupações do governo vai muito além de mero atendimento legal ao texto constitucional

que rege o PPA, ele na verdade inaugura a retomada do planejamento governamental a longo

e médio prazo buscando sintonia com os entes federados. Sobre essas inovações acrescentadas

pelo PPA (1996-1999), recorremos mais uma vez a Rodrigues (1996) quando nos escreve

que:

O Plano não foi estruturado apenas para atender, de forma burocrática, ao artigo 165

da Constituição Federal. Ele tem uma feição clara, indicando as prioridades e metas

do governo e, portanto, distanciando-se de um orçamento plurianual que dá

tratamento homogêneo a todas as áreas de ação do governo em detrimento da

seletividade. Além de inovar apontando as áreas em que serão requeridas parcerias

com o setor privado, estados, municípios e organismos financeiros internacionais,

sinaliza também para um novo enfoque da questão regional, ao definir "eixos de

integração e de desenvolvimento", e orienta os bancos oficiais na concessão de

financiamentos complementares para os projetos e atividades prioritários do

governo. (RODRIGUES, 1996, p. 04).

Frente a todas essas análises convergentes, alguns pontos desse PPA foram motivos de

leituras menos otimistas sobre sua efetividade. Garcia (2000), por exemplo, critica o discurso

em torno desse plano como sendo audacioso, mas que o mesmo não passou de plano

econômico normativo de longo prazo. Cavalcante (2007 p.135) por sua vez, vê a falta de

instrumentos de monitoramento e avaliação desse plano como uma deficiência, e destaca que

o mesmo se quer chegou a ser objeto de avaliação.

O certo é que, mesmo passível de algumas críticas e sem querer hipervalorizar os seus

resultados, esse PPA de 1996 a 1999, de fato merece destaque por pavimentar o caminho para

outras experiências com os planos de maneira mais efetiva, por exemplo, o PPA do segundo

mandatado do presidente FHC, que correspondeu ao período de 2000 a 2003. Esse já trouxe

em sua metodologia a gestão por resultados, alinhando ainda mais o PPA, o orçamento e a

gestão. Regido pela Lei 9.989 de 21 de Julho de 2000 o mesmo já mostra certo avanço em

relação à questão da avaliação, quando em seu artigo 6o, determina ao Poder Executivo o

envio ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada exercício, o relatório de avaliação

do PPA. Além disso, esse PPA experimenta as ferramentas respaldadas pelo Decreto 2.829 de

64

29 de outubro de 1998, no qual decreta que a partir do exercício financeiro do ano 2000 toda

ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas orientados para a

consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano, ademais, esse

mesmo decreto definem em seu artigo 8º que ―Os Programas serão formulados de modo a

promover, sempre que possível, a descentralização, a integração com Estados e Municípios e

a formação de parcerias com o setor privado‖ (BRASIL, 1998).

Além do supracitado decreto, a Portaria de número 117, de 12 de novembro de 1998

atualizou a discriminação da despesa por funções, estabelecendo os conceitos de função, sub-

função, programa, projeto, atividade e operações especiais (BRASIL, 1998). Esses

dispositivos legais permitiram ao PPA 2000-2003 planejar todas as atividades do governo em

programas, que naquela ocasião foram criados um total de 365. ―Os programas são um

desdobramento operacional das Orientações Estratégicas do Presidente com macro-objetivos

formulados a partir do estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento‖

(CAVALCANTE, 2007, p. 136).

Os Planos Plurianuais de maneira geral, ainda hoje são desenvolvidos com base nessa

organização legal, e seguindo essa lógica da ligação legalmente dependente entre o PPA, a

LOA e a LDO, com vistas a eficiência dos gatos públicos e a orientação do planejamento

estratégico de maneira integrada entras as várias áreas do governo.

O marco temporal qual se executou esse plano (2000 -2003) precisou considerar o

dispositivo legal que deu ao processo orçamentário e administrativo novos rumos. A lei

101/2000, a já mencionada LRF, passa a impor as administrações públicas uma série de

exigências legais que visam o controle das despesas, os limites de gastos com pessoal, além

de dedicar um capítulo exclusivo (Cap. IX) para as questões de transparência, controle e

fiscalização da gestão. Aqui vale salientar um ponto essencial para a nossa pesquisa, a LRF

amplia de forma significativa os instrumentos de transparência, além de assegurar a

participação popular nas formulações das peças legais como podemos observar no artigo 48 e

em seu paragrafo único.

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada

ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,

orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo

parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de

Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à

participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de

elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. (BRASIL, 2000).

65

Notamos que a LRF se apresentou como um elemento importante para um

alinhamento mais detalhado e indispensável entre as ferramentas orçamentárias do Brasil,

além de dar a participação popular um caráter de maior destaque no que tange aos processos

elaborativos e de acompanhamento dessas peças do orçamento público. Já com a norma legal

instituída através da LRF em seu pleno funcionamento, o PPA 2004-2007 trouxe de maneira

destacável na esfera federal a abertura para a participação social no seu processo.

A partir dessa experiência do PPA de 2004-2007, podemos dizer que se amplia o

horizonte da formulação desses planos, o que era uma peça orçamentária e de planejamento

geralmente elaboradora por técnicos e especialistas, passou a incorporar aspectos da

participação social em sua formulação, sendo inicialmente essa experiência desenvolvida no

governo federal, e depois absorvidas por alguns estados e municípios, o objeto do nosso

estudo é um exemplo desse movimento.

O ano de 2003 marcou o início de um novo governo, Luiz Inácio Lula da Silva tomou

posse e naquele seu primeiro ano teve os programas e ações assentados no PPA do governo

anterior, conforme determina a lei. Vale destacar que todo PPA tem vigência até o final do

primeiro exercício financeiro do mandato subsequente, conforme prevê o art. 35 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias, ou seja, o primeiro ano do mandato tem suas bases

de planejamento continuadas do governo anterior, o que pode parecer estranho, mas essa

determinação é justamente para assegurar o processo de planejamento de um governo para

outro, conforme nos escreve Almeida (2007, p. 183) o objetivo dessa continuidade do PPA de

um mandato para outro é explicitamente permitir a continuidade do planejamento

governamental e das ações públicas.

O PPA 2004-2007, o primeiro sob a responsabilidade do governo Lula, não apresentou

em sua estrutura grandes mudanças. Cavalcante (2007 p. 137) escreve que a base dos

conceitos, fundamentos metodológicos, o modelo de gestão, o Sistema de Informações

Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (SigPlan), além de toda estrutura

organizativa desse plano, seguiu as bases adotadas pelo anterior, o que prova que para além da

mudança política no comando e com ela a vontade política de uma maior participação no

planejamento das políticas públicas, não se deve desconsiderar o processo iniciado com os

governos FHC no tocante ao planejamento, bem como o impacto da LRF com ações

afirmativas tanto para o planejamento e a gestão, como para a participação da sociedade na

construção e acompanhamento dessas peças.

66

O Plano Plurianual 2004-2007 teve a sua aprovação através da Lei 10.933 de 11 de

agosto de 2004. Também chamado de Brasil de Todos, a grande novidade desse plano foi

justamente o caráter participativo que a equipe do então governo desenvolveu na sua

formulação. Para Avritzer (2009, p.41), o governo Lula adotou uma orientação genericamente

participativa que pode ser percebida desde o início do seu mandato, sendo o PPA Brasil de

Todos, uma das primeiras propostas nesse sentindo, com a realização de consultas com

entidades da sociedade civil para sua elaboração. Calmon e Gusso (2003) nos escreve sobre

essa abertura dada pelo então governo ao PPA.

Entretanto, há uma diferença fundamental entre a sistemática do PPA 2004-2007 e a

utilizada anteriormente: a adoção de uma estratégia de formulação participativa. Em

decorrência disso, foram estabelecidas novas arenas de discussão e ampliados os

canais de comunicação existentes, o que possibilitou a incorporação das

contribuições dos representantes dos vários órgãos governamentais e da sociedade

civil organizada no processo de elaboração das orientações estratégicas do novo

governo.A implementação dessa estratégia participativa deu-se mediante a

realização de diversas reuniões técnicas, fóruns, seminários, trabalhos em grupo e

debates – não apenas em Brasília, mas em todos os estados brasileiros, envolvendo

representantes de centenas de organizações públicas e privadas. Cabe ressaltar que

essa nova estratégia participativa não se esgotou no momento da formulação do

PPA, mas deverá ser mantida durante toda a implementação do novo Plano,

principalmente no período que antecederá as suas revisões anuais. (CALMON;

GUSSO, 2003, p. 27).

Exposto os aspectos gerais do desenvolvimento do processo do planejamento público

brasileiro, bem como, os principais marcos legais que apresentam e definem o Plano

Plurianual, além de destacar o percurso pelo qual o PPA no âmbito federal introduz em seu

processo de elaboração e acompanhamento o método participativo. Cabe salientar, que após

essa experiência do PPA 2004-2007, o governo federal continuou a desenvolver os arranjos

participativos para os seus planos quadrienais, ainda que com metodologias de participação

diferentes desse primeiro momento.

No caso do PPA federal 2008-2011, a participação se deu principalmente em torno das

mobilizações dos conselhos nacionais para os debates, a lógica do governo foi consolidar o

Conselho Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) que tinha

representações da sociedade civil e do Governo Federal, foi o CDES, que mediou à discussão

entre os vários segmentos da sociedade. O texto do próprio plano estabeleceu as diretrizes

para a participação social, que destacou entre outros aspectos a incorporação da Agenda

Nacional de Desenvolvimento a (AND), a valorização dos canais de participação já

existentes, bem como, a construção de prioridades conjuntas entre conselhos e ministérios

(BRASIL, 2008, p. 45).

67

No plano desenvolvido para o quadriênio 2012-2015, já sob o comando da Presidente

Dilma Rousseff, a participação foi baseada em um formato de fórum, chamado de

Interconselhos, que foi realizado em Brasília nos dias 24 e 25 de maio de 2011, segundo o

texto do próprio PPA, 300 representantes da sociedade civil, indicados por 33 conselhos

nacionais e por quatro comissões, dentre outras entidades fizeram parte do debate que discutiu

as propostas da sociedade (BRASIL, 2011, p.117)

No Plano Plurianual vigente e que se encerra nesse ano de 2019, a dinâmica da

participação social se manteve, contudo, sofreu algumas adequações, uma delas foi a inovação

da participação por meio dos canais virtuais de diálogo, esse novo patamar ampliou as

possibilidades de participação para além dos canais já conhecidos. Fóruns regionais e setoriais

foram realizados entre os meses de maio e junho de 2015, e deram andamento aos debates. Os

números apresentados pelo governo afirmam que mais de 4.000 mil pessoas, entre

representantes de conselhos, comissões, movimentos sociais e outras entidades diversas,

participaram desse processo de construção. (BRASIL, 2015, p. 12).

O que essas análises nos permitem notar é que, a partir da experiência do PPA 2004-

2007, quando se destacou o processo dos arranjos participativos nos Planos Plurianuais ao

nível federal, esse tipo de espaço teve a garantia no âmbito do planejamento público no Brasil.

Certo que ainda se tem muito caminho a percorrer até chegarmos a um modelo mais efetivo

dessa participação, mas são inegáveis os avanços conquistados através das representações da

sociedade civil nesse campo, a prova são os números apresentados pelos próprios governos

durante esse período.

Aqui cabe um destaque, já que saímos recentemente de um processo eleitoral

extremamente acirrado nas eleições nacionais de 2018, onde o país elegeu um novo governo

que prega um discurso radical em várias áreas. As consequências desse resultado ainda são

incertas, contudo, baseado em discursos e bandeiras de campanha, e por que não dizer em atos

já executados pelo governo, como por exemplo, extinção de conselhos e ou mudanças em

suas normas, o país deve ter adiante, um período desafiador no que diz respeito aos canais de

participação social na construção de políticas públicas.

A falta de uma legislação específica que assegure a etapa participava na elaboração e

posterior acompanhamento e avaliação dos PPAs, não garante que teremos a manutenção

dessa conquista assegurada pelos novos governos, ficando esse aspecto participativo a mercê

de vontade ou comprometimento dos eleitos. E foi justamente a partir dessa ausência legal

que assegurasse a participação na elaboração desses planos independente de governos, que

surgiu a ideia de colocar como um dos objetivos específicos dessa pesquisa, e

68

consequentemente o seu produto final, o desenvolvimento de uma minuta de um projeto de

lei, (em nosso caso, ao nível municipal). Esse produto (apêndice G), que segue em anexo,

prevê a instituição obrigatória da etapa participativa na elaboração, monitoramento e

avaliação dos Planos Plurianuais em âmbito municipal. Com isso, esperarmos contribuir para

a manutenção e avanços de conquista importantes no campo da participação social em torno

do planejamento das políticas públicas.

Para finalizar esse tópico do trabalho, depois de termos traçados o percurso histórico

do PPA no Brasil, e identificarmos a sua experiência federal de 2004-2007 como um marco

importante na incorporação da metodologia participativa para essa peça orçamentária. Cabe

agora analisar, de maneira mais específica os aspectos participativos desse plano (2004-2007)

e destacar como essa nova metodologia serviu de base para experiência semelhante do estado

da Bahia a partir do ano de 2007 quando esse iniciou o processo de participação social na

formulação de seu PPA. Para isso, reservamos a próxima parte desse trabalho, para o

aprofundamento da análise do PPA Brasil de Todos no âmbito federal, bem como o

alinhamento do estado da Bahia com essa metodologia.

3.2 Plano Plurianual Participativo PPA-P: Experiências do Brasil e da Bahia.

Com o resultado das eleições presidências em 2002, que levou ao poder um projeto

mais próximo ao campo da esquerda e que mantinha um alinhamento histórico com vários

movimentos sociais, diversas experiências de ampliação da participação como fortalecimento

da democracia foram adotadas. O Plano Plurianual 2004-2007 foi nesse sentido uma dessas

experiências, mesmo mantendo a sua estrutura muito semelhante ao PPA anterior, a abertura

para participação social inaugurou a metodologia participativa para a elaboração dessa peça.

O plano que foi intitulado ―Brasil de Todos – inclusão e participação‖, no seu próprio nome já

dava sinais de que o novo governo investiria nessa abertura participativa para a sua principal

peça de planejamento governamental.

A metodologia empregada pelo governo federal para incluir a participação de vários

setores da sociedade na formulação desse PPA, foi de início deflagrada pelos seus ministérios

e órgãos, como consta no próprio texto do plano. Um seminário com cerca de 130 pessoas foi

realizado em abril de 2003 para que se definisse, ainda que de modo preliminar os principais

desafios e os mega-objetivos que seriam posteriormente foco das consultas públicas.

(BRASIL, 2004).

69

O desenvolvimento das fases participativas desse plano se baseou em três dimensões,

sendo a primeira delas uma escuta social em âmbito nacional sob a coordenação e

responsabilidade da Secretaria Geral da Presidência da República. Entidades organizadas da

sociedade civil que tinham representação nacional, regional e temática sobre o

desenvolvimento em longo prazo foram consultadas para darem a sua colaboração nesse

primeiro momento. A segunda dimensão foi marcada pelas orientações setoriais

desenvolvidas pelos ministérios, esses que consultaram entre outras áreas, seus conselhos e

fóruns institucionais representados por setores da sociedade civil. A terceira e última

dimensão participativa se baseou na questão territorial, nessa, o Governo lançou mão das

colaborações desenvolvidas pela sociedade local além dos estados e municípios (BRASIL,

2003).

O modelo de escuta social para comtemplar os entes federados foi baseado na

realização de Fóruns Estaduais de Participação Social. Esses fóruns foram realizados entre o

período de maio e julho de 2003 em todos os estados e no Distrito Federal, associações,

organizações de trabalhadores rurais e urbanos, empresários, igrejas, movimentos sociais,

organizações não-governamentais, e universidades foram ouvidos nesse processo. O saldo do

conjunto dessas três dimensões participativas, foram a colaboração direta de cerca de 4.738

pessoas, que representaram 2.170 entidades (BRASIL, 2004).

Levando em consideração a dimensão territorial do nosso país, bem como, a imensa

heterogeneidade da nossa sociedade, unido ao ineditismo processo de participação social para

a formulação de um PPA, o governo precisou estabelecer parcerias com entidades que tinham

experiência com a temática da participação social para ajudarem na coordenação e no

desenvolvimento dessa metodologia.

Sobre essa parceria Moroni (2010, p.129-130) destaca que:

Em 2003, a Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong) e

um conjunto de redes e fóruns que constituem a Inter-redes estabeleceram relação

política com o governo federal para contribuir na dinâmica da participação da

sociedade civil no debate sobre as orientações e estratégias para a construção do

Plano Plurianual 2004-2007: um Brasil para todos e todas. Foram realizadas

audiências públicas em todos os estados brasileiros e do Distrito Federal.

(MORONI, 2010, p.129-130).

O resultado geral de todo esse processo participativo que envolveu além dos vários

setores da sociedade, a colaboração direta dos estados e de municípios, se materializou com o

projeto de lei do PPA encaminhado ao Congresso Nacional. Contudo, a ideia que estava

explícita no plano, era que essa participação não deveria ser apenas naquele momento de

70

formulação, e sim que teria continuidade em momentos posteriores como, mudanças e

avaliações no decorrer da execução. Vejamos o que o texto da mensagem presidencial

enviada ao Congresso nos indica sobre isso.

A participação da sociedade civil e dos governos estaduais e municipais não se

encerra com o encaminhamento PPA ao Congresso Nacional. Terá continuidade ao

longo da implementação do Plano, para aperfeiçoá-lo e acompanhar regularmente

sua execução. Portanto, é um processo contínuo, que pretende democratizar e

qualificar a gestão pública, compartilhando a responsabilidade pelos projetos, pela

avaliação e revisão participativa dos programas e do Plano. Por isso, o processo de

planejamento participativo foi estruturado em dois ciclos: o primeiro, de elaboração

do PPA; o segundo, de acompanhamento e aperfeiçoamento, quando da

implementação. (BRASIL, 2004).

Essa pretensão explícita e registrada na mensagem do PPA, apesar de dar a entender

que o processo participativo teria uma efetiva continuidade paralelamente a execução do

plano, e junto as peças orçamentarias anuais a LDO e a LOA, essa não atingiu o objetivo

desejado do segundo ciclo destacado pelo próprio texto que foi a parte do acompanhamento e

aperfeiçoamento.

Para Moroni (2010 p. 130) apesar da expectativa em torno de uma parceria contínua

nesse momento inicial, a participação no monitoramento e nas revisões anuais, bem como um

maior controle social no processo do orçamento federal não se materializou como esperado. O

autor ainda destaca a existência de um estudo sobre a participação social, no qual se observa

que o processo não conseguiu mudar a lógica da formulação das políticas públicas, no

máximo serviu para ajustar de maneira menos técnica o próprio escopo do plano, como

podemos observar a seguir.

Um estudo realizado pela Inter-redes demonstrou que, do fruto da participação, o

Plano Plurianual incorporou questões periféricas, que ajudavam a desenhar melhor

os megaobjetivos das orientações estratégicas do governo para o PPA, mas nada

que viesse a mudar a lógica das políticas – a principal demanda das organizações nas

audiências estaduais. (MORONI, 2010, p. 130).

Observa-se, portanto, que o processo participativo encontrou obstáculos para se

materializar conforme prometido pelo governo e almejado pelas instituições e representações

da sociedade civil. A falta de continuidade do processo mostra que se criou uma valorização

grande em seu aspecto participativo, contudo, esse foi reduzido ao momento inicial do plano,

com algumas raras exceções em outras ocasiões, não proporcionando uma participação efetiva

na questão principal, que era justamente a de dar ao orçamento público brasileiro, um modelo

71

de desenvolvimento que contasse também com o aspecto participativo, onde a sociedade

tivesse espaço e poder de decisão.

Ainda que alvo de críticas como as expostas no parágrafo anterior, o PPA Brasil de

Todos foi uma experiência importante, e serviu de exemplo para outras esferas de governo. O

próprio Moroni (2010, p.132) afirmar que ―uma grande contribuição desse processo foi

chamar a atenção para uma peça essencial no planejamento das políticas públicas: O PPA.

Isso teve e ainda tem desdobramentos na elaboração dos PPA estaduais e municipais‖.

Concordando com Moroni, sobre a influência desse PPA federal que se inaugurou a

metodologia participativa, e tomando como exemplo claro, o caso do estado da Bahia e do

município de Quixabeira.

3.3 PPA-Participativo aspectos gerais das experiências iniciais do estado da Bahia.

A influência exercida pelo modelo participativo do PPA federal a partir do plano

Brasil de Todos ganhou adeptos e se desenvolveu para outras esferas de governo, onde de

forma paralela, a participação social foi sendo introduzida nos planos dos estados desde essa

experiência da União (AMARAL, 2015, p. 241), o estado da Bahia é um exemplo claro disso.

