REAGRUPAMENTO FAMILIAR.pdf

1Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

Resumo

Reagrupamento Familiar:uma barreira ou um facilitador de Integrao?

Estudo Comparativo

O presente resumo condensa os resultados de um estudo comparativo sobre as polticas de reagrupa-mento familiar desenvolvidas em seis Estados-membros: ustria, Alemanha, Irlanda, Holanda, Portu-gal e Reino Unido. O estudo analisou no s os requisitos, mas tambm a forma como os mesmos so aplicados na prtica e a forma como so entendidos pelos os familiares. Oferece ainda uma viso sobre a forma como as polticas relativas ao reagrupamento familiar tm sido desenvolvidas no decorrer da ltima dcada, apresentando os argumentos usados pelos governos para justificar as novas restries. Com base nos dados estatsticos e nas entrevistas, os autores extraram concluses sobre o impacto das condies aplicadas. Visto que, ao nvel da UE, o reagrupamento familiar considerado benfico para a integrao dos migrantes, o estudo d resposta questo de saber se, na realidade, as polticas nacionais fomentam ou impedem o reagrupamento familiar e se contribuem para a integrao dos mi-grantes.

2Projeto financiado pelo Fundo Europeu para a Integrao, Direo B: Unidade de Imigrao e Asilo, DG dos Assuntos Internos da Comisso Europeia.

Esta investigao foi coordenada pelo Immigrant Council of Ireland, em Dublin, Irlanda.

O relatrio transnacional comparado foi compilado pelo Centre for Migration Law, Faculdade de Direito da Radboud University Nijmegen, Holanda.

O nosso agradecimento alargado aos funcionrios governamentais, representantes de organizaes da sociedade civil, advogados, intrpretes e acadmicos que, no decorrer desta pesquisa, forneceram informao e comentrios.

O presente documento destina-se a distribuio geral, estando reservados todos os direitos. Desde que a fonte seja citada, so autorizadas quaisquer reprodues e tradues, exceto para fins comerciais.

Autores dos relatrios nacionais:

ustria: Alemanha:Albert Kraler Christin KlindworthChristina Hollomey Katrin TrieblChristoph Huric Alexandra Knig Gerhard Muzak

Irlanda: Holanda:Hilkka Becker Tineke Strik,Catherine Cosgrave Betty de HartMelanie Labor Henrike Pankratz

Portugal: Reino Unido:Catarina Reis Oliveira Eleanor SibleyJoo Cancela Emma FenelonVera Fonseca Nuala Mole

Comisso Europeia DG HOME AFFAIRS - Unit B1: Immigration and Integration Rue du Luxembourg 46 - LX46 02/178 - B-1049 Brussels/Belgium


ndice

1. Introduo 1

1.1 Metodologia 1

2. Legislao relativa ao Reagrupamento Familiar 3

2.1 Nacionais de Pases Terceiros em situao regular 3

2.2 Refugiados 8

2.3 Grupos Privilegiados 8

2.4 Familiares de Cidados da Unio Europeia 9

2.5 Familiares dos Prprios Nacionais 9

3. A prtica do Procedimento 11

3.1 Procedimentos de Admisso 11

3.2 Direito a Recurso e Apoio Jurdico 12

4. Desenvolvimento de Polticas Nacionais 13

4.1 Rendimentos 13

4.2 Teste de Entrada 14

5. Decises Judiciais 15

5.1 Interao entre Tribunais Nacionais e Europeus 17

6. Impacto das Polticas de Reagrupamento Familiar 18

6.1 Descida generalizada 18

6.2 Explicao para a descida: Medidas Restritivas e Fatores Econmicos 18

6.3 Requisito de Rendimentos 19

6.4 Testes de Entrada 19

7. Concluses 21

7.1 Grupos diversos 21

7.2 Prtica 22

7.3 Estratgias 22

7.4 espera 23

7.5 Integrao 23

7.6 Futuro 24

Bibliografia 25

41. Introduo

O relatrio intitulado Reagrupamento Familiar: uma barreira ou um facilitador de integrao? resulta de um projeto europeu coordenado pelo Immigrant Council of Ireland. O projeto foi financiado pelo Fund Community Actions Programme (IFCAP) [Programa de Aes Comunitrias do Fundo para a Integra-o]. No mbito do projeto, seis equipas de investigao nacionais conduziram a pesquisa sobre legis-lao e polticas de reagrupamento familiar1, e estudaram os efeitos das mesmas na possibilidade dos nacionais de pases terceiros2 de viverem com os seus familiares em Estados-membros da EU e de se integrarem nas sociedades de acolhimento. Os Estados-membros envolvidos foram a ustria, Alema-nha, Irlanda, Holanda, Portugal e Reino Unido.

Este estudo considera trs categorias diferentes de migrantes familiares de nacionais de pases tercei-ros, distinguindo-se cada uma delas de acordo com o estatuto do requerente do reagrupamento3 que reside no Estado-membro: (i) nacionais de pases terceiros; (ii) cidados da Unio Europeia; e (iii) os prprios nacionais. Os cidados da Unio Europeia beneficiam de um direito mais slido ao reagrupa-mento familiar, que decorre da Diretiva Sobre os Cidados da Unio; na maioria dos estados-membros, os nacionais de pases terceiros so enquadrados pela Diretiva sobre o Reagrupamento Familiar e, em consequncia, por todos os princpios da lei da Unio, contrastando com os prprios nacionais (e os nacionais de pases terceiros residentes na Irlanda ou no Reino Unido) que s tm a possibilidade de invocar a legislao nacional. Entre os nacionais de pases terceiros, os cidados Turcos (Acordo de Associao assinado com a Turquia) e os trabalhadores altamente qualificados (Diretiva Carto Azul) be-neficiam de mais direitos privilegiados. Alm do mais, na maioria dos estados-membros, os refugiados podem invocar as normas mais favorveis sobre reagrupamento familiar, atravs da Diretiva Sobre Rea-grupamento Familiar e da Conveno dos Refugiados. Perante a ampla variedade de requisitos relativos ao reagrupamento familiar nos pases que participaram neste estudo, os parceiros do projeto decidiram concentrar-se em quatro tipos principais de requisitos, garantindo, dessa forma, comparabilidade, so eles: rendimento, integrao, idade e habitao.4

1.1 Metodologia de Pesquisa

O presente estudo adotou uma abordagem metodolgica mista. Os dados foram recolhidos atravs de quatro fontes principais. Em primeiro lugar, a pesquisa documental incluiu uma anlise da bibliografia existente, da jurisprudncia nacional e europeia, da documentao parlamentar e dos comentrios so-bre a legislao nacional. Em segundo lugar, procedeu-se anlise de dados quantitativos, com parti-cular incidncia nos dados estatsticos oficiais sobre a imigrao nacional e nas taxas de aprovao no teste de integrao (requisito para o reagrupamento em alguns dos pases estudos). Em terceiro lugar, a pesquisa qualitativa primria baseou-se em entrevistas feitas a: (i) indivduos que estavam sujeitos

1 A expresso reagrupamento familiar abrange situaes nas quais a vida familiar estabelecida quando o requerente do rea-grupamento j obteve autorizao legal de residncia no estado-membro (constituio de famlia), bem como situaes em que existia uma vida familiar antes de o requerente do reagrupamento ter obtido direito de residncia no Estado-membro (reagrupa-mento familiar).2 A expresso nacionais de um pas terceiro aplica-se a nacionais de um pas que no pertence UE ou ao EEE.3 No presente relatrio, a expresso requerente do reagrupamento refere-se a uma pessoas residente num dos estados-mem-bros, mas que deseje viver, nesse estado-membro, com o(s) seu(s) familiar(es) nacional(ais) de pases terceiros.4 Visto que se provou que, em qualquer um dos pases estudados, o requisito referente habitao no constitui qualquer obst-culo, no mencionmos esse requisito no sumrio.


legislao e s polticas relativas ao reagrupamento familiar, (ii) advogados e representantes de ONGs que trabalharam com estes indivduos; e (iii) decisores polticos que foram responsveis pelo desenvol-vimento/implementao das polticas de reagrupamento familiar. No total, nos seis estados-membros, foram efetuadas 95 entrevistas com diferentes indivduos, 47 com advogados e ONGs e 17 com decisores polticos. A informao contida nos relatrios nacionais atualizada data de meados de dezembro de 2012.

