Reforma Política No Brasil

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS Reitor: Ronaldo Tadu Pena Vice-Reitora: Heloisa Maria Murgel Starling Editora UFMG Diretor: Wander Melo Miranda Vice-Diretora: Silvana Cser Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente) Carlos Antnio Leite Brando Jos Francisco Soares Juarez Rocha Guimares Maria das Graas Santa Brbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Srgio Lacerda Beiro Silvana Cser

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Representante Residente: Kim Bolduc Representante Residente Adjunto: Lucien Muoz Unidade de Governo Coordenador: Francisco Gaetani

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Leonardo Avritzer Ftima AnastasiaOrganizadores

Belo Horizonte Editora UFMG 2006

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2006, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento | 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorizao escrita do Editor.

R322

Reforma poltica no Brasil / Leonardo Avritzer, Ftima Anastasia (organizadores). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. 271 p. ; il. Inclui referncias. ISBN: 85-7041-536-2 1. Brasil Poltica e Governo. 2. Brasil Histria. I. Avritzer, Leonardo. II. Anastasia, Ftima. CDD: 981 CDU: 981

Elaborada pela Central de Controle de Qualidade da Catalogao da Biblioteca Universitria da UFMG

Coordenao Tcnica: Editorao de textos: Reviso e normalizao: Reviso de provas: Projeto grfico e capa: Formatao: Produo grfica:

Francisco Gaetani (PNUD) Ana Maria de Moraes Maria do Carmo Leite Ribeiro Michel Gannam e Marco Marinho Paulo Schmidt Paulo Schmidt Warren M. Santos

Editora UFMG Av. Antnio Carlos, 6627 Ala direita da Biblioteca Central - trreo - Campus Pampulha CEP: 31270-901 Belo Horizonte/MG Tel.: (31) 3499-4650 Fax: (31) 3499-4768 editora@ufmg.br www.editora.ufmg.br

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento SCN Quadra 2 Bloco A Ed. Corporate Financial Center - 7 andar CEP: 70712-901 - Braslia/DF Tel.: (61) 3038-9300 - Fax: (61) 3038-9009 registry@undp.org.br www.pnud.org.br

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ApresentaoO Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem atravs desta publicao contribuir para a discusso sobre as possibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. O pas hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o continente latino-americano, e objeto de admirao e respeito em todo o mundo. Transcorridas mais de duas dcadas do processo de redemocratizao, no se verifica no pas nenhum temor quanto possibilidade de retrocessos autoritrios. As crises polticas ocorridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco constitucional, sem colocar em risco as instituies democrticas, cuja construo uma conquista permanente de toda a nao brasileira. O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente tambm pelas inovaes no campo da democracia cidad, isto , na esfera da democracia que vai alm dos processos eleitorais peridicos da chamada democracia representativa. A multiplicao das experincias de oramento participativo no mbito local, a criao de conselhos com participao social no mbito de diversas polticas pblicas, as experincias de descentralizao das polticas sociais e a institucionalizao de uma instncia de dilogo com os movimentos sociais no mbito do Executivo so exemplos de como o Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prtica democrtica no continente e no mundo. O PNUD a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e opes do pas no que se refere ao seu sistema poltico. Esta publicao uma contribuio ao dilogo nacional sobre o tema e destinase ao mundo poltico, a organizaes da sociedade civil, s universidades, aos meios de comunicao e sociedade brasileira, em geral. Dado seu carter didtico e informativo, trata-se, tambm, de uma contribuio que no prisioneira de debates marcados pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma meta desejvel para a consolidao de processos democrticos fundados essencialmente na disputa poltica. Trata-se de um esforo de contribuio do PNUD ao debate sobre a reforma poltica no Brasil. Este um assunto recorrente desde a Constituio de 1988, sinalizando que algumas das escolhas do pas em relao ao tema ainda no esto consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de reconsiderao. A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras importantes contribuies do PNUD ao debate sobre democracia: o Relatrio Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002 Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado e o Informe da Diretoria para Amrica Latina e Caribe Democracia na Amrica Latina Rumo a uma Democracia de Cidados e Cidads, lanado dois anos atrs com o apoio da Unio Europia. Ambos os relatrios alcanaram grande repercusso em escala continental e mundial