Não se diferenciando muito da sequência temporal qual o PPA ao nível federal se

desenvolveu a partir das exigências constitucionais de 1988, até se apresentar com seu

formato participativo, a Bahia também só iniciou o desenvolvimento dessa metodologia em

seus planos a partir do ano 2000, mais especificamente no planejamento do seu quadriênio

entre 2004 a 2007, ainda com o então governador Paulo Souto, do Partido da Frente Liberal

(PFL). Foi a partir de então que a Bahia empreendeu, conforme nos afirma Pomponet (2008)

os primeiros sinais de mudança no modelo de gestão do PPA.

Instituído através da Lei nº 8.885 de 17 de novembro de 2003, o PPA 2004-2007 do

estado da Bahia, apresentou a participação como fator de exercício da cidadania, isso fica

explicito textualmente na introdução do próprio PPA quando é afirmado que a participação

agregaria uma novidade na forma de gestão pública do Estado (BAHIA, 2003). Vale destacar

que foi esse o primeiro PPA realizado com base na vigência da LRF, bem como, o seu

desenvolvimento se deu no mesmo período da construção do plano Brasil de Todos do

governo federal, essas duas características podem ter influenciado para essa abertura a

participação, já que a LRF conforme já mencionado, destaca que a transparência dos planos e

das outras peças orçamentárias devem estar asseguradas no incentivo a participação popular, e

por outro lado, o desenvolvimento do PPA federal do período também inaugurou a

72

metodologia participativa, que influenciou muitas outras experiências nesse sentido.

Pomponet (2008) também observou as caraterísticas desse alinhamento, ao destacar que esse

PPA da Bahia quando apresenta em suas prioridades o combate à pobreza e a diminuição das

desigualdades regionais, sinalizava um alinhamento com a proposta apresentada pelo PPA do

Governo Federal para o mesmo período.

A participação da população foi desenvolvida, nesse caso, a partir de um canal de

comunicação junto à sociedade, inicialmente de caráter propositivo, assim essas demandas

eram avaliadas em dois critérios, pertinência e disponibilidade de recursos. Convém frisar,

que além desses dois critérios houve uma seleção por áreas temáticas de cada secretaria, o que

pode ter possibilitado uma participação alinhada de alguma forma com o olhar técnico e

governamental, podendo comprometer os verdadeiros desejos da sociedade.

Pela extensão territorial e pela quantidade de habitantes que a Bahia possui, os

números dessa participação podem ser considerados relativamente baixos, bem como, o

tempo em que essa atividade se desenvolveu, o qual totalizou 30 dias, o que não se constituiu

como suficiente para uma etapa tão complexa. Mesmo com essas observações passíveis de

críticas, o governo avaliou essa fase como muito positiva, além de destacar a motivação dos

participantes no processo, como pode ser observado na citação a baixo.

A presença maciça dos atores convidados e o nível de participação evidenciaram, de

forma inequívoca, a validade da iniciativa. Cerca de 500 representantes participaram

da consulta, ao longo de 30 dias de reuniões com Secretários de Estado, gestores e

técnicos governamentais. A qualidade das intervenções e a evidente motivação dos

participantes para contribuir com a formulação das políticas públicas atestam que o

chamamento oficial correspondeu a um anseio da sociedade, que dispôs, assim, de

uma real oportunidade para melhor conhecer e influir na definição das estratégias e

do conjunto de ações do poder público. (BAHIA, p. 30 construindo o PPA, 2003).

Fica perceptível por tanto, que a participação desenvolvida pela sociedade nesse

processo foi limitada, ainda assim, esse PPA marcou de certa maneira um rompimento com a

tradição conservadora no estado. Podemos afirmar então, que o principal legado desse plano

foi possibilitar uma abertura importante para a sociedade apresentar ao governo suas

demandas, e se aproximar mais do processo de elaboração das peças que compõem o

orçamento estatal.

Esse plano precedeu o PPA-P da Bahia 2008-2011, que teve sua formulação e

aprovação em 2007, e inaugurou a experiência participativa do estado da Bahia baseada no

recorte territorial, dos chamados Territórios de Identidade na formulação de seus planos, esses

que a partir de então passaram a ser chamados de Planos Plurianuais Participativos.

73

3.4 Territórios de Identidade e a divisão administrativa da Bahia a partir de 2006.

A Bahia, desde 2003 vem apresentando avanços na política de desenvolvimento

territorial. Desde as primeiras experiências desenvolvidas inicialmente pelo governo federal,

até a adoção dos TIs como unidade de planejamento para elaboração e execução de políticas

públicas, o Estado passou por vários estágios até a elevação dessas ações enquanto Política

Pública de Estado, através da Lei 13.214 de 29 de dezembro de 2014, como se pode perceber

no artigo 1º da referida legislação.

Art. 1º - Esta Lei estabelece os princípios, as diretrizes e os objetivos da Política de

Desenvolvimento Territorial do Estado da Bahia, bem como os seus espaços de

participação social e de relação entre as representações dos segmentos da sociedade

civil e os Poderes Públicos federal, estadual e municipal.

§ 1º - Para fins desta Lei, entende-se por Território de Identidade a unidade de

planejamento de políticas públicas do Estado da Bahia, constituído por

agrupamentos identitários municipais, geralmente contíguos, formado de acordo

com critérios sociais, culturais, econômicos e geográficos, reconhecido pela sua

população como o espaço historicamente construído ao qual pertencem, com

identidade que amplia as possibilidades de coesão social e territorial, conforme

disposto no Plano Plurianual do Estado da Bahia.

§ 2º - As dimensões espaciais dos Territórios de Identidade de que trata o § 1º desta

Lei podem ser modificadas a cada Plano Plurianual - PPA, observados os

procedimentos específicos estabelecidos em Decreto e em Resoluções do Conselho

Estadual de Desenvolvimento Territorial - CEDETER, de que trata o art. 7º desta

Lei. (BAHIA, 2014, p. 01).

Esse Marco Legal, segundo Dias (2016) colocou a Bahia em destaque nacional na

estratégia de desenvolvimento territorial, além de transformar em Lei estadual uma ação que

desde 2007 alicerçou o planejamento das políticas públicas no estado, inclusive com

ampliação dos espaços participativos da sociedade na formação do seu planejamento.

Ainda que não seja o objeto deste trabalho uma análise conceitual profunda da política

de desenvolvimento territorial, é necessário uma breve discussão do conceito de território e

seu recorte específico com o foco para a participação, elaboração e execução das políticas

públicas. Para isso, o destaque de alguns elementos que compõem o seu entendimento, bem

como, uma análise das influências que a política de desenvolvimento territorial desenvolvida

pelo governo federal a partir de 2003 teve sobre o caso da Bahia, e em que medida isso

contribuiu para as experiências dos Planos Plurianuais Participativos do estado desde 2007,

precisam ser feitas.

74

Desde o primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o Brasil viveu uma

série de mudanças, inovações e estratégias que trouxeram olhares diferentes na formulação,

no desenvolvimento e na execução das políticas públicas. A política de desenvolvimento

territorial da Secretaria de Desenvolvimento Territorial ligada a estrutura, do hoje extinto,

Ministério do Desenvolvimento Agrário, foi um desses aspectos que ganhou destaque nesse

contexto e teve influência direta no caso da política de Territórios adota pelo estado da Bahia

para a formulação de seu planejamento público a partir de 2007.

Partindo de uma ampla análise de dados, informações e estatísticas, sociais,

demográficas e econômicas, em 2003, a SDT iniciou o trabalho de identificação e

ordenamento dos territórios para o desenvolvimento de ações e programas nessa etapa inicial,

que além dos estudos desenvolvidos a partir dos dados, contou ainda com o diálogo nos

estados para a identificação e implantação dos territórios.

Dada às estratégias inicias, a SDT calculava o atendimento máximo de 63 Territórios

em todo Brasil naquele primeiro ano, destes, a região nordeste contou com 28 para

desenvolver essas ações impulsionadoras, no caso da Bahia, 05 Territórios foram

implantados, sendo eles, os Territórios do Sisal, da Chapada Diamantina, do Litoral Sul, do

Velho Chico e o de Irecê (DIAS, 2016).

O elo direto nos estados para a articulação e desenvolvimento desse programa foram

os Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS), que no caso da

Bahia, Dias (2016) destaca que houve pouca interação deste Conselho com a estratégia do

governo federal, por isso, o diálogo se deu mais diretamente a órgãos da União como o

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e com entidades ligadas a

agricultura familiar no Estado. Sobre esse aspecto, Rocha (2010, p.98) é taxativa ao escrever,

que à falta de apoio do governo baiano da época a esta proposta, acabou por proporcionar uma

ação direta entre governo federal e as organizações e movimentos da sociedade civil, o que

tornou a participação social mais relevante no caso da Bahia.

Cabe destacar que esse processo de participação direta das representações sociais, na

experiência baiana, foi algo contínuo. Recorrendo mais uma vez a Dias (2016) esse vai

afirmar que, para além dos 05 TIs instituídos nessa ocasião, o ano de 2003 marcou ainda o

surgimento do que ele nos chamou de ―Pré-Territórios‖, ou seja, aquelas localidades ou

agrupamentos de municípios que já se destacavam com a organização regional e demandavam

diálogo com a SDT para serem reconhecidos seus TIs, o que demostrou ao governo federal

aptidão do Estado para o desenvolvimento dessa política.

75

Todo esse processo de debate e mobilização resultou na criação de Grupos de

Trabalho que através de oficinas oxigenou as ações na Bahia. Já em 2004, o Estado tinha

como fruto desse trabalho, a Coordenação Estadual de Territórios (CET) que era formada por

membros da sociedade civil organizada e por representantes de órgãos públicos, a CET,

segundo Dias (2016, p. 50) era encarregada de fortalecer a articulação institucional e

representar os Territórios junto aos governos.

A instituição da CET foi uma marca importante no processo de consolidação da

política territorial na Bahia, mesmo sem o apoio necessário junto ao governo estadual á época,

a CET teve forte interlocução com o governo federal (Rocha, 2010). Além dessa conquista,

2004 também trouxe a composição do mapa territorial da Bahia com 23 territórios, que com o

passar do tempo e o aprofundamento dos debates sofreram modificações e ajustes, chegando

em 2006 com um mapeamento total de 26 TIs.

A falta de apoio por parte do governo da Bahia, identificado nesse primeiro momento,

mudou a partir de 2007. Com uma onda favorável ao Partido dos Trabalhadores, sob a

liderança nacional do então presidente Lula, que encampou em 2006 sua campanha a

reeleição para presidente. A Bahia, depois de décadas de domínio político do campo da direita

na liderança de Antônio Carlos Magalhaes (ACM), via chegar ao poder um governador que

além de alinhado ideologicamente, era do mesmo partido do então presidente, o PT, Jaques

Wagner, contrariando todas as pesquisas eleitorais, venceu no primeiro turno o candidato do

(PFL) , Paulo Souto, na disputa de 2006.

Jaques Wagner inaugurou a partir de 2007 na Bahia um governo que apostou

fortemente na metodologia participativa para os seus Planos Plurianuais, desde a primeira

experiência iniciada em 2007, o governo da Bahia adota até os dias atuais essa metodologia

para a formulação de seus PPAs. Contudo, para efeito de análise que nos permita uma leitura

temporal mais próxima do objeto pesquisado, destacamos nesse trabalho os PPAs do estado

da Bahia dos períodos de 2008-2011 e 2012-2015, estes que tiveram uma influência maior na

experiência municipal pesquisada.

Pomponet (2008, p. 58) quando escreve sobre a experiência do PPA-P da Bahia no

primeiro mandato do governo Jaques Wagner, é taxativo em afirmar que: ―O primeiro passo

dado para a realização do PPA Participativo foi a adoção dos Territórios de Identidade como

unidade de planejamento para a elaboração do Plano Plurianual 2008-2011.‖ Partindo dessa

afirmação, precisaremos compreender o caminho percorrido pelo estado da Bahia até a

adoção dos Territórios de Identidade como divisão administrativa, bem como, essa medida

76

contribuiu para o desenvolvimento dos processos participativos na formulação de seus PPAs a

partir de 2007.

Todas as etapas participativas desses planos se desenvolveram a partir de um

alinhamento direto com a política de divisão territorial já empreendida pelo governo federal

através do Ministério do Desenvolvimento Agrário, mais especificamente de sua Secretaria de

Desenvolvimento Territorial. Sobre essa experiência federal, Fornazier e Perafán (2018) nos

destacam seu início em 2003, além de suas principais características.

Com a criação, em 2003, da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT),

dentro do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), passa-se a utilizar de

políticas que são executadas nos territórios rurais de identidade conformados pela

agregação de municípios. Esta escala intermediária para a ação pública visa a

articulação de políticas públicas além dos limites de cada município e a diminuição

dos bloqueios gerados pelas baixas capacidades técnico-administrativas dos entes

municipais para a execução das mesmas. O PRONAF infraestrutura e serviços

desenvolve-se como a linha orçamentária do Programa Nacional de

Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT) o qual inicia sua

implementação com a constituição dos territórios chamados de Identidade.

(FORNAZIER; PERAFÁN, 2018, p. 18).

Esses chamados Territórios de Identidade, que como apresentados na citação acima

tinham na esfera federal um foco para o desenvolvimento das políticas públicas rurais, ganhou

no caso da Bahia, um significado mais abrangente, abarcando também áreas urbanas na sua

formulação. Com isso os TIs se destacaram como um dos principais marcos no

desenvolvimento da participação no processo da construção dos Planos Plurianuais do estado

da Bahia a partir de 2007.

O debate que envolve o conceito de território é permeado de complexidade e

controvérsias, e como afirma Fonseca (2005, p. 42) não são novas e nem estão próximas de

seu final. Para muito além de uma análise geográfica de áreas físicas e aspectos naturais, o

território vem ganhando um entendimento social muito forte. Conforme Gottmann (2012, p.

523) ―Os componentes naturais de qualquer território dado foram delimitados pela ação

humana e são usados por um certo número de pessoas por razões específicas, sendo tais usos e

intenções determinados por e pertencentes a um processo político.‖.

Milton Santos ratifica esse pensamento quando escreve que:

A configuração territorial é dada pelo conjunto formado pelos sistemas naturais

existentes em um dado país ou numa dada área e pelos acréscimos que os homens

superimpuseram a esses sistemas naturais. A configuração territorial não é o espaço,

já que sua realidade vem de sua materialidade, enquanto o espaço reúne a

materialidade e a vida que a anima. (Santos, 1996, p.51).

77

Nessa perspectiva, a organização do território passa a ser conformada das ações

humanas que nele se desenvolvem. A globalização e a dinâmica do papel do Estado

imprimem uma série de novos significados ao território, e isso pôde ser observado no caso do

conceito dos TIs aplicado pelo estado Bahia, que desde 2007 ganharam forma como divisão

administrativa.

Ao analisar a ação de instituições na construção sociopolítica dos territórios, Fonseca

(2005) destaca o papel institucional qual o mesmo passa a ter em determinados espaços de

decisões.

Dentro de uma outra perspectiva, de cunho institucional, é possível afirmar que a

recente funcionalidade do território também pode ser defina por instituições formais

e por informais, pois são construções sociais criadas com o intuito de agilizar nas

tomadas de decisões políticas e econômicas e no direcionamento das interações

sociais. [...] Neste sentido, o conteúdo institucional do território, desempenha um

peso importante no momento das decisões e das interações. (FONSECA, 2005, P.

44).

Cabe ressaltar que, mesmo se definindo institucionalmente um território, essa

definição não pode deixar de levar em consideração o processo histórico e as relações

socioespaciais, pois são a partir dessas relações que as territorialidades são estabilidades.

Sobre esse aspecto Saquet (2008) nos destaca que:

O espaço contém o território modelado, configurado; o território corresponde aos

complexos naturais e às construções/obras feitas pelo homem: estradas, plantações,

fábricas, casas, cidades. O território é construído historicamente, cada vez mais,

como negação da natureza natural. A materialidade do território é, assim, definida

por objetos que têm uma gênese técnica e social, juntamente com um conteúdo

técnico e social. Objetos organizados em sistemas e com influência direta no uso do

território. Este é usado, reorganizado, configurado, normatizado, racionalizado. Há

porções de territórios com objetos e ações, normas (técnicas, políticas e jurídicas),

ritmos, heterogeneidades, agentes. (SAQUET; SILVA, 2008, p. 40).

É o próprio Saquet (2007) quem nos escreve sobre o significado de território, como

identidade, entendida como produto de interações recíprocas, de territorialidades, no âmbito

das relações entre sociedade e natureza. Percebemos, portanto, que o território é resultado de

um processo histórico, que para muito além do espaço geográfico, ele é formado por

características sociais, culturais e políticas, que são construídas nas relações de poder, e foi a

partir desses elementos que TIs foram formulados como divisão político-administrativa no

estado da Bahia, e consequentemente como mecanismo importante no desenvolvimento das

políticas públicas no Estado.

78

Longe de se estabelecer como consensual em sua aplicabilidade, o entendimento de TI

empregado pelo governo da Bahia, se destaca no desenvolvimento e na construção de

políticas públicas a partir de um arranjo institucional determinado pelos seus governos, e que

foram definidos pela a SEPLAN como sendo:

[...] um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, caracterizado

por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a

cultura, a política e as instituições, e uma população com grupos sociais

relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de

processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam

identidade, coesão social, cultural e territorial. (BAHIA, 2018)

Foi a partir dessa definição que em 2007 com o governo Jaques Wagner, que a Bahia

passou a usar os Territórios de Identidade como unidade de planejamento de suas políticas

públicas.

Ao assumir o Governo da Bahia em 2007, o Governador Jaques Wagner reconheceu

a legitimidade da divisão territorial que foi conformada e a adotou como unidade de

planejamento das políticas públicas do Estado da Bahia. Para tanto, foi necessária a

ampliação da representação e do escopo das políticas trabalhadas nos espaços

colegiados nos territórios, acrescentando ao rural as temáticas e as entidades

urbanas. Desta forma, incluiu-se o Território Metropolitano de Salvador, o 26º

território. E os territórios rurais passaram a ser chamados de Territórios de

Identidade. (BAHIA, SEPLAN, 2014, p. 2).

Vela salientar, que mesmo sendo fruto de diálogos estabelecidos com entidades de

classe, movimentos sociais e outros setores organizados da sociedade para a formulação e

composição dos TIs, o processo em que se conformaram ainda é criticado por especialistas da

área, principalmente a respeito da ausência de uma amplitude maior na questão participativa

para a construção desses territórios (ROCHA, 2015).

Ainda que passível de críticas e ponderações a respeito de sua formulação, o processo

de planejamento adotado pela SEPLAN da Bahia baseado no recorte territorial, se destaca

como um avanço considerável na formulação de políticas públicas. Sobre isso, Pomponet

(2012, p. 58) escreve que ―A opção pelos Territórios de Identidade como unidade de

planejamento também buscou contemplar a dimensão da participação social na construção do

PPA e, de forma mais abrangente, no planejamento governamental.‖.

Desde a sua primeira formulação, que serviu de base para o PPA-P da Bahia 2008-

2011, o recorte territorial já passou por modificações em suas divisões. Os mapas 01 e 02

apresentados a seguir, representam respectivamente os recortes territoriais utilizados para o

planejamento do governo do estado no desenvolvimento das plenárias de escutas públicas que

ocorreram na fase de elaboração dos PPAs 2008-2011 e 2012-2015.

79

Mapa 01: Territórios de Identidade da Bahia - 2007

Fonte: Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia – SEI, 2007.

80

Mapa 02: Territórios de Identidade da Bahia - 2012

Fonte: Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia – SEI, 2012.

81

A análise dos mapas permite observar que no caso da territorialização do ano de 2012,

houve uma migração de municípios de um território para outro. Essa mudança obedeceu aos

critérios estabelecidos pelo Conselho de Desenvolvimento Territorial, (CEDETER), conforme

estabelece a Lei 13.214 da política territorial do estado. Além dessas modificações na

composição territorial em 2012, o CEDETER reconheceu mais um TI, desmembrado do

Extremo Sul, o Território de Identidade denominado Costa do Descobrimento, passou a

compor o mapa da configuração territorial do período 2012-2015 na Bahia, que na ocasião

teve um total de 27 TIs em sua totalidade, como mostrou o mapa 02.

Dado o resumo do processo percorrido pelo estado da Bahia até a adoção dos TIs,

enquanto divisão administrativa e a utilização dos mesmos como espaços participativos das

representações da sociedade civil junto ao seu planejamento das políticas públicas,

passaremos a analisar a seguir as características da participação social nos PPAs da Bahia

entre 2008 e 2015, experiências que se desenvolveram concomitantemente com a

empreendida pelo município de Quixabeira a partir de 2009.

