Regulacao de Servicos Publicos

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  • REGULAO de Servios Pblicos e Controle Externo

  • Tribunal de Contas da Unio

    Ministros

    Walton Alencar Rodrigues, PresidenteUbiratan Aguiar, Vice-Presidente

    Marcos Vinicios VilaaValmir Campelo

    Guilherme PalmeiraBenjamin ZymlerAugusto NardesAroldo Cedraz

    Raimundo Carreiro

    Auditores

    Augusto Sherman CavalcantiMarcos Bemquerer CostaAndr Lus de Carvalho

    Ministrio Pblico

    Lucas Rocha Furtado, Procurador-GeralPaulo Soares Bugarin, Subprocurador-GeralMaria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

    Marinus Eduardo de Vries Marsico, ProcuradorCristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

    Jlio Marcelo de Oliveira, ProcuradorSrgio Ricardo Costa Carib, Procurador

    Repblica Federativa do Brasil

  • REGULAO DE SERVIOS PBLICOS

    E CONTROLE EXTERNO

    Braslia, 2008

    _Livro_Sefid_PGCE.indb 1 24/9/2008 16:41:38

  • Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

    Copyright 2008, Tribunal de Contas da UnioImpresso no Brasil / Printed in Brazil

    Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.

    Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

    www.tcu.gov.br

    Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Regulao de servios pblicos e controle externo / Tribunal de Contas da Unio. Braslia : TCU, Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao, 2008.

    496 p.

    1. Controle externo - Brasil. 2. Servios pblicos regulao -

    Brasil I. Ttulo.

    _Livro_Sefid_PGCE.indb 2 24/9/2008 16:42:13

  • APRESENTAO

    Esta publicao representa muito mais do que mera coletnea de trabalhos acadmicos seletos, elaborados por servidores do Tribunal de Contas da Unio. bem mais do que isso. A obra reflete o srio esforo institucional, investido, ao longo dos anos, na formao de capacidades; o indeclinvel compromisso do TCU em buscar cada vez mais a excelncia, em todas as suas reas de atuao, no desempenho de sua misso constitucional de assegurar a aplicao dos recursos pblicos, de maneira efetiva e regular, em benefcio da sociedade.

    Os trabalhos esto em consonncia com o novo paradigma estabelecido pelas mudanas constitucionais que levaram reformulao do modo de atuao do Estado Brasileiro. Ampliaram-se as possibilidades de prestao de servios pblicos por entidades privadas, muitas vezes em ambiente concorrencial, com relevo para os entes estatais novos, criados para regular a prestao desses servios, at ento, em grande parte, submetidos a regime de monoplio estatal.

    A diversidade e a complexidade da nova realidade levaram o Tribunal de Contas da Unio a acompanhar a correo, a legalidade e a economicidade dos processos de privatizao e de outorga de servios pblicos, bem assim a fiscalizar a correta execuo dos contratos de concesso e a prpria atuao das entidades reguladoras, o que tornou evidente a necessidade de alto nvel de especializao tcnica das equipes e de especial esforo na capacitao de pessoas.

    Esse esforo, porm, no se deve limitar ao mbito interno do TCU, nem pode esgotar-se na aquisio de ttulos ou elaboraes de obras acadmicas. de mister abrir o dilogo com a sociedade civil, com o Parlamento, com todos os interessados, para que sejam submetidas a debate as grandes questes enfrentadas, a todo o tempo, pela atividade de controle externo.

    O principal desafio discutir os meios e as possibilidades da ao fiscalizadora dos Tribunais de Contas, diante da nova concepo e atuao do Estado, dessa nova forma de buscar a realizao das finalidades pblicas, dessa particular forma com que se d a atuao das entidades reguladoras.

    exatamente esse o objetivo pretendido com a edio deste livro. Mais do que a divulgao dos estudos, a presente publicao apresenta convite claro reflexo, discusso e ao dilogo construtivo.

    Em se tratando de momento em que o Tribunal de Contas da Unio edita trabalhos de reflexo sobre controle e regulao de servios pblicos, no se poderia deixar de prestar justas homenagens ao insigne membro desta Corte de Contas, pioneiro no estudo da regulao dos servios pblicos, o Ministro Alfredo de Vilhena Vallado, cuja privilegiada viso relatada pelo no menos ilustre Themistocles Brando Cavalcanti, em seu Tratado de Direito Administrativo, nos seguintes termos:

    Deve-se atribuir ao Professor ANHAIA MELO, de So Paulo, e ao Ministro ALFREDO VALADO, do Tribunal de Contas Federal, a primazia no sugerir a adoo entre ns da fiscalizao dos servios de utilidade pblica por meio de comisses.

    _Livro_Sefid_PGCE.indb 3 24/9/2008 16:42:13

  • O primeiro estudou o assunto em conferncias depois reunidas em volume, especialmente naquelas enfeixadas no livro O problema econmico dos servios de utilidade pblica. Por outro lado, ALFREDO VALADAO, quer em seu Direito das guas, quer em seu projeto de Cdigo de guas, quer em sua justificao, sempre se bateu pela criao de comisses semelhantes s existentes nos Estados Unidos.

