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Tribunal de RecursoCÂMARA DE CONTAS

Proc. n.º

2/2015/AUDIT S/CC

Vol. I

RELATÓRIO DEAUDITORIA

N.º 7 /2015

AUDITORIA AOS PROJECTOS DE “EMERGÊNCIA” DE JUNHO DE 2013IMPLEMENTADOS PELO MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS



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RELATÓRIO DE AUDITORIA AO PROGRAMA DE EMERGÊNCIAS DE JUNHO DE 2013 DO MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS

ÍNDICE

Índicesdefiguras,quadrosetabelas ......................................................................................................................................................2

Relaçãodesiglaseabreviaturas ................ ................ ................. ................ ................ ................ ................. ................ ................. ..........3

1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................. ................................... 4

1.1. N ATUREZA E ÂMBITO ....................................................... .............................................................. ........................ 4

1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA ........................................................... ...................................................... 5

1.3. OBJECTIVOS DA AUDITORIA ......................................................................................... ........................................... 5

1.4. COLABORAÇÃO DOS SERVIÇOS ............................................................................................................................... 6

1.5. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO .............................................................. ............................................................... .. 6

2. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA .................................................................................................................... .. 72.1 PROJECTOS DE EMERGÊNCIA IMPLEMENTADOS PELO MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS – 2013 E 2014 ..................................... . 72.2 C ARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA DE EMERGÊNCIAS DE JUNHO DE 2013 - CRONOLOGIA .................... ...................... .................. 92.3 QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DO APROVISIONAMENTO E DOS CONTRATOS PÚBLICOS ......................................... ..... 14

2.3.1 COMPETÊNCIA PARA A AUTORIZAÇÃO DA ABERTURA DO PROCEDIMENTO E ADJUDICAÇÃO ............................................... 14

2.3.2 QUANTO À LEGALIDADE DO RECURSO AO AJUSTE DIRECTO ...................................................................................... 16

Princípios Aplicáveis ao Aprovisionamento Público .................................................................................................................................................. 17

Tipos de Procedimentos de Aprovisionamento Previstos na Lei .............................................................................................................................. 19

Dos Pressupostos do Recurso ao Ajuste Directo para Compras de Emergência .................................................................................................... 22

Conclusão ................................................................................................................................................................................................................... 24

2.3.3 PROCEDIMENTOS DE APROVISIONAMENTO PARA OBRAS DE VALOR SUPERIOR A 1.000.000 USD ....................................... ..... 252.3.4 FRACCIONAMENTO DA DESPESA PÚBLICA ......................................................................................................................... 272.3.5 SUJEIÇÃO À FISCALIZAÇÃO PRÉVIA PELA CÂMARA DE CONTAS ............................................................................................ 28

2.4 QUANTO AO CUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTAL E DE GESTÃO FINANCEIRA ......................................................... 29

2.5 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO ....................................................................... ................................. 31

2.5.1 CONTRATAÇÃO PÚBLICA ................................................................................................................................................. 312.5.2 EXECUÇÃO DOS PROJECTOS DE OBRAS PÚBLICAS............................................................................................................. 32

2.6 INEXISTÊNCIA DE REVISÃO DAS PEÇAS DESENHADAS E BILL OF QUANTITIES ................................................ ...................... 38

2.6.1 QUANTIDADES DOS TRABALHOS PREVISTOS NOS BOQ – SLOP PROTECTION - GABION ...................... ..................... ................ 402.6.2 PREÇOS UNITÁRIOS PARA TRABALHOS DE CONSTRUÇÃO ................................................................................................... 41

Gabion Construction ........................................................................................................................................................................................... 42

Structural Concrete .............................................................................................................................................................................................. 44

Stone Masonry Wall and Drain ........................................................................................................................................................................ 44

River Normalization and Band Wall Construction ..................................................................................................................................... 45

2.6.3 PREÇOS UNITÁRIOS PARA ALUGUER DE MÁQUINAS ............................................................................................................ 46

2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES FÍSICAS ................................................................................................................. 47

2.7.1 CONSIDERAÇÕES PRÉVIAS .............................................................................................................................................. 472.7.2 NORMALIZAÇÃO DE WENUNUK RIVER ................................................................................................................................ 48

2.7.3 OBRAS REALIZADAS NA ESTRADA LACLUBAR JUNCTION – NATARBORA ...................... ..................... ...................... ................ 502.7.4 NORMALIZAÇÃO DE RIBEIRAS E CONSTRUÇÃO DE BARREIRAS DE CONTENÇÃO ..................................................................... 532.7.5 ASPECTOS A TER EM CONTA PARA EFEITOS DE EMISSÃO DE RECOMENDAÇÃO DE PAGAMENTO ................................. ............. 58

3 PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES E CONCLUSÕES DA AUDITORIA .................................................................. 59

4. RECOMENDAÇÕES ............................................................... .............................................................. ........... 69

5. DECISÃO ........................................................... ................................................................. .............................. 72

6 MAPA DE EVENTUAIS INFRACÇÕES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES ........... 73

7 FICHA TÉCNICA ........................................................... .............................................................. ...................... 76



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Í NDICE DE FIGURAS

Figura 1 – EXECUÇÃO DE NORMALIZAÇÃO WENUNUK RIVER , MÁQUINA DO IGE ........................................................................................... 49Figura 2 – IMAGENS DE PROJECTOS DE NORMALIZAÇÃO DE RIBEIRAS E CONSTRUÇÃO DE MUROS DE CONTENÇÃO AQUANDO DAS VERIFICAÇÕES

DA EQUIPA DE AUDITORIA ............................................................................................................................................................ 54

Í NDICE DE QUADROS

Quadro 1 – COMPETÊNCIA LEGAL PARA AUTORIZAÇÃO DA ABERTURA DE PROCEDIMENTO DE APROVISIONAMENTO ..................... .................. 15

Í NDICE DE TABELA S

Tabela 1 – CONTRATOS CELEBRADOS PELO MOP (LINHA MINISTERIAL) E CONFERÊNCIA CPLP (FI) – 2013 E 2014 ................... ...................... .. 8Tabela 2 – RESUMO DOS PROJECTOS DO PROGRAMA DE EMERGÊNCIAS DE JUNHO DE 2013 ...................................................................... 11Tabela 3 – PROCEDIMENTOS DE APROVISIONAMENTO DA COMPETÊNCIA DA CNA – SUPERIORES A 1.000.000 USD ....................................... 25Tabela 4 – FRACCIONAMENTO DA DESPESA PÚBLICA – UNIDADE DA DESPESA ........................................................................................... 27Tabela 5 – ERROS NOS BOQ – QUANTIDADES DE GABION ......................................................................................................................... 40Tabela 6 – INFLACIONAMENTO PREÇOS UNITÁRIOS – GABION CONSTRUCTION ........................................................................................... 42Tabela 7 – UNIT PRICE ANALYSIS - GABION CONSTRUCTION ..................................................................................................................... 43Tabela 8 – INFLACIONAMENTO PREÇOS UNITÁRIOS – STRUCTURAL CONCRETE .......................................................................................... 44Tabela 9 – INFLACIONAMENTO PREÇOS UNITÁRIOS – STONE MASONRY WALL AND DRAIN ............................................................................ 45Tabela 10 – INFLACIONAMENTO PREÇOS UNITÁRIOS – RIVER NORMALIZATION AND BAND WALL CONSTRUCTION ........................................... 45Tabela 11 – INFLACIONAMENTO DOS PREÇOS DE ALUGUER DE MÁQUINAS – CONSULTORES VS PREÇOS REFERÊNCIA MOP............................ 46Tabela 12 – PROJECTOS OBJECTO DE VERIFICAÇÃO FÍSICA ..................................................................................................................... 47Tabela 13 – ATERAÇÕES AO BOQ - WENUNUK RIVER, VIQUEQUE .............................................................................................................. 49Tabela 14 – CÁLCULOS DE AUDITORIA AO VOLUME DOS TRABALHOS RECLAMADOS PARA PAGAMENTO - WENUNUK RIVER, VIQUEQUE ............. 50Tabela 15 – OBRAS REALIZADAS NA ESTRADA ENTRE LACLUBAR, SALAU E MANEHAT.................................................................................. 50Tabela 16 – NORMALIZAÇÃO DE RIBEIRAS E CONSTRUÇÃO DE BARREIRAS DE CONTENÇÃO ......................................................................... 53



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R

EL ÇÃO DE SIGL S E BREVI TUR S

SIGLA DESIGNAÇÃO

ADB Asian Development Bank / Banco Asiático de Desenvolvimento

ADN Agência de Desenvolvimento Nacional

Art. Artigo

BAM Boletim de Aprovação de Materiais

BoQ Bill of Quantities ou Mapa de Quantidades de Trabalhos

CAFI Conselho de Administração do Fundo das Infraestruturas

Cf. Conforme

CNA Comissão Nacional de Aprovisionamento

CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa

CRDTL Constituição da República Democrática de Timor-Leste

DGSC Direcção Geral dos Serviços Corporativos

DL Decreto-Lei

DNEPCC Direcção Nacional de Estradas, Pontes e Controlo de Cheias

DGOP Direcção Geral das Obras Públicas

FI Fundo das Infraestruturas

IGE Instituto de Gestão de Equipamento

INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions

LM Linhas MinisteriaisLOCC Lei Orgânica da Câmara de Contas

LOGF Lei do Orçamento e Gestão Financeira

MOP Ministério das Obras Públicas

MOPTC Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações

m3 Metro cúbico

OGE Orçamento Geral do Estado

PA Programa de Auditoria

PED Plano Estratégico de Desenvolvimento

PGA Plano Global de Auditoria

PU Preço Unitário

R4D Roads for Development

RJA Regime Jurídico do Aprovisionamento

RJCP Regime Jurídico dos Contratos Públicos

SCI Sistema de Controlo Interno

SGP Secretariado dos Grandes Projectos

SEOP Secretário de Estado das Obras Públicas

USD Dólar dos Estados Unidos da América



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1. INTRODUÇÃO

1.1. NATUREZA E ÂMBITO

Do Plano de Acção Anual da Câmara de Contas para o ano de 2015, aprovado pela Deliberação

n.º 1/2015, de 30 de Janeiro1, consta a realização de uma “ Auditoria aos Projetos de Emergência

Implementados pelo Ministério de Obras Publicas” (MOP)2.

Esta auditoria insere-se no âmbito da Fiscalização Sucessiva, e incidiu sobre o “Programa de

Emergências de Junho de 2013”, doravante designado de “Programa de Emergências” ou

“Programa”, que consistiu na execução pelo MOP de obras designadas de “emergência” nosDistritos de Ainaro, Covalima, Manatuto, Manufahi e Viqueque, na sequência de chuvas, por

iniciativa do então Secretário de Estado das Obras Públicas (SEOP), Luis Vaz Rodrigues.

Nesse Relatório de Auditoria é feita, ainda, uma análise sumária dos restantes projectos

designados de “emergência” implementados pelo MOP, nos anos de 2013 e 2014 – cf. Ponto

2.1.

Não foram efectuados até à data da elaboração deste Relatório de Auditoria quaisquer

pagamentos referentes às obras realizadas.

Esta auditoria centrou-se nas áreas constantes do Plano Global de Auditoria (PGA) e Programa

de Auditoria (PA).

A realização desta auditoria incidiu, directa ou indirectamente, sobre:

Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC) e respectivas

Direcções relevantes;

Agência de Desenvolvimento Nacional (ADN);

Secretariado dos Grandes Projectos (SGP); Comissão Nacional de Aprovisionamento (CNA);

Consultores externos e empresas / consórcios contratados pelo MOPTC, para a execução

e supervisão dos projectos.

1 Publicado no sítio da internet dos tribunais, em www.tribunais.tl. 2 Actual Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações do VI Governo Constitucional.

http://www.tribunais.tl/






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1.2. FUNDAMENTO, METODOLOGIA E AMOSTRA

Esta auditoria teve como fundamento a oportunidade do controlo e foi realizada de acordo com

as Linhas de Orientação Estratégica 3.1 e 3.2 do Plano Trienal 2013 – 2015 da Câmara de

Contas3, aprovado pela Deliberação n.º 2/2013, de 14 de Março, do Plenário do Tribunal de

Recurso.

A metodologia utilizada seguiu as orientações constantes das Normas Técnicas da International

Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI, desenvolvendo-se nas seguintes fases:

Planeamento, Execução, Avaliação dos Resultados/Relato.

Foram seguidas, também, as “Linhas de Orientação e Procedimentos para a Realização de

Auditorias a Obras Públicas da Câmara de Contas”.

Incluiu a análise da documentação de suporte relativa aos 55 projectos cuja execução física

atingiu os 100% e que constam de lista enviada pelo MOPTC à ADN, em 21 de Maio de 2015,

para “(...) atu verifica molok prepara kontrato”, e a realização de verificações físicas pela Equipa

de Auditoria.

1.3. OBJECTIVOS DA AUDITORIA

O desenvolvimento desta acção de controlo visa alcançar os seguintes objectivos:

Avaliar do Sistema de Controlo Interno (SCI) nas áreas da contratação pública e da

execução dos projectos de obras públicas;

Caracterizar e avaliar da execução física do Programa e respectivos Projectos;

Analisar as circunstâncias que levaram à realização das obras e apurar se as mesmas se

destinaram de facto a fazer face a danos provocados pelas chuvas;

Avaliar as responsabilidades assumidas pelo Estado perante as Empresas / Consórcio

envolvidos na execução do Programa;

Verificar o cumprimento da legislação orçamental, do aprovisionamento e dos contratos

públicos;

Apurar eventuais responsabilidades financeiras.

3 Respectivamente, “Controlar as despesas de Capital e Desenvolvimento realizadas at ravés do Fundo de Infra-estruturas” e Realizar Auditorias ao nível da Contratação e da Execução de obras públicas”, referentes ao ObjectivoEstratégico 3 – “Intensificar o controlo financeiro externo sobre os grandes fluxos financeiros e nos domínios deMaior risco e desenvolver auditorias de gestão e de avaliação de resultados das políticas públicas desenvolvidaspelo Governo”.



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1.4. COLABORAÇÃO DOS SERVIÇOS

Regista-se a boa colaboração prestada pelos dirigentes e colaboradores do MOPTC e ADN na

resposta aos pedidos de elementos e esclarecimentos feitos no decurso desta acção. De

registar, ainda, o envio dos documentos solicitados pela Câmara de Contas pelas empresas

responsáveis pela elaboração dos desenhos e Bill of Quantities (BoQ) / Mapa de Quantidades de

Trabalhos e pela supervisão dos projectos.

1.5. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO

Para efeitos do exercício do contraditório, consagrado no art. 11.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto, que aprova a Orgânica da Câmara de Contas - LOCC, foram instados para, querendo,

se pronunciarem sobre os factos constantes do Relato de Auditoria o:

1) Gastão Francisco de Sousa (anterior Ministro das Obras Públicas e actual Ministro das

Obras Públicas, Transportes e Comunicação);

2) Luís Vaz Rodrigues (Ex-Secretário de Estado das Obras Públicas);

3) Samuel Marçal (Director da Agência de Desenvolvimento Nacional);

Foram concedidos 20 dias úteis para o efeito, tendo o anterior Ministro das Obras Públicas e

actual Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicação, solicitado o prolongamento do

prazo por mais 15 dias úteis.

A ADN, na pessoa Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico, solicitou, também, a

prorrogação do prazo para resposta por mais 10 dias úteis.

Ambos os pedidos de prolongamento foram indeferidos por se considerar que o prazo de 20 dias

úteis concedido, correspondente a cerca de um mês, era suficiente.

Os responsáveis acima identificados não apresentaram quaisquer alegações.



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2. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA

2.1 PROJECTOS DE EMERGÊNCIA IMPLEMENTADOS PELO MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS – 2013 E 2014

Na sequência da aprovação do Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED) 2011-2030, Timor-

Leste tem assistido nos últimos anos à realização de elevados investimentos na construção e

manutenção de infraestruturas físicas, quer no sector dos transportes, tais como estradas,

pontes, portos e aeroportos, quer no sector da água e saneamento, da electricidade, bem como

das telecomunicações, considerados essenciais para o desenvolvimento e modernização do

país.

Apesar de se pressupor que estes investimentos, incluídos num Plano para 20 anos, serão

adequadamente planeadas e programadas, a realidade tem mostrado que a concretização da

maioria destas obras é feita através dos designados projectos de “emergência”, muitos dos quais

relacionados com a construção e reabilitação de estradas.

Estes projectos caracterizam-se, fundamentalmente, pelo facto de serem executados ao abrigo

de contratos que não são precedidos de procedimentos de aprovisionamento concorrenciais,

mas sim, através de Ajuste Directo, ou seja, através da escolha directa pelo Governo das

empresas que realizam as obras.

O argumento sempre apresentado reside na “urgência” existente, muitas vezes usado mas

nunca devidamente fundamentado ao abrigo da lei. O enquadramento legal do recurso aos

chamados procedimento de aprovisionamento de “emergência” consta do Ponto 2.3.2 deste

Relatório de Auditoria.

Apesar desta Auditoria se centrar no “Programa de Emergências”, desenvolvido pelo SEOP, e

que consistiu inicialmente na realização de 152 projectos de “emergência” em cinco Distritos, que

tinham um custo previsto inicial de 74.448.748 USD, em que a escolha das empresas foi por Ajuste Directo, é feita referência a outros projectos de “emergência” concretizados pelo MOP nos

anos de 2013 e 2014.

Assim, consta no Anexo 1, páginas 4 a 18 do Vol. II deste Relatório de Auditoria, a lista dos

contratos implementados através do orçamento do MOP (“linha ministerial”) para a realização de

obras nos anos de 2013 e 20144. Do Anexo 2, páginas 19 e 20 do Vol. II, consta a lista das

4 Não foram considerados nas tabelas em anexo os contratos relacionados com o projecto Roads for Development

(R4D), projecto financiado pela cooperação autraliana (AusAid) com a cooperação do Organização Internacional doTrabalho.



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obras de “emergência” relacionadas com a Cimeira da CPLP em Timor -Leste, que ocorreu em

Díli durante o mês de Julho de 2014, e que foram realizadas através do Fundo das

Infraestruturas (FI).

Na tabela seguinte consta informação resumida sobre os mesmos.

Tabela 1 – CONTRATOS CELEBRADOS PELO MOP (LINHA MINISTERIAL) E CONFERÊNCIA CPLP (FI) – 2013 E 2014

Distritos

Emergências LM MOP2013-2014

Emergências FI Cimeira CPLP 2014 Total Emergências LM MOP + CPLP 2014

N.ºContratos

%Valor(USD)

%N.º

Contratos%

Valor(USD)

%N.º

Contratos%

Valor(USD)

%

Aileu 5 3.4 1,687,166 3.6 0.0 0.0 5 3.0 1,687,166 1.5

Ainaro 2 1.3 448,267 1.0 0.0 0.0 2 1.2 448,267 0.4

Baucau 7 4.7 1,373,317 2.9 0.0 0.0 7 4.2 1,373,317 1.2

Bobonaro 10 6.7 2,445,279 5.2 0.0 0.0 10 6.0 2,445,279 2.2

Covalima 7 4.7 2,400,652 5.1 0.0 0.0 7 4.2 2,400,652 2.2

Díli 69 46.3 21,188,110 45.1 18 100.0 63,639,750 100.0 87 52.1 84,827,859 76.7

Ermera 7 4.7 1,654,841 3.5 0.0 0.0 7 4.2 1,654,841 1.5

Lautem 8 5.4 1,818,135 3.9 0.0 0.0 8 4.8 1,818,135 1.6

Liquiça 10 6.7 3,574,678 7.6 0.0 0.0 10 6.0 3,574,678 3.2

Manatuto 10 6.7 1,920,584 4.1 0.0 0.0 10 6.0 1,920,584 1.7

Manufahi 4 2.7 1,033,991 2.2 0.0 0.0 4 2.4 1,033,991 0.9

Oecusse 3 2.0 461,734 1.0 0.0 0.0 3 1.8 461,734 0.4

Viqueque 7 4.7 6,938,338 14.8 0.0 0.0 7 4.2 6,938,338 6.3

Total 149 100.0 46,945,092 100.0 18 100.0 63,639,750 100.0 167 100.0 110,584,842 100.0

No total, estão em causa 167 contratos no valor global de 110.584.842 USD, quais 87contratos (52,1%), no valor de 84.827.859 USD (76,7%), relativos ao Distrito de Díli.

