Relatorio tcu 031.996-2013-2 agências reguladoras - antt - antaq - an

of 38 /38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 031.996/2013-2 1 GRUPO II CLASSE V Plenário TC 031.996/2013-2 Natureza: Relatório de Auditoria Entidades: Agência Nacional de Aviação Civil; Agência Nacional de Energia Elétrica; Agência Nacional de Telecomunicações; Agência Nacional de Transportes Aquaviários; Agência Nacional de Transportes Terrestres; Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis; Casa Civil da Presidência da República Advogado constituído nos autos: não há. SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. AGÊNCIAS REGULADORAS DE INFRAESTRUTURA. AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA DA REGULAÇÃO. RECOMENDAÇÕES. RELATÓRIO Adoto como Relatório o relatório de auditoria produzido pela equipe de fiscalização (peça 72), a seguir transcrito, cujas propostas contaram com a anuência dos dirigentes das secretarias então denominadas SefidEnergia e SefidTransporte (peças 73 e 75). INTRODUÇÃO 1.1. Antecedentes 1. Em função de solicitação do Congresso Nacional (Requerimento 156/2009), o Tribunal de Contas da União, realizou, em 2009, auditoria operacional para aferir a governança das agências reguladoras de infraestrutura no Brasil. 2. Como resultado desse trabalho, prolatou-se o Acórdão 2.261/2011-TCU-Plenário (TC 012.693/2009-9), o qual apontou uma série de recomendações e boas práticas a serem seguidas pelas agências supracitadas de maneira a fortalecer a governança regulatória. 3. Em 2013, nova fiscalização sobre a governança das agências reguladoras de infraestrutura foi autorizada, em razão de deliberação constante do Acórdão 224/2013-TCU- Plenário (TC 044.446/2012-8). 1.2. Objetivos e escopo da auditoria 4. A finalidade desta auditoria operacional é avaliar a governança da regulação nos setores de energia, comunicações e transportes, por meio das agências reguladoras de infraestrutura: Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). 5. O Referencial Básico de Governança do TCU (BRASIL, 2013) distingue três mecanismos de avaliação da governança: Liderança, Estratégia e Controle. 6. Dada a especificidade das agências reguladoras de normatizar, regular e fiscalizar relevantes setores da economia, é preciso que suas decisões sejam técnicas, transparentes e autônomas. Daí, relevante avaliar a existência e o grau de maturidade dos fundamentos que suportam o Processo Decisório dessas entidades e, por conseguinte, a existência das condições mínimas para o exercício da boa governança, abarcando o mecanismo Liderança. 7. Dentro do Processo Decisório, foram objeto de análise o grau de autonomia e transparência do processo decisório, a autonomia financeira e o uso de ferramentas como a

Embed Size (px)

Transcript of Relatorio tcu 031.996-2013-2 agências reguladoras - antt - antaq - an

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    1

    GRUPO II CLASSE V Plenrio

    TC 031.996/2013-2 Natureza: Relatrio de Auditoria

    Entidades: Agncia Nacional de Aviao Civil; Agncia Nacional de Energia Eltrica; Agncia Nacional de Telecomunicaes; Agncia Nacional de Transportes Aquavirios; Agncia Nacional de Transportes

    Terrestres; Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis; Casa Civil da Presidncia da Repblica

    Advogado constitudo nos autos: no h. SUMRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. AGNCIAS

    REGULADORAS DE INFRAESTRUTURA. AVALIAO DA GOVERNANA DA REGULAO. RECOMENDAES.

    RELATRIO

    Adoto como Relatrio o relatrio de auditoria produzido pela equipe de fiscalizao (pea 72), a seguir transcrito, cujas propostas contaram com a anuncia dos dirigentes das secretarias

    ento denominadas SefidEnergia e SefidTransporte (peas 73 e 75).

    INTRODUO

    1.1. Antecedentes

    1. Em funo de solicitao do Congresso Nacional (Requerimento 156/2009), o Tribunal de

    Contas da Unio, realizou, em 2009, auditoria operacional para aferir a governana das agncias reguladoras de infraestrutura no Brasil.

    2. Como resultado desse trabalho, prolatou-se o Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio (TC 012.693/2009-9), o qual apontou uma srie de recomendaes e boas prticas a serem seguidas pelas agncias supracitadas de maneira a fortalecer a governana regulatria.

    3. Em 2013, nova fiscalizao sobre a governana das agncias reguladoras de infraestrutura foi autorizada, em razo de deliberao constante do Acrdo 224/2013-TCU-

    Plenrio (TC 044.446/2012-8).

    1.2. Objetivos e escopo da auditoria

    4. A finalidade desta auditoria operacional avaliar a governana da regulao nos

    setores de energia, comunicaes e transportes, por meio das agncias reguladoras de infraestrutura: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional de

    Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel).

    5. O Referencial Bsico de Governana do TCU (BRASIL, 2013) distingue trs mecanismos de avaliao da governana: Liderana, Estratgia e Controle.

    6. Dada a especificidade das agncias reguladoras de normatizar, regular e fiscalizar relevantes setores da economia, preciso que suas decises sejam tcnicas, transparentes e autnomas. Da, relevante avaliar a existncia e o grau de maturidade dos fundamentos que

    suportam o Processo Decisrio dessas entidades e, por conseguinte, a existncia das condies mnimas para o exerccio da boa governana, abarcando o mecanismo Liderana.

    7. Dentro do Processo Decisrio, foram objeto de anlise o grau de autonomia e transparncia do processo decisrio, a autonomia financeira e o uso de ferramentas como a

    https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlProcesso?num=02137820126

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    2

    Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) na produo regulatria. Por oportuno, ressalte-se que, em

    relao autonomia decisria, foram verificados elementos relativos indicao, nomeao, substituio e estabilidade dos dirigentes das agncias reguladoras, bem como a poltica de

    conflito de interesses definida para esses agentes pblicos.

    8. Quanto ao mecanismo Estratgia, foram objetos de anlise os planos estratgicos propriamente ditos e o modelo de gesto da estratgia adotado por cada agncia.

    9. Como componente do mecanismo Controle, a poltica de gesto de riscos foi objeto desta auditoria, porm avaliada de forma associada estratgia dessas organizaes, visto que

    deve estar incorporada e disseminada por toda a gesto.

    10. A anlise desses aspectos foi aglutinada em duas questes de auditoria:

    a) Existem condies favorveis para que o processo decisrio das agncias seja

    transparente e produza decises tcnicas e livres de ingerncia?

    b) Em que medida est implementada a gesto estratgica da agncia?

    11. Ademais, o escopo do trabalho incorporou a verificao da adoo de parte das boas prticas e recomendaes expedidas no bojo de auditoria anterior que igualmente versava sobre governana regulatria (TC 012.693/2009-9).

    12. Impende destacar que a anlise constante desse trabalho tambm subsidiou a elaborao de captulo do parecer prvio s Contas do Governo da Repblica referente ao ano de

    2013.

    1.3. Metodologia

    13. Na fase de planejamento, entendeu-se necessrio focar a avaliao da governana das

    agncias de forma adaptada s suas caractersticas prprias, que as distinguem das demais entidades da administrao pblica indireta, especificamente a essencial autonomia de seu

    colegiado.

    14. Foi avaliado o arcabouo normativo aplicado s agncias reguladoras de infraestrutura, com a finalidade de identificar os fundamentos, objetivos e prerrogativas dessas

    entidades. Adicionalmente, foi pesquisada parte da literatura nacional e internacional concernente governana, buscando identificar as melhores prticas existentes e seus componentes essenciais.

    15. O Referencial Bsico de Governana do TCU (BRASIL, 2013) foi utilizado como norteador conceitual e executivo a todo o trabalho empreendido.

    16. Dessa forma, considerando as restries de recursos, buscou-se combinar o que fosse

    componente essencial de governana, como a transparncia quanto ao processo decisrio e, ao mesmo tempo, elementos de extrema valia para as agncias reguladoras, a exemplo do processo de

    indicao, nomeao, substituio e estabilidade dos seus dirigentes, tendo em vista serem autarquias especiais que, formalmente, gozam de autonomia decisria, alm de financeira e administrativa.

    17. A equipe de auditoria realizou Painel de Referncia, ocasio em que se buscou o alinhamento de expectativas e uma melhor delimitao do escopo da auditoria a se realizar. Esse

    Painel contou com a participao de representantes das unidades tcnicas do TCU envolvidas nessa auditoria.

    18. Delimitado o escopo, os critrios de avaliao dos componentes de governana foram

    buscados em boas prticas aceitas internacionalmente, a exemplo das determinadas e disseminadas pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e pelo

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    3

    U.S. Government Accountability Office (GAO), e nos institudos no trabalho anterior de

    governana.

    19. O trabalho contou tambm com o apoio da Secretaria de Mtodos Aplicados e Suporte

    Auditoria (Seaud) na elaborao do tpico referente Gesto de Riscos, visto ter sido realizado, recentemente, levantamento sobre o assunto em entidades da administrao indireta, inclusive as agncias aqui avaliadas.

    20. Ainda na etapa de planejamento, foram realizadas reunies com gestores e tcnicos das agncias reguladoras, a fim de apresentar o trabalho e recolher subsdios para a sua realizao.

    21. Para obteno das informaes necessrias execuo dos trabalhos, a equipe de auditoria encaminhou ofcios de requisio s agncias e Casa Civil da Presidncia da Repblica (Casa Civil) (peas 11, 26 e 27), compulsou os autos da auditoria anterior para

    verificar quais recomendaes j tinham sido atendidas e comparou as repostas apresentadas com os critrios estabelecidos, identificando, por meio dessa comparao, os achados de auditoria.

    22. A transparncia do processo decisrio e da gesto estratgica foi avaliada tambm por meio dos stios eletrnicos das agncias, os quais foram consultados a fim de validar as informaes prestadas e identificar empecilhos fcil obteno de informaes pela sociedade.

    23. Executados os trabalhos de campo, os achados e as propostas de encaminhamento foram discutidas internamente pela equipe e com os dirigentes das SefidTransporte e SefidEnergia.

    24. Finalizadas as anlises das documentaes e informaes prestadas pelas unidades fiscalizadas, relatrio preliminar foi enviado s agncias reguladoras, Casa Civil e Comisso de tica da Presidncia da Repblica para comentrios (peas X, Y e Z), os quais foram

    incorporados e analisados ao longo do presente relatrio.

    1. VISO GERAL

    25. Dentro da redefinio do papel do Estado como agente econmico, o capital privado chamado a colaborar no provimento de servios pblicos essenciais sociedade com investimentos, agilidade e eficincia produtiva tpicas do meio empresarial.

    26. A fim de garantir aos usurios que os servios prestados pelos parceiros privados sejam adequados, bem como evitar que interesses do governo de ocasio afetem o retorno dos

    investimentos acordados contratualmente, foram criadas as agncias reguladoras, "ente administrativo tcnico, altamente especializado e sobretudo impermevel s injunes e oscilaes tpicas do processo poltico" (GOMES, 2005).

