Relatório de Demandas Externas - Relatórios de Auditoria ... · Trata-se de análise das...

Presidência da República

Controladoria-Geral da União

Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Examinada: FUNDACAO UNIVERS.FED. DE

MATO GROSSO DO SUL

Introdução

1. Introdução

Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações

presumidamente irregulares, ocorridas em FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DE

MATO GROSSO DO SUL, apontadas à Controladoria-Geral da União - CGU, que deram

origem ao Processo nº 00211.000043/2015-02.

A fiscalização teve como objetivo analisar a contratação e execução de serviços repassados a

agências de viagens, no período de 2010 a 2015.

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 29/06/2015 a 11/09/2015 sobre a

aplicação de recursos federais do programa 2032 - Educação Superior - Graduação, Pós-

Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão / 20RK - Funcionamento de Instituições Federais de

Ensino Superior no município de Campo Grande/MS.

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao

Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física e

registros fotográficos, análise documental, realização de entrevistas e aplicação de

questionários.

Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados,

tendo se manifestado em 30/11/2015, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes,

Relatório de Demandas

Externas

Número do relatório: 201503716

adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem como à

apuração das responsabilidades.

1.1. Informações sobre a Ação de Controle

Ordem de Serviço: 201503716

Número do Processo: 00211.000043/2015-02

Município/UF: Campo Grande/MS

Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO

Instrumento de Transferência: Não se Aplica

Unidade Examinada: FUNDACAO UNIVERS.FED. DE MATO GROSSO DO SUL

Montante de Recursos Financeiros: R$ 487.137,73

Prejuízo: R$ 144.819,05

2. Resultados dos Exames

Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela

tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência

de monitoramento a ser realizada por esta Controladoria.

2.1 Parte 1

Os fatos apresentados a seguir destinam-se aos órgãos e entidades da Administração Pública

Federal - gestores federais dos programas de execução descentralizada. A princípio, tais fatos

demandarão a adoção de medidas preventivas e corretivas por parte desses gestores, visando

à melhoria da execução dos Programas de Governo ou à instauração da competente Tomada

de Contas Especial, as quais serão monitoradas pela Controladoria-Geral da União.

2.1.1.

Fato

Breve histórico

Trata-se de análise das contratações de agências de viagens pela UFMS no período de 2010 a

2015. Tal fiscalização teve origem em pedido do Ministério Público Federal, por meio do

Ofício nº 41, de 27/01/2015, cujo objetivo central seria subsidiar o Inquérito Civil Público nº

1.21.000.000826/2012-35 com informações relativas à execução de contrato firmado entre a

UFMS e a empresa Condor Turismo. Tendo em vista que o contrato da UFMS com a empresa

Condor Turismo foi celebrado em 2010, optou-se por avaliar também as contratações

subsequentes, com o mesmo objeto, até o início de 2015.

1) Pregão Eletrônico nº 30/2010 - processo administrativo nº 23140.000577/2010-39

O primeiro certame, Pregão Eletrônico nº 30/2010, foi instruído por meio do processo

administrativo nº 23140.000577/2010-39, cujo objeto foi a contratação de empresa

especializada para a prestação de serviços de emissão, marcação e remarcação de bilhetes de

passagens aéreas e terrestres, nacionais e internacionais; agenciamento de serviços de

hospedagem; locação de meio de transportes de passageiros; fretes e transporte de

encomendas nacionais e internacionais; e armazenagem relativa à importação e exportação.

O referido pregão, ocorrido no dia 08/03/2010, contou com a participação de nove empresas

do ramo de agenciamento de viagens, tendo por vencedora a empresa Condor Turismo Ltda.

EPP (CNPJ nº 02.964.393/0001-89), com o menor preço de R$ 3.579.975,00. Tal certame,

conforme fl. 134 do processo, foi conduzido pelo pregoeiro oficial A. A. (CPF nº ***.749.171-

**), e pelos membros da equipe de apoio, E.S. (CPF nº ***.838.531-**) e H. E. S. (CPF nº

***.222.241-**).

Em 08/04/2010, o contrato administrativo nº 08/2010 foi firmado pelas partes, tendo a UFMS

sido representada pelo Pró-reitor de Administração J. C. G. (CPF nº ***.087.188-**),

enquanto a signatária de Condor Turismo foi a sócia A. B. A. I. (CPF nº ***.952.851-**). O

prazo de vigência estabelecido na cláusula terceira foi de doze meses a partir da assinatura (fl.

145), com possibilidade de prorrogação, e o valor contratado resultou em R$ 3.579.975,00 (fl.

151).

No dia 31/03/2011, a UFMS e a Condor Turismo celebraram o primeiro aditivo ao contrato

nº 08/2010, prorrogando a vigência do ajuste por mais doze meses (fl. 216). No ano seguinte,

2012, houve nova prorrogação da vigência do contrato por mais doze meses, conforme termo

aditivo assinado em 27/03/2012 (fl. 248). Por fim, em outubro de 2012, por meio do 3º aditivo,

ocorreu revisão na forma de remuneração do contrato em vista da modificação no modo de

relacionamento entre as companhias aéreas e as agências de viagens. No caso, as companhias

aéreas deixaram de pagar comissões às agências de viagens, o que ensejou a necessidade de

promover o reequilíbrio econômico financeiro do contrato para que as agências fossem

remuneradas pelos serviços efetivamente prestados, e não mais oferecendo descontos sobre

as faturas.

2) Pregão Eletrônico nº 27/2013 – processo 23104.001179/2013-82

Em 2013, a UFMS promoveu o Pregão Eletrônico nº 27/2013, o qual não foi objeto de análise,

no intuito de contratar agência de viagem para prestar os mesmos serviços licitados no pregão

anterior. Novamente, a vencedora foi a empresa Condor Turismo Ltda. EPP (CNPJ nº

02.964.393/0001-89), a qual celebrou com a Universidade o Contrato nº 08/2013, em

08/04/2013.

Já no ano seguinte, em janeiro de 2014, a UFMS teve ciência de penalidade administrativa

sofrida pela Condor Turismo, consubstanciada no impedimento de licitar e contratar com a

administração pública federal no período de 02/12/2013 até 01/12/2014, punição aplicada pelo

Ministério do Trabalho e Emprego. Em razão disso, a UFMS ficou impossibilitada de

prorrogar o contrato com a Condor Turismo e deu início aos procedimentos de nova licitação.

3) Pregão Eletrônico nº 21/2014 - processo nº 23104.000530/2014-07

O Edital da nova licitação, Pregão Eletrônico nº 21/2014 (processo nº 23104.000530/2014-

07), previu oito itens em disputa:

- Item 01: Emissão, remarcação e cancelamento de passagens aéreas nacionais e

internacionais;

- Item 02: Agenciamento de viagens;

- Item 03: Emissão de passagens rodoviárias nacionais e internacionais;

- Item 04: Seguro de viagem internacional;

- Item 05: Hospedagem (com refeição para o hóspede);

- Item 06: Locação de meio de transporte de passageiros;

- Item 07: Frete, transportes e armazenagem de encomendas;

- Item 08: Armazenagem de importação e exportação.

O valor total estimado pela UFMS para essa contratação foi de R$ 5.420.000,00, sendo o

montante mais significativo atribuído ao item 01, no valor de R$ 2.400.000,00.

Para condução do pregão, foi designada comissão composta pelos seguintes servidores: D. C.

B. A. (CPF nº ***.121.821-**), M. C. G. F. (CPF nº ***.977.671-**), e K. B. A. (CPF nº

***.322.091-**).

A vencedora do certame, com o menor preço de R$ 4.230.800,0001, foi a empresa Almeida

Turismo Eireli (CNPJ nº 16.927.19/0001-93), sendo o contrato nº 44/2014 firmado pelas

partes em 07/04/2014 (fls. 265/272). Por fim, as servidoras C. F. G. (CPF nº ***.203.421-**)

e N. S. C. A. (CPF nº ***.945.731-**) foram designadas, respectivamente, fiscal e fiscal

substituta do contrato nº 44/2014, por meio da Instrução de Serviço nº 73, de 06/05/2014 (fl.

309).

Durante a execução do contrato, alguns questionamentos relacionados aos preços de

passagens e de hospedagens foram levantados por servidores da UFMS, haja vista que os

valores consultados por eles nos sítios das companhias aéreas, ou mesmo após ligações para

hotéis, divergiram significativamente dos faturados pela empresa Almeida Turismo.

Dessa forma, em 12/05/2014, o Pró-Reitor de Administração, C. F. S. (CPF nº ***.051.831-

**), solicitou esclarecimentos da empresa, a qual apresentou resposta, datada de 13/05/2014,

alegando que os descontos oferecidos no pregão eletrônico foram sobre as comissões das

agências de viagens, no valor de 12%, e não sobre o valor global contratado com as

companhias aéreas e hotéis. Além disso, informou que a proximidade da Copa Mundo teria

causado muitas oscilações nos preços das passagens aéreas, repercutindo nas cotações

disponíveis nos sítios das companhias aéreas. Por último, diante dessa interpretação

equivocada do edital do certame, a empresa Almeida Turismo pediu que os descontos

oferecidos por ela na licitação fossem sobre a comissão de 12% e não sobre o valor contratado

com os demais fornecedores (fls. 370/372).

Após análise da situação, consta do processo um parecer da Auditoria Interna da UFMS

dirigido à Pró-Reitoria de Administração, recomendando que nova licitação fosse realizada,

em virtude da inexequibilidade da proposta oferecida por Almeida Turismo no âmbito do

Pregão nº 21/2014 (fl. 398).

Em seguida, o Pró-Reitor de Administração C. F. S. (CPF nº ***.051.831-**) encaminhou à

empresa Almeida Turismo o Ofício nº 20/2014-GAB/PRAD, de 26/05/2014, por meio do qual

indeferiu o pedido da contratada e reiterou a necessidade de cumprimento do contrato

conforme avençado (fl. 402). Como resposta, por meio de documento datado de 03/06/2014,

a empresa Almeida Turismo solicitou rescisão contratual amigável em razão do desequilíbrio

econômico que a execução geraria caso fosse realizada conforme a “errônea” interpretação

que a empresa teve dos termos do edital. Diante de tal demanda, o Pró-Reitor de

Administração, por meio do Ofício nº 21/2014, de 06/06/2014, indeferiu o pleito de rescisão

contratual e reiterou a necessidade de cumprimento das cláusulas conforme ajustado

inicialmente. Irresignada, a empresa Almeida Turismo apresentou novo pedido de rescisão

contratual, com data de 09/06/2014, onde deu maiores detalhes do resultado financeiro

negativo a que estaria sujeita caso cumprisse o contrato de acordo com o entendimento da

UFMS. Por derradeiro, o Ofício nº 22/2014-GAB/PRAD, de 23/06/2014, assinado pelo Pró-

Reitor de Administração, acatou, discricionariamente, o pedido de rescisão contratual

consensual apresentado por Almeida Turismo.

Ato contínuo, o processo foi encaminhado à Procuradoria Jurídica da UFMS, a qual se

manifestou, em 03/07/2014, de forma contrária à rescisão contratual amigável, haja vista que

a empresa teria dado causa ao descumprimento do contrato e, por esse motivo, deveria sofrer

as penalidades previstas no contrato (fls. 419/421).

Diante do parecer da Procuradoria Jurídica da UFMS, o Pró-Reitor de Administração

determinou a instauração do processo nº 23104.004441/2014-21 para apuração dos fatos

envolvendo o inadimplemento da empresa Almeida Turismo (fl. 424).

Entretanto, com base no despacho de 25/09/2014, de autoria do servidor D. C. B. A. (CPF nº

***.121.821-**), Coordenador de Gestão de Materiais e pregoeiro, o Pró-Reitor de

Administração determinou o arquivamento do processo nº 23104.004441/2014-21 e ordenou

a elaboração de termo de rescisão contratual amigável com a empresa Almeida Turismo. No

entanto, a formalização da rescisão ocorreu somente em março de 2015 (fl. 434), com

publicação do extrato no Diário Oficial da União em 07/04/2015.

4) Dispensa emergencial - processo administrativo nº 23104.007044/2014-10

Paralelamente a todo esse trâmite, que culminou na “suposta” rescisão contratual amigável

com a empresa Almeida Turismo, foi instaurado o processo administrativo nº

23104.007044/2014-10, cujo objeto foi a contratação emergencial, por dispensa de licitação,

de empresa para prestar o serviço de agenciamento de viagens para a UFMS.

O despacho de abertura do processo, datado de 23/06/2014, possui a mesma data do Ofício nº

22/2014-GAB/PRAD, assinado pelo Pró-Reitor de Administração, que acatou o pedido de

rescisão amigável apresentado por Almeida Turismo, no âmbito do processo nº

23104.000530/2014-07. Do mesmo modo, à fl. 36 do processo de dispensa emergencial, há

despacho, com data de 23/06/2014, da Pró-Reitoria de Administração dirigido à

Coordenadoria de Gestão de Materiais para providências em relação à contratação de nova

agência de viagens.

Entretanto, o Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) já havia se antecipado e

enviado em 18/06/2014 mensagem eletrônica a diversas empresas solicitando cotação de

preços para a contratação emergencial (fl. 37). Essa mensagem eletrônica foi encaminhada

para nove endereços digitais, cujos domínios permitiram identificar de quais empresas se

tratavam:

- @terraemarturismo.com.br (Terra & Mar Viagens e Turismo - CNPJ nº 00.926.729/0001-

93);

- [email protected] (Aquidauana Viagens e Turismo - CNPJ nº 00.922.286/0001-62);

- @classicturismo.com.br (Classic Operadora de Viagens e Turismo – CNPJ nº

07.320.871/0001-31);

- @viaberrini.com.br (Via Berrini Turismo e Eventos - CNPJ º 12.281.922/0001-01);

- @trapiche.tur.br (Trapiche Turismo - CNPJ nº 23.601.040/0001-94);

- legalizaçã[email protected] (DF Turismo e Representações - CNPJ nº

07.832.586/0001-08)*;

- [email protected] (Abril Tour Viagens e Turismo - CNPJ nº 37.287.521/0001-81);

- @timetour.com.br (JB Turismo Eireli - CNPJ nº 11.285.702/0001-85);

- [email protected] (Campus do Pantanal da UFMS)

*O domínio “cpmarra” é do CNPJ nº 11.317.269/0001-12, escritório de contabilidade de JB Turismo.

Em despacho do dia 26/06/2014 (fl. 70), o Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**)

solicitou ao Pró-Reitor de Administração o prosseguimento da contratação, tendo a empresa

Via Berrini apresentado a menor proposta dentre as empresas consultadas, no valor de R$

2.548.950,00. No dia seguinte, em 27/06/2014, o Pró-Reitor de Administração autorizou o

prosseguimento dos trâmites para a contratação da agência.

mailto:[email protected]




mailto:legalizaçã[email protected]




Curiosamente, no dia 30/06/2014, o Pró-Reitor de Administração restituiu o processo ao

Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) com nova proposta de preços, desta vez

da empresa Scolpitori Negócios Empresariais (CNPJ nº 02.543.962/0001-12), com data de

29/06/2014, no valor global de R$ 2.537.300,00. Ressalte-se, aliás, que tal empresa não foi

contactada pelo Coordenador de Gestão de Materiais na mensagem eletrônica do dia

18/06/2014. Ainda no dia 29/06/2014, o Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**)

analisou a proposta, bem como os demais documentos, e constatou que atendiam aos

requisitos legais, devolvendo o processo à Pró-Reitoria de Administração para seguimento

dos trâmites administrativos. Em seguida, por meio do despacho nº 101/2014 (fl. 88), de

30/06/2014, o Pró-Reitor de Administração autorizou a realização da despesa com a

contratação da empresa Scolpitori Negócios Empresariais, sendo o contrato administrativo nº

80/2014 (fls. 113/126) assinado em 09/07/2014 pelo Pró-Reitor de Administração (UFMS) e

por G. R. S. (CPF nº ***.396.091-**), da empresa Scolpitori. Por fim, em 07/07/2014, houve

ratificação da contratação por parte da Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O. (CPF nº

***.751.938-**) (fl. 132).

Entretanto, antes mesmo da assinatura do contrato, em 08/07/2014, a empresa Scolpitori

protocolou proposta de alteração contratual (fls. 179/182) em virtude da existência de cláusula

que a obrigaria a ser cadastrada diretamente junto às companhias aéreas, o que não permitiria

o cumprimento dos valores ofertados em sua proposta. Em decorrência dessa demanda, a

UFMS “firmou” o primeiro apostilamento do Contrato nº 80/2014, em 23/07/2014, alterando

as cláusulas solicitadas pela empresa. Por derradeiro, em 12/09/2014, houve o segundo

apostilamento, desta vez em razão de alteração da razão social da empresa, que passou a ser

denominada Escultoria Negócios Empresariais e Eventos Ltda.

Para uma melhor compreensão dos eventos narrados, segue uma descrição com os principais

fatos em ordem cronológica:

- Contratação de Condor Turismo, por meio do Pregão Eletrônico nº 30/2010;

- Contratação de Condor Turismo, por meio do Pregão Eletrônico nº 27/2013;

- Impedimento de prorrogação do contrato com Condor Turismo em razão de penalidade

sofrida pela empresa;

- Abertura do Pregão Eletrônico nº 21/2014 para contratação de agência de viagens;

- Contratação de Almeida Turismo, por ter apresentado o menor preço no Pregão Eletrônico

nº 21/2014;

- Questionamentos de servidores da UFMS em relação aos preços faturados por Almeida

Turismo;

- Notificação da empresa para se manifestar sobre os questionamentos;

- Alegação da empresa no sentido de que interpretou errado dos termos do edital em relação

ao comissionamento;

- Notificação da empresa para cumprir o contrato conforme ajustado inicialmente;

- Pedido de rescisão amigável por Almeida Turismo em razão da incapacidade financeira de

cumprir o contrato;

- Indeferimento da UFMS e reiteração no sentido de cumprir o contrato;

- Novo pedido de rescisão amigável por Almeida Turismo, desta vez com maiores detalhes

sobre sua incapacidade financeira de cumprir o contrato;

- Deferimento da rescisão amigável por parte da UFMS;

- Abertura de dispensa emergencial de licitação para contratação de nova agência de viagens;

- Parecer contrário da Procuradoria Jurídica da UFMS (Projur) em relação à rescisão amigável;

- Contratação de Escultoria Negócios Empresariais, por dispensa de licitação, para prestar os

serviços antes executados por Almeida Turismo;

- Autuação do processo nº 23104.004441/2014-21 para apuração dos fatos relativos à

prestação do serviço de Almeida Turismo em razão do parecer da Projur;

- Despacho do coordenador e pregoeiro D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) solicitando o

deferimento da rescisão amigável;

- Concordância do Pró-Reitor de Administração, arquivando o processo nº

23104.004084/2014-00 e ordenando a rescisão amigável.

No que se refere aos pagamentos efetuados aos contratados acima mencionados, segue quadro

contendo os valores faturados no período de maio de 2010 até março de 2015:

Quadro 01 – Faturamento por empresa contratada no período de maio de 2010 até março de 2015:

Empresa Valor faturado

Condor Turismo – Pregões nº 30/2010 e 27/2013 R$ 2.017.569,36

Almeida Turismo – Pregão nº 21/2014 R$ 636.697,49

Escultoria Negócios Empresariais – Dispensa

Emergencial

R$ 1.759.525,32

Total R$ 4.413.792,17

Fonte: Processos de pagamentos disponibilizados pela UFMS

Ante o exposto, buscou-se verificar a regularidade dos pagamentos efetuados pela UFMS às

agências de viagens contratadas. Para tanto, de todos os processos de pagamentos

disponibilizados pela UFMS, em atendimento à Solicitação de Auditoria nº 201503716/001,

extraiu-se uma amostra aleatória com 50 processos para análise da regularidade documental,

bem como para verificação dos valores cobrados (se tais valores corresponderam efetivamente

aos valores cobrados pelos fornecedores, acrescidos das comissões apresentadas pelas

licitantes contratadas). Além disso, nos casos em que foram feitos pagamentos por

hospedagens, passagens aéreas, e locações de containers, efetivou-se uma avaliação dos

preços pagos em comparação com os valores de mercado, quando possível.

Por fim, expõe-se, abaixo, individualmente, análise quanto à legalidade da condução dos

certames licitatórios por parte da UFMS, com irregularidades identificadas que, associadas à

fragilidade no acompanhamento contratual e no trâmite do processo, acabaram por

proporcionar vultoso prejuízo ao Erário.

##/Fato##

2.1.2. Superestimativa do item "emissão de passagens" do Pregão Eletrônico nº 30/2010

com potencial redução da competitividade do certame.

Fato

O Pregão Eletrônico nº 30/2010 foi instruído por meio do processo administrativo nº

23140.000577/2010-39, cujo objeto foi a contratação de empresa especializada para a

prestação de serviços de emissão, marcação e remarcação de bilhetes de passagens aéreas e

terrestres, nacionais e internacionais; agenciamento de serviços de hospedagem; locação de

meio de transportes de passageiros; fretes e transporte de encomendas nacionais e

internacionais; e armazenagem relativa à importação e exportação.

De acordo com o Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63), o objeto

licitado foi dividido em cinco itens de um mesmo lote em disputa, sendo vencedor o licitante

que apresentasse a maior soma de descontos. Tal termo de referência constou como Anexo I

do Edital do certame, o qual foi elaborado pelo Pró-reitor de Administração J. C. G. (CPF nº

***.087.188-**), muito embora o documento acostado ao processo não esteja assinado.

Abaixo, segue quadro contendo os itens licitados por meio do pregão eletrônico:

Quadro 02 – Objetos licitados no Pregão Eletrônico nº 30/2010 da UFMS.

Item Objeto Valor estimado

01 Emissão de passagens aéreas e

terrestres

R$ 2.600.000,00

02 Hospedagem no Brasil e exterior R$ 400.000,00

03 Locação de meio de transportes

de passageiros

R$ 500.000,00

04 Fretes e transportes de

encomendas nacionais e

internacionais

R$ 250.000,00

05 Armazenagem relativa à

importação e exportação

R$ 150.000,00

Fonte: Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63)

No item 01 acima, o valor anual estimado pela UFMS para emissão de passagens aéreas e

terrestres foi de R$ 2.600.000,00. Entretanto, em consulta ao Sistema de Concessão de Diárias

e Passagens do Governo Federal (SCDP), verificou-se que a UFMS nunca adquiriu tamanha

quantidade de passagens aéreas e terrestres, conforme pode ser visto no gráfico abaixo:

Gráfico 01: Total de gastos com passagens aéreas e terrestres da UFMS por exercício.

* As informações de 2009 referem-se ao período de junho a dezembro

Fonte: Sistema de Concessão de Diárias e Passagens do Governo Federal (SCDP)

Em 2010, exercício de maior consumo, a UFMS adquiriu pouco mais de um milhão de reais

em passagens aéreas e terrestres, o que representou algo em torno de 42% do valor estimado

para tal item no Pregão Eletrônico nº 30/2010 (R$ 2.600.000,00).