2. Legislao Relativa ao Reagrupamento Familiar

2.1 Nacionais de Pases Terceiros em situao regular

mbito pessoalEm todos os estados-membros, o direito ao reagrupamento familiar est associado famlia nuclear: cnjuges e filhos menores. Tanto a ustria como a Holanda mantm a exigncia de uma idade mnima de 21 anos para o cnjuge. Por outro lado, a Alemanha e o Reino Unido exigem que o cnjuge tenha uma idade mnima de 18 anos, e a Irlanda e Portugal no fazem qualquer exigncia nessa vertente. Na us-tria e na Alemanha no so concedidos quaisquer direitos de reagrupamento familiar quer aos parceiros civis5, quer aos parceiros em unio de facto. A Irlanda, Holanda6, Portugal e Reino Unido permitem o re-agrupamento familiar a parceiros ou casais que vivam em unio de facto, desde que possam provar que se encontram numa relao duradoura. A Irlanda exige que os membros do casal tenham vivido juntos por um perodo mnimo de quatro anos, antes de solicitarem o reagrupamento familiar. Todos os esta-dos abrangidos pela presente pesquisa, com exceo de Portugal, exigem que filhos menores no sejam casados e que no tenham formado uma unidade familiar independente. Alm disso, o Reino Unido e a Irlanda exigem que os filhos estejam a cargo do requerente de reagrupamento. Nos casos em que um dos pais ainda esteja no estrangeiro e tenha a custdia do filho, todos os Estados-membros, com exce-o da Alemanha, admitem estes filhos, desde que o outro pai ou me tenha dado o seu consentimento explcito. A Alemanha impe condies extras (integrao) no que se refere aos filhos com idades entre os 16 e 18 anos que pretendam juntar-se aos pais que j residam na Alemanha.

Geralmente, os filhos adultos e os pais s podero juntar-se aos seus pais ou filhos que sejam nacionais de pases terceiros nos casos em que existam condies excecionais. Portugal constitui uma exceo a esta regra, visto que s exige uma relao de dependncia.

Elegibilidade do requerente para o reagrupamento familiarNa maioria dos Estados-membros, o direito ao reagrupamento familiar de um nacional de um pas terceiro articula-se com a perspetiva do requerente estabelecer-se no pas de acolhimento (ver Quadro 2.1) A poltica de imigrao austraca nica, na medida em que enquadra o procedimento num regime de quotas. Existe um limite anual quanto ao nmero de familiares de nacionais de um pas terceiro a quem pode ser concedida autorizao de residncia. Em 2012, a quota foi fixada em 4.660 autorizaes

5 Exceto se os parceiros forem do mesmo sexo.6 A disposio que garante s pessoas que vivem em unio de facto o direito de reagrupamento familiar foi revogada em 1 de outubro de 2012. Na data em que o presente relatrio foi elaborado, o novo Cabinet Rutte II anunciou que iria restabelecer esta disposio.

6de residncia. Quando a quota est esgotada, os pedidos passam para as decises do ano seguinte, por ordem de prioridade. O tempo mximo de espera entre a apresentao do pedido e a deciso de trs anos.7 A Alemanha o nico pas que faz distino entre reagrupamento familiar e constituio de famlia (ver Quadro 2.1).8

Quadro 1. Condies relativas ao reagrupamento familiar (fim 2012). Nacionais de um Pas Terceiro.

Pases

Idade Limite dos Cnjuges

Teste de entrada9

Requisito de rendimento(mensal)

Habitao adequada

Perodo de residncia legal

Nvel de rendimentos exigido para uma famlia formada pelo requerente do reagrupamento, cnjuge e dois filhos

Rendimento lquido mdio equivalente10por pas (2011)

ustria 21 Sim 1.473,12 euros (lquidos) (mais despesas normais11)

1.777 euros Sim, tem que cumprir as normas locais

No. No entanto, existe uma quota para familiares de nacionais de pases terceiros.12

Alemanha 18 Sim 1.2131313 euros (lquidos) (mais renda) (nvel dos rendimentos de subsistncia para desempregados)

1.693 euros Sim No. Exceto cons-tituio de famlia: exigido um perodo prvio de dois anos de residncia legal.

Irlanda No No 2608,67 euros (lqui-dos)(Nvel dos Rendi-mentos do Regime de Suplemento de Rendimento Fami-liar)

1.693 euros No No, no entanto, exigido um perodo prvio de um ano de emprego para os titulares de autoriza-o de trabalho.

Holanda 21 Sim 1572,70 euros (brutos)(100% do salrio mnimo)

1.693 euros No SIM, um ano.

Portugal No No 1.188,25 euros14 (brutos) (100% do salrio mnimo, mais 50% por cada adulto adicional e 30% por cada filho menor de 18 anos.

701 euros Sim, critrios de sade pblica

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Reino Unido 18 Sim 2458,64 (brutos) euros15

1.428 euros Sim, critrios de sade pbli-ca e sobrepo-voamento. No requerida a propriedade exclusiva

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Em princpio, o requerente do reagrupamento e a respetiva famlia tero que cumprir os critrios de admisso, no s aqueles relativos entrada, mas tambm os de cada renovao da autorizao tem-porria, durante todo o perodo em que o direito de residncia dos familiares esteja ligado ao requerente do reagrupamento. Na maior parte dos casos, isto significa que os requisitos normais para o reagrupa-mento familiar tm que ser cumpridos durante, pelo menos, um perodo de cinco anos aps a chegada. Em alguns estados-membros, aps um determinado prazo, os cnjuges tm direito a uma autorizao de residncia autnoma: em Portugal, decorridos dois anos, na Alemanha, decorridos trs anos e na Holanda, decorridos cinco anos. Na ustria, o cnjuge tem direito a essa autorizao logo que cumpra os requisitos de forma autnoma. Em todos os pases, a autorizao habitualmente concedida em caso de morte do cnjuge ou de violncia domstica.

RendimentosEm todos os pases, ter recursos financeiros estveis e/ou regulares, que cumpram certas normas, imperativo para se poder ser um requerente de reagrupamento de familiares. Os nveis de rendimento requeridos variam sempre de acordo com a composio da famlia; tanto o nmero de familiares como as respetivas caractersticas individuais dos familiares (e.g. idade dos filhos16) pode influenciar a quantia exata exigida. Dos seis Estados-membros estudados, a Holanda o nico pas no qual o nvel de ren-dimentos exigido no depende do nmero de filhos; a nica distino feita entre pais solteiros e um casal.

7 A ustria o nico estado-membro vinculado pela Diretiva sobre o Reagrupamento Familiar que tem permisso para um prazo limite de trs anos, devido clusula suspensiva includa no Artigo 8 (2).8 De acordo com o TJUE, esta distino contrria ao disposto na Diretiva Sobre o Reagrupamento Familiar. Ver: Chakroun [2010] TJUE C-578/08 (04 de maro de 2010)9 Ver Quadro 2, para mais informao sobre todos os requisitos relativos integrao.10 http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_di03&lang=en.11 Por exemplo, renda, pagamento de emprstimos ou penses de alimentos. Um montante fixo mximo de EUR 260.35 pode ser deduzido das despesas de renda.12 A regra referente quota implica que, todos os anos, o estado federal defina um nmero mximo de familiares de membros de pases terceiros, que podero ser admitidos. Se esta quota for esgotada, o pedido de reagrupamento ser apreciado, no ano seguinte, por ordem de prioridade. O perodo mximo de espera, entre a entrega do pedido e a deciso, de trs anos.13 O nvel de rendimentos exigido depende da idade do filho: 219 (0-5 anos), 251 (6-13 anos) e 287 (14-17 anos). Para efeitos deste clculo foi utilizada uma categoria mdia.14 Em Portugal, as entidades empregadoras pagam o salrio anual dividido por 14 meses. Neste Quadro, o salrio anual foi con-vertido em 12 meses. Nos casos em que o requerente do reagrupamento se encontre involuntariamente desempregado, o nvel de rendimentos reduzido para 50% do salrio mnimo, mais 30% do salrio mnimo, por cada familiar.15 O nvel de rendimentos foi convertido de libras para euros (taxa de cmbio de 23 de janeiro de 2012).16 Este o caso da Alemanha. Ver Quadro 2.1.

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IntegraoAo contrrio de outros pases abrangidos por este estudo e para efeitos de reagrupamento familiar, a Irlanda e Portugal no obrigam os familiares a fazerem um teste antes de entrarem no pas. Aps a ad-misso (mas antes de requererem uma autorizao permanente de residncia), na ustria, Alemanha e Holanda, os familiares admitidos so sujeitos a determinados requisitos de integrao, exceto se pude-rem provar que tm um nvel suficiente no que diz respeito lngua ou que no so capazes de o atingir por razes de sade. Na ustria e na Holanda, as pessoas abrangidas pelos requisitos de integrao, desde que no passem no teste de integrao obrigatrio, podero ser confrontadas com a retirada ou no renovao da respetiva autorizao temporria de residncia.

