Escola de Administração de Lisboa

Conferência sobre a Regionalização na Ilha do Príncipe

“UM CASO DE RECONSTRUÇÃO DE ESTADOS PÓS-COLONIAIS”

COMUNICAÇÃO DO PROF. DOUTOR RUI TEIXEIRA SANTOS

7 de Maio de 2011LISBOA

Um Projeto de Investigação• No âmbito do nosso projeto de investigação, aliás, já pre-

seleccionado pela FCT, relativo à "Reconstrução de Estados Transicionais”, é com prazer que apoiamos esta Conferência sobre a Regionalização na Ilha do Príncipe, com a presença do Senhor Presidente do governo regional da ilha.

• Este programa de investigação do Centro de Estudos de Administração e Ciência Política da Escola de Administração de Lisboa da ULHT incluirá um projeto piloto em S.Tomé e Príncipe para avaliar as condições de reestruturação e implementação das estruturas no sector da Educação num Estado Transicional pós-colonial de modo a dotar o País dos conhecimentos necessários para preparar os apoios das agências das Nações Unidas e da União Europeia e a aplicação de fundos de apoio ao desenvolvimento em Estados africanos.

Tema

• Racionalidade económica da intervenção pública orçamental através de vários níveis de governo e não apenas com base no governo central. Ou seja,

• A racionalidade económica da Regionalização

Descentralização

• Actualmente a intervenção pública engloba uma elevada complexidade uma vez que o leque de serviços públicos fornecidos é amplo e de natureza diversificada.

• A intervenção pública - desde a Defesa Nacional, à Justiça, à Saúde, à Educação, à circulação, transportes ou saneamento básico, etç. - implica graus de rivalidade e níveis de exclusão e de não-regeitabilidade diferentes.

Intervenção ótima do Estado

• Assim sendo, numa ótica de intervenção ótima do Estado, as condições de procura (congestionamento e exclusão) e de produção (economias de escala) determinam diferentes níveis de intervenção pública de acordo com a dimensão ótima das comunidades que partilham os recursos.

• Há bens públicos cuja distribuição é ótima à escala nacional e outros que fazem mais sentido serem distribuidos à escala regional ou local, pois os benefícios são partilhados por comunidades mais pequenas.

Método

• Há portanto que analizar as vantagens e desvantagens da opção por uma estrutura mais o menos descentralizada, para além das teorias económicas que explicam o aparecimento de governos regionais e locais.

• E vale a pena ter em consideração o facto que cada caso da regionalização é um caso e não pode ser transposto sem adaptações para outras situações.

INTERVENÇÃO PÚBLICA NO MUNDO OCIDENTAL

• A intervenção do Estado na Economia classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:

• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório;

• Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado dos contratos de concessão;

• Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na economia

INTERVENÇÃO PÚBLICA NO MUNDO OCIDENTAL

• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador

• Estado-Garante ou Estado Social de Garantia (depois da crise de 2007/2008) onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, cheque- funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

Intervenção Pública em Estados Trasicionais pós-coloniais

• 1ª Fase: Ciclo de independencias substituição ou manutenção das administrações públicas coloniais– Ajudas ao desenvolvimento– Mundo Bipolar: Guerra fria– Falta de transparência e ausencia de políticas de

combate à corupção– Clube de Paris para avaliação da dívida

Intervenção Pública em Estados Trasicionais pós-coloniais

2ª Fase: Ciclo pós-queda do muro de Berlim (1989):– Implementação de sistemas políticos

democráticos– Mundo monopolar– Banco Mundial condiciona os apoios ao

desenvolvimento à transparencia ao combate à corupção

– Globalização e fim das ajudas ao terceiro mundo– Emergencia de elevados fluxos financeiros e

liberalização do comércio mundial

Intervenção Pública em Estados Trasicionais pós-coloniais

• 3º Ciclo de reconstrução e gestão eficiente:– Após a crise financeira de 2007/2009– -Criação de estruturas administrativas nacionais e construção

do poder descentralizado – Regionalização e poder local– Redução dos fluxos financeros mundiais– Redução do comércio mundial e aumento das barreiras

alfandegárias– Mundo Multipolar– Regresso do apoio ao desnvolvimento não na base de Estado-

Estado, mas com base no Teceiro Sector (ONG e Fundações) premiando as boas práticas e a gestão eficiente

Economia Política da Regionalização

• O Federalismo Orçamental vem combinar um nível de decisão cebtral com níveis de decisão descentralizados ou regionalizados, nos quais as escolhas são determonadas pela função preferencia e da procura de serviços públicos por parte dos residentes nas diversas regiões.