Tal fato demonstra a ausência de planejamento da unidade no momento de definir os

quantitativos e custos que fundamentariam a competição, impactando diretamente o número

de licitantes aptos a participarem da licitação. Além disso, importa ressaltar que o item 9.2 do

edital exigiu dos licitantes atestado de capacidade técnica que comprovasse a emissão de R$

1.300.000,00 em passagens aéreas e terrestres (50% do estimado), valor que poucas empresas

teriam condição de comprovar. Prova disso é que no Pregão Eletrônico nº 30/2010 da UFMS

houve a participação de apenas nove empresas, enquanto outros pregões com o mesmo objeto,

em período próximo, contaram com a participação de um número bem maior de competidores,

como pode ser observado no seguinte quadro:

Quadro 03 – Relação entre os valores estimados dos pregões eletrônicos para aquisição de passagens e o número

de participantes.

Órgão promotor da

licitação

Nº do Pregão

Eletrônico

Data do evento Valor estimado Nº de

participantes

Delegacia da

Receita Federal de

Julgamento de

Ribeirão Preto

07/2010 24/11/2010 R$ 130.000,00 22

Instituto Nacional

de Traumato-

Ortopedia (RJ)

161/2010 10/11/2010 R$ 1.717.991,05* 24

TRT 11ª Região

(AM) 60/2010 10/11/2010 R$ 313.700,00 23

Embrapa (RR) 47/2010 12/11/2010 R$ 111.201,90 17

TRF 5ª Região (SE) 30/2010 19/11/2010 R$ 95.000,00 17

R$-

R$200.000,00

R$400.000,00

R$600.000,00

R$800.000,00

R$1.000.000,00

R$1.200.000,00

2009* 2010 2011 2012 2013

Despesas com passagens aéreas e terrestres da UFMS

Despesas com passagensaéreas e terrestres da UFMS

Delegacia Regional

do Trabalho (MS) 06/2010 11/11/2010 R$ 123.929,07 18

Embrapa (PI) 18/2010 18/11/2010 R$ 190.000,00 16

IBAMA/SC 01/2010 10/02/2010 R$ 70.000,00 18

Depósito Naval de

Salvador (BA) 01/2010 10/02/2010 R$ 550.000,00 20

IFES (ES) 03/2010 10/02/2010 R$ 330.000,00 27

Conab-DF 04/2010 10/02/2010 R$ 1.332.000,00 23

UFMS 30/2010 08/03/2010 R$ 2.600.000,00 09

* Apesar do alto valor, o edital exigiu apenas atestado de capacidade técnica que comprovasse experiência com

o objeto, sem especificar quantitativos.

Fonte: www.comprasgovernamentais.gov.br

Do quadro acima é possível extrair que certames que estimam menores quantitativos de

passagens têm o condão de atrair um número maior de competidores, o que pode conduzir a

aquisições mais vantajosas para a administração.

Desse modo, demonstra-se que a previsão superestimada do item “aquisição de passagens”

pela UFMS, associada a exigência injustificada de atestado de comprovação de emissão de

50% deste valor, contrariou o art. 6° do Decreto-Lei n° 200/67, que estabelece o planejamento

como princípio fundamental para as atividades da Administração Federal, bem como

restringiu o caráter competitivo do certame.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou

a seguinte justificativa:

“Primeiramente, registra-se que não é o Pró-Reitor de Administração quem elabora o Termo

de Referência, conforme se afirmou no Relatório Preliminar, a quem coube solicitar a

elaboração junto aos setores técnicos da Pró-Reitoria que o elaborassem, neste caso o

Gestor/Fiscal e o Chefe da Coordenadoria de Gestão de Materiais. Feitas essas

considerações, é importante esclarecer sobre o mapeamento do processo de abertura do

edital de licitação/celebração de contratos para aquisição de bens e serviços na UFMS, e

tecer alguns comentários quanto aos trâmites processuais:

1. A unidade requerente dos serviços encaminha à Pró-Reitoria de Administração o

pedido de abertura de processo de licitação e o Termo de Referência com as

justificativas técnicas necessárias, e orçamentos;

2. O processo é encaminhado à Coordenadoria de Gestão de Materiais para Análise

e Parecer Técnico sobre viabilidade da contratação; e orçamentos

complementares, quando for o caso;

http://www.comprasgovernamentais.gov.br/

3. O chefe da Coordenadoria de Gestão de Materiais solicita Análise e Parecer

Jurídico no Termo de Referencia, Edital e na minuta de Contrato do objeto a ser

licitado a Procuradoria Jurídica (PROJUR);

4. Processo de abertura de licitação é encaminhado ao Pró-Reitor de Administração

para autorizar a abertura ou não deste processo (que decide com base nos

pareceres Técnico e Jurídico) e posteriormente encaminha-se ao Setor de

Contratos para formalização do instrumento;

5. A unidade requerente (PRAD, Setor de Diárias e Passagens – SCDP), é acionada

para elaborar minuta e colaborar com as cláusulas necessárias ao cumprimento

do Termo de Referência, já elaborada anteriormente;

6. O Setor de Contratos (PRAD) recebe a minuta do contrato, e conclui a

formatação dos termos e cláusulas e encaminha à Procuradoria Jurídica

PROJUR/UFMS, para a emissão de Parecer quanto à legalidade;

7. Com o aval da Procuradoria Jurídica, o Pró-Reitor de Administração assina o

contrato com a Empresa vencedora do processo licitatório;

8. Designação de um Gestor/Fiscal de contrato (em anexo IS PRAD º 119, de

10/05/2010), indicado pela unidade requerente do serviço a ser executado.

Nota-se que, ao encaminhar aos setores competentes, em sintonia com a administração

descentralizada que vigora nas IFES em geral, a Administração transfere (e não poderia ser

diferente) a responsabilidade pela análise formal e legal de seus processos, desde a origem

da demanda, para que assegurar maior segurança técnica e jurídica em todos os seus atos.

Do contrário, isso significaria uma suposta obrigatoriedade que tem o Administrador público

de acompanhar pessoalmente todo o desenrolar dos atos, independentemente da existência

em todas as searas administrativas, dos postulados da descentralização e, consequentemente,

da distribuição de atribuições entre diversos setores e pessoas.

Assim, a autoridade decidiu com base no analisado anteriormente pelos setores competentes,

e pela análise técnica da unidade requerente, inclusive, tendo-se, dessa forma, plenamente

demonstrada a ausência de qualquer responsabilidade dolosa ou de má-fé, não sendo exigível

conduta diversa do gestor à época, que agiu na compreensão de que atendia ao interesse

público e à legalidade.

Feitas essas considerações, no que concerne à ausência de planejamento da unidade no

momento de definir os quantitativos e custos do pregão 30/2010, discordamos da análise

feita, pois a UFMS planejou à época um aumento na expectativa de uso maior de passagens

(conforme despacho da Pró-Reitora de Planejamento em 28/01/2010 - folha 03 do Processo

em anexo), considerando o início de gestão 2009/2012, e tínhamos realizado uma nova

repactuação no Programa Reuni/MEC (Reestruturação e Expansão das Universidades

Federais), instituído pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, e é uma das ações que

integram o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), momento em que o Governo

Federal adotou uma série de medidas para retomar o crescimento do ensino superior público,

criando condições para que as universidades federais promovessem a expansão física,

acadêmica e pedagógica da rede federal de educação superior.

Os efeitos da iniciativa podem ser percebidos pelos expressivos números da expansão,

iniciada em 2007, e com previsão de conclusão até 2012. As ações do programa contemplam

o aumento de vagas nos cursos de graduação, a ampliação da oferta de cursos noturnos, a

promoção de inovações pedagógicas e o combate à evasão, a contratação de novos Técnicos

e Docentes, entre outras metas que têm o propósito de diminuir as desigualdades sociais no

país. No período em que o Pregão nº 30/2010 foi realizado, foram criados mais quatro

Campus Universitários (Ponta Porã, Bonito, Naviraí e Nova Andradina), além da expansão

dos atuais 6 Campus já existentes (Campo Grande, Coxim, Corumbá, Aquidauana, Três

Lagoas, Paranaíba e Chapadão do Sul).

Não bastasse o Programa Reuni, a UFMS passou neste período 2009/2012 pela maior

expansão da Pós-graduação de sua história, com a criação de pelo menos 20 mestrados e 2

doutorados. Todo este aumento (expansão) da Graduação e Pós-graduação com certeza

exigiria um valor maior de passagens a serem licitadas do que no contrato anterior, que já

era insuficiente (aproximadamente R$ 800.000,00), principalmente para as bancas de defesa

de dissertações e teses, onde a CAPES recomenta a participação de membros externos das

IFES nas bancas de defesa.

Outra necessidade urgente inerente ao valor licitado estava no aumento dos recursos

recebidos anualmente pela UFMS de forma descentralizadas por outras Unidades do

Governo (Federal, Estadual e Municipal) através de convênios ou acordos de cooperação

para desenvolver projetos de pesquisa e extensão que poderiam ter a necessidade de se

utilizarem do contrato vigente (expectativa alertada pela PROPLAN na fl. 03 do processo),

Ensino à Distância/EAD, Incubadora Tecnológica/APITT, além da perspectiva do aumento

de autorizações para realização de Concursos públicos de Técnicos e Docentes dentro do

programa REUNI.

No entanto nos anos subsequentes a abertura do Pregão eletrônico nº 30/2010, e a assinatura

do Contrato nº 08/2010, a UFMS teve seu planejamento prejudicado (conforme demostrado

no Relatório Preliminar no Gráfico 01, fl. 02) pelos Decretos nº 7.446/2011 e nº 7.689/2012,

e Portaria MEC nº 446, de 20 de abril de 2011 (em anexo), que estabelecem, no âmbito do

Poder Executivo, limites e procedimentos para empenho de despesas com diárias, passagens

e locomoção no exercício 2011 e 2012.

Nesse contexto, tem-se que o Governo Federal instituiu normativos restringindo a utilização

de diárias e passagens aos órgãos do governo, frustrando-se, assim, todas as expectativas da

UFMS em querer utilizar, principalmente, as passagens planejadas para este contrato.

Desse modo, demostra-se que não houve por parte da UFMS a falta de planejamento ou a

previsão superestimada do item “aquisição de passagens”, mas sim uma restrição

significativa, imposta por um Decreto posterior.” (ipsis litteris)

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Em síntese, os gestores da UFMS argumentaram no sentido de que o Termo de Referência

não teria sido elaborado pelo Pró-Reitor de Administração; que a partir de 2009 houve uma

grande expansão das ações da UFMS, com abertura e ampliação de Campus Universitários

decorrentes da criação de novos cursos de graduação e pós-graduação; e que o planejamento

foi prejudicado por contingenciamentos de diárias e passagens levados a efeito pelos Decretos

nº 7.446/2011 e 7.689/2012, bem como pela Portaria MEC nº 446/2011.

Em relação ao fato de que o Termo de Referência não teria sido elaborado pelo Pró-Reitor de

Administração, mas sim seguido um fluxo administrativo interno o qual culminou na

aprovação por esse último, cabem alguns esclarecimentos. Na fl. 02, o termo de referência

inicial do processo é assinado por M. G. S. (CPF nº ***.024.251-**) e autorizado pelo Pró-

Reitor de Administração J. C. G. (CPF nº ***.087.188-**). Já na fl. 18, a minuta do edital do

certame, da qual o termo de referência é anexo, está assinada pelo Pró-Reitor de

Administração J. C. G. (CPF nº ***.087.188-**). Por fim, o edital que foi divulgado ao

público, após a aprovação da assessoria jurídica da UFMS, também está com a inscrição do

Pró-Reitor de Administração J. C. G., muito embora não haja assinatura ou rubrica nesse

documento (fl. 61). Dessa forma, conquanto o documento em questão (termo de referência)

não tenha sido objeto de criação/elaboração pelo Pró-Reitor de Administração, fica claro que

o mesmo assumiu as responsabilidades do ato ao colocar sua assinatura no documento e

autorizar seu prosseguimento. Nesse sentido, convém mencionar o disposto no art. 22 da Lei

nº 9.784/99, a qual regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública

Federal:

“Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão

quando a lei expressamente a exigir.

§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e

o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. (grifo nosso”)

Como se verifica acima, a lei não exige que o ato administrativo tenha sido efetivamente

“elaborado” pela autoridade competente. No entanto, ao assinar o documento, a autoridade

está assumindo a responsabilidade pelos efeitos do ato, não havendo que se falar “em decisão

com base no analisado pelos setores competentes”, uma vez que se insere nas atribuições do

administrador público a avaliação criteriosa do mérito do ato a ser praticado.

Nesse sentido posiciona-se o Tribunal de Contas da União, conforme o entendimento abaixo,

contido no Acórdão nº 544/2002 – 2ª Câmara:

“(...) Ao anuir aos pareceres, o superior também se responsabiliza, pois a ele cabe argüir

qualquer falha na condução do procedimento. É justamente essa a razão de ser da

hierarquia. Caso assim não fosse, não haveria sentido em que todos os componentes da

cadeia decisória participassem da contratação. Hely Lopes Meirelles, em sua obra

‘Direito Administrativo’, 24ª Edição, define o Poder Hierárquico e suas atribuições,

dentre as quais, o de fiscalizar e rever os atos dos subordinados (pág. 105/106)”

Assim, embora o Pró-Reitor de Administração J. C. G. não tenha sido o elaborador do termo

de referência, foi a autoridade competente para prática do ato administrativo,

responsabilizando-se por eventuais impropriedades ocorridas.

No que toca à questão de aumento dos quantitativos de passagens em razão da expansão das

ações da UFMS, tal argumento também não merece prosperar. No período de junho até

dezembro de 2009, a UFMS realizou despesas com passagens aéreas e terrestres na ordem de

R$ 734.758,04, conforme dados obtidos no Sistema de Concessão de Diárias e Passagens

(SCDP). Dividindo esse valor por sete meses de execução (junho até dezembro) e depois

multiplicando por doze (meses) chega-se ao valor anual estimado para 2009 de R$

1.259.585,21. Logo, a estimativa de R$ 2.600.000,00 para 2010 seria 106,42% superior ao

nível das despesas de 2009, demonstrando certa desproporcionalidade mesmo ao se considerar

a expansão porque passou a UFMS no período. Além disso, os gestores citaram normativos

de 2011 e 2012 como sendo responsáveis pela limitação das despesas com passagens aéreas e

terrestres, ocasionando prejuízos ao planejamento inicial, entretanto, no exercício de 2010,

antes dos citados normativos, a UFMS consumiu apenas 42% do valor estimado para as

passagens aéreas e terrestres (R$ 2.600.000,00), demonstrando que houve, de fato, uma

superestimativa nesse item do Pregão Eletrônico nº 30/2010.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:

Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle no setor de planejamento de

compras de modo a compatibilizar a real demanda da UFMS com as aquisições futuras.

2.1.3. Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem os quantitativos e

os custos unitários dos serviços licitados no Pregão Eletrônico nº 30/2010.

Fato

O item 3.2 do Termo de Referência (Anexo I do Edital) do Pregão nº 30/2010, previsto às fl.

62/63 do processo, dispôs acerca do valor anual estimado para os itens que menciona:

Entretanto, inexiste no processo previsão de quantitativos de cada serviço a ser contratado,

dificultando tanto a elaboração da proposta por parte dos licitantes quanto a estimativa de

recursos orçamentários para assegurar os pagamentos das obrigações decorrentes dos serviços

executados.

No caso de emissão de passagens aéreas e terrestres, por exemplo, há somente o valor anual

estimado de R$ 2.600.000,00, sem detalhamento de como se chegou a esse valor. Um

empresário interessado em participar do pregão poderia se questionar: desse valor estimado,

quanto seria para passagens aéreas? Quanto seria de passagens terrestres?. Tal dúvida poderia

interferir diretamente nos descontos oferecidos pelo empresário na medida em que as

comissões pagas por companhias aéreas e rodoviárias podem variar significativamente.

Um exemplo pode elucidar melhor a questão: ao supor que as agências de viagem recebam

comissão de 10% e 5%, respectivamente de companhias aéreas e rodoviárias, seria muito mais

vantajoso ao empresário que a totalidade do valor estimado (R$ 2.600.000,00) fosse

direcionado para passagens aéreas. Nesse caso, ele poderia ser mais agressivo na disputa pelo

contrato, atendendo ao espirito da norma, que incentiva a competição. No entanto, ao

desconhecer os quantitativos do objeto, o licitante adotará uma postura mais cautelosa na

definição dos descontos máximos que poderá oferecer, reduzindo a vantajosidade da

contratação da administração.

O mesmo ocorreu em relação aos demais itens (2, 3, 4 e 5), à medida que o edital

disponibilizou somente a informação do valor global estimado, sem qualquer previsão de

quantitativos.

No item 04 – Frete e transporte de encomendas nacionais e internacionais – não há qualquer

parâmetro para a definição dos preços a serem ofertados, tais como: qual tipo de frete? Quais

rodovias (pavimentadas ou não pavimentadas)? Há previsão de utilização de frete aéreo? Qual

tipo de mercadoria? Qual o tamanho/volume máximo das mercadorias? etc.

A título de exemplo, segue um quadro previsto no edital do Pregão Eletrônico nº 04/2013, da

Delegacia da Receita Federal de Manaus/AM, contendo os quantitativos e os custos unitários

estimados para contratação de passagens aéreas, sendo que a mesma metodologia poderia ser

usada para todos os itens do pregão nº 30/2010, com as devidas adaptações:

A falta de detalhamento dos custos unitários e dos quantitativos é vedada pela legislação que

disciplina as contratações da administração pública. A Lei nº 8.666/93, aplicada

subsidiariamente ao pregão (art. 9º da Lei nº 10.520/2002), por exemplo, traz vários

dispositivos que tratam dessa questão, como se observa abaixo:

“Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços

obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos

os seus custos unitários;

§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de

materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não

correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo. (grifo nosso)

...

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome

da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o

tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para

recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos

envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

§ 2o Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:

II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;”(grifo

nosso)

No mesmo sentido dispõe o Decreto nº 5.450/2005, que disciplina o pregão eletrônico na

esfera federal:

“Art. 9o Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o

seguinte:

§ 2o O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de

propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado,

definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de

acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso,

critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante,

procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e

sanções, de forma clara, concisa e objetiva.” (grifo nosso)

Em face de todo o exposto, conclui-se que a ausência do detalhamento dos quantitativos e dos

custos unitários dos serviços licitados por meio do Pregão Eletrônico nº 30/2010 afrontou o

art. 7º, § 2º, II, e § 4º, da Lei nº 8.666/93 e o art. 9º, § 2º da Lei nº 10.520/2002.

##/Fato##




“Deve-se asseverar as dificuldades de se detalhar a estimativa de custo envolvido em cada

item. Nesse caso, é possível que a norma do art. 7º, § 2º, II, da Lei 8.666/93 não seja

minuciosamente atendida pela Administração, como bem asseverou Marçal Justen Filho:

‘A regra do inc. II não poderá ser cumprida rigorosamente, em todos os casos.

Determina a obrigatoriedade de previsão detalhada das despesas, através de

planilhas que indiquem os custos unitários. Ora, a Administração não deterá

condições, muitas vezes, de promover a apuração desses montantes. Como não

atua empresarialmente em certos setores, a Administração não disporá de

elementos para fixar o orçamento detalhado. Mas isso não elimina o dever de

estimar custos, pois não é lícito a Administração iniciar a licitação sem previsão

dos valores a desembolsar. (...)’ (Comentários à Lei de Licitações e Contratos

Administrativos, 11ª edição, Dialética, pág. 107).

Não obstante, entendemos, no caso concreto, que a impropriedade não prejudicou a

formulação de propostas, o que significa que esta ausência não se revestiu de gravidade

suficiente para frustrar o maior número de participantes no pregão eletrônico, o que se

pretende evitar. Além disso, com base no Termo de Referência do edital a entidade obteve

cotações relativas às estimativas de preços de três empresas na fase interna da licitação, e

tendo havido a participação de nove empresas com propostas durante o a realização do

pregão.

Portanto, apesar de ausente o orçamento detalhado em planilhas que expressem os

quantitativos e os custos unitários dos serviços licitados no Pregão Eletrônico nº 30/2010,

nove empresas foram capazes de cotar ou oferecer propostas para os serviços, o que significa

que esta impropriedade não restringiu o caráter competitivo da licitação.” (ipsis litteris)



Os gestores da UFMS alegaram que a exigência de orçamento detalhado não pode ser

cumprida em todos os casos, e que tal impropriedade não prejudicou a competição haja vista

a participação de nove empresas do certame.

Discorda-se dos argumentos da UFMS uma vez que somente em situações muito específicas

haverá dificuldades para elaboração dos orçamentos detalhados em planilhas. No pregão em

questão, a UFMS objetivou a aquisição de passagens aéreas e terrestres, a locação de meios

de transporte, bem como a contratação de hospedagens, fretes e armazenagens. Ora, bastaria

buscar o consumo do ano anterior, acrescer um percentual razoável de aumento da demanda,

se fosse o caso, pesquisar preços no mercado, e concluir o orçamento detalhado em planilhas.

Por exemplo, caso em 2009 a UFMS tivesse necessitado locar 30 ônibus ao longo do ano,

poderia estimar uma demanda de 35 locações em 2010 (aumento de 16%). Além disso,

considerando as características das viagens realizadas em 2009, seria possível orçar valores

das despesas futuras, promovendo maior segurança tanto para os licitantes quanto para a

UFMS.

O TCU, em questão semelhante, posicionou-se da seguinte forma:

“A abertura de processo licitatório pressupõe a existência de prévio planejamento que

vise a atender às necessidades da Administração. No entanto, não consta dos autos

qualquer estudo que estime a demanda das unidades do MMA por serviços de impressão.

Dessa forma, foi desrespeitado o art. 7º, § 4º, da Lei nº 8.666/93, segundo o qual é vedada

a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão

de quantidades (Acórdão nº 8.117/2011 – 1ª Câmara)”

Desse modo, os argumentos apresentados pelos gestores da UFMS não merecem ser

acolhidos, haja vista a possibilidade efetiva de elaboração de orçamento detalhado em

planilhas, com inclusão de quantitativos da demanda.


Recomendações:

Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle, no setor de planejamento de

compras, de modo a prever os quantitativos e custos das futuras aquisições.

2.1.4. Ausência de parcelamento do objeto do Pregão Eletrônico n° 30/2010.

Fato

O Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63) dividiu o objeto do

certame em cinco itens de um mesmo lote: emissão de passagens; hospedagem; locação de

meios de transporte; fretes e transportes de encomendas; e armazenagem relativa à importação

e exportação. No caso, os licitantes apresentariam propostas com descontos para cada item,

sendo que o vencedor do lote seria aquele que obtivesse a maior soma de descontos.

Contudo, a manutenção de todos esses itens em um mesmo lote afrontou o disposto no art. 23,

§ 1º da Lei nº 8.666/93, que exige a divisão dos serviços “em tantas parcelas quantas se

comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao

melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da

competitividade sem perda da economia de escala”.

Nesse sentido, cabe mencionar que o TCU tem entendimento consolidado de que o

parcelamento (divisão) dos objetos é uma obrigatoriedade, a qual somente pode ser dispensada

caso demonstrada, no processo, a inviabilidade técnica ou econômica de tal procedimento

(Acórdãos nº 966/2011, 1.808/2011, 1.865/2012, 2.006/2012, 180/2015 – todos do Plenário).