2.2 Refugiados

Tal como foi anteriormente mencionado, muitas vezes os refugiados no precisam de preencher os re-quisitos relativos ao reagrupamento familiar.20 Em todos os pases abrangidos pela presente pesquisa, os cnjuges, as pessoas que vivem em unio de facto (do mesmo sexo) e os filhos menores (solteiros) tm direitos de residncia que derivam da autorizao de refugiado concedida ao requerente do reagru-pamento, nos casos em que os laos familiares eram j existentes antes de o requerente do reagrupa-mento ter chegado ao estado-membro. Para alm disso, a Holanda exige que os familiares vivessem juntos no pas de origem, na altura em que o requerente do reagrupamento abandonou o pas. Se tais critrios no forem preenchidos, tero que ser cumpridos os critrios normais.21

Na Alemanha e na Holanda, os cnjuges e os filhos menores de refugiados recebem um direito de residncia derivado, desde que o pedido de reagrupamento familiar seja apresentado no prazo de trs meses contados da data de concesso do estatuto de refugiado, no havendo tambm qualquer pos-sibilidade de poderem beneficiar da vida familiar num pas terceiro com o qual os requerentes tenham laos estreitos. Se o pedido tiver sido preenchido aps o prazo de trs meses, tero que ser obedecidos alguns requisitos adicionais. Na ustria, uma poltica de inverso aplicada s pessoas alvo de proteo subsidiria: essas pessoas tm que esperar um ano at que os respetivos familiares possam pedir o reagrupamento familiar.

17 De acordo com, o documento do Conselho da Europa, Quadro Europeu Comum de Referncia para as Lnguas : Aprendizagem, Ensino, Avaliao Este documento uma ferramenta de referncia amplamente utilizada para avaliar a competncia a nvel da lngua. Tem uma escala mvel para avaliar a aptido num determinado nmero de nveis, divididos por trs faixas: A1 e A2: falante bsico; B1 e B2: falante independente; C1 e C2: falante que demonstra aptido.18 Somente se no tiverem sido admitidos juntamente com os respetivos pais.19 Aps admisso, os familiares so normalmente obrigados a participar num curso de integrao, desde que no sejam capazes de comunicar em Lngua Alem, pelo menos de forma simples. Se essa participao for ordenada por uma autoridade estrangei-ra, os ttulos de residncia temporria s sero concedidos aps verificao da existncia de competncias suficientes ao nvel da lngua.20 Portugal no faz quaisquer imposies em termos de habitao, rendimentos ou condies de integrao relativamente aos familiares de refugiados, independentemente de existirem ou no laos familiares antes do refugiado ter deixado o seu pas de origem.21 Em resultado disso, os refugiados que constituram famlia fora do seu pas de origem, por exemplo, durante a sua estadia num campo de refugiados, no beneficiam de direitos mais favorveis quanto ao reagrupamento familiar, tal como est estabelecido na Diretiva Sobre o Reagrupamento Familiar. Os prprios filhos que tenham vivido com outra famlia ou que tenham estado desapa-recidos durante um longo perodo de tempo podem, em princpio, juntar-se famlia, desde que o refugiado cumpra os requisitos formais, tais como o relativo aos rendimentos.

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2.3 Grupos Privilegiados

Trabalhadores TurcosO efeito das decises do TJUE nas clusulas suspensivas do Tratado de Associao assinado entre a Comunidade Europeia e a Turquia varia nos diferentes estados-membros. A Alemanha no isenta os cidados turcos do responderem a alguns dos requisitos. Na Holanda, o teste de entrada no se aplica e as taxas so significativamente mais baixas para os cidados turcos do que para outros nacionais de um pas terceiro. Na ustria, verificam-se duas situaes distintas: o reagrupamento familiar de um requerente que seja nacional de um pas terceiro (incluindo os cidados turcos) com familiares que se-jam cidados turcos, e o reagrupamento familiar de um requerente que seja cidado Austraco com um familiar que seja cidado turco. Ambos os grupos esto isentos do teste de entrada e do preenchimento dos requisitos relativos integrao, aps a admisso (exceto se o cidado turco apresentar um pedido de residncia permanente). No se encontra em vigor qualquer requisito relativo idade mnima do cnjuge.

Trabalhadores altamente qualificadosA situao do trabalhador altamente qualificado e o seu direito ao reagrupamento familiar encontram-se regulamentados pela Diretiva 2009/50/CE (a chamada Diretiva Carto Azul). A diretiva no permite que os estados-membros imponham testes de entrada ou perodos de espera para o reagrupamento fa-miliar desses trabalhadores. A maior parte dos Estados-membros mostra-se mais generosa para com estes migrantes desejados do que aquilo que estritamente exigido na referida diretiva. Por exemplo, a Alemanha isenta esses trabalhadores do cumprimento do limite de idade que imposto a outros na-cionais de pases terceiros. A ustria no aplica a regra da quota.

No obstante, a Irlanda e o Reino Unido, que no se encontram vinculados pela Diretiva Carto Azul, oferecem tratamento preferencial aos trabalhadores altamente qualificados. Os familiares (i.e. o cnju-ge e as pessoas a cargo) podem acompanhar um titular de Carta Verde, ou um investigador cientfico na sua admisso Irlanda. O Reino Unido isenta os cnjuges do teste de entrada e concede-lhes o direito ao trabalho.

2.4 Familiares de Cidados da Unio Europeia

A Diretiva (2004/38/CE) Sobre os Cidados da Unio Europeia permite que os cnjuges, as pessoas que vivem em unio de facto, os casais que atestem que o seu relacionamento duradouro e os filhos com idades at aos 21 anos se juntem a um cidado da Unio que tenha exercido os seus direitos de livre circulao. A diretiva concede ainda direitos aos membros da famlia alargada, no caso de eles estarem a cargo de um cidado da Unio. Aos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores indepen-dentes podero, automaticamente, juntar-se os seus respetivos familiares. Os cidados da Unio que se encontrem desempregados devero apresentar prova de que tm recursos suficientes e seguro de sade. Ao abrigo da diretiva, Os trabalhadores da UE esto isentos do preenchimento das condies relativas a habitao e integrao.

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Reagrupamento Familiar Uma Barreira ou um Dinamizador da Integrao? Estudo Comparativo

2.5 Familiares dos Prprios Nacionais

Enquanto os cidados portugueses tm direitos de reagrupamento familiar muito fortes, visto que a sua posio igual dos cidados da Unio Europeia, os cidados holandeses so tratados de forma similar aos nacionais de um pas terceiro e, em consequncia, tm que preencher muito mais condies, antes de poderem beneficiar da vida em famlia na Holanda. Embora a situao seja um pouco menos direta nos outros estados-membros, o quadro de referncia formado pela posio dos nacionais de pa-ses terceiros regulares. Na ustria, por comparao com os nacionais de pases terceiros, os prprios nacionais tm uma posio privilegiada, a trs nveis: esto isentos de quota no que se refere ao rea-grupamento familiar e tm a possibilidade de preencher um pedido interno relativo ao reagrupamento familiar e esperam obter resultados, desde que residam legalmente na ustria. Alm do mais, eles tm permisso para se juntar a membros da famlia alargada.

Na Alemanha, os prprios cidados esto isentos de cumprir a condio relativa habitao. Alm disso, de uma forma geral, o requisito relativo aos rendimentos dispensado no que se refere famlia nuclear. No entanto, em teoria, o requisito relativo aos rendimentos poder ser aplicado, desde que am-bos os cnjuges tenham mais ligaes com o pas de origem do respetivo cnjuge, como por exemplo, se o cidado alemo tiver dupla nacionalidade, falar a lngua e/ou tiver igualmente vivido nesse pas. Por fim, no se aplicam aos menores de 16 e 17 anos as condies especiais de integrao. Os familiares de cidados alemes podem obter licena de residncia permanente, decorridos trs anos de residn-cia, em contraste com os familiares de nacionais de pases terceiros que tm que esperar, pelo menos, cinco anos.