• A desconcentração da intervenção pública difere da descentralização/regionalização pois embora ambas possam responder à procura local nesta há autonomia política.

• Não vamos tratar da desconcentração de serviços público, mas apenas da descentralização das escolhas com autonoia política

Centralização

• O poder é tanto mais centralizado quando maior for a parte dos poderes que pertencem à autoridade com jurisdição superior.

• A medida mais comum para medir o grau de centralização de um Estado é o quoficiente de centralização que corresponde à proporção das despesas do governo central, deduzidas as transferencias entre subsetores, relativamente à despesa total das Administrações Públicas

Nível de descentralização

• Em 2005, a Irlanda tinha um quoficiente de concentração de 81% do PIB, a Grécia de 73% do PIB e Portugal um quoficiente de concentração de 68% do PIB

• Porém, no mesmo ano, segundo o Eurostat, a Alemanha tinha um quoficiente de concentração de apenas 31%, a Espanha de 38% e a França de 42%.

Indicador da despesa local e regional sobre a despesa total das Administrações Públicas

• Neste indicador a Grécia tem apenas 6%, Portugal tem apenas 12%, a Irlanda 20%, enquanto em Espanha representa 52%, na Alemanha 43% e na Belgica 42%.

• Conclusão: nos Paises mais endividados (e que sofreram o resgate financeiro em 2010/11) da Eurozona há menor descentralização e a Administração Regional e Local gasta menos que nos países com finanças públicas sustentáveis.

Argumentos racionais para a Decentralização/Regionalização

1) As preferências dos residentes variam de comunidade para comunidade. Com a descentralizaçao é possivel que a escolha publica se adeque às preferencias de cada população. Um simples modelo económico sobre as perdas de bem estar da centralizaçao mostra que o sistema de regionalização e mais eficiente, pois varios grovernos reginais estão mais próximos da população que um governo central

2) A Localização dos benefícios dos bens e serviços públicos determina a regionalização (em função do nivel de concentração geográfica desses benefícios): por exemplo defesa nacional é um bem publico nacional enquanto a polícia regional, o saneamento ou a iluminação publica têm benefícios numa zona geografica restrita

Argumentos racionais para a Decentralização/Regionalização

3) A existência de economias de escala na produção influencia também o nível de centralização da intervenção pública. Se as economias de escala são elevadas, um fornecimento mais centralizado é melhor em termos de eficiencia. Quando as economias de escala se esgota rapidamente com o aumento da área-alvo ou da população-alvo, o fornecimento local torna-se a opção mais eficiente.Por maioria de razão no caso das ilhas, onde a insularidade acentua o esgotamento rápido de economias de escala

Argumentos racionais para a Decentralização/Regionalização

4) Controlo Político, transparência e combate à corrupção: o poder regional é mais visível aos cidadãos

5) Concorrência de varias jurisdições pode levar os governos central e regional a concorrerem no interesse dos cidadãos (problemas de lobbying e de rent-seeking à volta dos governos regionais e locais);

6) O efeito de imitação de estruturas mais próximas dos cidadãos

7) Inovação e aprendizagem de formas de gestão mais eficiente em estruturas diversificadas

Funções dos vários níveis de GovernoFunções clássicas segundo Musgrave:

1. Função de distribuição: as políticas de rendimento têm vantagem em manter-se ao nível de governo central, por causa da mobilidade dos mais ricos ou dos seus recursos e sedes sociais. A competitividade fiscal é contudo uma arma a favor do federalismo fiscal. Pode haver políticas complementares de combate à pobreza e inserção social.2. Função de Estabização: as políticas de combate ao desemprego ou à inflação com recursos à emissão de moeda para fomento do investmento público ou do consumo público são por natureza mais eficientes do lado do governo central; pode haver politicas de complementares de emprego.3. Função de Afetação: correções de falhas de mercado e as politicas de fomento público (estimulo às externalidades positivas ou combate às negativas com subsídios e impostos respetivamente).4. Função de controlo e regulação de conflitos: há vantagem em estar ao nível local.