Entretanto, não há no processo administrativo nº 23140.000577/2010-39 qualquer estudo

técnico demonstrando a viabilidade técnica ou econômica de se reunir em um mesmo lote

objetos de naturezas tão diferentes (passagens, hospedagem, fretes, etc.), configurando, desse

modo, restrição à competitividade do certame. Neste caso, somente empresas com condições

de ofertar os 05 tipos de serviços, não relacionados, como por exemplo, aquisição de

passagens aéreas e frete de mercadorias, teriam condições de participar do certame.

A fim de se comprovar a possibilidade de separação dos objetos em lotes ou licitações

diferentes, efetuou-se pesquisa na página do governo federal

http://comprasnet.gov.br/acesso.asp?url=/ConsultaLicitacoes/ConsLicitacao_texto.asp, onde

foi possível identificar exemplos de pregões específicos para passagens, hospedagens, e

transporte de mercadorias:

Quadro 04: Pregões Eletrônicos específicos para contratação dos serviços de hospedagem, de transporte, e

fornecimento de passagens.

Órgão promotor da

licitação

Nº do Pregão

Eletrônico

Objeto

Universidade Federal do

Acre

14/2014 Serviços de hospedagem e alimentação em hotel de

no mínimo 03 (três) estrelas, na cidade de Rio

Branco.

http://comprasnet.gov.br/acesso.asp?url=/ConsultaLicitacoes/ConsLicitacao_texto.asp

Universidade Federal

Rural de Pernambuco

31/2014 Contratação de hotel para prestação de serviço de

hospedagem, na cidade do Recife, com execução

mediante o regime de Preço Global, visando atender

às necessidades da Universidade Federal Rural de

Pernambuco – UFRPE.


Maranhão

51/2014 Prestação de serviços continuados de hospedagem

em hotel (categoria luxo) com fornecimento de café

da manhã, almoço e jantar, que possua unidade(s) de

hotel(eis) instalado(s) e em funcionamento na Cidade

de São Luís.

Universidade Federal

Fluminense

23/2014 Prestação serviços para a locação de veículos

automotores de transporte rodoviário de passageiros

tipo ônibus e micro-ônibus.

Universidade Federal da

Integração Latino-

Americana

41/2014 Prestação de serviços de transporte rodoviário de

passageiros com ônibus, micro-ônibus, van e

veículo executivo.


Rio Grande do Norte

110/2014 Locação de ônibus e micro-ônibus, para transporte

de professores, estudantes e servidores da UFRN.

INCRA/PA 06/2015 Contratação de empresa especializada no

fornecimento de passagens aéreas, nos termos da

Instrução Normativa SLTI nº 3, de 11 de fevereiro de

2015.

TRE/RO 02/2015 Contratação da prestação de serviço agenciamento de

viagens, por intermédio de empresa especializada,

compreendendo a emissão, remarcação e

cancelamento de passagens aéreas nacionais e

internacionais.

Universidade Federal de

Ouro Preto

22/2015 Prestação de serviços de reserva, emissão,

cancelamento e remarcação de bilhetes de passagens

aéreas, nacionais e internacionais, e assessoramento

do melhor roteiro aéreo, para atender aos

deslocamentos a serviço da Universidade Federal de

Ouro Preto.

Fonte: http://comprasnet.gov.br/acesso.asp?url=/ConsultaLicitacoes/ConsLicitacao_texto.asp

Do exposto, fica demonstrado que a reunião dos objetos do Pregão Eletrônico nº 30/2010 em

um mesmo lote afrontou o disposto no art. 23, § 1º da Lei nº 8.666/93 e a jurisprudência

dominante do TCU, com inequívoca restrição à competitividade do certame.

##/Fato##




“Considerando que uma das finalidades da licitação é a garantia da vantajosidade das

aquisições públicas, conforme art. 3º da lei nº 8.666/93:

Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional

da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a

promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada

em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da

impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade

administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento

http://comprasnet.gov.br/acesso.asp?url=/ConsultaLicitacoes/ConsLicitacao_texto.asp

objetivo e dos que lhes são correlatos. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de

2010)

A licitação em comento, em observância ao princípio da legalidade, buscou alcançar a

proposta mais vantajosa para a Administração agrupando todos os seus itens em um único

lote, pois à época foi este o melhor entendimento da Administração. Somado a isso, em um

único evento poderia se utilizar de vários itens ora licitados (passagem terrestre, passagem

aérea, serviço de hospedagem e locação de veículo) por se tratar de serviços correlatos

prestados por empresa especializada no ramo.

A vantajosidade da licitação estaria presente ao se contratar uma única empresa para

execução do objeto licitado, pois traria economia de escala e consequentemente redução nos

preços ofertados, além da celeridade na prestação do serviço face a logística de se optar pela

melhor opção que satisfaça os interesses da Administração dentro dos itens contratados.

Cumpre esclarecer que, nos autos do processo, sobretudo na fase externa da licitação, não

restou prejudicado o caráter competitivo do certame, posto que nove empresas participaram

da disputa na fase de lances, o que por outra banda permite concluir que várias empresas

reuniam condições de atender ao objeto da licitação. Ressalta-se, ainda, não ter havido

nenhuma impugnação ao edital que questionasse a forma em que foram agrupados os itens,

portanto, não tendo que se falar em restrição ao caráter competitivo.

É salutar informar que a execução contratual não foi frustrada por ter havido o agrupamento

dos itens, visto que a empresa contratada conseguiu atender todo o objeto do contrato.” (ipsis

litteris)



Os gestores da UFMS alegaram, em síntese, que o agrupamento dos itens em somente um lote

foi o melhor entendimento da Administração, que os serviços eram correlatos, que a

contratação de uma única empresa traria economia de escala, e que não houve prejuízo à

competitividade do certame.

Em relação ao primeiro ponto, de que o agrupamento teria sido o melhor entendimento da

Administração, resta dizer que inexiste no processo qualquer estudo técnico ou documento

que demonstre que o agrupamento era a melhor opção. A súmula nº 247 da jurisprudência do

TCU estabelece o seguinte:

“É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais

das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto

seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de

economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de

licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou

aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades

autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.”

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12349.htm#art1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12349.htm#art1

Desse modo, percebe-se que a regra é o parcelamento do objeto, somente admitindo-se a

unificação em lotes quando comprovada a inviabilidade técnica e econômica, o que deve ser

demonstrado pelo administrador público no processo, medida não tomada no presente caso.

No que tange ao argumento de os serviços serem correlatos, novamente entende-se que tal

justificativa não merece prosperar. A aquisição de passagens possui características próprias e

em nada se assemelham a locações de meios de transporte ou contratação de fretes. No

entender da equipe de fiscalização, cada item do Pregão Eletrônico nº 30/2010 possui

características singulares que permitiria a competição específica e não por meio de um único

lote. O TCU já enfrentou situação idêntica (Acórdão nº 3.155/2011 - Plenário) e considerou

irregular o agrupamento em lote único promovido pela Universidade de Brasília:

8. No caso em tela, a inclusão, em lote único, dos serviços de transporte terrestre e aéreo

(reserva, emissão de bilhetes, marcação, remarcação, fornecimento de passagens,

excesso de bagagens e seguro viagem), de hospedagem e de locação de meios de

transporte, com licitação do tipo menor preço global por lote, poderá excluir do certame

empresas com potencial de prestar apenas um ou dois desses serviços com proposta mais

vantajosa para a Administração.

9.3. determinar à FUB que, caso decida promover novo procedimento licitatório, adote

providências no sentido de realizar prévias avaliações técnica e econômica quanto ao

parcelamento do objeto do certame, antes de autorizá-lo ou descartá-lo, fazendo constar

do respectivo processo os documentos comprobatórios dessa condição, nos termos do

art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93.

Por fim, não há como acolher o argumento de que não houve prejuízo à competitividade do

certame. Conforme mencionado no Quadro nº 03, em várias licitações pesquisadas para

aquisição de passagens aéreas houve mais de 20 empresas participantes enquanto no Pregão

Eletrônico nº 30/2010 constaram somente nove interessadas.


Recomendações:


compras, de modo a parcelar os objetos quando inviável técnica e economicamente a licitação

em conjunto.

2.1.5. Restrição da competitividade do certame pela não admissão do somatório de

atestados de capacidade técnica no Pregão Eletrônico nº 30/2010.

Fato

O item 9.2 – “d” do edital do Pregão Eletrônico nº 30/2010 exigiu, como condição

habilitatória, a apresentação de atestado de capacidade técnica fornecido por pessoa jurídica

de direto público ou privado, que comprovasse o seu desempenho na prestação dos serviços,

nas parcelas de maior relevância, compatíveis em características, valores e prazos. Tal

condição, por si só, estaria condizente com os normativos e condições a serem exigidos na

condução de um pregão eletrônico.

No entanto, nota-se que tal exigência extrapola a razoabilidade, uma vez que exigem,

injustificadamente, comprovação excessiva da prestação de serviços em parcelas de maior

relevância, em características, valores e prazos compatíveis aos licitados. No caso de emissão

de passagens, o item “d.1” exigiu a comprovação mínima de faturamento de R$ 1.300.000,00,

enquanto para os serviços de hospedagem, o mínimo previsto foi de R$ 200.000,00, ambos

representando 50% do valor estimado para os itens.

Entretanto, o item 9.2 – “d.2” estabeleceu uma restrição à competitividade ao impedir que os

licitantes somassem atestados de uma única parcela ou item:

Desse modo, somente empresas que tivessem contratos com grandes empresas ou órgãos

públicos teriam condições de atender ao requisito do edital, em vista da impossibilidade de

somatório de atestados. Para se ter ideia do tamanho da restrição, consultou-se os valores

faturados pelos maiores órgãos públicos do Mato Grosso do Sul para o elemento de despesa

“passagens e despesas com locomoção” no exercício de 2014, os quais estão listados no

quadro abaixo:

Quadro 05 – Valores pagos a agências de turismo por órgãos públicos de Mato Grosso do Sul

em 2014.

Órgão/Entidade Empresa contratada Valor recebido em 2014

Superintendência Federal

de Agricultura/MS

Aquidauana Viagens e

Turismo

R$ 110.112,54

Instituto Federal de Mato

Grosso do Sul

Its Viagens e Turismo R$ 283.398,34

Superintendência de Polícia

Federal/MS

Apolo Agência de Viagens

e Turismo

R$ 283.026,76

Superintendência Estadual

do INCRA/MS


Turismo

R$ 76.316,78

UFGD

Le Soleil Turismo R$ 272.594,02


Turismo

R$ 189.213,33

Condor Turismo R$ 126.924,41

Total R$ 1.341.586,18

Fonte: www.portaldatransparencia.gov.br

Como se verifica acima, mesmo que uma mesma agência de viagens prestasse o serviço de

emissão de passagens aéreas para os cinco órgãos públicos listados, perfazendo um total de

R$ 1.341.586,18 em passagens emitidas, não poderia ser habilitada porquanto o edital da

UFMS impediu o somatório de atestados.

Tal exigência contrariou frontalmente o entendimento do TCU sobre a questão, o qual pode

ser visualizado nos excertos abaixo:

Acórdão nº 1.231/2012 – Plenário: 9.1.2. inclusão, no edital de Concorrência

5/2011/CPL/PMM, de cláusula vedando o somatório de atestados, em infringência aos arts.

3º e 30 da Lei 8.666/93;

Acórdão nº 1.865/2012 – Plenário: 9.2.2. abstenha-se de estipular a necessidade de que a

prova da execução anterior de determinados serviços se faça num único atestado, o que

potencializa a restrição à competitividade, a não ser que a vedação ao somatório esteja

devida e amplamente fundamentada nos autos do procedimento licitatório, em consonância

com o disposto nos Acórdãos ns. 1636/2007, 2150/2008, 342/2012, todos do Plenário, dentre

outros julgados deste Tribunal.

##/Fato##




“Considerando a complexidade organizacional e as peculiaridades da Universidade, por ser

uma Instituição multicampi e com atividades finalísticas diversas (ensino, pesquisa e

extensão), a Administração, preocupada em contratar empresa capaz de cumprir com as

obrigações contratuais, entendeu à época que tal exigência serviria para cercar a Instituição

de bons fornecedores e salvaguardar a eficiência da gestão.

Cumpre esclarecer que tal exigência não teve o propósito de frustrar o caráter competitivo

do certame, mas tão-somente o objetivo de assegurar que os serviços fossem perfeitamente

executados sem quaisquer complicações.

Diante disso, entendemos que a exigência de apresentação de atestados para fins de

qualificação técnica em licitação, prevista no art. 30, § 1º da Lei nº 8.666/93, tem como

finalidade verificar se o licitante possui condições técnicas necessárias e suficientes para, em

se sagrando vencedor do certame, cumprir o objeto de forma satisfatória. Desta forma, os

atestados revelam a experiência anterior do licitante na execução de objetos similares ao

licitado, em características, quantidades e prazos. A lógica que baseia a qualificação técnica

envolve uma presunção de capacidade, e reconhece que o sujeito que comprovar já ter

realizado um objeto equivalente ao licitado será presumido “apto” para desenvolver o objeto

da licitação, razão pela qual haverá de ser habilitado.

Com base nisso, em um primeiro momento, seria possível entender que quanto maior o grau

de exigências, maior a presunção de que aqueles que as cumprem são capazes de executar as

obrigações contratuais e, consequentemente, maior a segurança da Administração. Em

outras palavras, no presente caso, optou-se por habilitar empresas que comprovassem

possuir uma estrutura administrativa que comprovassem experiência nos serviços exigidos

simultaneamente.

Ainda que, nos atuais editais esta prática (vedação de somatório para uma única parcela)

não mais persiste, é importante esclarecer que, no caso concreto, entendeu a Administração

que a execução sucessiva de objetos de pequena dimensão não capacitaria a empresa

automaticamente para a execução de objetos maiores. Logo, tal exigência apenas buscou

assegurar o satisfatório cumprimento do objeto, conforme se depreende da decisão do TCU,

abaixo:

- Assunto: LICITAÇÕES. DOU de 26.09.2011, S. 1, p. 169. Ementa: o TCU

cientificou ao 38º Batalhão de Infantaria do Exército que: a) o edital deve

estabelecer, com a necessária objetividade, a forma de comprovação da aptidão

para o desempenho de atividades pertinentes e compatíveis em características,

quantidades e prazos com o objeto da licitação; b) o edital deve estabelecer os

elementos que devem constar dos atestados de capacidade técnica para fins de

comprovação da realização de serviços compatíveis com os descritos no objeto

do certame; c) que a inabilitação por não comprovação de exigência de

qualificação técnica deve ser objetivamente motivada, nos termos do art. 2º, III e

do art. 50, I, da Lei nº 9.784/1999 (itens 9.2.1 a 9.2.3, TC-026.443/2011-2,

Acórdão nº 8.430/2011-1ª Câmara).

Ademais, cumpre ressaltar que, no entendimento da Administração, não houve restrição ao

caráter competitivo do certame, o que fica evidenciado com a ausência de questionamentos

por parte das empresas interessadas, de impugnações ao edital ou qualquer pedido de

recurso, bem como pela participação de pelo menos nove empresas na fase de lances do

certame. ” (ipsis litteris)



Em síntese, a UFMS argumenta que exigiu atestados de capacidade técnica para assegurar a

contratação de empresas aptas à execução do contrato, que à época entendeu-se que a

execução sucessiva de objetos de pequena dimensão não capacitaria as empresas, e que não

houve restrição ao caráter competitivo.

De fato, os atestados de capacidade técnica têm a função de comprovar a experiência das

potenciais contratadas na execução de determinado objeto. Entretanto, a crítica constante do

relato não se deu em relação à execução sucessiva de objetos de pequena dimensão, como se

fez entender da justificativa dos gestores, mas sim da impossibilidade de somatório de

atestados por objetos executados concomitantemente. Imagine-se a situação de uma empresa

que tivesse executado, em 2009, três contratos de fornecimento de passagens, cada um no

montante de R$ 500.000,00. No total, a empresa conseguiu executar concomitantemente três

contratos que, somados, perfizeram R$ 1.500.000,00. No entanto, não poderia participar do

Pregão Eletrônico nº 30/2010, pois ficaria impossibilitada de somar os atestados e atingir o

valor mínimo de R$ 1.300.000,00 exigido como condição habilitatória.

A própria Condor Turismo, vencedora do Pregão Eletrônico nº 30/2010, considerou as

exigências da UFMS muita elevadas, conforme se verifica na imagem abaixo (fl. 48):

Em face do exposto, a par das justificativas da UFMS, reiteramos nosso entendimento de que

houve restrição à competitividade do certame pela não admissão do somatório de atestados de

capacidade técnica.


2.1.6. Contratação do serviço de seguro com Condor Turismo sem prévia licitação.

Fato

Em relação ao Contrato nº 08/2010, decorrente do Pregão nº 030/2010, constam dos itens 10

e 11 da cláusula nº 4.1-II as seguintes obrigações:

No entanto, a contratação de seguro de viagem não constou dos itens em disputa no Pregão

Eletrônico nº 30/2010:

Assim, constata-se que a UFMS, por meio do Pró-reitor de Administração J. C. G. (CPF nº

***.087.188-**), signatário do Contrato nº 08/2010, firmou contrato de prestação do serviço

de seguro com a empresa Condor Turismo sem o prévio procedimento licitatório, afrontando

o disposto no art. 37, XXI, do Texto Constitucional, o qual dispõe que:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e

alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure

igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam

obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da

lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica

indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifo nosso)

##/Fato##




“Neste caso entendemos que ocorreu um “erro formal” durante a redação da minuta do

Contrato nº 08/2010, pois, conforme citado no Relatório Preliminar, não constava dos itens

em disputa no Pregão Eletrônico nº 30/2010 a contratação de seguro de viagem. Este fato,

“erro formal”, fica demostrado durante toda a vigência do contrato, quando o Gestor/Fiscal

não se utilizou deste item “seguro de viagem”.

Assim entendemos não ter havido má-fé ou prejuízo à Administração Pública. Este “erro

formal” já foi corrigido pela administração da UFMS quando da nova licitação em 2013,

momento em que foi previsto este item.

Segundo MARÇAL JUSTEN FILHO (Parecer publicado no ILC – Informativo de Licitações

e Contratos, Curitiba, n.º 94, dez/2001,p. 996- 1024), “Constatada a irregularidade, a

Administração tem o dever de examinar se houve infração ao interesse público ou

comprometimento à competitividade do certame. Ademais disso, deve apurar se o defeito

comprometeu a manifestação da vontade do licitante. E imperioso apurar se o defeito reside

na forma da manifestação da vontade ou na vontade propriamente dita. Se, não obstante o

equívoco quanto à forma, a declaração de vontade do licitante for adequada e satisfatória,

não há cabimento em impor alguma sanção”.

Dessa forma, tem-se que o erro formal identificado não acarretou qualquer prejuízo ou

infração legal posterior, pois, repisa-se, não houve nenhuma despesa para este item na

vigência do contrato. Além disso, grave seria o contrário, caso fosse previsto em edital e não

contratado posteriormente, pois assim haveria uma suposta restrição na competitividade, o

que não ocorreu neste caso.” (ipsis litteris)



Os gestores da UFMS argumentam, em síntese, que a inclusão dos seguros de viagem no

Contrato nº 08/2010 decorreu de “erro formal”, o qual não comprometeu a execução

contratual haja vista a não realização de despesas para esse serviço.

Concorda-se com a UFMS no ponto em se menciona a não realização de despesas com seguro

de viagem durante a execução contratual. No entanto, é incontroverso que houve previsão

contratual de serviço que não foi previamente licitado, configurando uma irregularidade

administrativa praticada por servidores da instituição.

Assim, embora não se tenha realizado despesas com seguros de viagem, mantém-se a presente

constatação em vista da irregular inserção no contrato de serviço não licitado.


Recomendações:


compras, de modo a evitar a contratação de objetos que não foram previamente licitados.

2.1.7. Pagamentos por refeições e outros itens de consumo sem prévia licitação.

Fato

Da análise de processos de pagamento da empresa Condor Turismo, constatou-se que a UFMS

efetuou pagamentos pelo fornecimento de refeições e outros itens de consumo sem que tais

objetos tivessem sido objeto de prévia licitação. No caso, as empresas contratadas por Condor

Turismo para prestar serviços de hospedagem forneceram alimentação na forma de almoço,

jantar, e lanches, muito embora não houvesse qualquer previsão nesse sentido no termo de

referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63) ou no contrato nº 08/2010.

O termo de referência discriminou cinco itens em disputa no certame: emissão de passagens,

hospedagem, locação de meio de transporte, fretes e transporte de encomendas, e

armazenagem. Já o contrato nº 08/2010 listou as obrigações da contratada na cláusula quarta

do instrumento, sem que mencionasse em nenhum momento o encargo de oferecer refeições

para hóspedes. Abaixo, visualiza-se o trecho do contrato que faz referência às obrigações de

reservas de hotéis (fl. 147):

Não obstante a ausência de contrato para fornecimento de refeições, constatou-se que em

várias situações a UFMS efetuou pagamentos por esse tipo de despesa, conforme se verifica

no exemplo abaixo:

Em razão disso, a partir de amostra formada por cinco processos de pagamentos, realizou-se

um levantamento dos pagamentos realizados pela UFMS por despesas relacionadas a

refeições e outros itens de consumo em hotéis:

Quadro 06 – Pagamentos de refeições e outros itens de consumo realizados pela UFMS para

Condor Turismo no período da vigência do Contrato nº 08/2010.

Processo Nº da fatura Data de emissão Valor

23104.002669/2012-15

441261 05/05/2012 R$ 54,00

451331 21/07/2012 R$ 239,60

465351 09/11/2012 R$ 39,50

465361 09/11/2012 R$ 18,00

465371 09/11/2012 R$ 37,00

465441 10/11/2012 R$ 49,50

23104.003805/2013-75 495201 10/04/2013 R$ 61,10

23104.004771/2012-55 44805 29/06/2012 R$ 34,00

44806 29/06/2012 R$ 408,00

23104.007183/2012-73

45935 21/09/2012 R$ 480,00

47338 22/12/2012 R$ 116,00

47371 26/12/2012 R$ 14,90

47372 26/12/2012 R$ 770,00

47373 26/12/2012 R$ 3,00

47374 26/12/2012 R$ 330,11

47375 26/12/2012 R$ 796,00

47407 28/12/2012 R$ 436,00

23104.009221/2012-22

471121 10/12/2012 R$ 121,60

471591 13/12/2012 R$ 307,00

472021 14/12/2012 R$ 511,39

Total R$ 4.826,70

1 Faturas atestadas por E. Y. A. (CPF nº ***.864.531-**) muito embora não seja fiscal ou substituto do fiscal

do Contrato nº 08/2010. As demais faturas foram atestadas pela fiscal do contrato C. F. G. (CPF nº ***.203.421-

**).

Do exposto acima, demonstrou-se que a UFMS pagou, no âmbito dos processos auditados,

R$ 4.826,70 por refeições e outros itens de consumo sem que houvesse licitação prévia para

tais despesas, configurando contrato verbal com a administração, prática vedada pelo

parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93.

##/Fato##




“Primeiramente, cumpre esclarecer que o chamado “contrato verbal”, conforme

estabelecido no parágrafo único do art. 60, da Lei nº 8.666/1993, somente possui efeito nas

hipóteses de pequenas compras de pronto pagamento, como ocorreu no presente caso.