Na tabela anterior não foram considerados os projectos de “emergência” incluídos no FI no ano

de 2013.

Não pode deixar de se salientar o facto de todos os contratos celebrados pelo MOP, através

do seu orçamento, e todos os contratos para a realização de obras relacionadas com a Cimeira

da CPLP terem sido considerados de “emergência” e por esta razão adjudicados através

de Ajuste Directo.

Esta conclusão demonstra o abuso que existe actualmente em Timor-Leste em relação ao

uso do Ajuste Directo como procedimento de aprovisionamento.

Tal como se encontra previsto na lei, o Ajuste Directo é um procedimento excepcional.

A prática em Timor-Leste demonstra que o mesmo constitui o procedimento regra para a

realização de obras que não visam fazer face a verdadeiras emergências e que, por esta

razão, deveriam ser precedidas de concurso público, muitas das vezes, internacional.



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Aos valores acima indicados há que somar ainda os 152 projectos, com um custo inicial previsto

de 74.448.748 USD, relativos ao “Programa de Emergências” desenvolvido pelo SEOP, o que

totaliza o valor de 185.033.590 USD que resultam de Ajustes Directos.

Recomendação ao Governo:

1. Crie um dipl om a legal que regule e dis cipli ne a realização de projecto s design ados

de “emergência” com vista à salvaguarda do interesse público.

Recomendação ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações:

1. Cump ra com o estabelecido no Regime Juridico de Apr ovision amento no que se

ref ere à reali zação de conc ur so s públ ic os para a cel ebr ação d e cont rat os de v alo r

estim ado s uperior a 100.000 USD, tal como se enco ntra p revisto na al. a) do art. 37.º;

2. Reco rra ao Aju ste Direct o apenas nas situ ações prev ist as nos art s. 92.º e 94.º do

RJA, devendo ter p resente que o A juste Directo éum proc edimento excepcio nal e

não um pro cedim ento regra;

3. Cesse a real ização de Projectos designados de “emergências” at ravés de A ju ste

Directo;

2.2 CARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA DE EMERGÊNCIAS DE JUNHO DE 2013 - CRONOLOGIA

Na sequência das chuvas ocorridas em Junho de 2013 que afectaram Timor-Leste, foram

realizadas visitas aos Distritos de Ainaro, Covalima, Manufahi, Manatuto e Viqueque, pelo então

SEOP, Luis Vaz Rodrigues.

Durante o mês de Julho de 2013 foram emitidas, pelo SEOP, “Ordens de Serviço” “(...) para halo

levantamentos teknikus ba estradas, pontes no mota (...) mak hetan estragus durante udan iha

fulan junho 2013”, às seguintes seis empresas de consultoria: Fuan Mos - Distritos de Ainaro, Covalima e Manufahi;

Maun Alin Suai – Distrito de Covalima;

Medina Consultant – Distrito de Manatuto;

Niceles Consultant – Distrito de Manatuto;

Rahja Consultant - Distrito de Manufahi;

Detile Architect, Engineering & Consultants Service – Distrito de Viqueque.



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Posteriormente, foi enviado em 7 de Agosto de 2013 pelo SEOP uma carta dirigida ao Primeiro-

Ministro, sobre o assunto “Maior Tempestade no Mês de Junho 2013 Causou Desastre

Natureza”, onde se dá conta dos estragos resultantes das chuvas ocorridas nos distritos acima

indicados e que foram verificados pelo SEOP nas visitas realizadas, nos seguintes termos:

“A inspecção feita pelo Secretário de Estado das Obras Públicas foi instantâneamente nos cincoDistritos da Costa sul, consecutivamente em Covalima, Ainaro, Manufahi, Manatuto e Viqueque,cujas análises hidrológicas mostram a fragilidade do solo, e divido a esta que(s)tão causou-semuitas danificações, e em consequencia disto, o Governo a sociedade civil providenciou ajudoshumanitarias para a sobrevivência de cada vítima.

A maior parte dos acessos públicos foram recondicionados provisioriamente para garantir acontinuação das actividades económicas rurais ao mercado local, e estes estragos devem serreconstruidos imediatamente para garantir a estabilidade das infraestruturas, cujas construçõesestão sendo esperadas pela comunidade em querer também participar na reconstrução do país.

Para reabilitar as danificações das estradas, pontes, valetas e normalizar as ribeiras, foiestabelecido o sistema de consórcio no fim de reactivar as companhias locais em cadaDistrito sob assistência técnica das Firmas Consultores de cada Distrito, com desempenhona acumulação de dados, fazer desenhos e análize de custos como estão apresentados esubmetidos á Vossas Excelências referidas nesta carta.

Referindo a questao de emergência, venho propôr um fundo Especial á Desastre Naturezade Junho 2013 que coincida aos valores analizados de cada estrago, e podemos repôr ascondições estructurais num aspecto mais padronizado e acessíveis á todos os usuários, cujosobjectivos do Ministerio das Obras Publicas é garantir a continuidade das actividadeseconómicas, tanto nas cidades como nas áreas rurais.

O contrato de trabalho para cada consórcio seria bastante exigida para iniciar a reconstruçãodas partes danificadas, sendo assim, as preocupações de todos e reclamações do povo quepoderá surgir de qualquer momento contra o Governo e o Parlamento Nacional, estarãodevidamente evitadas caso a reconstrução das infraestruturas danificadas sejam retomadasenquanto a previsão climática está a retornar normal e contudo faz parte da aceleração dodesenvolvimento.

A gratidão profunda de todos em aprovar um Fundo Especial para esta questao específica,seria muito apreciado pelo povo, e a satisfação do povo seria o sucesso do V GovernoConstitucional na construção desta nação.” (negrito nosso)

Por despacho do Primeiro-Ministro, de 8 de Agosto de 2013, a carta do SEOP foi enviada para a

ADN.

No dia 9 de Agosto de 2013, foi entregue no Gabinete do Primeiro-Ministro um documento

designado de “Sumário do orçamento dos projectos de emergência nos cinco Distritos devido à

mudança climática acontecido no mês de Junho de 2013”, assinado pelo SEOP, onde consta o

orçamento para a realização de 154 projectos no valor total 75.279.034 USD, com a seguinte

distribuição.



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Tabela 2 – RESUMO DOS PROJECTOS DO PROGRAMA DE EMERGÊNCIAS DE JUNHO DE 2013

USD

Distrito N.º Projectos Custo PrevistoInicial

Ainaro 16 6,418,369

Covalima 40 18,494,014

Manatuto 29 14,223,536

Manufahi 19 7,705,694

Viqueque 50 28,437,421

154 75,279,034

Em Setembro de 2013, a ADN procedeu à “[v]erificação ba Fatin projecto Emergencia iha

Terreno”, nos cinco Distritos. Esta verificação consistiu apenas na avaliação do grau de

“prioridade” dos projectos propostos pelo SEOP.

A ADN apenas conseguiu verificar 136 dos 154 projectos propostos. Dos 136 verificados

concluiu que 96, no valor de 53.326.050 USD, eram prioritários, sendo os restantes 40, num

total de 20.439.108 USD, não prioritários. O orçamento dos 18 projectos não avaliados pela

ADN era de 1.303.875 USD.

Os resultados da avaliação feita pela ADN foram comunicados ao SEOP5, nos dias 9 (Ainaro e

Covalima), 11 (Manatuto), 16 (Manufahi), 17 (Viqueque) e 18 (Covalima) de Setembro de 2013.

No dia 23 de Setembro o SEOP enviou nova carta ao Primeiro-Ministro com o assunto“Transmitir o resultado da verificação da ADN e suas recomendações sobre os projectos de

emergência devido a desastre natureza do mês de Junho 2013”.

Nesta carta é feita referência a um total de 152 Projectos no valor global de 74.448.748 USD

(e não os 154 projectos de 75.279.033 USD anteriormente propostos).

De acordo com os cálculos do SEOP, se considerado o resultado das verificações da ADN,

deveriam, então, ser realizados 120 projectos com um orçamento total de 59.770.595 USD.

De referir que, conforme já se disse acima, a ADN considerou que apenas 96 projectos eram

“prioritários” (53.326.050 USD), não sendo possível perceber de onde resultam os 120 projectos

indicados nesta carta.

Na mesma carta é afirmado pelo SEOP:

“A tempestade de chuva que provocou desastres e causou estragos por causa da fragilidade dosolo, provisoriamente o Ministério das Obras Públicas em colaboração com as entidades locais

5 Com conhecimento ao Primeiro-Ministro, ao Ministro das Obras Públicas, Gastão Francisco de Sousa, ao Director-

Geral dos Serviços Corporativos do MOP, José Mestre, e ao Director Nacional das Estradas, Pontes e Controlo deCheias do MOP, Rui Hernani Freitas Guterres.



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CÂMARA DE CONTAS

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e a comunidade, conseguiu-se construir acessos provisórios para garantir a continuidade dasactividades públicas e económicas.

A construção deve ser retomada antes da chuva que de qualquer momento poderá surgir umaoutra tempestade chuvosa e devido a incerteza meteorológica que não nos garante a previsãode tempo determinado nesta mudança climática e que está a afectar negativamente a maiorparte do mundo, o Ministério das Obras Públicas está sujeito a ser determinante para construirdo que deve.

(...)

O sistema de consórcio com assistência técnicas das Firmas Consultores locais em cadaDistrito já estão estabelecidos e aprontados para tomar acção assim que haja decisões paraassinar contrato de trabalho”.

Sobre esta carta recaiu o despacho do Primeiro-Ministro, do dia 23 de Outubro de 2013, com o

seguinte teor: “Para ADN”.

Em 24 de Outubro, o SEOP enviou carta ao Presidente da Comissão C do Parlamento onde

“[p]ropõe orçamento adicional que seja incluida no «OGE 2014» para a reconstrução dos

estragos rodoviárias causados pela maior tempestade de chuva acontecido nos meses de

Junho-Julho de 2013”.

No dia 29 de Outubro, o Director Adjunto da ADN, Alexandre R. B. Sarmento, despachou para o

Chefe do Departamento de Estradas e Pontes, Aleixo A. do Carmo, que “Atu hare assunto ne’e”.

Já em 7 de Abril de 2014, o SEOP remeteu carta ao Primeiro-Ministro solicitando “(...) inspecção

conjunta aos projectos de emergência implementados a partir do mês de Junho 2013 até Março

2014”, onde é feita referência a um total de 152 projectos no valor global de 74.425.806 USD,

dos quais 23 projectos, no valor de 9.282.726 USD, já se encontravam concluídos.

Nesta carta é afirmado que:

“[D]isponibilizo-me informar que sobre as acções feitas pelas 483 emprezas Timorensesacumulados em 152 Consórcios com assistência técnica de 6 Consultores Timorenses,tomando acções preventivas e reconstruir os estragos sofridos no sector rodoviário que

finalmente precisa justificar ao público sobre a qualidade de cada projecto e só poderemosobter a resposta, após «uma inspecção conjunta».

E é neste contexto que venho informar sobre a cooperativa de empresários Timorenses, demãos extendidas e colaborados, conseguiram finalizar 23 pontos de estragos nos 5 Distritos(...).

As construções foram retomadas antes da 2.ª Época de Chuva, visto que já iniciou no início domês de Janeiro do corrente ano e devido ao desconhecimento da acção natureza que volte aoseu ciclo normal, as expectativas técnicas deve principiar constantemente sua reconstrução.

Muitas danificações rodoviárias aumentaram de volume, devido chuvas torrênciais acontecidosdurante esta época, e é devido também da passiva acção das empresas timorenses, porqueperderam confiança no Governo que não lhes irá dar retorno sobre as despesas feitas pelas

empresas.



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Este é uma causa nacional devido à acção natureza, e não é apenas um programa anualque prossiga seus procedimentos normais (...).” (negrito nosso)

Em 23 de Setembro, o Chefe do Gabinete do SEOP, enviou ao Director Geral dos Serviços

Corporativos, uma lista de 51 projectos executados a 100%, cujo valor total ascendia a

23.212.749 USD. Alguns destes 51 projectos já constavam da lista de 7 de Abril.

No seguimento do requerimento apresentado por 22 deputados da bancada parlamentar da

FRETILIN, para a realização de um inquérito parlamentar sobre “(...) aplicação e execução do

Programa de Emergências de Junho de 2013”, foi constituída uma Comissão Eventual de

Inquérito, cujos membros tomaram posse no dia 1 de Outubro.

Os trabalhos desta Comissão decorreram entre Outubro e Dezembro de 2014, tendo orespectivo Relatório sido aprovado em 7 de Janeiro de 2015, contendo a seguinte

Recomendação:

“Solicitar à Câmara de Contas a realização de uma auditoria ao Ministério das ObrasPúblicas e ao programa de emergências de junho de 2013, para os efeitos tidos porlegais, nomeadamente para apuramento de eventuais responsabilidades financeiras.” (negrito nosso)

Nos meses de Dezembro de 2014 e de Janeiro de 2015, o MOP inspecionou as obras já

concluídas os cinco Distritos, tendo sido elaborados relatórios das verificações físicas.Por ofício de 15 de Abril de 2015 do Presidente do Parlamento Nacional (Ref. GPPN/74/2015),

foi enviado ao Tribunal de Recurso cópia do Relatório da Comissão Eventual de Inquérito, bem

como onze dossiers com documentação anexa.

Em 21 de Maio de 2015, o MOPTC procedeu ao envio para a ADN de documentação relativa a

55 projectos já concluídos, para que esta entidade “(...) atu verifika molok prepara kontrato”.

De acordo com os documentos apresentados pelas empresas responsáveis pela

Supervisão para pagamento, e recolhidos no âmbito desta Auditoria, os custos deconstrução destes 55 projectos ascendem a 22.636.242 USD – cf. Anexo 3, páginas 21 a 23,

do Vol. II deste Relatório de Auditoria.

Não estão incluídos neste valor os custos com a elaboração dos desenhos e com a

supervisão dos projectos por parte das seis Consultoras, que poderão ascender a 5% do

custos de construção6, ou seja, 1.131.812 USD.

6 Design Fee (3%) e Supervision Fee (2%).



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No dia 10 de Agosto de 2015, foi realizada uma reunião entre a Equipa de Auditoria e a ADN,

tendo o seu Director informado que já foram realizadas as verificações das obras em questão

pelos técnicos da ADN, encontrando-se os respectivos relatórios em elaboração, onde irão

contar os valores que serão recomendados para pagamento. Não foi indicada nenhuma data

para a conclusão deste processo.

Até à data da elaboração deste Relatório de Auditoria nenhum destes projectos foi pago.

2.3 QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DO APROVISIONAMENTO E DOS CONTRATOS

PÚBLICOS

Na realização dos procedimentos de aprovisionamento relativos à celebração de contratos de

obras, o MOPTC está sujeito às regras estabelecidas no DL n.º 10/2005, de 21 de Novembro,

que aprova o Regime Jurídico do Aprovisionamento (RJA), alterado e republicado pelo DL n.º

24/2008, de 23 de Julho, e alterado por DL n.º 1/2010, de 18 de Fevereiro, DL n.º 15/2011, de 30

de Março, e DL n.º 38/2011, de 17 de Agosto. Esta também obrigado ao cumprimento do DL n.º

11/2005, de 21 de Novembro, que aprovou o Regime Jurídico dos Contratos Públicos (RJCP).

2.3.1 COMPETÊNCIA PARA A AUTORIZAÇÃO DA ABERTURA DO PROCEDIMENTO E ADJUDICAÇÃO

Conforme foi descrito no Ponto 2.2 o “Programa de Emergências” resultou da iniciativa do

SEOP, com vista à realização de 152 projectos no valor total de 74.448.748 USD.

Neste âmbito, o SEOP procedeu à assinatura de “Ordens de Serviço” e “Instruções de Serviço”

às Consultoras e a Empresas / Consórcios para a execução dos projectos.

A emissão destas “ordens” e “instruções de serviço” consistem em autorizações / adjudicações

para a realização de despesas públicas com a elaboração de desenhos e BoQ e com a

realização das obras relativas aos 152 projectos.

Assim, através daquelas “ordens” e “instruções” foram assumidos pelo Estado compromissos

perante as empresas consultoras e as empresas de construção.

O procedimento de aprovisionamento adoptado na escolha de todas estas empresas foi o Ajuste

Directo autorizado pelo SEOP, que procedeu à escolha das empresas sem qualquer critério

objectivo ou transparência, consistindo, assim, uma escolha totalmente discricionária, por parte

do SEOP.



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CÂMARA DE CONTAS

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Ora,

Nos termos do disposto do art. 15.º do RJA a competência para autorizar e aprovarprocedimentos de aprovisionamento, no âmbito da despesa realizada pelos vários ministérios, é

a seguinte:

Quadro 1 – COMPETÊNCIA LEGAL PARA AUTORIZAÇÃO DA ABERTURA DE PROCEDIMENTO DE APROVISIONAMENTO

EntidadeNorma Legal -art.15.º do RJA

Valor

Conselho de Ministros n.º 1 alinea a) Superior de 5.000.000 USD

Primeiro-Ministro n.º 1 alinea d) Entre 1.000.000 USD e 5.000.000 USD

Os Ministros e Secretários de Estado (1) n.º 2 alinea b) Inferior a 1.000.000 USD

(1) Nos termos das respectivas das leis orgânicas, com possibilidade de delegação

Através da Orgânica do V Governo Constitucional, aprovada pelo DL n.º 41/2012, de 7 de

Setembro, foram delegadas no SEOP, através do n.º 2 do art. 30.º, as competências previstas

nas als. c), d), f), g), h) e i) do n.º 1 do mesmo artigo, onde se inclui:

Criar e implementar o quadro legal e regulamentar da actividade da construção civil e a

investigação sobre materiais de construção;

Estudar e executar as obras de proteção, conservação e reparação de pontes, estradas,

costas fluviais e marítimas, nomeadamente com vista ao controlo de cheias;

Propor e desenvolver a política nacional de habitação e planeamento espacial;

Propor e desenvolver o planeamento urbano;

Estabelecer a coordenação e promover a qualidade dos projetos físicos executados pelo

Estado;

Promover a realização de obras de construção, conservação e reparação de edifícios

públicos, monumentos e instalações especiais, nos casos em que tal lhe estiver

legalmente cometido.

Não foram, contudo, delegadas quaisquer competências relacionadas com a abertura deprocedimentos de aprovisionamento, adjudicação de serviços ou obras, ou mesmo, com a

realização de despesas.

Através do Despacho n.º 1/MOP/VI/2013, de 15 de Julho, o Ministro das Obras Públicas, delegou

no SEOP a competência para “(...) aprovar todos os procedimentos de aprovisionamento

incluindo a assinatura de CPV, pagamentos e respectivos contratos” até ao limite de 450.000

USD. Este despacho produziu efeitos a partir de 10 de Agosto de 2013 (dia seguinte ao da sua

publicação em Jornal da República).



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Quer isto dizer que, até 10 de Agosto de 2013 o SEOP não tinha qualquer competência própria

ou delegada para autorizar a abertura de procedimentos de aprovisionamento nem para

proceder à adjudicação dos serviços e das obras. A partir desta data, passou a ter competência

até ao limite de 450.000 USD.

Face ao exposto, conclui-se que a abertura de procedimentos de aprovisionamento e

realização de adjudicações para a realização de obras públicas por parte do SEOP é ilegal,

por ausência de competência legal própria ou delegada para o efeito, em violação do

estabelecido nas als. a) e d) do n.º 1 e al. b) do n.º 2 do art. 15.º do RJA, nas situações

identificadas no Anexo 4, páginas 24 a 40 do Vol. II, deste Relatório, na coluna “Competência

Abertura Procedimento e Adjudicação”, cujo valor global ascende a 61.122.357 USD7

.