• O sistema ótimo reside numa combinação de competências entre poder central e regional

REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

• A REFORMA DA AP É CARA E DÍFICIL• A REDUÇÃO DE SALÁRIOS INCENTIVA A

CORRUPÇÃO. O AUMENTO DOS SALÁRIOS MELHORA O SERVIÇO PÚBLICO (BM/FMI)

• CORRUPÇÃO E BUROCRACIA (ORGANIZAÇÃO LEGAL)

• MUDANÇA DE ACTITUDE DOS CIDADÃOS (INFORMAÇÃO)

FLYPAPER EFFECT

• OS CIDADÃOS NORMALMENTE APOIAM A AS TRANSFERENCIAS DE PODERES PARA AS REGIÕES POIS EM FACE DAS TRANSFERENCIAS INTERGOVERNAMENTAIS A PERCEPÇÃO DO PREÇO FISCAL DOS BENEFICIOS RECOLHIDOS É MAIS FAVORÁVEL AO PODER REGIONAL.

• MAS ESTE FLYPAPER EFFECT ESCONDE O FATO DE PARTE DOS CUSTOS SEREM SUPORTADOS PELO GOVERNO CENTRAL (DEFESA, REPRESENTAÇAO EXTERNA, JUSTIÇA, ETÇ) PELO QUE PERMITE A DEMAGOGIA FISCAL E UMA EXCESSIVA INTERVENÇÃO PÚBLICA.

ESPECIAL INCIDÊNCIA FISCAL SOBRE A PROPRIEDADE

• A PRINCIPAL RECEITA FISCAL DAS REGIÕES VEM DA PROPRIEDADE

• O AUMENTO DOS IMPOSTOS COMO O IMI (AGORA ASSINADO NO PLANO DE RESGATE FINANCEIRO A PORTUGAL) PODE DIMINUIR SUBSTANCIALMENTE A COMPETITIVIDADE FISCAL

• HÁ AINDA O PROBLEMA DO ESGOTAMENTO DO ESPAÇO E DO SOBREPOVAMENTO

• RELAÇÃO ENTRE NECESSIDADES DE RECURSOS PARA AS AUTARQUIAS E A REVISÃO DOS PLANOS URBANÍSTICOS MUNICIPAIS, CRIANDO RISCOS DE FALTA DE SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL E CORRUPÇÃO

Mudança• “A MUDANÇA SÓ SE DÁ NA CONTINUIDADE”

(UNAMUNO)• AS PRÁTICAS E AS CONCEPÇÕES CULTURAIS SÃO

DINÂMICAS E MUDAM COM A FORMAÇÃO E A INFORMAÇÃO, MAS TAMBÉM COM A MUDANÇA DAS ESTRUTURAS DE PODER.

• O ESTADO MODERNO CONFORMA A SOCIEDADE E A REGIONALIZAÇÃO AUMENTA A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E A MATURIDADE POLÍTICA DAS POPULAÇÕES E A CIDADANIA

CASO DA REGIÃO DA ILHA DO PRÍNCIPE• A REGIONALIZAÇÃO DE UMA REGIÃO ULTRA-PERIFÉRICA

AFRICANA FAZ SENTIDO ATÉ PORQUE PODE TER RELAÇÕES EXTERNAS PRÓPRIAS, APROVEITANDO ALIÁS A SUA PRÓPRIA DIÁSPORA

• MAS A REGIÃO TEM QUE SABER JUSTIFICAR OS RECURSOS QUE DISPÕE E ASSUMIR ELEVADA TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DA COISA PÚBLICA NO INTERESSE DAS POPULAÇÕES LOCAIS. O EXEMPLO PODE SER UMA EXPERIÊNCIA INOVADORA

• ISSO PASSA POR UTILIZAÇÃO EFICIENTE DOS RECURSOS E PELA PERCEPÇÃO NÃO SÓ DAS POPULAÇÕES MAS TAMBÉM PELA COMUNIDADE NACIONAL. FUNDAMENTAL A SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA. A UTILIZAÇÃO CONSCIENTE DOS RECURSOS NATURAIS E RESERVAS DE PETRÓLEO

