Recomendações Basicas - Obras Edificações - TCU - 2013

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Obras Públicas [ Recomendações Básicas para a Contratação e ] Fiscalização de Obras de Edificações Públicas 3 a edição

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Transcript of Recomendações Basicas - Obras Edificações - TCU - 2013

  • MissoControlar a Administrao Pblica para contribuir com seu aperfeioamento em benefcio da sociedade.

    VisoSer reconhecido como instituio de excelncia no controle e no aperfeioamento da Administrao Pblica.

    NegcioControle externo da administrao pblica e da gesto dos recursos pblicos federais.

    Obras Pblicas[ Recomendaes Bsicas para a Contratao e ] Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas

    3a edio

  • Responsabilidade pelo Contedo

    Secretaria-Geral de Controle ExternoSecretaria de Fiscalizao de Obras

    Aeroporturias e de Edificao (SecobEdif)

    Responsabilidade Editorial

    Secretaria-Geral da PresidnciaInstituto Serzedello CorraCentro de Documentao

    Editora do TCU

    Projeto Grfico, Diagramao e Capa

    Paulo Brando

    TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIOSecretaria de Fiscalizao de Obras

    Aeroporturias e de Edificao (SecobEdif)SAFS Quadra 4 Lote 1

    Edifcio Anexo II Sala 255 70.042-900 Braslia - DF

    Solicitao de Exemplares

    [email protected]

    Ouvidoria do Tribunal de Contas da Unio

    Fone 0800 644 1500

    Impresso pela Sesap/Segedam

    Repblica Federativa do Brasil

    Tribunal de Contas da Unio

    Ministros

    Augusto Nardes, PresidenteAroldo Cedraz de Oliveira, Vice-Presidente

    Valmir CampeloWalton Alencar Rodrigues

    Benjamin ZymlerRaimundo Carreiro

    Jos JorgeJos Mcio Monteiro

    Ana Arraes

    Auditores

    Augusto Sherman CavalcantiMarcos Bemquerer CostaAndr Lus de Carvalho

    Weder de Oliveira

    Ministrio Pblico

    Lucas Rocha Furtado, Procurador-GeralPaulo Soares Bugarin, Subprocurador-GeralMaria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

    Marinus Eduardo de Vries Marsico, ProcuradorCristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

    Jlio Marcelo de Oliveira, ProcuradorSrgio Ricardo Costa Carib, Procurador

  • Secretaria-Geral de Controle ExternoSecretaria de Fiscalizao de

    Obras Aeroporturias e de Edificao

    Obras PblicasRecomendaes Bsicas para a Contratao eFiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas

    3 edio

    Braslia, 2013

  • Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

    Obras pblicas: recomendaes bsicas para a contratao e fiscalizao de obras pblicas /

    Tribunal de Contas da Unio. 3. ed. Braslia : TCU, SecobEdif, 2013.

    94p. ; il. color.

    1. Obras pblicas. 2. Auditoria de obras pblicas. I. Ttulo

    Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

    Copyright 2013, Tribunal de Contas da UnioImpresso no Brasil / Printed in Brazil

    Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.

    Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

    www.tcu.gov.br

  • ApresentAo

    Esta nova edio da publicao Obras Pblicas: Recomendaes Bsicas para a Contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas visa a reparar ligeiras incorrees pontuais verificadas na edio de 2009. Aproveita-se, ainda, a oportunidade para adicionar, no captulo 11, enunciados de smulas que tm relao com obras pblicas que foram aprovados pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) depois de 2009.

    O objetivo da obra permanece o mesmo, desde o seu lanamento em 2001, com orientao aos rgos e entidades da Administrao Pblica quanto aos procedimentos a serem adotados na execuo de obras, desde a licitao at a construo, passando pela elaborao de projetos e pela respectiva fiscalizao.

    A apresentao elaborada em 2009, pelo ento presidente do TCU, Ministro Ubiratan Aguiar, d-nos a dimenso histrica do trabalho ora divulgado, razo pela qual fazemos questo de que permanea reproduzida nesta edio.

    JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDESMinistro-Presidente do TCU

  • ApresentAo 2 edio

    com especial satisfao que apresento a 2 edio de Obras Pblicas: Recomendaes Bsicas para a Contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas. A cartilha visa orientar rgos e entidades da Administrao Pblica que no possuem equipes tcnicas especializadas por exemplo, prefeituras de pequenos e mdios municpios quanto aos procedimentos a serem adotados na execuo de obras, desde a licitao at a construo, passando pela elaborao de projetos e pela respectiva fiscalizao. Este material tambm pode ser utilizado por municpios de maior porte, bem como pelos demais rgos pblicos.

    O contedo da publicao que o leitor tem agora nas mos encontra-se disponvel no Portal do Tribunal de Contas da Unio (www.tcu.gov.br).

    Esta verso da Cartilha surge quase sete anos aps o lanamento da edio anterior, ocorrido na gesto do Ministro emrito Humberto Souto, que presidiu com maestria a Corte de Contas no binio 2001/2002.

    A edio que ora se apresenta constitui uma atualizao da primeira verso, incluindo, entre outros aspectos, a evoluo da jurisprudncia do TCU e da legislao, bem assim as smulas mais recentes editadas por este Tribunal sobre o tema. So de todo atuais, entretanto, as palavras que o eminente Ministro escreveu em 2002 ao apresentar a 1 edio, as quais fao questo de reproduzir e reafirmar:

    O Tribunal de Contas da Unio, consciente da elevada misso institucional de assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em benefcio da sociedade, est convicto de que a preveno de irregularidades, desperdcios e m administrao sempre mais eficaz que qualquer medida corretiva ou punitiva. Nesse sentido, destaca-se a ao pedaggica do Tribunal, que o vem aproximando dos rgos e entidades que lhe so jurisdicionados, por meio da organizao de teleconferncias, seminrios, promoo de cursos, treinamentos e palestras, alm de freqentes orientaes aos administradores pblicos. Com esse esprito, foi elaborada a presente cartilha Obras Pblicas - Recomendaes Bsicas para a Contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas. Alm de conceitos bsicos e instrues teis destinadas aos interessados, neste compndio encontram-se orientaes sobre aspectos legais relacionados com a licitao de obras pblicas e as principais recomendaes prticas para a correta contratao e fiscalizao desses empreendimentos, especialmente no mbito dos municpios. Esta edio tem o propsito de colaborar para melhoria dos nveis de eficincia e eficcia na gesto dos recursos pblicos aplicados em obras que objetivam a melhoria da qualidade de vida da populao. Tenho a esperana de que este trabalho contribua para aperfeioar a atuao da Administrao Pblica no mister de construir obras que ampliem o atendimento s necessidades da nao brasileira. (Ministro Humberto Guimares Souto)

  • Ao oferecer a presente edio, a Presidncia do Tribunal continua imbuda do mesmo desiderato que marcou as gestes anteriores. Almejo, tambm, que a leitura desta publicao seja o mais proveitosa possvel no sentido de contribuir para que os recursos do Errio sejam aplicados com probidade e zelo, de maneira que atenda condignamente s necessidades da coletividade. Se assim o for, dedique-se o mrito ao Ministro Humberto Souto.

    Braslia, agosto de 2009.

    Ministro UBIRATAN AGUIARPresidente do Tribunal de Contas da Unio

  • sumrio

    1 Introduo .............................................................................................. 11

    2 Definio de obra pblica........................................................................ 11

    3 Fluxograma de procedimentos ................................................................. 12

    4 Fase preliminar de licitao ..................................................................... 12

    4.1 Programa de necessidades .......................................................... 134.2 Estudos de viabilidade ................................................................ 134.3 Anteprojeto ............................................................................... 14

    5 Fase interna da licitao .......................................................................... 14

    5.1 Processo administrativo ............................................................... 155.2 Projeto bsico ........................................................................... 15

    5.2.1 Elaborao do projeto bsico .............................................. 175.2.2 Licenciamento ambiental ...................................................... 175.2.3 Projetos ............................................................................ 195.2.4 Especificaes tcnicas ....................................................... 205.2.5 Oramento detalhado ......................................................... 21

    5.2.5.1 Custo unitrio de um servio ......................................... 215.2.5.2 Custo direto da obra ................................................... 235.2.5.3 Taxa de benefcio e despesas indiretas ........................... 245.2.5.4 Oramento sinttico global ........................................... 25

    5.2.6 Cronograma fsico-financeiro ................................................ 275.2.7 Responsabilidade do autor do projeto bsico .......................... 27

    5.2.7.1 Responsabilidade tcnica ............................................. 275.2.7.2 Responsabilidade pela qualidade do produto .................. 27

    5.3 Projeto executivo ........................................................................ 285.4 Recursos oramentrios ............................................................... 285.5 Edital de licitao ...................................................................... 29

    5.5.1 Modalidades de licitao .................................................... 305.5.2 Parcelamento e fracionamento da licitao ............................. 315.5.3 Regime de licitao ............................................................ 315.5.4 Tipo de licitao ................................................................ 325.5.5 Habilitaes ...................................................................... 325.5.6 Restrio ao carter competitivo da licitao ........................... 335.5.7 Critrios de julgamento ....................................................... 345.5.8 Equipamentos e mobilirio ................................................... 355.5.9 Anexos do edital ................................................................ 355.5.10 Dispensa ou inexigibilidade de licitao .............................. 36

  • 6 Fase externa da licitao ......................................................................... 36

    6.1 Consideraes gerais ................................................................. 366.2 Publicao do edital .................................................................. 376.3 Comisso de licitao ................................................................ 376.4 Recebimento das propostas ......................................................... 386.5 Procedimentos da licitao .......................................................... 39

    6.5.1 Habilitao das propostas ................................................... 396.5.2 Anlise das propostas de preos ........................................... 396.5.3 Inexequibilidade ................................................................ 406.5.4 Recursos ........................................................................... 416.5.5 Homologao e adjudicao............................................... 41