3.5 A participação social nos Planos Plurianuais da Bahia 2008-2011 – 2012-2015.

O PPA-P da Bahia que vigorou no quadriênio 2008-2011, se materializou através da

Lei estadual n° 10.705 de 14 de novembro de 2007, e teve toda sua elaboração no primeiro

ano de mandato do então governador Jaques Wagner. Já destacadas todo o alinhamento junto

ao governo federal, bem como a instituição dos TIs como divisão administrativa do Estado, a

etapa participativa desse PPA-P, se apresentou como uma novidade que foi considerada um

avanço importante no campo da participação social, isso pode ser notado em várias

publicações, inclusive do próprio governo que no texto de apresentação do PPA-P, valoriza

essa mudança e destaca o papel da participação social desenvolvida a partir da população e

suas representações nos Territórios de Identidade, como nos ratifica o trecho a seguir.

Inaugurando um processo inédito na Bahia, o Governo do Estado abandonou a

comodidade e as facilidades do planejamento realizado a portas fechadas, no

conforto dos gabinetes, e deu início à inclusão efetiva da sociedade civil na

formulação e implementação das políticas públicas. As plenárias do PPA

Participativo foram realizadas nos 26 Territórios de Identidade que compõem o novo

mapa de desenvolvimento do Estado e foram delimitados a partir do sentimento de

pertença da população e da teia de relações sociais e econômicas a partir daí

estabelecidas, o que permite o planejamento e a execução de políticas condizentes

com as necessidades e potencialidades locais. (BAHIA, 2007. p, 12).

82

As plenárias citadas acima, se desenvolveram através de escutas públicas onde os

representantes de vários segmentos da sociedade davam a sua contribuição. Essa participação

foi plural, indo desde movimentos sociais, de pequenos agricultores, comerciantes e

produtores, até a participação de segmentos como, indígenas, quilombolas, acadêmicos,

religiosos, dentre outros. Foi a partir de toda essa contribuição da sociedade que a etapa

participativa da construção desse plano se materializou. (BAHIA, 2007, P. 63)

Quando analisamos o Plano Plurianual Participativo 2008-2011 do estado da Bahia,

vamos perceber que o seu alcance em termos de escuta social foi muito mais amplo do que a

experiência desenvolvida pelo plano que lhe antecedeu. Diferente dos números apresentados

em 2003, onde apenas cerca de quinhentas (500) pessoas contribuíram para aquela etapa, o

PPA-P da primeira gestão petista apresentou cerca de 40.000 (quarenta mil) pessoas

envolvidas diretamente nessa fase de escuta social, desse total mais de 12.000 (doze mil) só

nas plenárias finais. Esse resultado é o que é apresentado no texto do próprio PPA-P como pode se

ver a seguir.

As plenárias do PPA Participativo ocorreram entre os dias 11 de maio e 17 de junho

com pessoas dos 26 Territórios de Identidade que compõem o novo mapa de

desenvolvimento do Estado. Somando-se as dezenas de reuniões prévias, seminários

e debates em vários municípios com os 12.343 representantes dos segmentos sociais

credenciados nas plenárias do PPA Participativo cerca de 40 mil pessoas foram

envolvidas diretamente neste processo de diálogo social. (BAHIA, 2007, p. 63).

Como frutos dessa participação destaca-se as, 8.343 propostas foram coletadas. Nestas

plenárias também foram eleitos os representantes da sociedade para dar prosseguimento ao

processo participativo, os escolhidos compuseram o Fórum de Acompanhamento do PPA, que

segundo o governo, tinha a missão de fazer ―[...] o controle social por meio do monitoramento

e avaliação das políticas públicas juntamente com os técnicos do governo‖ (BAHIA, 2007,

P.64). Na verdade, a proposta consistiu na eleição de dois representantes da sociedade, por

território, para esse acompanhamento através do Fórum, que veio a se tornar em 2010 o

Conselho de Acompanhamento do PPA, o CAPPA. A instituição do CAPPA se deu através

do decreto 11.123 de 30 de junho de 2008, e teve sua finalidade expressa no artigo 1º que nos

indica:

Art. 1º - Fica criado o Conselho de Acompanhamento do Plano Plurianual PPA

2008-2011, com a finalidade de subsidiar e aconselhar o Governo do Estado da

Bahia quanto à execução do PPA 2008-2011 e propor às instâncias governamentais

competentes a adoção de medidas e ajustes necessários para a implementação do

PPA. (BAHIA, 2008, p.01)

83

O CAPPA, apesar de se apresentar como uma ferramenta inédita para de participação

no acompanhamento do planejamento governamental, foi alvo de diversas críticas entre elas a

pouca estrutura para a execução do acompanhamento, a baixa territorialização das ações do

governo, ausência de recursos específicos para o desenvolvimento das ações dos conselheiros,

(Pomponet, 2012). Ao analisar as atas do referido conselho Rocha (2015) afirma que apesar

da atuação permanente do CAPPA, a efetividade de suas tarefas foram quase nulas, e

intensifica suas críticas quando escreve.

[...] Consumido por ausências de instrumentos adequados e informações pouco

objetivas ao seu trabalho, por debates e iniciativas que giravam em torno de sua

legitimidade, do seu valor ou da sua desvalorização e pouco reconhecimento por

parte do conjunto do governo, o CAPPA tentou ocupar um espaço político que não

tinha e nem era capaz de realizar, uma vez que sua atuação ficou desvinculada, na

maioria das vezes, dos Colegiados Territoriais e do conjunto da política territorial.

Parte de seus representantes não tinha uma vivência territorial, nem participava da

militância das esferas do controle social. Todas as reivindicações do amplo arco da

política territorial passavam por ele, mas sem diretrizes e embasamento de

organização social para realizar suas estratégias. (ROCHA, 2015, p. 119).

Percebendo essas dificuldades na atuação do CAPPA no acompanhamento do PPA-P,

e procurando dar uma retorno mais próximo da população, voltado aos TIs que colaboraram

na elaboração do PPA-P, o governo desenvolveu os chamados ―Diálogos Territoriais‖ que se

constituíram como um tipo de prestação de contas à população sobre a execução do PPA.

Dias (2016, p. 84) nos escreve que através destes diálogos foi possível o governo dar a

devolutiva do cumprimento das propostas para um total de 15 (quinze) TIs.

Ainda que criticado no que diz respeito a sua funcionalidade como os exemplos

citados acima, não se pode negar que a experiência da implantação de um Conselho como o

CAPPA para o acompanhamento do planejamento governamental, se apresentou como uma

inovação considerável no campo da participação e controle social, pois, para além da

participação no momento da formulação daquele PPA, a proposta do CAPPA foi justamente

dar continuidade a ação participativa durante a execução daquele plano, acompanhando,

avaliando e propondo possíveis alterações.

Dado as características iniciais dessa experiência, o PPA-P 2008-2011 teve uma forte

mobilização e participação em sua fase inicial, porém, em sua execução não se percebeu uma

dinâmica produtiva da participação. Mesmo com a tentativa de dar continuidade com o

CAPPA ao processo participativo, as limitações da atuação desse conselho não possibilitou

um monitoramento eficiente. Rocha (2015) escreve que durante o quadriênio que se executou

esse PPA-P, não houve revisão ou ajustamentos de maneira efetiva. Após uma colaboração

84

ativa dos conselheiros do CAPPA na construção do PPA-P 2012-2015, o governo decide por

não dar continuidade a este Conselho, e propõem a metodologia das plenárias dos ―Diálogos

Territoriais‖ como forma de devolutiva aos TIs, como veremos mais adiante.

O PPA 2012-2015 da Bahia, que teve a sua elaboração e aprovação em 2011 e foi

instituído através da Lei 12.504 de 29 de dezembro, manteve a metodologia participativa em

seu formato. Passada a euforia e o ineditismo da primeira experiência, o governo tentou

aprimorar através de critérios mais definidos para que se aperfeiçoasse o processo. No texto

da apresentação do PPA-P 2012-2015 o governo deixa claro que o foco da participação social

na construção daquela peça foi essencial para se desenvolver no Estado uma nova forma de

pensar o planejamento das políticas públicas, inclusive sendo referências para outras

experiências do mesmo tipo. É o que nos ratifica o trecho a seguir destacado da referida

apresentação.

Ressaltamos o caráter pedagógico da metodologia utilizada na elaboração do PPA

participativo, cuja principal disciplina é o exercício da cidadania e a participação

social. Ou seja, a adoção de um novo ―modus operandi‖ em que o Estado se torna

mais permeável à ação da cidadania, estabelecendo permanentes canais de diálogos

e mediação com a sociedade na formulação e execução das políticas públicas.

Sobretudo na Bahia, que sempre sonegou ao cidadão comum a participação no

debate sobre os rumos que envolvem o seu processo de desenvolvimento. A ação

democrática e inovadora desenvolvida nas oficinas do PPA Participativo, baseada no

diálogo social, em todos os territórios de identidade da Bahia, tornou-se referência

para diversos Estados da Federação. (BAHIA, 2011, p.12).

Como se pôde perceber, a ação da participação empreendida em 2007 foi

aperfeiçoada, e no caso de 2011, cada Território de Identidade sediou sua própria plenária. O

governo desenvolveu durante o período de 05 de abril a 28 de maio de 2007 as 26 plenárias

nos TIs do Estado. Todo esse processo de escuta rendeu um total de 3.288 (três mil duzentas e

oitenta e oito) propostas, das quais, 2.996 (duas mil novecentas e noventa e seis) foram

apresentadas por representante da sociedade.

Outros mecanismos de inovação no PPA-P 2012-2015 foram a criação dos Grupos de

Trabalhos Territoriais os (GTT), onde cada TI teve o seu instituído. A composição desses

Grupos de Trabalhos era mesclada por membros da sociedade civil e do governo. Dias (2016,

p.68) escreve que os GTT foram incentivados a traçar um plano de trabalho frente a cada

realidade territorial, mobilizando em reuniões municipais e intermunicipais, que precederam

as plenárias territoriais, esse envolvimento direto com os representantes municipais formaram

multiplicadores na ponta, o governo investiu em capacitação e apostou em um alinhamento

estratégico nos PPAs, o que contribuiu com uma qualificação maior na participação das

plenárias, que nesse caso, contou com a divisão feita, a qual o governo nominou de Eixos

85

Estruturantes: 1- Inclusão Social e Afirmação de Direitos; 2- Desenvolvimento Sustentável e

Infraestrutura para o Desenvolvimento; e 3- Gestão Democrática do Estado (DIAS, 2016;

BAHIA, 2011).

Do ponto de vista tecnológico, a metodologia para a filtragem das propostas feita

através das secretarias para esse PPA, bem como o acompanhamento do encaminhamento das

propostas também contou com uma ferramenta inovadora, um software que possibilitou o

trabalho integrado dos técnicos nas análises das propostas. Para, além disso, a sociedade

também contou com a ferramenta on-line de participação, através do site

www.ppaparticipativo.ba.gov.br, onde pode indicar suas prioridades, também conhecida

como PPA-Net, essa ferramenta coletou durante os meses de abril a junho de 2011 cerca de

sete mil indicações.

Passada a fase da formulação e aprovação do PPA-P, o desafio que estava posto para o

governo e para a sociedade era superar as dificuldades do plano anterior, e dar uma dinâmica

produtiva ao acompanhamento e avaliação do mesmo. Naquele contexto, havia três estruturas

para se garantir e avançar nesse acompanhamento e avaliação da execução do PPA-P, quais

eram, a CET, o CAPPA e o CEDETER. O destaque da participação que foi aperfeiçoada e

otimizada na fase da construção desse plano, não se viu na fase posterior a esse processo.

Sobre esse aspecto, Rocha (2015) nos escreve que as mudanças no comando da

SEPLAN não possibilitaram que os pactos feitos com as instituições representativas da

sociedade fossem levados adiante, o CAPPA foi extinto com o final da vigência do PPA-P

2008-2011, a CET não teve o espaço necessário para uma atuação efetiva, e o CEDETER

ficou inativo por um ano e meio. Mesmo após várias cobranças da sociedade civil, os

instrumentos de acompanhamento e avalição não retomaram seu protagonismo. Como

compensação, a SEPLAN desenvolveu a prestação de contas voltando aos TIs no período

entre abril e junho de 2013, através dos Diálogos Territoriais onde foram realizadas 17

(dezessete) plenárias, apresentado o balaço dos dois anos de execução do PPA-P.

O desafio de superar os obstáculos no processo de acompanhamento e avaliação de um

PPA para outro, não foi superado. Dias (2016, p. 71) ratifica essa nossa informação quando

escreve que ―[...] assim como aconteceu no primeiro PPA-P, o segundo foi igualmente

recheado de participação social com abordagem territorial no seu momento de elaboração,

mas com processo de acompanhamento fragilizado e praticamente inexistente‖.

Ainda que os desafios no acompanhamento, monitoramento e avaliação de todo esse

processo estivessem postos após essas experiências, destacamos que a metodologia do

desenvolvimento territorial como campo de participação social para a elaboração de políticas

86

públicas na Bahia, foi exitosa, e até os dias atuais as escutas sociais territorializadas são

desenvolvidas na construção dos seus planos.

A título de comparação e fazendo uma síntese mais prática dos números da

participação na elaboração dos PPAs citados, o quadro a seguir destaca algumas

características sobre estes aspectos, entre os anos de 2004 a 2015.

Quadro 03: Participação social nos PPAs da Bahia entre 2004 a 2015

PPA Forma de

participação

Número médio de

Participantes

Propostas

Recebidas

Período da

Consulta

2004-2007 Consulta/Convite 500 Não

identificadas

30 dias

2008-2011 (17-15) Plenárias

Territoriais

12.343 8.343 35 dias

2012-2015 (26) Plenárias

Territoriais

6.042 3.288 53 dias

Fonte: Elaborado pelo autor (2018) Baseado em: SEPLAN; DIAS (2016); POMPONET

(2014).

Analisando os dados do quadro acima é perceptível, que após a adoção da política de

desenvolvimento territorial através dos TIs, se obteve uma participação maior da população

na elaboração desses planos. Toda essa experiência do Estado da Bahia que teve como

referência o PPA-P da União, a partir de 2003 e se embasou na política territorial

desenvolvida pelo MDA/SDT, faz da Bahia, como afirma Soares (2016 p. 111) uma

referência nacional nessa iniciativa, não só para outros Estados da federação, como para

experiências municipais.

A experiência do município de Quixabeira com o PPA-P, mais especificamente seu

plano 2014-2017, será analisada no próximo capítulo, que também apresentará os resultados

aprofundados das etapas de análises dos dados pesquisados.

87

CAPÍTULO IV

4 A experiência municipal de Quixabeira - BA com o PPA-P.

4.1 PPA-P de Quixabeira Bahia, metodologia e desenvolvimento.

Com as experiências desenvolvidas na esfera estadual, inclusive com estratégias de

formar multiplicadores nos TIs que pudessem levar à metodologia do PPA-P a esfera

municipal, alguns municípios, a partir do modelo desenvolvido na Bahia em 2007,

empreenderam em seus planos a etapa participativa, em alguns casos, com métodos de escutas

sociais muito semelhantes aos desenvolvidos pelo governo do Estado.

O município de Quixabeira no estado da Bahia, conforme já apresentado, faz parte do

Território de Identidade da Bacia do Jacuípe, e iniciou a sua experiência com o PPA-P no ano

de 2009 com a elaboração e aprovação da Lei Municipal de número 203 de 25 de Novembro,

na qual instituiu o Plano Plurianual da Administração Pública Municipal para o período 2010

– 2013. O gestor da época, Eliezer Costa de Oliveira do PT, seguindo um alinhamento ao

PPA-P do estado da Bahia, inaugurou no município a metodologia participativa na elaboração

do seu PPA, como é notável no texto da supracitada lei, a qual destacamos.

O Plano Plurianual para o quadriênio 2010-2013 que apresento à população de

Quixabeira, decorre de um esforço coletivo que envolveu a determinação da nossa

equipe de trabalho e a contribuição da sociedade, mediante as Audiências Públicas

realizadas nas diversas localidades do Município e a plenária final, realizada em 3 de

julho, na sede do Município, para consolidação deste PPA Participativo, através da

hierarquização das prioridades. Nesta oportunidade, foram eleitos os representantes

do Conselho de Acompanhamento do PPA 2010-2013. (QUIXABIERA, 2009, p.

06).

Como se pode perceber as audiências públicas, a plenária final e a eleição dos

representantes do Conselho de Acompanhamento do PPA são destacadas pelo governo como

uma abertura a participação social na formulação dessa peça. Aqui cabe ressaltar, que assim

como no caso estadual em seu primeiro PPA-P, o município teve uma participação focada em

seu momento de elaboração, no entanto, mesmo destacando a eleição do Conselho de

Acompanhamento do PPA como uma ferramenta de protagonismo do cidadão, que além da

participação na construção, iria poder acompanhar a execução do PPA (Quixabeira, 2009, p.

06), não foi encontrado nenhum registro de instituição do referido Conselho na pesquisa

realizada em arquivos da prefeitura, bem como no site de publicações oficias do município

para o período em questão, ao que parece, o município, assim como o estado em sua primeira

88

experiência com o PPA-P, não conseguiu o objetivo de dar continuidade à participação social

da população nas fases de execução do seu plano.

Como já mencionado na sessão que detalhamos a metodologia, mesmo o município

tendo iniciado esse processo participativo para o seu PPA do quadriênio 2010-2013, os

documentos disponíveis para o desenvolvimento de uma pesquisa mais aprofundada dessa

primeira experiência, eram muito escassos, se resumindo ao texto de apresentação da referida

lei, sem registro oficial das audiências públicas, números de participantes, atas de processo e

etc. Devido a justificava já mencionada, optamos nesse trabalho em focar a pesquisa no

processo do PPA-P 2014-2017 do município que teve sua elaboração e aprovação no ano de

2013.

4.2 Plano Plurianual Participativo (2014-2017) do município de Quixabeira – BA.

No Brasil redemocratizado, inúmeras são as iniciativas de participação que se tem no

âmbito das administrações públicas. Entre as diversas ferramentas empreendidas, o PPA

participativo vem ganhando espaço em administrações que abrem seu planejamento a

participação social. As experiências que destacamos teve início com os governos federal e

estadual a partir de 2003. No âmbito estadual, a trajetória da Bahia se destaca com essa

metodologia, que iniciou timidamente a abertura para a participação social com o PPA 2004-

2007, e consolidou a partir de 2007 através do recorte territorial em suas peças de

planejamento. O governo do estado investiu em formação de agentes territoriais, com o intuito

de estimular um alinhamento dos planos municipais ao planejamento estratégico estadual,

para isso, a participação social nesse processo foi um elemento fundamental.

Partindo dessa conjuntura propícia, o município de Quixabeira deu continuidade ao

processo iniciado em 2009, e desenvolveu em 2013 a etapa participativa da construção de seu

PPA 2014-2017. Com a referência do seu primeiro PPA-P, e já contando com certa

consolidação dessa metodologia no estado da Bahia, que naquele momento já estava

executando seu segundo plano participativo, a administração municipal se utilizou de

estratégias similares às desenvolvidas no âmbito estadual, para aprimorar e dar continuidade a

sua experiência participativa na formulação de seu planejamento, isso fica explícito no texto

da apresentação do PPA-P 2014-2017.

De maneira similar ao Governo do Estado, realizamos pela segunda vez em

Quixabeira as plenárias públicas, envolvendo os povoados e a sede do Município,

consolidando a participação social como um efetivo mecanismo de gestão cidadã,

89

mediante a colaboração direta da sociedade civil no âmbito do processo democrático

do Plano Plurianual Participativo o PPA-P. (QUIXABEIRA, 2013, p. 9).

A colaboração direta do governo estadual nesse processo é reforçada também a partir

da fala do gestor da época, que quando questionado em entrevista sobre a existência ou não de

um auxilio técnico para além da equipe municipal na elaboração desse PPA-P, o mesmo

responde.

Essa parceria, eu fui na Secretaria de Planejamento do Estado, e consegui lá um

―caboclo‖ chamado Mário, ele trabalhava no planejamento do Estado da Bahia, e

ajudou muito, ajudou bastante a gente, um cara muito conhecedor, técnico

preparado, e nós dissemos como a gente queria as coisas e ele foi sintetizando,

colocando no papel. Ele não veio pra cá dizer o que a gente tinha que fazer, ele veio

pra cá fazer a arrumação do documento, né, e... ajudar a gente no debate, na verdade,

facilitar ele foi uma espécie de facilitador, foi isso que a gente buscou, então nós

teve essa parceria com o Estado, com a Secretaria de Planejamento do Estado.

(E-01: Ex- prefeito, 55 anos, agricultor e representante da administração).

Estão explícitas as influências do modelo do PPA-P do Estado na prática desenvolvida

em Quixabeira. Esse alinhamento estabelecido entre os governos foi muito além de uma

estratégia de planejamento, o envolvimento da sociedade nas experiências democráticas no

Brasil tem uma forte influência dos partidos de esquerda, e o fato dos gestores das três

esferas, do município, do estado e da união, terem o PT como partido de filiação, se apresenta

como indicio de influência direta a favor do desenvolvimento dessa experiência no município.