• MODELO DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL

CASO DA REGIÃO DA ILHA DO PRÍNCIPE

• SE NÃO SE PUDER FAZER TUDO, COMECE-SE POR UM LADO: POR EXEMPLO PELA EDUCAÇÃO ESTABELECENDO UM OBJECTIVO DE TER A TOTALIDADE DA POPULAÇÃO ALFABETIZADA DENTRO DE 10 ANOS E GARANTIR COM COOPERAÇÃO EXTERNA A INSTALAÇÕES DE UM COLÉGIO SECUNDÁRIO DE QUALIDADE INTERNACIONAL NO PRÍNCIPE, QUE POSSA SER UM REFERENCIA E ÁFRICA.

• DEPOIS CUIDADOS MÉDICOS PRIMÁRIOS BÁSICOS • PROMOÇÃO DO EMPREGO TURISTICO DE QUALIDADE E A

ORGANIZAÇÃO DOS PRODUTORES DE CACAU E DOS PESCADORES E ACTIVIDADE CONEXAS À PESCA

• PROMOÇÃO DA HORTICULTURA PARA MERCADO INTERNO• É CRITICA A PROMOÇÃO COMO DESTNO DE QUALIDADE –

ORGANIZAÇÃO DE UM EVENTO INTERNACIONAL• A QUESTÃO DA PROPRIEDADE PODE SER CRÍTICA ….

CASO PORTUGUÊS• PROPONHO A EXTINÇÃO DAS FREGUESIAS E A TRANSFERÊNCIA DOS SEUS

PODERES PARA AS AUTARQUIAS • A CRIAÇÃO DE CINCO REGIÕES COM PODERES NAS POLÍTICAS SOCIAIS (ÁREA DA

EDUCAÇÃO BÁSICA E SECUNDÁRIA E UNIVERSITÁRIA, SAÚDE PÚBLICA, DESPORTO), NO PLANEAMENTO URBANO,NO EMPREGO E FOMENTO ECONÓMICO, SANEAMENTO BÁSICO, TRANSPORTES E POLITICA FISCAL REGIONAL E DE SEGURANÇA (POLÍCIA REGIONAL EM VEZ DE MUNICIPAL), TRANSFERIDAS DOS MUNICÍPIOS E DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL

• A ADMINISTRAÇÃO INDEPENDENTE OU REGULADORA MANTÉM-SE A NÍVEL CENTRAL, BEM COMO A POLITICA DE DEFESA NACIONAL, RELAÇÕES EXTERNAS, DISTRIBUIÇÃO E ESTABILIZAÇÃO (ARTICULADAS COM A UE)

• TRANSFERÊNCIA FASEADA ATÉ 45 % DA GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS NACIONAIS PARA AS REGIÕES.

• OBRIGAÇÃO DE EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL E PROIBIÇÃO DE ENDIVIDAMENTO POR PARTE DAS REGIÕES SEM AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DO PODER CENTRAL (MINISTÉRIO DAS FINANÇAS DESDE QUE EXISTA ANTERIOR CABIMENTO ORÇAMENTAL).

• OS ORÇAMENTOS REGIONAIS DEVEM SER APENAS REGULAMENTOS DE MEIOS DEVENDO AS TAXAS AUTÁRQUICAS E OUTROS IMPOSTOS SEREM DISCUTIDOS NO ANO ANTERIOR INDIVIDUALIZADAMENTE.

Conclusões• Temos que tomar riscos para implementar sistemas mais

descentralizados; Saber que em alguns casos valerá a pena também voltar atrás;

• O nível ótimo da transferência de poderes e recursos financeiros varia de caso a caso;

• Sobretudo neste mundo globalizado onde a migração, a doença e o dinheiro não têm fronteiras, as respostas locais aos problemas globais (a chamada glocalização) parecem ser necessárias; É também um imperativo de Paz.

• Finalmente, deixo um alerta à coesão nacional. Um governo regional, por maior que seja o federalismo orçamental – e mesmo federalismo fiscal – nunca pode deixar de ter como crítico a ideia de pertença à comunidade nacional, sobretudo porque alguns bens públicos são melhor distribuidos por níveis superiores de poder administrativo e político.