Esta situação é susceptível de eventual responsabilidade financeira sancionatória nos termos

previstos na al. b) do n.º 1 do art. 50.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto, aprova a Orgânica da

Câmara de Contas - LOCC, no art. 9.º do RJA, e no n.º 1 do art. 46.º e art. 47.º da Lei n.º

13/2009, de 21 de Outubro - Lei do Orçamento e Gestão Financeira (LOGF)8, imputável ao

SEOP, Luis Vaz Rodrigues.


4. Cum pra com o es tabel ecid o no art . 15.º do RJA, relativ o à competênc ia para a

abertu ra de pro cedim entos de apro visio namento e adju dicação de obras públic as;

2.3.2 QUANTO À LEGALIDADE DO RECURSO AO AJUSTE DIRECTO

O “Programa de Emergências” consistiu na realização de Ajustes Directos para a realização de

obras designadas pelo SEOP de “emergências”.

Nas cartas enviadas por este responsável durante o ano de 2013 ao então Primeiro-Ministro, e já

citadas no Ponto 2.2 deste Relatório, é feita referência à “urgência” na realização das obras com vista à reabilitação dos danos provocados por chuvas torrenciais que aconteceram no mês de

Junho.

7 A existência de diferenças entre o valor total dos projectos incluídos no Programa e o valor apurado para efeitos deresponsabilidade financeira, resulta de não ter sido possível apurar para todos os projectos se as “instruções deserviço” foram assinadas antes da produção de efeitos do despacho de delegação de competências do Ministro dasObras Públicas.

8 Alterada pela Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto, e pela Lei n.º 3/2013, de 7 de Agosto.



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Segundo o SEOP, Timor-Leste foi atingido pela “Maior Tempestade no Mês de Junho 2013

Causou Desastre Natureza”9, que provocou, segundo o próprio, danos graves nas estradas nos

5 distritos e que tinham que ser reconstruídos imediatamente, para garantir a continuidade das

actividades económicas.

Nas suas várias cartas são feitas ainda referências aos “desastres” ocorridos e à urgência na

realização das obras por causa da possibilidade de ocorrência a “qualquer momento” de “uma

outra tempestade chuvosa e devido a incerteza meteorológica que não nos garante a previsão

de tempo determinado nesta mudança climática e que está a afectar negativamente a maior

parte do mundo”.

O SEOP decidiu, então, que estas obras seriam realizadas por companhias locais,

organizadas em consórcios, por forma a “reactivar” estas empresas com o apoio das empresas

consultoras.

Com base nestes argumentos procedeu à adjudicação de todas as obras incluídas no

Programa” através de Ajuste Directo.

O processo de escolha das empresas e de adjudicação das obras não teve por base qualquer

critério pré-definido nem foi fundamentado nos termos legais. Na documentação relativa a todo

este processo, não foi feita uma única referência ao RJA.

Prin cípio s A pli cáveis ao Aprov isi on amen to Públic o

O princípio da igualdade é um dos princípios fundamentais do aprovisionamento público, tanto

em Timor-Leste como internacionalmente.

Na generalidade dos Estados de Direito, o princípio da igualdade é inerente ao princípio da

concorrência, cuja protecção é fundamental à defesa dos interesses financeiros do Estado.

Na ordem jurídica de Timor-Leste está constitucionalmente previsto que a Administração Públicadeve, na sua actuação, respeitar os direitos e interesses legítimos dos cidadãos e das

instituições, e visa a prossecução do interesse público10.

Um dos princípios protegidos constitucionalmente é o da igualdade, que visa assegurar que

todos os cidadãos são iguais perante a lei, gozam dos mesmos direitos e estão sujeitos aos

mesmos deveres11.

9 Carta de 7 de Agosto de 2013, dirigida ao Primeiro Ministro.10 Cf. art. 137.º da CRDTL.11 Cf. art. 16.º da CRDTL.



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Este princípio aplica-se a toda a actuação da Administração Pública, ainda que meramente

técnica ou de gestão privada12, e tem especial importância em matéria de aprovisionamento

público.

Nessa linha, o RJA estabelece, no n.º 2 do seu art. 4.º que, “[a]s condições de acesso e de

participação são iguais para todos os interessados e tais critérios devem ser bem expressos em

toda a tramitação do procedimento de aprovisionamento, sendo interdita qualquer discriminação

aos concorrentes”.

Prevê, ainda que, no n.º 3 do mesmo artigo, que, “[d]eve ser garantido que em cada

procedimento sejam consultados o maior número possível de interessados e, sempre, o número

mínimo que a lei imponha”, ou seja, que seja promovida a concorrência.

Ora, estes princípios implicam que se garanta a todos os interessados em contratar o

acesso aos procedimentos de aprovisionamento, através de transparência e publicidade

adequada, princípios previstos no art. 7.º do RJA.

Desta forma serão melhor protegidos os interesses financeiros do Estado, uma vez que é através

da concorrência que se obtêm as propostas que maximizam a satisfação das necessidades

colectivas que a lei confia ao Estado, em respeito pelo princípio do interesse publico (n.º 1 do

art. 5.º do RJA).

Já o n.º 2 do art. 5.º, estabelece que “[n]os procedimentos de aprovisionamento devem ser

considerados todos os interesses, sendo que nos documentos de concurso e outros documentos

relevantes não se podem incluir cláusulas susceptíveis de beneficiar ou prejudicar qualquer das

partes”, em respeito pelo princípio da imparcialidade.

Por fim, estabelecem os n.ºs 1 dos arts. 4.º e 11.º do RJA, os princípios da legalidade e da

obediência às normas legais, respectivamente, ou seja, na realização de procedimentos de

aprovisionamento tem que ser respeitada a lei.Em suma, o respeito por estes princípios está subjacente a qualquer aprovisionamento

público, por força dos imperativos constitucionais e por previsão na lei aplicável ao

aprovisionamento público, bem como, por imposição dos deveres de prossecução do

interesse público e de boa gestão.

12 Cf. n.º 3 do art. 2.º e art. 3.º do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n.º 32/2008, de 27 de Agosto.



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Daqui resulta que, para a formação de contratos públicos devem ser usados os

procedimentos de aprovisionamento que promovam a mais ampla participação de

empresas interessadas em neles participar através da apresentação de propostas.

Tipos de Procedimentos de Aprovis ion amento Previstos na Lei

Os procedimentos de aprovisionamento previstos no RJA são os seguintes – cf. art. 37.º:

a) Concurso público;

b) Concurso limitado por pré-qualificação, ao qual são admitidas apenas propostas dos

seleccionados no procedimento de pré-qualificação;

c) Concurso restrito, em que apenas os convidados podem apresentar propostas;d) Por negociação ou de propostas em duas etapas.

e) Por solicitação de cotações;

f) Por ajuste directo;

g) Por procedimento simplificado.

De acordo com a lei, o Concurso Público é obrigatório nos procedimentos de valor igual ou

superior a 100.000 USD, em que qualquer interessado pode apresentar proposta, desde que

reúna os requisitos exigidos nos documentos de concurso - cf. al. a) do art. 37.º13.

Nas situações em que o valor estimado do contrato para a realização de obras é superior a

1.000.000 USD é obrigatória a realização de Concurso Público Internacional, de acordo com

a al. a) do n.º 2 do art. 39.º do RJA.

Nos contratos a celebrar de valor superior a 100.000 USD e até 1.000.000 USD é obrigatório a

realização de Concurso Público Nacional.

Estabelece o art. 44.º do RJA que o procedimento por “(...) Ajuste Directo é um procedimento

excepcional, mediante o qual o Serviço Público se pode dirigir a um ou a determinados

fornecedores para satisfazer necessidades específicas de aprovisionamento e prévia existência

de circunstâncias especiais nos termos do disposto nos artigos 92.° a 94.°”.

As “circunstâncias especiais” que podem justificar o recurso ao Ajuste Directo, previstas no art.

92.º, são as seguintes:

Casos de urgência na sequência de ocorrência imprevista que ponha em risco a

saúde pública e a segurança – cf. al. a) do n.º 1;

13 Com a redacção introduzida pelo DL n.º 24/2008, de 23 de Julho.



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Quando não existam propostas, ou não existam propostas que cumpram os critérios

previstos no concurso, ou os candidatos não cumpram os requisitos exigidos para a

participação;

Quando não exista concorrência por razões técnicas;

Quando os bens ou serviços só possam ser fornecidos por uma entidade específica e não

existam no mercado alternativas razoáveis ou substitutivas;

Para fornecimento adicional de bens e serviços, de bens que têm por finalidade a

substituição de partes, a extensão ou continuação de serviços ou bens para equipamento

existente, software, serviços ou instalações em que a substituição do fornecedor

resultaria na aquisição de bens e serviços que não cumpram os requisitos de

adaptabilidade ou compatibilidade;

Quando seja dirigida à obtenção de um protótipo para um serviço ou bem original ou para

propósitos de experimentação limitada ou que é criada para um contrato particular de

pesquisa, experiência, estudo ou criação original;

Para a protecção de patentes, direitos de autor ou outros direitos exclusivos ou de

propriedade intelectual;

Para bens adquiridos no mercado de "commodities", compras de equipamento pesado ou

especializado ou em grandes quantidades, por razões de conveniência e sob condiçõesvantajosas, sujeitos a aprovação em Conselho de Ministros;

Em resultado de uma competição de desenho.

Em todas estas circunstâncias “[é] obrigatória a documentação de todas as operações, assim

como das circunstâncias que justificam a utilização deste procedimento”, nos termos do n.º 2 do

art. 92.º.

Já o art. 94.º, define no seu n.º 1, as situações em que podem ser feitos Ajustes Directos” para a

realização de “compras de emergência”:

Exista uma necessidade urgente, imprevisível e não provocada pelo beneficiário do

aprovisionamento em relação às obras, aos bens ou serviços, não sendo assim prático

iniciar procedimentos de concurso ou quaisquer outros métodos de aprovisionamento –

al. a);

Caso de declaração oficial de catástrofe ou de situação de emergência, que

imponham a necessidade fazer as obras, ou fornecer os bens ou receber serviços para

evitar a perda de vidas, a perda de propriedades do Governo, ou outras exigências que

obriguem a acção urgente no interesse do público – al. b).



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21


Das situações previstas na lei que podem justificar o recurso ao Ajuste Directo, apenas três

podem ser tidas em consideração na análise da situação em apreço, se assim se pode dizer

(uma vez que, conforme dito acima, o recurso aos Ajustes Directos feitos pelo SEOP, não foi

enquadrado nos termos da lei). São elas:

1) Casos de urgência na sequência de ocorrência imprevista que ponha em risco a saúde

pública e a segurança – cf. al. a) do n.º 1 do art. 92.º;

2) Exista uma necessidade urgente, imprevisível e não provocada pelo beneficiário do

aprovisionamento em relação às obras, aos bens ou serviços, não sendo assim prático

iniciar procedimentos de concurso ou quaisquer outros métodos de aprovisionamento –

al. a) do n.º 1 do art. 94.º;3) Caso de declaração oficial de catástrofe ou de situação de emergência, que imponham a

necessidade fazer as obras, ou fornecer os bens ou receber serviços para evitar a perda

de vidas, a perda de propriedades do Governo, ou outras exigências que obriguem a

acção urgente no interesse do público – al. b) do n.º 1 do art. 94.º.

As situações identificadas em 1) e 3), apesar de fazerem referência a situações de “urgência”,

“catástrofe” e “emergência”, as circunstâncias em que são admitidos o recurso a Ajuste Directo

nada têm que ver com a realidade verificada no âmbito do “Programa de Emergências” .

Desde logo, no que se refere a 1), porque apesar de se admitir a existência de danos nas

infraestruturas rodoviárias resultantes das chuvas verificadas, a situação não punha “(...) em

risco a saúde pública e a segurança”. Mesmo que, por hipótese, algum dano existente

apresentasse algum risco à segurança das pessoas, nunca poderia justificar a realização de 152

Ajustes Directos.

Já a situação identificada em 3), nunca poderia ser usada como justificação para o recurso aos

Ajustes Directos, pela simples razão de que não foi feita nenhuma declaração oficial de

catástrofe ou de situação de emergência, que, aliás, compete ao Presidente da República, nos

termos previstos na al. g) do art. 85.º da Constituição da República Democrática de Timor-Leste

(CRDTL) e no art. 10.º da Lei n.º 3/2008, de 22 de Fevereiro.

Resta assim apenas a possibilidade de realização de Ajuste Directo prevista na al. a) do n.º 1 do

art. 94.º, identificada em 2).



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Dos Pressu pos tos do Recurso ao A juste Directo para Comp ras de Emergência

Para que se justifique o recurso ao Ajuste Directo nos termos do previsto na al. a) do n.º 1 do art.94.º do RJA é necessário que se verifiquem os seguintes pressupostos (cumulativos):

Exista uma necessidade urgente e imprevisível;

A situação não tenha sido provocada pelo beneficiário do aprovisionamento (neste

caso o Estado);

Não seja prático iniciar procedimentos de concurso ou quaisquer outros métodos de

aprovisionamento;

Apenas sejam contratadas por Ajuste Directo “(...) os bens, as obras ou serviços que

sejam estritamente necessários para remediar a situação de emergência e dar

resposta às carências imediatas” – cf. n.º 2 do mesmo artigo.

Sobre esta matéria importa referir, uma vez mais, que sendo o Ajuste Directo um procedimento

de aprovisionamento excepcional, tal como se encontra previsto na lei timorense, não basta a

invocação da “emergência” para justificar a sua adopção.

Ao contrário, é necessário haver uma demonstra inequívoca do cumprimento das condições

previstas na lei para a adopção do Ajuste Directo e que acabámos de elencar. Só desta forma,

se pode afastar a adopção de procedimentos de aprovisionamento abertos, concorrenciais etransparentes.

Ora nada disto aconteceu no “Programa de Emergência” do SEOP.

Sem prejuízo, é importante que se salientem os seguintes aspectos.

A prática generalizada em Timor-Leste é a realização de obras através de Ajuste Directo, sendo

que os Concursos Públicos representam uma parte muito pequena dos contratos celebrados

pelo Estado.

O argumento sempre apresentado é, como já vimos, o da “emergência” na realização das obras.

Acontece porém que a lei estabelece que, como também vimos, as várias condições em que o

recurso ao Ajuste Directo pode ser realizado. Uma desta condições é de que não seja “(...)

prático iniciar procedimentos de concurso ou quaisquer outros métodos de

aprovisionamento” (negrito nosso).

Ora, isto significa que o uso do Ajuste Directo enquanto procedimento de aprovisionamento deve

ser utilizado apenas em último recurso. Ou seja, apenas pode acontecer depois de esgotada a

possibilidade de realização de todos os outros tipos de procedimento previstos na lei.



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23


A realização de Ajustes Directos prende-se, muitas vezes, com a alegada falta de tempo para a

realização de Concurso Público. Acontece porém, que o Concurso Público não é o único

procedimento que pode ser usado em alternativa ao Ajuste Directo. Poderia ser utilizado por

exemplo, o Concurso Limitado ou a Solicitação de Cotações. Importa ter em consideração que o

tempo necessário à realização de um Ajuste Directo é o mesmo que demora a realização de uma

Solicitação de Cotações, procedimento este que permitiria, seguramente, realizar as obras por

um preço mais baixo do que aquele a que se chegaria através do Ajuste Directo, permitindo ao

Estado, poupar dinheiro.

Também esta condição, não se verificou no “Programa” do SEOP, uma vez que houve, em

muitas situações, tempo suficiente para a realização de outros procedimentos deaprovisionamento mais concorrenciais. Apesar das “instruções de serviço” terem sido emitidas

em Julho para a realização de obras designadas de “emergências”, muitas das obras foram

iniciadas apenas em 2014.

Por fim, referir que, em geral as obras realizadas vão muito além do estritamente necessário

para remediar a situação de emergência e dar resposta às carências imediatas.

Ao fazer referência a esta condição, a lei pretende, uma vez mais, limitar o recurso ao Ajuste

Directo ao mínimo (“estritamente necessário”). Ou seja, nas situações em que seja necessáriorealizar obras mais profundas ou de maior dimensão, devem ser seguidos procedimentos de

aprovisionamento concorrenciais.

Vai neste sentido, aliás, o Despacho Interno n.º 1/2012/VIII/MOP, emitido em 29 de Agosto de

2012, pelo Ministro das Obras Públicas, em que se afirma que apenas podem ser considerados

trabalhos ou obras com carácter de emergência os seguintes:

A realização de escavações na estrada por ter havido desabamento de terras, ou por ter

sido obstruída por terra ou outros materiais;

Limpeza e desobstrução de canais de água, assim como tudo aquilo que obstrua as

valetas na beira da estrada, ou nas pontes, incluindo a normalização de ribeiras;

Realização de aterros ou terraplanagem de estradas em mau estado devido ao

desabamento ou aluimento de terras;

Nos casos em que seja necessário colocar uma camada de desgaste de cascalho, ou

instalar uma caixa de bueiro, depois o trabalho de compactação e pavimentação

temporária terá que ser levado a cabo de acordo com as respectivas especificações

técnicas apropriadas;



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24


Trabalhos ou obras que tenham obrigatoriamente que ser feitos para manter estradas em

condições mínimas de acesso público durante uma situação de emergência.

O mesmo despacho, refere, ainda, que os trabalhos ou obras de emergência não podem

ultrapassar o valor de 150.000 USD e o prazo de execução máximo de 3 meses, referindo-

se, assim, a obras de pequena dimensão.

No “Programa de Emergências” as referências feitas à “urgência” e a “catástrofes”

parecem constituir “um meio para atingir um fim”. O “fim” que se pretendia alcançar seria

a realização de obras por Ajuste Directo, com total desprezo pelo necessidade de

cumprimento da lei.

Concl usão

Face a tudo o que acima se disse, conclui-se que a realização dos Ajustes Directos por

parte do SEOP, para a adjudicação das obras é ilegal, por violação dos seguintes

princípios que regem o aprovisionamento público em Timor-Leste:

Legalidade e da obediência às normas legais - n.º 1 do art. 4.º e n.º 1 do art. 11.º do RJA;

Igualdade – art. 16.º da CRDTL, n.º 2 do art. 4.º do RJA e art. 3.º do Procedimento

Administrativo, aprovado pelo DL n.º 32/2008, de 27 de Agosto; Concorrência – n.º 3 do art. 4.º do RJA;

Publicidade e Transparência – art. 7.º do RJA;

Prossecução do interesse público – art. 137.º da CRDTL e n.º 1 do art. 5.º do RJA;

Imparcialidade – n.º 2 do art. 5.º do RJA.

Foi violado também o art. 44.º e o n.º 1 do art. 47.º do RJA, que estabelecem, respectivamente,

que o Ajuste Directo é um procedimento excepcional, e que se deve dar, sempre que possível

preferência ao concurso público, bem como os artigos seguintes referentes aos tipos de

procedimentos de aprovisionamento que deveriam ter sido realizados tendo por base o valor

estimado para cada um dos projectos – cf. Anexo 4, páginas 24 a 40, do Vol. II deste Relatório

de Auditoria (cf. coluna “Procedimento Legalmente Exigido”):

Solicitação de Cotações – al. e) do art. 37.º e n.º 1 do art. 43.º do RJA;

Concurso Público Nacional – al. a) do art. 37.º e art. 38.º do RJA;

Concurso Público Internacional – al. a) do art. 37.º e n.º 1 e al. a) do n.º 2 do art. 39.º do

RJA.



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25


Está em causa a autorização de despesas ilegais no valor total de 75.275.852 USD, sendo

esta situação é susceptivel de eventual responsabilidade financeira sancionatória imputável ao

SEOP, Luis Vaz Rodrigues, nos termos previstos na al. b) do n.º 1 do art. 50.º da LOCC, no art.

9.º do RJA, e no n.º 1 do art. 46.º a art. 47.º da LOGF.