    27. As agncias reguladoras possuem estrutura colegiada de deciso com a incumbncia de normatizar, disciplinar e fiscalizar a prestao de bens e servios pblicos, por agentes

    econmicos pblicos e privados, em diversos campos da atividade econmica, mantendo vnculo com a Administrao central, porm de forma autnoma.

    28. Para que as agncias cumpram suas funes regularmente, suas aes devem ser

    tcnicas, autnomas e possuir legitimidade, prestando contas sociedade e certificando-se de que sua atuao gera mais benefcios que obrigaes e custos.

    29. Em particular, as

    -eleitoral. So rgos cujo provimento de seus titulares no eletivo, com funes

    de natureza preponderantemente tcnica e ausncia de subordinao hierrquica aos poderes polticos eletivos do Estado como forma de propiciar o exerccio imparcial das suas funes em

    relao aos diversos interesses particulares que estive

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    4

    , 2003).

    30. As agncias avaliadas neste trabalho regulam setores essenciais ao desenvolvimento

    econmico do pas, cujas atividades esto presentes no cotidiano da sociedade, como o setor de telecomunicaes (Anatel), de transportes terrestres (ANTT), aquavirio (Antaq), areo (Anac) e de energia (Aneel e ANP).

    31. A sociedade moderna utiliza, direta ou indiretamente, os servios regulados pelas agncias de infraestrutura avaliadas neste trabalho, cujos mercados de atuao se destacam pelo

    volume intensivo de capital neles alocados e pela oferta de servios cada vez mais relevantes para o cidado brasileiro.

    32. Observa-se a permeabilidade desses servios de diversas maneiras em nossa sociedade.

    O crescimento da demanda pela transferncia de informaes por meio de redes de telecomunicao, por exemplo, torna essencial a regulao da oferta de servios de banda larga

    para promover a incluso digital e consolidar a sociedade do conhecimento. De outra forma, os investimentos em modais de transporte, sejam porturios, aeroporturios, ferrovirios ou rodovirios, impulsionam um maior desenvolvimento econmico-social, impactando positivamente

    cadeias produtivas nos mais diversos segmentos da economia, inclusive aumentando a competitividade dos produtos nacionais frente concorrncia.

    33. A qualidade do servio prestado pelas agncias reguladoras, e por conseguinte, dos servios regulados, depende, dentre outras coisas, da adoo de boas prticas de governana. Segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, o modo como as

    agncias so estruturadas, dirigidas, controladas, dispem de recursos e prestam contas - incluindo a natureza das relaes entre o tomador de deciso regulatria, atores polticos, o

    legislador, a administrao executiva, os processos judiciais e as entidades reguladas - constri a confiana no regulador e crucial para a efetividade da regulao (OCDE, 2013).

    34. Para uma boa governana, ganham relevo algumas caractersticas, como a estratgia

    organizacional e a autonomia das agncias reguladoras, a clareza de seus papis, os processos de tomada de deciso, a transparncia e a previsibilidade regulatria, o uso de ferramentas de apoio

    tomada de deciso e a qualificao dos recursos humanos, alm da participao dos atores envolvidos nas decises regulatrias e a accountability.

    35. Quanto autonomia decisria, as leis de criao das agncias reguladoras e a Lei

    Geral de Gesto de Recursos Humanos dessas entidades (Lei 9.986/2000) estabelecem que seus dirigentes sejam nomeados, por prazo fixo e no coincidente, pelo presidente da Repblica e

    sabatinados pelo Senado Federal para aprovao, afastada a possibilidade de exonerao ad nutum. Esse procedimento confere a essas entidades maior autonomia frente ao Executivo e alavanca a participao da sociedade por meio do Poder Legislativo.

    36. A legislao explicitamente distingue as agncias reguladoras como autarquias de natureza especial, caracterizadas pela autonomia administrativa e financeira e ausncia de

    subordinao hierrquica. As autonomias decisria e financeira, ditas essencialmente como a capacidade de tomar decises livre de ingerncias, foi imposta pelo legislador e fundamental para a boa consecuo de suas funes e atendimento do interesse pblico.

    37. Contudo, dizer que as agncias reguladoras devem ser imparciais e, principalmente, protegidas de interferncias do Executivo, no significa que estejam livres para atuar segundo

    premissas prprias. A atuao das agncias deve ter sempre clara a sua vinculao s pautas estabelecidas nas polticas pblicas, assim como a necessria coordenao que deve existir com o restante da Administrao Pblica, com o Poder Executivo central e com a rede composta do

    conjunto das demais instituies autnomas.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    5

    38. A transparncia outro elemento chave para uma boa governana. A OCDE destaca a

    transparncia como um dos pilares centrais de uma regulao eficaz, apoiando a accountability, mantendo a confiana no ambiente legal, contribuindo para a produo de regulamentos mais

    seguros e acessveis, menos influenciados por interesses particulares e, portanto, promotores da concorrncia, do comrcio e de investimentos (OCDE, 2011).

    39. Alm disso, a transparncia permite a participao da sociedade na vida regulatria,

    contribuindo para a legitimao social dos atos das agncias reguladoras. Nesse sentido, fundamental que o processo decisrio facilite a participao e o controle da sociedade. Essa

    legitimao tambm se instrumentaliza por meio da garantia participao de todos os interessados por meio da publicidade, bem como pela possibilidade de interveno e pelo exerccio do contraditrio e da ampla defesa.

    40. Em complemento aos componentes da boa governana acima explanados, imperativo s agncias reguladoras, como a toda organizao pblica ou privada, elaborar e pr em prtica

    uma estratgia organizacional, contribuindo para que suas obrigaes institucionais e o interesse pblico sejam eficientemente e efetivamente alcanados.

    41. O Referencial Bsico de Governana do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2013)

    destaca que:

    a organizao, a partir de sua viso de futuro, da anlise dos ambientes interno e externo e

    da sua misso institucional, deve formular suas estratgias, desdobr-las em planos de ao e acompanhar sua implementao, oferecendo os meios necessrios ao alcance dos objetivos institucionais e maximizao dos resultados.

    42. A despeito do relevante papel das agncias reguladoras e do potencial de afetar positivamente a sociedade, essas entidades enfrentam problemas comuns que pem em risco a

    confiabilidade e a legitimidade de suas aes frente aos investidores, sociedade e aos governos e a adequada prestao de servios pblicos regulados.

    43. Auditorias realizadas anteriormente pelo TCU levantaram falhas generalizadas, como:

    ausncia ou m fiscalizao dos contratos; procedimentos internos morosos e ineficientes; no aplicao de sanes e baixo percentual de recebimento das multas aplicadas; obscuridade na

    tomada de decises por falta de transparncia e de fundamentao tcnica robusta; e no enfrentamento de questes setoriais relevantes ao interesse pblico.

    44. Em 2009, foi realizada auditoria de avaliao da governana regulatria, pela qual

    diagnosticou-se: ausncia de tratamento oramentrio distinto das demais entidades da Administrao Pblica, visto serem as agncias reguladoras autarquias especiais; forte

    contingenciamento de recursos, inclusive de arrecadao prpria; necessidade de extenso do perodo de quarentena dos dirigentes; excessiva demora na indicao e nomeao desses; ausncia de regulamentao de forma de substituio dos conselheiros e diretores em seus impedimentos e

    afastamentos legais, ou ainda no perodo de vacncia que antecede a nomeao de novo dirigente; falha nos mecanismos adotados para a divulgao das aes e decises finalsticas e nos

    destinados a dar transparncia ao processo decisrio das agncias; baixa participao e controle social; ausncia de processos de gerenciamento de riscos formalmente institucionalizados; e no institucionalizao da Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) como ferramenta de melhoria da

    qualidade regulatria.

    45. Com base nesse quadro, possvel afirmar que a governana das agncias era

    incipiente. Contudo, uma boa governana, em linha com padres internacionais, essencial para impulsionar o desenvolvimento econmico e o bem-estar dos consumidores, incentivando a abertura do mercado, a inovao e a concorrncia, alm de facilitar a atrao de capitais

    estrangeiros (OCDE, 2011).

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    6

    46. Considerando a importncia das agncias reguladoras de infraestrutura para a

    sociedade, novamente o Tribunal avaliou a governana dessas entidades, agora, por meio de dois grandes temas: a) as condies para que o processo decisrio das agncias seja transparente e

    produza decises tcnicas e livres de ingerncia e b) uso de estratgia organizacional para orientar a gesto e alavancar o atendimento de polticas pblicas.

    2. PROCESSO DECISRIO

    47. A qualidade da tomada de deciso pelos colegiados das agncias depende, primordialmente, do grau de autonomia e transparncia do processo decisrio, da autonomia

    financeira e do uso de ferramentas como a Anlise de Impacto Regulatrio (AIR), diagnosticados a seguir.

    3.1. Autonomia decisria

    48. Com o intuito de avaliar a autonomia do processo decisrio, foram analisados os seguintes aspectos: processo de indicao, nomeao e substituio dos dirigentes das agncias, os

    mecanismos de estabilidade desses, e a poltica de conflito de interesses que alcana esses agentes pblicos.

    3.1.1. Processo de indicao, nomeao e substituio dos dirigentes das agncias

    reguladoras

    49. A atuao eficiente das agncias reguladoras pressupe que elas sejam entidades

    institucionalmente fortes, imparciais no cumprimento de sua misso e tecnicamente capacitadas, alm de protegidas da ingerncia poltico-partidria.

    50. A existncia de condies favorveis para que o processo decisrio das agncias

    reguladoras de infraestrutura seja transparente e produza decises tecnicamente fundamentadas e livres de ingerncias indesejveis depende, primordialmente, do processo de indicao, nomeao

    e substituio de seus dirigentes.

    51. Nesse sentido, o TCU, por meio do item 9.6.4 do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio, recomendou Casa Civil que promovesse estudos com vistas a fixar prazos para a indicao de

    nomes pelo Executivo Federal, tanto na hiptese de vacncias previsveis delimitando um prazo para que a indicao fosse feita com a antecedncia necessria e no permitisse afetar a

    autonomia decisria das agncias quanto nas indicaes decorrentes de vacncias imprevisveis; ademais, por intermdio do item 9.8.3 do mesmo Acrdo, indicou Casa Civil e Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados que a normatizao de prazos para

    indicao, sabatina e nomeao de dirigentes dos entes reguladores uma boa prtica capaz de melhorar a governana regulatria.

    52. O Projeto de Lei do Senado (PLS) 464/2007 um exemplo de iniciativa que est em tramitao no Legislativo para incorporao dessa boa prtica ao arcabouo normativo brasileiro. Todavia, no foi identificada, at o presente momento, qualquer alterao legal efetiva que tenha

    institudo prazos para indicao, sabatina e nomeao de dirigentes das agncias reguladoras. Dessa forma, pode-se concluir que as recomendaes deste Tribunal no foram adotadas.