Na Irlanda, o requisito relativo ao perodo de quatro anos de coabitao, que se encontra em vigor para as pessoas que vivem em unio de facto com nacionais de pases terceiros, para prova de existncia de laos familiares, reduz esse perodo para dois anos. No Reino Unido, no que se refere ao reagrupamento familiar, a nica diferena entre os prprios cidados e os nacionais de pases terceiros reside na forma como o Artigo 8 CEDH aplicado em casos individuais.

3. A prtica do Processo

3.1 Procedimentos de Admisso

Na maior parte dos estados-membros abrangidos pelo estudo, a nfase posta no controlo da migrao, que se transferiu dos servios no pas de acolhimento e nas fronteiras nacionais para as representaes diplomticas nos pases de origem. Devido a isso, pedir o reagrupamento familiar num pas estrangeiro tornou-se cada vez mais num ponto de partida, e a deciso tem que ser aguardada no pas de origem ou de residncia permanente.22 Este requisito relativo ao visto obrigatrio (de longo prazo) conduziu a que o Ministro dos Negcios Estrangeiros tenha um papel cada vez mais relevante. O Artigo 13, n 1, da Dire-tiva Sobre o Reagrupamento Familiar obriga os estados-membros a autorizar a entrada dos familiares,

22 Na ustria, os familiares de refugiados tm tambm necessidade de pedir um visto antes de poderem pedir o reagrupamento familiar no pas. Em consequncia, eles so forados a aguardar a emisso de um visto de entrada num pas estrangeiro, o que, na prtica, demora muito tempo.

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entre outras coisas, facilitando a obteno de visto, logo que o pedido tenha sido aceite. Tal facto implica que o visto tenha que ser emitido aps o Ministro do Interior ter emitido uma deciso favorvel. Contudo, na prtica, por vezes, os consulados participam na tomada de decises, verificando, por exemplo, os do-cumentos e a identidade dos requerentes ou verificando as contraindicaes, por razes de segurana nacional. O envolvimento do Ministro dos Negcios Estrangeiros no reagrupamento familiar vem, es-pecificamente, criar problemas na ustria, Alemanha e Portugal. Os requerentes enfrentam obstculos devido s inconsistncias na tomada de decises, falta de transparncia e, em qualquer caso, aos atra-sos no procedimento relativo aos pedidos. Apesar de a legislao austraca mencionar um prazo de seis meses, o envolvimento de dois rgos (no estrangeiro e no pas) pode conduzir a atrasos considerveis, visto que o prazo no inclui o perodo durante o qual o pedido processado nas embaixadas. O perodo de espera no estrangeiro conduz, especificamente, a problemas para os familiares dos refugiados. Em Portugal, uma das razes da existncia de agentes de ligao nos consulados, em determinados pases de origem, destinou-se a agilizar o procedimento relativo aos pedidos de visto. Esta deciso, tomada em 2006, no evitou que, ainda em 2010, uma grande parte das queixas apresentada pelos nacionais de pases terceiros junto do Provedor de Justia dissesse respeito a atrasos nos procedimentos relativos ao reagrupamento familiar.

A demora nos processos no tem, necessariamente, origem no procedimento adicional relativo con-cesso de vistos. Na Irlanda, a demora na tomada de decises uma das principais razes para a exis-tncia de litgios. Numa deciso sobre esta matria, o Tribunal fez referncia ao site do Servio Irlands de Naturalizao e Imigrao, onde os requerentes eram informados de que o tempo mdio para o processamento dos pedidos de reagrupamento familiar ser de 24 meses (visitado em janeiro de 2008).23 Tanto na Irlanda como na ustria, os procedimentos morosos podem implicar que os filhos percam a sua elegibilidade para o reagrupamento, se tiverem, entretanto, atingido a maioridade. No caso de no haver qualquer representao diplomtica, os familiares tm que se deslocar at aos pases vizinhos, para apresentar, pessoalmente, o pedido. Quanto mais pequeno for o estado-membro, maior ser o nmero de vezes que os requerentes enfrentaro este problema. O relatrio austraco mencionou este problema como um obstculo em geral, mas os relatrios da Alemanha e da Holanda indicam ainda os problemas que ocorrem em zonas de guerra. Os familiares tm que percorrer longas distncias atravs de zonas de risco, at vrias vezes, no caso de ser necessria a aprovao num teste de entrada. Isto aplica-se tambm a familiares de refugiados, se tiverem obtido uma autorizao de residncia regular (por exemplo, no caso de regularizao ou de circunstncias humanitrias especficas).

Na ustria, Alemanha, Holanda e Portugal, foi definido um procedimento especfico, com o objetivo de detetar situaes de casamento fraudulento. Todos eles tm em comum as medidas especificamente dirigidas aos casais com dupla nacionalidade. Usam tambm critrios indicativos similares, tais como a falta de uma lngua comum, uma grande diferena de idades ou uma anormal combinao de nacionali-dades. Na Alemanha, metade dos inquiridos foram sujeitos a avaliaes especiais para detetar se havia fraude. Em todos os quatro estados-membros, os mtodos empregues conduziram a atrasos significa-tivos na tomada de decises. A Holanda tambm submete muitos familiares de refugiados, incluindo filhos pequenos, a entrevistas intensivas, com a finalidade de confirmar a sua identidade e a existncia de uma ligao efetiva.

23 POT v O Ministro da Justia, Igualdade e Reforma do Direito, [2008] IEHC 361 (Tribunal Superior da Irlanda, 19 de Novembro de 2008) (Hedigan J.) no. 361.

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3.2 Direito de Recurso e Apoio Jurdico

Os estudos nacionais elaborados tornaram evidente que recorrer da deciso de recusa de reagrupamen-to familiar no constitui, por diversas razes, uma estratgia atrativa. Em primeiro lugar, acompanhar um procedimento de recurso consome muito tempo. Em segundo lugar, a reviso de uma deciso pelo tribunal difcil de prever (na Irlanda, tal deve-se falta de direitos legais de reagrupamento familiar), ou pouco provvel (na ustria e na Holanda, tal deve-se margem de apreciao, que deixa s autori-dades de imigrao). Em terceiro lugar, o procedimento pode representar despesas elevadas; embora a representao legal no seja sempre necessria, as ONGs consideram que a legislao relativa ao rea-grupamento familiar demasiado complexa para que sejam apresentados todos os argumentos legais sem qualquer apoio profissional.

Segundo os investigadores austracos, os familiares precisam no s de um advogado que acompanhe o seu procedimento de admisso, mas tm cada vez mais necessidade de ter os seus direitos de residn-cia salvaguardados, aps a admisso, devido ao nmero crescente de condies. O relatrio do Reino Unido revela-se alarmante no que diz respeito falta de apoio jurdico no futuro, devido aos recentes cortes efetuados nessa rea. Alm do mais, devido s alteraes introduzidas na legislao de Imigra-o em 2012, todas as questes relativas imigrao sero retiradas do mbito do apoio jurdico, com exceo do asilo e da deteno.

4. Desenvolvimento de Polticas Nacionais

No nosso estudo tivemos em considerao o desenvolvimento das polticas de reagrupamento familiar no decorrer da ltima dcada, desde 2000. Trs argumentos essenciais foram identificados nos discur-sos dos governos para justificarem as suas polticas de reagrupamento familiar: integrao, argumen-tos de ndole econmica e fraude.

Segundo o Conselho e a Comisso Europeia, o reagrupamento familiar ajuda a criar estabilidade scio-cultural, facilitando a integrao dos nacionais de pases terceiros no estado-membro. Enquanto que a ideia de reagrupamento familiar como veculo para uma maior integrao , deste modo, amplamente apoiada pelas instituies da UE, os estados-membros no parecem apoiar sempre este ponto de vista. Na ustria, o reagrupamento familiar visto como incontrolvel e cada vez mais como um obstculo integrao, sucedendo o mesmo na Alemanha e no Reino Unido. Os decisores holandeses parecem ter sido os mais explcitos a este respeito. Na sua reao ao Livro Verde da CE sobre o reagrupamento familiar, os Holandeses tornaram o reagrupamento familiar problemtico no que diz respeito inte-grao, declarando que atravs do reagrupamento familiar, seriam transmitidos atrasos s prximas geraes.