O PT tem uma larga história de proximidade com os movimentos sociais e com

administrações que apostam na participação social como mecanismo de governo. O partido

tem em sua trajetória iniciativas que se destacaram, como exemplo do Orçamento

Participativo, e o próprio PPA-P, ambos, ainda que se constituam peças distintas, tem a

participação social como foco no desenvolvimento e execução das políticas públicas, e podem

ser considerações arranjos institucionais inovadores da democracia participativa para a

ampliação da participação social nos governos.

Sobre as experiências com OP no Brasil e o protagonismo das administrações do PT

para o seu desenvolvimento, Avritzer (2009, p.39) destaca que; ―Entre os casos de orçamentos

participativos existentes até 1997, havia 53 experiências de orçamentos participativos no

Brasil, 62% delas concentradas em administrações do Partido dos Trabalhadores e 72% delas

concentradas no campo da esquerda (PSB, PDT e PCdoB)‖. Frente a estas características além

do alinhamento estratégico, e da vontade política do executivo, a experiência do PPA-P de

Quixabeira apresentou aspectos típicos de governos de esquerda.

90

Tendo as características principais inspiradas no modelo do PPA-P estadual, o

município de Quixabeira apresentou as inovações metodológicas na estrutura de seu

planejamento e adotou o que chamaram do ―Novo modelo do PPA municipal 2004-2017‖.

Esse novo modelo desenvolvido no PPA-P de Quixabeira foi dividido em eixos estruturantes,

áreas temáticas, programas e regionalização, e foi apresentado com a figuração estabelecida

(Figura 01) que além de objetivos e metas destaca a secretaria responsável, bem como a

iniciativa a ser desenvolvida para se alcançar a meta estabelecida.

Figura 01: Novo modelo do PPA municipal 2014-2017

Fonte: Secretaria Municipal de Governo e Planejamento (SEGOV), 2013.

Essa nova estrutura apresentada pelo PPA-P 2014-2017 trouxe uma organização com

mudanças em relação ao PPA anterior. Segundo o seu texto, esse modelo apresentado teve

como seu objetivo maior, elevar o PPA a uma posição mais estratégica, criando as condições

tanto para a implementação, como também para a gestão das políticas públicas.

Ao definir a estrutura do PPA-P baseada em Eixos Estruturantes, áreas temáticas e

programas, o município destaca a importância da articulação federativa, e aposta na

transversalidade das ações para o desenvolvimento de suas políticas públicas. No âmbito

estrutural, o PPA-P 2014-2017 apresentou três (03) Eixos Estruturantes, sendo eles: 1-

Inclusão Social; 2- Infraestrutura e Desenvolvimento Sustentável e 3- Planejamento e Gestão

91

com Participação. Cada eixo desse se desdobrava em áreas temáticas que direcionaram o

planejamento. Na imagem (figura 02) a seguir são apresentados os Eixos Estruturantes, com

suas respectivas áreas temáticas aprovadas no PPA-P.

Figura 02: Eixos estruturantes e áreas temáticas do PPA 2014-2017

Fonte: SEGOV, 2013

A proposta de trabalhar o planejamento via os eixos estruturantes foi semelhante à

metodologia empreendida pelo Estado em seus PPA-Ps. Cruz (2016, p.102) salienta que

desde o PPA-P 2008-2011 o governo do estado da Bahia adotou uma metodologia que

envolvia plenárias públicas de priorização em torno de eixos temáticos. Da mesma maneira,

fica claro no PPA-P do estado da Bahia do quadriênio seguinte (2012-2015) que a estratégia

do planejamento focando em uma perspectiva setorial, manteve e aprimorou as estratégias a

partir de variados temas associadas aos Eixos Estruturantes. (PPA-P BA 2012-2015, p. 37).

Analisar a estrutura concebida desse PPA-P de Quixabeira, bem como toda a

influência exercida da experiência estadual, antes de entrarmos diretamente no processo

analítico das plenárias públicas onde se obteve a participação social propriamente dita, se faz

necessário, porque foi justamente assentado nesse escopo estrutural do novo modelo do PPA

que transcorreu todo processo participativo. Mais uma vez recorrendo ao texto do PPA-P em

92

questão, esse mostra que toda a metodologia das plenárias públicas foi desenvolvida a partir

dessa estrutura do novo modelo do PPA, como podemos observar a seguir.

A organização dos Grupos de Trabalho se deu a partir das diretrizes estratégicas

definidas pela prefeitura Municipal de Quixabeira, que resultaram em três Eixos

Estruturantes para o PPA 2014-2017: 1) Inclusão Social; 2) Infraestrutura e

Desenvolvimento Sustentável e 3) Planejamento e Gestão com Participação. A partir

dessa divisão, cada secretaria coordenava e relatava os trabalhos em grupo e os

participantes escolhiam livremente de qual grupo eles participariam, propondo as

prioridades das suas comunidades e votando nos respectivos delegados para a

representação na plenária final. (Quixabeira, 2013, p. 15).

Nota-se que todo o processo participativo ocorreu a partir dos chamados eixos

estruturantes pré-definidos pela administração. Dada à estrutura organizativa das plenárias, o

processo de escuta social se deu entre o período de 05 de maio a 05 de julho de 2013, nesse

intervalo de tempo de dois meses, nove plenárias foram realizadas, sendo oito (08) destas nos

povoados, e uma (01) na sede do município, sendo essa a plenária final. O quadro (quadro 04)

a seguir mostra as localidades, datas e número de participantes.

Quadro 04: Cronograma de realização das plenárias públicas do PPA-P de Quixabeira-2014-

2017 – por localidade, data e número de participantes.

Localidade Data da Plenária Nº de participantes

Jabuticaba 20/05/2013 67

Alto do Capim 22/05/2013 107

Cova do Anjo 23/05/2013 64

Baixa Grande 24/05/2013 75

Campo Verde 27/05/2013 52

Ramal 28/05/2013 71

Várzea do Canto 03/06/2013 39

Várzea Dantas 05/06/2013 41

Plenária final na sede 05/07/2013 121

Total geral de participantes 637

Fonte: Adaptado pelo autor das informações o PPA-P, 2018.

O cronograma acima foi realizado em todos os povoados do município. E como

vimos, mobilizou diretamente 637 pessoas nessa participação. Se levarmos em consideração o

total de participantes em comparação ao número de habitantes apontados pelo censo de 2010

através do IBGE, que era de 9.554, se teve uma participação de algo próximo 07% da

população do município, o que percentualmente comparado à participação, por exemplo, do

PPA-P do estado, foi um número relativamente alto.

Esse número apresentado nos chamou a atenção, e quando questionados sobre o meio

pelo qual foi feita a mobilização e o convite para as pessoas participarem, os entrevistados

93

apontaram convites a lideranças e organizações como associações, escolas, igrejas, além de

chamadas na rádio comunitária. Vale destacar que, as pessoas que não se inseriam em

nenhum dos segmentos citados, eram comtempladas pelos convites através de carro de som e

da rádio comunitária o que demonstra que a abrangência dos convites atingiu praticamente

todos os públicos, o que contribuiu para um número considerável de participantes, como

relata o ex-técnico da Secretaria de Educação.

[...] além da gente direcionar os convites para todos os segmentos, todo tipo de

religião, todo tipo de associação, todas as igreja, todas as escolas, a gente sabe que

tem pessoas que não participa de nada disso, então, tinha a questão da rádio, tinha a

questão de carro de som passando na rua. Então foi um convite amplo, para tentar

abranger todo mundo do município que não deixasse ninguém que quisesse

participar, de fora desse processo. (E-03: Ex-Técnico da Sec. de Educação, 29 anos,

contador e representante da administração).

As plenárias aconteciam sempre em prédios públicos e a dinâmica seguia um roteiro

inicial com as falas dos representantes do governo, e em seguida uma apresentação das ações

realizadas do PPA-P anterior. Após esse momento inicial, os grupos foram divididos com

base nos Eixos Estruturantes e suas temáticas para o debate e a construção das propostas. O

gestor da época, quando perguntado sobre a coordenação, divisão dos grupos e a logística

dessas plenárias, informa.

Olhe, sempre quem coordenava era a gente, os secretários que trabalhavam comigo,

a gente criava uma equipe que coordenava isso, nos fazíamos nos prédios públicos, e

fazia, fazia um trabalho de plenário e também de grupos, a gente dividia em grupos.

O pessoal ia debater por temas, uns debatia saúde, discutia saúde, outros discutia

educação, infraestrutura, assistência social, depois se levava pro grande plenário pra

poder fazer a peneira, e vê o que a gente colocava lá como prioridade. (E-01: Ex-

prefeito, 55 anos, agricultor e representante da administração).

As etapas, portanto, foram os debates iniciais nas áreas temáticas que compunham os

Eixos Estruturantes, onde eram levantadas todas as propostas sugeridas, após esse momento,

voltava-se para a plenária em geral onde cada área apresentava as suas propostas e o público

elencava as prioridades por eixo. Todo esse processo tinha o acompanhamento e moderação

dos representantes da administração, o gestor da época informa que [...] a gente sabia que o

dinheiro não dava pra tudo, a gente ia dizendo, ó, o recurso não dá pra tudo isso, então o que é

que a gente vai tirando aqui, e a própria comunidade ia dizendo, tira isso... tira aquilo... deixa

aquilo... [...] (E-01: Ex- prefeito, 55 anos, agricultor e representante da administração).

Um aspecto que nos chamou a atenção foi o fato de que todo o processo participativo

das plenárias, e dos debates nos eixos de discussão eram mediados por técnicos da prefeitura,

94

como já observamos nas narrativas do ex gestor. O papel do técnico poderia ir além da

simples mediação, ele era o filtro da administração na seleção das propostas, e isso pode de

algum modo ter comprometido o processo de participação. Demo (1988 P. 42) destaca os

cuidados que se deve tomar para processos de participação como os desempenhados nos

planejamentos participativos, para este autor, o Estado tem como característica a imposição à

população de sua visão tecnocrática.

A propensão tecnocrática manifesta-se na posição do poder do técnico, as vezes

maior, as vezes menor, no sentido de influenciar fluxos de recursos, construções de

planos e programas, formas de avaliação e acompanhamento, em nome de um

Estado, que pode ser mais ou menos autoritário. (DEMO, 1988, p. 42).

A ressalva de Demo na citação anterior, chama a atenção para aspectos intrínsecos do

caráter autoritário do Estado, esse que, pode se apresentar de maneira mais ou menos intensa,

mas que de certo modo sempre esta presente nas tomadas de decisões. O alerta é que, ainda

que seja aberta a participação, muitas experiências como os planejamentos participativos,

podem se caracterizar como mera legitimação do poder. Não se afirma que no caso do PPA-P

pesquisado esse caráter autoritário se apresentou de maneira intensiva, já que o texto do

próprio plano destaca que a participação ativa da população em todas as fases do processo.

Após o processo de debate, cada grupo através de seu relator socializava com os

demais as propostas levantadas por área temática, que eram novamente debatidas no

grupo geral e colocadas em votação, assim como os delegados dos povoados

também eram eleitos no processo de discussão com todo o grupo. (Quixabeira, 2013,

p. 15).

Ainda que apresentasse espaços participativos em quase todos os momentos, o caráter

impositivo da administração se manifestou em aspectos como eixos pré-estabelecidos,

coordenação nas discussões e posteriormente nos orçamentos anuais, que apesar de ser

produzidos com base no PPA-P, os mesmo não tiveram nenhum tipo de debate para a sua

construção. Esses pontos apresentados se encaixam bem no aspecto destacado por Demo

(1988) sobre os cuidados que devemos tomar em processos participativos dessa natureza, para

que ao invés de uma participação independente e construtiva, não se faça uma participação

reprodutora e legitimadora do poder vigente.

Ainda que com algumas poucas características impositivas intrínsecas ao processo de

quem ocupa o poder, a experiência PPA-P de Quixabeira se apresentou como uma ferramenta

importante de abertura e aproximação da população com o planejamento de suas políticas

públicas.

95

Figura 03: Plenárias de escuta social, Povoado de Jaboticaba, 2013.

Fonte: SEGOV-PPA, 2013.

Figura 04: Plenária na comunidade de Alto do Capim, momento da apresentação dos

delegados eleitos para a representação na plenária final - 2013.

Fonte: SEGOV-PPA, 2013.

96

Passado o período das plenárias nos povoados, com o levantamento das propostas por

localidade, bem como as escolhas dos delegados e delegadas, todas as demandas foram

selecionadas e agrupadas nos eixos temáticos. As secretarias munidas das prioridades

levantadas com a participação social sintetizaram em reuniões de trabalhos através dos

secretários todas as demandas, incorporaram as prioridades da área administrativa levando em

consideração o alinhamento com os PPAs do Estado e da União, e prepararam todo o material

de debate para a plenária final, onde foram aprovados os programas, objetivos e metas do

PPA-P 2014-2017 do município (Quixabeira, 2013, p. 16).

4.3 Plenária final e aprovação das propostas.

No dia 05 de julho de 2013 na sede do município, foi realizada a plenária final com a

participação dos delegados eleitos nas comunidades, os indicados pelas representações sociais

da sede, além dos delegados que representaram os poderes executivo e legislativo do

município. Essa plenária foi considerada pela gestão como o momento mais importante para a

construção do PPA-P, é o que se nota na citação a seguir no texto de apresentação do PPA-P.

Essa plenária final, certamente, foi o momento de concretização e consolidação da

participação social no processo de elaboração deste PPA 2014-2017, e durante todo

o dia foram debatidas e validadas as principais demandas levantadas pelas

comunidades. Todos os povoados estavam ali representados, assim como a sede do

município, que legitimou esse processo democrático, quando a participação social

mais uma vez, se fez destaque, fortalecendo o processo participativo deste PPA

2014-2017 e fazendo jus ao seu tema ―Povo e Governo construindo uma Quixabeira

ainda melhor‖. (QUIXABEIRA, 2013, p. 16).

Diferente dos delegados eleitos nos povoados, os delegados da sede do município que

representaram a sociedade civil foram indicados através das organizações sociais,

associações, sindicatos, entidades religiosas dentre outros segmentos que receberam um oficio

da administração informando sobre o processo participativo do PPA. Bem como solicitando

indicação, caso fosse de interesse, de dois nomes para representarem estas entidades na

planária final como delegado, sendo um titular e um suplente. Esse foi o caso da Associação

de Mulheres Trabalhadoras do Município de Quixabeira (AMTQ), que teve a sua

representante como delegada dessa plenária, a mesma foi a nossa entrevistada E-07 e quando

questionada sobre como ficou sabendo desse processo, afirma que foi ―[...] através de ofício,

onde o Poder Público nos envia, o ofício pra que a gente da sociedade civil possa estar

participando. Então assim, tem o titular e o suplente, e eu fui representando a Associação de

97

Mulheres como titular [...]‖ (E-07: Representação da sociedade civil, através AMTQ, 39 anos,

agricultura).

A plenária final contou com 121 participantes, dentre esses os delegados, eleitos nos

povoados, os da sede do município indicados através das instituições representativas, além

dos oriundos dos poderes executivo e legislativo. Esse momento encerrou com a aprovação da

estrutura do PPA, embasada nas propostas advindas de todo o processo participativo.

Figura 05: Plenária final, momento de validação das propostas, Quixabeira, 2013

Fonte: SEGOV-PPA, 2013.

Após o debate e a votação, os programas, os objetivos e as metas de cada eixo

estruturante e de cada área temática foram aprovados, bem como a secretaria responsável, e

todas as inciativas que estas precisariam desenvolver para se atingir os objetivos. Dos três

eixos estruturantes, dois deles tiveram a participação direta da sociedade, sendo o Eixo 01

Inclusão Social e o Eixo 02 Infraestrutura e Desenvolvimento Sustentável, o terceiro eixo, foi

o reservado para as questões mais direcionadas a gestão municipal. Mesmo sendo esse

terceiro eixo desenvolvido pela equipe técnica da prefeitura, a sua formulação destacou a

participação como elemento chave, como podemos ver analisando o trecho a seguir do PPA-

P.

Para que os objetivos definidos nos Eixos 1 e 2 deste Plano Plurianual possam

transforma-se em resultados concretos, em atendimento as expectativas da

98

população, torna-se necessário o fortalecimento do planejamento e da gestão publica

municipal com a participação, tanto do corpo técnico e administrativo da Prefeitura

Municipal como da participação da sociedade. Em decorrência dessa necessidade foi

construído o Eixo Estruturante 3 – Planejamento e Gestão com Participação, que

desenvolvera mecanismos e instrumentos voltados ao aperfeiçoamento da gestão do

Município de Quixabeira, com foco na articulação das políticas públicas municipais

com as do Governo do Estado e do Governo Federal. (QUIXABEIRA, 2013, p. 57).

Percebe-se que, a participação era tida como uma aposta de governo, e mais uma vez o

alinhamento entre as esferas de governo e destacado como necessário para se atingir os

objetivos do PPA.

Fruto dessa participação à plenária final aprovou os programas objetivos e metas dos

Eixos Estruturantes 01 e 02, que se juntaram ao Eixo 03 elaborado pelos técnicos da

administração e formularam toda a base do PPA-P 2014-2017 do município de Quixabeira.

Para os dois primeiros eixos estruturantes, os programas, objetivos e metas tiveram aprovação

da plenária e serão apresentados no quadro a seguir (Quadro 05), as especificações das metas

e suas respectivas iniciativas podem ser vistos em anexo.

Quadro 05: Eixos estruturantes e base do PPA-P aprovada pelos delegados na plenária final.

Fonte: PPA – Elaboração do autor, 2018.

Eixo Estruturante 01 Inclusão Social

Áreas temáticas Programa Nº de metas Nº de iniciativas

Educação Educar para avançar 03 20

Saúde Viver com saúde 06 18

Desenvolvimento

Social e Cidadania

Viver mais e viver melhor 04 13

Esporte e Lazer Bola da vez 02 04

Eixo Estruturante 02 Infraestrutura e desenvolvimento sustentável

Áreas temáticas Programa Nº de metas Nº de iniciativas

Des. Econômico

sustentável e

Agricultura

familiar.

Agricultura da gente 03 14

Infraestrutura e

desenvolvimento

urbano e rural

Minha cidade, meu lugar. 05 09

Cultura Nossa Cultura 01 08

99

Com essa estrutura já aprovada pelos delegados e revisada pelos técnicos da gestão, o

executivo encaminhou para o legislativo o Projeto de Lei 273 de 30 de Agosto de 2013, que

teve sua tramitação e aprovação pela Câmara Municipal, e sancionada pelo executivo em 18

de novembro de 2013. Aspectos da tramitação, execução e avaliação deste plano, serão

analisados na sessão seguinte deste capítulo.

4.4 PPA-P Tramitação e aprovação no legislativo, e devolutiva as comunidades.

Passada a etapa da construção da estrutura do PPA, o passo seguinte foi o

encaminhamento ao legislativo municipal para apreciação e votação do Projeto de Lei. Essa

fase teve início em 30 de agosto de 2013 com o encaminhamento do projeto do executivo para

tramitação na câmara municipal. A tramitação do mesmo seguiu por duas comissões da casa,

sendo a de Constituição, Justiça e Redação Final e a de Educação e Saúde, que através de seus

respectivos pareceres 031/2013 e 033/2013, aprovaram e deram seguimento ao projeto para

sua votação final em plenário, ocorrido em 12/11/2013, que conforme ata de número 30 da

sessão ordinária de doze de novembro de 2013, foi aprovada por unanimidade pelos presentes.

Sobre o processo de tramitação se observou que, tanto nas comissões como na

votação em plenário não houve nenhum tipo de emenda ou proposição de alteração do texto

original enviado pelo executivo. A entrevistada E-04, quando questionada sobre o assunto,

ratifica essa ausência de modificações durante a tramitação, e atribui isso a forma

participativa que o projeto foi construído, para ela, o fato da população ter participado da

elaboração fez com que o projeto chegasse com respaldo necessário para sua aprovação sem

alterações, como podemos observar no trecho da entrevista a seguir.

[...] não me recordo de nenhuma emenda. E eu acredito que por não ter emendas, foi

algo assim digamos por força de expressão, completo. Na medida que foi feito a

escuta popular nós acreditamos que de certa forma né já estaria obedecendo,

aqueles anseios e critérios e prioridades em sí para o município. Então, eu não me

recordo de nenhuma emenda. (E-04: Vereadora de oposição PMDB, 39 anos,

professora e representante do legislativo).

Aprovado por unanimidade e sem nenhuma alteração em sua estrutura, a tramitação no

legislativo foi marcada também pela ausência de um acompanhamento por parte dos

delegados ou mesmo da população, o projeto tramitou nas comissões e no plenário sem que

nenhuma representação da sociedade civil acompanhasse o seu debate. A entrevistada E-04,

afirma que durante a tramitação do projeto de lei na câmara, nenhum grupo ou entidade

100

representativa da sociedade esteve acompanhando esse processo, na avaliação dela, como a

escuta popular foi forte na fase de elaboração do projeto, as representações da sociedade já

estariam comtemplada com o resultado dos critérios priorizados pelo município, isso talvez

explicasse o pouco acompanhamento das discussões no legislativo (E-04: Vereadora de

oposição PMDB, 39 anos, professora e representante do legislativo).