    7 Fase contratual ....................................................................................... 41

    7.1 Consideraes gerais ................................................................. 427.2 Contrato .................................................................................. 42

    7.2.1 Definio de contrato administrativo ...................................... 427.2.2 Clusulas obrigatrias no contrato administrativo ..................... 427.2.3 Assinatura do contrato ......................................................... 437.2.4 Incio dos servios .............................................................. 437.2.5 Alteraes contratuais ......................................................... 447.2.6 Acrscimos e supresses ...................................................... 447.2.7 Tempestividade dos aditivos ................................................. 457.2.8 Obrigaes da contratada .................................................. 457.2.9 Atrasos na execuo do contrato .......................................... 467.2.10 Sanes ......................................................................... 467.2.11 Resciso do contrato e sanes administrativas ...................... 47

    7.2.11.1 Motivos para a resciso do contrato ............................ 477.2.11.2 Subcontratao ........................................................ 477.2.11.3 Medies ................................................................ 487.2.11.4 Documentao as built .............................................. 49

    7.3 Fiscalizao ............................................................................. 497.3.1 Atribuies da fiscalizao .................................................. 497.3.2 Principais aspectos a serem observados pela fiscalizao ......... 50

    7.4 Recebimento da obra ................................................................. 507.5 Responsabilidade da contratada .................................................. 51

    8 Fase posterior contratao .................................................................... 51

    8.1 Garantia dos servios ................................................................. 518.2 Manuteno ............................................................................. 52

    9 Principais irregularidades em obras pblicas ............................................. 53

    9.1 Irregularidades concernentes ao procedimento licitatrio ................... 539.2 Irregularidades concernentes ao contrato........................................ 549.3 Irregularidades concernentes execuo oramentria ..................... 559.4 Irregularidades concernentes s medies e aos pagamentos ............ 55

  • 9.5 Irregularidades concernentes ao recebimento da obra ...................... 56

    10 Principais normas aplicveis .................................................................. 56

    11 Smulas do Tribunal de Contas da Unio ................................................ 58

    12 Stios teis ............................................................................................ 61

    Anexo I ..................................................................................................... 63

    Aspectos a serem observados na fiscalizao de obras de edificaes ........... 63

    1 Servios iniciais ............................................................................ 631.1 Demolies .......................................................................... 631.2 Locao da obra .................................................................. 641.3 Terraplenagem ...................................................................... 65

    2 Fundaes ................................................................................... 663 Estruturas de concreto armado ......................................................... 694 Alvenaria de vedao ................................................................... 725 Esquadrias................................................................................... 746 Cobertura ................................................................................... 757 Revestimentos ............................................................................... 768 Pinturas ....................................................................................... 789 Impermeabilizao ....................................................................... 7910 Instalaes hidrulicas, sanitrias, eltricas e telefnicas .................... 8111 Pavimentao ............................................................................ 8212 Limpeza da obra ........................................................................ 83

    Anexo II .................................................................................................... 85

    Procedimentos e rotinas de servis da conservao e manuteno de edificaes ............................................................................................ 85

    1 Procedimentos gerais ..................................................................... 852 Fundaes ................................................................................... 863 Estruturas de concreto .................................................................... 864 Alvenaria .................................................................................... 875 Revestimentos de pisos ................................................................... 876 Pintura ........................................................................................ 877 Coberturas .................................................................................. 878 Impermeabilizaes ...................................................................... 879 Instalaes hidrossanitrias ............................................................. 8810 Instalaes eltricas ..................................................................... 88

    Glossrio ................................................................................................... 89

    Bibliografia ................................................................................................ 95

  • ListA de FigurAs

    Figura 1 Fluxograma de procedimentos ................................................. 10Figura 2 Nvel de preciso de projetos .................................................. 14Figura 3 Composio de custo unitrio de servio do Sinapi ..................... 20Figura 4 Exemplo de taxa de benefcio e despesas indiretas ..................... 22Figura 5 Oramento sinttico global de obra fictcia ................................ 24Figura 6 Prazos para recebimento de propostas ...................................... 36Figura 7 Vista da locao de uma obra pblica ...................................... 62Figura 8 Vista da execuo da terraplenagem de uma futura instituio pblica ................................................................................. 63Figura 9 Fundaes rasas ou diretas ..................................................... 64Figura 10 Fundaes profundas ........................................................... 65Figura 11 Estacas pr-fabricadas .......................................................... 65Figura 12 Perfurao de solo para a execuo de uma estaca de fundao ....................................................................................... 66Figura 13 Concretagem de uma laje e suas respectivas vigas .................... 69Figura 14 Cuidados a serem tomados com o concreto ............................. 69Figura 15 Prazos para retirada das formas de concreto ............................ 70Figura 16 Cunhamento das paredes ..................................................... 71Figura 17 Tipos de blocos ................................................................... 72Figura 18 Detalhe da cobertura de uma construo ................................. 73Figura 19 Cobertura de edifcio. Impermeabilizao da laje para instalao de espelhos dgua e jardins.................................................................. 78Figura 20 Classificao de pisos cermicos ........................................... 80Figura 21 Problemas na estrutura de concreto provocados por infiltraes .... 84Figura 22 Broca ou bicheira em elemento de concreto ............................. 88Figura 23 Canopla ............................................................................ 89Figura 24 slump test ........................................................................... 92

  • 11

    1 introduo

    A Cartilha Obras Pblicas Recomendaes Bsicas para Contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas visa a orientar rgos e entidades da Administrao Pblica que no possuem equipes tcnicas especializadas nos procedimentos a adotar nas contrataes para execuo e fiscalizao de suas obras.

    A linguagem utilizada de fcil entendimento e permite a compreenso deste material por quem no tem especializao na rea de construo civil. O objetivo minimizar falhas formais e de execuo, a fim de garantir a realizao das obras de forma adequada e transparente.

    A cartilha foi elaborada para acompanhamento de obras de edificaes convencionais casas, prdios, postos de sade, entre outros , pois so os tipos de empreendimentos mais comuns em pequenas prefeituras municipais. H, no entanto, itens genricos que so aplicveis a outros tipos de obra.

    No texto, so abordadas desde questes legais que regem a contratao de obras na Administrao Pblica em geral, em especial o Estatuto das Licitaes e Contratos, a Lei n 8.666/1993, e alguns acrdos e smulas da jurisprudncia desta Corte de Contas, de modo a alertar sobre os procedimentos legais e regulamentares recomendveis, quando da execuo de determinado empreendimento, sem esgotar o assunto ou analisar detalhadamente a legislao sobre a matria. Tambm apresentada a descrio dos principais aspectos tcnicos concernentes a obras de edificaes.

    Ao aparecer, ao longo do texto, palavra destacada, isso significa que h maior explicao sobre o termo no glossrio ao final da cartilha.

    2 deFinio de obrA pbLicA

    Obra pblica considerada toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao de bem pblico. Ela pode ser realizada de forma direta, quando a obra feita pelo prprio rgo ou entidade da Administrao, por seus prprios meios, ou de forma indireta, quando a obra contratada com terceiros por meio de licitao. Neste caso, so autorizados diversos regimes de contratao1:

    empreitada por preo global: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total;

    empreitada por preo unitrio: quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas;

    tarefa: quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais;

    empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias.

    1Art. 6, inciso VIII, da Lei n 8.666/1993.

  • 12

    3 FLuxogrAmA de procedimentos

    A concluso de obra pblica evento que depende de uma srie de etapas, que se iniciam muito antes da licitao propriamente dita e se constituem em passos fundamentais para a garantia de sucesso do empreendimento. O cumprimento ordenado dessas etapas leva obteno de um conjunto de informaes precisas que refletiro em menor risco de prejuzos Administrao.

    Na figura abaixo, apresenta-se fluxograma que procura demonstrar ao gestor, em ordem sequencial, as etapas a serem realizadas para a adequada execuo indireta de uma obra pblica.

    1

    2

    3

    4

    1

    2

    3

    III

    IV

    V

    Fase interna da licitao

    Fase contratual

    Projeto bsicoProjeto executivo

    Recursos oramentriosEdital de licitao

    ContratoFiscalizao da obra

    Recebimento da obraFase posterior contratao

    Programa de necessidadesEstudos de viabilidadeAnteprojeto

    Publicao do edital de licitaoComisso de licitaoRecebimento de propostasProcedimento da licitao

    OperaoManuteno

    Fase preliminar licitao

    Fase externa da licitao

    I

    II

    1

    2

    3

    1

    2

    3

    4

    1

    2

    Figura 1 Fluxograma de procedimentos

    Nos prximos captulos, encontram-se consideraes bsicas sobre cada uma dessas etapas.

    4 FAse preLiminAr de LicitAo

    As etapas includas na fase preliminar licitao so de fundamental importncia para a tomada da deciso de licitar, apesar de, muitas vezes, serem menosprezadas. Elas tm o objetivo de identificar necessidades, estimar recursos e escolher a melhor alternativa para o atendimento dos anseios da sociedade local. Passar para as demais fases de uma licitao sem a sinalizao positiva da viabilidade do empreendimento obtida na etapa preliminar pode resultar no desperdcio de recursos pblicos pela impossibilidade de execuo da obra, por dificuldades em sua concluso ou efetiva futura utilizao.

  • 13

    Antes de se tomar a deciso de iniciar novo empreendimento, importante lembrar o que a Lei de Responsabilidade Fiscal2 estabelece no artigo a seguir:

    Art. 45. [...] a lei oramentria e as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico [...]

    4.1 Programa de necessidades

    Antes de iniciar o empreendimento, o rgo deve levantar suas principais necessidades, definindo o universo de aes e empreendimentos que devero ser relacionados para estudos de viabilidade. Esse o programa de necessidades.