Existem diversos argumentos que podem ser entendidos como de ndole econmica: a inteno de di-minuir a imigrao lquida (Reino Unido), evitar a entrada dos migrantes no sistema de segurana social (ustria, Alemanha, Holanda), ou limitar o nus que recai sobre o contribuinte (Reino Unido). No entanto, os argumentos de ndole econmica podem tambm resultar em medidas liberais. Isto est demonstra-do em Portugal, que, em 2009, diminuiu os requisitos relativos aos nveis de rendimentos, como respos-

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ta crise econmica, com a finalidade de no impedir o exerccio do direito ao reagrupamento familiar.Em todos os pases estudados, a fraude revelou-se uma questo importante nos debates polticos. Exis-tem trs tipos diferentes de preocupaes relacionadas com a fraude. Em primeiro lugar, os casamen-tos fraudulentos. Em segundo lugar, a perceo de que, possivelmente, os relacionamentos pais-filhos so fraudulentos (por exemplo, crianas que servem de ncora). Em terceiro lugar, a perceo de que a chamada rota da Europa uma fraude.24

4.1 Rendimentos

Tanto os argumentos de integrao e econmicos tm sido utilizados desde que os requisitos relativos aos rendimentos foram introduzidos. Na ustria, Holanda e Reino Unido, a autonomia econmica, no-meadamente, a prpria responsabilidade do requerente do reagrupamento, foi enfatizada. Na ustria e no Reino Unido, foram apresentados argumentos para reduzir o nus que incide sobre o estado e sobre o contribuinte. Na Holanda, em 2004, quando o nvel dos rendimentos foi elevado, a integrao foi usada como argumento, referindo a falta de integrao dos migrantes no ocidentais e, em especial, das mulheres requerentes do reagrupamento familiar, argumentando-se que a posio das mulheres migrantes no mercado de trabalho poderia ser melhorada com a exigncia de um nvel mais alto de rendimentos.

4.2 Teste de Entrada

A introduo de um teste entrada foi defendida atravs do argumento da integrao, tendo por outro lado os argumentos de ndole econmica tido tambm o seu papel. Em todos os pases que procederam introduo do teste as mulheres migrantes (muulmanas) foram mencionadas como um grupo-alvo especfico. A promoo da integrao e da emancipao das mulheres foi apresentada como um objetivo de relevo. Muitas vezes, elas eram olhadas como dependentes e vulnerveis opresso, ao isolamento, aos casamentos forados e violncia domstica. Mais uma vez, a autonomia e a prpria responsabi-lidade do migrante foi sublinhada pelos pases. Era necessrio que os migrantes se tornassem econo-micamente ativos e que no se tornassem um peso para o Estado. Foram apresentados alguns argu-mentos adicionais, como por exemplo, na ustria, o argumento de que era necessrio pr restries migrao familiar. Na Alemanha, um outro argumento foi o de que o teste de entrada se destinava a evitar os casamentos forados.25 O governo alemo esperava que o teste de entrada tivesse um efeito preventivo, tal como um parceiro educado, que seria incontrolvel para o requerente do reagrupamento e para a famlia por afinidade e que no teria qualquer atrativo para os migrantes em questo (Strik 2011: 163). No Reino Unido, em 2001, foram desenvolvidas ideias para a introduo dos testes de entra-da, tendo como pano de fundo os conflitos raciais, ligando coeso social, lngua e ao conhecimento da sociedade. Na Holanda, o governo formulou o desejo de selecionar os que estivessem motivados para a integrao. Os migrantes turcos e marroquinos foram mencionados como grupos-alvo. De acordo com o governo, devia evitar-se que os atrasos fossem transmitidos de gerao em gerao. Defendendo que

24 Isto refere-se noo de que os nacionais que tm um parceiro que nacional de um pas terceiro contornam as polticas res-tritivas de imigrao nacional, deslocando-se para outro estado-membro, mesmo que s formal ou temporariamente, para que a poltica mais liberal de livre circulao europeia contida na Diretiva Sobre os Cidados da Unio seja aplicada aquando do retorno ao respetivo estado nacional.25 Comisso, Resumo das respostas dos Interessados ao Livro Verde sobre o Direito dos Nacionais de Pases Terceiros ao Rea-grupamento Familiar, 11 de maio de 2012.

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fosse feita a distino entre as nacionalidades que tinham que passar o teste de entrada e as que no tinham que passar, o governo utilizou argumentos de ndole econmica, afirmando que os pases que no tinham tido necessidade de um visto de longa durao eram, de um ponto de vista econmico, social e poltico, comparveis aos pases europeus (Strik 2011: 210).26

Requisito ustria Alemanha Irlanda Holanda Reino Unido Portugal

Rendimentos 200527 2007 (para

requerentes alemes)

-1993

2004 (120%)2010 (100%)

20122007

2009 (nvel mais baixo)

Teste de entrada 2011 2007 -

2006(2011, nvel mais alto)

2010 -

Idade 2009 2007 - 20042003, 2008

(21)-

Requisito relativo idadeO requisito relativo idade do cnjuge de 21 anos, na ustria, Reino Unido e Holanda, e de 18 anos na Alemanha, foi introduzido com o argumento de que se destinava a proteger os jovens contra os casa-mentos arranjados ou forados. Na Holanda, este foi o argumento de maior relevo, mas foi apresentado um argumento adicional de ndole econmica, designadamente, o de que aos 18 anos, no h a certeza de que o requerente do reagrupamento possa cumprir com a prpria responsabilidade individual, tanto na integrao como na responsabilidade financeira.

5. Decises Judiciais

Chakroun, o segundo julgamento do TJUE sobre o Reagrupamento Familiar, dizia respeito ao requisito relativo ao nvel de rendimentos.28 Nessa altura, os Holandeses exigiam um nvel de rendimentos de 120 por cento do salrio mnimo, nos casos de constituio de famlia, enquanto que, nos casos de reagru-pamento familiar era exigido um nvel de rendimentos de 100 por cento. Esta diferena foi questionada pelo requerente do reagrupamento. A Diviso Judicial do Conselho de Estado Holands quis saber se esta referncia permitia no s que os estados-membros tivessem em considerao a segurana so-cial que atende a despesas de subsistncia gerais, mas tambm a assistncia especial que pode ser prestada pelos municpios, em casos individuais. Quanto segunda questo, o Tribunal de Justia foi inquirido sobre se, na aplicao de um requisito relativo ao nvel de rendimentos, Artigo 7, n 1, al. c), permitida uma distino, dependendo do facto de um relacionamento familiar ter origem antes ou

26 O teste de entrada holands foi avaliado de forma crtica como sendo discriminatrio com base na nacionalidade e/ou etnia ou raa. Ver: Unio Europeia contra o Racismo e a Intolerncia, Terceiro relatrio peridico sobre a Holanda, Estrasburgo, 12 de fevereiro de 2008, pontos 50, 57 e 58; Relatrio elaborado pelo Comissrio para os Direitos Humanos, Thomas Hammarberg, na sua visita aa Holanda, 21-25 de setembro de 2008, 11 de maro de 2009, pargrafo 4.2, n 83 e recomendao n 15. Holanda,: Discriminao em nome da Integrao, Direitos dos Migrantes ao abrigo da WIB, maio de 2008, www.hrw.org, p. 4 e pp. 24-29. CERD/C/CLD/17-18 de 16.27 Na ustria o requisito relativo ao nvel de rendimentos no foi introduzido em 2005, tendo sido uniformizado a nvel nacional, o que, na prtica, implicou um aumento do nvel requerido em diversos estados federais.28 Chakroun [2010] TJUE C-578/08 (04 de maro de 2010).

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depois da entrada do residente no Estado-membro:29 O Conselho de Estado exigiu que esta deciso fosse proferida (quatro anos aps ter sido elevado o nvel dos rendimentos), pouco tempo depois de a Comisso ter expressado a sua preocupao relativamente ao facto de os holandeses exigirem um nvel de rendimentos que era o mais elevado de todos os estados-membros.30 De acordo com a Comisso, este nvel poderia, combinado com critrios de sustentabilidade, dificultar o direito ao reagrupamento familiar, especialmente em relao aos jovens.31 A ambas as perguntas respondeu o Tribunal negativa-mente, tornando claro que o direito subjetivo ao reagrupamento familiar concedido pela diretiva e o seu objetivo em fomentar o reagrupamento familiar obrigam os estados-membros a fazer uma interpreta-o muito estrita das condies permitidas. Uma aplicao mais extensa do que o necessrio iria afetar os objetivos e, em consequncia, os princpios da eficcia. Segundo o Tribunal, o requisito relativo ao nvel de rendimentos s poderia funcionar como sistema de referncia, visto que, em qualquer caso, os interesses e circunstncias individuais deveriam ser tidos em considerao. A deciso levou descida do nvel de rendimentos exigido para a constituio de famlia, na Holanda, levando ainda a que se pro-duzissem alguns ajustamentos noutros estados-membros.

