Reformas administrativas no Brasil: Entre a governabilidade política e a governança gerencial...

Reformas administrativas no Reformas administrativas no Brasil: Brasil:

Entre a governabilidade política e Entre a governabilidade política e a governança gerenciala governança gerencial

Prof.Dr. Jawdat Abu-El-HajProf.Dr. Jawdat Abu-El-Haj

Reformas administrativas no Brasil: Reformas administrativas no Brasil: Entre a governabilidade política e a Entre a governabilidade política e a governança gerencialgovernança gerencial

I. I. A crise da década de 1930 (transição A crise da década de 1930 (transição consentida do rural ao industrial consentida do rural ao industrial

II. II. Os precursores da administração legal-Os precursores da administração legal-racional (1930-1936)racional (1930-1936)

III. III. O DASP (Departamento Administrativo do O DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público): a governança Serviço Público): a governança administrativa (1938-1945)administrativa (1938-1945)

IV.IV. O dilema do DASP: o dilema da O dilema do DASP: o dilema da legitimidade no pluralismo. legitimidade no pluralismo.

Reformas administrativas no Brasil: Reformas administrativas no Brasil: Entre a governabilidade política e a Entre a governabilidade política e a governança gerencial.governança gerencial.

V. V. Antes do desenvolvimentismo: as Antes do desenvolvimentismo: as missões externas (1945-1956).missões externas (1945-1956).

VI. VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista Era JK e o consenso desenvolvimentista (1956-1961)(1956-1961)

VII. A crise do desenvolvimentismo (entre VII. A crise do desenvolvimentismo (entre reformas de base e a produtividade reformas de base e a produtividade econômica). econômica).

VIII. Reforma empresarial do Estado: Decreto VIII. Reforma empresarial do Estado: Decreto Lei-200 e a estruturação do moderno Lei-200 e a estruturação do moderno Estado brasileiro (1967-1974).Estado brasileiro (1967-1974).

Reformas administrativas no Brasil: Reformas administrativas no Brasil: Entre a governabilidade política e a Entre a governabilidade política e a governança gerencial.governança gerencial.

IX. Os limites estruturais do autoritarismo IX. Os limites estruturais do autoritarismo (1974-1979).(1974-1979).

X. A Constituição de 1988: novo pacto X. A Constituição de 1988: novo pacto federativo, controle social e inflação (1988-federativo, controle social e inflação (1988-1994).1994).

XI. Era FHC: capitalismo globalizado e a XI. Era FHC: capitalismo globalizado e a obsessão pela governabilidade (1994-2002)obsessão pela governabilidade (1994-2002)

XII. Era Lula: inclusão social e mobilização XII. Era Lula: inclusão social e mobilização política (Brasil perante um novo desafio política (Brasil perante um novo desafio político). político).

I. A crise da década de 1930I. A crise da década de 1930(transição consentida do rural ao (transição consentida do rural ao industrial)industrial)

A. A. Crise econômica do café (colapso do preço Crise econômica do café (colapso do preço internacional). internacional). A crise se estende para São A crise se estende para São Paulo causando dificuldades econômicas Paulo causando dificuldades econômicas remanescentes da situação nas outras remanescentes da situação nas outras regiões. (Furtado e Love)regiões. (Furtado e Love)

B. B. Crise política: o uso instrumental do Estado Crise política: o uso instrumental do Estado (empreguismo e política cambial). (empreguismo e política cambial).

C. C. Crise cultural: a compatibilidade entre a Crise cultural: a compatibilidade entre a cultura brasileira e a modernidade (os cultura brasileira e a modernidade (os clássicos: Buarque de Holanda, Freyre, clássicos: Buarque de Holanda, Freyre, Prado Júnior, etc.).Prado Júnior, etc.).

A Revolução de 1930: mudança políticaA Revolução de 1930: mudança política

A.A. A crítica do liberalismo e da competição A crítica do liberalismo e da competição partidária como nocivas à sociedade e seu partidária como nocivas à sociedade e seu progresso.progresso.