5. Respeite os pri ncípio s básic os do apro vis ion amento da legalid ade e obediênc ia às

no rm as leg ais, iguald ade, concor rênc ia, public idad e, trans parênc ia e pros secução

do interesse público;

6. Cumpra com o Despacho Interno n.º 1/2012/VIII/MOP, emitid o em 29 de Ago sto de2012, em que se define que trabalhos ou o bras pod em ser con siderados com o de

“emergência”.

2.3.3 PROCEDIMENTOS DE APROVISIONAMENTO PARA OBRAS DE VALOR SUPERIOR A1.000.000 USD

No âmbito do “Programa de Emergências”, foi autorizada pelo SEOP a realização de

procedimentos cuja despesa estimada era superior a 1.000.000 USD, conforme se apresenta na

Tabela seguinte.

Tabela 3 – PROCEDIMENTOS DE APROVISIONAMENTO DA COMPETÊNCIA DA CNA – SUPERIORES A 1.000.000 USD

USD

Distrito Localizacao Consultor Descrição ContractorOrçamento

InicialValor Estimado

Total

Ainaro Area 15 - MotaBobe, Hatu-Udo

Fuan MosNormalization of Shallowriver : Excavation works

Be Mos 1ConstructionsUnipessoal Lda

1,201,750 1,201,750

Covalima Tafara 1Maun Alin

SuaiNormalization river inTafara1

Claret, Lda 635,497

3,058,706Covalima Tafara 2Maun Alin

SuaiNormalization river inTafara 2

Naroman CovalimaGroup, Lda

853,483

Covalima Tafara (3)Maun Alin

SuaiNormalization River InTafara (3)

Local cooperationgroup, Lda

1,569,726

CovalimaSuai Loro 2(Bakun Bebesi)

Maun AlinSuai

Construcao Baley Bridge22m)

Naroman CovalimaGroup, Lda

2,010,331 2,010,331

Covalima Karau Ulun 1Maun Alin

SuaiProtection carau ulun 1

Camanasaconstrution/jelesbrasis moris Unip.Lda

1,677,989 1,677,989

CovalimaLabarai has oan1

Maun AlinSuai

Normalizasaun hoprotesaun mota

Kaunana, Lda 413,1521,034,995

CovalimaLabarai Hasoan(2)

Maun AlinSuai

Construsaun ponte baleybridge

Kaunana, Lda 621,843

Manatuto Area 1 - Laclubarto Salau Road

Medina

Construction of 7 locationof new culver; Constructionof 13 Location of NewRetaining Wall;Construction of 16 Locationof line Drain;Road SurfaceRepair 14 Location

Salau KmanekUnip,Lda+ PPSConstruction LdaConssorcio

1,130,670 1,130,670



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26


USD

Distrito Localizacao Consultor Descrição ContractorOrçamento

InicialValor Estimado

Total

Manatuto Area 5 - Laklubarto Soibada

Medina

Construction of new 50meters super structuresteel bridge and restorationof approach roadway

Liga Lina Unip Lda+ PPS ConstructionConsorcio

2,605,588 2,605,588

Manatuto Area 6 - ManeHat to Soibada

Medina

Construction of new 50meters super structuresteel bridge and restorationof approach roadway

Lina Senior Lda +PPS ConstructionConsorcio

2,605,588 2,605,588

Manatuto Niceles

Recommendation ofdamaged Normalizationriver, Gabions, and StoneMasonry

Faman, Lda 1,360,490 1,360,490

Manatuto NicelesRecommendationNormalization river andGabions system Instalation

Unidade FitunLapizado, Lda

1,124,765 1,124,765

Viqueque

Koha River1/Has Abut

(Down StreamPires Bridge)

Detile

New Construction of

Reinfoced ConcreteProtection

Consorcio Unidade

Viqueque 3,446,534 3,446,534

Viqueque Boruwa'I River DetileNew Construction of BoxCulvert,Gabion and stoneMasonry Protection

Consorcio KNUA 1,005,948 1,005,948

Viqueque Metawa'I Bridge DetileNew Construction ofGabion Protection andRiver Normalization

Consorcio UnidadeFitun

1,598,359 1,598,359

ViquequeIrabere BridgePart -1

DetileConstruction of New Road Access and MasonryProtection

Consorcio Unidadedos Irmaos Lda

1,946,036

7,216,621ViquequeIrabere BridgePart -2

DetileRiver Normalization BioEngineering Program


2,523,775


DetileConstruction New CyclopConcrete Protection


2,746,810

Viqueque

Baguia toWatocarbau 1incluided 1CompositeBridge 30m span

Detile

New Construction ofBridge.Stone MasonryProtection and Lined DitchConstruction

ConsorcioBahatata Gimata

1,722,783 1,722,783

Viqueque

HaulagameBridge incluided1 CompositeBridge 40m span

Detile

New Construction ofBridge.Stone MasonryProtection and Lined DitchConstruction

Consorcio Watubita 1,443,813 1,443,813

Total 34,244,928

Ao todo foram realizados pelo SEOP, 16 projectos cujos respectivos valores estimados eram

superiores a 1.000.000 USD, relativos a 21 procedimentos de aprovisionamento, que no seu

conjunto totalizavam 34.244.928 USD.

Nos termos do disposto no art. 2.º e na al. a) do art. 3.º do DL n.º 14/2011, de 30 Março, a

competência para a realização dos procedimentos de aprovisionamento para projectos de valor

igual ou superior a 1.000.000 USD é da CNA.

Face ao exposto, conclui-se que a realização daqueles 21 procedimentos de

aprovisionamento pelo SEOP é ilegal, por ausência de competência legal para o efeito, dado

que a competência legal para a sua concretização pertencia à CNA tendo, por esta razão,

sido violados art. 2.º e a al. a) do art. 3.º do DL n.º 14/2011, de 30 Março.



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27


Está em causa a autorização de despesas ilegais no valor total de 34.244.928 USD, sendo

esta situação é susceptivel de eventual responsabilidade financeira sancionatória imputável ao

SEOP, Luis Vaz Rodrigues, nos termos previstos na al. b) do n.º 1 do art. 50.º da LOCC, e no n.º

1 do art. 46.º e art. 47.º da LOGF.


7. Se abs tenh a de proceder à realização de proc edim ento s de aprov isio nam ento para

ob ras d e valo r estimado s up erio r a 1.000.000 USD cuja com petênc ia legal cabe à

Com issão Nacional de Ap rov isio namento.

2.3.4 FRACCIONAMENTO DA DESPESA PÚBLICA

Com vista à concretização das obras em Labarai Hasoan e em Ponte de Irabere, o SEOP

procedeu à divisão das mesmas em mais do que um projecto com vista à diminuição dos valores

de cada um deles. No entanto, os vários projectos em cada um dos locais foram adjudicados ao

mesmo consórcio / empresa.

Tabela 4 – FRACCIONAMENTO DA DESPESA PÚBLICA – UNIDADE DA DESPESA

USD

Distrito Localização Consultor Descrição ContractorOrçamento

Inicial

ValorEstimado

TotalCovalima

Labarai has oan1

Maun AlinSuai

Normalizasaun ho protesaunmota

Kaunana, Lda 413,1521,034,995

CovalimaLabarai HasOan (2)

Maun AlinSuai

Construsaun ponte baley bridge Kaunana, Lda 621,843


DetileConstruction of New Road Access and Masonry Protection


1,946,036

7,216,621ViquequeIrabere BridgePart -2

DetileRiver Normalization BioEngineering Program


2,523,775


DetileConstruction New CyclopConcrete Protection


2,746,810

Total 8,251,616

Desta forma, pretendeu-se manter os respectivos valores abaixo dos limiares que obrigariam a

que os mesmos fossem autorizados por entidades superiores, que não o SEOP. Considerandoos valores estimados totais, as obras em Labarai Has Oan e as obras na Ponte de Irabere teriam

que ser autorizadas, respectivamente, pelo Primeiro-Ministro e pelo Conselho de Ministros.

Ambos as intervenções teriam que ser precedidas de Concurso Público Internacional.

Estabelecem os n.ºs 1 do art. 10.º do RJA e o art. 4.º do RJCP que o montante do

aprovisionamento a considerar para efeitos da aquisição de bens, execução de obras ou

prestação de serviços é o custo total.



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28


Determina o n.º 2 dos arts. 10.º do RJA e o n.º 2 do art. 4.º do RJCP que “[é] proibido o

fraccionamento da despesa com a intenção de subtrai-lo (ao) regime previsto, incluindo a

conduta que consiste em dividir o montante do custo total real da aquisição, em várias parcelas,

de modo a que nenhuma delas atinja os limites de montante estabelecidos”.

Face ao exposto, considera-se que a divisão das obras a realizar em Labarai Has Oan e na

Ponte de Irabere consubstancia o fraccionamento da despesa pública, prática que é

proibida por lei, pelo que a despesa inerente, no valor global de 8.251.616 USD, é ilegal,

sendo a situação susceptivel de eventual responsabilidade financeira sancionatória, nos termos

previstos nas al. b) do n.º 1 do art. 50.º da LOCC, do art. 9.º do RJA, e do n.º 1 do art. 46.º a art.

47 da LOGF.

A responsabilidade recai sobre o SEOP, Luis Vaz Rodrigues.


8. Se abstenha de proc eder ao fraccionamento da desp esa pública que se

consu bst ancia, na divisão d o cu sto total de uma ob ra, em várias parcelas, com

in tenção de subtair a mesma ao regim e legal p revi sto , prátic a que éproib ida po r lei;

2.3.5 SUJEIÇÃO À FISCALIZAÇÃO PRÉVIA PELA CÂMARA DE CONTAS

Nenhum dos projectos incluídos neste “Programa” foram sujeitos a Fiscalização Prévia pela

Câmara de Contas.

Nos termos do n.º 1 do art. 32.º da LOCC, estão sujeitos à fiscalização prévia pela Câmara de

Contas os documentos que representem, titulem ou dêem execução aos contratos de qualquer

natureza celebrados pelas entidades sujeitas à jurisdição da Câmara de Contas de valor superior

a 500.000 USD. Por alteração resultante da Lei n.º 3/2013, de 7 de Agosto14, o limite para a

sujeição a fiscalização prévia foi aumentado para 5.000.000 USD, com efeitos a partir de 8 de Agosto (dia seguinte ao da publicação em Jornal da República).

Para efeitos de aplicação desta lei, consideram-se “contratos”, os acordos, protocolos ou outros

instrumentos de que resultem ou possam resultar encargos financeiros ou patrimoniais para o

Estado – cf. n.º 2 do art. 32.º.

A fiscalização prévia tem por fim verificar se os actos, contratos ou outros instrumentos

geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas

14 Rectificada pela Declaração de Republicação N.º 4/2013 de 11 de Setembro.



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CÂMARA DE CONTAS

29


estão conforme às leis em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba

orçamental própria – cf. n.º 1 do art. 30.º.

Estabelece o art. 31.º da mesma lei, que “(o)s actos, contratos e demais instrumentos sujeitos à

fiscalização prévia da Câmara de Contas, salvo disposição em contrário, só podem produzir

quaisquer dos seus efeitos, quer contratuais quer financeiros, após o visto”.

Dos projectos mandados realizar pelo SEOP, através da emissão de “instruções de serviço”

dirigidas às empresas de construção, apurou-se, no âmbito desta auditoria, que se encontravam

sujeitos a fiscalização prévia pela Câmara de Contas, atendendo ao seu valor, as realizadas na

Ponte Irabere.

Conforme se pode observar na Tabela 4, página 26, o valor estimado das obras a realizar é era

de 7.216.621 USD, ou seja, acima do limiar de 5.000.000 USD previsto na lei, acima do qual os

actos e contratos geradores de despesa pública estão sujeitos a fiscalização prévia.

Face ao exposto, considera-se que a realização das obras na Ponte de Irabere sem que os

respectivos documentos tenham sido enviados à Câmara de Contas para efeitos de fiscalização

prévia viola o estabelecido nos n.ºs 1 e 2 do art. 32.º e o art. 31.º da LOCC.

Esta situação é susceptivel de eventual responsabilidade financeira sancionatória, nos termos

previstos nas al. b) do n.º 1 do art. 50.º da LOCC, e do n.º 1 do art. 46.º a art. 47 da LOGF, sendo

a responsabilidade do ex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.


9. Envi e à Câmara de Con tas par a efeit os de Fisc alização Prévia (Visto ) tod os os

con tratos de qualquer natureza ou outros instr umentos de que resultem despesas

públic as de v alor s uperior a 5.000.000 USD, no s term os do previs to n a Lei n .º 9/2011,

de 17 de Ago sto , nom eadamente o s rel ativo s à execução dos p ro ject os de

“emergência”

2.4 QUANTO AO CUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTAL E DE GESTÃO FINANCEIRA

Da execução do “Programa de Emergências” resultaram compromissos financeiros para o

Estado, cuja responsabilidade é do SEOP.



TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

30


Com efeito, apesar de não terem sido assinados os contratos relativos aos projectos em questão,

o SEOP, através da emissão de “instruções de Serviço” dirigidas às empresas de construção,

onde dá “ordem” para que elas iniciem a realização das obras, assumiu compromissos

financeiros para o Estado sem que o Orçamento do MOP para o ano de 2013, tivesse

dotação orçamental para o efeito.

Este facto é, aliás, reconhecido pelo próprio SEOP, na carta por si enviada ao Primeiro-Ministro

em 7 de Agosto de 2013, onde propõe a criação de um “Fundo Especial” para fazer face aos

custos com as obras.

No mesmo sentido, a carta enviada pelo então SEOP ao Presidente da Comissão C do

Parlamento Nacional, em 24 de Outubro de 2013, onde “[p]ropõe orçamento adicional que seja

incluida no «OGE 2014» para a reconstrução dos estragos rodoviárias causados pela maior

tempestade de chuva acontecido nos meses de Junho-Julho de 2013”.

De acordo com o n.º 1 do art. 14.º da LOGF, “[n]inguém deve fazer mau uso de dinheiros

públicos, dispor ou usá-los de maneira imprópria ou ilegítima”.

Nos termos do previsto no art. 10.º da Lei n.º 2/2013, de 1 de Março, que aprova o Orçamento

Geral do Estado para o ano de 2013, “ [a] assinatura de contratos sem cabimento orçamental

gera responsabilidade política, financeira, civil e criminal (...)”, de acordo com o art. 46.º daLOGF, sendo a responsabilidade financeira efectivada nos termos da LOCC.

Com este art. 10.º o legislador pretendeu introduzir maior controlo sobre a realização pelo Estado

de despesas não orçamentadas, com vista à melhoria da gestão das finanças públicas. Assim, a

referência à “assinatura de contratos” deve estender-se a contratos de qualquer natureza,

considerando-se, como tal, acordos, protocolos ou outros instrumentos de que resultem ou

possam resultar encargos financeiros ou patrimoniais para o Estado. Veja-se, neste sentido, a al.

b) do n.º 1 e o n.º 2 do art. 32.º da LOCC.

Ora, é isto que está em causa no “Programa de Emergências”, na medida em que, apesar de

não terem sido formalmente assinados os contratos relativos aos projectos, foram assinadas pelo

SEOP, “instruções de serviços” onde são dadas ordens para a realização das obras pelas

empresas de construção.

Ao fazer isto, o SEOP assumiu compromissos financeiros em nome do Estado

equivalentes a 75.275.852 USD sem que as respectivas despesas estivessem

orçamentadas e houvesse dotação orçamental para fazer face às mesmas.



TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

31


Assim, conclui-se pela violação do n.º 1 do art. 14.º da LOGF e do art. 10.º da Lei n.º 2/2013, de

1 de Março, sendo esta situação susceptível de eventual responsabilidade financeira

sancionatória nos termos previstos nas als. b) e d) do n.º 1 do art. 50.º da LOCC, no n.º 1 do art.

46.º e no art. 47.º da LOGF, sendo a responsabilidade do ex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.


10. Se abstenha de celebrar con tratos ou outros instrum entos geradores de despesa

ou encargos financeiros , como sejam “ordens” ou “instruções de serviço”, que não

estej am devi damente orçamentad os e para o s quais não exis ta d ot ação orçamental;

2.5 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO

2.5.1 CONTRATAÇÃO PÚBLICA

De acordo com as orgânicas do MOP (V Governo Constitucional), a competência para a

realização dos procedimentos de aprovisionamento com vista à adjudicação de obras públicas

compete à Direcção-Geral dos Serviços Corporativos (DGSC), através da sua Direcção Nacional

de Aprovisionamento – cf. al. a) do n.º 1 do art. 5.º e n.º 1 do art. 6.º do DL n.º 48/2012, de 5 de

Dezembro.São atribuições da DGSC, de entre outras, “[a]ssegurar o procedimento administrativo do

aprovisionamento, incluindo os procedimentos de despesas superiormente autorizadas nos

termos legais” – cf. al. e) do n.º 2 do art. 6.º do mesmo DL.

Já a Direcção Nacional de Aprovisionamento, tem por atribuições, designadamente:

a) Assegurar a execução dos procedimentos administrativos do aprovisionamento do MOP de

acordo com as orientações superiores;

b) Verificar a legalidade dos contratos de fornecimentos de bens e serviços e dos contratos de

obras do MOP e coordenar a sua execução de acordo com as orientações superiores;

c) Verificar a necessária cabimentação orçamental para os contratos públicos no âmbito do

aprovisionamento nos termos legais;

d) Coordenar e harmonizar a execução do aprovisionamento de acordo com as orientações

superiores do MOP e de outras entidades públicas competentes;



TRIBUNAL DE RECURSO

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32


Nos termos do disposto no art. 2.º e na al. a) do art. 3.º do DL n.º 14/2011, de 30 Março, a

competência para a realização dos procedimentos de aprovisionamento para projectos de valor

igual ou superior a 1.000.000 USD é da CNA.

Conforme visto no Ponto 2.2, o “Programa de Emergências”, desenvolvido pelo SEOP, foi

realizado à margem dos serviços do MOP e à margem de outras instituições competentes em

matéria de aprovisionamento público, como sejam, a CNA.

Com efeito, e como se pode concluir do “Relatório da Comissão Eventual de Inquérito” do

Parlamento Nacional, o Programa foi gerido directamente pelo SEOP, em conjunto com as

empresas Consultoras, sem qualquer envolvimento por parte da DGSC.

O mesmo aconteceu com os projectos de valor estimado superior a 1.000.000 USD, cujos

procedimentos de aprovisionamento deveriam ter sido realizados pela CNA – cf. Ponto 2.3.3.

Por outro lado, e como já analisado nos Pontos 2.3.1 e 2.3.2, o SEOP procedeu à abertura de

procedimentos de aprovisionamento e à sua adjudicação através de Ajuste Directo sem

competência legal própria ou delegada para o efeito.

Desta forma, foram assumidos pelo SEOP, em nome do Estado de Timor-Leste compromissos

financeiros avaliados em cerca de 75.000.000 USD com a realização de obras, sem que

nenhuma das entidades competentes tenha travado este processo, todo ele realizado à margem

da lei.

Daqui se conclui que o controlo existente sobre o cumprimento da lei aplicável em matéria

de contratação pública é Fraco.

2.5.2 EXECUÇÃO DOS PROJECTOS DE OBRAS PÚBLICAS

O “Programa de Emergências” foi desenvolvido e realizado por iniciativa do SEOP em conjunto

com seis empresas de Consultoria, responsáveis pela elaboração dos respectivos Desenhos eBoQ e pela supervisão dos trabalhos. Em conjunto, procederam à escolha das empresas /

consórcios que realizaram as obras.

De facto, todo o Programa foi realizado à margem dos serviços do MOP responsáveis pelo

estudo e execução de obras no âmbito deste ministério.

Nos termos da legislação existente, o controlo sobre a gestão e execução de projectos de obras

públicas em Timor-Leste é da responsabilidade das seguintes entidades:

1) Ministério das Obras Públicas:



TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

33


Nos termos da Orgânica do V Governo Constitucional15, o MOP “(...) é o órgão central do

governo responsável pela concepção, execução, coordenação e avaliação política,

definida e aprovada pelo Conselho de Ministros, para as áreas das obras públicas,

habitação, urbanização distribuição de água, saneamento e eletricidade”16.