    53. A auditoria anterior de governana identificou vcuos no comando das agncias reguladoras, resultantes da demora do Executivo em indicar candidatos, e do Legislativo em sabatina-los, situao que poderia ser mitigada pelo cumprimento do disposto no art. 10 da Lei

    9.986/2000:

    O regulamento de cada Agncia disciplinar a substituio dos Conselheiros e Diretores em

    seus impedimentos ou afastamentos regulamentares ou ainda no perodo de vacncia que anteceder a nomeao de novo Conselheiro ou Diretor.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    7

    54. Constatou-se que as ausncias de ocupao de vagas nos Conselhos e Diretorias das

    agncias auditadas chegavam a impossibilitar a tomada de deciso, considerando os quruns mnimos necessrios para deliberao de matrias. A Diretoria da Antaq, por exemplo, composta

    por somente trs membros. Estando vaga uma cadeira de direo, iminente o risco de que assuntos no sejam decididos por conta de votao empatada e, havendo impedimento ou ausncia de um dos Diretores restantes, reste impossibilitada qualquer tomada de deciso.

    55. At aquele momento, exceo da Anatel (art. 27 do anexo do Decreto 2.338/1997), no estavam previstos nos regulamentos das agncias reguladoras os critrios para a substituio

    dos Conselheiros e dos Diretores em seus impedimentos ou afastamentos regulamentares, ou ainda no perodo de vacncia que antecedesse a nomeao de novo Conselheiro ou Diretor.

    56. No intuito de evitar a perda do qurum deliberativo e a consequente debilidade da

    capacidade decisria das agncias, o mesmo Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio recomendou Casa Civil da Presidncia da Repblica que regulamentasse a forma de substituio dos

    Conselheiros e Diretores em seus impedimentos ou afastamentos regulamentares, ou ainda no perodo de vacncia que antecedesse a nomeao de novo Conselheiro ou Diretor.

    57. Em resposta ao retrocitado Decisum, a Presidncia da Repblica expediu os

    Decretos 7.703 e 7.863, ambos de 2012, incluindo nos regulamentos da ANTT e Antaq, respectivamente, regra estabelecendo que, durante o perodo de vacncia de cargo de Diretor que

    impedisse a existncia de qurum para as deliberaes da Diretoria, os respectivos Ministros de Estado dos Transportes e da Secretaria de Portos poderiam designar servidor do quadro de pessoal efetivo da agncia como interino, at a posse do novo membro da Diretoria.

    58. Apesar disso, constata-se que, at o presente momento, metade das agncias avaliadas (ANP, Aneel e Anac) permanece sem regras de substituio de Diretores definidas em seus

    regulamentos, nos casos de vacncia desses cargos.

    59. Todavia, para as agncias que possuem regulamentos de substituio de Diretores (Anatel, ANTT e Antaq), a prtica demonstra que os interinos se perpetuam nos cargos, situao

    ocasionada pela demora na indicao e nomeao de titulares.

    60. Com a finalidade de identificar a situao atual de vacncia dos cargos de direo das

    agncias reguladoras, as agncias foram diligenciadas para demonstrar os perodos de vacncia e substituio de cada um dos cargos de seus colegiados. Tomando por base as respostas aos expedientes remetidos (peas 28-36), foram elaboradas as figuras 1 e 2.

    61. A Figura 1 abaixo apresenta os percentuais de vacncia nos Conselhos e Diretorias das agncias, no perodo de 1/1/2010 a 31/12/2013:

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    8

    Figura 1 - Vacncia dos cargos de direo das agncias reguladoras

    Fonte: Agncias reguladoras (Elaborao prpria).

    (1) Cargo ocupado por no titular (interino) ou vago (no ocupado)

    62. A Figura 1 expe nitidamente que ANTT, Antaq e ANP so as agncias que mais sofrem

    com a falta de indicao e nomeao de dirigentes, enquanto Aneel e Anac so as menos prejudicadas.

    63. A Figura 2 apresenta os percentuais de ocupao dos cargos de Diretoria e Conselho por interinos, desde a criao das regras de substituio em cada agncia at 31/12/2013:

    Figura 2 - Ocupao dos cargos de direo das agncias por interinos

    Fonte: Agncias reguladoras (Elaborao prpria)

    64. Desde 20/3/2012, data do estabelecimento das regras de indicao de Diretores interinos para a ANTT, at 31/12/2013, trs das cinco vagas da Diretoria esto sendo ocupadas ininterruptamente por servidores indicados pelo Executivo e no sabatinados pelo Senado Federal.

    Esse percentual de 100% equivale a 649 dias (ou 1,78 anos). Ademais, a quarta cadeira de diretor permanece sem ocupante titular desde 18/2/2013.

    2% 10%

    47%

    4%

    47%

    8%

    25%

    72%

    1%

    34%

    25%

    1% 9%

    47%

    26% 30%

    22% 22% 27%

    13% 11%

    31%

    ANATEL ANAC ANTT ANEEL ANTAQ ANP

    Percentuais de vacncia1 dos cargos de direo das agncias reguladoras,

    entre 1/1/2010 e 31/12/2013

    Diretor-Presidente Diretor 2 Diretor 3 Diretor 4 Diretor 5

    10%

    100% 100%

    3%

    100% 100%

    3%

    100%

    0% 9%

    0%

    ANATEL ANTT ANTAQ

    Percentuais de ocupao dos cargos de direo por interinos,

    desde a criao do instituto at 31/12/2013

    Diretor 2 Diretor 3 Diretor 4 Diretor 5

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    9

    65. Na Antaq, duas das trs vagas de Diretoria tm sido igualmente ocupadas por interinos

    de forma ininterrupta, desde a edio do supracitado Decreto, em 8/12/2012. As duas vagas na Antaq ocupadas em 100% do perodo equivalem a 384 dias (ou 1,05 anos), uma vez que a regra de

    interinidade foi estabelecida quase nove meses depois da mesma para a ANTT.

    66. A Anatel tem sua regra de interinidade desde 1997, razo de seus percentuais de ocupao na figura 2 serem relativamente diminutos, contudo, igualmente so identificados longos

    perodos de ocupao dos cargos do Conselho por interinos, como, por exemplo, o quinto cargo, na qual o percentual de 9% corresponde a 400 dias sequenciados de ocupao interina.

    67. Diferente da regra da ANTT e Antaq, o interino na Anatel s pode ocupar o cargo por at dois meses, havendo revezamento dos indicados, enquanto perdurar a no ocupao por titular. Situao que no ameniza o carter frgil da interinidade nesta agncia, que deveria ser utilizado

    de forma excepcional e em carter transitrio, pois aos ocupantes interinos notadamente no so estendidas as mesmas garantias dos titulares.

    68. A regulamentao da regra de indicao de Diretores interinos para os cargos vagos uma alternativa vlida para mitigar a paralisia decisria dos colegiados das agncias reguladoras. Porm, conforme explicitado na Figura 2, a ocupao desses cargos por interinos tem se

    apresentado demasiadamente prolongada, pondo em risco a autonomia decisria das agncias.

    69. Os interinos no possuem, de fato, as mesmas garantias dadas aos titulares, como

    mandato fixo e impossibilidade de demisso ad nutum. Ao contrrio, sendo indicados exclusivamente pelo Executivo, podem ser destitudos do cargo a qualquer momento, bastando no mais atender s expectativas de quem l os colocou. Alm disso, os Diretores interinos no esto

    cobertos pelo manto da ampla legitimidade, outorgada somente queles que so avaliados no somente pelo Poder Executivo, mas tambm pelo Poder Legislativo.

    70. A ocupao ilimitada dos cargos diretivos das agncias por interinos configura burla ao devido processo legal de indicao e nomeao, pois os indicados pelo Poder Executivo no se submetem ao crivo do Legislativo que poderia vetar suas indicaes e so prontamente

    conduzidos aos cargos. Desse modo, o Executivo impe sua vontade de forma irrestrita e expurga o Legislativo do processo de escolha desses agentes.

    71. Portanto, a situao encontrada e descrita acima explicita um problema principal que so as vacncias nas Diretorias e Conselhos das agncias reguladoras que pem em risco sua capacidade de agir e de tomar decises, resultante da demora do Executivo e Legislativo na

    indicao, sabatina e nomeao de ocupantes para esses cargos. Como soluo alternativa imediata e extraordinria, h a possibilidade de o Executivo indicar interinos para os assentos

    vagos, devendo essa regra ser regulamentada nos regimentos internos das agncias faltantes (ANP, Anac e Aneel).

    72. Ocorre que, nas agncias que possuem em seus regulamentos a previso dos interinos

    (ANTT, Antaq e Anatel), verifica-se a praxe de perpetuao desses interinos nos cargos de direo. Como aos ocupantes interinos no se estendem as garantias do cargo percebidas pelos titulares, a

    autonomia decisria das agncias tambm fica comprometida. Assim sendo, associada soluo anterior, deve haver outra alternativa mediata e tambm extraordinria a esse problema subsidirio de vacncia prolongada e desmesurada de ser estabelecido prazo mximo para

    indicao de pretendentes aos cargos de Diretores e Conselheiros.

    73. A Casa Civil contesta a afirmativa deste relatrio de haver burla ao sistema de

    indicao e nomeao dos dirigentes das agncias reguladoras (pea 68, p. 5). Aponta que a nomeao desses dirigentes ato administrativo composto, dependendo da indicao por parte do Poder Executivo e sabatina e votao pelo Legislativo.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    10

    74. Quanto s substituies dos dirigentes, a Casa Civil afirma que se trata de

    determinao legal a preservao da autonomia administrativa e financeira das agncias reguladoras. Por esse motivo, entende-se conveniente e oportuno que as prprias agncias

    reguladoras criem propostas de substituio de seu corpo diretivo.

    75. Segundo aquele rgo, o respeito autonomia das agncias e o objetivo de garantir regras de substituio que mantivessem a credibilidade dessas instituies perante o mercado

    levou vrias agncias a criarem critrios prprios de substituio dos dirigentes, evitando ter os trabalhos de seus colegiados dificultados por insuficincia de qurum.

    76. Por fim, assevera que as regras de substituio de Diretores e Conselheiros estabelecem que Superintendentes sero previamente includos em uma lista de substituio, exercendo a funo de dirigente-temporrio, por prazo definido no regimento interno de cada

    agncia, em sistema de rodzio e com uma limitao ao mximo de perodos que aquele servidor pode exercer tais funes. O que demonstraria a natureza temporria da substituio, evitando a

    perpetuidade do mandato-tampo e demonstrando o interesse da Administrao Pblica em manter e defender o atual procedimento de escolha e homologao dos dirigentes.

    77. Os argumentos apresentados pela Casa Civil no derrubam as concluses alcanadas

    pela equipe de auditoria. Em certa medida, coadunam-se com o raciocnio desenvolvido pela equipe de auditoria, como ser visto abaixo.