B. B. Federalismo sinônimo de fragmentação Federalismo sinônimo de fragmentação política.política.

Os meios: aperfeiçoamento dos Os meios: aperfeiçoamento dos instrumentos técnico-administrativos para instrumentos técnico-administrativos para viabilizar a modernidade (o positivismo viabilizar a modernidade (o positivismo gaúcho):gaúcho):

A.A. A centralização política.A centralização política.

B.B. B.B. Racionalização administrativaRacionalização administrativa

II. Os precursores da administração legal-II. Os precursores da administração legal-racional (1930-1936)racional (1930-1936)

A. A. Governo provisório (novembro de 1930 - Governo provisório (novembro de 1930 - julho de 1934): centralização administrativa julho de 1934): centralização administrativa com as fusões ministeriais e as com as fusões ministeriais e as interventorias estaduais.interventorias estaduais.

B. B. Subcomissão do Serviço Público 1934 Subcomissão do Serviço Público 1934 (Comissão Mista de Reforma Econômica e (Comissão Mista de Reforma Econômica e Financeira) dirigida por Maurício Nabuco Financeira) dirigida por Maurício Nabuco (mentor da reforma administrativa do (mentor da reforma administrativa do Itamaraty). Diagnóstico: excessivas Itamaraty). Diagnóstico: excessivas nomeações políticas para cargos nomeações políticas para cargos administrativos. Metas: remanejamento de administrativos. Metas: remanejamento de órgãos + concurso público + progressão órgãos + concurso público + progressão dentro de carreira.dentro de carreira.

II. Os precursores da administração legal-II. Os precursores da administração legal-racional (1930-1936)racional (1930-1936)

C.C. Reação das elites estaduais contra Comissão Nabuco Reação das elites estaduais contra Comissão Nabuco (subcomissão José Bernardino 1935: aceitou o (subcomissão José Bernardino 1935: aceitou o diagnóstico, porém recomendou a incorporação dos diagnóstico, porém recomendou a incorporação dos extranumerários, congelando de fato a reforma extranumerários, congelando de fato a reforma administrativa.administrativa.

D. A Comissão Presidencial 1936 (Comissão de D. A Comissão Presidencial 1936 (Comissão de Reajustamento) liderada por Luiz Simões Lopes (político Reajustamento) liderada por Luiz Simões Lopes (político gaúcho) e Moacir Brigges (diplomata). Conselho Federal gaúcho) e Moacir Brigges (diplomata). Conselho Federal do Serviço Público e Lei de Reajustamento dos Quadros do Serviço Público e Lei de Reajustamento dos Quadros e dos Vencimentos nas Repartições Federais.e dos Vencimentos nas Repartições Federais.

E. A Comissão Presidencial se inspirou nas reformas E. A Comissão Presidencial se inspirou nas reformas administrativas de FDR: President’s Committee on administrativas de FDR: President’s Committee on Administrativa Management Report (1936) e Brookings Administrativa Management Report (1936) e Brookings Institution Report (1937).Institution Report (1937).

O DASP (Departamento Administrativo do O DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público):Serviço Público):A governança administrativa (1938-1945)A governança administrativa (1938-1945)

A. Criado oficialmente em 30 de julho de 1938 como um A. Criado oficialmente em 30 de julho de 1938 como um dos órgãos centrais do Estado Novo (10 de dos órgãos centrais do Estado Novo (10 de novembro de 1937 - 29 de outubro de 1945) novembro de 1937 - 29 de outubro de 1945) (cérebro da administração pública racional-legal). (cérebro da administração pública racional-legal). Seria o centro organizador no novo serviço público, Seria o centro organizador no novo serviço público, tendo cinco atribuições:tendo cinco atribuições:

Selecionar os candidatos aos cargos públicos Selecionar os candidatos aos cargos públicos federais.federais.

Readaptar os servidores públicos às novas normas Readaptar os servidores públicos às novas normas administrativas.administrativas.

Padronizar as compras governamentais.Padronizar as compras governamentais. Auxiliar administrativamente a Presidência da Auxiliar administrativamente a Presidência da

República.República. Inspecionar e avaliar o serviço público anualmente.Inspecionar e avaliar o serviço público anualmente.