A despeito da soma dos pagamentos (R$ 4.826,70) ultrapassar o limite de R$ 4.000,00,

previsto no parágrafo único do artigo 60, verifica-se que o gasto de R$ 4.826,70 ocorreu ao

longo de mais de um exercício, conforme demonstrado no Quadro “06” da fl. 12 do relatório.

Individualmente os valores sempre foram baixos. O gasto com as referidas alimentações

decorreram de situações as quais os beneficiários são colaboradores da nossa instituição

participando de atividades acadêmicas sem nenhum tipo de retribuição pecuniária, apenas

pela cobertura de suas despesas de hospedagem e alimentação.

Muitos dos colaboradores são professores que atendem ao chamado da nossa Instituição para

participarem de bancas examinadoras de concursos, defesas de trabalhos de conclusão de

curso, dissertações de mestrados e teses de doutoramento, bem como ministrarem palestras

em cursos e minicursos vinculados a projetos de ensino, pesquisa e extensão.

A motivação dos pagamentos por um tempo tão extenso se baseou no entendimento que era

obrigação da nossa Instituição alimentar os colaboradores, embora o item “refeição”

somente fosse incluído no Edital do Pregão Eletrônico 21/2014, devido à necessidade, é

preciso argumentar que se tratou de um erro material muito distante do conluio ou da desídia,

tanto que os documentos que demonstram a despesa real realizada estão presentes no

processo de pagamento. Também não há que se falar em enriquecimento ilícito de qualquer

agente, considerando que as despesas se referem a bens e serviços efetivamente prestados e

comprovados.” (ipsis litteris)



Em síntese, os gestores da UFMS aduziram que o “contrato verbal” é cabível em pequenas

compras de pronto pagamento; que a despesa de R$ 4.826,70 ultrapassou o limite de R$

4.000,00, mas foi realizada no transcurso de mais de um exercício financeiro; que os gastos

com alimentação são para colaboradores da Universidade que vêm auxiliar nas atividades

finalísticas da instituição; e que não houve má-fé quando da realização de tais gastos.

O primeiro ponto alegado diz respeito à utilização do contrato verbal para pequenas compras

de pronto pagamento, o que teria ocorrido nas despesas com alimentação de colaboradores.

Tal argumento, no entanto, não merece prosperar.

Segundo o parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93, “é nulo e de nenhum efeito o contrato

verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim

entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no

art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.” Ou seja, a lei

somente aceita contrato verbal para pequenas compras de pronto pagamento em regime de

adiantamento.

Já a Lei nº 4.320/64 estabelece no art. 68 que “o regime de adiantamento é aplicável aos casos

de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor,

sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não

possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.” (grifo nosso). Assim, da leitura

conjunta dos dispositivos acima, percebe-se que o contrato verbal somente seria cabível para

pequenas compras que não pudessem se submeter ao processo normal de aplicação, isto é, ao

procedimento licitatório ou sua eventual dispensa.

Por exemplo, o planejamento da troca de todas as lâmpadas de um órgão público para o

próximo exercício, no valor estimado de R$ 3.000,00, não pode ser realizado em regime de

adiantamento, mesmo estando dentro do limite previsto na Lei nº 8.666/93, que é de R$

4.000,00 (5% do limite do art. 23, II, “a”). Nesse caso, o gestor tem de decidir se realiza uma

licitação ou se adquire as lâmpadas por dispensa de licitação com base no reduzido valor.

Diferente seria o caso de uma tempestade ocasionar a “queima” de todas as lâmpadas de uma

só vez, demandando a aquisição emergencial para não interromper as atividades do órgão. Aí

sim caberia o contrato verbal em regime de adiantamento, uma vez que seria impossível

realizar o processo normal de aplicação nesse caso.

Dito isso, verifica-se que o argumento da UFMS não pode ser acolhido. Se houve um

planejamento da UFMS que impôs a contratação de hospedagem para colaboradores, implícita

está a obrigação de fornecimento de alimentação. Dessa forma, constata-se que as despesas

com refeições poderiam ter se submetido a um processo de licitação para escolha da proposta

mais vantajosa. Cite-se o exemplo do Pregão Eletrônico nº 92/2013, promovido pela

Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT), que objetivou a contratação de hospedagem

com e sem fornecimento de refeições:

“Item 4 do lote 01 - Hospedagem com pensão completa (café da manhã, almoço, jantar

e uma garrafa de água mineral 497ml), em apartamento simples, com ar condicionado,

TV colorida, frigobar, banheiro privativo, telefone, armário, closet ou local específico

para guardar roupa, mesa de cabeceira simples, lâmpada de leitura junto a cabeceira,

cortina ou similar, vedação opaca nas janelas, água quente em chuveiros ou lavatórios,

limpeza diária, frequência de troca de roupas de cama e banho diariamente. Campus

Cuiabá.”

No item acima, do pregão da UFMT, já havia previsão no edital do fornecimento de

alimentação, assegurando-se, dessa forma, o oferecimento de uma refeição básica sem que

ocorressem abusos por parte dos colaboradores.

Outro ponto alegado diz respeito ao fato de que as despesas superaram o limite da lei no

transcurso de mais de um exercício, o que não pode ser considerado pertinente. O valor de R$

4.826,70 foi obtido a partir da análise de uma amostra de cinco processos de pagamentos, o

que não garante que o valor não seria superior se um número maior de processos fosse

analisado. Além disso, imperioso mencionar que tal limite não se aplica ao presente caso, pois

a UFMS planejou a contratação das hospedagens, porém não incluiu as refeições dos

colaboradores, as quais deveriam se submeter ao procedimento licitatório.

Por derradeiro, a UFMS informou que as refeições foram destinadas aos colaboradores da

instituição e que não houve má-fé. Quanto a isso, não há questionamentos da equipe de

fiscalização, uma vez que compreende-se a pertinência da despesa em relação aos objetivos

institucionais da UFMS. Entretanto, o modo como se realizou tal despesa foi irregular, uma

vez que contrariou os normativos que regulam as compras públicas.

Desse modo, verifica-se que os argumentos apresentados não foram suficientes para elidir a

constatação.


Recomendações:

Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como indevidos na

amostra realizada (R$ 4.826,70), sem prejuízo de novos levantamentos e apurações visando a

identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.

2.1.8. Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem os quantitativos e

os custos unitários dos serviços licitados no pregão eletrônico nº 21/2014.

Fato

O Edital do Pregão Eletrônico nº 21/2014 (processo nº 23104.000530/2014-07) previu oito

itens em disputa, sendo de R$ 5.420.000,00 o valor anual estimado pela UFMS para a

contratação. O montante mais significativo foi atribuído ao item 01, emissão de passagens

aéreas, no valor de R$ 2.400.000,00.

Tais informações constam do Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 21/2014, o qual

foi elaborado pelo Pró-Reitor de Administração C. F. S. (CPF nº ***.051.831-**), em

30/01/2014 (fl. 94).

O item 3.3 do Termo de Referência (Anexo I do Edital), previsto à fl. 145, dispôs acerca dos

demais itens em disputa:

Entretanto, inexiste no processo previsão de quantitativos de cada serviço a ser contratado,

dificultando tanto a elaboração da proposta por parte dos licitantes quanto a estimativa de

previsão de recursos orçamentários para assegurar os pagamentos das obrigações decorrentes

dos serviços executados.

No caso de emissão de passagens rodoviárias, objeto do item 03, há somente o valor anual

estimado de R$ 700.000,00, sem detalhamento de como se chegou a esse valor. Alguns

questionamentos poderiam ser feitos em relação a isso: quantas viagens rodoviárias foram

consideradas para se chegar a esse valor? Qual o custo médio das passagens? Existe um trecho

com maior frequência de viagens, considerando o histórico da UFMS? As respostas a essas

perguntas são imprescindíveis para que o empresário possa formular uma proposta de preços

condizente com sua expectativa de lucros, ainda mais considerando o item 3.4 do Termo de

Referência que diz que “os valores informados nos demonstrativos acima são estimativos e

não indicam qualquer compromisso futuro para o (órgão ou entidade)”.

Ora, o percentual de desconto oferecido pelo licitante no pregão (critério de julgamento)

levará em consideração o volume de emissões de passagens rodoviárias no período do

contrato. Contudo, o empresário não possui a informação da quantidade média anual de

passagens que são necessárias para a UFMS, apenas um valor estimado. Além disso, o licitante

pode conseguir melhores descontos com as empresas de transporte rodoviário dependendo do

maior fluxo de viagens em determinadas rotas, o que também é considerado no momento de

definir até onde pode chegar seu desconto na proposta de preços. Nessa situação de incertezas,

presume-se que o licitante adotará uma postura mais cautelosa na definição dos descontos

máximos que poderá oferecer na licitação, reduzindo a vantajosidade da contratação da

administração.

O mesmo ocorreu em relação aos demais itens (4, 5, 6, 7 e 8) na medida em que o edital

disponibilizou somente a informação do valor global estimado, sem qualquer previsão de

quantitativos. Nesse mesmo sentido, convém mencionar que no item 5, hospedagem com

refeição, sequer foi especificado o tipo de apartamento que se está licitando: simples ou duplo?

Com banheiro? Com frigobar? Com ar-condicionado? Aliás, a única informação sobre

hospedagem, no edital da licitação, fora do quadro acima, não prevê qualquer detalhamento

das especificações dos quartos e refeições:

Oportuno destacar, aliás, que as especificações dos quartos representam importantes subsídios

para o empresário ajustar sua proposta de preços de acordo com a margem de lucro esperada.

Com efeito, dependendo do padrão de luxo do apartamento, a agência de viagens pode

conseguir maiores ou menores descontos com os hotéis, o que pode levar a empresa a alocar

os servidores da contratante em apartamentos que alavanquem seus lucros em detrimento dos

interesses da UFMS.

No caso de seguros de viagens internacionais, objeto do item 04, há somente o valor anual

estimado de R$ 20.000,00, com algumas descrições do serviço contidas no item “k” do termo

de referência (fl. 146). Em nenhum momento, entretanto, se informou o quantitativo estimado

de viagens internacionais que necessitariam de seguro. Dito isso, surge a dúvida para o

empresário quando da elaboração da proposta: se o valor médio da cada seguro cotado pela

UFMS for de R$ 200,00, então a previsão é da ordem de 100 (cem) seguros de viagens; porém,

se o valor cotado pela UFMS for de R$ 400,00, a estimativa é reduzida para 50 (cinquenta)

viagens. Como o licitante não tem conhecimento do quantitativo estimado, não há como saber

o valor médio de cada seguro cotado pela UFMS, o que impacta a formulação de sua proposta

haja vista que quanto maior o número de seguros contratados, pode ser maior o desconto

obtido com as seguradoras.

A título de exemplo, segue um quadro previsto no edital do Pregão Eletrônico nº 04/2013, da

Delegacia da Receita Federal de Manaus/AM, contendo os quantitativos e os custos unitários

estimados para contratação de passagens aéreas, sendo que a mesma metodologia poderia ser

usada para todos os itens do pregão nº 21/2014, com as devidas adaptações:

Essa ausência de detalhamento dos custos unitários e dos quantitativos é vedada pela

legislação que disciplina as contratações da administração pública. A Lei nº 8.666/93, aplicada

subsidiariamente ao pregão (art. 9º da Lei nº 10.520/2002), por exemplo, traz vários

dispositivos que tratam dessa questão, como se observa abaixo:

Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços

obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos

os seus custos unitários;

§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de

materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não

correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo. (grifo nosso)

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome

da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o

tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para

recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos

envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

§ 2o Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:

II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;(grifo

nosso)

O Decreto nº 5.450/2005, que disciplina o pregão eletrônico na esfera federal, também é

expresso no ponto em que exige orçamento detalhado em planilhas:

Art. 9o Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o

seguinte:

§ 2o O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de

propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado,

definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de

acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso,

critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante,

procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e

sanções, de forma clara, concisa e objetiva. (grifo nosso)

Em face de todo o exposto, conclui-se que a ausência do detalhamento dos quantitativos e dos

custos unitários dos serviços licitados por meio do Pregão Eletrônico nº 21/2014 afrontou o

art. 7º, § 2º, II, e § 4º, da Lei nº 8.666/93 e o art. 9º, § 2º da Lei nº 10.520/2002.

##/Fato##




“Especificamente sobre o item 03, “Emissão de passagens rodoviárias nacionais e

internacionais”, inicialmente cumpre argumentar que o valor de referência estimado de R$

700.000,00 surgiu da expectativa estimada para um contrato com vigência de 60 (sessenta)

meses. Mesmo havendo planejamento efetivo de todas as ações que supostamente poderão

ocorrer, no caso particular, inexistem as condições materiais adequadas ao cumprimento

efetivo da demanda planejada de forma objetiva, mesmo considerando o histórico de viagens

do contrato anterior.

Isso porque, uma das condições presentes na realidade da nossa Instituição é a

imprevisibilidade dos trechos a serem utilizados, por exemplo: no exercício de 2013 foram

realizadas 1305 viagens rodoviárias no computo geral (fonte SCDP), sendo que, destas, 675

(fonte SCDP) foram realizadas por servidores compreendendo o trecho Câmpus/sede ou

Sede/Câmpus e outras localidades do País; o restante dos trechos, representado por 630

viagens, foi realizado por alunos ou colaboradores eventuais nos mais diversos assuntos. Isso

significa que 48,27% do total das viagens não se tinha como prever no momento do

planejamento.

Essa imprevisibilidade decorre de atividades acadêmicas como “encontros, fóruns e

congressos” que possui como uma das características principais a mudança anual do local

de sua ocorrência, e também das chamadas “saídas de campo”, das quais os professores

levam os acadêmicos para realização de pesquisa objetos de seus trabalhos de conclusão de

curso, dissertações de mestrados e teses de doutoramento.

Além disso, a expansão de cursos no interior do Estado, nos onze Campi da UFMS, ampliou

a ocorrência de viagens rodoviárias para eventos acadêmicos no país, motivo pelo qual

entendeu-se que o valor estimado deveria ser maior que o contrato anterior previu.

Somada a essas condições já expostas, considerando uma contratação para 60 (sessenta)

meses, chamamos a atenção para uma situação que dificulta ainda mais o planejamento que

são os projetos, programas e atividades objetos de interesse de vários Ministérios, nos quais

a nossa Instituição é convocada a contribuir, sem qualquer previsão antecipada, a exemplo

dos programas para atendimento a comunidade indígena, educação no campo e formação de

professores da educação básica, que implicam em diversos deslocamentos, e grande

quantidade de usuários.

Assim a definição antecipada de roteiros, trajetos e trechos torna-se um exercício hercúleo,

que não irá satisfazer completamente a necessidade do planejamento, bem como do valor

estimado para contratação, considerando que somente pode-se alterar um contrato no limite

de 25%, portanto, a previsão de um valor baixo geraria um risco enorme de não poder

executar as atividades pretendidas, e prejudicar o atendimento às finalidades institucionais.

Foi dentro desta perspectiva que se previu o valor de R$ 700.000,00.

Por fim, é preciso considerar que a contratação é indireta, não contratamos as empresas de

transporte rodoviário, desse modo, não há que se referir em descontos sobre as passagens

que são tabeladas. O Edital definiu, tão somente, que a empresa interessada, caso contratada,

ofereceria um desconto de 2% sobre as faturas de passagens rodoviárias.

Também é importante salientar que, ainda que houvesse falhas no planejamento desta

contratação, isso somente ocorreu devido à forma abrupta que fomos obrigados a rescindir

o contrato anterior, prejudicando sobremaneira qualquer planejamento cauteloso ante a

urgência de não prejudicar as atividades em execução.

Hospedagem:

Quanto a ausência de definição das especificações dos quartos a serem contratados nas

hospedagens solicitadas, lembramos que a contratação é indireta, não nos relacionamos

diretamente com hotéis, pousadas e congêneres. Antecipadamente, é preciso considerar que

o universo considerado é bastante complexo, potencialmente em torno 19.975 acadêmicos

espalhados por onze Campus, e da mesma forma 3.400 servidores efetivos em atividade.

Diante deste cenário, considerando a dificuldade para prever tanto a origem (Campus da

UFMS) quanto o destino da viagem, optou-se por definir a especificação dos quartos quando

da apresentação da necessidade.

Seguro Internacional:

O Decreto nº 1.387, de 7 de fevereiro de 1995, que regula o afastamento do país, prevê em

seu art. 1º o afastamento nas seguintes hipóteses: I – negociação ou formalização de

contratações internacionais que, comprovadamente, não possam ser realizadas no Brasil ou

por intermédio de embaixadas, representações ou escritórios sediados no exterior; II –

missões militares; III –prestação de serviços diplomáticos; IV – serviço ou aperfeiçoamento

relacionado com a atividade fim da Instituição, de necessidade reconhecida pelo Ministro de

Estado; V –intercâmbio cultural, cientifico ou tecnológico, acordado com interveniência do

Ministério das Relações Exteriores, ou de utilidade reconhecida pelo Ministro de Estado; VI

– bolsa de estudo para curso de pós-graduação stricto sensu; e VII – participação em

congressos internacionais. Como pode ser observado pelas condições de autorização para

afastamento do país, dificilmente é possível prever, para um período de 60 meses, quais serão

os destinos de todas as atividades e quantas serão.

Assim, optou-se por prever no edital apenas um valor estimado relativamente baixo, tendo

em vista a pouca ocorrência de viagens internacionais, tanto que não houve nenhuma

despesa para este item na vigência do contrato, assim como no contrato anterior, buscando-

se, assim, negociar com a seguradora em cada caso.” (ipsis litteris)



Os gestores justificaram-se no sentido de que não foi realizado um orçamento detalhado de

custos e quantitativos em razão das dificuldades de se planejar com antecedência os

deslocamentos e os locais de hospedagem para tantos alunos, servidores e colaboradores da

UFMS. Também mencionaram especificamente as particularidades de hospedagens, seguro

internacional e transporte rodoviário de passageiros, sendo que em relação a esse último,

informou que a previsão de R$ 700.000,00 seria a expectativa para um contrato com vigência

de 60 meses.

De fato, é evidente que existe algum grau de dificuldade e subjetivismo na definição dos

quantitativos futuros dos mais variados objetos de contratação. O que a Lei nº 8.666/93 veda,

no entanto, é a ausência de qualquer estimativa da demanda da Administração:

“Proíbe-se a aplicação de recursos públicos em empreendimentos com dimensões não

estimadas ou estimadas com perspectivas irreais, inexequíveis, onerosas ou não

isonômicas” (JUSTEN FILHO, 2014, p. 178)

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%201.387-1995?OpenDocument

No caso das licitações para contratação de agências de viagens, os gestores da UFMS se

desconectaram totalmente do histórico anterior, o qual poderia/deveria servir de referência,

estimando valores significativamente superiores aos efetivamente executados. Entre 2010 e

2014, a UFMS promoveu três pregões eletrônicos no intuito de contratar o fornecimento de

passagens aéreas e terrestres, bem como os serviços de hospedagem, locação de meios de

transporte, fretes e armazenagem, conforme dados da imagem abaixo:

Analisando os dados acima, é possível constatar que a estimativa anual de despesas da UFMS,

para os objetos do certame, em fevereiro de 2010, era de R$ 3.900.000,00 (mês anterior à

sessão do Pregão nº 30/2010). Desse modo, podemos extrair as seguintes conclusões:

- Entre fevereiro de 2010 e fevereiro de 2011: estimativa de R$ 3.900.000,00 (PE nº 30/2010)



- Entre março de 2013 e março de 2014: estimativa de R$ 4.390.000,00 (PE nº 27/2013)

- Entre março de 2014 e março de 2015: estimativa de R$ 5.648.000,00 (PE nº 21/2014)

Ou seja, entre fevereiro de 2010 e março de 2015, a estimativa de despesas da UFMS para o

fornecimento de passagens e os serviços de hospedagem, locação, fretes e armazenagem

perfez R$ 21.738.000,00. Entretanto, em consulta aos valores recebidos nesse período pelas

empresas Condor Turismo, Almeida Turismo, e Escultoria Negócios Empresariais, o

montante total foi muito inferior (R$ 7.270.383,22):

Enquanto a UFMS estimou despesas de R$ 21.738.000,00 no período, executou somente R$

7.270.383,22, o que equivale a 33,44%, demonstrando a falha no planejamento de suas

contratações, sobretudo pela ausência de um orçamento de custos e quantitativos, o qual

dificultaria a ocorrência de irregularidades como essa.


Recomendações:


compras, de modo a prever os quantitativos e custos das futuras aquisições.

2.1.9. Ausência de segregação de funções durante o trâmite do processo administrativo

do Pregão Eletrônico nº 21/2014.

Fato

Da análise do processo administrativo do Pregão Eletrônico nº 21/2014, o qual culminou na

contratação da empresa Almeida Turismo, observou-se que diversas condutas foram

praticadas pelo Coordenador de Gestão de Materiais, Sr. D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-

**), em afronta ao Princípio da Segregação de Funções.

Autuado o processo inicialmente na Pró-Reitoria de Administração, já na folha nº 02 existe

despacho movimentando o processo aos cuidados do Coordenador de Gestão de Materiais

para os procedimentos de contratação. Na folha nº 81, há despacho do coordenador alegando

que em virtude da urgência na contratação utilizaria os mesmos padrões de desconto do Pregão

nº 27/2013.

Em seguida, à fl. 95, o coordenador encaminhou ao Pró-Reitor sugestões de alteração do

Termo de Referência e solicitou autorização para deflagração da licitação, a qual foi dada em

27/02/2014.

Em 06/03/2014, o coordenador encaminhou o processo para a Procuradoria Jurídica da UFMS

para aprovação do edital (fl. 124). Por fim, conforme fl. 142, o Coordenador de Gestão de

Materiais foi designado pregoeiro do certame.

Por ter sido indicado como pregoeiro, todo o trâmite seguinte do processo teve a participação

efetiva do servidor D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**).

Após a homologação do certame e início da execução do contrato pela empresa Almeida

Turismo, surgiram diversos questionamentos de servidores da UFMS em relação a

divergências entre os preços das companhias aéreas e hotéis com os faturados pela contratada.

Desse modo, a empresa foi notificada e apresentou defesa escrita (fls. 370/372), a qual foi

direcionada ao chefe da Coordenadoria de Gestão de Materiais, Sr. D. C. B. A. (CPF nº

***.121.821-**), para apreciação (fl. 369). Da análise dessa defesa, o servidor entendeu pela

inviabilidade do pedido da empresa e sugeriu a rescisão do contrato (fl. 378).

Em um primeiro momento, o Pró-Reitor de Administração orientou a empresa Almeida

Turismo no sentido de cumprir o contrato conforme ajustado originalmente. Contudo, a

empresa alegou que a execução do contrato a conduziria à insolvência, e por esse motivo,

solicitou a rescisão amigável do contrato, a qual foi deferida pelo Pró-Reitor, conforme Ofício

nº 22/2014 (fl. 414). Todavia, em virtude da discordância da Procuradoria Jurídica em relação

à rescisão amigável, a Pró-Reitoria encaminhou novamente o processo para o Coordenador

D. C. B. A. para manifestação sobre penalidades a serem aplicadas à empresa em caso de

rescisão contratual (fl. 422).

À fl. 423, há despacho do coordenador ao Pró-Reitor, datado de 07/07/2014, sugerindo a

abertura de outro processo para apuração dos fatos e aplicação de eventuais penalidades à

empresa. Apesar da autuação desse processo, há novo despacho do coordenador, com a data

de 25/09/2014, sugerindo ao Pró- Reitor o deferimento do pedido de rescisão contratual

amigável, o que foi aceito pela autoridade.