    Em seguida, necessrio que a Administrao estabelea as caractersticas bsicas de cada empreendimento, tais como: fim a que se destina, futuros usurios, dimenses, padro de acabamento pretendido, equipamentos e mobilirios a serem utilizados, entre outros aspectos. Deve-se considerar, tambm, a rea de influncia de cada empreendimento, levando em conta a populao e a regio a serem beneficiadas. Do mesmo modo, precisam ser observadas as restries legais e sociais relacionadas com o empreendimento em questo, isto , deve ser cumprido o Cdigo de Obras Municipal.

    4.2 Estudos de viabilidade

    Os estudos de viabilidade objetivam eleger o empreendimento que melhor responda ao programa de necessidades, sob os aspectos tcnico, ambiental e socioeconmico.

    No aspecto tcnico, devem ser avaliadas as alternativas para a implantao do projeto. A avaliao ambiental envolve o exame preliminar do impacto ambiental do empreendimento, de forma a promover a perfeita adequao da obra com o meio ambiente. A anlise socioeconmica, por sua vez, inclui o exame das melhorias e possveis malefcios advindos da implantao da obra.

    Durante esta etapa, deve ser promovida a avaliao expedita do custo de cada possvel alternativa. Uma das maneiras para isso multiplicar o custo por metro quadrado, obtido em revistas especializadas em funo do tipo de obra, pela estimativa da rea equivalente de construo, calculada de acordo com a NBR 12.721/1993 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT). Obtm-se, assim, uma ordem de grandeza do oramento referente a cada empreendimento, para se estimar a dotao oramentria necessria. Nessa etapa, ainda no possvel a definio precisa dos custos envolvidos na realizao da obra, mas

    2 Lei complementar n 101/2000.

  • 14

    preciso obter uma noo adequada dos valores envolvidos, que fundamental para priorizar as propostas.

    Em seguida, deve-se verificar a relao custo/benefcio de cada obra, levando em considerao a compatibilidade entre os recursos disponveis e as necessidades da populao do municpio.

    Concludos os estudos e selecionada a alternativa, deve-se preparar relatrio com a descrio e avaliao da opo selecionada, suas caractersticas principais, os critrios, ndices e parmetros empregados na sua definio, demandas que sero atendidas com a execuo, e pr-dimensionamento dos elementos, isto , estimativa do tamanho de seus componentes.

    4.3 Anteprojeto

    Aps a escolha do empreendimento a ser realizado, pode ser necessria a elaborao de anteprojeto, que no se confunde com o projeto bsico da licitao.

    O anteprojeto deve ser elaborado no caso de obras de maior porte e consiste na representao tcnica da opo aprovada na etapa anterior. Deve apresentar os principais elementos plantas baixas, cortes e fachadas de arquitetura, da estrutura e das instalaes em geral do empreendimento, alm de determinar o padro de acabamento e o custo mdio.

    O anteprojeto no suficiente para licitar, pois ele no possui elementos para a perfeita caracterizao da obra, pela ausncia de alguns estudos que somente sero conduzidos nas prximas fases. Ele apenas possibilita melhor definio e conhecimento do empreendimento, bem como o estabelecimento das diretrizes a serem seguidas quando da contratao do projeto bsico.

    A documentao gerada nesta etapa deve fazer parte do processo licitatrio.

    5 FAse internA dA LicitAo

    Definido o empreendimento, necessrio iniciar os preparativos para a contratao, que deve ocorrer, usualmente, por meio de licitao. A dispensa ou inexigibilidade de licitao sero abordadas mais adiante no Manual.

    As etapas preparatrias para a publicao do edital de licitao constituem a fase interna do certame.

    nesta fase que se especifica detalhadamente o objeto a ser contratado por meio da elaborao do projeto bsico e se definem os requisitos para o recebimento de propostas dos interessados em contratar com a Administrao, observadas regras que possibilitem a mxima competitividade entre os participantes, com o fim de obter a proposta mais vantajosa para a Administrao. A fase interna da licitao uma etapa de fundamental importncia para o sucesso do empreendimento.

  • 15

    5.1 Processo administrativo

    Segundo determina a Lei n 8.666/19933, o procedimento da licitao inicia-se com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, o qual contenha a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e a origem do recurso prprio para a despesa. A esse processo devem ser juntados todos os documentos gerados ao longo do procedimento licitatrio.

    A documentao, memrias de clculo e justificativas produzidos durante a elaborao dos projetos bsico e executivo tambm devem constar desse processo.

    5.2 Projeto bsico

    O projeto bsico o elemento mais importante na execuo de obra pblica. Falhas em sua definio ou constituio podem dificultar a obteno do resultado almejado pela Administrao.

    O projeto bsico deve ser elaborado anteriormente licitao e receber a aprovao formal da autoridade competente4. Ele deve abranger toda a obra e possuir os requisitos estabelecidos pela Lei das Licitaes5:

    possuir os elementos necessrios e suficientes para definir e caracterizar o objeto a ser contratado;

    ter nvel de preciso adequado; ser elaborado com base nos estudos tcnicos preliminares que assegurem

    a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento;

    possibilitar a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos executivos e do prazo de execuo.

    Com relao ao nvel de preciso adequado, pode-se tomar por base as informaes da tabela abaixo:

    3 Art. 38 da Lei n 8.666/1993.4 Art. 7, 2, inciso I, da Lei n 8.666/1993.5 Art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/1993.

  • 16

    Tipo Preciso Margem de Erro Projeto Elementos Necessrios

    Avaliao Baixa 30% Anteprojetorea construdaPadro de acabamentoCusto unitrio bsico

    Oramento sinttico Mdia 10 a 15% Projeto bsicoPlantas principaisEspecificaes bsicasPreos de referncia

    Oramento analtico Alta 5% Projeto executivo

    Plantas detalhadasEspecificaes completasPreos negociados

    Figura 2 Nvel de preciso de projetos

    O Estatuto das Licitaes determina, ainda, que o projeto bsico contenha, entre outros aspectos:

    a identificao clara de todos os elementos constitutivos do empreendimento; as solues tcnicas globais e localizadas; a identificao e especificaes de todos os servios, materiais e equipamentos

    a incorporar obra; oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos

    de servios e fornecimentos propriamente avaliados.

    importante lembrar que a inconsistncia ou inexistncia dos elementos que devem compor o projeto bsico poder ocasionar problemas futuros de significativa magnitude, tais como:

    falta de efetividade ou alta relao custo/benefcio do empreendimento, devido inexistncia de estudo de viabilidade adequado;

    alteraes de especificaes tcnicas, em razo da falta de estudos geotcnicos ou ambientais adequados;

    utilizao de materiais inadequados, por deficincias das especificaes; alteraes contratuais em funo da insuficincia ou inadequao das plantas

    e especificaes tcnicas, envolvendo negociao de preos.

    Essas consequncias podem acabar por frustrar o procedimento licitatrio, dadas as diferenas entre o objeto licitado e o que ser efetivamente executado, e levar responsabilizao daqueles que aprovaram o projeto bsico que se apresentou inadequado6.

    6 Segundo o Acrdo n 353/2007 do TCU. Relator: Ministro Augusto Nardes:5. [...] Alm disso, bom lembrar que, nos exatos termos do art. 7, 6, da Lei 8.666/1993, so nulos de pleno direito os atos e contratos derivados de licitaes baseadas em projeto incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar no a alterao do contrato visando correo das imperfeies, mas sua anulao para realizao de nova licitao, bem como a responsabilizao do gestor faltoso.

  • 17

    5.2.1 Elaborao do projeto bsico

    O projeto bsico de uma licitao pode ser elaborado pelo prprio rgo. Neste caso, dever ser designado um responsvel tcnico a ele vinculado, com inscrio no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA) estadual, que efetuar o registro das Anotaes de Responsabilidade Tcnica (ARTs), referentes aos projetos.

    No caso de o rgo no dispor de corpo tcnico especializado, ele dever fazer uma licitao especfica para contratar empresa para elaborar o projeto bsico. O edital para contratao desse projeto dever conter, entre outros requisitos, o oramento estimado dos custos dos projetos e o seu cronograma de elaborao.

    Concludo o projeto, os oramentos e estimativas de custos para a execuo da obra, a relao de desenhos e os demais documentos grficos devero ser encaminhados ao rgo licitante para exame e aprovao, sempre acompanhados de memria de clculo e justificativas.

    5.2.2 Licenciamento ambiental

    Quando da elaborao do projeto bsico, necessrio verificar se o empreendimento necessita de licenciamento ambiental7, conforme dispem as resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) n 001/1986 e n237/1997 e da Lei n 6.938/1981. Se preciso, deve-se elaborar Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), como partes integrantes do Projeto Bsico.

    O Anexo 1 da Resoluo n 237/1997 do Conama lista as atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, enquanto o art. 2 da Resoluo n 001/1986 do citado Conselho define as atividades modificadoras do meio ambiente que dependem da elaborao e aprovao de estudo de impacto ambiental e relatrio de impacto ambiental para seu licenciamento:

    Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; Ferrovias; Portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos; Aeroportos, [...];

    7O caput do art. 2 da Resoluo Conama n 237/1997 (que regulamenta o art. 10 da Lei n 6.938/1981) dispe:

    Art. 2- A localizao, construo, instalao, ampliao, modificao e operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento do rgo ambiental competente, sem prejuzo de outras licenas legalmente exigveis.

  • 18

    Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissrios de esgotos sanitrios;

    Linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230KV; Obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, [...]; Extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo); Extrao de minrio, [...]; Aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos txicos ou perigosos; Usinas de gerao de eletricidade, [...]; Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroqumicos, siderrgicos,

    cloroqumicos, destilarias de lcool, hulha, extrao e cultivo de recursos hdricos); Distritos industriais e zonas estritamente industriais ZEI; Explorao econmica de madeira ou de lenha, [...]; Projetos urbansticos, acima de 100ha. ou em reas consideradas de relevante

    interesse ambiental a critrio da SEMA e dos rgos municipais e estaduais competentes;

    Qualquer atividade que utilize carvo vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.