O MOP é tutelado pelo Ministro das Obras públicas que superintende e por ele responde

perante o Primeiro-Ministro17.

Integram o MOP, enquanto serviços centrais, de entre outros, a DGSC e a Direcção-

Geral de Obras Públicas (DGOP)18.

A DGOP tem por missão assegurar a orientação geral e coordenação integrada de todos

os serviços do MOP com atribuição nas áreas das obras públicas, construção civil em

todas as suas vertentes, das estradas, pontes e controlo de cheias, edificações e

habitação e urbanização. De entre outras atribuições, compete-lhe estudar e executar as

obras de proteção, conservação e reparação de pontes, estradas costas fluviais e

marítimas, nomeadamente com vista ao controlo de cheias, através da Direcção Nacional

de Estradas, Pontes e Controlo de Cheias (DNEPCC).

O MOP tem, por isso, obrigação de controlar todos os seus projectos, ou seja, em é

que “dono”, incluindo os realizados através do seu orçamento e os incluídos no Fundo

das Infraestruturas.

2) Agência de Desenvolvimento Nacional:

A ADN é um serviço que integra a administração directa do Estado e que até ao VI

Governo Constitucional esteve na dependência do Primeiro-Ministro, que “(...) tem por

missão conceber, coordenar e avaliar a política definida e aprovada pelo Conselho de

Ministros no que se refere à avaliação, gestão e monitorização e fiscalização de projectos

de capital de desenvolvimento”

19

. A competência atribuída a ADN através de a Equipa de Avaliação de Projeto proceder a

uma avaliação detalhada da qualidade do projecto, verificando todos os aspectos

técnicos, incluindo as estimativas de custos e de quantidades, e, se necessário, propor

15 Aprovada pelo DL n.º 41/2012, de 7 de Setembro.16 Cf. art. 30.º, do DL nº. 41/2012, cit., e art. 1.º do DL n.º 48/2012, de 5 de Dezembro – que aprova a orgânica do

MOP.17 Cf. art. 3.º do DL n.º 48/2012, cit.18 Cf. arts 5.º a 15.º, idem.19 Cf. art. 1.º e n.º 1 do art. 2.º do DL n.º 11/2011, de 23 de Março.



TRIBUNAL DE RECURSO

CÂMARA DE CONTAS

34


alterações, e verificar se os projectos relativos a obras públicas respeitam as normas

aplicáveis20.

Através da Equipa de Fiscalização e Certificação da Qualidade, supervisiona e

acompanha a evolução da construção ou implementação do projeto, assegurar a

fiscalização dos projetos, e avaliar, verificar e recomendar as alterações ou ajustamentos

necessários na fase de construção dos projetos21.

Esta responsabilidade de avaliação de projectos e de fiscalização e certificação de

qualidade abrange todos os projectos de obras públicas realizadas em Timor-Leste,

incluídos nos orçamentos dos ministérios e no Fundo das Infraestruturas.

3) Conselho de Administração do Fundo das Infraestruturas (CAFI):

Tendo em vista a concretização dos investimento físicos previstos no Plano Estratégico

de Desenvolvimento de Timor-Leste (PED) 2011-2030, foi criado o Fundo das

Infraestruturas, pela Lei n.º 1/II, de 14 de Fevereiro - Lei do Orçamento Geral do Estado

para 2011 -, que se destina a financiar programas e projectos plurianuais - n.ºs 1 e 2 do

art. 9.º.

O FI foi regulamentado pelo DL n.º 8/2011, de 16 de Março, que estabelece no seu art.

3.º que a respectiva gestão cabe ao seu Conselho de Administração (CA) que era

composto, em regime de permanência pelo Primeiro-Ministro, que preside, pela Ministra

das Finanças e pelo Ministro das Obras Públicas22. Integravam ainda o CA,

temporariamente, outros membros do Governo, que tenham relação com os programas e

projectos a financiar pelo Fundo (n.º 3 do mesmo art.).

4) Secretariado dos Grandes Projectos (SGP):

O SGP, é um órgão de apoio técnico e administrativo ao CAFI, responsável por conduzir

uma análise detalhada das submissões feitas pelos Ministérios para a inclusão deprojectos no FI23;

20 Cf. als. c) e d) do art. 7.º, idem.21 Cf. art. 8.º, idem.22 À data do Programa de Emergências – cf. DL n.º 41/2012, de 7 de Setembro - aprova a Orgânica do V Governo

Constitucional. Com o DL n.º 25/2014, de 10 de Setembro, que aprova a primeira alteração ao DL n.º 8/2011, de 10de Setembro, passou também a fazer parte do CA em permanência o Ministro dos Transportes e Comunicações. Actualmente, por via do DL n.º 10/2015, de 3 de Junho, integram o CAFI em permanência o Ministro doPlaneamento e Investimento Estratégico, que preside, o Ministro das Finanças e o Ministro das Obras Públicas,Transportes e comunicações.

23

Cf. al. b) do n.º 3 do art. 5.º e art. 39.º do DL n.º 44/2012, de 21 de Novembro - aprova a Orgânica do Ministério dasFinanças.



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CÂMARA DE CONTAS

35


Conforme se conclui da análise acima feita, são várias as entidades com responsabilidade na

gestão e execução dos projectos de obras públicas.

Não obstante, estas entidades não cumpriram com as suas competências legais, pelas

seguintes razões.

Desde logo os próprios serviços do MOP, na medida em que, ao contrário dos procedimentos

definidos para a generalidade das obras, os Desenhos e BoQ dos Projectos do Programa não

foram objecto de Revisão e Aprovação pelo Departamento de Projectos (recomenda a

aprovação) nem pela DNEPCC (responsável pela aprovação) antes da sua execução.

Com efeito, os Desenhos e BoQ apenas foram revistos pelo Departamento de Projectos em

Dezembro de 2014, ou seja, após a realização das obras, não tendo, até à data da elaboração

deste Relatório sido aprovados pela DNEPCC.

Sobre a Revisão feita pelo Departamento de Projectos, importa salientar que a mesma consistiu,

apenas, na aceitação da documentação apresentada pelas empresas Consultoras, não tendo

sido feita qualquer análise crítica relativamente ao Volume dos trabalhos nem em relação aos

Preços Unitários (PU) dos trabalhos.

No que se refere ao acompanhamento e controlo sobre as obras, de acordo com o Director

Nacional das Estradas Pontes e Controlo de Cheias, Rui Hernâni Guterres, a sua intervenção

neste processo limitou-se à realização de visita ao Distrito de Viqueque em Junho de 2013 24.

Os Directores / Coordenadores Regionais do MOP ouvidos no Parlamento Nacional, afirmaram,

no essencial, ter pouca ou nenhuma informação sobre os projectos realizados25.

Já a ADN, a sua intervenção limitou-se, tal como já afirmado no Ponto 2.2 deste Relatório de

Auditoria, à avaliação no mês de Setembro de 2013 do grau de “prioridade” dos projectos, no

seguimento de despacho do Primeiro-Ministro de 8 de Agosto de 2013.

Posteriormente, em 23 de Outubro de 2013, o Primeiro-Ministro voltou a despachar este assunto

para a ADN, tendo-se apurado, contudo, que esta entidade não desenvolveu nenhuma acção de

acompanhamento ou fiscalização sobre as obras realizadas.

24 Cf. Declarações feitas na Audição Pública no Parlamento Nacional realizada no dia 30 de Outubro de 2014.25 Cf. Declarações feitas nas Audições Públicas realizadas no Parlamento Nacional, entre os dias 17 e 24 de

Novembro de 2014.



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36


Apenas após 21 de Maio de 2015, data em que o MOPTC enviou à ADN documentação relativa

a 55 projectos já concluídos, no valor total de 22.636.242 USD, para que esta entidade “(...) atu

verifika molok prepara kontrato”, foram realizadas inspecções pela ADN.

Quer isto dizer que entre 23 de Outubro de 2013 e 21 de Maio de 2015, não foi desenvolvida

pela ADN qualquer acção relacionada com o controlo da execução física das obras26, ao

contrário do que se encontra previsto na lei.

Acresce também que apenas após 21 de Maio 2015, foram os Desenhos e BoQ dos projectos

objecto de avaliação pela ADN.

Apesar de alguns projectos realizados terem um carácter plurianual e valor superior a 1.000.000

USD nenhum foi considerado no âmbito do FI, pelo que não foram objecto de análise pelo CAFI

ou pelo SGP.

O actual Coordenador do SGP afirmou, no âmbito da auditoria, não ter informação sobre o

Programa.

Face a tudo o que acima se expôs e ficou demonstrado no “Relatório da Comissão Eventual de

Inquérito ao Programa de Emergências de Junho de 2013”, foi possível ao SEOP realizar todo

este Programa à margem das instituições públicas com responsabilidade legal sobre a

gestão e controlo das obras públicas.

Assim, o “Programa de Emergências” foi realizado por iniciativa própria e exclusiva do SEOP,

juntamente com as seis empresas Consultoras, que foram responsáveis, designadamente, pela

supervisão dos trabalhos.

No âmbito desta auditoria, foram solicitados às empresas Consultoras os seus relatórios

mensais da Supervisão efectuada sobre todos os projectos e os respectivos registos fotográficos.

Em resultado da análise da documentação recebida, conclui-se que o controlo exercido por estas

empresas foi fraco, uma vez que:

Não foram elaborados relatórios mensais sobre a Supervisão efectuada, de onde

constasse, designadamente, informação sobre o acompanhamento, análise e medição dos

trabalhos realizados.

26 Cf. Declarações do Director da ADN, Samuel Marçal, feitas na Audição Pública no Parlamento Nacional realizada nodia 4 de Novembro de 2014.



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37


Em geral, não foi enviada qualquer documentação de onde constem análises, informações,

pareceres, recomendações e propostas das empresas responsáveis pela Supervisão

dirigidas ao “Dono da Obra” (MOP).

Não foram também disponibilizados registos fotográficos para todas as obras que

demonstrassem a realização das suas várias fases de acordo com os Desenhos e

Especificações Técnicas.

Relativamente ao controlo sobre a qualidade das obras realizadas não foi enviada qualquer

documentação relativa a ensaios de controlo realizados em laboratório nem evidência da

aprovação pela Supervisão dos materiais a aplicar em obra pela empresa de construção

(Boletins de Aprovação de Materiais - BAM).

Não foi obtida nenhuma evidência de que as empresas responsáveis pela Supervisão

tenham verificado a adequação da mobilização pelas empresas de construção, no que

respeita a mão-de-obra, equipamento e materiais, a qualidade dos equipamentos utilizados,

e as instalações provisórias.

Acresce que, de acordo com o que foi apurado na auditoria as empresas Consultoras não tinham

recursos humanos suficientes para proceder a um adequado acompanhamento e controlo sobre

os projectos. A título de exemplo, refira-se o caso da empresa Detile, que teve sob a suaresponsabilidade 50 projectos, no distrito de Viqueque.

Importa não esquecer que estas empresas contratadas pelo SEOP para realizar a Supervisão

das obras por um valor correspondente a 2% do valor das obras a realizar, a somar aos 3%

relativos ao design fee.

Face a tudo o que acima se disse, forçoso é concluir que o controlo exercido sobre o

“Programa de Emergências de Junho de 2013” foi Fraco, sendo a responsabilidade do

SEOP, do Ministro das Obras Públicas, dos vários serviços do MOP, da ADN e dasempresas Consultoras.


11. Cumpr a, através dos ser viços do Min is tério, com as suas ob ri gações lega is em

matéria d e acompan ham en to e f is cal ização de ob ras públi cas ;

12. Exija das empres as Consul tor as co ntratadas pelo Minis tério para fazer a sup ervisão

de obras públi cas o acompanham ento e fis calização ri go ro so s das mesm as atr avés,

designadamente, da:



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38


i. Elaboração de relatório m ensais, onde cons te inf ormação sobre o

acompanhamento , análise e medição d os trabalho s realizado s;

ii. Reco lha de reg ist os foto gráfic os que demonst rass em a realização das várias

fases da obra de aco rdo com os Desenhos e Esp ecif icações Técn icas ;

iii . Elab or ação de Bol etin s de Apr ovação de Materi ais – BAM, que demonstrem a

aprov ação pela Sup ervi são dos materiais apli cados nas ob ras r ealizadas e

assegurem a sua qual idade;

iv. Recolh a e arqu ivo da do cum entação relativa a ensaio s de con trol o realizados

em laboratório;

Recomendação à Agência de Desenvolvimento Nacional:

1. Cum pra com as su as obr igações legais em matéria de acompan hamento e

fi sc alização de ob ras públ ic as;

2.6 INEXISTÊNCIA DE REVISÃO DAS PEÇAS DESENHADAS EBILL OF QUANTITIES

Um dos aspectos fundamentais da gestão de projectos de obras públicas consiste na revisão dos

respectivos Desenhos, BoQ e especificações técnicas antes da sua construção.

No “Programa de Emergências” o SEOP encarregou seis empresas Consultoras de proceder à

elaboração dos Desenhos e BoQ relativos a 152 projectos.

De acordo com a prática instituída em Timor-Leste os Desenhos e BoQ de obras públicas devem

ser objecto de revisão e aprovação pelo MOP.

O DL n.º 11/2011, de 23 de Março, atribui à ADN a competência legal, nos termos do seu art. 7.º,

para: b) Emitir parecer sobre o mérito e a viabilidade dos projectos, que lhe sejam remetidos,

quer na fase de ante-projecto, quer na fase de projecto; c) Proceder a uma avaliaçãodetalhada da qualidade do projecto, verificando todos os aspectos técnicos, incluindo as

estimativas de custos e de quantidades, e, se necessário, propor alterações; d) Verificar se

o projecto respeita as normas aplicáveis; e) Emitir parecer prévio sobre a adjudicação de

contratos na fase de projecto.

Com efeito, o MOPTC apenas procedeu à apreciação dos Desenhos e BoQ relativos a 55

projectos em Dezembro de 2014 e que foram, posteriormente, apresentados à ADN para

emissão da respectiva recomendação de pagamento.



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Não foi obtida até à data evidência da aprovação destes documentos pelo MOPTC, na pessoa

do Director Nacional de Estradas, Pontes e Controlo de Cheias, Rui Hernâni G. Freitas. Com

efeito, apenas foi possível apurar que alguns dos Desenhos e BoQ foram assinados, em

Dezembro de 2014, pelo Chefe do Departamento de Projectos do MOTPC, João M. Gama de

Sousa, ou seja, já após a realização das obras, como “recomendação” para “aprovação”.

Já a ADN apenas tomou conhecimento dos Desenhos e BoQ referentes a 55 projectos em 21 de

Maio de 2015, altura em que recebeu esta documentação do MOPTC.

Assim, nenhum dos projectos realizados foi objecto de revisão e aprovação por parte das

instituições públicas competentes antes da execução das obras, ou seja, os preços e

quantidades dos trabalhos foram fixados livremente pelas empresas Consultoras.

Com vista a demonstrar as consequências que esta situação pode ter em termos de custo das

obras públicas, foi feita a revisão, a título exemplificativo, dos volumes relativos à construção de

gabion.

Foi feita, também, a revisão e comparação dos PU de alguns dos trabalhos de construção e do

aluguer de máquinas.

Os resultados das análises efectuadas constam dos Pontos seguintes.


13. Cumpr a, através dos ser viços do Min is tério, com as suas ob ri gações lega is em

matéria de rev isão e ap ro vação de Desenh os e BoQ , nom eadamente no se ref ere às

qu anti dades e p reços un itário s d os trab alho s p revi sto s, an tes do início da execução

das obras;



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40



2. Cumpr a com as suas ob ri gações leg ais em matéria de rev isão e apr ov ação deDesenho s e BoQ, n omeadament e no se refere às quantid ades e preços un itário s do s

trab alho s p revi sto s, antes do início da execução d as obras;

2.6.1 QUANTIDADES DOS TRABALHOS PREVISTOS NOS BOQ – SLOP PROTECTION - GABION

Uma parte considerável das obras realizadas no âmbito do “Programa de Emergências” refere-se

à construção gabion protection wall .

O cálculo do volume destes trabalhos é relativamente simples. No entanto, constatou-se a

existência de erros significativos entre os volumes de trabalhos (quantidades em m3)previstos nos BoQ e os necessários à construção da obra prevista nos Desenhos dos

projectos.

Tabela 5 – ERROS NOS BOQ – QUANTIDADES DE GABION

Distrito Localização / Projecto ConsultorQuantidades de Trabalhos Gabion

PU(USD)

InflacionamentoBoQ(1)

Auditoria(2)

Diferença(3) = (1) - (2)

AinaroLailima, Casa Fuan Mos 1,591 1,480 111 88 9,768Soro Kraik Fuan Mos 936 770 166 88 14,608

Covalima

Labarai Fuan Mos 4,450 2,520 1,930 95 183,350

Mota Carau Ulun, Maucatar Fuan Mos 2,417 2,334 83 99 8,217

ManufahiFaturedlau Manumera, Turiscai Fuan Mos 5,386 3,476 1,910 88 168,080

Nabularan Rahja 4,500 3,531 969 90 87,210

Viqueque

Wekaen River Detile 3,004 2,002 1,002 75 75,150Naiboruk Detile 2,464 2,200 264 75 19,800

Baruwai River Detile 9,784 8,736 1,048 75 78,600Saketo River Detile 2,310 2,250 60 75 4,500Baria Laran Detile 2,978 2,760 218 75 16,350

Total 39,820 32,059 7,761 75 665,633

Os “erros” encontrados correspondem a cerca de 19% das quantidades previstas nos BoQ.

Se considerados os PU previstos, os erros ascendem a um total de 665.633 USD, originando o

inflacionamento do valor das obras a realizar em prejuízo do Estado e em benefício dasempresas Consultoras e das empresas de construção.

Não se pode deixar de ter em conta que os honorários a receber pelas empresas Consultoras

correspondem a percentagens fixas sobre o valor dos projectos, ou seja, quanto maior o valor do

orçamento para a construção, maior o valor dos seus honorários.



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41


2.6.2 PREÇOS UNITÁRIOS PARA TRABALHOS DE CONSTRUÇÃO

Foi feita, também, a revisão e comparação de PU dos trabalhos previstos nos BoQ, em funçãodos Consultores responsáveis pelos vários projectos.

Na realização desta comparação, foram tidos em consideração os PU de referência usados pelo

MOP.

No Anexo 5, páginas 41 e 42, do Vol. II deste Relatório de Auditoria, consta a análise dos PU

usados no “Programa de Emergências” e os PU de referência utilizados pelo MOP.

Da análise efectuada conclui-se que:

Em geral, os preços apresentados pelos Consultores são muito superiores aos preços de

referência do MOP, ou seja, são inflacionados.

As variações existentes entre os PU máximos dos Consultores e os preços de referência

variam entre os 17 % e os 8.990%.

Em média, os preços dos Consultores são 654 % superiores aos Preços de referência do

MOP.

Apenas em três trabalhos os PU máximos dos Consultores são inferiores aos

respectivos preços de referência.

Os PU de referência do MOP não foram tidos em consideração pelo próprio Ministério

quando procedeu à apreciação dos Desenhos e BoQ em Dezembro de 2014, altura em

que o Chefe do Departamento de Projectos do MOP, João M. Gama de Sousa,

“recomendou” a sua “aprovação.

Quer isto dizer que os serviços do Ministério aceitaram os preços dos Consultores

sem qualquer análise critica sobre os mesmos. Assim, a “recomendação” da sua

aprovação constitui uma mera formalidade.

Esta prática coloca em causa os interesses do Estado, que devem ser protegidospelas instituições públicas.

Os preços apresentados pelos vários Consultores para a realização dos mesmos

trabalhos são muito diferentes entre si, sem que haja justificação objectiva para tal.

As variações existentes entre os PU máximos dos Consultores e os seus PU mínimos,

variam entre 5 % e os 1.786 %.