Do exposto, está demonstrado que houve atuação do mesmo servidor nos procedimentos

internos de compra, julgamento das propostas e manifestações sobre a execução do contrato,

em clara afronta ao Princípio da Segregação de Funções. Nesse ínterim, cabe trazer

determinação expedida pelo TCU no Acórdão nº 686/2011 – Plenário:

9.12. determinar ao Município de Cachoeiro de Itapemirim/ES que:

9.12.1 abstenha-se de designar para compor comissão de licitação o servidor

ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório, em

atenção ao princípio da segregação de funções.

##/Fato##



a seguinte justificativa, editada no nomes das pessoas, a fim de preservá-las:

“Cabe esclarecer que, em que pese o servidor D. C. B. A. ter atuado na fase interna e externa

do pregão 21/2014, o mesmo não atuou na elaboração do Termo de Referência e do Edital

de Licitação do referido pregão, sendo que as sugestões de alteração no Termo de Referência,

citadas no despacho à fl. 95 do processo nº 23104.000530/2014-07, foram realizadas pela

equipe da Divisão de Termo de Referência e Orçamento/DITO/CGM/PRAD e o Edital de

Licitação foi elaborado pela Divisão de Compras/Comissão Permanente de Licitações da

UFMS.

Temos ainda que, dos nove pregoeiros designados pela Portaria nº 376, de 22 de abril de

2013, apenas quatro atuavam efetivamente como pregoeiros, visto que os demais servidores

não mais atuavam por estarem desenvolvendo suas atividades em unidades que não

permitiam a liberação dos mesmos para abertura de pregões. Da mesma forma, a exclusão

do Coordenador de Gestão de Materiais da equipe que continuava atuando, para respeitar o

princípio da segregação de funções, comprometeria todo o planejamento de abertura de

licitações, inviabilizando boa parte das aquisições e contratações da UFMS.

Cumpre esclarecer, ainda, que o ato de despachar nos processos não aduz, necessariamente,

a execução das tarefas relativas ao que está sendo despachado, cabendo lembrar que a

Coordenadoria de Gestão de Materiais é composta por Divisões e Seções que

operacionalizam as tarefas relativas às aquisições, dessa forma o Coordenador tem a

competência de revisar e encaminhar o resultado dessas atividades, sem necessariamente,

executá-las.

Além disso, cumpre salientar que a atuação do Coordenador de Gestão de Materiais como

pregoeiro a UFMS constituiu medida necessária para atender a necessidade pela falta de

pessoal capacitado à época. Periodicamente, a UFMS promove o rodízio dos membros da

comissão de licitação para garantir maior lisura e imparcialidade ao processo.” (ipsis

litteris)



Em síntese, o gestor da UFMS informou que o servidor D. C. B. A. não atuou na elaboração

do termo de referência e do edital, que dos nove pregoeiros designados somente quatro

atuavam efetivamente na função, que os despachos do servidor eram meros encaminhamentos,

e que a falta de pessoal contribuiu para a concentração de funções.

No que tange a não participação do servidor D.C.B.A. na formulação do edital ou termo de

referência, a UFMS informou que o despacho da fl. 95, que sugere alterações do termo de

referência, teria sido elaborado pela Divisão de Termo de Referência e Orçamento e não pelo

servidor. Entretanto, a UFMS não apresentou nenhum documento que comprovasse sua

afirmação, sendo que se tem até o momento unicamente o despacho abaixo, constante do

processo (fl. 95):

*imagem editada no nome das pessoas, a fim de preservá-las;

Quanto ao fato de existirem somente quatro pregoeiros à disposição, dentre os nove

designados, novamente a UFMS não comprovou o que disse. Pelo princípio da segregação de

funções, deveria alocar outro pregoeiro para atuar no Pregão nº 21/2014 haja vista que o

servidor D. C. B. A. já tinha atuado na fase interna do certame.

Por fim, a alegação de que os despachos são meros encaminhamentos e que a falta de pessoal

impediu a segregação das funções não merece acolhida. Por mais que os despachos

representem a movimentação de atos praticados por outros servidores, o despachante não

deixa de participar do ato, tomando conhecimento de inúmeros procedimentos do processo. É

justamente isso que o princípio da separação de funções deseja evitar, que o mesmo servidor

atue em várias fases do processo.


Recomendações:


compras, de modo a impedir a concentração de atos processuais sobre um mesmo servidor,

assegurando o cumprimento do princípio da segregação de funções.

2.1.10. Indícios de direcionamento do objeto do Pregão Eletrônico nº 21/2014 para a

empresa Almeida Turismo.

Fato

Da análise do processo administrativo nº 23104.000530/2014-07, por meio do qual foi

conduzido o Pregão Eletrônico nº 21/2014, identificaram-se indícios de direcionamento do

objeto do certame para a empresa Almeida Turismo (CNPJ nº 16.927.198/0001-93).

A primeira circunstância que indicou irregularidade na condução da licitação ocorreu durante

a sessão de julgamento das propostas de preços. Após a declaração de Almeida Turismo como

vencedora, a empresa Via Berrini apresentou intenção de recurso alegando que o desconto

oferecido para o item 6 (Locação de meios de transporte de passageiros) era muito alto, mais

de 90%, e que as duas primeiras colocadas, Almeida Turismo (CNPJ nº 16.927.198/0001-93)

e Le Soleil (CNPJ nº 03.320.995/0001-66), possuíam o mesmo telefone fixo e se encontravam

estabelecidas no mesmo prédio (fl. 245):

No entanto, o pregoeiro D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) recusou a intenção de recurso

da empresa por considerá-la meramente protelatória (fl. 245):

De acordo com o pregoeiro, diligência teria demonstrado que as duas primeiras colocadas são

vizinhas e possuem quadro societário distinto. Além disso, haveria declaração da vencedora

informando que estariam inclusos nos seus preços todos os custos para atendimento do objeto.

Segue, abaixo, despacho do pregoeiro apresentando o resultado de sua diligência (fl. 211):

De acordo com o pregoeiro, em consulta ao SICAF (cadastro federal de fornecedores), CNPJ

e Google Earth, foi possível verificar que as empresas Almeida Turismo e Le Soleil Turismo

são independentes e “aparentemente sem qualquer relação”. Contudo, o pregoeiro não se

manifestou sobre um fato narrado na intenção de recurso, de que as duas empresas possuiriam

o mesmo nº de telefone fixo (3325-3940).

Para verificar se os fundamentos adotados pelo pregoeiro foram pertinentes, analisaram-se os

mesmos documentos juntados por ele ao processo, resultantes da diligência realizada (fls.

192/210). Com base nos registros das empresas no SICAF, citados pelo pregoeiro, identificou-

se pertinência nos fatos apontados pela empresa impetrante da intenção de recurso, uma vez

que as licitantes Almeida Turismo e Le Soleil Turismo apresentam aparente grau de

vinculação, na medida em que possuem o mesmo número de telefone fixo, o mesmo domínio

de e-mail de seus sócios, bem como o fato de as sócias de ambas as empresas serem irmãs.

Abaixo, as páginas do processo para não restarem dúvidas:

Em vista do exposto, constatou-se que a conclusão da diligência não retratou a realidade, tendo

em vista que os registros cadastrais de Almeida Turismo e Le Soleil demonstraram ligação

entre as empresas, conquanto o pregoeiro tenha entendido que aparentemente não houvesse

relação entre elas.

Além da questão do suposto vínculo entre as empresas Almeida Turismo e Le Soleil, arguida

pela recorrente, foi mencionada a suposta inexequibilidade da proposta de desconto de 91%

para o item 6 (locação de veículos). No entanto, o pregoeiro desconsiderou esse argumento

nos seguintes termos:

“quanto ao percentual a empresa apresenta declarações (anexos) nas quais informa que

estão inclusos nos preços todos os custos p/ atendimento ao objeto”

Obviamente que a empresa Almeida Turismo poderia declarar que teria condições de arcar

com o desconto de 91% no item 06 (Locação de meios de transporte de passageiros), como o

fez nessa passagem de sua proposta (fl. 184):

Entretanto, no caso concreto tal condição se mostrava supostamente inexequível. Suponha-se,

por exemplo, que a UFMS tivesse a necessidade de locar um ônibus para conduzir estudantes

para outro Estado ao custo de R$ 10.000,00 pela locação. No caso, a empresa Almeida

Turismo aplicaria um desconto de 91% sobre R$ 10.000,00, de modo que a UFMS teria uma

despesa de R$ 900,00 enquanto Almeida Turismo deveria pagar R$ 10.000,00 para a locadora

do ônibus, circunstância de difícil compreensão.

Fora isso, é importante mencionar o estranho desenrolar dos fatos ocorridos em relação ao

item 06 (locação de veículos), conforme se verificou na ata da sessão de julgamento. Antes da

fase de lances do pregão (na qual as licitantes competem entre si), as propostas apresentadas

pelas empresas variaram entre 0,001 a 5% de desconto em relação ao valor orçado. No

decorrer da fase de lances, no entanto, algumas empresas ofereceram descontos muito

elevados, algo não verificado nos demais itens em disputa. Abaixo, seguem os eventos que

chamaram a atenção na disputa do item 6:

Quadro 07 – Eventos ocorridos durante a disputa do item locação de veículos no Pregão

Eletrônico nº 21/2014.

Evento Momento do registro –

horário

Desconto oferecido

Lance de Almeida Turismo 09:18:35 10%

Lance de Via Berrini

Turismo

09:20:49 10%

Lance de Almeida Turismo 09:29:23 50,9%

Lance de Aquidauana

Turismo

09:34:20 80%

Lance de Almeida

Turismo

09:35:01 100%

Lance de Aquidauana

Turismo

09:39:55 90%

Lance de Le Soleil 09:43:26 90%

Exclusão do desconto de

100%, pelo pregoeiro, por

ter sido considerado

inexequível

09:53:22 -

Lance de Almeida

Turismo

09:54:08 91%

Conforme se verifica acima, a empresa Almeida Turismo ofereceu um desconto de 100% às

09:35:01. Em seguida, às 09:39 e 09:43, as empresas Aquidauana e Le Soleil ofereceram

descontos de 90% nas locações de veículos. Dez minutos após o último lance, o pregoeiro

excluiu o desconto de 100% oferecido por Almeida Turismo, comunicando tal decisão no

“chat” do sistema, o qual é aberto a todos os licitantes. Menos de um minuto depois, a empresa

Almeida Turismo ofereceu o lance vencedor de 91% de desconto.

Em relação a tais fatos, duas questões merecem destaque. Primeiro, inexiste base legal para

exclusão do lance considerado inexequível, mantendo o licitante na disputa. Tanto a Lei nº

8.666/93 (art. 48) quanto o Decreto nº 5.450/2005 (art. 22) tratam unicamente da

desclassificação da proposta em desconformidade com o edital ou considerada inexequível,

conforme se verifica abaixo:

Art. 48. Serão desclassificadas:

II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços

manifestamente inexeqüiveis, assim considerados aqueles que não venham a ter

demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos

dos insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade

são compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas

necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação. (Redação dada pela

Lei nº 8.883, de 1994)

Art. 22. A partir do horário previsto no edital, a sessão pública na internet será

aberta por comando do pregoeiro com a utilização de sua chave de acesso e senha.

§ 2o O pregoeiro verificará as propostas apresentadas, desclassificando aquelas

que não estejam em conformidade com os requisitos estabelecidos no edital.

Dessa forma, afigura-se irregular a conduta do pregoeiro que excluiu o lance “inexequível”

de Almeida Turismo, a trazendo novamente para a disputa ao invés de desclassificá-la.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art1

Em segundo lugar, é importante destacar que o pregoeiro excluiu o lance com desconto de

100%, porém não o fez em relação ao desconto de 91%, ambos da mesma empresa, e com

indícios significativos de inexequibilidade.

Desse modo, configura-se irregular a conduta do pregoeiro de recusar a intenção de recurso

da empresa Via Berrini por considerá-la meramente protelatória. Isso porque o Decreto nº

5.450/2005 é claro ao dispor no art. 26 que “qualquer licitante poderá, durante a sessão

pública, de forma imediata e motivada, em campo próprio do sistema, manifestar sua intenção

de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de três dias para apresentar as razões de

recurso” (grifo nosso). Com efeito, o TCU entende que nesse primeiro momento, o pregoeiro

deve unicamente observar se os pressupostos recursais estão presentes, sem adentrar o mérito

da questão:

“oriente seus pregoeiros, ao procederem ao juízo de admissibilidade das intenções

de recurso manifestadas pelos licitantes nas sessões públicas (pregão eletrônico ou

presencial), que busquem verificar tão somente a presença dos pressupostos

recursais, ou seja, sucumbência, tempestividade, legitimidade, interesse e

motivação, abstendo-se de analisar, de antemão, o mérito do recurso” (Acórdão nº

339/2010 - Plenário).

Oportuno informar, também, que o contrato administrativo previu na cláusula sexta a

prestação de garantia no valor de 5% do valor contratado (R$ 4.230.800,00), o que resultaria

em uma garantia no montante de R$ 211.540,00. Entretanto, inexiste no processo

comprovação de que tal exigência tenha sido cumprida pela empresa.

Nessa mesma linha de raciocínio, destaca-se que após diversas reclamações de servidores da

UFMS no sentido de existirem diferenças significativas entre os preços de mercado das

passagens aéreas e de hotéis e os faturados por Almeida Turismo, houve notificação da

empresa por parte da UFMS para apresentação de justificativas. Como resultado das

negociações entre a UFMS e Almeida Turismo, o Pró-Reitor de Administração concordou

com o pedido da empresa, contido no Ofício nº 15/2014 (fl. 411), no sentido de rescindir

amigavelmente o contrato em virtude de erros de interpretação dos termos do edital por parte

da empresa, o que a levaria à insolvência (fl. 414/415).

Contudo, a Procuradoria Jurídica da UFMS rechaçou esse entendimento da Pró-Reitoria de

Administração, haja vista ter sido a empresa a causadora do descumprimento do contrato, e

por esse motivo deveria sofrer as penalidades previstas no instrumento (fls. 419/421).

Em face de tal parecer, o Pró-Reitor de Administração determinou a autuação de outro

processo para apuração dos fatos envolvendo a prestação do serviço por Almeida Turismo (fl.

424). Entretanto, em despacho de 25/09/2014 (sem numeração), o pregoeiro responsável pelo

Pregão nº 21/2014 sugeriu ao Pró-Reitor a manutenção da decisão de rescisão amigável, ainda

que contrariando o entendimento da Procuradoria Jurídica, com base nos seguintes

argumentos:

De posse desse despacho, o Pró-Reitor de Administração determinou o arquivamento do

processo administrativo de apuração dos fatos e ordenou a rescisão amigável do contrato com

a empresa Almeida Turismo.

Entretanto, os argumentos apresentados acima para justificar a rescisão amigável não se

sustentam. De acordo com o servidor que elaborou o parecer (pregoeiro do Pregão nº

21/2014), a cláusula 10ª do contrato permitiria a denúncia no prazo de 30 dias, conforme texto

abaixo:

Da leitura do excerto, é possível constatar que caberia à parte prejudicada por inadimplemento

ou pela infringência de dispositivos da Lei nº 10.520/2002, denunciar o contrato no prazo de

30 dias. No presente caso, inquestionavelmente, a parte prejudicada foi a UFMS tendo em

vista as diferenças apuradas nas cobranças da empresa e justificadas por falhas de

interpretação do edital. Contudo, o entendimento do parecerista (pregoeiro do Pregão nº

21/2014) foi no sentido de que a empresa Almeida Turismo é que teria sido prejudicada, pois

somente assim caberia a ela denunciar o contrato.

Outro argumento constante no parecer apresentado refere-se a conveniência da rescisão

amigável diante da necessidade de nova licitação para o mesmo objeto – “7. Considerando

que, a administração entendeu ser conveniente a rescisão contratual consensual, diante da

necessidade de nova licitação para aquisição do objeto do contrato...”. No entanto, a

realização de nova licitação para contratação de outra empresa não justifica a rescisão

amigável, uma vez que, independentemente de a rescisão ser unilateral ou amigável, a nova

licitação pode correr em paralelo, sem prejuízo à apuração das supostas faltas da empresa.

Por fim, o parecerista alegou que um processo administrativo naquele momento seria

prejudicial à UFMS em virtude de indenizações por danos que poderiam ser requeridas pela

empresa em face do acolhimento do pedido da rescisão amigável pela UFMS, previsto no

Ofício nº 22/2014. Tal argumento, entretanto, não merece prosperar haja vista que a rescisão

amigável sequer havia sido formalizada pela UFMS, não produzindo efeitos jurídicos que

poderiam ensejar a responsabilização da Administração. No mesmo sentido, havia parecer da

própria Procuradoria Jurídica da UFMS, a qual se manifestou, em 03/07/2014, de forma

contrária à rescisão contratual amigável, haja vista que a empresa teria dado causa ao

descumprimento do contrato e, por esse motivo, deveria sofrer as penalidades previstas no

contrato (fls. 419/421)

Em relação à questão da rescisão amigável, acatada pela UFMS, convém trazer entendimento

do TCU sobre a matéria, consubstanciado no Acórdão nº 740/2013 – Plenário:

“a entidade contratante não possui a liberdade discricionária de deixar de promover

a rescisão unilateral do ajuste caso seja configurado o inadimplemento do particular

..., só existe campo para a rescisão amigável de um contrato administrativo quando

houver conveniência para a Administração e não ocorrer nenhuma das hipóteses

previstas para a rescisão unilateral da avença”

Assim, visualiza-se que houve um direcionamento do objeto do Pregão Eletrônico nº 21/2014

para a empresa Almeida Turismo, com favorecimento à empresa durante a execução

contratual, em prejuízo à Administração, com base nos seguintes fatos:

- recusa do pregoeiro em apreciar recurso da empresa Via Berrini, por considerá-lo

meramente protelatório, ainda que fosse plenamente possível verificar a estreita ligação entre

as duas primeiras colocadas;

- não apreciação pelo pregoeiro do argumento da proposta inexequível, levantado

pela empresa Via Berrini;

- exclusão ilegal, pelo pregoeiro, do lance de 100% da empresa Almeida Turismo,

trazendo-a novamente para a disputa, ao invés da desclassificação da empresa;

- ausência de prestação de garantia no valor de R$ 211.540,00 por parte de Almeida

Turismo, sem qualquer questionamento por parte da UFMS;

- concordância do pregoeiro e do Pró-Reitor de Administração com o pedido de

rescisão amigável da empresa Almeida Turismo, ainda que a mesma tenha dado causa ao

inadimplemento contratual;

- desconsideração, pelo pregoeiro e pelo Pró-Reitor de Administração, do parecer da

Procuradoria Jurídica, no sentido de que a UFMS deveria rescindir unilateralmente o contrato

e aplicar as penalidades devidas.

##/Fato##




“O Relatório Preliminar sugere que haveria irregularidades na condução do pregão e

indícios de direcionamento do objeto.

Inicialmente cabe informar que nos surpreende a afirmação de direcionamento, visto que o

objeto é comum e que as sugestões de alteração do Termo de Referência encaminhadas à fl.

95, baseiam-se em modelos utilizados, à época, pelo TCU e pela própria CGU.

A seguir, o Relatório sugere que o inicio das irregularidades teria ocorrido no momento da

recusa da Intenção de Recurso interposta pela empresa Via Berrini, entretanto o relatório,

em sua sequência, faz referência a eventos ocorridos antes da manifestação de intenção de

recursos, acreditamos que o melhor entendimento se dará seguindo a ordem de ocorrência

desses eventos, e nesse sentido seguimos:

01. A abertura da sessão pública ocorreu em 04 de abril de 2014, às 8:03 horas (hora local);

02. O pregoeiro declara aberta a sessão, informa da verificação antes da fase da lances de

atendimento ao item 5.3.1 do edital;

03. Ato continuo o pregoeiro realiza a verificação e desclassifica as empresas Terra & Mar

Viagens e Turismo Ltda - ME e Abril Tour Viagens e Turismo Ltda – ME, por

desobediência ao item 5.3 “b” do edital;

Cabe aqui a contestação do que aponta o relatório em sua folha 24, acerca do assunto

desclassificação.

Está pacificado na Doutrina e no entendimento do TCU de que a desclassificação baseada

na inexequibilidade da proposta deve estar largamente comprovada, não bastando para a

desclassificação a mera suposição de que o preço é inexequível, ou seja, qual a legalidade

em desclassificar uma proposta ainda na fase de lances por supor que o valor é inexequível?

Em que pese o relatório estabelecer relação entre os artigos 48, Inciso II da Lei nº 8.666/93

e o artigo 22 do Decreto 5.450/2005, tal relação é no mínimo improvável, visto que o artigo

22 do citado Decreto refere-se especificamente à verificação antes da fase competitiva, senão

vejamos que o mesmo estabelece em seus artigos 24 do mesmo Decreto:

Art. 23. O sistema ordenará, automaticamente, as propostas classificadas pelo

pregoeiro, sendo que somente estas participarão da fase de lance.

Art. 24. Classificadas as propostas, o pregoeiro dará início à fase competitiva,

quando então os licitantes poderão encaminhar lances exclusivamente por meio

do sistema eletrônico.

De fato o pregoeiro desclassificou as propostas que não estavam em conformidade com o

edital, conforme determina o art. 22 do Decreto 5.450/2005, de forma alguma poderia o

pregoeiro desclassificar proposta durante a fase competitiva (fase de lances), visto que o

sistema não permite tal operação nessa fase, somente antes ou após sua finalização.

04. Após isso, os itens foram abertos para lances e às 09:26 horas o Grupo G1 entrou em

iminência até 09:31 horas;

05. Às 9:53 horas o pregoeiro exclui o lance que oferta 100% de desconto da empresa

Almeida Turismo EIRELI – ME, acerca dessa exclusão cabem algumas considerações;

O pregão Eletrônico, diferente das demais modalidades, permite ao pregoeiro a exclusão de

lances que considere inexequíveis, essa funcionalidade está presente no sistema

COMPRASNET e auxilia o pregoeiro na condução da sessão. O próprio sistema emite

mensagem alertando da exclusão e informando que, caso o licitante discorde poderá

apresentar novo lance, conforme mensagem abaixo.

Pregoeiro 04/04/2014

09:53:22

Sr. Fornecedor: O lance de 100,0000% do item 6 do GRUPO 1 foi

excluído por este pregoeiro por ter sido considerado inexequível.

Caso não concorde com a exclusão, favor reenviar o lance.

Repisa-se que, apesar de constar como emissor o pregoeiro, a mensagem é automaticamente

enviada pelo sistema no ato da exclusão.

A intenção do pregoeiro ao excluir o lance era a de excluir todos os lances enviados acima

de 50% de desconto, ocorre que antes da exclusão do segundo lance a empresa Almeida

Turismo já havia reenviado o lance ofertando desconto de 91%, diante dessa situação o

pregoeiro optou por verificar a situação após o encerramento da fase de lances.

Fica evidente então que não há irregularidade na exclusão de lances, como sugere o

relatório, visto que é procedimento regular chancelado por operacionalidade do sistema.