Quatro anos aps a introduo do teste de entrada, um Tribunal Distrital pediu ao TJUE que se pronun-ciasse sobre se o teste estava ou no de acordo com o Artigo 7, n 2, da Diretiva Sobre Reagrupamento Familiar. A Comisso Europeia tomou a posio de que tal no era o caso, desde que o requisito signifi-casse que o reagrupamento familiar seria negado pela nica razo de o requerente do reagrupamento no ter passado no teste.32 Segundo a Comisso, o Artigo 7, n 2, tinha por objetivo fomentar a inte-grao, no podendo, no entanto, ser usado para enfraquecer o objetivo da diretiva, que consistia em fomentar o reagrupamento familiar.33 Embora o TJUE no tenha ainda decidido sobre a admissibilidade do teste de entrada, o ponto de vista da Comisso tinha j alterado a posio de alguns tribunais nacio-nais.

5.1 Interao entre Tribunais Nacionais e Europeus

A jurisprudncia do TEDH e do TJUE tem um impacto significativo na legislao e poltica nacionais no que se refere ao reagrupamento familiar de nacionais de pases terceiros ou de nacionais da UE com nacionais de pases terceiros e aos direitos de familiares de pases terceiros aps a admisso. de esperar que a jurisprudncia de ambos os tribunais venha a ter uma maior importncia nos prximos anos, visto que os relatrios demonstram que, recentemente, os pedidos de admisso se tornaram, ou esto prestes a tornar-se, mais restritivos e as possibilidades de perda dos direitos de residncia sero aumentadas.

29 ABRvS, 23 de dezembro de 2008, Processo n 200707879/1.30 Chakroun, supra fn. 28, JV 2010/177 (nota do processo C.A. Groenendijk).31 Comisso, Relatrio da Comisso para o Conselho e Parlamento Europeus sobre a aplicao da Diretiva 2003/86/EC sobre o Direito ao Reagrupamento Familiar. COM (2008) 610, 8 de outubro de 2008, p. 7.32 Rechtbank Zwolle, 31 de maro de 2011, Awb 10/9716.33 Comisso, Schriftelijke opmerkingen aan het Hof van Justitie in de zaak C-155/11 PP, Mohammed Imran, C-155/1 PPU, 4 de maio de 2011, ve11001517.

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Na generalidade, os tribunais nacionais, ao aplicarem restries, parecem, sem qualquer dvida, estar a endossar os objetivos ou justificaes relativas s medidas restritivas indicadas pelos governos. No entanto, o estudo mostra ainda que, a partir do momento em que os governos adotaram um instrumento legislativo ao nvel da UE (no qual tiveram influncia atravs da negociao), as autoridades judiciais ganharam mais influncia, tanto ao nvel europeu como ao nvel nacional. Os tribunais nacionais tm maior facilidade em criticar as polticas adotadas pelos seus governos e decidir a favor do reagrupa-mento familiar, se a jurisprudncia dos tribunais europeus os encorajar a faz-lo: a confirmao ex-plcita do TJUE quanto ao direito subjetivo ao reagrupamento no que concerne os nacionais de pases terceiros funcionou dessa forma.34 No que se refere ao requisito relativo ao nvel de rendimentos e aos testes de entrada, a posio da Comisso tambm fez com que os tribunais nacionais questionassem a interpretao feita pelos seus governos e se referissem ao TJUE.

No entanto, a presso num s sentido nem sempre se revela suficiente. Afinal, o Tribunal de Justia no pode tirar concluses numa deciso sem um pedido para que seja proferida uma deciso preliminar por um tribunal nacional, ou um processo por infrao proposto pela Comisso. O ltimo , na maioria dos casos, resultado de um elevado nmero de queixas apresentadas por ONGs nacionais e outros grupos de interesse. As decises do TEDH tambm tm, muitas vezes, origem em advogados nacionais ou em litgios relativos a ONGs, ou ainda em relatrios de apoio a queixas individuais. Tal significa que a medida em que os governos nacionais esto a ser obrigados a ajustar a respetiva legislao depende, em larga escala da posio e perseverana dos agentes nacionais. At agora, os governos austraco, alemo e holands conseguiram manter em vigor os testes de entrada, tentando, simultaneamente, evitar que a jurisprudncia da UE tenha algum desenvolvimento no que se refere a este assunto. A sua principal es-tratgia para influenciar a jurisprudncia europeia consiste em atrasar qualquer ajustamento das suas polticas, concedendo um direito de residncia anterior a qualquer futura deciso.

As Diretivas da UE e a respetiva interpretao feita pelo TJUE no s obrigam os governos a ajustar as respetivas legislaes nacionais, mas vm ainda limitar a possibilidade de restringir ainda mais o direito ao reagrupamento familiar, tanto dos nacionais de pases terceiros como dos cidados da Unio.

6. Impacto das Polticas de Reagrupamento Familiar

6.1 Descida Generalizada

Os dados estatsticos disponveis demonstram que, em todos os estados-membros estudados, o nme-ro de pedidos, vistos e autorizaes de residncia concedidos com fundamento no reagrupamento fami-liar baixaram na ltima dcada (desde 2000). Dependendo do estado-membro, a descida dos nmeros varia entre um tero e mais de metade. A Alemanha iniciou a descida no nmero de pedidos para vistos de longa durao em 2003: de mais de 85.000, em 2002, para 40.000, desde 2005 (de 29.000, em 2004, at quase 12.000, em 2007).

34 Parlamento v. Conselho [2006] CJEU C-540/03 (27 de junho de 2006); Chakroun [2010] CJEU C-578/08 (04 de maro de 2010).

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Na ustria, os nmeros comearam a descer uns anos mais tarde, a partir de 2007. O sistema de quotas e de registo possibilitou uma melhor perceo das flutuaes do nmero de nacionais de pa-ses terceiros que apresentaram pedidos. No entanto, o nmero de cidados austracos (que no eram abrangidos pelo sistema de quotas) que apresentaram pedidos de reagrupamento familiar desceu de cerca de 9.000, em 2006, para 5.000, em 2011. O relatrio do Reino Unido sugere que houve uma descida no nmero de autorizaes concedidas entre 2007 e 2009, mas os dados disponveis so muito limita-dos. No entanto, os dados disponveis mostram a emisso de mais de 70.000 Vistos de Autorizao de Entrada (por razes familiares, a nacionais de pases terceiros e a cidados do Reino Unido), em 2006, descendo para cerca de 45.000, em 2011. Estes nmeros podero incluir cidados do EEE familiares de outros cidados do EEE.

Tanto a Irlanda como Portugal tambm apresentaram uma diminuio, que tem vindo a ocorrer desde 2008. Desde essa data, o nmero de chegadas Irlanda (no existe qualquer registo da nacionalidades ou finalidade) tem descido em um tero, enquanto que em Portugal desceu para metade o nmero de vistos emitido por razes de reagrupamento familiar.

6.2 Explicao para a Descida: Medidas Restritivas e Fatores Econmicos

Nem sempre se pode estabelecer uma ligao exata entre as polticas e os fluxos de imigrao. Afinal, as restries foram muitas vezes introduzidas como fazendo parte de uma reforma maior desta poltica. Alm disso, as estatsticas sobre os efeitos das medidas relativas migrao demonstram, na generali-dade, um pico antes de uma descida sbita, imediatamente aps a sua introduo, seguindo-se de uma recuperao gradual (esta descida sbita e subida gradual ocorreram, por exemplo, na Alemanha e na Holanda, aps a introduo do teste de entrada). Tendo em conta as flutuaes ocorridas durante um perodo mais longo, podemos concluir que a descida na ustria, Alemanha e Holanda est intimamente ligada introduo de medidas restritivas direcionadas para familiares de nacionais de pases terceiros e tambm para os prprios nacionais.

Na Irlanda e em Portugal, a descida no parece ter sido causada pelas medidas relativas imigrao, mas sim pela contrao econmica ocorrida nesses pases. 6.3 Requisito de Rendimentos

Apesar de no ter sido fundamentado em outros relatrios nacionais, o pressuposto de que existiu um efeito seletivo com base no gnero foi evidenciado por um estudo holands sobre os efeitos do aumento do nvel de rendimentos exigidos, de 100 para 120 por cento, em 2004 (WODC 2009a). Segundo este es-tudo, a diferena pode ser explicada pelo facto de as mulheres requerentes do reagrupamento familiar terem, frequentemente, um emprego a tempo parcial, especialmente se simultaneamente cuidam dos filhos.