B. Compôs cinco departamentos: B. Compôs cinco departamentos: Organização e coordenação, Organização e coordenação, Empregados públicos.Empregados públicos. Extranumerários.Extranumerários. Seleção e treinamento.Seleção e treinamento. Materiais.Materiais. Uma sexta divisão, (Finanças) teria a Uma sexta divisão, (Finanças) teria a

missão de elaborar o orçamento da União missão de elaborar o orçamento da União (entrou em vigor em 1942)(entrou em vigor em 1942)


C. William Willoughby, Henri Fayol e Luther Gulick foram C. William Willoughby, Henri Fayol e Luther Gulick foram as suas referências acadêmicas. as suas referências acadêmicas.

Willoughby estabeleceu duas distinções:Willoughby estabeleceu duas distinções: Governabilidade (os consensos político-partidários Governabilidade (os consensos político-partidários

sobre os rumos de sociedades) e a governança (os sobre os rumos de sociedades) e a governança (os mecanismos administrativos para alcançar metas mecanismos administrativos para alcançar metas objetivas). A governabilidade é uma típica arena de objetivas). A governabilidade é uma típica arena de negociações entre representantes enquanto a negociações entre representantes enquanto a governança é equivalente a Comissão Executiva de governança é equivalente a Comissão Executiva de uma sociedade anônima de acionistas.uma sociedade anônima de acionistas.

Atividades de fins (serviços e utilidades públicas) e Atividades de fins (serviços e utilidades públicas) e de meio (planejamento e administração) do Estado.de meio (planejamento e administração) do Estado.

Fayol: princípios administrativos (divisão de Fayol: princípios administrativos (divisão de trabalho, autoridade, unidade de comando, unidade trabalho, autoridade, unidade de comando, unidade de direção, centralização, hierarquia e disciplina) e de direção, centralização, hierarquia e disciplina) e elementos administrativos (previsão de resultados, elementos administrativos (previsão de resultados, organização e comando).organização e comando).


D. Seis princípios da administração pública:D. Seis princípios da administração pública:

Separação entre vida política e Separação entre vida política e desempenho administrativo.desempenho administrativo.

Definição clara de regras.Definição clara de regras. Permanência e estabilidade no emprego.Permanência e estabilidade no emprego. Perfil profissional preciso demarca a Perfil profissional preciso demarca a

institucionalização.institucionalização. Regras internas para evitar Regras internas para evitar

arbitrariedades.arbitrariedades. Isonomia salarial.Isonomia salarial.


E. Além dos seis princípios, os daspianos E. Além dos seis princípios, os daspianos acrescentaram outros três pertencentes ao acrescentaram outros três pertencentes ao princípio da centralização política e princípio da centralização política e federativa: unidade da administração federativa: unidade da administração pública, centralização na União e esprit de pública, centralização na União e esprit de corp (espírito do corpo). (o princípio que o corp (espírito do corpo). (o princípio que o Brasil pela sua tendência interna centrífuga Brasil pela sua tendência interna centrífuga requer mais centralização do que outros requer mais centralização do que outros países ocidentais para alcançar o países ocidentais para alcançar o desenvolvimento).desenvolvimento).

III. O dilema do DASP:III. O dilema do DASP:Meritocracia gerencial e vulnerabilidade Meritocracia gerencial e vulnerabilidade política.política.

A.A. Colapso do Estado Novo retirou o apoio, Colapso do Estado Novo retirou o apoio, levando ao seu enfraquecimento político e levando ao seu enfraquecimento político e fracassofracasso

B.B. Reformas administrativas não se sustentam Reformas administrativas não se sustentam sem amplo apoio político-partidário.sem amplo apoio político-partidário.

C. C. O DASP sobreviveu nos seus recursos O DASP sobreviveu nos seus recursos humanos: Celso Furtado, Guerreiro Ramos, humanos: Celso Furtado, Guerreiro Ramos, Lucas Lopes e Luiz Simões Lopes Lucas Lopes e Luiz Simões Lopes permaneceram na liderança administrativa permaneceram na liderança administrativa do Estado brasileiro durante décadas.do Estado brasileiro durante décadas.