A não exclusão dos demais lances inclusive o de 91% citado no relatório reside na percepção

que o sistema, ao alertar o licitante da exclusão, solicita que o mesmo reenvie o lance caso

não concorde com a exclusão, daí que, ao observar que três empresas concorriam com lances

muito próximos optou-se por não desclassificar mais nenhuma proposta sob pena de

prejudicar algum participante em razão do certame estar em “tempo aleatório”, podendo

encerrar-se a qualquer momento, colocando em risco a possibilidade de reenvio informada

pelo sistema, para aqueles que não concordassem com a exclusão.

Além disso, a atitude do pregoeiro em considerar inexequível o desconto de 100%, mas

considerar a exequibilidade dos lances de 90% e 91% de desconto ocorreu da orientação do

TCU em casos semelhantes, a exemplo das Ementas abaixo:

- Assuntos: INEXEQUIBILIDADE, PASSAGENS e PREGÃO ELETRÔNICO.

DOU de 10.10.2011, S. 1, p. 100. Ementa: o TCU determinou a oitiva de um

pregoeiro para que apresentasse justificativas sobre a economicidade de uma

contratação de empresa privada de turismo, tendo em vista que o valor do

desconto não foi definido durante o certame e o preço com desconto constante da

ata do pregão eletrônico, igual a R$ 0,00 (zero reais), se mostra inexequível, o

que viola o estabelecido no art. 48, inc. II, da Lei nº 8.666/1993 (item 9.2.2, TC-

030.765/2011-0, Acórdão nº 2.667/2011-Plenário).

- Assunto: PREGÃO. DOU de 22.04.2014, S. 1, p. 125. Ementa: o TCU deu

ciência à Universidade Estadual do Maranhão de que, em pregão presencial,

verificou-se não aceitação de proposta de taxa de administração com percentual

igual ou inferior a zero, assinalada no edital, não obstante o TCU tenha

jurisprudência no sentido de que em processos licitatórios custeados com

recursos federais para operacionalização de vale-refeição, vale-alimentação,

vale-combustível e cartão combustível, deve ser avaliado, no caso concreto, se a

admissão de ofertas de taxas de administração negativas ou de valor zero é

exequível, a partir de critérios previamente fixados em edital, conforme Decisão

nº 38/1996-P (item 9.2, TC-033.083/2013-4, Acórdão nº 1.556/2014-2ª Câmara).

06. Encerrada a fase de lances o pregoeiro convocou, às 09:58 horas, a licitante vencedora

para apresentação de sua proposta e documentos de habilitação;

07. Enquanto aguardava-se o prazo de envio da documentação o pregoeiro iniciou suas

diligências a fim de apurar possível inexequibilidade da proposta, ao mesmo tempo

recebe ligação telefônica de pessoa que se identificava como representante da empresa

Via Berrini Turismo e Eventos Ltda. sugerindo irregularidades conforme relatado à

fl.211;

Novamente os fatos aqui apontados merecem considerações:

Inicialmente o pregoeiro tratou de verificar a irregularidade denunciada por telefone,

verificando endereço, quadro societário, entre outras, conforme relatado no relatório de

diligência, note-se, nesse relatório, não há qualquer menção ao vinculo familiar dos sócios

das duas empresas, isso porquê o próprio TCU considera que o vínculo familiar ou mesmo

sócios em comum não configuram, por si só, fatores impeditivos de participação, a exemplo

do julgado abaixo:

Acórdão 1448/2013-Plenário, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues.

Não existe vedação legal à participação, em uma mesma licitação, de empresas

com sócios com relação de parentesco. Entretanto, essas relações podem e devem

ser levadas em conta sempre que houver indícios consistentes de conluio.

Esse entendimento foi explanado também no Acórdão 526/2013-Plenário, quando o relator

Ministro Marcos Bemquerer Costa assim anotou: “a interpretação teleológica da legislação,

especialmente a do princípio da igualdade de condições a todos os interessados, conduz ao

entendimento de que o concurso de licitantes pertencentes a sócios comuns somente é

irregular quando puder alijar do certame outros potenciais participantes”. Acrescentou que,

de acordo com o precedente revelado pelo Acórdão 297/2009 – Plenário, a participação

simultânea de empresas que tenham sócios comuns em um mesmo certame configuraria

irregularidade nos casos de: “a) convite; b) contratação por dispensa de licitação; c)

existência de relação entre as licitantes e a empresa responsável pela elaboração do projeto

executivo; d) contratação de uma das empresas para fiscalizar serviço prestado por outra”.

O relator consignou naquele caso, porém, que, nos processos em que tal exigência indevida

foi identificada, não houve exclusão de nenhuma empresa por essa razão, nem foram

apontados indícios de conluio ou fraude.

Nesse sentido o pregoeiro verificou entre as participantes a ocorrência de disputa efetiva,

sendo que as duas empresas finalizaram o pregão classificadas em primeiro e segundo lugar

respectivamente, e decorrido o prazo de envio de proposta a empresa classificada em

primeiro lugar apresentou sua proposta e documentos de habilitação conforme estabelece o

edital, daí a convicção do pregoeiro da inexistência de qualquer tipo de conluio ou acordo

entre as empresas, afinal, não se vislumbra qual a vantagem obtida já que disputou, lance a

lance, até o final do certame, se houvesse conluio qual a explicação para a disputa entre as

duas empresas?

Haveria indícios de fraude somente caso o vencedor atuasse como “licitante coelho”, aquele

que apresenta preços inexequíveis para desestimular a disputa entre os concorrentes e

favorecer o segundo colocado, ante uma desistência ou inabilitação posterior, o que não

ocorreu no caso concreto.

08. A partir da convicção da inexistência de irregularidade na participação das empresas,

o pregoeiro retornou a ligação ao “denunciante” questionando se haveriam outros

indícios, sem que houvesse a indicação de novos indícios, mais robustos, o pregoeiro

encerrou sua diligência.

Após esse fato, o pregoeiro cuidou da verificação da exequibilidade da proposta da empresa

classificada em primeiro lugar, como não consta do edital qualquer critério objetivo para

desclassificação por inexequibilidade, o pregoeiro optou por utilizar os critérios

estabelecidos pelo Parágrafo 1º, Alínea a, do Artigo 48 da Lei 8.666/93, repisa-se que não

há no edital qualquer critério objetivo, e ainda que três empresas ofertaram lances entre

90% e 91% de desconto, ou seja havia disputa entre concorrentes distintos, diante da disputa

e da similaridade dos percentuais ofertados pelas empresas melhor classificadas o pregoeiro

entendeu estar presente a exequibilidade das propostas.

E mais, ao considerar que o pregão foi realizado com critério de aceitação de menor preço

global, certamente as concorrentes poderiam sacrificar sua margem em algum item com

vistas a vencer o lote, parece-nos claro que a boa parte das concorrente optou por reduzir ou

sacrificar sua margem no mesmo item do grupo.

09. As 10:34 a empresa Almeida Turismo EIRELI – ME, apresentou sua anexou sua

proposta no COMPRASNET;

10. Concluídas as diligências e verificada a documentação enviada pela empresa Almeida

Turismo e após sanado o questionamento feito às 11:48 horas o pregoeiro aceitou a

proposta, habilitou o fornecedor e abriu prazo para intenção de recursos às 11:53

horas; e

11. Às 12:08 horas a empresa Via Berrini manifestou intenção de recurso, novamente aqui

cabem considerações sobre o relatório.

Como se pode verificar da intenção de recursos abaixo, a empresa, quanto ao desconto

ofertado, apresenta o motivo “Questionar quanto ao desconto ofertado”, sem no entanto

apresentar motivação para tal questionamento, quanto ao segundo motivo, solicitar diligência,

a mesma empresa já havia questionado e já havia sido informada de que a mera relação de

parentesco entre sócios não é motivo de exclusão das licitantes.

Motivo Intenção: VIA BERRINI TURISMO E EVENTOS LTDA, no uso de seu direito

constitucional, amparo pela Lei 10.520/02 e subsidiariamente a Lei 8.666/93 e suas alterações

e o Edital PE n.º 021/2014, vem interpor a INTENÇÃO DE RECURSO, com base nas seguintes

fundamentações: 1) Questionar quanto ao percentual de desconto praticado pela empresa (+

90%); 2) Solicitação diligência, pois as empresas que ficarão 1º e 2º lugares possuem o mesmo

nº tel. fixo (67) 3325-3940 e encontra-se no mesmo prédio?

No que tange a admissibilidade de intenção de recurso o Tribunal de Contas da União

registrou, no Acórdão nº 3.151/2006 - 2ª Câmara, a necessidade de o pregoeiro exercer o juízo

de admissibilidade acerca das manifestações de intenção de recorrer que lhes são

apresentadas. Ficou gravado no voto do Min. Relator que: a finalidade da norma é permitir

ao pregoeiro afastar do certame licitatório aquelas manifestações de licitantes que, à primeira

vista, revelam-se nitidamente proletatórias seja por ausência do interesse de agir,

demonstrada pela falta da necessidade e da utilidade da via recursal, seja por ausência de

requisitos extrínsecos como o da tempestividade.

Conforme entendimento firmado pela Corte de Contas, o pregoeiro possui competência para

rejeitar a intenção de recorrer, "quando o licitante não demonstra a existência de

contrariedade à específica decisão da comissão julgadora". Nas situações em que restar

evidente a ausência de interesse de agir e de motivação do recurso, a rejeição da intenção de

recorrer pelo pregoeiro não representará a antecipação do julgamento do mérito do recurso.

Nota-se então que a Via Berrini não demonstrou contrariedade à decisão do pregoeiro visto

que solicitou diligência sem qualquer indicação da motivação. Ora, como já exposto

anteriormente, o pregoeiro já havia cuidado da diligência requerida, e mais, não está expressa

na intenção de recurso que solicita a diligência qual a finalidade da mesma? Qual a

motivação?

Daí entendemos que não houve análise do mérito do recurso, como sugere o relatório, mas sim

ausência de motivação.

Quanto ao pedido de rescisão amigável, note-se que assim que a administração tomou

conhecimento das reclamações dos usuários dos serviços contratados, imediatamente tomou

providências no sentido de notificar, em 12/05/2014, quanto a apresentação de justificativas

aos preços praticados e descumprimento de cláusulas contratuais, conforme se vê à fl. 311 dos

autos.

Assim, em 13/05/2014 a empresa apresentou suas justificativas e pedido de alteração de valor,

na mesma data apresenta novo documento com considerações de variações de tarifas,

metodologia da cias aéreas, transporte rodoviário e hospedagem

Importante frisar que, após a análise da manifestação da contratada e anterior ao parecer

jurídico, tanto a Coordenadoria de Gestão de Materiais, fls. 376 a 378, quanto a Auditoria

Interna da UFMS fls. 398 a 400, já sugeriam a possibilidade de rescisão do contrato e a

realização de nova licitação.

Saliente-se aqui nossa discordância com a lógica utilizada no relatório, em especial com o

suposto direcionamento da licitação para a empresa Almeida Turismo EIRELI – ME, visto que

a Administração atuou vigorosamente no sentido de coibir a contratação a preços diferentes

do contratado, bem como não permitiu que o contrato fosse alterado como solicitava a

empresa, questionamos qual seria a lógica de direcionar a contratação de uma empresa para,

em seguida, rescindir o contrato?

Quanto à manifestação do Coordenador de Gestão de Materiais, repisa-se que a convicção

formou-se a partir do deferimento do pedido através do oficio 22/2015, visto que, entendemos

no mínimo temerária a alegação de que um documento oficial da administração não produziria

efeitos jurídicos, no caso em tela, entendemos que a existência de oficio da Administração

aceitando a solicitação da contratada, gera efeitos jurídicos à luz do Código de Processo Civil.

Diante de tudo o que foi exposto entendemos que:

- A administração agiu imediatamente após tomar conhecimento da tentativa de praticar

preços divergentes do contratado, notificando a empresa e exigindo a correta execução;

- Como informado anteriormente o pregoeiro entendeu que inexistia motivação na intenção de

recurso, motivo pelo qual a mesma foi recusada;

- Não houve exclusão ilegal de lance visto que a exclusão de lances é ferramenta disponível ao

pregoeiro durante a fase de lances, se ilegal fosse, não haveria de estar presente;

- A empresa demonstrou com documentos e em reuniões, conforme relatado nos autos que não

teria condições de cumprir o contrato, assim sendo e identificada a ausência de má-fé a

Administração optou por rescindir amigavelmente, sem que houvesse sido registrado prejuízo

para qualquer das partes;

- O prazo de 30 dias para que a parte prejudicada denunciasse o contrato para, de comum

acordo, rescindi-lo, é contado a partir da ocorrência do fato, e não da assinatura do contrato,

como se fez entender no Relatório, pois, de fato, a UFMS somente pôde questionar os preços

faturados a partir da nota fiscal apresentada pela empresa, o que somente ocorreu decorridos

mais de 30 dias da assinatura do contrato;

- Embora o parecer jurídico opinasse contra a rescisão amigável, o próprio parecerista afirma

que seu parecer é opinativo, e mais, o parecer cita recorrentemente que a rescisão é unilateral,

sendo que, de fato, a empresa pleiteou desde o início a rescisão amigável, por esse motivo e

por entender que a comunicação oficial enviada antes do parecer poderia produzir efeitos

jurídicos a Administração optou por rescindir o contrato.” (ipsis litteris)



Os gestores da UFMS alegaram que a exclusão do lance da empresa Almeida Turismo não foi

ilegal; que a desclassificação por inexequibilidade deve estar largamente comprovada; que se

optou por não desclassificar outros lances para não prejudicar os participantes; que a conduta

do pregoeiro de não desclassificação de outras empresas está amparada em decisões do TCU;

que o pregoeiro recebeu, por telefone, denúncia de irregularidade por pessoa que se identificou

como representante da empresa Via Berrini, e como resultado da diligência não mencionou

vínculo familiar pois o TCU não considera tal fato impeditivo de participação em licitações;

que houve disputa efetiva entre as empresas, não indicando ocorrência de conluio; que por não

haver no edital critério objetivo de desclassificação por inexequibilidade, e diante da

similaridade dos percentuais ofertados por diferentes empresas, considerou os lances

exequíveis; que em razão do critério de julgamento ser o menor preço global, haveria a

possibilidade de sacrifício de margens de um item em detrimento de outro; que em face da

ausência de motivação da recorrente o pregoeiro rejeitou a intenção de recurso; que a

Administração sugeriu a rescisão contratual e optou pela rescisão amigável diante da boa-fé da

contratada; que o prazo de trinta dias para rescisão se dá a partir da ocorrência do fato e não da

assinatura do contrato; e que, embora o parecer jurídico opinasse contra a rescisão amigável, o

pregoeiro entendeu que a comunicação oficial à empresa da rescisão amigável impediria a

rescisão unilateral com possíveis punições à empresa.

Antes de analisar o mérito dos argumentos dos gestores, importante mencionar que não houve

contestação em relação à falta de prestação de garantia por parte de Almeida Turismo, no valor

de R$ 211.540,00, o que permite concluir que os gestores da UFMS reputaram como verdadeiro

e incontroverso o fato descrito no relatório.

Em relação às justificativas apresentadas, dividir-se-ão os argumentos por assunto no intuito de

facilitar o entendimento:

- SESSÃO DE JULGAMENTO DO PREGÃO

Em que pese a Lei nº 10.520/2002 e o Decreto nº 5.450/2005 não mencionarem a possibilidade

de exclusão de lances na fase competitiva do pregão eletrônico, o Manual do Pregoeiro

(http://www.comprasgovernamentais.gov.br/arquivos/manuais/manual-pregao-eletronico-

pregoeiro-parte-i-01062015.pdf/view), elaborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento

e Gestão, estabelece, de fato, essa faculdade ao pregoeiro. Entretanto, o edital do Pregão

Eletrônico nº 21/2014 também não tratou dessa possibilidade de exclusão de lances durante a

fase competitiva, motivo pelo qual se entende que a conduta do pregoeiro feriu o princípio da

vinculação ao instrumento convocatório, o que poderia ter sido alegado por qualquer licitante

que se sentisse prejudicado pela exclusão do lance supostamente “inexequível” e retorno da

empresa Almeida Turismo à disputa para oferecimento de novos lances. Para tanto, cita-se a

disposição contida no item 20 do Edital do Pregão Eletrônico nº 85/2014 do TCU:

“Durante a fase de lances, o Pregoeiro poderá excluir, justificadamente, lance cujo valor

seja manifestamente inexequível.”

No caso concreto, houve a exclusão do lance da empresa Almeida Turismo sem que houvesse

previsão desse procedimento no edital, bem como inexiste, no processo, justificativa para a

inexequibilidade da proposta. A bem da verdade, um lance com desconto de 100% tem todos

os indícios de inexequibilidade, assim como lances com 90% ou 91% de desconto. Nesse caso,

considera-se que houve um benefício à empresa Almeida Turismo na medida em que seu lance

com 100% de desconto foi excluído do certame, enquanto o de 91% foi considerado exequível

sem qualquer justificativa, a despeito da intenção de recurso de outra licitante.

Seguindo nesse raciocínio, embora os gestores argumentem que “a desclassificação baseada

na inexequibilidade da proposta deve estar largamente comprovada”, o pregoeiro considerou

inexequível sem qualquer justificativa um desconto de 100% mas não considerou inexequíveis

dois lances com 90% e um com 91% de desconto (da mesma empresa que ofereceu 100% de

desconto). Nesse ponto é importante destacar que os próprios gestores afirmaram em suas

justificativas que “não consta do edital qualquer critério objetivo para desclassificação por

inexequibilidade”. Ora, qual critério foi então utilizado pelo pregoeiro para desclassificar o

lance? No termo de referência há previsão de valor mínimo de 2% de desconto para o item em

questão. Pergunta-se então, 100% de desconto é passível de desclassificação, mas 90% não?

Nesse sentido, a justificativa da UFMS aduziu que a conduta do pregoeiro de desclassificar

lances com 100% de desconto e não desclassificar os de 90% e 91% seguiu orientações do

TCU. No entanto, a Corte de Contas possui até súmula dispondo que deve ser oferecida aos

licitantes a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta:

“Súmula nº 262 - o critério definido no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas ‘a’ e ‘b’, da Lei nº

8.666/93 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a

Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua

proposta.”

Após toda a análise, concluiu-se que os argumentos dos gestores da UFMS não foram

suficientes para afastar a irregularidade da desclassificação de ofertas por inexequibilidade sem

qualquer critério objetivo para tal, excluindo do certame propostas de 100% de desconto e

mantendo outras com 90% e 91% de desconto.

- DILIGÊNCIAS

Dentre os argumentos apresentados, está o de que vínculo familiar entre licitantes não é

impeditivo de participação em licitações. De fato, o mero vínculo familiar não é suficiente para

excluir as empresas de qualquer certame. Por outro lado, a existência de vínculo familiar entre

as empresas, mesmo número de telefone, o mesmo domínio da internet nos endereços de e-mail

dos sócios (@medturismo.com.br), e o fato de as empresas serem vizinhas deveria, ao menos,

despertar a atenção dos condutores da licitação. E foi justamente isso o que fez a empresa Via

Berrini ao apresentar intenção de recurso, alegando a questão da inexequibilidade da proposta

de mais de 90% e o fato de as primeiras colocadas possuírem o mesmo telefone e dividirem o

mesmo imóvel. No entanto, mesmo com indícios consistentes de possíveis irregularidades, o

pregoeiro achou por bem recusar a intenção de recurso, alegando que a mesma era meramente

protelatória. Nesse sentido, segue orientação do TCU no caso de detecção de vínculos entre

licitantes:

“(…) oriente todos os órgãos/entidades da Administração Pública a verificarem,

quando da realização de licitações, junto aos sistemas Sicaf, Siasg, CNPJ e CPF, estes

dois últimos administrados pela Receita Federal, o quadro societário e o endereço dos

licitantes com vistas a verificar a existência de sócios comuns, endereços idênticos ou

relações de parentesco, fato que, analisado em conjunto com outras informações,

poderá indicar a ocorrência de fraudes contra o certame.” (Acórdão nº 2.136/2006-

TCU-1ª Câmara)

Além disso, dentre as justificativas trazidas, o pregoeiro alegou que a empresa Via Berrini não

demonstrou contrariedade à sua decisão, somente solicitando diligências sem indicar qualquer

motivação. Ora, está bem clara, na intenção de recurso, a contrariedade da empresa à aceitação

do desconto de mais de 90% proposto por Almeida Turismo, ao tempo em que trouxe ao

pregoeiro informações valiosas que vinculavam a primeira e a segunda colocadas. Entretanto,

mesmo com indícios fortes de ocorrência de irregularidades, o pregoeiro recusou a intenção de

recurso e prosseguiu com o certame, contrariando entendimentos do TCU, no sentido de que

essa análise de admissibilidade deve se concentrar somente nos aspectos de legitimidade,

sucumbência, tempestividade, interesse e motivação, sem adentrar o mérito da questão.

Por fim, é importante destacar a jurisprudência consolidada do TCU no que tange às diligências

para comprovar a exequibilidade das propostas:

“nas próximas licitações que vier a realizar [...], quando se constatar eventual

inexequibilidade de proposta, promova diligência complementar junto ao proponente,

facultando-lhe a possibilidade de comprovar, documentalmente, por meio de planilhas

de custos e demonstrativos, a real exequibilidade de sua oferta”. Precedentes citados:

Acórdão n.o 559/2009-1ª Câmara, Acórdão n.o 1.079/2009-2ª Câmara e Acórdãos n.os

2.093/2009, 141/2008, 1.616/2008, 1.679/2008, 2.705/2008 e 1.100/2008, todos do

Plenário. (Acórdão n.º 1092/2010-2ª Câmara)

- RESCISÃO CONTRATUAL

No que toca aos fatos relacionados à rescisão contratual, os gestores da UFMS argumentaram,

em síntese, que as providências foram tomadas corretamente, e que pela ausência de má-fé da

empresa Almeida Turismo, dentre outras circunstâncias, optou-se pela rescisão amigável do

contrato, a despeito do parecer contrário da Procuradoria Jurídica da UFMS.

Embora os gestores da UFMS argumentem em sentido contrário, não fazia nenhum sentido

rescindir amigavelmente o contrato de uma empresa que superfaturava os valores a ela devidos

em prejuízo à Universidade. Por mais que a empresa tenha justificado seus atos, ficou claro o

descumprimento das cláusulas contratuais por Almeida Turismo, o que sujeitaria a empresa a

um processo de apuração, podendo resultar em punições e ressarcimentos de valores cobrados

indevidamente da UFMS. Inexplicavelmente, os gestores da UFMS acataram o pedido de

rescisão amigável da empresa, embora contrariando o Parecer do Procurador Federal da UFMS.

Convém ressaltar que um dos argumentos citados pelos gestores da UFMS seria o fato de a

empresa ter sido cientificada do deferimento do pedido de rescisão amigável, e que contrariar

tal decisão poderia ser prejudicial aos interesses da UFMS. Ora, o órgão competente para

apreciar questões jurídicas da UFMS (Projur) deu parecer no sentido de que o correto seria a

rescisão unilateral do contrato com aplicação de penalidades, e mesmo assim os gestores

entenderam que poderia haver prejuízo à UFMS.

De tudo o que foi exposto, conclui-se que as justificativas dos gestores da UFMS não foram

suficientes para alterar o entendimento da CGU de que houve indícios de que a empresa

Almeida Turismo tenha sido beneficiada na licitação e durante a execução contratual.