    78. Segundo expressado pela Casa Civil, a substituio interina de dirigentes intenta preservar a autonomia das agncias e sua capacidade decisria, portanto, salutar que todas as agncias reguladoras tenham suas regras de substituio estabelecidas. Contudo, conforme j

    exposto neste relatrio, a ocupao interina dos Conselhos e Diretorias por um ou por vrios servidores indiferente preservao da autonomia decisria dessas entidades, pois nenhum

    desses servidores tem as prerrogativas prprias do cargo (impossibilidade de demisso ad nutum e prazo fixo de exerccio do cargo) que geram as condies mnimas tomada de decises autnomas por parte dos Diretores e Conselheiros titulares.

    79. Portanto, a ocupao temporria dos cargos de direo das agncias reguladoras por interinos salutar a evitar soluo de continuidade no regular funcionamento desses entes, porm,

    a realidade que se apresenta perniciosa autonomia decisria das agncias.

    80. O Poder Executivo no indica os titulares s Diretorias e Conselhos, que passariam pelo crivo do Senado Federal, e nomeia individualmente os interinos que ocupam esses cargos por

    tempo indeterminado (nico servidor ou por rodzio). Deste modo, h sim burla ao sistema de indicao e nomeao dos dirigentes das agncias reguladoras. O Senado impedido de participar

    do processo de escolha dos dirigentes e a autonomia decisria das agncias fragilizada.

    81. Considerando o acima, prope-se recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno TCU, que, no mbito de suas

    competncias, envide esforos para:

    a) a edio de decretos visando regulamentar a forma de substituio dos Diretores e

    Conselheiros da Agncia Nacional de Petrleo, Agncia Nacional de Energia Eltrica e Agncia

    Nacional de Aviao Civil, em seus impedimentos ou afastamentos regulamentares, ou ainda no

    perodo de vacncia que anteceder nomeao de novo conselheiro ou diretor, nos termos do

    artigo 10 da Lei 9.986/2000; e

    b) a edio de legislao estabelecendo prazo mximo para indicao, sabatina e

    nomeao de pretendentes aos cargos de Diretores e Conselheiros das agncias reguladoras,

    tanto na hiptese de vacncias previsveis quanto nas indicaes decorrentes de vacncias

    imprevisveis.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    11

    82. Ainda, prope-se, com fulcro no art. 4 da Portaria-Segecex 13, de 27/4/2011, dar

    cincia ao Senado Federal que a no indicao pelo Poder Executivo dos titulares s Diretorias e

    Conselhos das agncias reguladoras e a nomeao direta de interinos para ocupao desses

    cargos por tempo indeterminado (nico servidor ou por rodzio) fragiliza a autonomia decisria

    das agncias e impede o Senado Federal de participar do processo de escolha dos dirigentes

    configurando, assim, burla ao sistema de indicao e nomeao dos dirigentes das agncias

    reguladoras.

    83. A implementao das propostas acima tem como benefcio esperado o reforo da

    autonomia decisria das agncias de regulao ao restringir a vacncia nos seus Conselhos e Diretorias e a permanncia exacerbada de pessoas destitudas das garantias necessrias tomada de decises livres de ingerncias indesejveis.

    3.1.2. Estabilidade dos dirigentes das agncias reguladoras

    84. Conforme preconizado pela OCDE (2013), fundamental que haja disposies legais

    claras indicando os motivos para a exonerao de Diretores e Conselheiros de agncias reguladoras e, a depender da importncia do ente regulador, os motivos que no podem ser utilizados para fundamentar essas exoneraes.

    85. De acordo com a OCDE, essas disposies devem descrever os procedimentos para a exonerao, alm dos direitos do afetado de requerer a reviso dessa medida. Quanto mais

    especficos os critrios de exonerao, maior a dificuldade dos governos para afastar membros da Diretoria sem a devida motivao.

    86. Nessa linha, a auditoria de governana das agncias reguladoras realizada em 2009

    resultou em recomendao do TCU para a Casa Civil, no sentido de que, no mbito de suas competncias, avaliasse a convenincia e a oportunidade de promover alterao da legislao

    pertinente, de forma a tornar taxativo o rol de hipteses de perda de mandato dos cargos de direo das agncias, especificamente o pargrafo nico do art. 9 da Lei 9.986/2000 que autorizava s leis de criao das agncias a previso de outras condies para a perda do

    mandato, alm daquelas estabelecidas no caput do referido artigo: renncia, condenao judicial transitada em julgado ou processo administrativo disciplinar.

    87. No bojo do presente processo, a Casa Civil foi instada a se manifestar sobre essa recomendao, por intermdio do Ofcio 90/2014-TCU/SefidEnergia (pea 11), permanecendo silente quanto recomendao, dando conta, to somente, da promulgao da Lei 12.813/2013,

    que ser comentada mais adiante.

    88. Verifica-se que o pargrafo nico do art. 9 da Lei 9.986/2000 no sofreu alterao,

    remanescendo os riscos autonomia decisria das agncias, especialmente quanto ANTT e Antaq, cuja lei de criao (Lei 10.233/2001) introduziu hiptese inovadora de perda de mandato, in verbis:

    Art. 56. Os membros da Diretoria perdero o mandato em virtude de renncia, condenao judicial transitada em julgado, processo administrativo disciplinar, ou descumprimento manifesto

    de suas atribuies. (grifo inserido)

    89. O termo descumprimento manifesto de suas atribuies abre a possibilidade de que argumentos desarrazoados sejam utilizados para afastar os Diretores dessas agncias. Critrio

    demasiadamente flexvel e discricionrio, opondo-se s boas prticas de governana.

    90. Portanto, as boas prticas internacionais, assim como a recomendao do TCU, no

    foram seguidas pela Casa Civil, no mbito de suas competncias.

    91. Nesse sentido, prope-se recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno TCU, que, no mbito de suas competncias,

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    12

    envide esforos para promover a alterao legal do art. 56 da Lei 10.233/2001 a fim de excluir a

    expresso descumprimento manifesto de suas atribuies.

    92. O benefcio esperado da recomendao acima o aprimoramento do texto legal com

    consequente reforo da autonomia decisria das agncias reguladoras.

    3.1.3. Poltica de Conflito de Interesses

    93. O gerenciamento do conflito de interesses uma questo de extrema relevncia para se

    avaliar a governana regulatria, relacionando-se diretamente com a autonomia decisria das agncias reguladoras.

    94. De acordo com a OCDE (2013), o conflito de interesses pode ser definido como um conflito entre as obrigaes legais dentre as quais a busca do interesse pblico e os interesses privados de um agente pblico, quando esses interesses privados podem influenciar indevidamente

    o desempenho de suas competncias e responsabilidades.

    95. Essa questo tem ganhado relevo pelo aumento da mobilidade de pessoas entre a

    iniciativa privada (e terceiro setor) e o servio pblico e pelo estreitamento do relacionamento entre esses setores, situao que pode desencadear interaes prejudiciais ao interesse pblico (OCDE, 2010).

    96. A sada de pessoas com acesso a informaes privilegiadas e que, muitas vezes, participam de decises estratgicas no servio pblico suscitam questes legtimas sobre o risco de

    uso indevido de informaes quando elas se empregam no setor privado ou terceiro setor, especialmente no caso de absoro dessas informaes por empresas do mercado regulado.

    97. O conhecimento de informaes comercialmente sensveis ou estratgicas pode dar aos

    seus detentores uma vantagem indevida frente aos competidores. A suspeio de uso indevido desse conhecimento, algumas vezes de forma ilcita e em benefcio privado de agentes egressos do

    servio pblico, tem sido uma matria amplamente discutida entre os pases membros da OCDE, na medida em que ela pode minar a confiana nas decises pblicas e nos servios pblicos em geral.

    98. Para a OCDE (2013), deve ser estabelecida uma poltica relacionada ao conflito de interesses de agentes pblicos da direo e de outros escales de rgos e entidades

    governamentais pela possibilidade de uso indevido de informaes confidenciais ou privilegiadas por agentes pblicos de diferentes escales, embora os nveis de restrio devam ser ajustados ao nvel de risco do conflito de interesse associado s posies ocupadas.

    99. Este trabalho foca esforos na anlise do conflito de interesse voltado para a aplicao de prazos de quarentena para os dirigentes mximos das agncias e para os ocupantes de cargos

    inferiores que detenham informaes privilegiadas e relevantes dos setores regulados e influenciem na tomada de deciso dessas entidades.

    100. A OCDE recomenda que os prazos de quarentena aplicveis a reas de maior risco,

    como a regulao de mercados, sejam maiores que os prazos aplicados a outras reas (OCDE, 2010). De maneira geral, os tempos de quarentena aplicveis aos agentes pblicos que deixam o

    servio pblico para os pases-membros da OCDE variam entre um e dois anos.

    101. Nessa esteira, o TCU, por meio do item 9.8.1 do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio, j comunicou Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados e Casa

    Civil que entende como boa prtica o estabelecimento de quarentena de no mnimo um ano para os dirigentes das agncias reguladoras.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    13

    102. Por oportuno, cabe destacar a promulgao da Lei 12.813/2013, que unifica a poltica

    de conflito de interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo federal e impedimentos posteriores ao exerccio da funo pblica.

    103. A Lei 12.813/2013, ao estabelecer uma poltica de conflito de interesses, incorpora boas prticas internacionais, como: a) extenso do risco e da administrao de conflito de interesse a diferentes nveis hierrquicos da administrao pblica, atingindo, no caso das

    agncias reguladoras, os Superintendentes e at Gerentes (art. 2, pargrafo nico); b) aplicao do conceito de conflito de interesses ao perodo de ocupao do cargo pblico e no somente ao

    perodo aps essa ocupao (art. 5); c) definio de responsveis pela normatizao, fiscalizao e orientao no que toca aos conflitos de interesse (art. 8); e d) flexibilizao da aplicao da quarentena aos casos onde o conflito de interesses seja irrelevante ou inexistente (art. 8, inciso

    VI).

    104. Quanto ao instituto da quarentena, constatou-se que h, no arcabouo normativo

    vigente, trs prazos que podem ser aplicados aos ocupantes de cargos de direo das agncias, podendo levar a dificuldades na aplicao da regra, como mostra a Tabela 1:

    Tabela 1 Legislao sobre tempo de quarentena aplicvel aos cargos de direo das agncias

    Instrumento normativo

    Tempo de Quarentena

    4 meses 6 meses 12 meses

    Medida Provisria 2.225-45/2001

    Lei 9.986/2000 (Lei de RH das agncias)

    Lei 9.427/1996 (Lei de criao da Aneel)

    Lei 9.478/1997 (Lei de criao da ANP)

    Lei 12.813/2013 (Conflito de Interesses)

    Fonte: Elaborao prpria.