IV. Antes do desenvolvimentismo:IV. Antes do desenvolvimentismo:As missões externas (1945-1956).As missões externas (1945-1956).

A.A. O fim do DASP anunciou um vazio político e O fim do DASP anunciou um vazio político e ideológico, prolongando-se até 1956 quando ideológico, prolongando-se até 1956 quando surgiu o consenso desenvolvimentista.surgiu o consenso desenvolvimentista.

B.B. Essa foi a fase dos confusos e oscilantes Essa foi a fase dos confusos e oscilantes relatórios externos preparados pelas missões relatórios externos preparados pelas missões externas: Comissão Niemeyer (1931) e Cooke externas: Comissão Niemeyer (1931) e Cooke (1942) apoiaram a vocação industrial do Brasil. (1942) apoiaram a vocação industrial do Brasil. Missão Abbink (1948) foi contrária defendendo Missão Abbink (1948) foi contrária defendendo prioridade antiinflacionária e equilíbrio de prioridade antiinflacionária e equilíbrio de contas. Comissão Mista Brasil - Estados Unidos contas. Comissão Mista Brasil - Estados Unidos retorna novamente ao tema industrial.retorna novamente ao tema industrial.

VI. Era JK e o consenso VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista (1956-1961)desenvolvimentista (1956-1961)

A. O consenso desenvolvimentista resumido A. O consenso desenvolvimentista resumido pela posição de Roberto Campos: pela posição de Roberto Campos:

““...a opção pelo desenvolvimento implica a aceitação da ...a opção pelo desenvolvimento implica a aceitação da idéia de que é mais importante maximizar o ritmo de idéia de que é mais importante maximizar o ritmo de desenvolvimento econômico, que corrigir as desenvolvimento econômico, que corrigir as desigualdades sociais. Se o ritmo de desenvolvimento desigualdades sociais. Se o ritmo de desenvolvimento econômico é rápido, a desigualdade pode ser tolerável econômico é rápido, a desigualdade pode ser tolerável e pode ser corrigida a tempo. Se baixa o ritmo de e pode ser corrigida a tempo. Se baixa o ritmo de desenvolvimento por falta de incentivos adequados, o desenvolvimento por falta de incentivos adequados, o exercício da justiça distributiva se transforma numa exercício da justiça distributiva se transforma numa repartição de pobreza”.repartição de pobreza”.


B. Era JK centrou-se nas instituições B. Era JK centrou-se nas instituições econômicas: BNDES (financiamento) e CDN econômicas: BNDES (financiamento) e CDN (Conselho Nacional de Desenvolvimento). (Conselho Nacional de Desenvolvimento). Os ministérios sociais ficaram sob tutela Os ministérios sociais ficaram sob tutela dos partidos políticos. (governança dos partidos políticos. (governança seletiva).seletiva).

C. Motivos da decisão de JK: dificuldades C. Motivos da decisão de JK: dificuldades políticas de Vargas e fragilidade política no políticas de Vargas e fragilidade política no Congresso e no judiciário.Congresso e no judiciário.


D. O consenso desenvolvimentista causou D. O consenso desenvolvimentista causou sérios desequilíbrios políticos, sociais, sérios desequilíbrios políticos, sociais, econômicos e fiscais.econômicos e fiscais.

Políticos: como no DASP o modelo dependia do Políticos: como no DASP o modelo dependia do comando político, amenizado por uma dotação comando político, amenizado por uma dotação orçamentária permanente para o BNDE.orçamentária permanente para o BNDE.

Social: aceleração da industrialização deflagrou Social: aceleração da industrialização deflagrou uma urbanização onde ritmo de assalariamento uma urbanização onde ritmo de assalariamento superou o do crescimento.superou o do crescimento.

Econômico: elevação da inflação.Econômico: elevação da inflação. Fiscal: endividamento externo e grave déficit Fiscal: endividamento externo e grave déficit

governamental.governamental.

VII. A crise do desenvolvimentismoVII. A crise do desenvolvimentismo(entre reformas de base e a produtividade (entre reformas de base e a produtividade econômica).econômica).