Sobre a baixa participação da população junto aos debates das leis na Câmara

Municipal, se percebe que a questão do PPA não foi exclusiva, pelo contrário, as

representantes desse poder que foram entrevistadas nessa pesquisa destacam o distanciamento

da sociedade com o legislativo. A entrevistada E-04, nos fala que ―Existe uma grande

necessidade da participação da sociedade dentro do legislativo.‖ (E-04: Vereadora de

oposição PMDB, 39 anos, professora e representante do legislativo). Do mesmo modo a

entrevistada E-05, avalia que ―[...] precisa de mais gente, ainda é muito pouco a sociedade

civil com a gente, por que tem projeto que precisa da sociedade civil‖ (E-05: Vereadora da

situação PT, 49 anos, agricultora e representante do legislativo).

Identificada a ausência de participação da sociedade no processo de tramitação do

PPA no legislativo, essa característica acompanhou as fases de execução do plano. O ano de

2013 marcou todo o processo de elaboração e aprovação do PPA-P para o quadriênio 2014-

2017. A ideia propagada pela administração e explicitada no PPA foi de que a participação

social deveria continuar no acompanhamento, monitoramento e avaliação do plano, para isso,

no dia da plenária final, foram eleitos representantes da sociedade civil para comporem uma

comissão de acompanhamento do PPA 2014-2017 (Quixabeira, 2013, p.16). Ocorre, que de

todos os documentos analisados, em nenhum deles foi encontrado qualquer referência à

instituição desta referida comissão, o que leva-se a crer, que a mesma foi eleita na

oportunidade da plenária final, porém, não chegou a efetivar o seu papel no acompanhamento

do PPA.

Cruz (2016, p.42) destaca que, a avaliação participativa ao expor as conquistas do

processo de implantação de uma política pública, é uma ação fundamental para a devolutiva

ao conjunto dos envolvidos na ação, do mesmo modo, é necessário o acompanhamento da

execução, inclusive com espaço deliberativo para revisões e ajuste também pelos atores

sociais do processo, essas fases asseguram a continuidade da participação social desde a

implementação, até a avaliação dos resultados das políticas públicas, além de valorizar a

participação.

Nessa perspectiva apontada por Cruz (2016), os mecanismos de acompanhamento,

monitoramento e avaliação são fases que completam o ciclo da participação social, mesmo o

101

PPA não sendo uma política pública, é a partir dele e da sua estrutura que derivam todas as

ações desenvolvidas pelos governos, os seus programas, objetivos e metas são o nascedouro

das peças orçamentarias anuais como a LDO e a LOA, que garantem o desenvolvimento de

todas as políticas públicas de um governo nas suas mais variadas áreas.

No caso do PPA de Quixabeira, apesar de uma forte participação da sociedade civil no

processo de elaboração, os mecanismos de acompanhamento do plano não chegaram a se

efetivar. A comissão de acompanhamento que foi eleita na plenária final, não deu

prosseguimento no propósito da sua formulação. O distanciamento das entidades e dos

representantes da sociedade civil junto ao debate no legislativo, e a falta de uma ferramenta

específica de monitoramento do PPA por parte do governo, contribuíram para uma execução

sem um processo adequado de acompanhamento e avaliação dos resultados do plano pela a

sociedade civil, como também para o próprio governo, o que comprometeu a devolutiva dos

resultados de maneira satisfatória para a sociedade.

O entrevistado E-01, nos diz que o retomo a comunidade não foi voltado para uma

avaliação específica da execução do PPA (E-01: Ex- prefeito, 55 anos, agricultor e

representante da administração), segundo ele, as devolutivas e resultados eram apresentados

em reuniões, que serviam como canais de acompanhamento das ações da administração como

um todo, através de apresentações de vídeos das ações do governo, além de informativos

institucionais com o trabalho desenvolvido em cada área.

[...] a gente voltava lá, fizemos várias reuniões, a gente levava vídeo com ações que

a gente fazia em todos os recantos do município né.. porque as vezes você ia numa

comunidade onde naquela comunidade não tinha uma ação, ou tinha uma ação que

não tinha expressão então a gente tinha um cuidado de fazer alguns informativos e

fazer vídeos, e chagava nas comunidades se reunia passava o vídeo de forma que a

comunidade acompanhava o que a gente estava fazendo. [...] E depois dali também

a gente ouvia as críticas, os elogios e as sugestões. (E-01: Ex- prefeito, 55 anos,

agricultor e representante da administração).

A narrativa acima, mostra que o diálogo através destas reuniões estava realmente

longe de ser um ambiente de monitoramento das ações do PPA. O que se pode notar, é que

estes espaços foram mais uma arena de propaganda das ações do governo, do que um

ambiente de monitoramento do plano. Ainda assim, o retorno às comunidades, mesmo que

com características institucionalizadas de marketing das ações como vídeos e informativos, se

apresentam como elementos de um governo que manteve o diálogo aberto com a sociedade, e

isso foi um legado deixado pelo Plano Plurianual.

102

Na mesma linha, sobre o acompanhamento e o cumprimento das metas do plano, o

entrevistado E-02, nos confirma que, por determinação do prefeito a Secretaria de Governo e

Planejamento acompanhava o desenvolvimento das ações do PPA a partir de cada área

temática e por secretaria específica, mas o mesmo diz que isso ―não era uma avaliação tão

profunda‖. Sobre o período de retorno às comunidades ele afirma que era anual ―[...] a cada

ano era proposto, a cada ano, fazer, retornar a população e a esses povoados, reunia a

comunidade o povoado para prestar conta.‖ (E-02: Ex- Secretario da Fazenda municipal, 53

anos, servidor público e representante da administração).

Essa prestação de contas que apareceu na fala do ex Secretário da Fazenda, esta ligada

as mesmas reuniões já mencionadas pelo ex-gestor, se tratava de momento de apresentação

geral das ações do governo. Na ausência de uma instância instituída de acompanhamento do

PPA, essas reuniões realizadas pela administração era o meio pelo qual a população das

localidades cobravam as ações propostas no plano.

A população que tinha figurado como protagonista na criação da estrutura do PPA,

não teve um espaço de monitoramento assegurado pela gestão, que mesmo estabelecendo uma

prestação de contas por povoados, não desenvolveu um mecanismo de monitoramento e

avalição específico para o cumprimento dos objetivos e metas do PPA, fazendo com que a

população se utilizasse de outros mecanismos de cobrança junto à administração. Essa

ausência identificada da efetivação da Comissão de Acompanhamento fez com que outros

canais de participação e controle social fossem utilizados pela sociedade civil para a cobrança

das ações previstas no plano, e os conselhos foram instrumentos importantes nesse sentido,

como veremos a seguir.

4.5 Os Conselhos Municipais e sua ligação com o PPA-P de Quixabeira.

Como já definido por Avritzer (2010), os conselhos são instituições híbridas onde

atores da sociedade civil e do governo atuam em determinadas áreas como saúde, educação,

assistência social dentre outros. O papel mediador dos conselhos gestores de políticas

públicas é destacado por Gohn (2001), como importante na relação entre sociedade e Estado,

sobretudo na expressão, representação e participação da população junto às ações dos

governos. Inscritas na CF de 1988, os conselhos gestores se apresentam como resultado de

lutas populares e da pressão da sociedade civil no contexto da redemocratização do país

(GONH, 2001, p. 84).

103

Ainda que não se constitua o objeto central do nosso estudo, os conselhos se

apresentam no caso de Quixabeira, como os principais canais de participação da sociedade

junto à administração. Tanto as entrevistas como os dados levantados e pesquisados, nos

permitem identificar a referência que os conselhos municipais têm na prática das experiências

de participação social do município em questão, isso fica claro quando, na fala de todos os

entrevistados desta pesquisa, independente de sua representação, a experiência com conselhos

aparecem de forma destacável, seja como prática exercida pelos entrevistados, seja na forma

de cobranças de ações do PPA através destes órgãos.

O entrevistado E-03, quando nos responde sobre os mecanismos de acompanhamento

e de retorno dado pela administração a população sobre a execução do PPA, nos destaca que

além de reuniões e audiências públicas, a população contava com os conselhos municipais

como ferramenta de cobrança da população, segundo ele o município tinha vários conselhos

que funcionavam fazendo essa ponte entre a sociedade e gestão, e através deles as cobranças

eram feitas.

E a gente tinha os conselhos, em todas as áreas tinha os conselhos, saúde, educação,

assistência social, que ficava cobrando e acompanhando a execução dessas

atividades. Então o município de Quixabeira nesse período era bastante participativo

tinha vários, é, ativos e atuantes buscando saber e entender, e a população e o poder

público também fazia audiência pública, mostrando para a população, como um

todo, como era desenvolvido o PPA, o que foi priorizado e o por que aquilo foi

priorizado. (E-03: Ex-Técnico da Sec. de Educação, 29 anos, contador e

representante da administração).

Como podemos notar a partir da citação acima, o município dispunha de outros

mecanismos de participação social que se somaram com o PPA-P e foram apontados como

meios que a sociedade utilizou para cobrar da gestão as ações do plano, o principal

mecanismo apontado para isso, foram conselhos municipais.

O destaque dado à importância dos conselhos como mecanismo de participação social

no caso em questão aparece com frequência nos discursos dos entrevistados, e não apenas nas

falas dos técnicos ou dos representantes da sociedade civil, mas também na fala do principal

representante do executivo. O gestor do município a época quando responde acerca de quais

outros canais de participação social a sua gestão oportunizou para a sociedade usar como

mecanismo de atuação e cobrança, enfatiza mais uma vez os conselhos como essa ferramenta

de acompanhamento e controle social, como podemos ver a citação a seguir.

Oh uma outra coisa que eu me preocupei ... eu quis a participação ativa dos

conselhos municipais, por que, o gestor não sabe tudo sozinho, então você tem que

104

ter pessoas que tá ali de olho na gestão para poder lhe dá a melhor segurança de que

as coisas esta sendo feita de forma correta. Então, nós procuramos fortalecer os

conselhos municipais eu fazia questão de dizer as pessoas, participe, participe! Dê

sua opinião e me traga as informações como é que tá acontecendo, então a gente,

criou essa força, e ai eu fiz questão dos movimentos sociais que não fazia parte do

governo, da administração, que era usuário dos serviços, participasse ativamente

não chegar lá e ficar calado assinar uma ata e tal e concordando com tudo, mas que

pudesse dar sua opinião se algo precisasse ser corrigido.(E-01: Ex- prefeito, 55 anos,

agricultor e representante da administração).

A fala destacada no trecho acima, nos remete a atuação de um gestor que teve a

participação social como elemento presente em seu governo, e nos aponta ainda, para uma

realidade onde os conselhos tiveram papel de destaque importante, e reconhecido pela gestão.

Vale lembrar, que mesmo com toda a importância dada pelo gestor à questão dos conselhos,

não devemos perder de vistas o jogo de poder e interesses que se estabelece entre governo e

sociedade, os conselhos não devem ser órgãos meramente formais apenas para cumprirem

uma exigência legal, pelo contrario, eles devem cumprir o seu papel de fiscalização,

proposição e deliberação, sempre garantindo voz aos representantes tanto do governo como da

sociedade.

A presença dos conselhos na esfera municipal já foi, e ainda é, tema de várias

pesquisas dedicadas ao assunto. A partir da década de 1990 como resultado das conquistas

constitucionais de 1988, bem como, se espelhando em algumas experiências exitosas de

participação, a instituição dos conselhos foi se proliferando no país. A instituição desses

órgãos nos municípios pode ser observada nos mais variados campos, desde as áreas mais

tradicionais para essas experiências, como saúde e assistência social, até setores como

turismo, idosos e cultura, por exemplo.

No caso específico do município em questão, muito antes da experiência do PPA-P,

os conselhos se estabeleceram como os primeiros canais de participação da sociedade nas

políticas públicas do município de Quixabeira, e foram instituídos em várias áreas da

administração. Em levantamento realizado junto a Câmara Municipal de Vereadores,

identificamos a criação de 18 conselhos municipais, que desde 1991 fazem parte da realidade

do município, esses conselhos são instâncias de acompanhamento e controle da sociedade

civil junto ao poder público.

105

Quadro 06: Histórico de Conselhos criados no município de Quixabeira-BA.

LEI DE CRIAÇÃO DATA CONSELHO

Nº 27/1991 03 de Maio de 1991 Conselho de saúde.

Nº 55/1994 20 de Setembro de 1994 Conselho dos direitos da criança e do

adolescente.

Nº 55/1994 20 de Setembro de 1994 Conselho Tutelar

Nº 63/1995 20 de Setembro de 1995 Conselho de alimentação escolar.

Nº 72/1997 22 de Maio de 1997 Conselho de acompanhamento e

controle social do fundo de

manutenção e desenvolvimento do

ensino fundamental e de valorização

do ensino médio.

Nº 80/1997 28 de Novembro de 1997 Conselho Municipal de Educação e

Cultura.

Nº 97/2001 19 de Outubro de 1998 Conselho de Alimentação Escolar.

Nº 102/ 2001 21 de Agosto de 2001 Conselho de Desenvolvimento Rural

Sustentável.

Nº 140/2005 26 de Maio de 2005 Conselho Municipal de Assistência

Social.

Nº 151/2006 02 de Maio de 2006 Conselho Municipal da Juventude.

Nº 161/ 2007 25 de Maio de 2007 Conselho de Acompanhamento

controle social do Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento da

Educação Básica, e valorização dos

profissionais da educação.

(FUNDEB)

Nº 164 /2007 05 de Setembro de 2007 Conselho Municipal de Segurança

Alimentar.

Nº 165/2007 05 de Setembro de 2007 Conselho Municipal dos Direitos das

Mulheres

Nº 166/2007 05 de Setembro de 2007 Conselho Municipal do Idoso.

Nº 313/2015 22 de Setembro de 2015 Conselhos Escolares nas escolas

municipais.

Nº 323/2016 15 de Junho de 2016 Conselho Municipal de Educação, e

dá outras providências.

Nº 335/2017 29 de Maio de 2017 Conselho Municipal de Controle

Social de Saneamento básico.

Nº 344/2017 22 de Setembro de 2017 Conselho do Turismo

Fonte: Elaboração do autor, baseado em registro da Câmara Municipal de Vereadores, 2019.

Como podemos perceber a instância conquistada e assegurada de participação da

sociedade quixabeirense são de fato os conselhos municipais. Diferente do processo de

106

participação na construção do PPA que foi uma ação de um governo específico, os conselhos

de políticas públicas, já estão instituídos no município, cabendo à sociedade cobrar dos

gestores o seu efetivo funcionamento independente de que governo esteja no comando da

administração, já que o fato de ter os conselhos instituídos nem sempre é garantia de atuação

dos mesmos.

Quando Avritzer (2009) escreve e analisa esse tema, afirma que em várias regiões do

país existe uma discrepância entre o número de conselhos instituídos e o seu efetivo

funcionamento, e sugere a partir dessa análise que alguns destes se quer chegam a se reunir.

Partindo dessa afirmação, o autor evidencia que não é apenas o número de conselhos

existentes que garantirá a efetiva atuação dos mesmos, ele defende que isso, depende de um

conjunto de fatores, que incluem inclusive a estruturação destes órgãos. Prosseguindo em sua

análise, Avritzer (2009) menciona que mesmo existindo várias áreas de atuação dos

conselhos instituídos, indicadores apontam que duas delas se destacam de maneira mais

efetiva na mudança do padrão das políticas públicas. Essas duas áreas destacadas pelo autor

são, saúde e assistência social.

Ainda que não existam dados conclusivos sobre o papel dos conselhos na mudança

do padrão de políticas públicas nas áreas nas quais eles estão mais bem estruturados,

alguns indicadores parciais merecem ser mencionados. No caso dos conselhos de

saúde e de assistência social, há uma tendência democratizadora da ação dos

conselhos nos lugares em que eles são mais atuantes. Essa tendência envolve o

levantamento de um conjunto de queixas e demandas sobre o funcionamento de

postos de saúde, que acaba tendo um efeito positivo sobre a organização da política

pública. [...] Há também evidencias de organização mais eficiente das políticas

públicas na área de assistência social. A partir da resolução do Conselho Nacional de

Assistência Social de redistribuir os recursos de emendas parlamentares a partir de

critérios técnicos, há uma tendência mais racional de distribuição dos recursos

federais na área. Assim, ainda que não tenha havido até o momento uma avaliação

nacional do papel dos conselhos, existem evidências parciais de um funcionamento

exitoso em algumas grandes cidades ou no caso do papel desempenhado por alguns

conselhos nacionais, como os da saúde e assistência social. (AVRITZER, 2009,

p.37)

Ainda que legalmente instituídos em diversas áreas da administração, a realidade do

município de Quixabeira com os conselhos não foge as característica observada por Avritzer.

Mesmo tendo legalmente criados 18 conselhos, os documentos pesquisados e as falas dos

entrevistados, nos remetem a uma atuação de alguns poucos desse total. Em uma busca realiza

no site do Diário Oficial do Município4 (DOM) para o período entre 2013 a 2017, foram

encontradas poucas publicações relativas à atuação, composição e deliberações dos conselhos

municipais, como podemos observar na tabela a seguir.

4 http://quixabeira.ba.gov.br/Site/DiarioOficial o site permite buscas a partir de períodos e palavras chaves, para

publicações oficiais do município. Pesquisamos a palavra conselho, no período entre 2013 a 2017.

107

Quadro 07: Resultado de buscas de publicações do diário oficial de Quixabeira referente aos

conselhos período 2013-2017

MÊS/ANO TIPO E NÚMERO DO DOCUMENTO CONSELHO

05/2013 Decreto 053/2013 nomeação dos conselheiros Alimentação Escolar

08/2013 Decreto 087/2013 nomeação dos conselheiros Acompanhamento e Controle

Social do FUNDEB.

09/2013 Decreto 094/2013 recomposição dos membros De Assistência Social

10/2014 Resoluções 01, 02 e 03 convocação dos

membros do conselho.

De Assistência Social

03/2015 Decreto 22/2015 nomeação dos conselheiros Da Criança e do Adolescente

04/2015 Edital 01/2014 eleições de conselheiros Tutelar

05/2015 Decreto 038/2015 nomeação dos conselheiros De Assistência Social

08/2015 Decreto 066/2015 nomeação de conselheiros Acompanhamento e Controle

Social do FUNDEB.

04/2016 Resoluções 01 e 02 de 2016 convocação dos

membros do conselho.

De Assistência Social

05/2016 Resolução 03/2016 convocação dos membros

do conselho.

De Assistência Social

06/2016 Lei 323/2016 organização do sistema

municipal e criação de conselho de educação.

De educação

2017 Não encontrado Não encontrado

Fonte: Elaboração do autor, com informações do DOM, 2019.

Analisando as publicações oficiais para o período proposto, se observa uma incidência

maior de documentos publicados relativos ao conselho de assistência social, como também de

conselhos ligados a área de educação. Isso não quer dizer não haja atuação de outros

conselhos no município, já que muitos documentos destes órgãos são internos e nem sempre

são publicados no DOM, contudo, essas informações demostram que nem todos parecem

atuar de maneira mais intensa. O conselho de saúde, bem como o de acompanhamento do e

controle social do FUNDEB, apareceram nas falas dos entrevistados neste trabalho.

Dos três delegados do PPA-P que representaram da sociedade civil entre os

entrevistados nessa pesquisa, todos eles relataram experiências de participação em conselhos

no município, tendo o conselho de saúde destaque nas falas, como mostra a tabela a seguir.

108

Quadro 08: Entrevistados da sociedade civil e suas experiências com conselhos

Nº DO

ENTREVISTADO

EXPERIÊNCIA COM CONSELHO

06 Conselheiro da sociedade civil no conselho do FUNDEB

07 Conselheira da sociedade civil no conselho de Saúde

08 Conselheira da sociedade civil no conselho de Saúde

Fonte: Elaboração do autor, 2019.

Assim como o Conselho Municipal de Assistência Social, se sobressaiu nas

publicações oficiais pesquisadas no DOM, o Conselho Municipal de Saúde apareceu com

maior ênfase nas falas dos entrevistados, o que nos leva a crer, que a sua atuação também se

destacou como espaço assegurado e conquistado pela sociedade civil na fiscalização e

participação junto às decisões do governo municipal.

A experiência do conselho municipal de saúde aparece na fala da entrevistada E-08,

essa, quando questionada sobre a sua atuação em segmentos participativos, nos informa que

foi presidente do referido conselho por alguns anos, e respondendo sobre a periodicidade das

reuniões deste conselho, ela nos afirma que eram feitas reuniões ordinárias em períodos

bimestrais, bem como haviam reuniões extras quando surgia alguma necessidade, contudo,

acentua que, [...] tinha vez que a gente ia lá e não acontecia por que faltava, não dava quórum

[...] (E-08: Representação da sociedade civil, Agente Comunitária de Saúde, 60 anos). Mesmo

com a observação de falta de quórum em algumas situações, essa narrativa nos revela que o

conselho de saúde era um dos atuantes no município.