    105. Como as leis de criao da ANTT, Antaq, Anatel e Anac no definiram prazo de

    quarentena para seus dirigentes, aplicar-se-iam a eles o prazo de quatro meses estabelecido no art. 8 da Lei 9.986/2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias

    reguladoras e d outras providncias. Considerando o critrio da especialidade, aplicar-se-ia o prazo de doze meses, estabelecido nas Leis 9.427/1996 (art. 9) e 9.478/1997 (art. 14) em relao aos Diretores da Aneel e ANP.

    106. Porm, com a promulgao da Lei 12.813/2013, foi definido um prazo de quarentena de seis meses, aplicvel a diversos cargos da administrao pblica, inclusive aos Diretores das

    agncias reguladoras. A propsito, a Nota de Orientao 1, de 29/1/2014, da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica (CEP) (pea 37), lanando mo do disposto no art. 2 da Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro, assentou entendimentos relevantes sobre o alcance

    e a aplicabilidade dessa lei, como: a) revogao de todos os dispositivos anteriores Lei 12.813/2013 que dispunham de forma diversa sobre o tema; b) aplicao do prazo de quarentena

    de seis meses aos Diretores das agncias reguladoras; b) obrigao de pagamento de compensao pecuniria ao ex-Diretor ou ex-Conselheiro durante todo o prazo de quarentena, atendidas as condies legais e regulamentares, analisadas para cada caso de encerramento de

    vnculo com a funo pblica.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    14

    107. Durante o perodo da quarentena, os ex-Diretores ou Conselheiros no podem prestar

    servios, aceitar cargos, celebrar contratos, ou mesmo intervir em favor de interesse privado, nas condies elencadas no art. 6 da Lei 12.813/2013.

    108. Instadas a se manifestarem sobre o prazo de quarentena aplicvel a seus Diretores, as agncias informaram o que consta no quadro a seguir:

    Tabela 2 Tempo de quarentena aplicado aos Diretores ou /Conselheiros

    Agncia Reguladora Tempo de Quarentena

    4 meses 6 meses 12 meses

    ANTAQ ANTT

    ANAC

    ANP

    ANEEL

    ANATEL Fonte: Agncias reguladoras (Elaborao prpria).

    109. Verifica-se falta de uniformidade no entendimento quanto ao prazo de quarentena a ser aplicado aos Diretores das agncias reguladoras, levando a tratamentos diferenciados, o que se

    mostra como uma medida desarrazoada, sobretudo quanto remunerao compensatria devida aos agentes egressos do servio pblico durante a quarentena, atendidas as exigncias legais. o caso da Aneel, que, apesar de reconhecer que existe uma quarentena real de seis meses, s remunera os ex -

    Diretores por quatro meses, por entender que no h regulamentao para o pagamento pelos dois meses restantes.

    110. Quanto aos ocupantes de cargos inferiores que detenham informaes privilegiadas e relevantes dos setores regulados e influenciem na tomada de deciso dessas entidades, nenhum prazo de quarentena est sendo aplicado, pois carece de regulamentao por parte da CEP o dispositivo do

    pargrafo nico do art. 2 da Lei 12.813/2013, conforme art. 8, inciso I do referido normativo.

    111. Instada a se manifestar, a CEP reforou o entendimento de que o prazo de quarentena

    aplicvel aos dirigentes mximos das agncias reguladoras de 6 meses e a percepo dos

    respectivos rendimentos por todo o perodo da quarentena, conforme art. 4 do Decreto 4.187/2002 que foi recepcionado pela nova ordem jurdica que trata do conflito de interesses (pea 67, p. 5).

    112. Ademais, a CEP destaca que a concesso de remunerao compensatria no automtica e depende da configurao de impedimento concreto para o exerccio de atividade, aps o

    desligamento do cargo.

    113. A manifestao prvia da Casa Civil segue o entendimento acima esposado da CEP de prazo de quarentena de 6 meses por a Lei 12.813/2013 ter revogado tacitamente os dispositivos

    contrrios das leis anteriores e destaca que o texto original do Projeto de Lei de iniciativa do Poder Executivo, que deu origem citada Lei, previa prazo de quarentena de 12 meses, r eduzido para 6

    meses pelo Poder Legislativo, o qual, inclusive, estabeleceu a no remunerao durante o perodo da quarentena. O Poder Executivo vetou tal dispositivo, possibilitando a remunerao respectiva (pea 68, p. 4).

    114. A Casa Civil informa da existncia do Projeto de Lei 6.303/2013 que pretende alterar a atual Lei n 12.813, de 2013, justamente para esclarecer aspectos no inteiramente disciplinados

    nesta Lei (n 12.813, de 2013), bem como promover ajustes para sua melhor aplicao. Dentre outras alteraes, esta proposta explicita a percepo de remunerao compensatria, durante o perodo de impedimento, e os casos que cessam tal direito.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    15

    115. Do acima explanado, resta evidente que as agncias reguladoras devem aplicar o prazo

    de quarentena de 6 meses aos seus dirigentes, com respectiva remunerao por igual perodo.

    116. Portanto, prope-se recomendar, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento

    Interno TCU Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica que regulamente a extenso

    da aplicabilidade da Lei de Conflitos de Interesses aos ocupantes de cargos hierarquicamente

    inferiores, cujo exerccio proporcione acesso a informao privilegiada capaz de trazer vantagem

    econmica ou financeira para o agente pblico ou para terceiro.

    117. Dar cincia s agncias, com fulcro no art. 4 da Portaria-Segecex 13, de 27/4/2011, que,

    conforme art. 2, inciso III, e 6, inciso II, da Lei 12.813/2013 c/c art. 4 do Decreto 4.187/2002 e

    Nota de Orientao 1/2014 da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica, o prazo de

    quarentena aplicvel aos Diretores e Conselheiros das agncias reguladoras de 6 meses, com

    direito a remunerao compensatria por igual perodo.

    118. E, considerando que os atuais prazos de quarentena previstos pela Lei 12.813/2013 so

    inferiores aos preconizados pelas boas prticas internacionais doze meses recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno TCU,

    que, no mbito de suas competncias, envide esforos para a edio de legislao ampliando para 1

    ano o prazo de quarentena de Diretores e Conselheiros de agncias reguladoras e ocupantes de

    cargos hierarquicamente inferiores, cujo exerccio proporcione acesso a informao privilegiada

    capaz de trazer vantagem econmica ou financeira para o agente pblico ou para terceiro, com

    percepo de remunerao compensatria por igual perodo.

    119. A implementao das propostas acima tem como benefcio esperado reforar a autonomia

    decisria das agncias de regulao e aprimorar as regras de conflitos de interesses a elas aplicveis.

    120. Por oportuno, convm destacar a Resoluo 41/2013 do Senado Federal, que alterou o

    art. 383 do Regimento Interno daquela Casa, no sentido de disciplinar a apreciao da escolha de autoridades pelas comisses. Em suma, essa resoluo promoveu as seguintes alteraes: a) exigncia de informaes e documentos para anlise acerca da qualificao profissional e da vida particular e

    pblica do indicado; b) previso da possibilidade de participao da sociedade nesse processo; e c) possibilidade de realizao de audincia pblica.

    121. Especificamente quanto avaliao dos impedimentos para o exerccio do cargo de Diretor ou Conselheiro das agncias reguladoras, foram exigidas informaes como: a) as atividades profissionais exercidas pelo indicado, com a discriminao dos referidos perodos; b) declarao do

    indicado quanto sua participao, em qualquer tempo, como scio, proprietrio ou gerente, de empresas ou entidades no governamentais, com a discriminao dos referidos perodos; quanto

    sua atuao, nos ltimos cinco anos, contados retroativamente ao ano em que se deu sua indicao, em juzos e tribunais, em conselhos de administrao de empresas estatais ou em cargos de direo de agncias reguladoras; e c) argumentao escrita, apresentada de forma sucinta, em que o indicado

    demonstre ter experincia profissional, formao tcnica adequada e afinidade intelectual e moral para o exerccio da atividade.

    122. A obrigatoriedade de apresentao e a anlise dessas informaes para avaliao dos aspirantes aos cargos de direo das agncias vo ao encontro da recomendao do TCU contida no item 9.7 do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio, que recomendou ao Senado Federal a adoo de

    rotina mais rigorosa na avaliao dos candidatos aos cargos de direo das agncias reguladoras. Portanto, o item 9.7 do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio deve ser considerado implementado.

    2.2 Autonomia Financeira

    123. O Decreto-Lei 200/1967 define autarquia como entidade pertencente administrao indireta, dotada de personalidade jurdica prpria, criada por lei, com patrimnio e receita prprios,

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    16

    para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeira, para seu melhor

    funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

    124. As leis de criao das agncias reguladoras vo alm, destacando-as como autarquias

    especiais, sendo a autonomia financeira uma caracterstica prpria dessas entidades.

    125. Segundo a OCDE (2013), as fontes e os nveis de recursos das agncias devem ser estveis e transparentes para proteger sua independncia. A fim de proteg-las de cortes no oramento

    motivados por reao poltica a decises impopulares, recomenda-se a fixao do oramento em base plurianual.

    126. Disso, foi examinada a evoluo quanto ao tratamento da autonomia financeira dessas entidades, frente recomendao contida no item 9.6.2 e s propostas contidas nos itens 9.8.4 e 9.8.5 do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio.

    127. Na ocasio do citado Acrdo, diagnosticou-se que: a) as agncias se submetem aos ditames gerais do processo oramentrio; o contingenciamento oramentrio a praxe; b) no

    existem mecanismos especiais que as diferenciem de outras unidades oramentrias; c) em geral, no existe a autossuficincia, que a capacidade de suas prprias receitas bancarem suas despesas, e, quando h, os recursos so retidos pelo Executivo para alavancagem do supervit primrio; e d) no

    existem mecanismos formais que garantam estabilidade dos recursos destinados a elas.

    128. Com base nessas constataes, o Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio recomendou Casa

    Civil adotar providncias no sentido de promover o incremento das receitas prprias das agncias reguladoras deficitrias e, no caso da Aneel e Anatel, superavitrias, analisar os valores das taxas de fiscalizao praticadas e das sanes impostas, de modo a que as taxas de fiscalizao fossem

    diminudas para no onerar em demasia aqueles que pagam para ser fiscalizados, mantendo-se o carter punitivo das sanes impostas no exerccio das suas atividades regulatrias (item 9.6.2).

    129. Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados e Casa Civil, o retrocitado Acrdo comunicou que a criao de mecanismos formais que propiciem maior estabilidade e maior previsibilidade na descentralizao de recursos oramentrios para as agncias

    e a caracterizao das agncias em rgos setoriais, desvinculando seus oramentos dos respectivos ministrios vinculadores, so entendidas como boas prticas capazes de aprimorar a governana

    regulatria (itens 9.8.4 e 9.8.5).