    No caso de a licena ambiental ser exigida, deve-se observar a necessidade de ser obtida:

    Licena Prvia (previamente licitao); Licena de Instalao (antes do incio da execuo da obra); Licena de Operao (antes do incio de funcionamento do empreendimento).

    A importncia da obteno da licena prvia antes da licitao reside na possibilidade de, caso o projeto bsico seja concludo sem a devida licena, o rgo ambiental, quando finalmente consultado, manifestar-se pela inviabilidade ambiental da obra.

    Os projetos bsico e executivo devem contemplar todas as medidas mitigadoras exigidas pelo rgo ambiental, quando do fornecimento das licenas prvia e de instalao. Isso importante em razo, j que a implementao de medidas mitigadores influencia diretamente a definio precisa do custo do empreendimento.

    Em relao ao licenciamento ambiental, o Tribunal de Contas da Unio considera como irregularidades graves:

    9.2.3.1. a contratao de obras com base em projeto bsico elaborado sem a existncia da licena prvia, conforme art. 2 [na verdade, art. 7], 2, inciso I e art. 12, ambos da Lei n 8.666/93 c/c o art. 8, inciso I, da Resoluo Conama n 237/97;

  • 19

    9.2.3.2. o incio de obras sem a devida licena de instalao, bem como o incio das operaes do empreendimento sem a licena de operao com base nas Resolues Conama n 237/97 e 06/87 8;

    O TCU tambm j definiu que a falta de providncias de responsvel, com vistas a verificar a efetiva viabilidade ambiental e econmica de obra pblica, justifica sua apenao9.

    5.2.3 Projetos

    Os projetos para construo, reforma ou ampliao de um empreendimento sero elaborados em trs etapas sucessivas: estudo preliminar ou anteprojeto realizado na fase preliminar licitao , projeto bsico e projeto executivo. Todos esses estudos e projetos devero ser desenvolvidos de forma que guardem sintonia entre si, tenham consistncia material e atendam s diretrizes gerais do programa de necessidades e dos estudos de viabilidade.

    A responsabilidade pela elaborao dos projetos ser de profissionais ou empresas legalmente habilitadas pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA) local. O autor ou autores devero assinar todas as peas que compem os projetos especficos, indicando o nmero da inscrio de registro das ARTs no CREA, nos termos da Lei n 6.496/1977.

    Os projetos devem ser elaborados de acordo com as leis, decretos, regulamentos, portarias e normas federais, estaduais/distritais e municipais direta ou indiretamente aplicveis a obras pblicas, e em conformidade com as normas tcnicas devidas.

    As obras e servios destinados aos mesmos fins devem seguir projetos padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando esses projetos-padro no atenderem s condies peculiares do local ou s exigncias especficas do empreendimento10. O Governo Federal, por meio dos Ministrios da Sade, da Justia e da Educao, possui normas relativas a construes do tipo hospital, penitenciria e escola, as quais podem ser usadas como parmetros em sua execuo.

    A elaborao dos projetos, alm de observar as caractersticas e condies do local de execuo dos servios ou obra e seu impacto ambiental, tem de considerar os seguintes requisitos:

    segurana; funcionalidade e adequao ao interesse pblico; possibilidade de emprego de mo-de-obra, materiais, tecnologia e matrias-primas

    existentes no local para execuo, de modo a diminuir os custos de transporte;

    8 Acrdo n 516/2003 - Plenrio. Relator: Ministro-Substituto: Lincoln Magalhes da Rocha. Braslia, 15 maio 2003.9 Acrdo n 865/2006 - Plenrio. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia, 7 jun. 2006.10 Art. 11 da Lei n 8.666/1993.

  • 20

    facilidade e economia na execuo, conservao e operao, sem prejuzo da durabilidade da obra ou servio;

    adoo das normas tcnicas de sade e de segurana do trabalho adequadas; infraestrutura de acesso; aspectos relativos insolao, iluminao e ventilao.

    O responsvel pela autoria dos projetos deve providenciar o alvar de construo e suas aprovaes pelos rgos competentes, tais como, Prefeitura Municipal, Corpo de Bombeiros, concessionrias de servios pblicos (energia, telefonia, saneamento, etc.) e entidades de proteo sanitria e do meio ambiente. Mesmo que o encaminhamento para aprovao formal nas diversas instituies de fiscalizao e controle no seja realizado diretamente pelo autor do projeto, sero de sua responsabilidade as eventuais modificaes necessrias sua aprovao. A aprovao do projeto no exime seus autores das responsabilidades estabelecidas pelas normas, regulamentos e legislao pertinentes s atividades profissionais.

    5.2.4 Especificaes tcnicas

    As especificaes tcnicas so representadas por um documento que caracteriza os materiais, equipamentos e servios a serem utilizados na obra, visando a desempenho tcnico determinado. Devero ser elaboradas em conformidade com normas tcnicas e prticas especficas, de modo a abranger todos os materiais, equipamentos e servios previstos no projeto.

    As especificaes tcnicas no podero reproduzir catlogos de determinado fornecedor ou fabricante, de modo a permitir alternativas de fornecimento. Quando de sua elaborao, devem ser definidas as condies de aceitao de produto similar, para no restringir a uma nica marca aceitvel.

    Se a referncia de marca ou modelo for indispensvel para a perfeita caracterizao do material ou equipamento, a especificao dever conter obrigatoriamente a expresso ou equivalente11.

    11 Acrdo n 644/2007-Plenrio. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, 18 abr. 2007:9.4. determinar [...] que: [...]9.4.11. observe o Acrdo n 1.292/2003-TCU-Plenrio, limitando a indicao de marca aos casos em que justificativas tcnicas, devidamente fundamentadas e formalizadas, demonstrem que a alternativa adotada a mais vantajosa e a nica que atende s necessidades da Administrao, ressalvando que a indicao de marca permitida como parmetro de qualidade para facilitar a descrio do objeto a ser licitado, desde que seguida por expresses do tipo: ou equivalente, ou similar, ou de melhor qualidade;

  • 21

    5.2.5 Oramento detalhado

    O oramento-base de uma licitao tem como objetivo servir de paradigma para a Administrao fixar os critrios de aceitabilidade de preos total e unitrios no edital, sendo a principal referncia para a anlise das propostas das empresas participantes na fase externa do certame licitatrio.

    Na elaborao do oramento detalhado de uma obra, preciso:

    conhecer os servios necessrios para a exata execuo da obra, que constam dos projetos, memoriais descritivos e especificaes tcnicas;

    levantar com preciso os quantitativos desses servios; calcular o custo unitrio dos servios; calcular o custo direto da obra; estimar os custos indiretos e o lucro da construtora.

    Os custos diretos e a taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI), a qual engloba os custos indiretos e o lucro, compem o preo final estimado para a obra. A ausncia ou o clculo incorreto de um deles poder reduzir a remunerao esperada pela empresa que vier a ser contratada ou levar ao desperdcio de recursos pblicos.

    A seguir, sero abordados em maior detalhe algumas das etapas da oramentao de uma obra pblica.

    5.2.5.1 Custo unitrio de um servio

    Para se calcular o custo unitrio de um servio, preciso conhecer sua composio analtica, isto , os insumos necessrios para a realizao desse servio e os coeficientes de consumo de materiais, de produtividade da mo-de-obra e consumo horrio dos equipamentos utilizados na sua execuo.

    Na oramentao de uma obra pblica, tais composies so selecionadas com base nas especificaes tcnicas estabelecidas para os servios e devem ser obtidas em sistemas de referncia de preos ou em publicaes tcnicas. importante salientar que, sempre que necessrio, as composies devem ser adaptadas s caractersticas especficas da obra.

    No que tange aos custos unitrios dos insumos e servios, desde 2002, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)12, que dispe sobre as diretivas para a elaborao

    12 O art.102 da LDO 2013, Lei n 12.708, de 17 de agosto de 2012, dispe: Art.102. O custo global das obras e dos servios de engenharia contratados e executados com recursos dos oramentos da Unio ser obtido a partir de composies de custos unitrios, previstas no projeto, menores ou iguais mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econmica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que no possam ser considerados como de construo civil.

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    da Lei Oramentria Federal do ano seguinte, estabelece que esses devem ser obtidos do Sinapi13.

    Nesse aspecto, a jurisprudncia do TCU:[...] tem considerado que os preos medianos constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo CivilSinapi so indicativos dos valores praticados no mercado e, portanto, h sobrepreo quando o preo global est injustificadamente acima do total previsto no Sinapi14.

    No entanto, nos casos em que custos unitrios de insumos ou servios no forem encontrados no Sinapi, podero ser adotados aqueles disponveis em tabelas de referncia formalmente aprovadas por rgo ou entidade da administrao pblica federal, como o Sicro15. Subsidiariamente, podem ser consultadas revistas tcnicas especializadas e at mesmo o mercado local. importante lembrar que as fontes de consulta devem ser indicadas na memria de clculo do oramento, fazendo parte da documentao do processo licitatrio.

    A LDO tambm determina que, somente em condies especiais, pode-se adotar custos unitrios superiores aos do Sinapi. Nesses casos, um profissional habilitado deve justificar os valores e elaborar relatrio tcnico circunstanciado, o qual deve ser aprovado pela autoridade competente.