Recomendações:

Recomendação 1: Recomenda-se a apuração de responsabilidades dos servidores da UFMS e

da empresa Almeida Turismo em relação ao suposto favorecimento que a última recebeu na

licitação e execução contratual.

2.1.11. Superfaturamento apurado de R$ 20.184,77 na aquisição de passagens aéreas por

Almeida Turismo.

Fato

O anexo I (termo de referência) do Edital do Pregão Eletrônico nº 21/2014 trouxe alguns

detalhes acerca do serviço de agenciamento de viagens que foi objeto do certame:

Pelo exposto acima, está demonstrado que a agência de viagens vencedora do pregão faria jus

a uma “comissão” a cada emissão, remarcação ou cancelamento de passagem aérea que

realizasse em benefício da UFMS. Tal ponto fica mais evidente ao se visualizar o item 3.2 do

termo de referência:

Com efeito, na quinta coluna do quadro acima está o valor cotado pela UFMS para o serviço

de agenciamento de viagens, no caso R$ 76,00 por procedimento de emissão, remarcação ou

cancelamento de passagens.

Além disso, no item 04 do termo de referência são dados maiores detalhes do serviço a ser

prestado pela empresa contratada, destacando-se as letras “g” e “h”:

Em que pese a UFMS ter cotado em R$ 76,00 o valor do serviço de agenciamento de viagens,

durante a realização do pregão eletrônico nº 21/2014 tal valor foi reduzido a R$ 0,0001 na

proposta de Almeida Turismo (fl. 227):

Por fim, o Contrato nº 44/2014 (fl. 265/272), firmado entre a UFMS e a empresa Almeida

Turismo, previu a seguinte obrigação da contratada:

Com base nas informações acima, evidencia-se que a empresa Almeida Turismo deveria

pesquisar o menor preço de passagens para o trecho solicitado pela UFMS, inclusive tarifas

promocionais, recebendo a “comissão de agenciamento” por cada emissão, remarcação ou

cancelamento efetuados, comissão esta pactuada em R$ 0,0001, conforme a proposta

homologada pela Administração.

Entretanto, o procedimento acima não foi verificado no decorrer da análise de onze processos

de pagamentos da UFMS, contendo um total de 94 passagens emitidas. Por meio da consulta

às páginas das companhias aéreas Azul Linhas Aéreas Brasileiras

(https://viajemais.voeazul.com.br/RetrieveBooking.aspx) e Gol Linhas Aéreas Inteligentes

(https://compre2.voegol.com.br/RetrieveBooking.aspx) na internet, constatou-se divergência

entre os valores cobrados pelas companhias aéreas da empresa Almeida Turismo e aqueles

cobrados por essa última da UFMS. Abaixo, segue exemplo da inconformidade observada

com o localizador “UBBCXV”:

Comprovante de passagem aérea extraída do próprio site da Gol Linhas Inteligentes,

referente a trecho entre Recife/PE e Campo Grande/MS, no dia 01/06/14, no valor de R$

423,90 – localizador UBBCXV

Cobrança apresentada pela empresa Almeida Turismo de passagem aérea emitida pela

companhia aérea Gol Linhas Inteligentes, referente a trecho entre Recife/PE e Campo

Grande/MS, no dia 01/06/14, no valor de R$ 635,90 – localizador UBBCXV.

Comparando as imagens acima, constatou-se que na página da “Gol” o valor do trecho foi de

R$ 423,90, enquanto que na mensagem eletrônica enviada por Almeida Turismo para a UFMS

o valor da passagem foi de R$ 635,90 – valor 50,01% superior. E foi justamente esse último

o valor pago pela UFMS, conforme a imagem da fatura expedida por Almeida Turismo:

Assim, nota-se que, mesmo com claras condições pactuadas no termo de referência e no

contrato assinado, de que a agência de viagens contratada deveria, obrigatoriamente, repassar

todos os descontos conseguidos nas companhias aéreas à UFMS, a empresa Almeida Turismo

majorou o preço desta passagem aérea em 50,01%, com claro descumprimento contratual e

prejuízo ao Erário.

Dando seguimento às análises, verificou-se que a empresa Almeida Turismo tinha ciência das

diferenças cobradas a maior, tanto é que após o Ofício nº 18, de 12/05/2014, por meio do qual

a UFMS solicitou esclarecimentos acerca das diferenças apuradas por servidores, a empresa

emitiu faturas com valores corretos:

Comprovante de passagem aérea extraída do próprio site de Azul Linhas Aéreas, referente

a trecho entre Campo Grande/MS e Ribeirão Preto/SP, ida no dia 02/06/14 e volta no dia

03/06/14, no valor de R$ 519,80 – localizador IF2Q3E.

Cobrança apresentada pela empresa Almeida Turismo de passagem aérea emitida pela

companhia aérea Azul Linhas Aéreas, referente a trecho entre Campo Grande/MS e

Ribeirão Preto/SP, ida no dia 02/06/14 e volta no dia 03/06/14, no valor de R$ 519,80 –

localizador IF2Q3E.

Assim sendo, apresenta-se abaixo quadro com os valores superfaturados por Almeida Turismo

em amostra de 50 processos de pagamentos analisados:

Quadro 08 – Superfaturamento (R$) apurado em passagens emitidas por Almeida Turismo.

PCD Nome Localiz.

Cia

aérea

Valor site

– R$

Fatura –

R$

Superfaturamento

– R$

84/14 G. D. W. NCCCSQ Azul 869,90 1169,90 300,00

803/14 M. E. C. C. N2WCUB Azul 199,9 349,90 150,00

814/14 M. A. V. P. WGQLQT GOL 524,9 784,90 260,00

814/14 M. A. V. P. LBLL2A Azul 699,9 1089,90 390,00

823/14 V. M. V. P. EY742S GOL 638,9 1063,90 425,00

825/14 F. DA P. DE B. G4BN4V Azul 604,8 815,9 211,10

845/14 L. F. R. R. E7WE5Z Azul 1.104,8 1.534,8 430,00

868/14 M. L. F. B. KFLI3R Azul 199,9 599,90 400,00

868/14 M. L. F. B. JEMQGW GOL 243,9 543,90 300,00

878/14 A. R. F. DE A. N8VSJZ Azul 1.739,8 2.139,8 400,00

1175/14 G. G. O. SGCMXG GOL 811,8 877,80 66,00

1223/14 C. M. G. MCZGKQ Azul 1.016,8 1.224,80 208,00

1253/14 M. A. D. T2KCTR Azul 1.523,8 1.598,80 75,00

1273/14 L. C. J3H93Y Azul 977,8 1.183,80 206,00

1771/14 E. DA C. V. KCNWNP GOL 634,8 734,80 100,00

1777/14 I. A. C. AIIVPK GOL 422,8 442,80 20,00

1785/14 F. E. S. M. AYLLUF GOL 418,9 428,90 10,00

684/14 J. P. G. DKJ9ME GOL 930,80 1.110,80 180,00

810/14 E. R. CBN4HA Azul 287,9 411,90 124

1318/14 V. L. L. X2NINR Azul 314,8 421,80 107,00

1344/14 G. M. S. ZLD85E GOL 254,9 291,90 37,00

1346/14 M. F. G. DA S. DDSQ7H Azul 395,8 490,80 95,00

770/14 E. DOS R. K7II2M Azul 581,8 925,19 343,39

771/14 E. P. F. E S. DY71XG Azul 581,8 925,19 343,39

826/14 J. O. P. P. K84EFM Azul 1.149,9 1.479,90 330,00

862/14 M. T. L. P. P. U77Z2P Azul 2.011,9 2.461,90 450,00

865/14 S. T. G. WBHRGF GOL 254,9 474,90 220

907/14 J. P. M. E S. N4GWKY Azul 263,9 423,90 160,00

923/14 E. A. M. IYM3GT Azul 846,8 1246,8 400,00

823/14 V. M. V. P. HEJR6U Azul 292,9 799,89 506,99

864/14 P. H. DE A. X3ZDFB Azul 1.143,8 1.631,80 488,00

935/14 S. A. M. NFBPRH Azul 499,8 848,90 349,10

938/14 W. M. J. MKDU3E GOL 655,9 867,90 212

1085/14 L. DA C. L. VFEDTX Azul 199,9 319,90 120,00

1488/14 S. S. DO N. FFU1PT GOL 181,8 380,00 198,20

943/14 J. A. DE S. JD5H6K Azul 1.274,8 2.029,80 755,00

944/14 R. A. M. DE S. B8Z74J Azul 1.736,9 2.436,90 700,00

947/14 D. H. L. UBBCXV GOL 423,9 635,90 212,00

947/14 D. H. L. QEL55H Azul 1.029,9 1.379,90 350,00

957/14 J. M. R. ECE6XP GOL 275,9 575,00 299,10

957/14 J. M. R. FBUF8N Azul 145,9 305,90 160,00

973/14 M. L. R. M. S7QLKP Azul 266,9 660,90 394,00

973/14 M. L. R. M. OCTERA Azul 1.613,9 2.063,90 450,00

1405/14 M. G. Q. S58ITY Azul 529,8 799,80 270,00

1086/14 J. P. M. E S. KGBK6B Azul 390,8 788,80 398,00

1095/14 R. R. L. FBGJ7A Azul 294,9 513,90 219,00

1096/14 A. N. DE O. Y6W2JF Azul 657,8 1.110,80 453,00

1097/14 L. M. P. B41T5V Azul 657,8 1.110,80 453,00

1098/14 M. D. L. PBKGGD Azul 978,8 1.404,80 426,00

1103/14 A. L. Q. S. ACIC5K Azul 978,8 1.394,80 416,00

1107/14 E. M. C. B8JDWZ Azul 185,9 681,80 495,90

1558/14 L. A. S. WFP1FH Azul 507,8 619,80 112,00

1642/14 R. M. R. DE A. RBRHFD Azul 478,8 623,80 145,00

1117/14 A. L. B9MUGG Azul 1.109,8 1.274,80 165,00

1080/14 A. DE S. M. MF12JH Azul 986,8 1.245,90 259,10

1614/14 C. A. M. F. Z9RC5J Azul 586,8 694,80 108,00

1114/14 A. R. C. J65MFS Azul 575,9 765,90 190,00

1131/14 O. A. DE A. YB5H6F GOL 469,9 639,90 170,00

769/14 T. P. DE O. SYDT9V GOL 497 657,00 160,00

1058/14 R. M. DOS S. I. FH26XB Azul 799,8 1.099,80 300,00

1135/14 R. G. D. N. VKGLFH GOL 516,8 786,80 270,00

1140/14 R. A. S. DOS S. B8LLVZ Azul 428,9 588,90 160,00

1142/14 D. M. S. UFCGUX Azul 689,9 787,90 98,00

1143/14 A. DE S. M. GFBQRG GOL 284,9 376,90 92,00

1143/14 A. DE S. M. MB9WRT Azul 428,9 588,90 160,00

1156/14 R. L. B. K3TDML Azul 399,8 654,80 255,00

1088/14 M. L. F. N. Q9KIVZ Azul 344,9 599,80 254,90

1099/14 L. L. F. C. KGITMD GOL 228,9 428,90 200,00

1133/14 T. S. MIB35K GOL 514,9 636,90 122,00

1133/14 T. S. K6K5US Azul 659,9 757,90 98,00

1145/14 S. S. TEWPQZ GOL 215,9 345,90 130,00

1145/14 S. S. M6NW4P Azul 129,9 249,90 120,00

1148/14 C. M. S. C. O. I9NGKI GOL 340,9 414,90 74,00

1181/14 Y. M. P. GJW7RH GOL 753,9 903,90 150,00

1186/14 M. T. L. P. P. AL1EPR GOL 286,9 346,90 60,00

1209/14 V. R. F. S. MER42U Azul 659,8 902,80 243,00

1541/14 C. M. S. C. O. K9TWHI GOL 228,9 348,90 120,00

1630/14 M. M. DE A. NFMY7E Azul 652,8 711,86 59,06

1660/14 V. T. G DE M. V6SBQF Azul 328,9 427,90 99,00

1661/14 A. F. D. Q86UWP Azul 417,9 458,90 41,00

1665/14 A. R. C. M. DE C. TC4IJS GOL 880,8 995,80 115,00

1677/14 R. K. LBF6XT Azul 765,8 845,80 80,00

1685/14 A. F. CG5NSR Azul 893,8 978,80 85,00

1711/14 A. DE O. F. QHZY9Q GOL 232,9 284,90 52,00

1721/14 C. D. R. UM9B4B GOL 613,8 747,34 133,54

1759/14 D. M. B. P. HIW27X GOL 152,9 212,90 60,00

1759/14 D. M. B. P. T7PGNC Azul 374,9 430,90 56,00

1085/14 L. DA C. L. PF7TFW GOL 249,9 371,90 122,00

Total 53.616,40 73.801,17 20.184,77

Em face do acima expendido, constatou-se um superfaturamento de R$ 20.184,77 (37,64%)

sobre o serviço de agenciamento de viagens por parte de Almeida Turismo, na amostra de

onze processos analisados.

##/Fato##




“Considerando as informações contidas no quadro “08”, fls. 36 a 38, em que se verificou

sobrepreço praticado pela contratada na aquisição de passagens aéreas, cumpre, no entanto,

para fins de justificativa evidenciar nossos procedimentos internos de controle antes do

efetivo pagamento.

Como pode ser observado, a vigência do contrato firmado com a empresa Almeida Turismo

Ltda teve início em 07/04/2014, e logo no início de maio de 2014, como de praxe, tem início

os procedimentos de fechamento para fins de medição do contrato e posterior pagamento;

período no qual foram constatadas as irregularidades pelos usuários e que motivou todos os

atos que culminaram na rescisão do referido contrato.

Os procedimentos para medição do contrato exigem uma verificação de toda documentação

enviada pela contratada e tal verificação se restringia a época. Exigia-se como obrigação da

contratada, a comprovação de que o preço faturado está de acordo com o que foi emitido

pelas companhias aéreas referentes às passagens compradas pelo órgão.

Essa verificação do preço praticado por meio de cruzamento eletrônico de dados, utilizando-

se o código “localizador”, não era de conhecimento da Administração, e ainda que auxilie

substancialmente no controle, não é medida totalmente eficaz uma vez que esta consulta é

restrita às companhias GOL e AZUL, já que as companhias TAM e AVIANCA não

disponibilizaram ainda esta facilidade.

Não obstante, é imperioso constatar que, até aquele momento, desconhecíamos por completo

a existência do chamado “consolidador”, que, segundo explanação da contratada, a presença

deste é uma condição imposta pelo mercado, ou seja, as agências de viagens de menor porte

utilizam uma empresa consolidadora, que garanta o crédito, para ter acesso às companhias

aéreas. Assim, neste sentido entre nossa Instituição e as companhias aéreas existiam 2 (dois)

intermediários: a agência de viagem e os consolidadores.

A propósito, vê-se que no Voto do Acórdão nº 1.973/2013 – TCU – Plenário, o Ministro

Relator Raimundo Carrero reconheceu a necessidade de se criar ferramentas institucionais

para comprar passagens diretamente das companhias aéreas, por meio do SCDP, eliminando

a antieconomicidade dessas intermediações:

21. A título de contribuição para o aprimoramento da questão, é oportuno

destacar a alternativa discutida no Painel de Referência, sobre a possibilidade de

contratação direta das companhias aéreas para fornecimento das passagens

aéreas. É notório que com o advento da internet, grande parte dos consumidores

privados tem comprado bilhetes de passagem diretamente das companhias

aéreas pela internet. Assim, com foco na busca de maior economia para a

Administração Pública, foi discutida essa alternativa também para as compras

governamentais, o que eliminaria os custos de intermediação das agências de

viagens e também os riscos decorrentes das fragilidades inerentes ao processo,

tratadas descritas ao longo do Relatório antecedente.

22. Entretanto, apesar de interessante, essa possibilidade ainda é limitada

por dificuldades operacionais apontadas durante a realização do Painel de

Referência, como questões fiscais, por exemplo. Não obstante, julgo ser plausível

que os entraves para a implementação da medida possam ser superados. Assim,

oportuno determinar à SLTI que estude a viabilidade e oportunidade de

implementação desse mecanismo. (grifos nossos)

Ainda sobre as inconsistências identificadas, e ante a insegurança quanto aos valores

praticados pela contratada, foi convocada uma reunião com o representante da empresa na

expectativa de que o cenário de incertezas fosse desfeito. Na reunião realizada em 22/05/2014

as explanações da empresa não convenceram os usuários e por sugestão da Auditoria Interna

começamos os procedimentos para uma nova licitação, todavia, a extinção do contrato de

imediato era impossível visto que os serviços atendidos pelo mesmo não podiam ser

interrompidos.

Conforme observado, todos os pagamentos foram realizados com balizamento de

comprovantes fornecidos pela contratada em que os valores entre a fatura emitida e os

comprovantes da companhia aérea (e-ticket) eram idênticos. Observando os comprovantes

(e-ticket), era constatada a impressão do timbre da companhia aérea nos dando “garantia”,

com base na confiança e na boa-fé, de que o valor da passagem era mesmo aquele constante

do e-ticket.

Como desconhecíamos o modo de verificação por intermédio do “localizador”, inclusive é

preciso afirmar que somente tomamos conhecimento deste modo de verificação a partir do

presente Relatório Preliminar, de modo que as suspeitas sobre o sobrepreço não tinham

condições de materialidade para investigação, objetivamente não tínhamos como aferir os

valores cobrados e desse modo confrontar a contratada de maneira a corrigir os valores à

época.

Considerando a metodologia aplicada por nossa Instituição no momento da liquidação da

despesa é preciso esclarecer que foram seguidas as orientações do que dispõe o Art. 63 da

Lei nº 4.320/64, abaixo:

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo

credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo

crédito”.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá

por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Infere-se, portanto, que a lei não recomenda expressamente a obrigatoriedade de realização

de diligencias na perspectiva apurar a veracidade de documento, ainda que esta medida

constituísse uma boa pratica administrativa, e um aprimoramento do processo de controle.”

(ipsis litteris)



Os gestores da UFMS alegaram, em resumo, que não tinham condições de apurar o

superfaturamento no valor das passagens, haja vista que a documentação apresentada pela

empresa Almeida Turismo continha o timbre das companhias aéreas, o que garantia a

legitimidade dos valores cobrados.

De fato, na forma como o trâmite dos pagamentos foi executado, com apresentação das faturas

acompanhadas de dados dos e-tickets das companhias aéreas, dificilmente o fiscal do contrato

teria condições de identificar as irregularidades.

No entanto, conforme mencionado no relatório, alguns servidores da instituição notaram

divergências entre as informações obtidas no sítio das companhias aéreas e aquelas constantes

das faturas emitidas pela empresa Almeida Turismo. Disso resultou a rescisão contratual com

a empresa, contudo, o processo de apuração dos fatos irregulares (23104.004441/2014-21) foi

arquivado por determinação do Pró-Reitor de Administração C. F. S., atendendo a parecer do

pregoeiro D. C. B. A (fl. 431).

Do exposto, demonstra-se que as justificativas apresentadas pelos gestores da UFMS não

confrontaram especificamente o superfaturamento apurado, pelo contrário, somente se

limitaram a mencionar a dificuldade de identificação das irregularidades.


Recomendações:

Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como

superfaturamento na amostra realizada (R$ 20.184,77), sem prejuízo de novos levantamentos

e apurações visando a identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.

2.1.12. Superfaturamento apurado de R$ 100.098,41 na contratação de serviços de

hospedagem por Almeida Turismo.

Fato

De acordo com a letra “m” do item 4.1 do termo de referência do Pregão Eletrônico nº 21/2014

(fl. 146), seria obrigação da contratada “providenciar reservas em hotéis ou em

estabelecimento congênere (com refeições para o hóspede se necessário), e em qualquer lugar

do Brasil ou do exterior”.

Como o critério de julgamento do item hospedagem com refeição foi o maior desconto, a

empresa vencedora deveria oferecer à UFMS um desconto em face do valor cobrado pelo

hotel ou estabelecimento congênere. No caso, a empresa Almeida Turismo venceu o Pregão

Eletrônico nº 21/2014 com o melhor lance de 28% de desconto (fl. 228) para as diárias e

refeições:

No entanto, conforme se verificou, a empresa Almeida Turismo superfaturou o valor das

diárias cobradas pelos hotéis nas faturas emitidas para a UFMS. Para se chegar a tal conclusão,

foram realizados contatos por telefone e por mensagens eletrônicas com os hotéis contratados

a fim de se identificar os valores atuais das diárias.

No primeiro caso de superfaturamento apurado, a UFMS solicitou de Almeida Turismo a

cotação de hotéis em Coxim/MS para uma diária no dia 19/05/2014. Dentre as cotações

apresentadas, o Hotel Rio (http://www.tripadvisor.com.br/Hotel_Review-g1599520-

d4511904-Reviews-Hotel_Rio-Coxim_State_of_Mato_Grosso_do_Sul.html) foi o que

apresentou o menor preço. Dessa forma, foram reservados dois quartos duplos (R$ 285,00

cada) e um quarto simples (R$ 142,00), ao custo total de R$ 712,00.

Nessa contratação, chamou a atenção o fato de a nota fiscal de serviços não ter sido emitida

pelo Hotel Rio, mas sim pela empresa Le Soleil Turismo, justamente a empresa que possui

vinculações com Almeida Turismo, aspecto não identificado pelo pregoeiro da UFMS após

recurso apresentado no Pregão nº 21/2014:

http://www.tripadvisor.com.br/Hotel_Review-g1599520-d4511904-Reviews-Hotel_Rio-Coxim_State_of_Mato_Grosso_do_Sul.html

http://www.tripadvisor.com.br/Hotel_Review-g1599520-d4511904-Reviews-Hotel_Rio-Coxim_State_of_Mato_Grosso_do_Sul.html

Em seguida, mensagem eletrônica foi enviada pela equipe da CGU para o Hotel Rio, em

24/08/2015, no intuito de se obter o valor atual das diárias no referido hotel, ou seja, em data

superior a 01 ano do faturamento por Almeida Turismo. Ressalta-se que, neste período, houve

no país índice de inflação superior a 5% (IPCA) e, consequentemente, não há que se falar em

redução nas tarifas de hotéis. Abaixo, segue a resposta obtida:

Cotejando as informações acima, identificou-se um superfaturamento de R$ 267,84, levando

em consideração o valor atual da diária e a incidência de 28% de desconto:

Quadro 09 – Superfaturamento apurado na contratação do Hotel Rio em Coxim/MS.

Quarto Valor da

diária no

Hotel Rio em

agosto de

2015

Desconto de

28% (melhor

lance no

pregão)

Valor devido

pela UFMS

Valor pago

pela UFMS

(com

desconto de

28%)

Superfaturamento

por quarto

Individual R$ 80,00 R$ 22,40 R$ 57,60 R$ 102,24 R$ 44,64

Casal (duplo) R$ 130,00 R$ 36,40 R$ 93,60 R$ 205,20 R$ 111,60

Casal (duplo) R$ 130,00 R$ 36,40 R$ 93,60 R$ 205,20 R$ 111,60

Total R$ 267,84

No mesmo processo de pagamento, foi apurado outro superfaturamento utilizando a mesma

metodologia descrita acima. Houve pagamentos de duas diárias no Nacional Palace Hotel, em

Corumbá/MS, ao custo total de R$ 851,40, valor reduzido a R$ 634,68 após a concessão do

desconto de 28%. Entretanto, verificou-se que a diária para quarto individual no Nacional

Palace Hotel é de R$ 195,00, mais taxa de 5%, conforme consulta realizada em 12/08/2015.