    130. Disso, neste momento, foi examinada a evoluo quanto ao tratamento da autonomia financeira dessas entidades, frente recomendao contida no item 9.6.2 e s propostas contidas nos

    itens 9.8.4 e 9.8.5 do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio.

    131. Foram pesquisadas, na legislao vigente, alteraes no processamento oramentrio que

    fossem aderentes s boas prticas recomendadas, assim como inovaes que fortalecessem a necessria autonomia financeira das agncias. Durante essa pesquisa, a Casa Civil tambm foi diligenciada (pea 11). Contudo, no houve avanos quanto autonomia financeira das agncias,

    conforme se depreende da anlise da sua resposta (pea 19, p. 1).

    132. Restou que nada de novo foi identificado, ou seja, desde a ltima auditoria, no foram

    tomadas aes efetivas no sentido de distinguir as agncias reguladoras das demais autarquias no trato oramentrio ou aumentar os nveis e a previsibilidade de seus recursos, no sentido de dot-las de alguma autonomia financeira.

    133. A Casa Civil, em pronunciamento preliminar a este relatrio, afirma que a autonomia financeira das agncias deve ser interpretada em conjunto com o restante da legislao oramentria

    e financeira, podendo proceder aplicao dos recursos autorizados, desde que em conformidade com a Lei Oramentria Anual e com o decreto de programao oramentria e financeira, portanto, segundo aquela Casa Civil, no caberia confundir a autonomia financeira com a desvinculao das

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    17

    agncias do sistema financeiro e oramentrio vigente no Brasil. Assevera que a aplicao de

    recursos por essas instituies se pauta pelas normas da Lei 4.320/1964 e da Lei Complementar 101/2000 (pea 68, p. 3).

    134. Apesar das alegaes acima, as agncias reguladoras devem sim seguir a legislao vigente quanto aplicao de recursos. O ponto fulcral que as regras oramentrias deveriam estar alinhadas aos dispositivos legais que caracterizam as agncias como autarquias especiais, sendo a

    autonomia financeira uma caracterstica prpria dessas entidades, portanto, mereceriam tratamento diferenciado frente as demais autarquias.

    135. Nesse sentido, prope-se recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno TCU, que, no mbito de suas competncias,

    envide esforos para a realizao de estudos com vistas a alterar as regras oramentrias no sentido

    de distinguir as agncias reguladoras das demais autarquias no trato oramentrio, dotando-as de

    real autonomia financeira.

    136. Como benefcio recomendao acima, espera-se incremento da autonomia financeira das agncias.

    2.3 Transparncia

    137. Transparncia a qualidade do que transparente, que se pode ver atravs, que evidente ou que se deixa transparecer. Em sentido figurado utiliza-se a noo de transparncia para

    fazer aluso caracterstica de uma pessoa ou organizao que no oculta nada, que no tem nada a esconder. Assim, uma organizao transparente aquela que torna pblica a sua informao.

    138. De acordo com MELO (2009), a transparncia apontada como um dos princpios

    bsicos para a formao do regime jurdico dos servios pblicos a serem prestados pelo estado brasileiro. Para ele, transparncia trazer ao conhecimento pblico e geral dos administrados a

    forma como o servio foi prestado, os gastos aplicados, bem como a disponibilidade de atendimento.

    139. Com mesma lgica, o Referencial Bsico de Governana do TCU define transparncia como sendo a divulgao oportuna de todas as questes relevantes relacionadas organizao,

    inclusive situao financeira, desempenho, composio e governana da organizao (SLOMSKI apud BRASIL, 2013).

    140. Nesse sentido, e dado o nvel de maturidade democrtica da sociedade brasileira, cada vez mais exige-se que o trato da coisa pblica se d de forma transparente. Ou seja, que a tomada de decises se d seguindo regras pblicas, claras e estveis, com uso das melhores tcnicas e

    fundamentadas no arcabouo legal.

    141. Assim, como elemento intrnseco e uma das dimenses do conceito de governana, a

    transparncia indispensvel boa e moderna gesto pblica, ao lado da estabilidade das regras, da tecnicidade das decises, da prestao de contas, dentre outras.

    142. Em relao s agncias reguladoras, CORREA et al (2006) prope como boa prtica um

    modelo de transparncia do processo decisrio que contemple os seguintes elementos: a) existncia de calendrio de reunies da diretoria anunciado antecipadamente; b) pautas dos assuntos a serem

    deliberados nessas reunies; c) existncia de transmisso das sesses deliberativas da diretoria por meio da rede mundial de computadores; d) registro dos atos originrios das decises proferidas; e) atas das reunies; f) publicidade das decises emanadas dessas reunies g) sistema de

    acompanhamento processual eletrnico; e h) divulgao das agendas dos Diretores ou Conselheiros.

    143. Nesse mesmo sentido, o TCU se pronunciou no Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio,

    recomendando s agncias observar requisitos mnimos de transparncia nos seus processos decisrios, anlogos aos propostos no pargrafo anterior, tendo por parmetro os procedimentos

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    18

    adotados pela Aneel, cujo padro procedimental acerca desse assunto foi considerado, poca,

    adequado (item 9.4 do mencionado Acrdo).

    144. Outro ponto que mereceu ateno, tambm relacionado transparncia, diz respeito

    adoo, por parte das agncias reguladoras, de normativos internos que estabeleam prazos razoveis para disponibilizao dos relatrios de anlise das contribuies recebidas em audincias ou consultas pblicas, conforme recomendao do Tribunal exarada no item 9.2 do Acrdo

    referenciado.

    145. Assim, com base nos pressupostos e boas prticas anteriormente explanados e tendo em

    vista as recomendaes consignadas no Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio, buscou-se verificar a situao de adequao das agncias reguladoras tanto em relao transparncia nos processos decisrios quanto ao estabelecimento de prazo razovel para divulgao dos relatrios de anlise das

    contribuies recebidas em audincias ou consultas pblicas.

    146. Apresenta-se a seguir tabela ilustrativa da situao encontrada nas agncias reguladoras.

    Destaque-se que, em relao ao item de requisitos mnimos de transparncia, o critrio de verificao do atendimento ou no do Acrdo a disponibilizao desses documentos por meio dos stios eletrnicos das respectivas agncias, em vista da facilidade de acesso propiciada a todos da

    sociedade. Alm disso, levou-se em considerao a resposta dos gestores ao Relatrio Prvio que lhes foi apresentado. Oportunidade em que os achados, deste ponto, foram reexaminados luz dos novos

    argumentos trazidos por eles.

    147. Em relao ao item 9.2 do Acrdo 2.261/2011-TCU-Plenrio, o critrio utilizado foi o de verificao e anlise dos regulamentos das agncias acerca da matria, constantes nos seus stios

    eletrnicos, e das respostas a diligncias encaminhadas s agncias que no possuam (peas 36, p. 8-9, e 34, p. 6-15).

    Tabela 3 Quadro sntese quanto aos elementos de transparncia do processo decisrio

    Fonte: Agncias reguladoras (Elaborao prpria)

    (1) Funcionalidades existentes, porm de difcil acesso pelo usurio final.

    (2) Ressalte-se a pouca visibilidade do sistema, ocultado na pgina principal da Agncia sob a designao de CSA Central de

    Sistemas da ANP, caracterizando-se por ser pouco intuitivo ao usurio final e, portanto, de difcil acesso.

    148. Em sntese, verifica-se que a maioria das agncias apresentou evoluo quanto s questes suscitadas. Especial destaque deve ser dado evoluo apresentada pela Anatel, que providenciou todas as recomendaes do Tribunal, demonstrando, dessa forma, ser possvel

    Calendri

    o Anual

    de

    Reunies

    da

    Diretoria

    Pautas/documentos

    dos assuntos a serem

    deliberados nas

    reunies pblicas e da

    lista de processos a

    serem julgados

    Transmisso

    via internet

    das sesses

    deliberativas

    da diretoria

    Registro dos

    atos originrios

    das decises

    exaradas nas

    reunies da

    diretoria

    Atas das

    reunies

    da

    diretoria

    Sistema de

    acompanhamen

    to processual

    eletrnico

    Prazo razovel para

    disponibilizao de

    relatrios de anlise

    das contribuies

    recebidas em

    audincias/consultas

    pblicas

    ANTT N S N N N N N

    ANTAQ S

    (semestral

    ) S S N S S S

    ANAC N S N N S S S

    ANP S

    (mensal) S

    1 N S

    1 S

    1 S

    2 N

    ANATEL S S S S S S S

    ANEEL S S S S S S S

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    19

    progredir em prol de maior transparncia, sem que isso represente menor capacidade operativa

    das instituies reguladoras.

    149. Oportuno, ainda, informar que a Anatel, agindo proativamente e no se restringindo ao

    recomendado por esta Corte de Contas, aprovou alterao do Regimento Interno, de forma a possibilitar que as partes interessadas nos processos em pauta constantes de Reun ies do Conselho Diretor possam se manifestar oralmente pelo prazo de cinco minutos. Alm disso, a Anatel

    informou que, a partir do ms de julho de 2014, as reunies do Conselho Diretor podero tambm ser acompanhadas de maneira presencial, tendo em vista que as mesmas se realizaro em espao

    maior e mais adequado.

    150. Em relao Aneel, considerada, poca da prolao do Acrdo 2.261/2011, instituio paradigma, destaca-se o esforo empreendido, verificado somente aps a manifestao

    da Agncia em relao ao Relatrio Prvio, no tocante ao desenvolvimento de novas ferramentas que permitam uma maior e melhor maneira de acesso s informaes do processo decisrio.

    Destacando-se, nesse quesito, a criao de canal institucional no portal da Internet YouTube, de maneira a armazenar as Reunies Pblicas de Diretoria, bem como na obteno da certificao ISO 9001 em relao ao Processo de Transmisso da Reunio Pblica de Diretoria, de maneira a

    garantir a qualidade na oferta desse servio.

    151. A ANP apresentou pequena evoluo e seu stio eletrnico necessita de

    aperfeioamento. O sistema utilizado apresenta-se pouco amigvel e de usabilidade precria, trazendo dificuldade ao usurio que busca informao na pgina da Agncia na rede mundial de computadores. Conforme consta na Tabela 3 acima, os itens considerados atendidos pela agncia

    possuem ressalvas em razo da dificuldade de acesso.

    152. Alm disso, a norma interna (Instruo Normativa 8/2004 da ANP) que dispe sobre

    prazo para divulgao dos relatrios de anlise das contribuies recebidas em audincias ou consultas pblicas no se coaduna com o recomendado por esta Corte.

    153. O referido normativo, no subitem 5.2.1.3, estabelece que a divulgao da anlise sobre

    as contribuies recebidas em consulta pblica deve ocorrer em, no mnimo, 5 dias antes da audincia pblica que tratar do assunto. Ou seja, vai depender da data de realizao da audincia

    pblica. Portanto, no faz meno a prazo razovel para resposta s sugestes apresentadas, condio considerada essencial para garantir transparncia do processo como um todo. Dessa forma, a norma orientadora citada deve ser revista a fim de exprimir categoricamente o prazo no

    qual a Agncia dever apresentar o relatrio de anlise de sugestes recebidas aos interessados.