    A multiplicao dos custos dos insumos pelos coeficientes de consumo previstos na composio resulta no custo unitrio direto de produo do servio. A figura a seguir apresenta um exemplo de composio de custo unitrio do Sinapi:

    Figura 3 Composio de custo unitrio de servio do Sinapi

    13 Sinapi Sistema Nacional de Custos e ndices da Construo Civil mantido pela Caixa Econmica Federal; tem como objetivo a produo de informaes de custos e ndices de forma sistematizada e com abrangncia nacional, visando a elaborao e avaliao de oramentos, acompanhamento de custos, adequao de materiais e programao de investimentos.14 Acrdo n 618/2006-Plenrio. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. Braslia, 26 abr. 2006.15 Sicro Sistema de Custos Rodovirios desenvolvido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT, apresenta custos regionalizados e pesquisados bimestralmente. O acesso disponibilizado na Internet, no stio do DNIT (http://www.dnit.gov.br).

  • 23

    No que tange mo de obra, deve-se destacar a necessidade da incluso, nos seus custos, dos encargos sociais (ou leis sociais), os quais devem ser calculados em funo das especificidades do local de execuo dos servios. fundamental esclarecer que devem ser usadas duas taxas de encargos sociais: uma para empregados horistas e outra para mensalistas, pois diferentemente dos primeiros, os mensalistas tm encargos sociais que incidem diretamente sobre a remunerao mensal. Com isso, no h necessidade de considerar alguns itens que j esto includos na folha de pagamento da empresa. Para maiores detalhes sobre esse assunto, o artigo tcnico Os encargos sociais nos oramentos da construo civil16 pode ser consultado. Destaca-se, ainda, que os demonstrativos das composies analticas dos encargos sociais devem constar da documentao do processo licitatrio.

    Todos esses aspectos relativos aos custos unitrios dos servios j foram abordados em diversas determinaes feitas pelo TCU a rgos pblicos. Um exemplo disso pode ser encontrado no item 9.4.4 do Acrdo n 644/2007 do Pleno do Tribunal17.

    5.2.5.2 Custo direto da obra

    O custo direto total da obra obtido pelo somatrio do produto quantitativo x custo unitrio de cada um dos servios necessrios para a execuo do empreendimento. importante destacar que tanto os quantitativos quanto os custos unitrios devem ser calculados de forma bastante precisa, pois a superestimativa de um e/ou outro pode elevar o custo total orado, tornando-o incompatvel com os praticados no mercado.

    16 Veja o artigo Os encargos sociais nos oramentos da construo civil (MENDES, 2001) na Revista do Tribunal de Contas da Unio, n. 89, jul/set 2001.17 Acrdo n 644/2007-Plenrio. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, 18 abr. 2007:

    9.4. determinar [...] que: [...]9.4.4. na elaborao de oramentos de servios e equipamentos [...], para os quais no exista referncia de preos nos sistemas usualmente adotados (SICRO e SINAPI), ou para os quais no seja possvel ajustar as composies de preos dos sistemas usualmente adotados s peculiaridades das obras [...], que sejam guardados registros das cotaes de preos de insumos efetuadas e justificadas as composies adotadas, com elementos suficientes que permitam o controle da motivao dos atos que fundamentaram os preos unitrios dos insumos e dos servios que integram o oramento, devendo, ainda, o oramento identificar os responsveis por sua elaborao e aprovao;[...]9.4.8. justifique os percentuais de encargos sociais adotados no oramento do projeto bsico aprovado;

  • 24

    5.2.5.3 Taxa de benefcio e despesas indiretas

    Finalmente, para a obteno do preo final estimado para o empreendimento, preciso aplicar sobre o custo direto total da obra a taxa de Benefcio e Despesas Indiretas (BDI ou LDI). Essa taxa, calculada por meio da frmula abaixo apresentada18, contempla o lucro da empresa construtora e seus custos indiretos, isto , garantia, risco e seguros, despesas financeiras, administrao central e tributos. Ela um percentual que, aplicado sobre o custo da obra, eleva-o ao preo final dos servios. Seu valor deve ser avaliado para cada caso especfico, dado que seus componentes variam em funo do local, tipo de obra e sua prpria composio.

    ( 1 + (AC + S + R + G)) (1 + DF) (1 + L)

    (1 -- I)BDI =

    Onde: AC = taxa representativa das despesas de rateio da Administrao Central; S = taxa representativa de Seguros; R = taxa representativa de Riscos; G = taxa representativa de Garantias; DF = taxa representativa das Despesas Financeiras L = taxa representativa do Lucro I = taxa representativa da incidncia de Impostos

    importante salientar que o demonstrativo da composio analtica da taxa de Benefcio e Despesas Indiretas utilizada no oramento-base da licitao, abaixo exemplificado, tambm deve constar da documentao do processo licitatrio.

    Item Porcentagem

    Garantia / risco / seguro 1,18%

    Despesas financeiras 0,59%

    Administrao central 4,07%

    Lucro 6,9 %

    Tributos 7,27%

    COFINS 3 %

    ISS 3,62%

    PIS 0,65%

    Taxa de BDI 22,05%

    Figura 4 Exemplo de taxa de benefcio e despesas indiretas

    No que tange aos tributos, importante que somente sejam includos aqueles pertinentes, no devendo constar do clculo os de natureza direta e personalstica,

    18 Acrdo n 325/2007-Plenrio. Relator: Ministro Guilherme Palmeira. Braslia, 14 mar. 2007.

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    que oneram pessoalmente o contratado e que, por essa razo, no devem ser repassados contratante, conforme entendimento do TCU19.

    Alm disso, despesas relativas administrao local de obras, mobilizao e desmobilizao e instalao e manuteno do canteiro, pelo fato de poderem ser quantificadas e discriminadas pela simples contabilizao de seus componentes, devem constar da planilha oramentria da obra como custo direto20.

    Para maiores detalhes sobre esse assunto, o artigo tcnico Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Bonificao e Despesas Indiretas (BDI)21 pode ser consultado.

    5.2.5.4 Oramento sinttico global

    A figura a seguir apresenta um exemplo de planilha de oramento sinttico global de uma obra fictcia. importante destacar a proibio da utilizao de unidades genricas como verba, conjunto, ponto, etc. no oramento-base de uma licitao.

    Item Discriminao Unid. QuantidadeCusto (R$)

    Unitrio Total

    1 Infraestrutura

    1.1 Raspagem e limpeza manual do terreno m2 10.000,00 1,33 13.300,00

    1.2 Escavao manual de vala em solo de primeira categoria

    m3 1.000,00 21,22 21.220,00

    1.3 Escavaes em solo mole m3 10,00 75,00 750,00

    1.4 Estacas pr-moldadas de concreto protendido, carga 40t

    m 500,00 36,36 18.180,00

    1.5 Lastro de concreto m3 100,00 212,46 21.246,00

    1.6 Concreto m3 40,00 197,61 7.904,40

    1.7 Forma para fundao m2 400,00 22,62 9.048,00

    1.8 Armadura em ao - CA50 kg 3.800,00 3,49 13.262,00

    1.9 Transporte e lanamento de concreto em fundao

    m3 200,00 44,88 8.976,00

    Total subitem 113.886,40

    19 Acrdo n 644/2007-Plenrio. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, 18 abr. 2007:9.4. determinar [...] que: [...]9.4.5. exclua dos seus oramentos parcelas relativas ao Imposto de Renda Pessoa Jurdica IRPJ e Contribuio Social sobre Lucro Lquido - CSLL, bem como faa constar em seus editais orientao aos licitantes de que tais tributos no devero ser includos no Benefcios e Despesas Indiretas - BDI;

    20 Acrdo n 2029/2008-Plenrio. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, 17 set. 2008.21 Veja o artigo de Mendes : Um aspecto polmico dos oramentos de obras pblicas: Bonificao e Despesas Indiretas (BDI) na Revista do Tribunal de Contas da Unio n. 88.

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    Item Discriminao Unid. QuantidadeCusto (R$)

    Unitrio Total

    2 Estrutura

    2.1 Concreto m3 100,00 197,61 19.761,00

    2.2 Forma chapa compensada e=12mm, 3 reaproveitamentos

    m2 1.000,00 36,10 36.100,00

    2.3 Armadura em ao - CA50 Kg 10.000,00 3,49 34.900,00

    2.4 Transporte e lanamento de concreto em estrutura

    m3 100,00 19,28 1.928,00

    2.5 Laje pr-fabricada m2 300,00 49,02 14.706,00

    Total subitem 107.395,00

    3 Vedaes

    3.1 Alvenaria de vedao com tijolo cermico e=9 cm

    m2 2.000,00 19,21 38.420,00

    Total subitem 38.420,00

    4 Cobertura

    4.1 Estrutura de madeira para telha cermica m2 1.000,00 34,40 34.400,00

    4.2 Cobertura telha cermica m2 1.000,00 32,26 32.260,00

    Total subitem 66.660,00

    5 Acabamentos

    5.1 Chapisco trao 1:3 em teto m2 300,00 5,33 1.599,00

    5.2 Emboo em teto m2 300,00 11,91 3.573,00

    5.3 Chapisco em parede m2 4.000,00 2,52 10.080,00

    5.4 Emboo em parede m2 4.000,00 9,73 38.920,00

    5.5 Azulejo c/ argamassa pr-fabricada m2 300,00 16,17 4.851,00

    5.6 Pintura latex PVA duas demos m2 4.300,00 6,11 26.273,00

    Total subitem 85.296,00

    Custo Total R$ 411.657,40

    BDI 30% R$ 123.497,22

    Preo total R$ 535.154,62

    Figura 5 Oramento sinttico global de obra fictcia

    Devem tambm constar da documentao do procedimento licitatrio as composies de custo unitrio dos servios utilizadas no clculo do custo direto da obra, as ARTs dos profissionais responsveis pela elaborao do oramento-base da licitao e a declarao expressa do autor das planilhas oramentrias quanto compatibilidade dos quantitativos e dos custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto de engenharia e os custos do Sinapi.