A pesquisa levada a cabo na Holanda revelou ainda os efeitos da idade e da origem tnica. O aumento do nvel de rendimentos teve como resultado uma descida de 52 por cento no nmero de pedidos apre-sentados por homens requerentes, com idades ente os 21 e os 27 anos, contra uma descida de 26 por cento no nmero de pedidos apresentados por requerentes de reagrupamento familiar, com idades

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superiores. Puderam ser identificadas algumas dificuldades enfrentadas pelos requerentes mais no-vos, tais como um salrio mnimo inferior para os menores de 23 anos e a exigncia de durabilidade de rendimentos, quando s lhes so oferecidos contratos de trabalho temporrios. Devido a uma posio scio-econmica relativamente fraca, houve um maior nmero de requerentes de reagrupamento fa-miliar com uma origem no ocidental que no conseguiram preencher o requisito relativo ao nvel de rendimentos: a descida do nmero de homens requerentes do reagrupamento familiar de origem no ocidental foi, em mdia, de 54 por cento, 34 por cento de migrantes ocidentais e 22 por cento de holan-deses. Provavelmente, estes efeitos tambm no so especficos do pas: tanto o relatrio da ustria, como o da Alemanha, referem dados que demonstram que o risco de pobreza para pessoas oriundas da migrao duas vezes mais elevado para os nativos austracos e alemes.

Finalmente, o estudo holands sobre o requisito relativo ao nvel de rendimentos demonstra os efeitos provocados pela interseo de vrios fatores, como por exemplo, o gnero e a origem tnica. Comparan-do as mulheres requerentes turcas com os homens requerentes holandeses, a diferena marcante: o nmero de pedidos apresentados por mulheres turcas requerentes do reagrupamento familiar desceu em 57 por cento, enquanto que os pedidos apresentados por homens holandeses requerentes de rea-grupamento familiar desceram em 22 por cento (WODC 2009a). Devido ao impacto que teve em grupos especficos, os inquiridos criticaram o requisito relativo ao nvel dos rendimentos. A sua maior objeo consistiu no facto de as circunstncias individuais no terem sido tidas em considerao.

6.4 Testes de Entrada

Os dados estatsticos holandeses analisados evidenciam que o teste de entrada impede, com mais fre-quncia, que os familiares que tm um menor nvel de escolaridade se juntem aos seus familiares, por comparao com o que acontece com as pessoas que tm um nvel de escolaridade mdio ou superior. Desde que, em 2011, foi introduzido um teste de leitura, a diferena de nveis de aprovao no teste, entre as pessoas com um nvel de escolaridade baixo e aquelas com um nvel alto, atingiu uma percen-tagem de 23 por cento. So principalmente os analfabetos e os migrantes de pases com um alfabeto diferente que, com maior frequncia, falham o teste. As diferenas so ainda maiores, se tivermos em conta os efeitos de autosseleo35 da alterao da composio dos candidatos: desde que o nvel foi aumentado, existem mais candidatos com um nvel mais alto de escolaridade (de 27 a 37 por cento) e menos candidatos com um nvel mais baixo de escolaridade (entre 23 e 19 por cento). Alm disso, os re-querentes mais velhos falham o teste com maior frequncia. Finalmente, os nacionais de determinados pases (como Marrocos e China) tm mais problemas em cumprir o nvel exigido do que outros. Tambm na Alemanha se verificam enormes diferenas entre as taxas de aprovao, por cada nacionalidade.

As avaliaes realizadas na Alemanha e na Holanda relativamente ao teste de entrada demonstraram a existncia dos referidos efeitos seletivos. No obstante, ambos os governos fizeram uso desses estudos para alegar que os testes provaram ser eficazes e que foram bem recebidos pelos requerentes. Os go-vernos justificaram ainda o limite de idade ou o requisito relativo ao nvel de rendimentos com estudos sobre os seus (potenciais) efeitos, mesmo que os resultados desses estudos fossem contraditrios com os objetivos declarados pelo governo. 35 Este fenmeno refere-se situao em que as pessoas que tm receio de no preencher os requisitos no apresentam pedidos para reagrupamento familiar.

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7. Concluses

Os nossos resultados mostram que, na maior parte dos estados-membros, as polticas relativas ao reagrupamento familiar mudaram rapidamente no decurso dos ltimos dez anos. Embora algumas das alteraes tenham implicado uma liberalizao, a maior parte delas reduziu o direito ao reagrupamento para os nacionais de pases terceiros e para os prprios nacionais com familiares nacionais de pases terceiros. As restries mais relevantes referem-se a um reforo dos requisitos relativos ao nvel de rendimentos, introduzidos pelos testes de entrada, e que aumentaram ou introduziram limites de ida-de, bem como limites de ordem processual e financeira, por exemplo, no que se refere a taxas e vistos. Simultaneamente, verificou-se que, durante este perodo, ocorreu uma descida abrupta no nmero de pedidos e de autorizaes concedidas relativamente ao reagrupamento familiar. Embora outros fatores (como a situao econmica ou a tendncia crescente dos requerentes de reagrupamento familiar, que sejam nacionais de pases terceiros e que preferem um cnjuge tambm nacional de um pas terceiro, mas que j resida num estado-membro) possam, em parte, explicar a descida, mais do que provvel que a grande parte dessa descida se deva s medidas restritivas introduzidas na ltima dcada. Visto que as ltimas restries s foram introduzidas muito recentemente, espera-se que esta tendncia se mantenha.

7.1 Grupos Diferentes

No entanto, estes desenvolvimentos no so aplicveis a todos os grupos. A legislao relativa ao rea-grupamento familiar para os cidados da Unio que exeram os seus direitos de livre circulao, enqua-dra reforos dos direitos dos cidados da Unio e dos seus familiares. Alm do mais, o TJUE concedeu uma maior proteo legal aos cidados turcos e aos seus familiares, com base no Tratado de Associao assinado com a Turquia. Assim, a tendncia de liberalizao para com estes grupos no deriva de prefe-rncias polticas, mas da obrigao de cumprimento da legislao da Unio Europeia. Os trabalhadores altamente qualificados e os seus familiares ganharam tambm uma posio mais privilegiada, devido Diretiva Carto Azul, bem como atrao que exercem sobre os mercados de trabalho nacionais. Atendendo a que estes ltimos formam a nica categoria de migrantes explicitamente desejados, o seu exemplo demonstra que os governos tm conscincia de que as condies relativas ao reagrupamento familiar podem inibir ou facilitar o reagrupamento.

A tendncia restritiva em relao aos nacionais de pases terceiros e aos prprios nacionais, por um lado, e a liberalizao paralela em relao aos cidados da Unio, por outro, aumentaram ainda mais o fosso, entre estas duas categorias, no que se refere ao direito ao reagrupamento familiar. Este resultado vem contradizer os objetivos dos governantes europeus, formulados na Conferncia de Tampere, em 1999, que consistiam em aproximar a posio legal dos cidados da Unio e dos nacionais de pases terceiros, atravs do reforo dos direitos legais destes ltimos. Nessa conferncia, os estados-membros reconheceram que a existncia de direitos legais fortes para os nacionais de pases terceiros, incluin-do o direito ao reagrupamento familiar, fomentava a integrao desses nacionais nas sociedades dos estados-membros.

No obstante, a Diretiva Sobre o Reagrupamento Familiar, adotada precisamente com esse objetivo, foi principalmente usada pelos estados-membros como justificao para as novas restries, atravs da

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aplicao de clusulas opcionais, com a finalidade de enfraquecer o direito ao reagrupamento familiar. Este desenvolvimento revela uma inverso na atitude para com o reagrupamento familiar, passando de uma oportunidade de integrao dos migrantes a uma ameaa coeso e integrao social. Os estados-membros fazem a sua aprendizagem, principalmente, copiando as outras polticas nacionais, pelo menos na medida em que elas implicam a existncia de restries. A procura de possibilidades de reduo do nmero de familiares de migrantes, dentro dos limites da Diretiva Sobre Reagrupamento Familiar, tem conciliado os efeitos, embora no o faa no sentido da inteno da diretiva, quando esta foi criada. No entanto, esta tendncia no pode alterar o facto de a mesma Diretiva ter reforado o direito ao reagrupamento familiar em muitos estados-membros e ter limitado as possibilidades nacionais quanto a mais restries.