    154. A Antaq argumentou, em manifestao prvia a este relatrio, ter passado a

    disponibilizar em tempo hbil as pautas das reunies do seu colegiado. Fato corroborado por esta equipe de auditoria em acesso ao stio eletrnico da referida agncia. Destaque-se que a divulgao das pautas das reunies da Diretoria ocorreu aps identificao de no atendimento

    recomendao de transparncia do TCU e divulgao do Relatrio de Contas do Governo da Repblica.

    155. Outro ponto destacado trata do registro dos atos originrios das decises exaradas nas reunies de Diretoria, cuja abordagem apresentada pelo gestor no trouxe novos elementos que pudessem alterar a opinio desta equipe de auditoria consignada no quadro acima. Por outro lado,

    destaque-se, ainda, o fato positivo de a Antaq ter adotado, sempre que h deciso de aplicao de penalidade, o procedimento de encaminhar cpia digitalizada dos autos parte infratora, tornando

    o processo mais clere e transparente.

    156. Quanto Anac, embora tenha criado ferramenta que torna disponvel consulta a manuais, legislao aeronutica e a estudos gerais, bem como ferramenta que possibilita a busca

    por palavra-chave dos atos expedidos pela agncia, sobressai o fato de no ter evoludo

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    20

    satisfatoriamente quanto s boas prticas preconizadas no Acrdo mencionado anteriormente, de

    maneira a amplificar o alcance da transparncia do processo decisrio.

    157. Em relao ANTT, houve pouca ou nenhuma evoluo, desde o Acrdo 2.261/2011.

    Em resposta diligncia encaminhada acerca do estabelecimento de prazo razovel expedio do relatrio de contribuies s audincias e consultas pblicas, a agncia respondeu que a norma se encontra em reviso (h mais de dois anos e meio) tendo em vista tratar-se de extenso

    trabalho. Em manifestao prvia a este relatrio, a ANTT considerou observar todos os requisitos relativos transparncia e comunicao de seus processos decisrios, argumentando

    tratar-se de regulao ampla e complexa.

    158. No se percebem razes de a regulao de transportes terrestres ser mais complexa e ampla do que a dos demais setores auditados e nada obsta que seja empreendido esforo por parte

    dos gestores para que maiores nveis de transparncia e de governana da gesto regulatria sejam implementados. De fato, isso evidencia a pouca preocupao por parte da instituio em

    promover a questo da transparncia nos moldes salientados anteriormente. Alm disso, o acesso s informaes geradas que tenha interesse qualquer cidado fica prejudicado na medida em que o stio eletrnico da ANTT foi considerado pouco amigvel e de difcil navegao.

    159. Dessa forma, de maneira geral, pode-se afirmar que o tratamento dado divulgao do processo decisrio das agncias, embora tenha evoludo, continua desigual entre elas,

    apresentando diversos graus de maturidade. Do lado negativo destacam-se ANTT e ANP e, do lado positivo, Anatel e Aneel.

    160. Portanto, prope-se recomendar ANTT, Antaq, Anac e ANP, com fulcro no art. 250,

    inciso III, do Regimento Interno TCU, que envidem esforos para que, de um lado, todos os

    elementos caractersticos da tomada de deciso transparente sejam implementados e, por outro

    lado, os stios eletrnicos se apresentem de forma mais amigvel e com usabilidade melhor,

    permitindo, assim, fcil interao com essas informaes.

    161. Outrossim, recomendar ANTT e ANP que estabeleam, em normativo, prazo

    mximo razovel para disponibilizar os relatrios de anlise das contribuies recebidas em

    audincias ou consultas pblicas, conforme disposto no item 9.2 do Acrdo 2261/2011-TCU-

    Plenrio.

    162. E considerar cumprido o item 9.2 do Acrdo 2261/2011-TCU-Plenrio quanto Antaq, Anac, Anatel e Aneel; e o item 9.4 quanto Anatel.

    163. Espera-se como benefcio das recomendaes acima maior acesso da sociedade s informaes e atos das agncias e consequente maior controle sobre essas.

    2.4 Anlise de Impacto Regulatrio

    164. A Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) uma metodologia que intenta aprimorar as intervenes das agncias sobre os setores regulados que afetam agentes privados e a sociedade,

    que esto insertas no poder normativo de expedir atos que impem deveres e restringem direitos. Esse aprimoramento se d pela promoo da transparncia, da accountability e do rigor tcnico

    das regulamentaes propostas. A procedimentalizao e a participao dos interessados afetados pela poltica regulatria promovidos pela AIR democratiza e legitima a atuao regulatria.

    165. A AIR busca garantir que a regulao proposta ser to eficiente quanto possvel no

    sentido de alcanar a poltica pblica objeto da regulao, ao menor custo total para o conjunto da sociedade, garantindo que a regulao s pode ser imposta caso os benefcios totais sejam maiores

    que os custos totais.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    21

    166. Trata-se de uma evoluo da forma do Estado de elaborar e impor regras de conduta

    sociedade, chamando-a a participar em todas as etapas, avaliar a necessidade e o objetivo da norma proposta, apresentar suas carncias, sua viso do problema e suas expectativas de soluo.

    167. Portanto, o uso dessa ferramenta alcana diretamente os princpios da legalidade, impessoalidade, publicidade, eficincia, supremacia do interesse pblico, razoabilidade, finalidade e motivao. Ademais, fortalece imensamente a participao e o controle social.

    168. As prticas de verificao da implementao e execuo da AIR, utilizadas como referncias nesse trabalho, foram selecionadas das melhores prticas estabelecidas para o tema

    pelos rgos competentes do Reino Unido, Estados Unidos, Unio Europeia, Austrlia e pela OCDE, por estarem na vanguarda terica e de uso da ferramenta. A OCDE (1997) definiu dez boas prticas para estabelecer a AIR, quais sejam:

    a) Garantir o comprometimento poltico com a AIR;

    b) Alocar responsabilidades cuidadosamente para o cumprimento das etapas da AIR;

    c) Treinar os reguladores;

    d) Utilizar um mtodo analtico consistente, porm, flexvel;

    e) Desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados;

    f) Concentrar esforos em objetivos precisos;

    g) Integrar a AIR com os processos de elaborao de polticas, dando incio o mais cedo

    possvel;

    h) Conferir publicidade aos resultados;

    i) Envolver o pblico extensivamente;

    j) Aplicar AIR tanto a novas propostas regulatrias como reviso de regulao existente.

    169. De acordo com as boas prticas internacionais identificadas, a Anlise de Impacto

    Regulatrio funciona para desenvolver polticas regulatrias baseadas em evidncias e, para tanto, deve-se demonstrar as razes da interveno e os objetivos almejados; as solues alternativas, inclusive opes no regulatrias e de no fazer; custos e benefcios quantitativos e qualitativos

    das medidas propostas para os usurios, para o setor privado, para o governo, para o meio ambiente e para a sociedade como um todo; e os riscos associados ao no atingimento dos

    objetivos pretendidos.

    170. Essa ferramenta impe que as solues possveis sejam comparadas em termos de custos e benefcios. H os custos diretos, aqueles que so custeados pelas empresas e pela

    sociedade, como resultado direto do atendimento da regulao, e os custos governamentais de administrao e imposio das regulaes (custo regulatrio). Os benefcios so os prprios

    objetivos almejados pela regulao pretendida.

    171. A anlise deve ser posta ao escrutnio das partes interessadas, por meio de audincias ou consultas pblicas. Nessa fase, os dados devem ser apresentados em linguagem clara e direta,

    utilizando-se, por exemplo, uma tabela que resuma as estimativas de benefcios e de custos para cada alternativa regulatria em questo, incluindo os benefcios e custos qualitativos (no

    monetrios). imperativo documentar todos os pressupostos e mtodos utilizados, de modo que um terceiro qualificado possa compreender e reproduzir a anlise.

    172. -

    -la, como a informao, a educao, a propaganda, outros instrumentos econmicos e a autorregulac . igualmente essencial considerar os impactos da

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    22

    concorrncia na conduo da AIR, visto ser um dos mais importantes de todos os impactos

    regulatrios.

    173. A ltima etapa da AIR monitorar e avaliar a soluo implementada, a fim de avaliar o

    atingimento dos objetivos pretendidos e efetuar as revises necessrias.

    174. Relevante destacar que o princpio da proporcionalidade perpassa todo o processo de AIR, desde a seleo das medidas alternativas para soluo do problema a ser resolvido, at a

    profundidade das anlises empreendidas e da quantificao e monetizao de custos e benefcios.

    175. Pases-referncia no uso dessa ferramenta, como Estados Unidos, Austrlia e Reino

    Unido, possuem leis obrigando a realizao da AIR e, alm disso, criaram rgos centrais que orientam e avaliam todas as anlises, alm de contarem com extensa base de dados econmicos e sociais.

    176. preciso destacar que, desde o princpio da anlise empreendida nesse trabalho, identificou-se a incapacidade das agncias reguladoras de infraestrutura de realizar a AIR nos

    moldes das melhores prticas estabelecidas internacionalmente. Essa incapacidade deve-se: falta de cultura das nossas entidades pblicas em expor os motivos de suas aes regulatrias; ausncia da sociedade como agente participante das decises pblicas; e a inexistncia de um

    levantamento sistmico de dados que pudessem embasar as avaliaes de custos e benefcios das alternativas regulatrias propostas.

    177. Disso, tem-se que a avaliao aqui empreendida objetivou verificar se as agncias reguladoras ao menos elaboraram normativos internos que obrigam e orientam a realizao da

    AIR, demonstrando que h apoio, ao menos formal, para o uso dessa ferramenta. Alm disso,

    verificou-se o emprego da metodologia da AIR em alguma regulao proposta pelas agncias,

    por mais simplificado que tenha sido o processo, exigindo-se porm, o chamamento da sociedade

    para participar da tomada de deciso, condio essencial para conduo de um processo de AIR.

    178. Os resultados alcanados so apresentados na sequncia, primeiramente de forma resumida na Tabela 4 e depois por agncia.

    Tabela 4 Resumo da situao atual das agncias reguladoras quanto AIR

    AIR obrigatria Manuais internos AIR simplificada Consultas Pblicas

    ANTT N S N N

    ANTAQ N N N N

    ANAC N S S N

    ANP N N S S

    ANEEL S N S S

    ANATEL S N S S

    Fonte: Agncias reguladoras (Elaborao prpria)

    179. Quanto ao desempenho particular das agncias, identificou-se que a Anac possui instruo normativa estabelecendo os procedimentos gerais para realizao de anlise preliminar

    para proposio de atos normativos e decisrios, que pode ser considerado um passo inicial importante no sentido de aplicar as principais ferramentas de AIR, mas ainda distante do

    aprimoramento desejvel. As AIR apresentadas pela agncia no possuam mensurao de custos e benefcios e a comparao de alternativas de forma estruturada e no h participao externa na tomada de deciso (audincia pblica). As anlises apresentadas pela agncia possuem somente a

    alternativa contrria de nada fazer, sendo escolhida a opo de fazer.