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42


Por forma a demonstrar o impacto que a adopção de PU inflacionados pode ter no custo das

obras públicas, foram calculadas as poupanças que poderiam ser obtidas, caso fossem

aplicados os PU de referência do MOP, para os trabalhos de Gabion Construction, Structural

Concrete e Stone Masonry Wall and Drain

No trabalho de River Normalization and Band Wall Construction foi considerado nos cálculos o

preço mínimo praticado entre as seis Consultoras.

Gabion Construc t ion

A diferença entre os PU apresentados pelas Consultoras e os PU de referência do MOP varia

entre 28,7% e os 69,9%.

Tabela 6 – INFLACIONAMENTO PREÇOS UNITÁRIOS – GAB ION CONSTRUCTION

N.ºOrdem

AuditoriaLocalizacao

BoQ Final - Gabion PUMOP(4)

Valor Total comPU MOP

(5) = (1) * (4)

InflacionamentoUSD

(6) = (3) - (5)

Inflacionamento%

(7) = (2) / (4)Qt(1)

PU(2)

Valor Total(3) = (1) * (2)

1 Area 6 - Bazar, Soro

Kraik936.00 88.00 82,368.00 58.28 54,550.08 27,817.92 51.0

2 Area 8 - Lailima, Casa 1,591.00 88.00 140,008.00 58.28 92,723.48 47,284.52 51.06 Area 16 - Lias, Casa 1,410.00 88.00 124,080.00 58.28 82,174.80 41,905.20 51.0

12Mota carau ulun,

Ogues2,417.00 99.00 239,283.00 58.28 140,862.76 98,420.24 69.9

13 Labarai 4,450.00 95.50 424,975.00 58.28 259,346.00 165,629.00 63.914 Huligon 325.00 99.00 32,175.00 58.28 18,941.00 13,234.00 69.915 Akantai 1,278.00 99.00 126,522.00 58.28 74,481.84 52,040.16 69.916 Fatululik 24.00 88.00 2,112.00 58.28 1,398.72 713.28 51.025 Salau - Gabion 1,751.00 99.00 173,349.00 58.28 102,048.28 71,300.72 69.929 Nabu Laran 4,500.00 90.00 405,000.00 58.28 262,260.00 142,740.00 54.430 TURISCAI 5,386.00 88.00 473,968.00 58.28 313,896.08 160,071.92 51.0

32Naeboruk 1 - Uma

Wain Kraik2,464.00 75.00 184,800.00 58.28 143,601.92 41,198.08 28.7

35Baria Laran -

Caraubalo2,978.00 75.00 223,350.00 58.28 173,557.84 49,792.16 28.7

41 Lugasa Bridge 4,358.00 75.00 326,850.00 58.28 253,984.24 72,865.76 28.742 Saketo River 2,310.00 75.00 173,250.00 58.28 134,626.80 38,623.20 28.743 Belia River 3,782.00 75.00 283,650.00 58.28 220,414.96 63,235.04 28.7

45Ladada'e River and

Market3,000.00 75.00 225,000.00 58.28 174,840.00 50,160.00 28.7

46 Boruwa'I River 9,784.00 75.00 733,800.00 58.28 570,211.52 163,588.48 28.747 Metawa'I Bridge 12,884.00 75.00 966,300.00 58.28 750,879.52 215,420.48 28.749 Wekaen Bridge 3,004.00 75.00 225,300.00 58.28 175,073.12 50,226.88 28.751 Kaidilalale Bridge 1 2,598.00 75.00 194,850.00 58.28 151,411.44 43,438.56 28.7

55 Beobe UmaKi'ik,Viqueque Vila 1,680.00 75.00 126,000.00 58.28 97,910.40 28,089.60 28.7

5,886,990.00 4,249,194.80 1,637,795.20% Inflaccionamento 27.8

Caso fosse considerado o PU de referência do MOP nos 22 projectos apresentados para à

ADN para pagamento em Maio de 2015, que preveem a construção de Gabion, seria

possível poupar 1.637.795 USD, o que corresponde a 27,8%.

Da Tabela seguinte consta a decomposição do PU deste trabalho apresentado pelos vários

Consultores e a decomposição do PU referência do MOP.



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43


Refira-se que, no caso da Consultora Medina, o unit price analysis apresentado (78,73 USD /

m3) é diferente do PU constante dos seus BoQ (99 USD / m3), não tendo sido apresentada

justificação para tal.

Tabela 7 – UNIT PRICE ANALYSIS - GABION CONSTRUCTION

USD

Gabion Unid.Ainaro e

Manufahi /Fuan Mos

Covalima /Fuan Mos

Manatuto /Medina

Viqueque /Detile

Preco doMOP

Equipamento / Ferramentas 0.80 1.14 0.80

Não foiapresentada justificação

para o PU

0.11

Mao de obra 7.93 11.33 1.66 1.12

Gabion box Each 19.00 21.00 30.00 19.00

GABION wire kg 1.23 3.60 1.00 0.75

Boulder stone cu.m 42.00 42.00 30.00 30.00

Geotextil sq.m 2.40 3.50 5.00 2.00

Total Custos Directos 73.35 82.56 68.46 52.98

Profit (entre 10% e 20%) 14.67 16.51 10.27 5.30

Total Preço Unitário 88.02 99.07 78.73 75.00 58.28

Conforme se pode observar, existem diferenças muito significativas entre a decomposição dos

vários PU, desde logo, no custo da mão-de-obra necessária à construção de 1 m3 de Gabion

(11,33 USD apresentados pela Fuan Mos em Covalima contra 1,12 USD de referência do MOP).

Enquanto que, de acordo com a Fuan Mos são necessários 17 trabalhadores para proceder à

construção de 2 m3 de Gabion numa hora, no PU de referência considera-se que 11trabalhadores conseguem construir 10 m3 de Gabion em uma hora.

Uma vantagens normalmente apresentadas para a construção de barreiras de contenção

do tipo Gabion é o seu baixo custo, uma vez que pressupõe a utilização de materiais

(pedras) locais cujo custo é igual a zero.

Apesar disto, todas as unit price analysis apresentadas pelos Consultores e mesmo a de

referência do MOP, apresenta um custo muito elevado para a pedra a utilizar na

construção, que varia entre os 30 USD e os 42 USD / m3.

Considerando que as empresas de construção não pagam a pedra utilizada, o custo que têm

com esta resulta, apenas, do preço a pagar pela mão-de-obra necessária à sua recolha junto de

ribeiras e montanhas, normalmente entre 1,66 USD e 6,66 USD / m327.

A este custo há que somar o custo do seu transporte para o local da obra, havendo, muitas

situações em que o Gabion é construído na mesma ribeira onde é recolhida a pedra a utilizar,

situações em que não existe custo de transporte.

27 Correspondentes a custos com mão-de-obra entre 5 USD e 20 USD por camião com capacidade para 3 m3.



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44


Quer isto dizer que o preço de custo apresentado para a “pedra” é muito superior ao seu custo

real.

Já em relação ao preço de custo apresentado para a Gabion Box (para cada m3), o mesmo

encontra-se, também, acima do seu custo real que varia os 12 USD / m3 e os 15 USD / m3 28.

Estes aspectos devem ser considerados pela ADN para efeitos de emissão das

recomendações de pagamento.

Structu ral Conc rete

Foi feito o mesmo tipo de cálculo para o Structural Concrete utilizado na construção de pontes.

Tabela 8 – INFLACIONAMENTO PREÇOS UNITÁRIOS – STRUCTURAL CONCRETE

N.ºOrdem

AuditoriaLocalizacao

BoQ Final - Structural ConcretePU MOP

(4)

Valor Total com PUMOP

(5) = (1) * (4)

InflacionamentoUSD

(6) = (3) - (5)

Inflacionamento%

(7) = (2) / (4)Qt(1)

PU(2)

Valor Total(3) = (1) * (2)

9 Akar Laran 36 255 9,113 189.59 (*) 6,768 2,345 35

11Zumalai-Mali

Seran7 255 1,864 189.59 (*) 1,384 480 35

16 Fatululik 97 320 31,040 180.92 17,549 13,491 77

17 Salau, Manatuto

60 300 18,000 206.91 12,415 5,585 45

23 420 9,631 189.59 4,347 5,283 122

175 500 87,500 206.91 36,209 51,291 142

18 Salau, Manatuto60 300 18,000 189.59 (*) 11,375 6,625 5823 420 9,631 189.59 4,347 5,283 122

175 500 87,500 206.91 36,209 51,291 142

24 Salau, Manatuto 15 380 5,609 206.91 (**) 3,054 2,555 84

52 Asumana - Ossu

Dexima146 400 58,592 206.91 (**) 30,308 28,284 93

336,479 163.966 172,513

%Inflaccionamento

51

Notas:

(*) Foi considerado o PU de referência do MOP para Structural Concrete Class "A" (30 Mpa)

(**) Foi considerado o PU de referência do MOP para Structural Concrete Class "A" (35 Mpa)

De acordo com os cálculos efectuados seria possível realizar os mesmos trabalhos por metade

do preço, caso tivessem sido considerado o PU de referência do MOP.

Stone Masonry Wall and Drain

Nos cálculos efectuados pera a construção de muros de contenção e drenagem em alvenaria de

pedra (stone masonry wall and drain), foi considerado o PU de referência do MOP de 73,56 USD

/ m3.

28 Correspondentes aos preços de 24 USD / 2 m3 (1x1x2) e 30 USD / 2 m3



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CÂMARA DE CONTAS

46


Caso fosse aplicado aquele preço mínimo, o preço total das restantes cinco obras teria sido

reduzido em cerca de 2.006.109 USD, correspondente a uma poupança de 30%.

2.6.3 PREÇOS UNITÁRIOS PARA ALUGUER DE MÁQUINAS

Relativamente aos preços de aluguer de máquinas utilizados no cálculos dos vários preços

unitários para trabalhos de construção, a comparação dos preços praticados pelos Consultores e

o preço de referência do MOP é a seguinte.

Tabela 11 – INFLACIONAMENTO DOS PREÇOS DE ALUGUER DE MÁQUINAS – CONSULTORES VS PREÇOS

REFERÊNCIA MOP

USD

Equipamento UnidAinaro e

Manufahi /Fuan Mos

Covalima /Fuan Mos

Covalima /Maun Alin

Suai

Manufahi /

RahjaManatuto /Medina Manatuto /Niceles Viqueque /Detile PUMOP

Wheel Loader, 1.80cu.m

Hr 68.00 73.00 45.00 75.00 55.00 45.00

Não foiapresentada justificaçãopara o PU

45.00

Hydraulic excavator,0.9 cu.m

Hr 88.00 90.00 60.00 75.00 65.00 58.50 60.00

MotorGrander,125HP

Hr 93.00 93.00 60.00 75.00 65.00 58.80 60.00

Concrete Mixer, 1-bagger

Hr 5.50 10.00 7.00 10.00 20.00 7.00 7.00

Concrete Vibrator Hr 5.50 8.00 5.50 7.00 5.15 5.00 5.00

Vibratory DrumRoller,12 Ton

Hr 75.00 75.00 55.00 55.00 35.00 55.00 55.00

Vibratory PlateCompactor, 7HP

Hr 15.00 15.00 10.00 15.00 15.00 10.00 10.00

Bar Bender, 10HP Hr 5.50 5.50 5.00 6.00 - 5.00 5.00

Bar Cutter,10HP Hr 5.50 5.50 5.00 6.00 15.00 5.00 5.00

Water tank Truck withPump, 500-1000 gal

Hr 25.00 25.00 25.00 35.00 25.00 25.00 25.00

Electric Breaker/jackHammer (hand held)

Hr 20.00 20.00 15.00 20.00 - 15.00 15.00

DumpTruck, 3.00-5.99 cu.m)

Hr 25.00 25.00 15.00 20.00 15.45 15.00 15.00

Cargo Truck, 9.00-10.00t

Hr 36.00 36.00 30.00 20.00 36.05 30.00 30.00

Generator set Hr 25.00 25.00 - - 15.00 -

Welding Machine Hr 25.00 25.00 20.00 25.00 - 20.00 20.00

Bulldozer, 285HP Hr 130.00 130.00 100.00 100.00 200.00 100.00 100.00

Da análise da tabela anterior constata-se o inflacionamento geral dos preços apresentados pelos

Consultores Fuan Mos (Ainaro, Manufahi e Covalima), Rahja (Manufahi) e Medina (Manatuto)

quando comparados com os preços de referência do MOP.

Os Consultores Maun Alin Suai (Covalima) e Niceles (Manatuto) apresentaram preços identicos

aos do MOP.

O Consultor Detile, responsável por todos os 50 projectos de Viqueque, não apresentou os unit

price analysis, apesar de solicitado por diversas vezes no âmbito desta auditoria.



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CÂMARA DE CONTAS

47


Um dos aspectos curiosos dos preços apresentados são as grandes diferenças, não justificadas,

para os preços apresentados pela Fuan Mos (muito mais elevados) e pela Maun Alin Suai (muito

mais baratos e idênticos aos do MOP) para o Distrito de Covalima.

Apesar de todas estas diferenças e o facto dos preços apresentados pelos consultores serem

muitas das vezes consideravelmente superiores aos preços de referência do MOP, o Chefe do

Departamento de Projectos do MOTPC, João M. Gama de Sousa, emitiu “recomendação” para a

aprovação dos Desenhos e BoQ, em Dezembro de 2014.

Também aqui os interesses financeiros do Estado foram postos em causa.

2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES FÍSICAS

2.7.1 CONSIDERAÇÕES PRÉVIAS

Foram realizadas, entre os dias 10 e 25 de Junho de 2015, verificações físicas a 45 projectos, do

total de 55 projectos que se encontravam à data da realização desta Auditoria a ser objecto de

análise pela ADN para efeitos de emissão de recomendação de pagamento.

Tabela 12 – PROJECTOS OBJECTO DE VERIFICAÇÃO FÍSICA

USDN.º OrdemAuditoria Distrito Localização Descrição

BoQ Final /As Bui l t

1 Ainaro Area 6 - Bazar, Soro Kraik Reconstruction of damaged Bridge& Drain crossing 421,080

2 Ainaro Area 8 - Lailima, Casa Restoration of eroded Slope along the river : Gabion works 239,788

3 Ainaro Area 9 - Raido, Leolima Restoration of eroded roadway, Drainage & Slope protection 355,927

5 Ainaro Area 15 - Mota Bobe, Hatu- Udo Normalization of Shallow river : Excavation works 1,076,575

6 Ainaro Area 16 - Lias, CasaReconstruction of eroded roadway, and provide drainage andSlope protection : gabion works

461,816

7 Covalima Mota masin Bridge Reahabilitaion 14,361

8 Covalima Tafara (3) Normalization River In Tafara (3) 1,702,666

9 Covalima Akar Laran Rehabilitation and Road in Akar Laran 917,032

10 Covalima Sanfuk/Bemos Protection in Sanfuk 14,361

11 Covalima Zumalai-Mali Seran New Construction Drainage and Intek in Mali Seran/Zumalai 432,617

12 Covalima Mota carau ulun, Ogues Slope protection & river 315,864

13 Covalima Labarai Slop Protection and River Normalization 718,520

14 Covalima Huligon Reconstruction of Eroded road & slope protection 61,930

15 Covalima Akantai Reconstruction of Eroded road & slope protection 168,802

16 Covalima Fatululik Reconstruction of bridge drainage & slope protection 198,760

17 Manatuto Bridge I, Salau 429,983

18 Manatuto Bridge II, Salau 434,029

19 Manatuto Retaining Wall 4,532

20 Manatuto Cutting of Soil 45,485

21 Manatuto Clearing of Shoulder 34,038

22 Manatuto Line Drain Cleaning 151,800

23 Manatuto Line Drain Works 176,239

24 Manatuto Culvert 70,048

25 Manatuto Gabion 211,620

26 Manatuto Road Repair 681,787

27 Manatuto Excavation/forming band wall (Normalization) 900,000



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48


USDN.º OrdemAuditoria

Distrito Localização DescriçãoBoQ Final /As Bui l t

28 Manufahi Sukaer Oan Normalization 271,337

29 Manufahi Nabu Laran Normalization and Bronjong 487,222

30 Manufahi TURISCAI Drainage & Slope Protection 706,457

32 Viqueque Naeboruk 1 - Uma Wain Kraik New Construction of Gabion Protection 267,467

35 Viqueque Baria Laran -CaraubaloNew Construction of Gabion Protection and stone MasonryProtection

348,634

38 Viqueque Mota boot Dailor River Normalization 294,025

39 Viqueque Wenunuk River River Normalization 83,029

41 Viqueque Lugasa BridgeNew Construction of Gabion Protection and stone MasonryProtection

558,726

42 Viqueque Saketo River New Construction of Gabion Protection 237,167

43 Viqueque Belia RiverNew Construction of Gabion Protection and stone MasonryProtection

383,677

45 Viqueque Ladada'e River and Market New Construction of Gabion Protection and River Normalization 313,814

46 Viqueque Boruwa'I RiverNew Construction of Box Culvert,Gabion and stone MasonryProtection

1,005,032

47 Viqueque Metawa'I Bridge New Construction of Gabion Protection and River Normalization 1,597,19748 Viqueque Irabere Bridge Part -2 River Normalization Bio Engineering Program 2,311,258

49 Viqueque Wekaen Bridge New Construction of Gabion Protection and River Normalization 317,028

51 Viqueque Kaidilalale Bridge 1 New Construction of Gabion Protection and River Normalization 287,794

52 ViquequeBox Culvert Asumana - OssuDexima

New Construction of Box Culvert. Stone Masonry Protection 354,027

53 ViquequeRetaining Wall in EscolaSecundaria Lacluta

New Construction of Gabion Protection 91,248

54 Viqueque Retaining Wall in Lacluta Clinic New Construction of Stone Masonry Protection 79,010

Total 20,233,807

O Relatório Fotográfico das verificações físicas realizadas consta do Anexo 7, páginas 95 a

135, do Vol. II deste Relato de Auditoria.

Nos pontos seguintes apresentam-se os resultados das verificações efectuadas.

2.7.2 NORMALIZAÇÃO DE WENUNUK RIVER

Por Instrução de Serviço Ref. 216/G-SEOP/MOP/VII/2013, de 8 de Julho de 2013, foi dada

ordem para a execução dos trabalhos de “Normalizasaun” e “Bronjong” (Gabion). O orçamento

inicial da obra era de 83.140 USD.

Durante a execução da obra foi decidido não proceder à construção de gabion e,

consequentemente, não proceder também à execução dos unsuitable excavation e fill and

compact . Por outro lado, foi aumentado o “volume” dos trabalhos de “normalização”.



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49


Tabela 13 – ATERAÇÕES AO BOQ - WENUNUK RIVER, VIQUEQUE

Item

N.º Item Description

BOQ Inicial BOQ Final / As Bui l t Variação

ValorUnid. Qt PU Valor Qt PU Valor1 Mobilization Ls 1.00 5,000.00 5,000.00 1.00 5,000.00 5,000.00 0.002 Demobilization Ls 1.00 4,000.00 4,000.00 1.00 4,000.00 4,000.00 0.003 Project Signboard Ls 1.00 400.00 400.00 1.00 400.00 400.00 0.00

4Work SafetyRequirements

Ls 1.00 750.00 750.00 1.00 750.00 750.00 0.00

5 Unsuitable Excavation cu.m 357.00 6.50 2,320.50 6.50 0.00 2,320.506 Fill and Compact cu.m 657.08 10.00 6,570.80 10.00 0.00 6,570.80

7Gabion SystemInstalation

cu.m 816.00 75.00 61,200.00 75.00 0.00 61,200.00

8 River Normalization cu.m 386.49 7.50 2,898.68 9,717.26 7.50 72,879.45 -69,980.78Total 83,139.98 83,029.45 110.53

Em resultado das alterações efectuadas, a obra realizada consistiu apenas em trabalhos de

normalização, sendo o “volume” dos trabalhos reclamado pelo Consórcio para pagamento de

9.717,26 m3.