Desse modo, duas diárias de R$ 204,75 (R$ 195,00+5%) com a incidência de 28% de

descontos resultariam em R$ 294,84, gerando um superfaturamento de R$ 339,84.

Outra situação que merece destaque se refere ao superfaturamento apurado na contratação dos

serviços de hotelaria em Anastácio/MS para o projeto do Curso de Licenciatura Indígena

“Povos do Pantanal”. No caso, a UFMS solicitou de Almeida Turismo a contratação de

hospedagem para 106 acadêmicos, 05 professores e 03 babás, no período de 02 a 25 de julho

de 2014 (período da tarde), totalizando 2736 diárias. A imagem abaixo traz a nota fiscal nº

212, emitida pela Pousada Araunã (CNPJ nº 11.463.998/0002-68), onde se verifica o valor

unitário de R$ 89,00 cobrado pela diária:

No entanto, por meio de consulta em 14/08/2015 (mensagem eletrônica), obteve-se da

Pousada Aruanã a informação de que sua diária variava entre cinquenta e sessenta reais, de

acordo com as características do quarto:

Como as informações do processo não indicam quais tipos de quarto foram disponibilizados

na ocasião, adotou-se como referência o valor de R$ 60,00 por diária (apartamento Stand).

Dessa forma, as 2.736 diárias contratadas ao custo de R$ 60,00 totalizaram R$ 164.160,00.

Aplicando-se o desconto de 28%, oferecido por Almeida Turismo em sua proposta, chegou-

se ao montante de R$ 118.195,20, inferior ao cobrado por Almeida Turismo da UFMS, de R$

175.322,88, configurando um superfaturamento de R$ 57.127,68. Esse valor também pode ser

obtido pela diferença cobrada entre as diárias:

R$ 89,00 – R$ 60,00 = R$ 29,00

R$ 29,00 x 2736 diárias = R$ 79.344,00

R$ 79.344,00 com desconto de 28% = R$ 57.127,68

Além disso, constatou-se que a empresa Almeida Turismo não aplicou o desconto de 28%

sobre as refeições ofertadas pela Pousada Aruanã, detalhe não identificado pela fiscal do

contrato C. F. G. (CPF nº ***.203.421-**), gerando um prejuízo à UFMS de R$ 40.602,24.

O quadro abaixo demonstra os superfaturamentos em serviços de hospedagens identificados

na amostra de processos analisados da empresa Almeida Turismo, considerando os valores

atuais das diárias:

Quadro 10 – Superfaturamentos apurados em contratações de hotéis por Almeida Turismo.

Processo Hotel Valor faturado por

Almeida Turismo

(com desconto de

28%)1

Valor em agosto

de 2015 (com

desconto de 28%)2

Superfaturamento

23104.003882/2014-14 Hotel Rio R$ 512,64 R$ 244,80 R$ 267,84

23104.003882/2014-14 Nacional

Palace Hotel

R$ 634,68 R$ 294,84 R$ 339,84

23104.004168/2014-35 Nacional

Palace Hotel

(fatura 723)

R$ 182,04 R$ 147,42 R$ 34,62

23104.004168/2014-35 Nacional

Palace Hotel

(fatura 726)

R$ 182,04 R$ 147,42 R$ 34,62

23104.004168/2014-35 Indaiá Hotel R$ 611,573 R$ 493,89 R$ 117,68

23104.004168/2014-35 Grand Park

Hotel

R$ 298,80 R$ 144,00 R$ 154,80

23104.004168/2014-35 Indaiá Hotel R$ 707,104 R$ 574,65 R$ 132,45

23104.004290/2014-10 Pousada

Aruanã

R$ 320.330,88 R$ 222.600,96 R$ 97.729,92

23104.004290/2014-10 Hotel Beira Rio

(fatura 629)

R$ 114,48 R$ 57,60 R$ 56,88

23104.004290/2014-10 Hotel Beira Rio

(fatura 630)

R$ 114,48 R$ 57,60 R$ 56,88

Total R$ 98.925,53 1 Diárias apresentadas por Almeida Turismo: Hotel Rio (R$ 142,00 individual e R$ 285,00 duplo), Nacional

Palace Hotel (R$ 425,00), Indaiá Hotel (R$ 259,33 individual e R$ 330,75 duplo), Grand Park Hotel (R$ 415,00),

Pousada Aruanã (R$ 89,00), Hotel Beira Rio (R$ 159,00).

2 Diárias obtidas pela CGU em agosto de 2015: Hotel Rio (R$ 80,00 individual e R$ 130,00 duplo), Nacional

Palace Hotel (R$ 195+5%), Indaiá Hotel (R$ 204,75 individual e R$ 259,35 duplo), Grand Park Hotel (R$

200,00), Pousada Aruanã (R$ 60,00), Hotel Beira Rio (R$ 80,00). 3 Extras de R$ 41,00, sobre os quais não foi dado o desconto de 28%. 4 Extras de R$ 253,50, sobre os quais não foi dado desconto de 28%.

Por fim, importa destacar que da análise da fatura nº 719, do processo nº 23104.004290/2014-

10, constatou-se efetivamente a ocorrência de superfaturamento, haja vista a confirmação da

proprietária do hotel dos valores recebidos de Almeida Turismo. No caso, a UFMS solicitou

de Almeida Turismo a disponibilização de quartos para um grupo de 50 pessoas, entre os dias

05 e 07 de junho de 2014, para participação no projeto “Saberes Indígenas na Escola”, que

seria realizado em Dourados/MS. Para tanto, a contratada apresentou a seguinte cotação de

preços para a UFMS:

O valor acima, R$ 10.258,00, foi efetivamente faturado para pagamento da UFMS, conforme

imagens abaixo:

Entretanto, de acordo com a filha da proprietária do Hotel Grandelli (CNPJ nº

00.933.333/0001-73), V. M. N. (CPF nº ***.600.061-**), o valor contratado por ela com

Almeida Turismo difere do listado acima:

Conforme a mensagem acima, o Hotel Grandelli cobrou R$ 240,00, R$ 190,00, e R$ 150,00,

respectivamente para os quartos quádruplos, triplos e duplos. Já a empresa Almeida Turismo

cobrou da UFMS R$ 359,00, R$ 290,00 e R$ 217,00 pelos mesmos quartos. Dessa forma,

chega-se ao resultado abaixo:

Quarto Quantidade

contratada (a)

Valor cobrado por

Almeida com

desconto de 28% (b)

Valor que devido

pela UFMS (c)

Superfaturamento

((b – c) x a)

Quádruplo 3 R$ 258,48 R$ 172,80 R$ 257,04

Triplo 2 R$ 208,80 R$ 136,80 R$ 144,00

Duplo 16 R$ 156,24 R$ 108,00 R$ 771,84

Total R$ 1.172,88

De todo o exposto, constatou-se superfaturamento da ordem de R$ 100.098,41 nos serviços

de hospedagem contratados pela empresa Almeida Turismo em um montante total analisado

de R$ 331.074,47 (30,23% de superfaturamento).

##/Fato##




“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do

contrato exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal

verificação se restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já

afirmado todos os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.

Uma vez reconhecida a boa-fé nas relações travadas entre administrados e Administração

Pública como regra, enquanto a má-fé tem de ser provada, de modo líquido e incontestável,

verifica-se, nesse ponto, com escólio na razoabilidade, que não se pode admitir no direito a

presunção segundo a qual documentos apresentados não representam a veracidade das

informações ali contidas.

Isso porque, é cediço que as empresas disponíveis no mercado oferecessem preços mais

baixos e vantajosos para o cliente comum, e mais altos quando o interessado é a

Administração Pública, prática que não é novidade para os órgãos de controle e para quem

atua diretamente nos processos de aquisição.

Tal fato foi constatado em diligências efetuadas por essa CGU/MS. A UFMS pagou por

aqueles valores faturados por essas mesmas empresas à contratada, e conforme já salientado,

com presunção de que tais notas eram fidedignas, mas que chegavam a 50% maior do que o

preço efetivamente pago.

A título de exemplo, assim como todas as notas fiscais apresentadas na mesma situação, a

mesma empresa que emitiu recibo à Almeida Turismo e Escultoria Negócios Empresariais

pela locação mensal de container (FURGOVALE) sob o valor de R$ 800,00 (oitocentos reais),

afirmou à CGU/MS que seu preço real recebido pelas referidas empresas foi de R$ 400,00

(quatrocentos reais). Ora, qual a intenção de se emitir recibo com o dobro do valor real?

Vê-se, por meio dessa situação, uma confissão de fraude contra a Administração, em conluio

com as empresas ora contratadas, situação em que a UFMS, então prejudicada, não teria

condições de supor a composição desses valores.

Por outro lado, todo o superfaturamento apurado em notas fiscais apresentadas, e que foram

pagas pela Administração, não decorreram da deficiência dos atos de gestão, pois todos os

documentos necessários à efetiva medição foram exigidos, bem como a comprovação dos

custos realizados pela contratada.

Além do mais, quando esta gestão tomou conhecimento de que havia um superfaturamento

nas referidas notas, adotou todas as medidas para esclarecer junto à empresa essas

diferenças, o que resultou na posterior rescisão contratual, evidenciando, a toda prova, a

intenção da Administração em mitigar riscos de atos antieconômicos nos contratos vigentes.

Corrobora-se a esse argumento o fato, reconhecido à fl. 35 do Relatório Preliminar, de que,

após os questionamentos feitos pela Administração,

verificou-se que a empresa Almeida Turismo emitiu faturas com valores corretos,

evidenciando saneamento quanto aos questionamentos referentes às passagens aéreas.

No entanto, com relação às demais notas fiscais, apresentadas pelas empresas

subcontratadas e identificadas com indícios de superfaturamento, tivemos que reconhecer a

legalidade dos mesmos ante a presunção de idoneidade desses documentos. De outra forma,

caso a Administração conferisse os valores de cada item subcontratado, por meio de

diligências à origem, poderia paralisar as atividades regulares dos setores e servidores

envolvidos no processo.

Da mesma forma,“não se pode, tampouco, pretender que todas as informações de subalternos

sejam checadas por seus superiores, sob o risco de inviabilizar-se a Administração. Aliás, se

assim o fosse, não seriam necessários os servidores subalternos. bastariam os chefes [...]”

(Acórdão n.º 65/1997-TCU-Plenário).” (ipsis litteris)




superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Almeida Turismo

era considerada idônea.


acompanhadas de outros documentos que asseguravam que os preços eram verdadeiros,

dificilmente o fiscal do contrato teria condições de identificar as irregularidades.

No entanto, conforme mencionado no relatório, alguns servidores da instituição perceberam

divergências entre as informações obtidas junto às companhias aéreas e hotéis e aquelas

constantes das faturas emitidas pela empresa Almeida Turismo. Disso resultou a rescisão

contratual com a empresa, contudo, o processo de apuração dos fatos irregulares

(23104.004441/2014-21) foi arquivado por determinação do Pró-Reitor de Administração C.

F. S., atendendo a parecer do pregoeiro D. C. B. A (fl. 431).





Recomendações:




2.1.13. Superfaturamento apurado de R$ 3.408,00 na locação de containers por Almeida

Turismo.

Fato

A empresa Almeida Turismo venceu o item 07 do Pregão Eletrônico nº 21/2014 com o maior

desconto ofertado, de 29% sobre os preços dos fornecedores. Assim, nos serviços de frete,

transporte de encomendas, e locação de containers, a empresa Almeida Turismo deveria

conceder desconto de 29% para a UFMS sobre o valor ajustado com as prestadoras de serviço

e locadoras de containers. Contudo, da análise de processos de pagamento relativo a locações

de containers, constatou-se que houve superfaturamento dos valores contratados.

Junto às faturas apresentadas por Almeida Turismo para cobrar da UFMS o pagamento pela

locação de containers, sempre foi apresentado um recibo, não assinado, com as inscrições de

H. S. (CPF nº ***.507.449-**), representante de empresa Furgovale (CNPJ nº

13.955.738/0001-54), locadora dos containers. Em todas as faturas analisadas, o valor cobrado

da UFMS foi de R$ 800,00 pela locação mensal de cada container. Entretanto, por meio de

circularização junto ao Sr. H. S. (CPF nº ***.507.449-**), foi confirmada a cobrança de R$

400,00 pela locação mensal de cada container para a empresa Almeida Turismo, a qual os

repassava para a UFMS. Além disso, o Sr. H. S. informou que não emitiu os recibos em seu

nome. Abaixo, seguem imagens do recibo não assinado e do termo de circularização nº

01/2015:

Desse modo, constatou-se que houve superfaturamento dos valores cobrados pela locação de

containers, como pode ser observado no quadro abaixo:

Quadro 11 – Superfaturamento na locação de containers por Almeida Turismo.

Processo Valor cobrado pela

Almeida Turismo (com

desconto de 29%)

Valor devido (com

desconto de 29%)

Superfaturamento

23104.003960/2014-72 R$ 1.136,001 R$ 568,00 R$ 568,00

23104.004155/2014-66 R$ 3.408,002 R$ 1.704,00 R$ 1.704,00

23104.004291/2014-56 R$ 1.136,003 R$ 568,00 R$ 568,00

23104.004357/2014-16 R$ 1.136,004 R$ 568,00 R$ 568,00

Total R$ 3.408,00 1 Locação de dois containers no mês de maio de 2014 2 Locação de seis containers no mês de junho de 2014 3 Locação de dois containers entre maio e junho de 2014 4 Locação de dois containers no mês de junho de 2014

##/Fato##




“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do

contrato exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal

verificação se restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já

afirmado todos os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.































após os questionamentos feitos pela Administração, verificou-se que a empresa Almeida

Turismo emitiu faturas com valores corretos, evidenciando saneamento quanto aos

questionamentos referentes às passagens aéreas.














superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Almeida Turismo

era considerada idônea.




No entanto, conforme mencionado no relatório, alguns servidores da instituição perceberam

divergências entre as informações obtidas junto às companhias aéreas e hotéis e aquelas

constantes das faturas emitidas pela empresa Almeida Turismo. Disso resultou a rescisão

contratual com a empresa, contudo, o processo de apuração dos fatos irregulares

(23104.004441/2014-21) foi arquivado por determinação do Pró-Reitor de Administração C.

F. S., atendendo a parecer do pregoeiro D. C. B. A (fl. 431).





Recomendações:




2.1.14. Superfaturamento apurado de R$ 7.045,17 na aquisição de passagens aéreas por

Escultoria Negócios Empresariais.

Fato

Em decorrência da interrupção dos serviços prestados por Almeida Turismo, a UFMS realizou

dispensa emergencial de licitação para contratação de novo prestador de serviços, restando

vencedora a empresa Escultoria Negócios Empresariais.

Em 09/07/2014, a UFMS e a empresa Escultoria Negócios Empresariais celebraram o contrato

nº 80/2014, o qual estabelecia as seguintes obrigações para a contratada:

Embora não esteja descrito no contrato, conforme proposta apresentada por Escultoria

Negócios Empresariais (fl. 75), o valor do agenciamento seria de R$ 10,00 para cada emissão,

remarcação ou cancelamento de passagem aérea:

Em que pese a UFMS e Escultoria Negócios Empresariais terem estabelecido “comissão”

como forma de remuneração da contratada, verificou-se que em alguns casos as tarifas das

passagens aéreas foram superfaturadas, aumentando o lucro da empresa, em prejuízo ao

Erário.

Por meio da consulta às páginas das companhias aéreas Azul Linhas Aéreas Brasileiras

(https://viajemais.voeazul.com.br/RetrieveBooking.aspx) e Gol Linhas Aéreas Inteligentes

(https://compre2.voegol.com.br/RetrieveBooking.aspx) na internet, constatou-se divergência

entre os valores cobrados pelas companhias aéreas da empresa Escultoria e aqueles cobrados

por essa última da UFMS. Abaixo, segue exemplo da inconformidade observada com o

localizador “LLVG9R”:

Comprovante de passagem aérea extraída do próprio site da Gol Linhas Inteligentes,

referente a trecho entre Campo Grande/MS e Brasília/DF, no dia 05/02/14, no valor total

de R$ 1.207,80 – localizador LLVG9R.

Cobrança apresentada pela empresa Escultoria de passagem aérea emitida pela companhia

aérea Gol Linhas Inteligentes, referente a trecho entre Campo Grande/MS e Brasília/DF, no

dia 05/02/14, no valor de R$ 1.387,80 – localizador LLVG9R.

Comparando os dados das imagens acima, constatou-se que na página da “Gol” o valor dos

trechos foi de R$ 1.207,80 (R$ 603,90 + R$ 603,90), enquanto que na fatura o valor das

passagens é de R$ 1.387,80, configurando um superfaturamento de R$ 180,00.

Assim sendo, a partir de amostra de processos de pagamentos analisados, apresenta-se abaixo

quadro com os valores superfaturados por Escultoria Negócios Empresariais, com

consequente prejuízo ao Erário

Quadro 12 – Superfaturamento nas aquisições de passagens aéreas por Escultoria.

PCD Nome Localiz.

Cia

aérea Valor site Fatura Superfaturamento

01/15 S. S. DFW55R AZUL 781,9 860,09 78,19

37/15 J. R. T. LLVG9R GOL 1207,8 1387,80 180,00

38/15 P. H. J. T8V6YP AZUL 2150,82 2390,00 239,18

49/15 K. H. KEMDQK AZUL 505,71 618,09 112,38

3876/14 L. M. ZG6YVX AZUL 1399,8 1649,78 249,98

3991/14 M. DA C. YBKBKI GOL 946,8 1094,51 147,71

4140/14 M. B. CE3B4H AZUL 409,9 450,89 40,99

4706/14 M. A. IYTSSG AZUL 443,8 544,20 100,40

3526/14 A. P. UB3ZQW AZUL 1394,8 1447,35 52,55

3600/14 D. D. N. AY2B8T AZUL 806,8 1151,35 344,55

3661/14 N. S. U57JFY AZUL 945,8 1546,51 600,71

3754/14 A. C. JG272R AZUL 677,8 742,69 64,89

3810/14 T. G. ZYTYNJ AZUL 1641,8 1939,88 298,08

3818/14 S. A. T. C415GY AZUL 839,9 940,84 100,94

3818/14 S. A. T. TEFPGM GOL 867,9 976,26 108,36

3841/14 J. F. ZCTYND AZUL 434,8 1045,69 610,89

3868/14 R. B. DA S. OKQPHH GOL 449,8 559,80 110,00

3891/14 L. Y. JDC5NN AZUL 433,8 493,80 60,00

3897/14 J. F. QF33GX AZUL 677,8 1025,63 347,83

3928/14 A. C. A. CBN69A AZUL 523,8 1155,22 631,42

4305/14 J. A. L. VDKMMA AZUL 279,9 598,67 318,77

4637/14 A. DE S. M. B7HT5M AZUL 358,9 394,79 35,89

4637/14 A. DE S. M. FJTUQX GOL 351,9 391,90 40,00

4377/14 R. P. DA C. QG1M8G GOL 703,8 889,39 185,59

4402/14 N. C. TB9W4T AZUL 2167,9 2564,21 396,31

4402/14 N. C. YBQK3F GOL 966,9 1021,00 54,10

4403/14 T. T. X6IF6F AZUL 3313,8 3679,08 365,28

4506/14 C. B. O. ZCRTHF GOL 1109,9 1365,37 255,47

4513/14 M. P. ZJ9LNA GOL 1109,9 1420,12 310,22

4516/14 R. M. JF7WXX AZUL 1718,8 2202,78 483,98

3846/14 S. R. E7LJ2M AZUL 719,8 840,31 120,51

Total 30.342,83 37.388,00 7.045,17

Em face do acima expendido, constatou-se um superfaturamento de R$ 7.045,17 (23,22%)

sobre o serviço de agenciamento de viagens por parte de Escultoria Negócios Empresariais,

na amostra de processos analisados.

##/Fato##




“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do contrato

exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal verificação se

restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já afirmado todos

os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.















































superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Escultoria

Negócios Empresariais era considerada idônea.








Recomendações:




2.1.15. Superfaturamento apurado de R$ 9.256,00 na locação de containers por

Escultoria Negócios Empresariais.

Fato

A empresa Escultoria Negócios Empresariais foi contratada por dispensa de licitação após a

interrupção da prestação de serviços por Almeida Turismo. Dentre vários serviços que

deveriam ser prestados por Escultoria Negócios Empresariais, foram objeto de análise os

serviços de frete, transporte de encomendas, e locação de containers. No caso, a empresa

Escultoria deveria conceder desconto de 11% para a UFMS sobre o valor ajustado com as

prestadoras de serviço e locadoras de containers (fl. 76):

Contudo, da análise de processos de pagamento relativo a locações de containers, constatou-

se que houve superfaturamento dos valores contratados.

Junto às faturas apresentadas por Escultoria para cobrar da UFMS o pagamento pela locação

de containers, sempre foi apresentado um recibo, não assinado, com as inscrições de H. S.

(CPF nº ***.507.449-**), representante de empresa Furgovale (CNPJ nº 13.955.738/0001-

54), locadora dos containers. Em todas as faturas analisadas, o valor cobrado da UFMS foi de

R$ 800,00 pela locação mensal de cada container. Entretanto, por meio de circularização junto

ao Sr. H. S. (CPF nº ***.507.449-**), foi confirmada a cobrança de R$ 400,00 pela locação

mensal de cada container para a empresa Escultoria, a qual repassava para a UFMS. Além

disso, o Sr. H. S. informou que não emitiu os recibos em seu nome. Abaixo, seguem imagens

do recibo não assinado e do termo de circularização nº 01/2015:

Desse modo, constatou-se que houve superfaturamento dos valores cobrados pela locação de

containers, como pode ser observado no quadro abaixo:

Quadro 13 – Superfaturamento apurado na locação de containers por Escultoria.

Processo Valor cobrado por

Escultoria (com

desconto de 11%)

Valor devido (com

desconto de 11%)

Superfaturamento

23104.006287/2014-22 R$ 18.512,001 R$ 9.256,00 R$ 9.256,00

Total R$ 9.256,00 1 Locação de containers entre agosto e dezembro de 2014 2 Locação de seis containers no mês de junho de 2014 3 Locação de dois containers entre maio e junho de 2014 4 Locação de dois containers no mês de junho de 2014

##/Fato##




“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do contrato

exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal verificação se

restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já afirmado todos

os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.















































superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Escultoria

Negócios Empresariais era considerada idônea.








Recomendações:




2.2 Parte 2

Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de

medidas preventivas e corretivas seja do executor do recurso federal descentralizado.

3. Consolidação de Resultados

Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está

adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.

Do montante fiscalizado de R$ 487.137,73 (quatrocentos e oitenta e sete mil, cento e trinta e

sete reais e setenta e três centavos), foi identificado prejuízo de R$ 144.819,05 (cento e

quarenta e quatro mil, oitocentos e dezenove reais e cinco centavos), referente aos itens 2.1.7,

2.1.11, 2.1.12, 2.1.13, 2.1.14, e 2.1.15.

Relatório de Demandas Externas - Relatórios de Auditoria ... · Trata-se de análise das...

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