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    23

    180. O Regimento Interno da Anatel, alterado em 2013, determina que os atos de carter

    normativo, salvo em situaes expressamente justificadas, devero ser precedidas de AIR. A agncia apresentou dois processos que utilizaram a ferramenta de forma simplificada, a exemplo

    da Anac, e passaram por consulta pblica.

    181. A Aneel emitiu, em 2013, resoluo normativa tornando obrigatria a realizao de AIR prvia a qualquer ato normativo, com a respectiva audincia pblica, e instituiu comisso

    tcnica para disseminao da ferramenta. At o momento, a AIR est sendo aplicada de forma inicial nessa agncia, mas, como ponto positivo, os processos decisrios j se utilizam de

    audincias pblicas.

    182. A ANP no possui regulamentos internos que obrigam a realizao de AIR nem manuais de orientao, contudo, a agncia apresentou o uso da ferramenta em trs oportunidades

    e afirmou seguir as orientaes do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG) e realizar treinamentos.

    183. A Antaq estabeleceu, em 2010, projeto para implantao de Anlise de Impacto Regulatrio com assessoramento e consultoria do PRO-REG, dentro do seu denominado planejamento estratgico, contudo, sem maiores providncias para implantao da metodologia e

    normatizao interna. A agncia informou que no tem a inteno de aplicar a ferramenta de forma indistinta por considerar que, na maioria dos casos, a adoo de parte dos elementos de AIR

    j se mostra suficiente. Ao contrrio da assertiva da Antaq, entende-se que a AIR deve ser aplicada a todas as decises regulatrias, moderando a profundidade da anlise de acordo com a complexidade e impacto do tema.

    184. Por fim, a ANTT afirma ter iniciado os estudos sobre alternativas de implementao da AIR em 2009, quando foi desenvolvido o Formulrio de Anlise Preliminar de Impacto Regulatrio

    (FAPIR), o qual de preenchimento obrigatrio. Ocorre que, at a data de concluso deste relatrio, a ferramenta foi utilizada como auxlio somente em decises no regulatrias e a obrigatoriedade de uso no consta de resoluo ou do prprio regimento interno da agncia, a

    exemplo das demais agncias citadas. Do lado positivo tem-se que a agncia participa dos treinamentos do PRO-REG sobre a ferramenta.

    185. Verifica-se que ocorreram treinamentos e tentativas iniciais de uso da Anlise de Impacto Regulatrio, resultando na adoo de boas prticas, como a de instituir a obrigatoriedade de uso da ferramenta e a de elaborar manuais internos de orientao. Contudo, preciso avanar

    e acelerar a disseminao dessa ferramenta, visto que nossas agncias esto muito atrasadas em relao aos seus pares internacionais e a sociedade no tm se beneficiado do aumento da

    transparncia e da qualidade das decises regulatrias resultantes do uso da AIR.

    186. Para tanto, prope-se recomendar s agncias reguladoras, com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno TCU, que adotem as boas prticas referentes a Anlise de

    Impacto Regulatrio recomendadas pela OCDE.

    187. Os benefcios esperados dessa recomendao so o aprimoramento das intervenes

    das agncias sobre os setores regulados e a maior participao e controle da sociedade sobre essas intervenes.

    3. ESTRATGIA ORGANIZACIONAL

    188. O planejamento estratgico auxilia a entidade a definir suas prioridades de ao e alcanar os resultados desejados, permite que a entidade identifique fatores de riscos e

    oportunidades de melhorias e, dessa forma, se previna em ambientes de incertezas.

    189. A entidade deve visualizar e definir sua expectativa em relao ao futuro (o que deseja ser), verificar qual a situao encontrada no presente e, diante disso, verificar quais os recursos

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    24

    humanos, materiais, financeiros e tecnolgicos necessrios para alcanar a situao almejada. Em

    seguida, deve estabelecer uma misso e os objetivos estratgicos (longo prazo).

    190. Para viabilizar a implementao dos objetivos estratgicos, a entidade deve elaborar

    ainda um planejamento de curto prazo, definindo objetivos e metas, desenvolvidos para operacionalizar os objetivos de longo prazo. Por meio do planejamento operacional so definidas as aes, as atividades e os projetos que sero implementados anualmente e os responsveis por

    sua execuo. Estimam-se tambm os recursos necessrios e avaliam-se os riscos eventualmente identificados (INTOSAI, 2013).

    191. importante, ainda, o estabelecimento de indicadores que sero utilizados para avaliar o desempenho da entidade no alcance dos objetivos estabelecidos.

    192. Deve-se destacar que a implementao de um planejamento estratgico um processo

    dinmico. No se trata apenas de um documento formal com objetivos e metas traadas. O plano estratgico, formalizado em documento, deve ser o resultado de um abrangente processo de gesto

    estratgica.

    193. Inicialmente, recomendvel que se estabeleam regras para a conduo do processo de elaborao do documento estratgico. Essas regras devem compreender a sistemtica de

    tomada de deciso, de divulgao das informaes e de envolvimento e comunicao com partes interessadas, bem como a forma como ser avaliada, direcionada e monitorada a estratgia

    organizacional.

    194. Alm disso, no processo de elaborao do planejamento estratgico deve haver: a) engajamento dos diversos nveis organizacionais, sendo que a alta administrao deve

    necessariamente estar envolvida; b) responsabilidades claramente definidas, aes e um calendrio para a elaborao do plano estratgico; c) consulta s partes interessadas externas

    entidade; d) diagnstico dos fatores internos e externos que possam afetar o alcance dos objetivos (fatores positivos, fraquezas, oportunidades e desafios) e e) objetivos e metas acompanhados por meio de indicadores.

    195. Ademais, o processo deve ser avaliado para fornecer informaes para o aperfeioamento do prximo ciclo de planejamento e devem ser disponibilizados instrumentos que

    possibilitem s partes interessadas o acesso e o acompanhamento de informaes relevantes e de qualidade acerca do desempenho e da efetividade de estratgia, programas e projetos.

    196. Em relao ao documento formal que institui o planejamento estratgico, podem-se

    elencar alguns componentes considerados pela literatura internacional como essenciais para sua efetividade (GAO, 1997). So eles: a) misso declarada pela agncia contemplando suas

    competncias regulatrias; b) objetivos e metas estabelecidos para as principais competncias regulatrias; c) vinculao entre os objetivos estratgicos e as aes e um plano operacional cujas aes estejam vinculadas aos objetivos estratgicos; d) seleo de aes para o alcance dos

    objetivos considerando a disponibilidade de recursos humanos, materiais e financeiros; e e) indicadores de resultados para acompanhamento e controle.

    197. Baseado nos critrios acima, chegou-se a uma avaliao preliminar acerca do planejamento estratgico das agncias, a qual foi levada ao escrutnio das mesmas. So apresentadas a seguir as consideraes s contestaes apresentadas pela Antaq, Aneel e ANTT,

    visto que essas discordaram das concluses iniciais da equipe de auditoria.

    198. No que se refere Antaq, inicialmente entendeu-se que a agncia no seguia seu plano.

    Ocorre que o documento Projetos Estratgicos em 5 Perguntas no contm os elementos mnimos essenciais elencados nos itens 189-196 deste relatrio, mas somente um conjunto de aes

  • TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 031.996/2013-2

    25

    desvinculadas de um planejamento de longo prazo, portanto, no pode sequer ser considerado um

    planejamento estratgico.

    199. A mesma concluso serve para a Agenda de Desafios Estratgicos da Aneel.

    Portanto, resta que a Antaq no possui plano estratgico vigente e a Aneel est fase avanada de elaborao do seu.

    200. Por sua vez, a ANTT, inicialmente, apresentou parcos documentos que no

    evidenciavam cabalmente a existncia de um planejamento estratgico nem o andamento de um processo para sua elaborao. Contudo, aps a verso inicial desse relatrio, foram apresentados

    documentos que demonstram haver um processo de planejamento em andamento. Ressalte-se que continua o entendimento de que, at a poca de execuo da presente auditoria, a ANTT no possua planejamento estratgico em vigor.

    201. Dados os critrios de avaliao do ciclo de planejamento e do plano estratgico e as consideraes acima, apresenta-se a seguir um resumo da situao atual das agncias reguladoras

    quanto implementao de um planejamento estratgico.

    Tabela 5 Situao atual das agncias reguladoras quanto estratgia organizacional

    Anac

    H planejamento estratgico institudo. nica a instituir regra que orienta o ciclo de planejamento. O Planejamento Estratgico apresenta-se com os

    desdobramentos esperados. So apresentadas as perspectivas e os objetivos estratgicos, que por sua vez so desdobrados em aes, as quais so monitoradas

    por meio de metas previamente identificadas. De maneira geral, h uma boa divulgao do desempenho e da efetividade da estratgia implementada. A agncia disponibiliza as metas institucionais vigentes no stio da instituio, bem como no

    Dirio Oficial da Unio.

    Aneel

    Planejamento estratgico em elaborao. O processo de elaborao do planejamento estratgico para o ciclo 2014-2017 encontra-se em fase avanada. O

    mapa estratgico e os objetivos estratgicos foram publicados internamente, aps a validao pela Diretoria da agncia.

    ANP

    Planejamento estratgico em elaborao. Foi contratada empresa de consultoria

    para desenvolvimento de um planejamento estratgico para o perodo de 2014-2018. Os trabalhos foram iniciados em junho de 2013 e esto em fase avanada (concluso do Mapa Estratgico).

    Anatel Planejamento estratgico em elaborao. Foi contratada empresa de assessoria em planejamento. O processo de elaborao se encontra em fase intermediria.

    ANTT

    Planejamento estratgico em elaborao. Houve aprovao da definio da Viso, da Misso, dos Objetivos Estratgicos, dos atributos de valor, dos Indicadores de

    Desempenho e das iniciativas Estratgicas componentes do Plano Estratgico Corporativo 2014-2017.

    Antaq

    No h planejamento estratgico institudo. O documento apresentado (Projetos

    Estratgicos em 5 Perguntas) no contm os elementos mnimos essenciais de um planejamento estratgico, mas somente um conjunto de aes desvinculadas de um

    planejamento de longo prazo. Fonte: Agncias reguladoras (Elaborao prpria)

    202. Observa-se, de maneira geral, que o modelo de gesto das agncias no orientado

    por um planejamento estratgico. Das seis agncias reguladoras fiscalizadas, apenas a Anac possui atualmente um modelo de gesto orientado por um documento que formaliza o planejamento

    estratgico. Em regra, as