Relatório de Análise Econômica dos Gastos Públicos ...· Evolução dos Gastos Públicos...

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Maio de 2016

Relatrio de Anlise Econmica dos Gastos Pblicos Federais

Evoluo dos Gastos Pblicos Federais no Brasil: Uma anlise para o perodo 2006-15

MINISTRO DA FAZENDA Nelson Henrique Barbosa Filho SECRETRIO DE POLTICA ECONMICA Manoel Carlos de Castro Pires SECRETRIO ADJUNTO Arnaldo Barbosa de Lima Jnior COORDENADORA-GERAL DE POLTICA SOCIAL Aumara Feu COORDENADOR DE POLTICA SOCIAL Rodrigo Leandro de Moura COORDENADOR-GERAL DE POLTICAS PBLICAS Daniel Ges Cavalcante SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL Otvio Ladeira de Medeiros SUBSECRETRIO DE PLANEJAMENTO E ESTATSITICAS FISCAIS William Baghdassarian SUBSECRETRIO DE PLANEJAMENTO E ESTATSITICAS FISCAIS William Baghdassarian COORDENADORA-GERAL DE ESTUDOS ECONMICO-FISCAIS CESEF Fabiana Magalhes Almeida Rodopoulos

Relatrio de Anlise Econmica dos Gastos Pblicos Federais

Evoluo dos Gastos Pblicos Federais no Brasil:

Uma anlise para o perodo 2006-15

Maio de 2016

Equipe Tcnica: Pedro Marcante Arruda dos Santos Augusto Maeda Carolina Barbosa Campos Fernando Lima Madeira Flvio Marino Negro

2

I- Introduo

As despesas primrias do Governo Federal tem apresentado uma tendncia

positiva de crescimento em percentagem do PIB ao longo dos ltimos anos. Esse

comportamento cria presses sobre o aumento da carga tributria e dificulta o papel

estabilizador da poltica fiscal. O presente estudo prope uma anlise sobre a estrutura

da despesa e os principais elementos que contriburam para a dinmica recente.

De maneira resumida, o crescimento do gasto ao longo dos anos se concentrou

basicamente nas transferncias de renda s famlias, o que refora o carter social da

despesa pblica. Mais recentemente, a tendncia positiva de crescimento do gasto em

relao ao PIB foi reforada pelo crescimento de algumas despesas tais como subsdios

a energia e investimentos, compensao pela desonerao da folha e algumas aes de

combate seca.

Durante o ano de 2015, vrias iniciativas buscaram reverter o crescimento

atpico do gasto. Alm disso, algumas mudanas importantes nos programas pblicos de

emprego e penses por morte tambm contriburam para conter essas despesas. Apesar

de todo esse esforo, as despesas continuaram crescendo, em funo da dinmica dos

gastos obrigatrios, mais notadamente os itens associados previdncia e assistncia.

Em uma perspectiva estrutural, a elevada rigidez oramentria gerada pelo

crescimento das despesas obrigatrias reduz a capacidade do governo de fazer

adequaes dos gastos pblicos em funo das circunstncias conjunturais na economia.

Nesse contexto, ajustes fiscais tradicionalmente reduzem o investimento,

comprometendo o potencial de crescimento da economia no longo prazo. Esse processo

no pode ser reproduzido ao longo dos anos, pois no sustentvel. A estratgia bem

sucedida a que se concentra naqueles gastos que reduzem as despesas correntes do

governo, produzindo efeitos permanentes sobre a economia.

Nesse sentido, necessrio iniciar a transio do ajuste fiscal realizado em 2015

para a reforma fiscal, cujo objetivo principal (i) reduzir de forma permanente a taxa de

crescimento da despesa corrente e (ii) reduzir a rigidez oramentria. Dessa forma, ser

possvel abrir espao para a recuperao do resultado primrio e do investimento de

forma mais sustentvel.

3

II - A estrutura dos gastos pblicos e evoluo recente

Os gastos pblicos primrios podem ser analisados por meio de vrias

classificaes ou agregaes. Dentro da perspectiva e dos objetivos deste texto, a

classificao mais importante a que decompe o gasto pblico primrio conforme a

sua finalidade. Em uma perspectiva macro, o gasto pode ento ser classificado em

quatro grandes grupos de despesa Grfico 1: (i) Pessoal, que representou 20% do total

no ano passado; (ii) Transferncias de Renda, com participao de 48%; (iii) Capital,

com participao de 5% e (iv) Outras Despesas Correntes, que corresponderam a 27%

do total em 2015.

Grfico 1: Participao dos Grandes Grupos de Despesa Primria do Governo Federal em 2015

A classificao dentro desta tica, observada na Tabela 2, apresenta algumas

vantagens. Dentre elas, o fato de ser uma aproximao simples perspectiva das contas

nacionais em sua essncia macroeconmica. Os gastos com Transferncia de Renda e

despesa de Capital representam agregados relevantes dinmica macroeconmica. As

Transferncias de Renda mostram como os gastos primrios do Governo Federal

aumentam a renda disponvel das famlias, um determinante importante do consumo. A

Pessoal e Encargos20%

Transferncia de Renda s Famlias

48%

Capital5%

Outras Despesas Correntes

27%

Grfico I - Participao dos Grandes Grupos de Despesa Primria do Governo Federal em 2015

4

despesa de Capital, por sua vez, representa a contribuio direta do Governo Federal na

formao bruta de capital da economia1.