Outra representante da sociedade civil, também aponta o conselho de saúde como

meio de cobrança da população para o desenvolvimento das ações do PPA. Quando

questionada sobre a existência de outros momentos de participação no acompanhamento e

monitoramento do plano, a mesma nos afirma que não houve algo específico nesse sentido

para o PPA, o que dificultou as cobranças das ações por parte da sociedade civil e seus

representantes, a entrevistada completa que, um espaço encontrado para as reinvindicações

eram os conselhos municipais, no caso dela, enquanto conselheira da saúde, utilizava as

reuniões para cobrar as ações que a sociedade tinha colocado no PPA (E-07: Representação

da sociedade civil, através AMTQ, 39 anos, agricultura).

Vimos, portanto, que a partir das informações pesquisadas, os conselhos municipais

foram os primeiros espaços conquistados e assegurados de participação social no município

de Quixabeira. A importância destes órgãos foi reconhecida pelas falas dos entrevistados, que

109

independente do grupo que representaram, destacaram os conselhos como importante no

processo de participação social do município. Na ausência de uma instância específica de

monitoramento e avaliação do PPA, a sociedade civil através de seus representantes via nos

conselhos um caminho para cobrarem do governo as ações previstas no planejamento

municipal.

4.6 Sujeitos do processo, ambiente social e espaços de participação no município.

Sujeitos de variados grupos compuseram a experiência participativa do PPA estudado,

indo desde os representantes dos poderes instituídos (Executivo e Legislativo) passando por

lideranças comunitárias, religiosas e sociais, chegando até a ampla participação da população

em geral. Para que se construa uma ação coletiva dessa natureza, precisa-se muito além da

vontade política de um gestor. A participação da população nas plenárias de escuta social, nos

debates dos eixos estruturantes e na eleição dos delegados, nos mostra que a sociedade

ocupou o espaço conquistado e contribuiu de maneira importante nesse processo.

O PPA-P é uma decisão política, sem uma legislação que assegura sua etapa

participativa, o gestor decide ou não, adotar a participação social para a construção dessa

peça. O que merece destaque, é que uma decisão política como essa não nasce puramente da

―boa vontade‖ do gestor. Concordando com Gonh (2013, p.142) uma sociedade civil

verdadeiramente participativa e autônoma, com seus direitos conquistados, não se desenvolve

sozinha, essa, deve exigir vontade política dos governantes para estabelecer uma tarefa

contributiva para a comunidade, em busca da gestão e do usufruto das políticas públicas.

Um dos questionamentos ao ex-prefeito foi justamente no sentido de procurar entender

qual foi o seu objetivo principal quando tomou a decisão que implementou a metodologia

participava para a construção do PPA no município, e a sua resposta revela que umas das

preocupações principais foi de envolver a comunidade no processo da gestão pública.

O objetivo principal era justamente envolver a comunidade, envolver as pessoas na

gestão pública, é... levar o conhecimento do orçamento público como é que ele

funciona, como é que ele não funciona, quais as condições que o município tem,

qual é a origem dos recursos, que a população muitas vezes não sabem nada disso

né?! Então, nossa metodologia que eu usei, justamente era levar essa informação a

população, que a população tivesse conhecimento do orçamento público, qual era a

origem dos recursos, como é que os recursos chegavam ao município, qual é os

impostos, e o que era possível para a gestão fazer e o que não era possível, qual a

obrigação da gestão pública, e também qual é a obrigação da comunidade, por que,

ás vezes as pessoas acham que só tem direito, mas as pessoas também tem dever,

então a gestão pública quando ouvi as pessoas é para ele saber qual era a

responsabilidade minha como gestor, e qual a responsabilidade da comunidade, né?!

(E-01: Ex- prefeito, 55 anos, agricultor e representante da administração).

110

A narrativa acima, nos remete a atitude de um gestor que esteve disposto a envolver a

comunidade no processo participativo da administração pública. Características como essas,

são típicas de experiências de democracia participativa, que pensam a participação no sistema

democrático muito além do sufrágio universal.

Essa importância dada ao envolvimento da comunidade na gestão pública foi inclusive

um ponto consensual de todos os entrevistados. Questionados sobre o entendimento da

participação social e qual sua importância para a administração pública, as respostas obtidas

nos mostram que, independente do grupo representado, todos os entrevistados deram ênfase a

sua importância, e atribuírem a essa, um melhor resultado das políticas públicas, e

consequentemente uma melhor gestão, como mostra o quadro a baixo.

Quadro 09: Entendimento de participação social pelo olhar dos entrevistados do processo do

PPA-P do município de Quixabeira-Ba 2014-2017.

Grupo/Representação Sobre participação social e sua importância para a gestão

pública

Poder

Público/Executivo

E-1 ―[...] é importante por que é eles que vivem as necessidade

em cada recanto do município, e só eles tem a realidade de cada

localidade [...]‖

E-2 ―[...] ela é do interesse do cidadão... pois como diz a nossa

constituição, todo poder emana do povo [...]‖

E-3 ―[...] tudo é feito pro povo e do povo, então se o povo que tá

representado, não correr atrás da melhoria que ele quer pro país,

ele não vai conseguir efetivar essas políticas[...]‖

Poder

Público/Legislativo

E-4 ―[...]é algo de extrema importância, acredito que se dá na

medida que o cidadão se vê como indivíduo de suma importância

para a contribuição do bom andamento da administração[...]‖

E-5 ―[...] eu entendo que quando a sociedade se junta com o

poder público ela vai desenvolver um trabalho melhor[...]‖

Sociedade Civil

E-6 ―[...] é muito importante, eu acho que o administrador

público que não consulta o seu povo, ele não tem uma gestão

muito boa[...]‖

E-7‖[...] é importante, eu acredito que toda a administração

pública depende da participação social [...]‖

E-8 ―[...] a coisa mais importante é aquilo que é social, por que é

uma coisa que não fica só na mão de um ou dois [...]‖

Fonte: Elaboração do autor, 2019.

111

A análise qualitativa permite ao pesquisador aferir algo a partir do que os sujeitos da

investigação lhe confiam sobre determinado tema (AMADO, 2000, p. 05). Cientes disso,

podemos notar que as respostas dos sujeitos pesquisados, corroboram com a ideia de que a

participação social além de aproximar o cidadão das decisões do que é público, trás resultados

positivos as administrações e a seu conjunto de políticas públicas. Essa ideia também é

apresentada por autores que defendem o caráter educativo da participação como Rousseau e

J.S.Mill, e Pateman, essa última, inclusive nos afirma que ―Quando o indivíduo se ocupa

somente de seus assuntos privados, argumenta, e não participa das questões públicas, sua

―auto-estima‖ é afetada, assim como permanecem sem desenvolvimento suas capacidades

para uma ação pública responsável‖ (PATEMAN, 1992, p. 44-45).

Partindo do reconhecimento da importância dada pelos entrevistados à questão da

participação, e se baseando na afirmação de Pateman, procuramos identificar a partir das

falas, o tipo de atuação que os sujeitos tinham com outros espaços participação política. Vale

ressaltar que, a participação política qual nos referimos não está restringida a uma filiação

partidária, mas sim, levamos em consideração a participação em grupos sociais que visam à

melhoria da vida em sociedade. Concordando com Teixeira (2000, p.36) o nosso

entendimento de participação política envolve desde filiação partidária, até atuação em

associações culturais, recreativas, religiosas, ou até mesmo, grupos que juntam-se para se

manifestarem e protestarem por uma causa social em comum.

Dessa forma, os entrevistados foram questionados sobre a atuação em outros espaços e

grupos sociais, como associações, sindicatos, coletivos, conselhos e etc. O intuito com esse

questionamento, foi saber se os sujeitos estavam participando do processo da construção do

PPA-P, de maneira isolada, ou já tinham experiências ou vínculo com atuação em outros

grupos de ações coletivas na sociedade.

Foi a partir desse questionamento que percebemos que a atuação política dos sujeitos

partícipes desse processo não se resumia apenas a construção do PPA. Instituições, grupos e

ações coletivas como, conselhos, conferências, pastorais e grupos religiosos, sindicatos,

associações e cooperativas, fazem parte do campo de atuação dos participantes, como

podemos observar no quaro a seguir (Quadro 10).

112

Quadro 10: Atuação Sócio-política dos sujeitos entrevistados

Entrevistado Grupo/Representação Atuação em grupos sociais e experiências com

participação social

01 Administração

Associação, Cooperativa, Partido Político,

Sindicado de Trabalhadores Rurais,

Comunidades Eclesiais de Base, Pastorais da

Igreja Católica.

02 Administração

Partido Político, Sindicato dos Bancários,

Pastorais da Igreja Católica, Conselheiro

municipal.

03 Administração Conselheiro municipal na área de educação, e

participante de várias conferências.

04 Legislativo

Partido político, Sindicado dos Servidores

Públicos Municipais, Diretora de clube de

jovens da Igreja Adventista.

05 Legislativo

Partido político, Diretora do Sindicato dos

Trabalhadores Rurais, Associação Quilombola,

Conselheira municipal.

06 Sociedade Civil

Conselheiro municipal, Partido político,

Associação Quilombola, Movimentos

Associação dos Cristãos no Meio Rural ACR,

Sindicato dos Trabalhadores Rurais.

07 Sociedade Civil

Conselheira municipal, participante de

audiências públicas e conferências, Associação

de Mulheres, Movimento de Mulheres

Trabalhadoras Rurais (MMTR).

08 Sociedade Civil Conselheira municipal.

Fonte: Elaboração do Autor, 2019.

Ao identificarmos os grupos sociais quais os entrevistados participaram e ou

participam percebemos elementos importantes para nossa análise, movimentos sociais,

comunitários e religiosos, contribuem na formação social desses sujeitos. O que vale destacar

é que, nesse caso, todos os entrevistados, incluindo os que representaram os poderes

executivo e legislativo, afirmaram ter experiências participativas através de outros espaços,

isso mostra que o município, bem antes da dessa experiência já contava com outras esferas

onde a sociedade civil e suas representações pudessem desenvolver a ação participativa, e

com isso cobrar dos gestores o espaço de diálogo com o cidadão, bem como o próprio gestor

tem a sua formação política e social fundada em movimentos sociais e comunitários.

113

O ex-prefeito quando questionado sobre a sua experiência com relação aos

movimentos e organizações da sociedade civil, nos destaca que para além da política

partidária, sempre atuou nesse campo, e nos destaca a sua trajetória de militância junto a estes

espaços e organizações, como podemos perceber no trecho a seguir.

Eu digo que essa foi a minha maior escola, a escola da vida começou por ai, é todo o

meu conhecimento, claro eu aprendi básico na escola que foi aprender a ler e

escrever um pouco, mas, na verdade minha grande escola foi os movimentos sociais,

o associativismo, o cooperativismo, o sindicalismo, é as Comunidades Eclesiais de

Base, foi a minha maior formadora, né. Foi a linha da igreja renovada na igreja

católica, a teologia da libertação, esse foi o meu maior caminho o qual eu defendo

isso até hoje, então... Sempre militei nos movimentos sociais esses meios ai. (E-01:

Ex- prefeito, 55 anos, agricultor e representante da administração).

A fala do ex-prefeito nos remete a uma característica muito presente em gestores

ligados a esquerda, que após uma trajetória de vida junto aos movimentos ocupam mandatos e

levam experiências dessa natureza para a gestão pública. As suas origens de militância

partidária junto a organizações e movimentos sociais foram marcas que contribuíram para a

adoção dessa metodologia participativa do PPA. É o que afirma o Entrevistado E-02, e

delegado representando o poder público, quando questionado sobre a motivação que levou a

administração adotar o PPA-P, o mesmo nos informa que, a ―militância partidária‖ teve um

peso considerável, já que segundo ele, o PT ―[...] sempre teve essa orientação da participação

das pessoas nas políticas públicas.‖ (E-02: Ex- Secretario da Fazenda municipal, 53 anos,

servidor público e representante da administração).

Todos os entrevistados que representaram a administração atribuíram diretamente à

adoção do PPA-P pela gestão, aos aspectos partidários e do alinhamento direto que o então

gestor tinha com os movimentos sociais e as entidades representativas. Além das falas do ex-

prefeito e do ex-secretário já citadas acima, o entrevistado E-03, ratifica isso quando nos fala

sobre a motivação da gestão por esse modelo participativo.

[...] ela apostou por que ela veio de gestores que veio do movimento social, gestores

que veio do povo, que sempre acreditou que a população tinha que ter voz para

construir uma sociedade melhor. Então, veio de um governo que sempre prezou e

sempre lutou, antes mesmo de tomar é, de fazer parte do poder administrativo, do

poder público, mesmo antes sendo sociedade civil vinha participando e cobrando

essas participações. Então assim, no momento que chegou ao poder né, teve o gosto

de chegar ao poder para tentar mudar a vida do município de Quixabeira que tá em

questão, eles apostou numa coisa que eles sempre lutaram, que é o movimento

social, que é o povo ter voz, o povo ter vez. Então assim, era um governo bastante

participativo não só no PPA mais em várias outras áreas, né, mesmo antes do PPA

durante a execução do próprio PPA o governo apostava na questão de ouvir o que o

povo quer, e o que o povo entende o que seria melhor para a vida deles. Então eu

114

acho que foi bem isso na questão do governo apostar numa participação social, que

foi um governo que veio do povo, não foi um governo que foi montado, foi um

governo que veio da base, veio da, como diz no popular, veio do povão. (E-03: Ex-

Técnico da Sec. de Educação, 29 anos, contador e representante da administração).

A fala do ex-técnico da secretaria de educação, ratifica o histórico de proximidade do

gestor e demais integrantes da administração com as pautas e movimento da sociedade civil

organizada, bem antes desses chegarem ao comando do município, o que demostra que a

decisão de ampliar a participação social no governo esteve diretamente alinhada com a

militância junto a estas organizações.

Outra informação extraída das entrevistas, nos mostra que metade dos entrevistados

teve envolvimento com algum grupo ou pastoral religiosa, entre os quais as Comunidades

Eclesiais de Base, as CEBs aparecem como principal formadora para essa atuação. Esse

movimento marcou fortemente o ambiente das organizações populares no Brasil, e teve seu

ápice durante as décadas de 1960 a 1990, sendo uma importante forma de organização social

de enfrentamento ao ambiente ditatorial do período.

Guimarães (2009, p.18) nos afirma que a força dessas experiências do cristianismo de

base, ainda continua presente em várias agendas sociais no Brasil, e pelo que vimos o caso de

do PPA-P de Quixabeira, é uma desses exemplos. Ciconello (2008, p.02) reforça esse caráter

formativo que as CEBs tiveram na organização social e política no Brasil no período citado,

destacando a influências dessas comunidades na organização dos trabalhadores em sindicatos

e associações, como também na formação do PT.

O mesmo Guimarães (2009, p. 18) chama a atenção para a força organizativa desse

movimento que ele nos chama de ―comunitarismo cristão‖.

Acredita-se que quando a Teologia da Libertação começou a ser perseguida no plano

institucional, ela já havia criado raízes através da CEBs e das pastorais. O

comunitarismo cristão enraizou-se na vida popular por intermédio de 70 mil CEBs,

que organizavam cerca de 2 milhões de ativistas cristãos, agindo dos anos 1960 até

os anos 1990. [...] o que parece é que, longe de exaurir, essa corrente se renovou no

encontro com a democracia brasileira em reconstrução, relacionado o seu

associativismo de base com os marcos institucionais, direcionando a opção

preferencial pelos pobres para os temas da cidadania, incidindo sobre a cultura

política brasileira com as exigências cristãs da solidariedade da ética e da igualdade.

(GUIMARÃES, 2009, p.18).

Os números apresentados por Guimarães mostram a forte influência que esse

movimento teve na formação de diversas lideranças sociais e políticas, que com a reabertura

democrática no fim da década de 1980, passaram muitas delas, a ocuparem a arena política,

115

apostando em mecanismos de ampliação a participação da sociedade civil junto às decisões

dos governos. O ex-prefeito confirma essa tendência apontada por Guimaraes, quando afirma

que as CEBs foi a sua maior formadora, além de destacar a influência da teologia da

libertação para sua inserção junto aos movimentos sociais, e posterior à militância política

partidária.

As experiências destacadas pelos sujeitos entrevistados, junto aos movimentos e

entidades sociais organizadas, nos permite afirmar, que os espaços sociais conquistados pela

sociedade civil quixabeirense foram frutos de longas datas. Relatos como o do representante

da comunidade Quilombola, onde afirma que [...] eu sempre estive engajado nos movimentos

sociais, participei de um movimento chamado Animação dos Cristãos no Meio Rural (ACR),

dos anos 80 a 86 por ai [...] (E-06: Representação da sociedade civil, através da comunidade

Quilombola, 68 anos, agricultor) nos mostram que a luta por espaços de participação e

inclusão no debate das políticas públicas não são recentes, e precisam ser enfrentadas

cotidianamente independente do contexto político que se apresente.

O próprio ex-prefeito, mesmo na qualidade de gestor do município, destacou por mais

de uma vez em suas respostas a importância do engajamento como os movimentos e entidades

sociais, inclusive o mesmo destaca que a sua militância em busca de espaços participativos

veio muito antes da sua experiência como prefeito, e acabou por ajudar em sua gestão.

Vejamos o que o mesmo afirma no trecho a seguir.

[...] em 94 a 96 eu fiz um curso com a associação dos advogados trabalhadores

rurais da Bahia, ATR... AATR! E um dos módulos do curso era administração

pública participativa e eu, achei aquilo muito interessante me dediquei bastante a

isso, sobre orçamento público e tal, participação da comunidade e desde de lá que eu

tinha essa ideia, embora eu não pensava em ser prefeito né, isso foi uma coisa que

aconteceu, que eu acho, eu tenho isso como uma determinação divina porque eu

nunca tive isso na minha cabeça de eu ser gestor, eu sempre participei da política

mas, sempre participei da política pensando em eleger os outros, e não um dia eu ser

votado, ou ser eleito, mais isso aconteceu. (E-01: Ex- prefeito, 55 anos, agricultor e

representante da administração).

O que se percebe, é que um processo como esse do PPA-P não nasce de uma hora para

outra, a história de militância dos sujeitos envolvidos, unido a um tecido social forte no

município, como vimos no do perfil social dos entrevistados de envolvimento direto ou

indireto com associações, sindicatos, cooperativas, CEBs, conselhos, conferências, pastorais e

tantas outras organizações, fazem parte de uma cultura do município.

A partir do momento em que um político oriundo de espaços e movimentos sociais

chega ao poder e opta por fazer um planejamento participativo, chamando a população para

116

um debate que tem como objetivo planejar as políticas públicas do município por um período

de quatro anos, isso não representa apenas uma opção ou uma vontade política unitária do

mandatário, isso reflete a história de luta que ele como militante não poderia negar. Ou seja,

mais do que uma concessão do gestor, essa ferramenta participativa deve ser considera uma

conquista da sociedade.

117

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Participação social e democracia são conceitos que se complementam, influenciados

por cada contexto histórico vivido, as suas práticas se constituem em objetos de debates

permanentes no meio acadêmico. Por isso, qualquer análise que for desenvolvida a partir

desses conceitos, precisa levar em consideração uma série de fatores, políticos, econômicos e

sociais, além de considerar o caráter evolutivo de cada um deles. E foi nessa perspectiva que o

presente trabalho foi desenvolvido, buscando entender as principais características da

participação da sociedade no processo do PPA em questão, bem como, analisar suas

influências desse processo para a cultura participativa no município.

A participação social como ferramenta de construção e planejamento das políticas

públicas, ganhou com a redemocratização do Brasil no final da década de 1980, um espaço

propício para o seu desenvolvimento. O texto constitucional de 1988 assegura a participação

social junto ao Estado através de vários dispositivos, porém, o seu desenvolvimento efetivo

não depende apenas dessa garantia legal, o comprometimento dos governos, gestores e da

sociedade civil através de suas organizações, são peças indispensáveis para o sucesso dessa

prática.

A experiência do município de Quixabeira com PPA-P em questão, nos revelou que,

apesar de instrumentos como os conselhos se fazerem presentes desde o início da década de

1990 no contexto municipal, as práticas de participação da sociedade civil junto ao

planejamento das políticas públicas ainda não tinham sido priorizadas como objetivo dos

governos, cumpriam apenas as exigências legais com os conselhos, conferências e audiências

públicas (espaços de participação social identificados no município), mas sem um movimento

amplo de incentivo e valorização dessa participação, o que veio a mudar a partir de 2009 com

o desenvolvimento das práticas do PPA-P.