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ao abordarem o tema da relao dos sistemas polticos nacionais e a qualidade do processo democrtico. Muito se discute sobre a funcionalidade de sistemas polticos em abstrato. Mas, quando se trata de vincular este debate aos desafios de um pas como o Brasil que enfrenta simultneamente os imperativos de combater a pobreza e crescer , as coisas j no so to simples. Os grandes desafios da democracia brasileira so o combate desigualdade e a promoo do desenvolvimento, simultneamente. A construo de um sistema poltico que favorea um projeto de governabilidade comprometida com estes dois projetos um desafio nacional. A forma que o PNUD encontrou de apoiar esta discusso foi optando por disseminar o debate e os dilemas nele envolvidos. A sociedade precisa apropriar-se das escolhas que conduzem ao sistema poltico que a governa. Optou-se por desagregar os diversos ingredientes da discusso sobre reforma poltica e mapear as posies existentes sobre cada um deles. A inteno foi esclarecer as divergncias, no process-las, porque esta tarefa da sociedade brasileira e de sua classe poltica. O produto deste trabalho, contido no livro, um conjunto de textos que elucidam dilemas e proporcionam anlises do cenrio brasileiro no que se refere

aos desafios afetos ao funcionamento do sistema poltico. A iniciativa foi desenvolvida com o apoio de diversos integrantes da comunidade de cientistas polticos, economistas e socilogos da academia brasileira, que se dispuseram a participar do projeto. A edio deste trabalho se deu em parceria com a Universidade Federal de Minas Gerais, instituio qual pertencem os organizadores desta publicao, que organizaram a estrutura do livro e a articulao das contribuies. A publicao no um documento oficial do PNUD, embora a iniciativa seja de sua responsabilidade, e os textos sejam de responsabilidade dos respectivos autores. A publicao constituda por dois tipos de contribuies: artigos e verbetes. Os artigos que abrem e fecham o livro tratam de questes sobre a democracia cidad e sobre a funcionalidade ou no do sistema poltico brasileiro, alm de uma contribuio ao debate a partir de um outro pas latinoamericano o Mxico que traz um olhar comparativo. Os verbetes referem-se a diversos temas, mais ou menos relacionados com o debate sobre a reforma poltica no pas. O conjunto das contribuies proporciona uma viso do mosaico que a discusso da reforma poltica do pas e das posies em disputa. PNUD Brasil julho 2006

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SumrioIntroduo11

Parte IReforma Poltica no Brasil e na Amrica LatinaA Reforma da RepresentaoFtima Anastasia Felipe Nunes 15 17

Reforma Poltica e Participao no BrasilLeonardo Avritzer

35

Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do SulCarlos Ranulfo Melo

45

Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e BrasileiraAlberto J. Olvera Traduo: urea Cristina Mota

63

Parte IIEntendendo as Mudanas Necessrias no Sistema Poltico 1. RepublicanismoRepublicanismoHeloisa Maria Murgel Starling 71 73 73

Financiamento de Campanha (pblico versus privado)Renato Janine Ribeiro

77 82 86 90

Corrupo e Estado de DireitoNewton Bignotto

Voto ObrigatrioCcero Arajo

CPIs e Investigao PolticaFbio Wanderley Reis

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2. Participao e Opinio PblicaIniciativa PopularSonia Fleury

94 94 99 103 107 111

Plebiscito e ReferendumCludia Feres Faria

Poltica de CotasCli Regina Jardim Pinto

Regulao das PesquisasRachel Meneguello

Regulao da MdiaRegina Mota Francisco Tavares

CorporativismoRenato Raul Boschi

116

3. Mtodo de Constituio das Instncias DecisriasFederalismoMarta Arretche

123 123 128 133

Sistema EleitoralAntnio Octvio Cintra

Lista Aberta Lista FechadaJairo Nicolau

Nmero e Distribuio de Cadeiras na Cmara dos DeputadosDavid Samuels Traduo: Cludia Feres Faria

137

Coligaes EleitoraisDavid Fleischer

142 147 153 159

Justia EleitoralMatthew Taylor

O Financiamento de Campanhas EleitoraisBruno Wilhelm Speck

O Bicameralismo em Perspectiva ComparadaMariana Llanos Francisco Snchez Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco

Suplentes de ParlamentaresCharles Pessanha Ana Luiza Backes

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4. Regras DecisriasPoderes de Agenda do PresidenteMagna Incio

170 170

Modalidades e Procedimentos de Votao nas Modernas Casas LegislativasSabino Fleury

175 180 183 188 192 197 202 207

Pertencimento do MandatoMaria Hermnia Tavares de Almeida

Migrao PartidriaAndr Marenco

Clusula de Barreira