A. Jango assume logo após a renuncia de Jânio (25 de A. Jango assume logo após a renuncia de Jânio (25 de agosto de 1961) e inicia uma linha de expansão do agosto de 1961) e inicia uma linha de expansão do mercado interno (reformas de base: distribuição da mercado interno (reformas de base: distribuição da terra, financiamento interno com a redução das terra, financiamento interno com a redução das remessas para o exterior e investimentos sociais). remessas para o exterior e investimentos sociais).

B. Na linha oposta, as elites conservadoras defendiam B. Na linha oposta, as elites conservadoras defendiam aumento da produtividade agrária.aumento da produtividade agrária.

C. Crítica conservadora de Jango: a. toda reforma social C. Crítica conservadora de Jango: a. toda reforma social

é de cunho comunista e b. todo conflito leva a é de cunho comunista e b. todo conflito leva a desordem e colapso de autoridade.desordem e colapso de autoridade.

VIII. Reforma empresarial do Estado:VIII. Reforma empresarial do Estado:Decreto Lei-200 e a estruturação do Decreto Lei-200 e a estruturação do moderno Estado brasileiro (1967-1974)moderno Estado brasileiro (1967-1974)

A.A. Decreto-Lei 200 (25 de fev. de 1967), obra de Hélio Decreto-Lei 200 (25 de fev. de 1967), obra de Hélio Beltrão (Ministro de Planejamento) organiza o imenso Beltrão (Ministro de Planejamento) organiza o imenso Estado brasileiro em quatro pilares: Administração Estado brasileiro em quatro pilares: Administração direta, Autarquias e Fundações, empresas mistas e direta, Autarquias e Fundações, empresas mistas e empresas públicas.empresas públicas.

B.B. Estabelece o princípio da autonomia gerencial como Estabelece o princípio da autonomia gerencial como meio de tornar o Estado mais ativo e preparado para meio de tornar o Estado mais ativo e preparado para promover projetos complexos de desenvolvimento promover projetos complexos de desenvolvimento econômico (captação de fundos privados, alianças econômico (captação de fundos privados, alianças internacionais e tecnificação).internacionais e tecnificação).

C.C. Empresas estatais se transformam em campeãs de Empresas estatais se transformam em campeãs de produtividade e desempenho (Eletrobrás, Telebrás, produtividade e desempenho (Eletrobrás, Telebrás, Siderbrás, Petrobrás) compatíveis com os padrões Siderbrás, Petrobrás) compatíveis com os padrões internacionais.internacionais.

D.D. O dilema desse modelo: limitado as demandas das O dilema desse modelo: limitado as demandas das classes A & b e, portanto sofre de desequilíbrios classes A & b e, portanto sofre de desequilíbrios estruturais.estruturais.

IX. Os limites estruturais de autoritarismo IX. Os limites estruturais de autoritarismo (1974-1979).(1974-1979).

A.A. Crise econômica acelera a centralização Crise econômica acelera a centralização administrativa do regime em dois administrativa do regime em dois momentos: 19 de março de1974 (redução momentos: 19 de março de1974 (redução da autonomia com a criação do Conselho de da autonomia com a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico (órgão de Desenvolvimento Econômico (órgão de controle da Presidência da República) e mais controle da Presidência da República) e mais ainda em dezembro de 1979 com o SEST ainda em dezembro de 1979 com o SEST (Secretaria Especial das Empresas Estatais).(Secretaria Especial das Empresas Estatais).

B.B. A retomada de centralização implicava no A retomada de centralização implicava no uso do setor público como meio de controle uso do setor público como meio de controle inflacionário por intermédio dos preços de inflacionário por intermédio dos preços de utilidades públicasutilidades públicas

X. A Constituição de 1988:X. A Constituição de 1988:Novo pacto federativo, controle social e Novo pacto federativo, controle social e inflação (1988-1994).inflação (1988-1994).