Durante as verificações físicas efectuadas pela Equipa de Auditoria apurou-se que os trabalhos

de normalização foram realizados com recurso a uma escavadora do Instituto de Gestão de

Equipamento de Timor-Leste (IGE), entidade que faz parte do MOP.

Figura 1 – EXECUÇÃO DE NORMALIZAÇÃO WENUNUK RIVER , MÁQUINA DO IGE

Com efeito, o Consórcio responsável pelas obras alugou uma escavadora do IGE pelo

valor total de 2.019 USD para o período de 5 dias. Contudo, utilizou a mesma pelo período

total de 11 dias, ou seja, utilizou de forma gratuita a máquina do Estado por mais 6 dias.

Por outro lado, não foi possível verificar, aquando da deslocação ao local pela Equipa de

Auditoria, a execução da escavação de 9.717,26 m3 necessários à ”normalização”.

Acresce que, considerando que a máquina esteve a trabalhar no local durante 11 dias, não é

possível que tenha escavado aquele volume de terra, de acordo com os cálculos seguinte.



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50


Tabela 14 – CÁLCULOS DE AUDITORIA AO VOLUME DOS TRABALHOS RECLAMADOS PARA PAGAMENTO - WENUNUK

RIVER, VIQUEQUE

CálculosVolume

(m3)(1)

N.º DiasUtilizaçãoMáquina

(2)

Escavação Totalpor dia (m3)(3) = (1) / (2)

N.ºHoras

Dia(4)

Escavação p/Hora (m3)

(5) = (3) / (4)Observação

BoQ 9,717.26 11 883.39 7.00 126.20

Auditoria 3,080.00 11 280.00 7.00 40.00 Utilização decoeficiente standard

Inflacionamento mínimo 6,637.26

Conforme fica demonstrado, existe um inflacionamento das quantidades reclamadas para

pagamento, dado que apenas era possível escavar, no máximo, um terço das quantidades

exigidas.Este factor deve ser tido em consideração pela ADN na análise deste projecto para efeitos de

recomendação de pagamento.

2.7.3 OBRAS REALIZADAS NA ESTRADA LACLUBAR JUNCTION – NATARBORA

Dos 55 projectos enviados à ADN em Maio de 2015 para emissão de recomendação de

pagamento, constam 10 relativos a obras realizadas na estrada entre Laclubar, Salau e Manehat,

com o valor total de 2.239.561 USD.

Tabela 15 – OBRAS REALIZADAS NA ESTRADA ENTRE LACLUBAR, SALAU E MANEHAT

USDN.º OrdemAuditoria

Distrito Consultor Descrição ContractorBoQ Final /As Bui l t

17 Manatuto Medina Bridge I, Salau SPDS, Lda 429,983

18 Manatuto Medina Bridge II, Salau SPDS, Lda 434,029

19 Manatuto Medina Retaining Wall SPDS, Lda 4,532

20 Manatuto Medina Cutting of Soil SPDS, Lda 45,485

21 Manatuto Medina Clearing of Shoulder SPDS, Lda 34,038

22 Manatuto Medina Line Drain Cleaning SPDS, Lda 151,800

23 Manatuto Medina Line Drain Works SPDS, Lda 176,23924 Manatuto Medina Culvert SPDS, Lda 70,048

25 Manatuto Medina Gabion SPDS, Lda 211,620

26 Manatuto Medina Road Repair SPDS, Lda 681,787

Total 2,239,561



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51


De acordo com os respectivos Desenhos e BoQ as intervenções a realizar neste troço rodoviário

consistiam, no essencial, na construção de duas novas pontes em Salau, na reabilitação de parte

da estrada através da aplicação de Gravel Subbase Course e Crush Gravel Surface, na

construção de drenagem, limpeza da drenagem existente e na construção de barreiras de

contenção Gabion e bueiros (culvert ).

Acontece, contudo, que foi celebrado em 18 de Novembro de 2013, entre a República

Democrática de Timor-Leste, representada pela Ministra das Finanças, e o Banco Asiático de

Desenvolvimento (ADB), um Acordo de Empréstimo no valor total de 40.000.000 USD,

destinados à melhoria de cerca de 117 km de estradas nacionais, incluindo 81 Km de estradas

entre Manatuto e Natarbora.

A reabilitação do troço Manatuto – Natarbora foi dividido em duas partes:

a) Manatuto-Laclubar Juntion (Sta. 65+235 – Sta. 100+355), cerca de 35 km; e

b) Laclubar Juntion to Natarbora Road (Sta. 100+360 - Sta. 144+955), correspondente a 44,5

km.

O concurso público internacional com vista à adjudicação das obras relativas ao troço Manatuto

– Laclubar, foi aberto em 17 de Dezembro de 2013, tendo o contrato sido assinado em 2 de

Outubro de 2014, com a R. D. Interior Junior Construction em joint venture com a Hebei Roadand Bridge Group Co. Ltd, pelo valor total de 28.011.854,94 USD.

Já o concurso público internacional para a realização das obras no troço Laclubar – Natarbora,

foi iniciado em 15 de Março de 2014, tendo o respectivo contrato sido assinado em 20 de

Novembro de 2014, com a China Nuclear Industry 22 nd Construction Co. Lda, pelo valor de

34.379.729,54 USD (ICB/04/MPW-2014).

Os 10 projectos incluídos no “Programa de Emergências”, no valor global de 2.239.561

USD, referem-se a obras a realizar no troço Laclubar – Natarbora objecto do contratocelebrado com a China Nuclear Indu stry 22 nd Construct ion Co. Lda .

De acordo com documentos solicitados ao MOPTC no âmbito da auditoria, os Desenhos, BoQ e

Especificações Técnicas (Detailed Design) relativos às obras de reabilitação do troço Laclubar-

Natarbora, foram concluídos em Setembro de 2013, data da apresentação pelo Consultor

Katahira & Engineers International do Detailed Engineering Design Report .

Com efeito, o contrato de Consultoria celebrado entre o então MOP e a Katahira, foi celebrado

em 14 de Dezembro de 2012, ou seja, muito antes do “Programa de Emergências” do SEOP.



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52


Este contrato destinava-se à elaboração dos Feasibility Study, Detailed Design and Constrution

Supervision das estradas Díli - Liquiça (29 kms), Tibar – Gleno (32 kms) e Manatuto – Natarbora

(81 kms). A ordem de execução dos trabalhos foi dada pelo Ministro das Obras Públicas em 14

de Dezembro de 2012.

Quer isto dizer que, quando o SEOP deu ordem para a execução dos projectos de

emergência tinha já conhecimento de que aquela estrada ia ser objecto reabilitação

através de empréstimo concedido pela ADB.

No entanto, não foi obtida qualquer evidência que este facto tenha sido tido em consideração

pelo SEOP na decisão de executar 10 projectos de emergência naquele troço.

Esta questão é de grande importância se não vejamos.

Desde logo, a coincidência de datas entre a execução das obras de “emergência” e a realização

do procedimento de aprovisionamento.

O que pode querer dizer que as peças escritas e desenhadas postas a concurso, enquanto parte

dos Bidding Documents, não tiveram em conta as obras de “emergência” entretanto realizadas.

Em consequência, a proposta apresentada pela China Nuclear Industry 22 nd , vencedora do

concurso e que serviu de base ao contrato celebrado, já não reflecte a totalidade das obras

necessárias à reabilitação do troço.

Este facto deve originar alterações significativas ao contrato celebrado com a China Nuclear

Industry 22 nd resultante da:

1) Supressão de trabalhos (“trabalhos a menos”) previstos no contrato por terem sido já

realizados no âmbito dos projectos de “emergência”. Estes trabalhos não devem ser pagos

no âmbito do contrato celebrado.

2) Realização de “trabalhos a mais” resultantes da remoção de obras de “emergência”entretanto realizadas, como por exemplo, boeiros / culvert , drenagens e gabion, por estas

não se adequarem às soluções e especificações técnicas previstas no contrato;

3) Aplicação em obra de “volumes” de trabalhos inferiores ao previsto no BoQ do contrato, por

exemplo, na reabilitação da estrada (road embankment e/ou outros), uma vez que parte do

troço já foi intervencionado no âmbito dos projectos de “emergência”;



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53


É fundamental, por isso, uma adequada fiscalização da obra relativa ao troço Laclubar –

Natarbora, para garantir uma adequada gestão dos dinheiros públicos, para evitar, por

exemplo, o pagamento de trabalhos em duplicado.

A decisão do SEOP, de ordenar a execução dos 10 projectos de emergência no valor de

2.239.561 USD, sem ter em consideração o projecto de reabilitação dos 34,5 Km entre

Laclubar e Natarbora, financiado através de empréstimo da ADB, constitui um exemplo de

má gestão de dinheiros públicos.

No âmbito do contraditório foi solicitado ao MOPTC que esclarecesse quais as implicações

que as obras realizadas no âmbito do “Programa de Emergências” no troço Laclubar – Natarbora

tiveram ou virão a ter no Contrato ICB/04/MPW-2014.

Contudo, uma vez que não foram apresentadas pela MOPTC quaisquer alegações em

contraditório não foi possível esclarecer esta situação.


14. Proceda à análise das implicações que as obras realizadas no âmbito do “Programa

de Emergências” no troço Laclubar – Natarbor a tiveram o u virão a ter no o bjecto do

Cont rato ICB/04/MPW-2014, celebrado com a Chin a Nuclear Indu stry 22nd ;

2.7.4 NORMALIZAÇÃO DE RIBEIRAS E CONSTRUÇÃO DE BARREIRAS DE CONTENÇÃO

No âmbito do “Programa de Emergências” foram realizados muitas obras que consistiram na

normalização de ribeiras e construção de barreiras de contenção. Só nos 55 projectos

apresentados para pagamento pelo MOPTC à ADN, em Maio de 2015, constam os seguintes.

Tabela 16 – NORMALIZAÇÃO DE RIBEIRAS E CONSTRUÇÃO DE BARREIRAS DE CONTENÇÃO

N.º

OrdemAuditoria Distrito Localizacao Descrição

Comprimento dasBarreiras

Previstas Projecto(m)

Volume deMovimentação

de Terras(m3)

BoQ Final

(USD)

5 Ainaro Area 15 - Mota Bobe,Hatu- Udo

Normalization of Shallow river:Excavation works

8,100 261,750.00 1,076,575

8 Covalima Tafara (3)Normalization River In Tafara(3)

5,500 147,268.24 1,702,666

27 Manatuto Ribeira SumassiExcavation/forming band wall(Normalization)

3,600 177,000.00 900,000

28 Manufahi Sukaer Oan Normalization 3,400 40,472.85 242,837

38 Viqueque Mota Boot Dilor River Normalization Indefinido 37,450.00 271,337

48 Viqueque Irabere Bridge Part -2River Normalization BioEngineering Program

1,604 304,281.00 2,311,258

Total 22,204 968,222.09 6,504,673



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Apesar se encontrarem previstos apenas nestes seis projectos a movimentação de quase

1 milhão de m3 de terras com vista à normalização das ribeiras e construção de muros de

contenção em terra com o cumprimento total de 22,2 km, aquando das verificações

efectuadas pela Equipa de Auditoria, quase nada do que foi construído existia, conforme se

pode verificar nas fotografias seguintes.

Figura 2 – IMAGENS DE PROJECTOS DE NORMALIZAÇÃO DE RIBEIRAS E CONSTRUÇÃO DE MUROS DE CONTENÇÃO

AQUANDO DAS VERIFICAÇÕES DA EQUIPA DE AUDITORIA

Ainaro, Área 15 – Mota Bobe, Hatu-Hudo

Covalima, Tafara (3)



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Manatuto, Ribeira Sumassi

Manufahi, Sukaer Oan



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Viqueque, Mota Boot Dilor

Viqueque, Irabere Bridge Part-2

Relativamente a estes projectos importa referi o seguinte.

Desde logo, não se conhece nenhum estudo realizado pelo MOP que sustente do ponto de vista

técnico a realização deste tipo de obras.

Com efeito, e conforme se pode observar pelas fotografias, a construção de barreiras de

contenção com recurso ao solo das próprias ribeiras apresenta uma fraca resistência à força das

águas. Cerca de um ano após a conclusão das obras, já quase nada restava.

Se o objectivo era proteger as comunidades ou plantações de arroz, de nada serviu a realização

de todas estas obras.



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É de salientar que a política do MOP para a realização de trabalhos de normalização de ribeiras

passa pela utilização das máquinas do IGE que se encontram espalhadas pelo território de

Timor-Leste.

Nas situações em que não é possível utilizar as máquinas do próprio Ministério, este procede ao

aluguer de máquinas para fazer face a situações de emergência, procedendo ao pagamento em

função do número de dias de aluguer e não, como aconteceu no “Programa de Emergências” ,

contratação de empresas mediante o pagamento em função do volume (m3) de terras

movimentadas.

No entanto, nada disto foi tido em consideração pelo SEOP que, apesar da existência de

máquinas no próprio Ministério para a realização destes trabalhos, procedeu à contratação de

empresas para fazer os trabalhos contantes na Tabela anterior, de onde resultaram milhões de

USD em compromissos para o Estado.

Não deixa de ser extraordinário que o IGE e o Ministério da Agricultura e Pescas tenham

máquinas pesadas para fazer normalização na Ribeira de Sumassi, em Manatuto, e o SEOP,

tenha contratado uma empresa pelo valor de 900.000 USD para fazer aqueles trabalhos.

Da mesma forma, o IGE possui máquinas pesadas em Natarbora, próximo de Sukaer Oan, e em

Suai, perto da Ponte de Tafara.

Por fim, referir que só o valor dos seis projectos indicados (6.504.673 USD) é superior ao

orçamento anual do IGE para o ano de 2013 (4.235.000 USD).

Face a tudo o que acima se disse, conclui-se que a realização das obras constantes da Tabela

16, página 51, avaliadas em 6.504.673 USD, constituiram um desperdício de dinheiros públicos.


15. Proceda à reali zação de ob ras de no rm ali zação de rib eir as ap enas nas s it uaçõesestr itam ente necessárias ;

16. Cesse com a con tra tação de empres as para p ro ced er a real ização de ob ras

no rm alização ri beir as u tili zando para o efeit o, em alt ernativa, as máqu inas do

Inst itu to de Gestão de Equ ipamen to (IGE);



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2.7.5 ASPECTOS A TER EM CONTA PARA EFEITOS DE EMISSÃO DE RECOMENDAÇÃO DE PAGAMENTO

Considerando que à data da elaboração deste Relatório de Auditoria não foi feito, ainda, nenhumpagamento relativo aos projectos incluídos no “Programa de Emergências”, procedeu-se, no

âmbito desta auditoria, à identificação de aspectos que devem ser tidos em conta pela ADN para

efeitos de emissão das respectivas recomendações de pagamento.

Os resultados das verificações físicas realizadas constam do Anexo 6, páginas 43 a 94, do

Vol. II do Relatório de Auditoria, na coluna “Observações da Auditoria da Câmara de Contas”

e consistem, no essencial, no seguinte:

Apresentação de valores injustificados e nalguns casos inflacionados para pagamento de

“General Requirements”;

Existência de Erros nas quantidades constantes do BoQ face ao previsto nos desenhos –

cf. Ponto 2.6.1;

Existência de PU inflacionados face aos preços de referência do MOP (gabion construction,

structural concrete, stone masonry wall and drain, river normalization and band wall

construction) – cf. Ponto 2.6.2;

Execução de obras em quantidades inferiores ao previstos nos Desenhos e BoQ;

Impossibilidade de verificação da execução dos trabalhos de normalização das ribeiras ede construção de barreiras de contenção – cf. Ponto 2.7.4;

Com o trabalho realizado, a Câmara de Contas não pretende substituir-se à ADN, entidade

a quem cabe, nos termos da lei, [r]ecomendar os pagamentos em face do grau de

execução do projecto e da qualidade exigida” - cf. al. d) do art. 8.º do DL n.º 11/2011, de 23

de Março.

Pretende-se, sim, alertar a ADN para aquilo que a Equipa de Auditoria pode constatar nas

verificações físicas realizadas, contribuindo, assim, para a boa gestão dos dinheiros

públicos.


3. Tenha em con sid eração as con clus ões deste Relatório de Audito ria para efeitos de

emis são d as recom endações de p agamen to r eferentes aos pro jetos d esign ados de

“emergência” de Junho de 2013;



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3 PRINCIPAIS OBSERVAÇÕES E CONCLUSÕES DA AUDITORIA

P

ONTO

C

ONCLUSÕES E

O

BSERVAÇÕES

2.1 PROJECTOS DE EMERGÊNCIA IMPLEMENTADOS PELO MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS – 2013 E

2014

Na sequência da aprovação do Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED) 2011-2030,Timor-Leste tem assistido nos últimos anos à realização de elevados investimentos naconstrução e manutenção de infraestruturas físicas, quer no sector dos transportes, taiscomo estradas, pontes, portos e aeroportos, quer no sector da água e saneamento, daelectricidade, bem como das telecomunicações, considerados essenciais para odesenvolvimento e modernização do país.

Apesar de se pressupor que estes investimentos, incluídos num Plano para 20 anos, serãoadequadamente planeadas e programadas, a realidade tem mostrado que a concretizaçãoda maioria destas obras é feita através dos designados pro jectos de “emergência”, muitosdas quais relacionados com a construção e reabilitação de estradas.

Estas obras não são precedidas de procedimentos de aprovisionamento de concorrencias,mas sim, através de Ajuste Directo, ou seja, através da escolha directa pelo Governo dasempresas que realizam as obras.

Apesar desta auditoria se centrar no “Programa de Emergências de Junho de 2013”,

desenvolvido pelo então Secretário de Estado das Obras Públicas (SEOP), Luis VazRodrigues, e que consistiu inicialmente na r ealização de 152 projectos de “emergência” em

cinco Distritos, que tinham um custo previsto inicial previsto de 74.448.748 USD, em que as

escolha das empresas foi por Ajuste Directo, foram realizados pelo MOP, nos anos de 2013e 2014, muitos outros projectos de “emergência”.

Apurou-se um total de 167 contratos no valor global de 110.584.842 USD, quais 87contratos (52,1%), no valor de 84.827.859 USD (76,7%), relativos ao Distrito de Díli,realizados através do orçamento do MOP e do âmbito do Fundo das Infraestruturas, estesúltimos relacionados com a Cimeira da CPLP em 2014.

Tal como se encontra definido no Regime Jurídico do Aprovisionamento, o Ajuste Directo éum procedimento excepcional.

A prática em Timor-Leste demonstra que o Ajuste Directo constitui o procedimento regrausado em quase todas as obras realizadas, que não visam fazer face a verdadeirasemergências, tal como se encontram definidas na lei, e que, por esta razão, deveriam ser

precedidas de concurso público, muitas das vezes, internacional.

2.2 CARACTERIZAÇÃO DO PROGRAMA DE EMERGÊNCIAS DE JUNHO DE 2013 – CRONOLOGIA

Na sequência das chuvas ocorridas em Junho de 2013 que afectaram Timor-Leste, foramrealizadas visitas aos Distritos de Ainaro, Covalima, Manufahi, Manatuto e Viqueque, peloentão SEOP.

No mês de Julho de 2013, o SEOP emitiu “Ordens de Serviços” a seis empresasConsultoras para procederam à elaboração dos Desenhos e BoQ para a realização dasobras necessárias à reparação dos estragos.

Também em Julho, foram emitidas “Instruções de Serviço” a empresas de construção para

procederem à realização das obras designadas de “emergência”.



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PONTO CONCLUSÕES E OBSERVAÇÕES

Segundo informação disponível de Agosto de 2013, estavam em causa 154 projectosavaliados em 75.279.034 USD.

Por despacho do Primeiro-Ministro, a ADN procedeu à avaliação dos projectos propostosquanto ao seu grau de “prioridade”, tendo concluído que apenas 96, no valor de 53.326.050USD, eram prioritários, e 40, num total de 20.439.108 USD, não prioritários. A ADN nãoconsegui localizar 18 dos projectos propostos no valor de 1.303.875 USD.

De acordo com carta do então SEOP ao Primeiro-Ministro, estavam em causa 152projectos no valor de 74.448.748 USD (e não os 154 projectos de 75.279.033 USDanteriormente propostos).