Essas características observadas no caso do PPA-P de Quixabeira, que consideram a

participação social um meio pelo qual os cidadãos estabelecem um dialogo com o governo, se

alinha diretamente com o tipo de teoria qual nos serviu de base para essa pesquisa, à

democracia participativa. Nessa teoria, a reprodução do sistema eleitoral através do voto, se

constitui em mais um mecanismo de participação, e não apenas no único, como em outros

tipos de democracia. A dimensão do diálogo constante entre os eleitos e a sociedade,

construindo alternativas conjuntas no planejamento das políticas públicas é a principal

característica para do modelo de democracia participativa.

118

Buscando resgatar a pretensão deste trabalho, podemos observar que, os documentos

pesquisados, as entrevistas coletadas e as demais fontes consultadas, no conjunto das análises,

nos permitem destacar o caráter atuante dos representantes da sociedade civil quixabeirense.

Atuação essa, que nos remonta a períodos bem anteriores ao do objeto pesquisado. Esse

experiência de atuação coletiva, religiosa e comunitária, dos sujeitos entrevistados, nos

permiti afirmar que, o processo implementado pela gestão, não partiu pura e simplesmente de

uma decisão política do gestor, ele foi também, reflexo da atuação dos movimentos e

entidades socais que sempre buscaram ocupar espaços de decisões no processo político do

município, sendo inclusive, o próprio gestor, oriundo desse ambiente.

Nessa perspectiva, apuramos que o PPA-P foi uma conquista coletiva, no sentido de

inserir a sociedade e suas representações no processo de planejamento das políticas públicas

do município. Esse espaço, apesar de influenciado pela condução técnica da administração,

através de seus mediadores e das divisões temáticas previamente estabelecidas, propiciou um

ambiente de ampla discussão e deliberação onde as propostas da sociedade foram inseridas.

Em uma conjuntura onde a participação da sociedade ganhou destaque e foi priorizada

pela gestão, o efeito dessa ação foi observado também em outros meios de controle social no

município. A partir do momento que o cidadão atua diretamente na construção de um

planejamento, propondo ações e políticas públicas para a sua comunidade, ele se envolve

como protagonista da história, e passa a acompanhar com mais atenção à ação pública. Com

isso, espaços como conselhos, conferências e até mesmo as plenárias de prestação de contas

do governo nas comunidades, foram reforçados como ambiente de diálogo, aonde as

reivindicações vinham embasadas no que estava posto no plano participativo.

O cruzamento das informações obtidas a partir das análises feitas nos sugere que, com

o desenvolvimento da divisão territorial feita pelo Estado da Bahia a partir do ano de 2007,

tendo os Territórios de Identidade como instâncias de participação social na formulação de

suas políticas públicas e dos seus PPAs, fortaleceu a articulação entre os municípios e o

Estado, bem como incentivou os gestores municipais a um planejamento voltado para o

alinhamento com métodos empregados nas demais esferas de governo, já que, os

investimentos passaram a ser territorializados, exigindo uma atuação mais estratégica dos

municípios para acessar estes recursos.

Em respeito da mobilização e participação da sociedade no processo, foi identificado

que a articulação utilizada pela gestão, foi desde convites direcionados a entidades e grupos

sociais organizados e atuantes no município, bem como, para o público em geral através de

rádio, redes sociais e carro de som. Esse aparato mobilizador, unido a proximidade da gestão

119

com as organizações e entidades sociais pode ser considerado o responsável pelo sucesso da

presença da população nas plenárias de escuta social, onde os dados apresentados no próprio

PPA, nos indica uma participação direta de 637 pessoas nessa fase.

Apesar de identificarmos uma forte presença da sociedade na etapa inicial do

processo, nos passos seguintes não foi observada essa característica. Toda a tramitação do

projeto na Câmara de Vereadores se deu sem nenhum acompanhamento por parte dos

representantes da sociedade civil, assim como a execução do plano não foi objeto de

acompanhamento, monitoramento e nem mesmo de avaliação específica por parte da

sociedade e de seus representantes.

Essas características nos mostram que, mesmo a participação social sendo evidenciada

nos momentos iniciais deste processo, seja pela disposição da gestão, seja pelo fortalecimento

de outras instâncias participativas como os conselhos e conferências, ou mesmo pelo

envolvimento das organizações e movimentos sociais, apenas essas características não foram

suficientes para o sucesso completo da ação. A inexistência de ferramentas que garantissem a

continuidade dessa participação nas fases de execução das ações do plano se apresentou como

um dos principais obstáculos para o PPA-P. Isso ficou explícito nas falas dos entrevistados, e

na ausência de documentos que indicassem um acompanhamento ou revisão no PPA durante a

sua execução que se deu entre os anos de 2014 a 2017.

Além disso, percebemos que mesmo deixando um legado importante no que concerne

a valorização da participação social, inclusive estabelecendo um diálogo com a sociedade com

as reuniões anuais nas comunidades, o processo do PPA-P do município de Quixabeira não

conseguiu se consolidar como uma conquista permanente, já que, como se tratou de uma ação

de um governo, com a mudança no comando do município com o processo eleitoral de 2016,

não foi dado prosseguimento a essa prática. O PPA do quadriênio 2018-2021, não apresentou

nenhum tipo de participação social em sua formulação, o que do ponto de vista estratégico e

de fortalecimento da sociedade no campo de decisões de poder, acabou por se apresentar

como um atraso.

As falas dos entrevistados, juntamente com a teoria aplicada no trabalho, se alinham

no sentido de ratificar que a prática da participação social, aumenta a percepção crítica da

população, contribuindo para o exercício da cidadania junto aos espaços de poder, tanto no

sentido de saber reivindicar os seus direitos, como ainda, no sentido de cumprir os seus

deveres, e os reflexos dessa ação, fortalece o ambiente democrático e as instituições do

Estado.

120

Apesar de compor os mais variados discursos políticos, a participação social na sua

prática, ainda enfrenta resistências. O conservadorismo de muitos gestores, a burocracia de

alguns arranjos constitucionais da democracia, muitas vezes acabam por esvaziar ou

institucionalizar espaços participativos conquistados pela sociedade. Um processo como o

estudado nessa pesquisa, onde o cidadão é motivado a participar, cobrar, ocupar e disputar

espaços no campo democrático, não deve ser uma ação isolada de um governo, de um partido,

de um gestor, mas sim, deve ser um espaço permanente, legalmente instituído, e de

aprimoramento constante no sentido de ampliar da participação social e a concepção

democrática dos cidadãos e de seus representantes eleitos.

Frente ao exposto, o desenvolver deste trabalho foi nos levando a uma reflexão da

necessidade de se assegurar a legalidade de experiência dessa natureza. Mesmo presente nos

discursos, e fazendo parte da chamada boa intensão de alguns gestores em sua aplicação, as

experiências de participação social no Brasil só ganharam amplitude a partir de dispositivos

legais aprovados, os conselhos gestores nas mais diversas áreas são a prova viva disso.

Avritzer (2009) afirma que os conselhos como os de saúde e assistência social estão presentes

em quase a totalidade dos municípios brasileiros. Assegurados por legislação específica, os

conselhos se constituem como espaço de diálogo, fiscalização e deliberação de políticas

públicas em varias áreas.

Nesse sentido, e alinhado com um dos objetivos específicos deste trabalho, e partindo

de uma necessidade apontada nos discursos dos entrevistados, de maneira especial dos

representantes da sociedade civil, foi desenvolvido um produto final que se constitui em uma

Minuta de um Projeto de Lei que, ―Dispõe sobre a instituição obrigatória da etapa

participativa para a construção dos PLANOS PLURIANUAIS no município de Quixabeira e

adota providências correlatas.‖. A proposta desse produto é justamente assegurar este espaço

de participação para a construção dos Planos Plurianuais do município, como política do

município, e não de um, ou outro governante. Além de assegurar a etapa participativa, o

projeto prevê a necessária continuidade do acompanhamento do plano durante a sua execução,

através do Conselho de Acompanhamento, que deve respeitar aspectos de paridade, entre

representantes da sociedade civil e dos poderes públicos, bem como de gênero.

Estamos cientes que a aprovação de uma lei desse tipo não irá garantir o sucesso do

processo, contudo, demarca legalmente o espaço que deve ser perenemente ocupado,

requerido e potencializado pela sociedade civil através de seus representantes. Inclusive na

falta de interesse de um legislador, ou de um gestor em apresentar o projeto para a apreciação

121

no legislativo, a sociedade pode usar da prerrogativa legal, cumprindo seus requisitos, de

apresentar um projeto de lei de iniciativa popular.

Frente aos resultados e as observações destacadas, entendemos que os objetivos

traçados pela o desenvolvimento do presente trabalho foram atingidos. Ao analisar a

experiência em questão, considerando conceitos como democracia e participação social,

acreditamos ter colaborado para o debate acadêmico que trata sobre os arranjos institucionais

que envolvem o Estado e o planejamento das suas ações e das suas políticas públicas.

Considerando o caráter evolutivo dos conceitos que nortearam este trabalho, o intuito

com o resultado do mesmo não é por fim ao debate e a discussão da experiência do PPA-P em

questão, pelo contrário, se estabelece como uma contribuição no sentido de fornecer uma

análise pontual e específica sobre o tema. A dinâmica da democracia e da participação social

nos apresenta a cada contexto a possibilidade de novas análise e interpretações a partir de

outras realidades.

Em síntese, a prática do Plano Plurianual Participativo (2014-2017) colaborou para a

ampliação do debate com a população quixabeirense, e refletiu positivamente nos demais

espaços de participação já existentes no município. Contribuiu para uma proximidade entre

governo e sociedade no planejamento das ações da administração, e rompeu com uma

tradição conservadora que não dava à dimensão participativa a importância devida. Mesmo

com os desafios em dar continuidade à ação perene da participação, a sociedade pode

entender que tem papel importante na construção das melhorias sociais do meio ao qual estão

inseridas.

Por fim, este trabalho buscou analisar o PPA-P (2014-2017) do município de

Quixabeira como ferramenta de participação social, destacando a sua conexão com os demais

instrumentos de participação disponíveis no munícipio, além de identifica a forma como se

deram a mobilização das plenárias e a metodologia utilizada para a inserção das propostas por

parte da sociedade civil nesse processo. Com isso, identificamos as características do legado

deixado por esta experiência, além de destacarmos algumas potencialidades e alguns desafios

que merecem ser observados tanto pelo governo, através de sua estrutura, como pela

sociedade civil através de suas instituições e representantes.

122

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Anexo

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Metas e iniciativas por programas dos eixos estruturantes 1 e 2 que contaram com a

participação social no PPA-P 2014-2017 município de Quixabeira-BA

Programa/objetivo Metas Iniciativas

Educar para avançar

Objetivo: Ofertar uma

educação básica de

qualidade, garantindo o

acesso, a permanência e

a aprendizagem dos

estudantes dos diversos

segmentos, incluindo a

educação

contextualizada.

Alfabetizar 100% das

crianças até 08 anos de

idade.

Garantir acesso e

permanência de 2.680

alunos/ano da rede municipal

de ensino.

Implementar a gestão

democrática e participativa

na rede de ensino público

municipal

Desenvolvimento de ações dos pactos da

educação estabelecidos com o Estado e a

União.

Distribuição de livros, equipamentos e

material didático.

Formação continuada de profissionais da

rede pública de ensino.

Promoção de alimentação e nutrição

escolar, da rede municipal de ensino,

priorizando os produtos oriundos da

Agricultura Familiar.

Implementação de inovações tecnológicas

na rede pública municipal de ensino.

Disponibilização de transporte escolar aos

alunos da zona rural.

Alfabetização de jovens e adultos.

Implantação do sistema de avaliação da

rede pública de ensino.

Implantação dos conselhos escolares.

Implantação do Conselho Municipal de

Educação.

Elaboração do Plano Municipal de

Educação.

Reforma construção, e ampliação de

escolas.

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Aquisição de veiculo para apoio

administrativo.

Ampliação do transporte escolar.

Fortalecimento da educação do campo.

Parceria técnico-pedagógica com

Instituições de Ensino da rede pública e

privada.

Construção e melhorias de creches.

Construção e melhorias de quadras

poliesportivas para as escolas da Rede

Pública Municipal.

Aquisição de equipamentos e mobiliários.

Distribuição de fardamento para os alunos

da rede pública.

Viver com saúde

Objetivo: Promover

saúde com qualidade de

vida por meio da

prestação de serviços na

Atenção Básica e

acompanhamento ao

tratamento de média e

alta complexidade fora

do município,

fortalecendo as ações

preventivas com

estímulos a práticas de

educação física.

Garantir 100% da cobertura

dos serviços de Atenção

Básica.

Garantir 100% da regulação

nos casos de média

complexidade, para

tratamento fora do domicílio.

Garantir 100% do

encaminhamento adequado

nos casos de alta

complexidade, para o

tratamento fora do domicilio.

Obter 100% de cobertura do

município nos serviços de

Fortalecimento das equipes de saúde da

família.

Ampliação e regionalização do sistema de

transporte de pacientes dos povoados.

Ampliação e requalificação das Unidades

Básicas de Saúde.

Fortalecimento do sistema de regulação e

encaminhamento dos casos de média e

alta complexidade.

Incentivo as atividades de educação e

saúde no município através das - ESF.

Criação do Centro de Implementação de

Atividade Física e Saúde - CIAFS.

Implantação do Núcleo de Apoio a Saúde

da Família – NASF.

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

vigilância em saúde.

Garantir 100% o acesso aos

medicamentos que compõem

o elenco básico da

Assistência Farmacêutica,

nos atendimentos realizados

na rede de saúde do

município.

Ampliar em 100% o número

de especialidades oferecidas

no município.

Implantação de polos de Academia de

Saúde.

Garantia das ações do Programa Saúde na

Escola – PSE.

Garantia do funcionamento da casa de

apoio em Salvador.

Garantia do Auxilio financeiro para o

Tratamento Fora do Domicilio – TFD.

Ampliação da frota de ambulâncias.

Requalificação das ações de vigilância

sanitária.

Promoção de ações de controle das

endemias através dos serviços de

vigilância epidemiológica.

Disponibilização de medicamentos e

insumos da Assistência Farmacêutica nas

ESF.

Estruturação e requalificação da gestão e

infraestrutura da assistência Farmacêutica.

Ampliação do atendimento das

especialidades médicas.

Fortalecimento da gestão da equipe de

vacinação municipal.

Viver mais, viver

melhor.

Objetivos: Conduzir a

política de

desenvolvimento social

Garantir 100% da inclusão

adequada das famílias do

município em situação de

vulnerabilidade social no

Cadastro Único de

Programas Sociais do

Busca ativa do Cadúnico no município,

através do cadastro itinerante.

Acompanhamento e monitoramento do

PBF.

Capacitação de gestores municipais para a

utilização do Cadastro Único.

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

como agente

transformador de

qualidade de vida,

diminuindo o nível de

vulnerabilidade social.

Promover a gestão

integrada das ações de

Defesa Civil,

identificando e

trabalhando as situações

de risco e emergência e

considerando as

ocorrências de origens

diversas.

Governo Federal –

CadÚnico.

Garantir acesso à moradia

digna para 200 famílias.

Capacitar 600 pessoas

através de oficinas de

geração de trabalho e renda.

Implantação da

Coordenadoria de Defesa

Civil Municipal.

Construção de unidades habitacionais

através do Programa Minha Casa Minha

Vida.

Construção do Centro de Referencia da

Assistência Social.

Distribuição provisória de benefícios

eventuais para famílias em situação de

vulnerabilidade social.

Desenvolvimento de Serviço de

Convivência de Fortalecimento de

Vínculos- SCFV.

Realização de oficinas, cursos e

treinamentos com foco na geração de

trabalho e renda.

Implantação do plano municipal de

políticas de primeira infância.

Fortalecimento da prestação continuada

dos serviços de proteção social básica.

Estruturação da Coordenadoria Municipal

de Defesa Civil.

Mapeamento e monitoramento das áreas

de risco do município.

Garantia das ações emergenciais de

atendimento á população atingida por a

estiagem prolongada.

Bola da vez.

Objetivo: Fortalecer a

estrutura do desporto e

Realização de 20 eventos

esportivos.

Criar 08 espaços de

convivência para a prática de

Realização de eventos desportivos,

envolvendo campeonato de futebol, Copa

da Integração, e jogos estudantis.

Construção e reforma de quadras

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

lazer, fomentando sua

prática através de ações

com enfoque na

inclusão social por

meio do esporte de

participação.

esporte e lazer. esportivas.

Apoio a Liga Desportiva do Município.

Reestruturação do estádio municipal.

Agricultura da gente.

Objetivos:Proporcionar

o desenvolvimento

econômico sustentável

através do aumento da

produção e da

comercialização da

agricultura familiar.

Contribuir para a

preservação,

conservação, uso e

gestão sustentável da

biodiversidade do

Bioma Caatinga.

Apoiar 1.300 agricultores

familiares nas atividades

produtivas e de

comercialização.

Investir 50% dos recursos da

merenda escolar na compra

de produtos da agricultura

familiar.

Realizar o plantio de 3.000

mil mudas de árvores nativas

como incentivo a

preservação do meio

ambiente.

Acompanhamento, apoio e capacitação

dos agricultores familiares na confecção

de silo e feno.

Distribuição de sementes.

Assistência técnica e extensão rural.

Apoio a implantação de mini indústria de

produção e beneficiamento de alimentos.

Aquisição de Kits forrageira para auxilio

no beneficiamento da terra e produção.

Universalização do acesso a cisterna de

agua potável para os agricultores

familiares.

Apoio aos agricultores familiares no

Garantia Safra.

Construção de cisternas de produção.

Melhoramento genético para a Capri

ovinocultura e demais técnicas de

produção.

Limpeza, ampliação e construção de

aguadas.

Conclusão das obras do parque de

eventos.

Distribuição de mudas.

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Capacitação de agricultores familiares

com ênfase na preservação e proteção do

meio ambiente e do desenvolvimento

sustentável.

Apoio técnicas as comunidades no plantio

de mudas nativas de arvores.

Minha cidade, meu

lugar.

Objetivo: Desenvolver

políticas públicas de

desenvolvimento

urbano e rural,

garantindo uma melhor

mobilidade e

acessibilidade através

de crescimento

planejado do município

com investimentos

estruturantes,

proporcionando a

melhorai das condições

de vida dos munícipes.

Pavimentar com

paralelepípedo 20.000 m² de

logradouros públicos.

Manutenção e conservação

de 100% das estradas

vicinais.

Promover a urbanização de

10 equipamentos públicos,

através de construção e

revitalização.

Implantar 1 sistema de

esgotamento sanitário que

atenda 75% da população da

sede do município.

Garantir a coleta e a

destinação correta de 100%

dos resíduos sólidos

domiciliares do município.

Elaboração do Plano Diretor Municipal,

com a regularização fundiária.

Aterragem e patrolagem das estradas

vicinais.

Construção de praças, parques e jardins.

Revitalização de praças.

Pavimentação de logradouros públicos.

Implantação do sistema simplificado de

rede de esgotamento sanitário.

Construção do aterro sanitário em

consorcio intermunicipal.

Ampliação da coleta dos resíduos sólidos

através do Projeto de Reciclagem.

Capacitação de catadores para um melhor

aproveitamento dos resíduos sólidos.

Nossa cultura.

Objetivo: Apoiar

segmentos culturais,

por meio de um sistema

Realização e apoio de 30

festejos populares e eventos

culturais.

Implantação do Centro de Cultura

Municipal.

Apoio aos grupos e agentes de culturas do

município.

Criação do Fundo Municipal de Cultura.

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

diversificado, que

contemple a

pluralidade,

estimulando o

desenvolvimento

sustentável das

atividades culturais do

município.

Elaboração do Plano Municipal de

Cultura.

Implantação do Conselho Municipal de

Cultura.

Incentivo a publicação e o registro de

obras que representem a história cultural e

local.

Apoio e realização de festas populares.

Elaboração do Calendário Cultural do

Município.

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Apêndices

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Apêndice A: TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO (TCLE).

“Democracia e participação social no Plano Plurianual Participativo (2014-2017) do

município de Quixabeira- BA”.

Eu, Ramon Novaes de Macêdo, estudante do Mestrado Profissional em Planejamento

Territorial da Universidade Estadual de Feira de Santana, convido o Sr.(a) para participar da

pesquisa intitulada ―Democracia e participação social no Plano Plurianual Participativo

(2014-2017) do município de Quixabeira‖. Antes de responder a este convite, é importante

que o(a) Sr.(a) compreenda do que se trata, os objetivos e intenções. Destaco que a

participação do Sr.(a) nesse estudo é voluntária, não trará custo de ordem financeira ou de

qualquer ordem e se decidir não participar ou quiser desistir de continuar em qualquer

momento, tem absoluta liberdade de fazê-lo. Gostaria de informar também que estarei sempre

à sua disposição para responder todas as dúvidas antes ou durante a realização da pesquisa.