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    5.2.6 Cronograma fsico-financeiro

    Na composio do projeto bsico, deve constar tambm o cronograma fsico-financeiro com as despesas mensais previstas para serem incorridas ao longo da execuo da obra ou servio. Esse cronograma auxiliar na estimativa dos recursos oramentrios necessrios ao longo de cada exerccio financeiro.

    O cronograma fsico-financeiro deve ser elaborado de forma que sirva de balizador, em fase posterior, para a anlise das propostas apresentadas pelas empresas participantes do certame licitatrio.

    Importa destacar que, aps o incio das obras, sempre que o prazo e as respectivas etapas de execuo forem alterados, h a necessidade de se adequar o cronograma fsico-financeiro, de modo que esse sempre reflita as condies reais do empreendimento.

    5.2.7 Responsabilidade do autor do projeto bsico

    5.2.7.1 Responsabilidade tcnica

    A Lei n 5.194/1966 estabelece que:os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer pblico, quer particular, smente podero ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e s tero valor jurdico quando seus autores forem profissionais habilitados de acrdo com esta lei.22

    Alm disso, para caracterizar o vnculo entre os autores dos projetos bsico e executivo e o contratante, deve ser providenciada a Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART). Finalmente, o TCU j se manifestou pela necessidade de que o rgo contratante:

    [...] colha a assinatura dos responsveis por cada etapa do projeto bsico (caderno de especificaes, de encargos, plantas, oramentos, etc.) (...), como forma de evidenciar autorias e atribuir responsabilidades23.

    5.2.7.2 Responsabilidade pela qualidade do produto

    O autor do projeto bsico deve entregar um produto de qualidade e que atenda aos requisitos da Lei das Licitaes. Caso contrrio, o projeto no dever ser aceito

    22 Art. 13 da Lei n 5.194/1966.23 Acrdo n 1.387/2006-Plenrio, quesito 9.1.3. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 9 ago. 2006.

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    pelo representante da Administrao e as correes necessrias devero ser efetuadas sem nus para o rgo contratante, conforme deliberao do TCU24.

    5.3 Projeto executivo

    Aps a elaborao do projeto bsico, a Administrao deve providenciar o projeto executivo, que apresentar os elementos necessrios realizao do empreendimento com nvel mximo de detalhamento de todas as suas etapas. Para a execuo desse projeto, deve-se ter pleno conhecimento da rea em que a obra ser executada e de todos os fatores especficos necessrios atividade de execuo.

    A Lei n 8.666/1993 estabelece que o projeto executivo seja elaborado aps a concluso do projeto bsico e previamente execuo da obra25, mas, excepcionalmente, permite que ele seja desenvolvido concomitantemente realizao do empreendimento. Nesse caso, deve haver a autorizao expressa da Administrao.

    importante salientar, entretanto, que, caso a Administrao decida licitar com utilizao do projeto bsico, esse deve corresponder exatamente ao que determina o art. 6, inciso IX, da Lei das Licitaes. Deve ser, portanto, completo, adequado e suficiente para permitir a elaborao das propostas das empresas interessadas no certame licitatrio e a escolha da proposta mais vantajosa para a Administrao.

    5.4 Recursos oramentrios

    fundamental que o rgo contratante preveja os recursos oramentrios especficos que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executados no curso do exerccio financeiro, de acordo com o cronograma fsico-financeiro presente no projeto bsico.

    24 Acrdo n 644/2007-Plenrio. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, 18 abr. 2007:9.4. determinar [...] que:[...]9.4.14. adote providncias para que as correes do projeto bsico determinadas no item 9.4. deste Acrdo sejam realizadas, com sua superviso, pela empresa [...], sem nus para a [...], tendo em vista que visa a corrigir a execuo defeituosa do contrato [...];9.4.15. valie, de acordo com os termos do contrato mencionado no item anterior, a possibilidade de aplicar sano empresa contratada [...], tendo em vista a comprovada execuo defeituosa dele;

    25 Art. 7 da Lei n 8.666/1993.

  • 29

    No caso de empreendimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, a Administrao no poder inici-lo sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade26.

    Alm disso, somente podem ser autorizados servios para os quais existam os crditos oramentrios correspondentes, devidamente empenhados, em conformidade com os arts. 58, 59 (caput) e 60 (caput) da Lei n 4.320/1964.

    5.5 Edital de licitao

    O edital de licitao o documento que contm as determinaes e posturas especficas para determinado procedimento licitatrio, obedece legislao em vigor. O art. 40 da Lei n 8.666/1993 relaciona os elementos e as informaes que devem constar deste documento.

    Alm disso, o TCU vem formulando determinaes para que o edital de licitao exija que as empresas licitantes apresentem27 28:

    composies unitrias dos custos dos servios de todos os itens da planilha oramentria;

    composio da taxa de BDI; composio dos encargos sociais.

    As informaes contidas no edital devem ser perfeitamente estudadas e justificadas, pois, alteraes posteriores sua publicao exigiro ampliao dos prazos, de forma a permitir que os licitantes faam os devidos ajustes em suas propostas.29 Alm disso, fundamental que a documentao e os aspectos concernentes ao processo de licitao sofram anlise bastante criteriosa, visto que decises tomadas nessa fase influenciaro em muito o modo de conduzir o empreendimento at sua concluso. O edital deve ser elaborado de modo a afastar as empresas sem condies tcnicas e financeiras de executar a obra, mas evitar restringir o nmero de concorrentes.

    importante observar que a minuta do edital de licitao, bem como as do contrato, acordo, convnio ou ajuste, devem ser previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao.

    26 Art. 7, 2, inciso IV, da Lei n 8.666/1993, combinado com o 1 do art. 167 da Constituio Federal.27 Acrdo n 1.387/2006-Plenrio. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 9 ago. 2006.28 Acrdo n 1.941/2006-Plenrio. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. Braslia, 18 out. 2006.29 Art. 21, 4, da Lei n 8.666/1993.

  • 30

    5.5.1 Modalidades de licitao

    O edital deve definir a modalidade de licitao em conformidade com o que estabelece o art. 22 da Lei n 8.666/1993:

    Concorrncia: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto;

    Tomada de preos: a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao;

    Convite: a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de trs pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at vinte e quatro horas da apresentao das propostas;

    Concurso: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de quarenta e cinco dias;

    Leilo: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliao.

    Alm disso, para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na modalidade de prego, que regida pela Lei n 10.520/2002. Importa destacar que a jurisprudncia do TCU posiciona-se no sentido da necessidade de realizao de prego eletrnico para a contratao de servios de engenharia cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital por meio de especificaes usuais no mercado os chamados servios comuns.30

    A escolha da modalidade de licitao para obras e servios de engenharia deve ser feita em razo do valor estimado para o empreendimento31:

    convite: at R$ 150.000,00; tomada de preos: at R$ 1.500.000,00; concorrncia: acima de R$ 1.500.000,00.

    30 Acrdos 817/2005, 1299/2006, 1329/2006, 2079/2007, 2482/2007, 2635/2007, 2664/2007, todos do Plenrio do TCU, entre outros.31 Art. 23, inciso I, da Lei n 8.666/1993.

  • 31

    A complexidade da obra tambm deve ser levada em considerao quando da definio da modalidade da licitao: quanto mais complexa a obra ou servio a ser contratado, tanto maiores devem ser as exigncias de habilitao, o que influencia diretamente na modalidade a ser escolhida.

    5.5.2 Parcelamento e fracionamento da licitao

    O 1 do art. 23 do Estatuto das Licitaes alerta que as obras e os servios contratados pela Administrao devem ser parcelados em tantas etapas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade sem perda da economia de escala.

    O TCU, em suas deliberaes, costuma reiterar a disposio dessa Lei, determinando Administrao que:

    proceda ao parcelamento do objeto, sempre que a natureza da obra, servio ou compra for divisvel, com vistas a propiciar a ampla participao dos licitantes, devendo as exigncias quanto habilitao dos mesmos ser proporcionais ao parcelamento.32

    Nesses casos, entretanto, a modalidade a ser adotada na licitao de cada uma das parcelas deve ser aquela que seria utilizada caso houvesse uma contratao nica, isto , a escolha da modalidade deve ser feita em face do montante conjunto de todas as contrataes. O desmembramento do objeto com vistas a utilizar modalidade de licitao mais simples do que se o objeto fosse licitado em sua totalidade chamado de fracionamento e no permitido.

    preciso ter cuidado para que, quando do parcelamento, no haja dificuldade futura para atribuio de responsabilidade por eventuais defeitos de construo. Por exemplo, no caso especfico de uma edificao, se surgem trincas nas paredes do ltimo andar, o executor da alvenaria pode querer responsabilizar quem ergueu a superestrutura que, por sua vez, pretende responsabilizar o executor das fundaes que, por seu turno, alega que a causa do problema foi a execuo inadequada da proteo trmica da cobertura.

    5.5.3 Regime de licitao

    O edital de licitao tambm deve definir em qual regime se dar a contratao, conforme j apresentado anteriormente: empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio, tarefa, ou empreitada integral.

    No caso de empreitada por preo global, a Administrao dever fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informaes necessrios

    32 BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.544/2006-1 Cmara, subitem 1.2. Relator: Ministro Guilherme Palmeira. Braslia, 13 jun. 2006.

  • 32

    para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preos com total e completo conhecimento do objeto da licitao33.

    5.5.4 Tipo de licitao

    Finalmente, o edital de licitao deve estabelecer o tipo de licitao, em conformidade com o que determina o 1 do art. 45 da Lei n 8.666/1993:

    menor preo (o vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo);

    melhor tcnica; tcnica e preo.

    Os dois ltimos tipos somente sero utilizados nos casos de trabalhos mais complexos, para os quais seja fundamental que os proponentes disponham de determinadas qualidades tcnicas para a execuo da obra.