A.A. O problema inflacionário: oito planos em O problema inflacionário: oito planos em cinco anos: Plano Cruzado (março - dez cinco anos: Plano Cruzado (março - dez 1986), Plano Bresser (junho - dez 1987), 1986), Plano Bresser (junho - dez 1987), Plano Arroz com Feijão (1988), Plano Verão Plano Arroz com Feijão (1988), Plano Verão (janeiro - junho 1989), Plano Collor I (janeiro - junho 1989), Plano Collor I (março-abril 1990), Plano Collor II (jan. abril (março-abril 1990), Plano Collor II (jan. abril 1991) e Plano Marcílio (jan. - abril 1992).1991) e Plano Marcílio (jan. - abril 1992).

B.B. Novo pacto federativo (municípios com Novo pacto federativo (municípios com prerrogativas para políticas sociais) artigos prerrogativas para políticas sociais) artigos 18 e 34 da Constituição de 1988.18 e 34 da Constituição de 1988.

C.C. Universalização dos direitos sociais.Universalização dos direitos sociais.D.D. Participação social como substituto de Participação social como substituto de

planejamento técnico-administrativo.planejamento técnico-administrativo.

XI. Era FHC:XI. Era FHC:Capitalismo globalizado e a obsessão pela Capitalismo globalizado e a obsessão pela governabilidade (1994-2002)governabilidade (1994-2002)

A.A. Controle inflacionário.Controle inflacionário.B.B. Reformas estruturais para viabilizar o Reformas estruturais para viabilizar o

ingresso do Brasil no capitalismo ingresso do Brasil no capitalismo globalizado.globalizado.

C.C. Privatização como meio de modernização Privatização como meio de modernização econômica.econômica.

D.D. Reforma gerencial de 1995: Estado flexível Reforma gerencial de 1995: Estado flexível capaz de aperfeiçoar as decisões políticas.capaz de aperfeiçoar as decisões políticas.

E.E. Recuperação dos poderes da União com Recuperação dos poderes da União com Fundo Social Emergencial.Fundo Social Emergencial.

XII. Era Lula: inclusão social e mobilização XII. Era Lula: inclusão social e mobilização política política (Brasil perante um novo desafio político e (Brasil perante um novo desafio político e

de desenvolvimento).de desenvolvimento). A. Prioridade para a política de inclusão A. Prioridade para a política de inclusão

social.social.B.B. Multinacionais brasileiras como instrumento Multinacionais brasileiras como instrumento

de desenvolvimento econômico.de desenvolvimento econômico.C.C. Coalizão política reforçando a Coalizão política reforçando a

governabilidade sem clara governança governabilidade sem clara governança (modelo pluralista: grupo econômico, (modelo pluralista: grupo econômico, partido, região, estado, município que se partido, região, estado, município que se mobilizam alcançam objetivos).mobilizam alcançam objetivos).

D.D. Ampliação do mercado interno através do Ampliação do mercado interno através do consumo das classes C e D (perigo de consumo das classes C e D (perigo de desindustrialização).desindustrialização).

XII. Era Lula: inclusão social e mobilização XII. Era Lula: inclusão social e mobilização política política (Brasil perante um novo desafio político e (Brasil perante um novo desafio político e

de desenvolvimento).de desenvolvimento). E.E. Elevado custo Brasil, tornando o país pouco Elevado custo Brasil, tornando o país pouco

competitivo comparado aos outros competitivo comparado aos outros emergentes.emergentes.

F.F. Perigo da erosão da autoridade presidencial Perigo da erosão da autoridade presidencial com fim das grandes reformas.com fim das grandes reformas.

G.G. Retorno da política dos governadores.Retorno da política dos governadores.

H.H. Desequilíbrios regionais e dificuldade da Desequilíbrios regionais e dificuldade da integração interna.integração interna.

Prof. Jawdat Abu-El-HajProf. Jawdat Abu-El-HajProfessor associado da Universidade Federal do Professor associado da Universidade Federal do

Ceará (UFC)Ceará (UFC)

Reformas administrativas no Brasil: Entre a governabilidade política e a governança gerencial...

Documents

Transcript of Reformas administrativas no Brasil: Entre a governabilidade política e a governança gerencial...