Trata-se de um estudo que tem por objetivo principal analisar o histórico de participação

social no município e em que medida o PPA-P contribuiu (ou não) para o compromisso dos

governos com esse tema. Para tanto, pretendo pesquisar a legislação que instituiu o referido

PPA, além de participantes diretos desse processo, tanto da sociedade civil que se fizeram

representadas através dos delegados(as), bem como os representantes do então governos a

fim de conhecer e descrever o processo histórico em que se deram as participações, e o

entendimento dessa participação social no processo do PPA. Desta forma, é importante

destacar que esta pesquisa possibilitará maior conhecimento sobre o entendimento da

participação social no contexto democrático, sobretudo no processo de implantação,

desenvolvimento e avaliação das políticas públicas junto a pequenos municípios do Brasil.

Os procedimentos metodológicos que serão adotados são: 1) pesquisa bibliográfica; 2)

analise documental; 3) realização do trabalho de campo, que se configura na entrevista

semiestrutura gravada com representantes da sociedade civil qual participaram quanto

delegados (as) do processo de escuta social do PPA, representantes do então governo que

implantou e desempenhou a metodologia participativa no processo do PPA, a se realizar em

um ambiente fechado para garantir a privacidade e sigilo da conversa. Por isso, asseguro que

as informações fornecidas pelo(a) Sr.(a), terão privacidade garantida, a menos que faça a

opção pela divulgação do seu nome, que é uma decisão do Sr.(a). Todas as informações que

o(a) Sr.(a) desejar sobre a pesquisa podem ser, ainda, consultadas no telefone da

Universidade Estadual de Feira de Santana (75) 3221-6251, pelo e-mail

ramonpublicidades@hotmail.com ou celulares (74) 98121-3557. Os resultados obtidos

através desse estudo serão apresentados e divulgados no trabalho de conclusão do curso do

Mestrado acima citado, Além de possíveis eventos como congressos, seminários, artigos,

revistas e produções cientificas. Os dados coletados na pesquisa de campo (áudio e a

transcrição da entrevista) serão entregues ao Colegiado do Curso do Mestrado Profissional

em Planejamento Territorial da UEFS, onde ficarão guardados num período de cinco anos,

sendo posteriormente eliminados. Se concordar participar da pesquisa, autorizando a

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

gravação e registro fotográfico da mesma deverá assinar este documento em duas vias

ficando uma com o(a) Sr.(a) e outra comigo.

Feira de Santana Bahia ___/____/______

Ramon Novaes de Macêdo Entrevistado (a)

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Apêndice B: Roteiro de entrevista semiestruturada segmento administração 01

I Dados de identificação:

Nº Entrevista: _____ Data de aplicação do instrumento: ___/___/___

Nome do entrevistado: Eliezer Costa de Oliveira

Data de nascimento: ___/___/___

Representação: Administração Pública Municipal (Ex. Prefeito)

II Informações sócio políticas:

Sexo: ( ) Mas. ( ) Fem. Idade em anos: ______

Escolaridade:

( ) Ensino Fundamental completo

( ) Ensino Fundamental incompleto

( ) Ensino Médio completo

( ) Ensino Médio incompleto

( ) Ensino superior completo

( ) Ensino superior incompleto

Profissão:____________________________________

Por qual partido político foi eleito para o mandato correspondente a este PPA-P?

Durante o exercício do cargo houve mudança de sigla partidária por sua parte? Em caso de

resposta afirmativa, informar para qual partido migrou?

Antes de se tornar prefeito, havia ocupado algum outro mandato político partidário na gestão

pública?

Além da atuação política partidária, já participou de algum outro movimento organizado,

como movimentos sociais, sindicais ou da sociedade civil? Em caso de resposta afirmativa,

qual ou quais, e por quanto tempo?

III Informações qualitativas

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

1. O que você entende como sendo participação social, e qual a importância desta para a

administração pública?

2. Como gestor, qual foi seu principal objetivo na implementação da metodologia

participativa do PPA?

3. Quais as principais dificuldades para o desenvolvimento e execução do PPA-P em

Quixabeira no período em questão (2014-2017)?

4. Quais secretarias participaram da elaboração desse PPA-P?

5. Além da equipe política administrativa, houve alguma colaboração de algum técnico

ou equipe técnica especializada na temática do PPA-P? Em caso de resposta

afirmativa, qual e que instituição, empresa ou órgão este(s) estava(am) ligados?

6. Quais foram as principais estratégias de convite e mobilização para a população

participar?

7. Como se deram, e quais foram às metodologias usadas para as escutas sociais?

8. Qual estratégia foi utilizada para comtemplar a participação das diversas localidades

do município nesse processo?

9. Dentre as variadas ideias apontadas pela sociedade no processo participativo, como se

deram as escolhas das prioridades que compuseram as propostas finais do referido

PPA-P?

10. Como eram divididas as propostas para comtemplar as várias áreas da administração?

11. Diante das propostas recebidas, houve uma área específica que apresentou uma maior

demanda da sociedade? Em caso de resposta afirmativa, qual ou quais?

12. Durante a execução do PPA-P, houve modificações e ou adequações com inclusão ou

supressão de propostas, através de modificação nas Leis específicas? Em caso de

resposta afirmativa, houve participação social para a proposição dessas modificações?

13. Qual instrumento de mediação, a administração utilizou para acompanhar o

cumprimento das metas do referido PPA-P?

14. Como gestor, qual a sua avaliação de modo geral da participação social nesse

processo? E voltando a um dos questionamentos iniciais, o seu objetivo com a

implantação da metodologia participativa no PPA, foi atingido?

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Apêndice C: Roteiro de entrevista semiestruturada segmento administração 02

I Dados de identificação:

Nº Entrevista: _____ Data de aplicação do instrumento: ___/___/___

Nome do entrevistado:

Data de nascimento: ___/___/___

Representação:

II Informações sócio políticas:

Sexo: ( ) Mas. ( ) Fem. Idade em anos: ______

Escolaridade:

( ) Ensino Fundamental completo

( ) Ensino Fundamental incompleto

( ) Ensino Médio completo

( ) Ensino Médio incompleto

( ) Ensino superior completo

( ) Ensino superior incompleto

Profissão:____________________________________

Antes de atuar na Secretaria Municipal da Fazenda, já havia tido alguma outra experiência

direta com a gestão pública? Em caso de resposta afirmativa, qual?

Já participou de algum movimento organizado, como movimentos sociais, sindicais ou da

sociedade civil? Em caso de resposta afirmativa, qual ou quais, e por quanto tempo?

Já foi membro de algum conselho, comitê ou conferência, representando a sociedade civil?

Em caso de resposta afirmativa, qual foi o instrumento de representação, e qual segmento

representou?

III Informações qualitativas

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

1. O que você entende como sendo participação social, e qual a importância desta para a

administração pública?

2. Porque a administração que você fez parte, apostou na metodologia participativa do

PPA?

3. Quais as principais dificuldades para o desenvolvimento e execução do PPA-P em

Quixabeira no período em questão (2014-2017)?

4. Quais as secretarias participaram da elaboração desse PPA-P?

5. Sabemos que a realidade fiscal, especialmente dos pequenos municípios do Brasil é

um desafio frente às demandas da oferta dos serviços públicos. Sendo a Secretaria da

Fazenda a responsável pela área financeira, como se deram as escolhas das

prioridades aprovadas no PPA-P, diante dessa realidade?

6. Além da equipe política administrativa, houve alguma colaboração de algum técnico

ou equipe técnica especializada na temática do PPA-P? Em caso de resposta

afirmativa, qual e que instituição, empresa ou órgão este(s) estava(am) ligados?

7. Quais foram as principais estratégias de convite e mobilização para a população

participar?

8. Como se deram, e quais foram às metodologias usadas para as escutas sociais?

9. Qual estratégia foi utilizada para comtemplar a participação das diversas localidades

do município nesse processo?

10. Como eram divididas as propostas para comtemplar as várias áreas da administração?

11. Diante das propostas recebidas, houve uma área específica que apresentou uma maior

demanda da sociedade? Em caso de resposta afirmativa, qual ou quais?

12. Durante a execução do PPA-P, houve modificações e ou adequações com inclusão ou

supressão de propostas, através de modificação nas Leis específicas? Em caso de

resposta afirmativa, houve participação social para a proposição dessas modificações?

13. Qual instrumento de mediação, a administração utilizou para acompanhar o

cumprimento das metas do referido PPA-P ?

14. Qual a sua avaliação geral da participação social nesse processo?

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Apêndice D: Roteiro de entrevista semiestruturada segmento administração 03

I Dados de identificação:

Nº Entrevista: _____ Data de aplicação do instrumento: ___/___/___

Nome do entrevistado:

Data de nascimento: ___/___/___

Representação:

II Informações sócio políticas:

Sexo: ( ) Mas. ( ) Fem. Idade em anos: ______

Escolaridade:

( ) Ensino Fundamental completo

( ) Ensino Fundamental incompleto

( ) Ensino Médio completo

( ) Ensino Médio incompleto

( ) Ensino superior completo

( ) Ensino superior incompleto

Profissão:____________________________________

Antes de atuar na gestão do período, já havia tido alguma outra experiência direta com a

gestão pública? Em caso de resposta afirmativa, qual?

Já participou de algum movimento organizado, como movimentos sociais, sindicais ou da

sociedade civil? Em caso de resposta afirmativa, qual ou quais, e por quanto tempo?

Já foi membro de algum conselho, comitê ou conferência, representando a sociedade civil?

Em caso de resposta afirmativa, qual foi o instrumento de representação, e qual segmento

representou?

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

III Informações qualitativas

1. O que você entende como sendo participação social, e qual a importância desta para a

administração pública?

2. Porque a administração que você fez parte, apostou na metodologia participativa do

PPA?

3. Quais as principais dificuldades para o desenvolvimento e execução do PPA-P em

Quixabeira no período em questão (2014-2017)?

4. Quais as secretarias participaram da elaboração desse PPA-P?

5. Enquanto técnico que ajudou a conduzir esse processo do PPA-P, você participou de

alguma formação especifica para essa tarefa? Ou foi uma indicação aleatória?

6. Além da equipe política administrativa, da qual você fez parte, houve alguma

colaboração de algum técnico ou equipe técnica especializada na temática do PPA-P?

Em caso de resposta afirmativa, qual e que instituição, empresa ou órgão este(s)

estava(am) ligados?

7. Quais foram as principais estratégias de convite e mobilização para a população

participar?

8. Como se deram, e quais foram às metodologias usadas para as escutas sociais?

9. Qual estratégia foi utilizada para comtemplar a participação das diversas localidades

do município nesse processo?

10. Como eram divididas as propostas para comtemplar as várias áreas da administração?

11. Diante das propostas recebidas, houve uma área específica que apresentou uma maior

demanda da sociedade? Em caso de resposta afirmativa, qual ou quais?

12. Durante a execução do PPA-P, houve modificações e ou adequações com inclusão ou

supressão de propostas, através de modificação nas Leis específicas? Em caso de

resposta afirmativa, houve participação social para a proposição dessas modificações?

13. Qual instrumento de mediação, a administração utilizou para acompanhar o

cumprimento das metas do referido PPA-P ?

14. Qual a sua avaliação geral da participação social nesse processo?

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Autorizada pelo Decreto Federal nº 77.496 de 1976, Reconhecida pela Portaria Ministerial nº 874/86 de 19-12-86 e Recredenciada pelo Decreto Estadual nº 9.271 de 14-12-2004

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Apêndice E: Roteiro de entrevista semiestruturada segmento legislativo

I Dados de identificação:

Nº Entrevista: _____ Data de aplicação do instrumento: ___/___/___

Nome do entrevistado: ________________

Data de nascimento: ___/___/___

Representação:

II Informações sócio políticas:

Sexo: ( ) Mas. ( ) Fem. Idade em anos: ______

Escolaridade:

( ) Ensino Fundamental completo

( ) Ensino Fundamental incompleto

( ) Ensino Médio completo

( ) Ensino Médio incompleto

( ) Ensino superior completo

( ) Ensino superior incompleto

Profissão:____________________________________

Por qual partido político foi eleita para o mandato correspondente a este PPA-P?

Durante o exercício do cargo houve mudança de sigla partidária por sua parte? Em caso de

resposta afirmativa, informar para qual partido migrou?

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Autorizada pelo Decreto Federal nº 77.496 de 1976, Reconhecida pela Portaria Ministerial nº 874/86 de 19-12-86 e Recredenciada pelo Decreto Estadual nº 9.271 de 14-12-2004

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO TERRITORIAL MESTRADO PROFISSIONAL

Antes do referido cargo de vereadora, havia ocupado algum outro mandato político partidário

na gestão pública?

Além da atuação política partidária, já participou de algum outro movimento organizado,

como movimentos sociais, sindicais ou da sociedade civil? Em caso de resposta afirmativa,

qual ou quais, e por quanto tempo?

III Informações qualitativas

1. O que você entende como sendo participação social, e qual a importância desta para a

administração pública?

2. Como você avalia a participação dos cidadãos junto aos projetos e discussões no

legislativo municipal?

3. Durante seu tempo como legisladora, já foi apresentado e pautado algum projeto de

iniciativa popular, na Câmara municipal? Em caso de resposta afirmativa, qual foi sua

finalidade?

4. Já desenvolvida alguma ação do seu mandato para estimular a participação social

junto ao legislativo municipal? Em caso de resposta afirmativa, qual? Em caso de

resposta negativa, como poderia contribuir para isso acontecesse?

5. Durante a tramitação do projeto do referido PPA-P na câmara, houve o

acompanhamento por parte da população, ou por parte de algum segmento social

específico?

6. Durante a tramitação do referido PPA-P na câmara, houve alguma emenda proposta

por algum legislador (a)? Em caso afirmativo, em qual sentido se deu a emenda?

7. Como legisladora houve algum mecanismo especifico de acompanhamento no tocante

à execução e avaliação do referido PPA-P? Em caso de resposta afirmativa, qual?

8. Além do PPA-P a administração se utilizou de outros mecanismos de participação

social, no qual você participou? Como audiências públicas, conferências, conselhos

municipais? Em caso de resposta afirmativa, falar um pouco dessa sua participação.

9. Passado a aprovação, execução e finalização dessa experiência do PPA-P, na

qualidade de legisladora participante, qual a sua avaliação de todo desse processo?

10. Na sua avaliação, a participação social nesse processo, foi respeitado e conduzido a

contento?

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Apêndice F: Roteiro de entrevista semiestruturada segmento sociedade civil

I Dados de identificação:

Nº Entrevista: _____ Data de aplicação do instrumento: ___/___/___

Nome do entrevistado: ________________

Data de nascimento: ___/___/___

Representação: Sociedade Civil

II Informações sócio políticas:

Sexo: ( ) Mas. ( ) Fem. Idade em anos: ______

Escolaridade:

( ) Ensino Fundamental completo

( ) Ensino Fundamental incompleto

( ) Ensino Médio completo

( ) Ensino Médio incompleto

( ) Ensino superior completo

( ) Ensino superior incompleto

Profissão:____________________________________

Já representou o segmento da sociedade civil em outros momentos no âmbito da

administração pública, como em seminários, audiências públicas, conselhos

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ou similares? Em caso de resposta afirmativa, citar quais desses espaços já atuou como

representante da sociedade civil.

III Informações qualitativas

1. O que você entende como sendo participação social, e qual a importância desta para a

administração pública?

2. Como você ficou sabendo da realização das plenárias do PPA-P?

3. Além da fase inicial do processo das plenárias, houve outro momento que a

administração ouviu a sociedade para avaliar, ou fazer alterações no PPA?

4. No processo das plenárias foi dado direito a fala a todos os participantes?

5. Após a fase inicial das plenárias nas comunidades, em qual outro momento se deu a

escolha das propostas encaminhadas pelos segmentos da sociedade civil ?

6. Qual o mecanismo de acompanhamento e avaliação foi utilizado pelos representantes

da sociedade civil, após a aprovação do PPA-P?

7. Além do PPA-P a administração se utilizou de outros mecanismos de participação

social, no qual você participou? Como audiências públicas, conferências, conselhos

municipais?

8. Você acompanhou o processo de tramitação do PPA-P no período que o mesmo

estava sendo votado na Câmara de Vereadores?

9. Passado a aprovação, execução e finalização dessa experiência do PPA-P, na

qualidade de cidadão (ã) participante, qual a sua avaliação de todo essa processo?

10. Na sua avaliação, a participação social nesse processo, foi respeitado e conduzido a

contento?

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Produto Final, Minuta de projeto de lei.

Dispõe sobre a instituição obrigatória da etapa

participativa para a construção dos PLANOS

PLURIANUAIS no município de Quixabeira e adota

providências correlatas.

O Prefeito Municipal de Quixabeira, Estado da Bahia, no uso das atribuições que lhe são

conferidas, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte Lei:

Art. 1º - Fica instituída a obrigatoriedade da etapa participativa para a construção dos

PLANOS PLURIANUAIS no município de Quixabeira, visando assegurar a participação da

sociedade civil e de suas representações na construção dessa peça do planejamento municipal.

Parágrafo Único. O poder executivo convocará através de Decreto a etapa participativa, com

no mínimo três (03) meses de antecedência do prazo final estabelecido pela Lei de

Responsabilidade Fiscal para a remessa do Projeto de Lei do PPA ao legislativo municipal.

Art. 2º - Essa etapa, da qual refere o caput do art. 1º, será composta pelas seguintes fases e

metodologia:

I – Plenárias de escuta social, nos povoados, sendo facultativo ao município a estratégia de

nuclear os que compõem áreas geográficas próximas entre si em um raio de 10 (dez)

quilômetros, oportunidade em que serão eleitos 05 (cinco) delegados titulares, com direito a

voto, na plenária final na sede do município, e 05 (cinco) delegados suplentes.

II – Qualquer cidadão que participar da escuta social, poderá se candidatar a delegado.

III – A votação se dará por aclamação entre os participantes presentes, sendo eleitos para

titular os cinco mais bem votados e os cinco, subsequentes, serão os suplentes.

IV – A Plenária Final na sede do município, será composta também por:

a) Delegados, indicados pelos Executivo Municipal, na quantidade de cinco titulares e

cinco suplentes, de cada Secretaria Municipal.

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b) Delegados, um suplente e um titular, indicados pelas instituições da sociedade civil,

legal e oficialmente instituída e com sede no ente federativo, cujo convite será

formalizado pelo Executivo Municipal.

V - São consideradas instituições para efeito desta lei, todas aquelas entidades como

Associações, Cooperativas, Fundações e Sindicatos, que estiverem com CNPJ ativo, em plena

atividade social e representativa com sede no município.

VI – Plenária final, deliberativa na sede do município, composta pelos delegados

representantes da sociedade civil, os delegados eleitos nas etapas dos povoados, bem como os

indicados através das instituições, além dos delegados indicados pelo poder público

municipal.

a) A Plenária Final, será aberta a toda a comunidade quixabeirense, embora, apenas os

delegados terão a direito a voto.

Art. 3º - O município ficará comprometido em divulgar todas as fases estabelecidas desta

etapa, a qual estabelece o caput do art. 1º.

Art. 4º - A metodologia dos trabalhos a ser desenvolvido nas plenárias deverá seguir o modelo

adotado pelo governo municipal através de sua matriz de planejamento.

Art. 5º - Os programas do PPA deverão ser formulados considerando os objetivos e metas

definidos no processo de participação social.

Art. 6º - A plenária final aprovará com o voto dos delegados a estrutura do PPA que deverá

compor o Projeto de Lei a ser encaminhando ao legislativo municipal.

Art. 7º - Para a garantia da continuidade no processo participativo durante a execução do

plano, fica criado a Comissão de Acompanhamento do PPA, que será formada por no mínimo

08 integrantes em condição paritária de gênero e de representação da sociedade civil e do

governo, objetivando a continuidade da participação social durante a execução do plano.

I - Os representantes da sociedade civil, serão eleitos na Plenária Final, entre os delegados

participantes.

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II - A principal atribuição da Comissão de Acompanhamento é averiguar a execução do PPA

nos moldes que foi aprovado, com capacidade para emitir parecer para o executivo e

legislativo acerca do não cumprimento das metas estabelecidas, no intuído de subsidiar o

governo municipal para a tomada de decisões assertivas.

§1º - A comissão de Acompanhamento do PPA terá a composição estabelecida por decreto

municipal após o inicio da vigência do plano.

§ 2º - A administração municipal deverá, através da (s) secretaria (as) responsáveis pela

acompanhamento da execução do PPA emitir relatório setorial com os números da execução

do PPA a cada seis meses, que servirá de base de estudo e análise para a Comissão de

Acompanhamento.

§3º - A comissão reunir-se-á semestralmente para avaliar a execução das ações dos planos,

através dos relatórios emitidos pela administração. Nessas reuniões a Comissão poderá sugerir

revisões e ou atualizações do plano, bem como elaborar parecer, o qual se refere o inciso II do

presente artigo.

Art. 8º - O trabalho da Comissão de Acompanhamento não tem fins lucrativos e por conta

disso, os membros não serão remunerados pelo serviço prestado.

Art. 9º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições em

contrário.

Quixabeira Bahia, em 02 de agosto de 2019.