    5.5.5 Habilitaes

    A Lei das Licitaes determina que, para a habilitao de empresas em licitaes, somente podem ser exigidos documentos relativos a34:

    habilitao jurdica; qualificao tcnica; qualificao econmico-financeira; regularidade fiscal. cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal. Os artigos 28 a 32 da Lei discriminam exaustivamente os documentos que

    podem ser demandados e do outras orientaes pertinentes. importante destacar que no pode ser solicitado nada alm do que est listado nos artigos

    33 Art. 47 da Lei n 8.666/1993.34 Art. 27 da Lei n 8.666/1993.

  • 33

    da Lei, conforme reiteradas determinaes feitas a rgos da Administrao pelo TCU35 36.

    5.5.6 Restrio ao carter competitivo da licitao

    A Administrao, ao realizar o processo licitatrio, tem o dever de exigir documentos que comprovem que a qualificao dos concorrentes est compatvel com a obra que pretende contratar. importante, porm, no confundir o cuidado que necessrio na busca de resultados eficazes, com clusulas desnecessrias e restritivas ao carter competitivo. Em todos os casos, as exigncias de qualificao devem permanecer no patamar da razoabilidade, guardando relao com a dimenso e a dificuldade da obra a ser realizada, para no infringir o disposto no art. 3, 1, da Lei n 8.666/1993.

    Diversas deliberaes do TCU apontam exigncias consideradas restritivas ao carter competitivo da licitao, por violarem o princpio da isonomia, excluindo do certame empresas que estariam aptas a bem executar o objeto das licitaes:

    restrio do nmero mximo de atestados a serem apresentados para comprovao de capacidade tcnico-operacional37;

    comprovao da execuo de quantitativos mnimos excessivos38;

    35 BRASIL. Acrdo n 2.215/2008-Plenrio, quesito 9.5.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia, 8 out. 2008:

    [...]no exijam, como requisito para habilitao das licitantes, a apresentao de certificados de qualidade e outros documentos que no integrem o rol da documentao exigida por lei para comprovao de capacidade tcnica, nos termos do inciso II c/c o 1 do art. 30 da Lei 8.666/93, abstendo-se, em especial, de exigir certificado do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade de Habitat (PBQPH), por falta de amparo legal;

    36 Acrdo n 1.529/2006-Plenrio. Relator: Ministro Augusto Nardes. Braslia, 30 ago. 2006:9.2.2 nos editais de licitao, de maneira geral:9.2.2.1 abstenha-se de exigir dos licitantes, na qualificao tcnica realizada com fins de habilitao, a comprovao da regularidade com o conselho de fiscalizao profissional ao qual a empresa e os profissionais estejam ligados, pois isto no est previsto na lei, em especial o caput do art. 30 da Lei n 8.666/1993 [...];9.2.2.2 no exija, na habilitao tcnica, documentos alm dos constantes no art. 30 da Lei n 8.666/1993 [...];

    37 Acrdo n 1.025/2003-Plenrio. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaa. Braslia, 30 jul. 2003.38 Deciso n 1.090/2001-Plenrio. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia, 12 dez. 2001.

  • 34

    comprovao de experincia anterior relativa a parcelas de valor no significativo em face do objeto da licitao39;

    comprovao de capacidade tcnica alm dos nveis mnimos necessrios para garantirem a qualificao tcnica das empresas para a execuo do empreendimento40;

    utilizao de critrios de avaliao no previstos no edital41.

    5.5.7 Critrios de julgamento

    A Lei das Licitaes determina que o edital do certame traga em seu corpo os critrios a serem utilizados no julgamento das propostas, com disposies claras e parmetros objetivos.

    O critrio mais comum de julgamento a avaliao do preo global da proposta. No entanto, ele no suficiente para garantir a escolha da proposta mais vantajosa para a Administrao. Para isso, necessrio que o edital preveja o controle dos preos unitrios de cada item da planilha e estabelea o critrio de aceitabilidade desses valores.

    O estabelecimento dos critrios de aceitabilidade de preos unitrios, com a fixao de preos mximos, obrigao do gestor e no faculdade prpria, entendimento pacificado por reiteradas deliberaes desta Corte de Contas: Decises 60/1999-1C, 879/2001-P, 1090/2001-P, 253/2002-P; Acrdos 244/2003-P, 267/2003-P, 515/2003-P, 583/2003-P, 1564/2003-P, 1414/2003-P, 296/2004-P, 1891/2006-P.

    Para reforar a importncia do controle de preos unitrios, transcreve-se trecho do Voto do Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaa na Deciso 253/2002 do Plenrio do TCU:

    [...] o fato de os processos licitatrios terem sido realizados em regime de preo global no exclui a necessidade de controle dos preos de cada item. preciso ter em mente que, mesmo nas contrataes por valor global, o preo unitrio servir de base no caso de eventuais acrscimos contratuais, admitidos nos limites estabelecidos no Estatuto das Licitaes. Dessa forma, se no houver a devida cautela com o controle de preos unitrios, uma proposta aparentemente vantajosa para a administrao pode se tornar um mau contrato.3. Esse controle deve ser objetivo e se dar por meio da prvia fixao de critrios de aceitabilidade dos preos unitrio e global, tendo como referncia os valores praticados no mercado e as caractersticas do objeto licitado.

    39 Acrdo n 513/2003-Plenrio. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 14 maio 2003.40 Acrdo n 1774/2004-Plenrio. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Braslia, 10 nov. 2004.41 Acrdo n 523/2006-Plenrio. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. Braslia, 12 abr. 2006.

  • 35

    A ausncia de critrio de aceitabilidade de preos unitrios mximos pode levar a problemas aps a contratao, como o jogo de planilha. Tal situao foi demonstrada no Acrdo n 762/2007 do Plenrio do TCU42.

    Portanto, um zeloso gestor dos recursos pblicos deve incluir critrios de aceitabilidade de preos unitrios mximos nos editais de licitao sob sua responsabilidade.

    Alm disso, para completa verificao da proposta, necessria a anlise detalhada da taxa de Benefcio e Despesas Indiretas, pois nela podem estar includas parcelas indevidas ou pode haver itens em duplicidade, isto , as mesmas despesas contidas na planilha oramentria, repetidas nessa taxa, o que leva ao superfaturamento.

    5.5.8 Equipamentos e mobilirio

    O rgo contratante deve abster-se de licitar em um mesmo certame servios/materiais de natureza distinta, devendo dividir a despesa em tantas parcelas quantas forem tcnica e economicamente viveis, consoante o disposto nos 1 e 2 do art. 23 da Lei 8.666/199343. Portanto, quando for necessria a aquisio de equipamentos e mobilirio para o incio da utilizao da obra, devem ser realizadas licitaes separadas44.

    5.5.9 Anexos do edital

    De acordo com o 2 do art. 40 da Lei 8.666/1993, os seguintes elementos constituem anexos do edital e devem integr-lo:

    42 Acrdo n 762/2007-Plenrio. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, 2 maio 2007. 8. Quanto ausncia de critrios de aceitabilidade de preos unitrio e global, este Tribunal tem repetidas vezes apreciado o problema, consoante as deliberaes referentes ao assunto mencionadas pela instruo (item 7.1, transcrito no relatrio precedente). Os critrios de aceitabilidade de preos a que se refere [...] reproduzem, em sua maioria, o disposto no art. 44 da Lei n 8.666/93 e, na ausncia da fixao de preos unitrios mximos, os critrios constantes do edital so insuficientes para coibir sobrepreos nas fases iniciais da obra e subpreos nas fases finais, possibilitando, em tese, o chamado jogo de planilha apontado pela instruo, a partir do ajuste do cronograma financeiro do empreendimento.

    43 Acrdo n 1.425/2007-Plenrio. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. Braslia, 25 jul. 2007.44 Acrdo n 644/2007-Plenrio. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Braslia, 18 abr. 2007:

    9.4. determinar [...] que: [...]9.4.9. realize licitaes distintas para execuo de obras civis/servios de engenharia e para aquisio do mobilirio a ser incorporado ao empreendimento;

  • 36

    o projeto bsico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificaes e outros complementos;

    o oramento estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios; a minuta do contrato a ser firmado entre a Administrao e o licitante vencedor; as especificaes complementares e as normas de execuo pertinentes

    licitao.

    5.5.10 Dispensa ou inexigibilidade de licitao

    A regra para a realizao de qualquer obra a licitao. Esta somente poder deixar de existir nos casos de inexigibilidade45, quando impossvel a competio, ou de dispensa46. Tanto a inexigibilidade, quanto a dispensa de licitao devem ser necessariamente justificadas, na forma do disposto no art. 26 da Lei n 8.666/1993. Pareceres tcnicos emitidos a respeito da dispensa ou inexigibilidade da licitao devem, obrigatoriamente, constar do processo administrativo do certame.

    6 FAse externA dA LicitAo

    Esta fase comea com a publicao do edital de licitao e termina com a assinatura do contrato para execuo da obra.

    6.1 Consideraes gerais

    O objetivo de licitar garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao. No entanto, as obras e servios somente podero ser licitados quando houver47:

    projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio;

    oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios;

    previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executados no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.

    Somente com esses elementos assegurados que o gestor deve passar para a fase externa da licitao, publicando o edital.

    45 Art. 25 da Lei n 8.666/1993.46 Art. 24 da Lei n 8.666/1993.47 Art. 7, 2, da Lei n 8.666/1993.

  • 37

    No podero participar, direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo de obra ou servio e do fornecimento de bens a eles necessrios48:

    o autor do projeto, bsico ou executivo; a empresa responsvel pela elaborao do projeto bsico ou executivo,

    isoladamente ou em consrcio e o servidor ou dirigente de rgo ou entidade contratante ou responsvel pela

    licitao.