    [...]

    O Cdigo (de guas), entretanto, no atendeu s consideraes do projeto, preferindo a fiscalizao pelo rgo burocrtico do Ministrio da Agricultura, sem a amplitude dos poderes das comisses existentes nos Estados Unidos.

    A soluo talvez tenha sido melhor naquela poca, espera que a idia das comisses pudesse amadurecer.

    Que esta publicao possa servir, ento, sob os auspcios do Ministro Vallado, ao amadurecimento das reflexes a respeito do papel constitucional dos Tribunais de Contas e do controle externo dos rgos governamentais inerente a qualquer regime que se pretende democrtico e republicano.

    Walton Alencar RodriguesPresidente do TCU

    _Livro_Sefid_PGCE.indb 4 24/9/2008 16:42:13

  • PREFCIO

    A presente publicao reflete o esforo promovido pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), nos ltimos anos, no sentido de desenvolver competncias e especializar seu corpo tcnico, por meio do patrocnio de cursos de ps-graduao, em reas consideradas prioritrias no mbito da instituio. Assim, esta obra rene artigos produzidos a partir de monografias elaboradas durante curso de Ps-Graduao do Controle Externo da Regulao de Servios Pblicos, realizado pelo Instituto Serzedello Corra, assim como artigos originados de monografias produzidas por servidores do TCU, ao final de cursos de especializao na rea de regulao de servios pblicos, realizados em outras instituies de ensino, em parcerias com o TCU.

    A publicao se destaca pelo fato de abranger diversos assuntos relacionados prestao de servios pblicos por particulares, mediante delegao, a seguir listados: a atuao das agncias reguladoras quanto ao desempenho de sua misso institucional; o controle externo exercido, por meio do TCU sobre a regulao dos servios pblicos; questes afetas aos contratos de concesso, como o equilbrio econmico-financeiro e a possibilidade de alterao unilateral dos contratos; anlises dos efeitos da privatizao e das reformas regulatrias nos setores de telefonia e de energia eltrica, alm de estudo comparativo entre os institutos da concesso e da permisso.

    Preliminarmente aos artigos produzidos durante os cursos de especializao, como forma de contextualizar os trabalhos, publica-se nesta obra artigo de autoria dos analistas Marcelo Barros Gomes, Maria do Amparo Coutinho e Maurcio de Albuquerque Wanderley, referente atuao do TCU em dez anos de exerccio do controle externo sobre a regulao de servios pblicos. O objetivo desse artigo esclarecer o papel do Tribunal relativamente ao controle das agncias reguladoras, especificamente no que concerne s outorgas para delegaes de servios pblicos, execuo dos contratos referentes a essas delegaes e ao desempenho das agncias. Alm disso, o artigo trata das medidas de aprimoramento, levadas a efeito pelo Tribunal, para incrementar a eficcia e a eficincia das aes de controle e traz ainda vrios exemplos de atuao do TCU quanto fiscalizao da regulao de servios pblicos.

    Aps o artigo introdutrio, a ordem de publicao dos trabalhos foi estruturada segundo elementos temticos comuns observados no contedo desses trabalhos. Assim, abre a publicao o artigo de Jos Augusto Maciel Vidigal As agncias reguladoras e seus poderes especiais no ambiente institucional contemporneo brasileiro , que cuida do modelo de agncias reguladoras no Brasil, especialmente de suas peculiaridades, seu marco legal, alm dos reflexos e dos limites da atuao desses entes no atual ambiente institucional contemporneo brasileiro.

    O segundo bloco de artigos trata da atuao do TCU no controle da regulao de servios pblicos. O artigo de autoria de Marcelo Bemerguy O papel do Controle Externo na regulao de servios de infra-estrutura no Brasil discute a questo do controle sobre os entes reguladores em face da autonomia desses entes. J o artigo da analista Mrcia Cristina Nogueira Vieira O controle do Tribunal de Contas da Unio sobre os atos discricionrios das agncias reguladoras luz dos princpios constitucionais investiga, a partir da jurisprudncia e da doutrina ptrias, a competncia do TCU para controlar os atos discricionrios das agncias. Por fim, ainda sobre a atuao do Tribunal de Contas, h o artigo de Deise Souza de Oliveira A atuao dos Tribunais de Contas no controle da explorao de rodovias federais delegadas aos entes federados , em que a autora apresenta casos prticos relativos atuao das agncias no setor de transportes, bem como atuao dos

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  • Tribunais de Contas, nas esferas federal e estadual, com enfoque central na delimitao entre as competncias dos rgos fiscalizadores quanto a sua atuao sobre convnios celebrados entre a Unio e os estados federados, com base na Lei n 9.277/1996.

    O terceiro bloco de artigos envolve a discusso sobre aspectos particulares da regulao de servi