Grfico 2: Evoluo dos Grandes Grupos de Despesa (%PIB)

Os gastos com Pessoal do Governo Federal so destacados como um bloco

especfico porque os servios pblicos so intensivos em mo de obra. Alm disso,

possuem relevncia do ponto de vista dos valores envolvidos e da sua importncia no

mercado de trabalho. As Outras Despesas Correntes indicam o montante disponvel a

ser alocado pelo Governo Federal para a execuo do custeio de suas polticas.

Todos esses grupos esto decompostos pelas funes Sade e Educao, quando

aplicveis. Essas duas funes so representativas porque constituem duas reas em que

a atuao do setor pblico relevante e altamente demandada pela sociedade. No

entanto, importante compreender que, no caso desses gastos, mais relevante observar

a evoluo da despesa do que o montante gasto em si, j que a responsabilidade por

essas reas compartilhada com Estados e Municpios.

1 A classificao de investimento (GND4) trata das despesas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios realizao dessas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente (Mota, 2006). Com a adoo da metodologia das Naes Unidas de 2008, o IBGE passou a contabilizar tambm outros tipos de gastos como pesquisa e desenvolvimento na contabilizao da formao bruta de capital fixo. Dessa forma, algumas despesas ligadas cincia e tecnologia atualmente so classificadas como investimentos. Para maiores detalhes ver (IBGE, 2014).

8,3 8,2 8,0 8,5 8,3 8,2 8,5 8,7 9,0 9,4

4,4 4,3 4,3 4,6 4,4 4,2 4,0 3,9 3,94,0

3,2 3,2 3,13,3 3,3 3,2 3,3 3,5

3,95,30,7 0,8 0,9

1,1 1,2 1,2 1,2 1,31,4

1,016,7 16,6 16,2

17,5 17,2 16,8 17,0 17,318,2

19,6

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Grfico II - Evoluo dos Grandes Grupos de Despesa (%PIB)

Transferncia de Renda s Famlias Pessoal e EncargosOutras Despesas Correntes Despesas de Capital

5

A dinmica do gasto pblico primrio Grfico 2 mostra que o total de gastos em

proporo do PIB aumentou 2,9 p.p. de 2006 a 2015, passando de 16,7% para 19,6% do

PIB. Grande parte deste aumento foi verificado no ltimo ano - 1,4 p.p. -,do qual mais

que a metade - 0,9 p.p.-, transitrio em outras despesas correntes, pois reflete o

pagamento dos passivos com os bancos pblicos e o FGTS. Destaque, tambm, para o

crescimento das transferncias de renda s famlias, que apresentou alta de 1,1 p.p.

Cabe ressaltar que contribui para essa elevao o desempenho negativo do PIB no ano.

Neste ponto, importante discutir a evoluo desses quatro grandes blocos e os

fatores que podem ter elevado o gasto pblico primrio no perodo.

Primeiro, procede-se anlise do gasto pblico com Pessoal Grfico3, que

representa 20% da despesa primria do Governo Federal Grfico 1. O gasto pblico

primrio com Pessoal foi reduzido gradualmente, de 4,4% em 2006 para 4,0% do PIB

em 2015 Grfico 3. Observando a estrutura dessa despesa, conclui-se que houve

pequena queda nos gastos com inativos e com o Distrito Federal e ex-territrios, e que o

gasto com servidores ativos ficou relativamente constante ao longo da srie histrica.

Grfico 3: Composio do gasto pblico com pessoal (%PIB)

Com relao composio do gasto com Pessoal Ativo tabela 3, observa-se

pequena mudana ao longo dos anos, com destaque para o crescimento gradativo no

gasto de pessoal ativo da rea de educao, que passou de 0,3% em 2006 para 0,5% do

PIB em 2015 (ou 15,3% do gasto com pessoal ativo em 2006 para 23,7% em 2015).

1,9 1,7

0,10,1

0,30,1

2,12,1

4,44,0

2006 2015

Grfico III - Composio do gasto pblico com pessoal (%PIB)

Inativos Sentenas/Precatrios Transferncias - DF e Ex territrios Ativos

6

As despesas com transferncias de renda, maior componente da despesa primria

Grfico 1, apresentou crescimento no perodo como um todo. Em 2006, equivalia a

8,3% do PIB e alcanou 9,4% do PIB em 2015, resultado da elevao em todos os

benefcios que compem essa rubrica Grfico 4: Previdncia, Abono e Seguro

Desemprego, LOAS/RMV e Bolsa Famlia. Destaque para a elevao nas despesas com

LOAS/RMV, que passaram de 0,5% do PIB para 0,7% do PIB no perod