    6.2 Publicao do edital

    Para atender ao princpio da publicidade e com o objetivo de alcanar o maior nmero de licitantes, a Lei das Licitaes estabelece a necessidade de publicao de avisos com o resumo dos editais das concorrncias, tomadas de preos, concursos e leiles, com antecedncia, no local do rgo interessado e, pelo menos por uma vez49:

    no Dirio Oficial da Unio, quando se tratar de licitao feita por rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituies federais;

    no Dirio Oficial do Estado, ou do Distrito Federal, quando se tratar, respectivamente, de licitao feita por rgo ou entidade da Administrao Pblica Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;

    em jornal dirio de grande circulao no Estado e tambm, se houver, em jornal de circulao no Municpio ou na regio onde ser realizada a obra.

    Dependendo do vulto da licitao, a Administrao pode utilizar-se de outros meios de divulgao com o objetivo de ampliar a rea de competio.

    No caso dos convites, a Administrao deve afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio50.

    6.3 Comisso de licitao

    A Comisso de Licitao tem como objetivo promover o processo licitatrio em todas as suas fases, elaborando, publicando e divulgando o edital de licitao, prestando esclarecimentos aos licitantes, recebendo e analisando as propostas. Ela pode ser permanente ou especial, mas deve ser composta por, no mnimo, trs membros, sendo pelo menos dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes do rgo responsvel pela licitao. No caso de convite,

    48 Art. 9 da Lei n 8.666/1993.49 Art. 21 da Lei n 8.666/1993. 50 Art. 22, 3, da Lei n 8.666/1993.

  • 38

    a comisso poder, excepcionalmente, ser substituda por servidor formalmente designado pela autoridade competente51.

    A participao de cada membro de Comisso Permanente no exceder a um ano, sendo vedada a reconduo da totalidade de seus membros para a mesma comisso no perodo subsequente52.

    Os membros das comisses de licitao respondero solidariamente por todos os atos praticados pela comisso, salvo se posio individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunio em que tiver sido tomada a deciso53.

    6.4 Recebimento das propostas

    O 2 do art. 21 da Lei das Licitaes estabelece os prazos mnimos para o recebimento das propostas dos licitantes, os quais se encontram resumidos no quadro a seguir:

    Modalidade Tipo ou regime Prazo

    Concorrncia

    Quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitao for do tipo melhor tcnica ou tcnica e preo.

    45 dias

    Nos casos no especificados no item anterior. 30 dias

    Tomada de preosQuando a licitao for do tipo melhor tcnica ou tcnica e preo. 30 dias

    Nos casos no especificados no item anterior. 15 dias

    Convite 5 dias teis

    Concurso 45 dias

    Leilo 15 dias

    Figura 6 Prazos para recebimento de propostas

    importante lembrar que alteraes posteriores publicao do edital exigiro ampliao nos prazos para que os licitantes possam fazer os devidos ajustes em suas propostas54.

    No caso de convite, existe entendimento do TCU que determina:[...] na hiptese de no ser atingido o mnimo legal de trs propostas vlidas quando da realizao de licitao na modalidade convite, justifique expressamente, nos termos

    51 Art. 51 da Lei n 8.666/1993.52 Art. 51, 4, da Lei n 8.666/1993.53 Art. 51, 3, da Lei n 8.666/1993.54 Art. 21, 4, da Lei n 8.666/1993.

  • 39

    do art. 22, 7, da Lei n 8.666/93, as circunstncias impeditivas da obteno do nmero de trs licitantes devidamente qualificados sob pena de repetio do certame com a convocao de outros possveis interessados.55

    6.5 Procedimentos da licitao

    O art. 43 da Lei n 8.666/1993 define a sequncia de procedimentos que ocorrem aps o recebimento das propostas. importante destacar que a abertura dos envelopes de habilitao e proposta de preos no pode ser feita de forma simultnea.

    6.5.1 Habilitao das propostas

    A habilitao das propostas consiste na avaliao da observncia dos requisitos do edital pelos licitantes.

    No exame dessa documentao, a Comisso de Licitao deve atentar para a validade das certides apresentadas e para a existncia de indcios de fraudes ou pr-ajustamento entre as empresas.

    No que tange vistoria tcnica do local da obra, deve-se evitar reunir os licitantes em data e horrio marcados capazes de dar-lhes conhecimento prvio acerca do universo de concorrentes. Recente acrdo do TCU56 concluiu ser suficiente a entrega, por parte do licitante, de declarao de que conhece as condies locais para a execuo do objeto.

    Propostas que no atendam s condies do edital de licitao devem ser desclassificadas.

    6.5.2 Anlise das propostas de preos

    Conforme j comentado, na anlise das propostas de preos, devem ser avaliados o preo total e os preos unitrios ofertados pelos licitantes.

    Devem ser desclassificadas propostas com valor global superior ao limite estabelecido, com preo total manifestamente inexequvel57, ou com preos unitrios de servios superiores aos definidos no critrio de aceitabilidade de preos unitrios mximos que constam do edital.

    O TCU tambm tem solicitado que rgos e entidades orientem:

    55 Acrdo n 1.089/2003-Plenrio, quesito 9.2.1. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 6 ago. 2003.56 Acrdo n 2150/2008-Plenrio, quesito 9.7.8. Relator: Ministro Valmir Campelo. Braslia, 1 out. 2008.57 Art. 48, incisos I e II, da Lei n 8.666/1993.

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    [...] os integrantes de suas Comisses de Licitao para que examinem detalhadamente as propostas dos licitantes habilitados, classificando to-somente as propostas que apresentem a correta incidncia das alquotas de tributos e dos encargos sociais58.Consequentemente, conforme j mencionado, deve constar do edital de licitao a exigncia de apresentao das composies de custo unitrio e das composies analticas da taxa de BDI e dos encargos sociais de empregados mensalistas e horistas.

    Quando da desclassificao de proposta em razo de preo excessivo, o TCU determina que faa constar da ata de julgamento (...) o parmetro utilizado para a desclassificao, consoante determina o inciso IV do art. 43 da Lei n 8.666/9359.

    6.5.3 Inexequibilidade

    Para obras e servios de engenharia, consideram-se manifestamente inexequveis as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% do menor dos seguintes valores60:

    mdia aritmtica dos valores das propostas superiores a 50% do valor orado pela Administrao ou

    valor orado pela Administrao.

    Para facilitar o entendimento, abaixo se encontra um exemplo de anlise da exequibilidade de propostas. Considere uma determinada licitao na qual foram habilitadas quatro empresas que apresentaram as seguintes propostas:

    Empresa A: R$ 200,00 Empresa B: R$ 100,00 Empresa C: R$ 300,00 Empresa D: R$ 60,00 Valor orado pela Administrao: R$ 180,00

    Para o clculo da mdia aritmtica, desconsidera-se de imediato a proposta da Empresa D, por ser inferior a 50% do valor orado pela Administrao no projeto bsico:

    Mdia aritmtica das propostas: (200 + 100 + 300) / 3 = R$ 200,00

    Para a determinao dos valores manifestamente inexequveis, calcula-se o valor paradigma com base no valor orado pela Administrao, o qual inferior mdia aritmtica das propostas:

    X = 70% x R$ 180,00 = R$ 126,00

    58 Acrdo n 262/2006-2 Cmara. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 21 fev. 2006.59 Deciso n 855/2002, item 8.2.3. rgo julgador: Plenrio. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Braslia, 10 jul. 2002.60 Art. 48, 1, da Lei n 8.666/1993.

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    Portanto, todos os valores abaixo de R$ 126,00 so considerados como inexequveis, sendo as respectivas propostas desclassificadas. Assim, estaro classificadas apenas as propostas apresentadas pelas Empresas A e C.

    fundamental esclarecer que o critrio de aferio de inexequibilidade de preos acima descrito conduz apenas a uma presuno relativa dessa inexequibilidade. Nesses casos, cabe Administrao consultar os licitantes para verificar sua efetiva capacidade de executar os servios no preo oferecido, com vistas a assegurar a escolha da proposta mais vantajosa61.

    6.5.4 Recursos

    O art. 109 da Lei das Licitaes estabelece o prazo recursal de cinco dias teis a ser seguido em procedimentos licitatrios, a contar da intimao do ato ou da lavratura da ata.

    6.5.5 Homologao e adjudicao

    A homologao o ato administrativo em que a autoridade superior reconhece a legalidade do procedimento licitatrio e declara vlido todo o certame. Essa declarao implica no haver nenhum bice contratao.

    A adjudicao o ato administrativo posterior homologao, por meio do qual a autoridade competente (superior Comisso de Licitao), depois de verificada a legalidade da licitao e a permanncia do interesse pblico na contratao, atribui ao licitante vencedor o objeto da licitao.

    A homologao e a adjudicao somente podem ocorrer aps decorrido o prazo legal para possveis recursos, conforme determina a Lei n 8.666/199362.

    7 FAse contrAtuAL

    Esta fase comea com a assinatura do contrato e a emisso da ordem de servio e se encerra com o recebimento da obra.

    61 Acrdo n 1679/2008-Plenrio, quesito 9.2.6. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Braslia, 13 ago. 2008.62 Art. 109, inciso I, da Lei n 8.666/1993.

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    7.1 Consideraes gerais

    Aps deliberao da autoridade competente quanto homologao e adjudicao do objeto de licitao, celebrado o contrato administrativo para a realizao da obra.

    importante destacar que a Administrao no pode celebrar contrato sem observar a ordem de classificao das propostas ou com terceiros estranhos ao procedimento licitatrio, sob pena de nulidade do contrato.

    7.2 Contrato

    7.2.1 Definio de contrato administrativo

    Considera-se contrato administrativo todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.

    Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condies para sua execuo, expressas em clusulas que definam os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitao e da proposta a que se vinculam.

    7.2.2 Clusulas obrigatrias no contrato administrativo

    O art. 55 da Lei n 8.666/1993 relaciona as clusulas obrigatrias em todos os contratos administrativos. Importa salientar que, nos contratos celebrados pela Ad