7.2 Prtica

Em todos os estados-membros, no s a legislao que determina em que medida os migrantes po-dem exercer o direito de reagrupamento familiar. A forma como os requisitos so aplicados ou avaliados e a forma como os procedimentos so organizados determinam tambm diferentes possibilidades dos requerentes trazerem as respetivas famlias. A atitude das autoridades de imigrao ou a (falta de) co-operao entre os diversos rgos do, muitas vezes, origem a atrasos desnecessrios e a limitaes da transparncia. Os incentivos nacionais para garantir a rapidez, transparncia ou imparcialidade do processo de tomada de decises poderiam ser mais investigados e fomentados. Este estudo comparado sobre a prtica da lei pode contribuir para novas diretrizes interpretativas que a Comisso dever for-mular relativamente aplicao da Diretiva Sobre Reagrupamento Familiar.

Acresce que os estados-membros intensificaram as suas avaliaes dos pedidos, concentrando-se na verificao da identidade ou do relacionamento dos familiares, ou na autenticidade do casamento ou unio de facto. Estes mtodos, aplicados com base numa vasta gama de critrios indicativos, do ori-gem a atrasos e tambm a alguma frustrao entre os requerentes. Nas entrevistas, inmeros reque-rentes deram conta de que se sentem tratados com suspeio.

7.3 Estratgias

Deste estudo resultou que os imigrantes com mais dificuldade em juntar-se famlia encontram-se distribudos entre inmeros grupos mais vulnerveis como: os familiares mais velhos, os analfabetos ou com baixo nvel de escolaridade, os nacionais de determinados pases e as mulheres requerentes do reagrupamento familiar. O requisito relativo ao nvel de rendimentos e o teste de entrada representam, para eles, o maior obstculo. Consequentemente, apesar de as condies serem formuladas de forma neutral, o seu impacto no o de todo. No processo de criao da poltica no tido em conta, por exem-plo, avaliaes do seu impacto. Ainda assim h que reconhecer que os efeitos seletivos demonstrados nas avaliaes no constituem incentivo para os governos procederem adaptao da sua poltica, o que induz a pensar que estes efeitos seletivos tm alguma inteno. Pelo menos, os polticos e os deci-sores polticos parecem responder indiferentemente a estes resultados.

Investigaes anteriores demonstraram que os migrantes desenvolveram cinco estratgias em res-posta s dificuldades referidas: desistem e continuam a viver separados, juntam-se no pas do familiar,

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vm para o estado-membro e nele vivem ilegalmente, continuam, a qualquer custo, a tentar preencher os requisitos, ou se forem os prprios nacionais mudam-se para outro estado-membro, a fim de poderem exercer os seus direitos de livre circulao. Em todas as situaes, as regras do origem a separaes longas, tornam o reagrupamento mais oneroso e criam frustraes nas pessoas e mais tenso entre os cnjuges e respetivos familiares.

Encontrmos provas relativas s duas ltimas estratgias, que foram por ns descritas como adapta-es comportamentais. Relativamente s primeiras trs estratgias, no foi possvel recolher dados fiveis, visto que as pessoas inquiridas tinham, finalmente, preenchido os requisitos ou tinham conse-guido exercer os seus direitos de livre circulao. Em nossa opinio, deveria ser feita uma pesquisa mais aprofundada, para saber quais so estas estratgias e os seus efeitos. Aqueles que preencheram os re-quisitos abdicaram de algumas coisas que lhes poderiam proporcionar perspetivas melhores, como por exemplo, uma boa educao e novas oportunidades de emprego. Os prprios nacionais, que se muda-ram para outro estado-membro, desistiram da sua rede social e de uma vida estvel. Nestas situaes, houve uma deteriorao das condies para uma integrao tranquila da famlia.

7.4 espera

Estes obstculos no se apresentam s no momento da admisso. Como acontece na maior parte dos estados-membros, o direito de residncia do familiar depende do preenchimento de determinadas con-dies de admisso e, por essa razo, os requerentes do reagrupamento familiar e os seus familiares esto sempre a adaptar as suas vidas de forma a proteger a vida familiar. Para proteger a sua vida familiar, os requerentes do reagrupamento familiar esto presos numa situao de emprego, indepen-dentemente de essa ser a sua melhor escolha, e os familiares so obrigados a preencher os requisitos relativos integrao, dentro do prazo. Como se tornou cada vez mais difcil a aquisio de direitos de residncia, independentes ou permanentes, (na Holanda, o nmero de autorizaes permanentes concedidas diminuiu substancialmente, desde que esses direitos dependem do preenchimento de um requisito relativo integrao), a situao de insegurana mantm-se por um longo perodo de tempo. Muitas vezes, durante o procedimento de admisso, os inquiridos descreveram as suas vidas como estando espera. No entanto, como os requisitos de admisso so aplicados, com mais frequncia, aps a admisso, esta situao de congelamento mantm-se durante anos. Este efeito contrasta com a situao dos cidados da Unio Europeia: como a poltica aplicada a este grupo tem como finalidade no criar quaisquer obstculos livre circulao, os cidados da Unio so mais livres de fazer as suas escolhas de vida. Os seus direitos so adaptados a essas escolhas, enquanto que os nacionais de pases terceiros e os prprios nacionais so obrigados a adaptar as suas escolhas aos seus direitos.

7.5 Integrao

Uma questo importante para este projeto consistiu em saber em que medida as regras relativas ao reagrupamento familiar fomentam ou inibem a integrao dos requerentes do reagrupamento familiar e das suas famlias. Tudo indica que a resposta a esta questo muito difcil de avaliar, visto que o pro-cesso de integrao demorado e marcado por muitos fatores, tais como a situao econmica no pas de acolhimento, a existncia ou no de discriminao, especialmente no mercado de trabalho, mais polticas gerais, como a educao, e a origem das pessoas em questo. No entanto, podemos concluir

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que as medidas restritivas relativas admisso e residncia de familiares no facilitam a integrao e, em muitos casos, podero mesmo estar a impedi-la. Em qualquer caso, ser excludo significa que a integrao no fomentada.

O atraso no processo significa que os familiares vivem separados, e consequentemente, esto focados no processo e no na sociedade que os acolhe. As crianas so afetadas de forma negativa pelo atraso, porque perdem, pelo menos, um dos pais e a sua aprendizagem da lngua e o processo de integrao so atrasados. Estas concluses contrastam com os objetivos da integrao, formalmente invocados pelos governos para a introduo de regras de admisso restritivas.

7.6 Futuro

Com base nos resultados obtidos, a nossa recomendao vai no sentido de ser efetuada uma pesquisa mais aprofundada quanto aos nmeros escondidos e aos efeitos sofridos pelos familiares que so excludos pelas regras do reagrupamento familiar. Como o resultado vai no sentido de que as polticas nacionais, copiadas por outros estados-membros, conduzem excluso e criao de obstculos integrao, as polticas deveriam ser avaliadas com uma preciso maior. Deveriam ser estudadas alter-nativas s medidas de salvaguarda da incluso e da integrao.

As nossas concluses confirmam mais ou menos os resultados das pesquisas anteriores, as quais fo-ram conduzidas dentro de contextos similares, tais como os projetos INTEC e PROSINT. Esses projetos de investigao tm tambm em comum o facto de serem em pequena escala e terem sido conduzi-dos num prazo relativamente curto. Quaisquer estudos similares efetuados no futuro no iro chegar a concluses muito mais alargadas relativamente pesquisa conduzida nesta rea. Por essa razo, recomendaramos que qualquer pesquisa futura dever ser conduzida em maior escala e durante um prazo mais longo. O nosso estudo demonstra, de forma clara, que determinadas condies relativas ao reagrupamento familiar afetam mais uns grupos do que outros. Tal dever ser tido em conta quando for efetuada outra investigao. Todos os estudos tm em comum o facto de terem enfrentado enormes dificuldades na anlise de dados estatsticos. Porm, uma anlise precisa sobre os efeitos no pode ser efetuada sem dados fiveis e adequados.

Assim, gostaramos de sugerir que os registos dos dados estatsticos relativos ao reagrupamento fa-miliar sejam conciliados a nvel europeu. Os projetos IFCAP, INTEC e PROSINT constituem uma base til para um estudo sobre o tipo de dados que tero de ser recolhidos e diferenciados de acordo com os grupos, com a finalidade de obter respostas mais precisas. Isto no s contribuir para futuras pesqui-sas, como tambm facilitar um debate pblico e poltico sobre as polticas relativas ao reagrupamento familiar, incluindo uma apreciao mais rigorosa dos seus objetivos e efeitos.

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