Não obstante a avaliação feita pela ADN, o SEOP avançou com a realização de todos osprojectos. Com efeito, à data das verificações da ADN alguns dos projectos já seencontravam a ser executados.

Em Outubro de 2013, enviou carta ao Presidente da Comissão C do Parlamento Nacionalpropondo um orçamento adicional para o ano de 2014 para o “Programa de Emergências”.

Já em Abril de 2014, enviou carta ao Primeiro-Ministro solicitando a inspecção conjunta de23 projectos no valor de 9.282.726 USD que, segundo o próprio, já se encontravamconcluídos.

Em 23 de Setembro de 2014, o Chefe de Gabinete do SEOP enviou carta ao Director Geraldos Serviços Corporativos do MOP, com uma lista de 51 projectos, no valor de 23.212.749USD concluídos.

Posteriormente, em Outubro de 2014, foi constituída a Comissão Eventual de Inquérito do

Parlamento Nacional, com vista ao apuramento dos factos relativos ao “Programa deEmergências de Junho de 2013”.

Entre Dezembro de 2013 e Janeiro de 2014, foram realizadas inspecções pelo MOP, tendoeste Ministério enviado à ADN, em Maio de 2015, documentos relativos a 55 projectos paraverificação, avaliados em 22.636.242 USD.

A Comissão aprovou o seu Relatório em Janeiro de 2015, tendo recomendado que aCâmara de Contas realizasse uma auditoria ao Programa, com vista, nomeadamente, aoapuramento de eventuais responsabilidades financeiras, tendo este Relatório sido enviadoao Tribunal de Recurso em 15 de Abril de 2015.

Até à data de elabora ão deste Relatório de Auditoria nenhum dos ro ectos foi a o.

2.3 QUANTO AO CUMPRIMENTO DAS REGRAS DO APROVISIONAMENTO E DOS CONTRATOS PÚBLICOS

2.3.1 COMPETÊNCIA PARA A AUTORIZAÇÃO DA ABERTURA DO PROCEDIMENTO E ADJUDICAÇÃO

O SEOP procedeu à abertura de procedimentos de aprovisionamento e à realização deadjudicações para a realização de obras públicas de forma ilegal, por ausência decompetência legal própria ou delegada, estando em causa o valor de 61.122.357 USD.

A competência legal, em função do valor estimado de cada um dos projectos, cabia aoMinistro das Obras Públicas, ao Primeiro-Ministro e, nalgumas situações ao Conselho deMinistros.

Esta situação é susceptivel de eventual responsabilidade financeira sancionatória imputávelao ex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.



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2.3.2 QUANTO À LEGALIDADE DO RECURSO AO AJUSTE DIRECTO O “Programa de Emergências” consistiu na realização de Ajustes Directos para a realização

de obras designadas pelo SEOP de “emergências”.

O SEOP procedeu à escolha de todas as empresas sem qualquer critério objectivo outransparência, consistindo, assim, numa escolha totalmente discricionária, sem qualquertipo de fundamentação legal.

Na documentação relativa a todo este processo não foi feita uma única referência aoRegime Jurídico de Aprovisionamento.

A realização pelo SEOP dos Ajustes Directos no âmbito do Programa é ilegal, por violaçãodos princípios que regem aprovisionamento público em Timor-Leste da: legalidade e da

obediência às normas legais; igualdade; concorrência; publicidade e transparência;prossecução do interesse público; e imparcialidade.

Foi violado também o art. 44.º e o n.º 1 do art. 47.º do RJA, que estabelecem,respectivamente, que o Ajuste Directo é um procedimento excepcional, e que se deve dar,sempre que possível preferência ao concurso público, bem como os tipos de procedimentosde aprovisionamento que deveriam ter sido realizados tendo por base o valor estimado paracada um dos projectos, como sejam a Solicitação de Cotações; o Concurso PúblicoNacional e o Concurso Público Internacional.

Está em causa a autorização de despesas ilegais no valor total de 75.275.852 USD, sendoesta situação susceptivel de eventual responsabilidade financeira sancionatória imputávelao ex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.

2.3.3 PROCEDIMENTOS DE APROVISIONAMENTO PARA OBRAS DE VALOR SUPERIOR A 1.000.000 USD

Foram realizados ilegalmente 21 procedimentos de aprovisionamento pelo SEOP relativosa obras de valor estimado superior a 1.000.000 USD, cuja competência legal pertencia àComissão Nacional de Aprovisionamento (CNA), nos termos do DL n.º 14/2011, de 30Março.

Está em causa a autorização de despesas ilegais no valor total de 34.244.928 USD, sendoesta situação passível de eventual responsabilidade financeira sancionatória, que recaisobre o ex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.

2.3.4 FRACCIONAMENTO DA DESPESA PÚBLICA

A divisão das obras a realizar em Labarai Has Oan e na Ponte de Irabere consubstancia ofraccionamento da despesa pública, prática que é proibida por lei, pelo que a despesainerente, no valor global de 8.251.616 USD, é ilegal.

Esta situação é susceptivel de responsabilidade financeira sancionatória, que recai sobre oex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.



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2.3.5 SUJEIÇÃO À FISCALIZAÇÃO PRÉVIA PELA CÂMARA DE CONTAS

A realização das obras na Ponte de Irabere sem que os respectivos documentos tenhamsido enviados à Câmara de Contas para efeitos de Fiscalização Prévia viola o estabelecidona Lei Orgânica da Câmara de Contas.

Estão em causa despesas no valor total de 7.216.621 USD, sendo a situação susceptivelde eventual responsabilidade financeira sancionatória, que recai, igualmente, sobre o ex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.

2.4 QUANTO AO CUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTAL E DE GESTÃO FINANCEIRA

Da execução do “Programa de Emergências” resultaram compromissos financeiros para o

Estado, cuja responsabilidade é do SEOP. Apesar de não terem sido assinados os contratos relativos aos projectos em questão, oSEOP, através da emissão de “instruções de Serviço” dirigidas às empresas de construção,

onde dá “ordem” para que elas iniciem a realização das obras, assumiu compromissos

financeiros para o Estado, no valor total de 75.275.852 USD, sem que as respectivasdespesas estivessem orçamentadas e houvesse dotação orçamental para fazer face àsmesmas. Esta prática viola o estabelecido no n.º 1 do art. 14.º da LOGF e no art. 10.º da Lei n.º2/2013, de 1 de Março, sendo esta situação susceptível de eventual responsabilidadefinanceira sancionatória imputável ao ex-SEOP, Luis Vaz Rodrigues.

2.5 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLO INTERNO

2.5.1 CONTRATAÇÃO PÚBLICA

A execução de todos os procedimentos de aprovisionamento cujo montante previsto dedespesa seja inferior a 1.000.000 USD realizados no âmbito do MOP competem à suaGeral dos Serviços Corporativos, através da Direcção Nacional de Aprovisionamento.

Os procedimentos de aprovisionamento para projectos de valor igual ou superior a1.000.000 USD devem, no termos da lei, ser realizados pela CNA.

Os procedimentos de aprovisionamento realizados pelo SEOP no âmbito do “Programa de

Emergências” foram executados à margem da lei e à margem dos serviços do MOP e deoutras instituições competentes em matéria de aprovisionamento, como é o caso da CNA,

sem que nenhuma instituição tenha travado este “Programa”. Daqui se conclui que o sistema de controlo existente sobre o cumprimento da lei aplicávelem matéria de contratação pública é Fraco.

2.5.2 EXECUÇÃO DOS PROJECTOS DE OBRAS PÚBLICAS

São várias as entidades com responsabilidade na gestão e execução de projectos de obraspúblicas em Timor-Leste, onde se inclui, designadamente, o MOP e a ADN.

No entanto, no que ao “Programa de Emergências” diz respeito, estas entidades não

cumpriram com as suas competências, ao não assegurar, por um lado, a adequada revisãodos projectos, incluindo os seus desenhos e BoQ, e, por outro, o adequadoacompanhamento e fiscalização da sua execução física.



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Quanto ao controlo exercido pela empresas Consultoras, responsáveis pela Supervisão dasobras, concluiu-se que o mesmo foi Fraco, na medida em que:

Não foram elaborados relatórios mensais sobre a Supervisão efectuada, de ondeconstasse, designadamente, informação sobre o acompanhamento, análise emedição dos trabalhos realizados.

Em geral, não foi enviada qualquer documentação de onde constem análises,informações, pareceres, recomendações e propostas das empresas responsáveispela Supervisão dirigidas ao “Dono da Obra” (MOP).

Não foram também disponibilizados registos fotográficos para todas as obras quedemonstrassem a realização das suas várias fases de acordo com os Desenhos eEspecificações Técnicas.

Relativamente ao controlo sobre a qualidade das obras realizadas não foi enviadaqualquer documentação relativa a ensaios de controlo realizados em laboratório nemevidência da aprovação pela Supervisão dos materiais a aplicar em obra pelaempresa de construção (Boletins de Aprovação de Materiais - BAM).

Não foi obtida nenhuma evidência de que as empresas responsáveis pela Supervisãotenham verificado a adequação da mobilização pelas empresas de construção, noque respeita a mão-de-obra, equipamento e materiais, a qualidade dos equipamentosutilizados, e as instalações provisórias.

Assim, também no que se refere ao controlo exercido sobre a execução das obras incluídasno “Programa”, foi possível ao SEOP realizar o mesmo à margem das instituições públicas

com responsabilidade legal para tal, sem que, uma vez mais, nenhuma instituição o tenha

tentado travar.Em consequência, conclui-se que o controlo exercido o “Programa de Emergências” em

matérias de acompanhamento e fiscalização das suas obras foi Fraco, sendo aresponsabilidade do ex-SEOP, do Ministro das Obras Públicas, dos vários serviços do MOPe da ADN.

2.6 INEXISTÊNCIA DE REVISÃO DAS PEÇAS DESENHADAS E BILL OF QUANTITIES

Um dos aspectos fundamentais da gestão de projectos de obras públicas consiste narevisão dos respectivos Desenhos, BoQ e especificações técnicas antes da sua construção.

No “Programa de Emergências” o SEOP encarregou seis empresas Consultoras deproceder à elaboração dos Desenhos e BoQ relativos a 152 projectos.

De acordo com a prática instituída em Timor-Leste os Desenhos e BoQ de obras públicasdevem ser objecto de revisão e aprovação pelo MOP.

O DL n.º 11/2011, de 23 de Março, atribui à ADN a competência legal para proceder àavaliação detalhada da qualidade dos projectos, verificando todos os aspectos técnicos,incluindo seus aspectos técnicos, preços e quantidades de trabalhos, e emitir parecerprévio sobra a adjudicação de contratos na fase do projecto.

Nenhum dos projectos realizados foi objecto de revisão e aprovação por parte dasinstituições públicas competentes antes da execução das obras, ou seja, os preços equantidades dos trabalhos foram fixados livremente pelas empresas Consultoras.

Em consequência, detectaram-se, no âmbito desta auditoria, erros de quantidades e preços

unitários inflacionados nos BoQ dos projectos.



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2.6.1 QUANTIDADES DOS TRABALHOS PREVISTOS NOS BOQ – SLOP PROTECTION - GABION

Constatou-se a existência de erros significativos entre os volumes de trabalhos(quantidades em m3) previstos nos BoQ e os necessários à construção da obra previstanos Desenhos dos projectos.

Se considerados os “preços unitários” previstos, os erros ascendem a um total de 665.633

USD, correspondentes 7.761 m3 de quantidades em excesso, originando o inflacionamentodo valor das obras a realizar em prejuízo do Estado e em benefício das empresasConsultoras e das empresas de construção.

2.6.2 PREÇOS UNITÁRIOS PARA TRABALHOS DE CONSTRUÇÃO

Da revisão efectuada nesta auditoria aos preços apresentados pelos seis Consultoresresponsáveis pela elaboração dos Desenhos e BoQ e da sua comparação com os preçosde referência do MOP constatou-se que:

Em geral, os preços apresentados pelos Consultores são muito superiores aos preçosde referência do MOP, ou seja, são inflacionados.

As variações existentes entre os PU máximos dos Consultores e os preços dereferência variam entre os 17 % e os 8.990%.

Em média, os preços dos Consultores são 654 % superiores aos preços de referênciado MOP.

Apenas em três trabalhos os PU máximos dos Consultores são inferiores aosrespectivos preços de referência.

Os PU de referência do MOP não foram tidos em consideração pelo próprio Ministérioquando procedeu à apreciação dos Desenhos e BoQ em Dezembro de 2014, altura emque o Chefe do Departamento de Projectos do MOP, João M. Gama de Sousa,“recomendou” a sua “aprovação.

Quer isto dizer que os serviços do Ministério aceitaram os preços dos Consultores semqualquer análise critica sobre os mesmos. Assim, a “recomendação” da sua aprovação

constitui uma mera formalidade.

Esta prática coloca em causa os interesses do Estado, que devem ser protegidos pelasinstituições públicas.

Os preços apresentados pelos vários Consultores para a realização dos mesmos

trabalhos são muito diferentes entre si, sem que haja justificação objectiva para tal. As variações existentes entre os PU máximos dos Consultores e os seus PU mínimos,variam entre 5 % e os 1.786 %.

Por forma a demonstrar o impacto que a adopção de PU inflaccionados pode ter no custodas obras públicas, foram calculadas as poupanças que poderiam ser obtidas, caso fossemaplicados os PU de referência do MOP, para os trabalhos de Gabion Construction,Structural Concrete e Stone Masonry Wall and Drain.

No trabalho de River Normalization and Band Wall Construction foi considerado noscálculos o preço mínimo praticado entre as seis Consultoras.



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Foram tidos em consideração nesta análise apenas os projectos enviados pelo MOP à ADN, em Maio de 2015.

Os resultados alcançados foram os seguintes:

Gabion construction – inflacionamento de 1.637.795 USD (27,8%) em 22 projectos;

Structural Concrete – inflacionamento de 172.513 (51%), em 7 projectos;

Stone Masonry Wall and Drain – inflacionamento de 217.073 (14%), em 18 projectos;

River Normalization and Band Wall Construction – inflacionamento de 2.006.109 USD(33%, em 6 projectos.

No total seria possível alcançar poupanças de 4.033.490 USD.

2.6.2 PREÇOS UNITÁRIOS PARA ALUGUER DE MÁQUINAS

Da análise e comparação entre os preços de aluguer de máquinas apresentados pelasempresas Consultoras e utilizados no cálculo dos vários preços unitários para trabalhos deconstrução, e os preços de referência do MOP constatou-se um inflacionamento geral dospreços apresentados pelos Consultores Fuan Mos (Ainaro, Manufahi e Covalima), Rahja (Manufahi) e Medina (Manatuto) quando comparados com os preços de referência do MOP.

Os Consultores Maun Alin Suai (Covalima) e Niceles (Manatuto) apresentaram preçosidenticos aos do MOP.

O Consultor Detile, responsável por todos os 50 projectos de Viqueque, não apresentou osunit price analysis, apesar de solicitado por diversas vezes no âmbito desta auditoria.

Verificaram-se grandes diferenças, não justificadas, para os preços apresentados pela

Fuan Mos (muito mais elevados) e pela Maun Alin Suai (muito mais baratos e idênticos aosdo MOP) para o Distrito de Covalima.

Apesar de todas estas diferenças e o facto dos preços apresentados pelos consultoresserem muitas das vezes consideravelmente superiores aos preços de referência do MOP, oChefe do Departamento de Projectos do MOTPC, João M. Gama de Sousa, emitiu“recomendação” para a aprovação dos Desenhos e BoQ, em Dezembro de 2014.

Também aqui os interesses financeiros do Estado foram postos em causa.

2.7 RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES FÍSICAS

2.7.1 CONSIDERAÇÕES PRÉVIAS

Foram realizadas, entre os dias 10 e 25 de Junho de 2015, verificações físicas a 45projectos, do total de 55 projectos que se encontram aquando da realização desta Auditoriaa ser objecto de análise pela ADN para efeitos de emissão de recomendação depagamento.

O Relatório Fotográfico das verificações físicas realizadas consta do Anexo 7, páginas 95a 135, do Vol. II deste Relatório de Auditoria.



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No entanto, não foi obtida qualquer evidência que este facto tenha sido tido emconsideração pelo SEOP na decisão de executar 10 projectos de emergência naqueletroço.

A decisão do SEOP, de ordenar a execução dos 10 projectos de emergência no valor de2.239.561 USD, sem ter em consideração o projecto de reabilitação dos 34,5 Km entreLaclubar e Natarbora, financiado através de empréstimo da ADB, constitui um exemplo demá gestão de dinheiros públicos

2.7.4 NORMALIZAÇÃO DE RIBEIRAS E CONSTRUÇÃO DE BARREIRAS DE CONTENÇÃO

No âmbito do “Programa de Emergências” foram realizados muitas obras que consistiramna normalização de ribeiras e construção de barreiras de contenção.

Só nos 55 projectos apresentados para pagamento pelo MOPTC à ADN, em Maio de 2015,

constam seis projectos no valor total de 6.504.673 USD, que previam a movimentação dequase 1 milhão de m3 de terras com vista à normalização das ribeiras e construção demuros de contenção em terra com o cumprimento total de 22,2 km.

Aquando das verificações efectuadas pela Equipa de Auditoria, quase nada do que foiconstruído existia.

Não se conhece nenhum estudo realizado pelo MOP que sustente do ponto de vista técnicoa realização deste tipo de obras.

Conforme se pode observar pelas fotografias, constantes das páginas 54 a 56 do Vol. I deste Relatório, a construção de barreiras de contenção com recurso ao solo das própriasribeiras apresenta uma fraca resistência à força das águas. Cerca de um ano após aconclusão das obras, já quase nada restava.

Se o objectivo era proteger as comunidades ou plantações de arroz, de nada serviu arealização de todas estas obras.

A política do MOP para a realização de trabalhos de normalização de ribeiras passa pelautilização das máquinas do IGE que se encontram espalhadas pelo território de Timor-Leste.

Nada disto foi tido em consideração pelo SEOP que, apesar da existência de máquinas nopróprio Ministério para a realização destes trabalhos, procedeu à contratação de empresaspara fazer estes trabalhos, de onde resultaram milhões de USD em compromissos para oEstado.

Não deixa de ser extraordinário que o IGE e o Ministério da Agricultura e Pescas tenhammáquinas pesadas para fazer normalização na Ribeira de Sumassi, em Manatuto, e oSEOP, tenha contratado uma empresa pelo valor de 900.000 USD para fazer aquelestrabalhos.Da mesma forma, o IGE possui máquinas pesadas em Natarbora, próximo de Sukaer Oan,e em Suai, perto da Ponte de Tafara.

Por fim, referir que só o valor dos seis projectos indicados (6.504.673 USD) é superior aoorçamento anual do IGE para o ano de 2013 (4.235.000 USD).

Face a tudo o que acima se disse, conclui-se que a realização das obras avaliadas em6.504.673 USD, constituiu um desperdício de dinheiros públicos.



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2.7.5 ASPECTOS A TER EM CONTA PARA EFEITOS DE EMISSÃO DE RECOMENDAÇÃO DE PAGAMENTO Considerando que à data da elaboração deste Relatório de Auditoria não foi feito, ainda,nenhum pagamento relativo aos projectos incluídos no “Programa de Emergências”,procedeu-se, no âmbito desta auditoria, à identificação de aspectos que devem ser tidosem conta pela ADN para efeitos de emissão das respectivas recomendações depagamento.

O resultados das verificações físicas realizadas constam do Anexo 6, páginas 43 a 94,do Vol. II do Relatório de Auditoria, na coluna “Observações da Auditoria da Câmara deContas” e consistem, no essencial, no seguinte:

Apresentação de valores injustificados e nalguns casos inflaccionados parapagamento de “General Requirements”;

Existência de Erros nas quantidades constantes do BoQ face ao previsto nosdesenhos – cf. Ponto 2.6.1;

Existência de PU inflaccionados face aos preços de referência do MOP (gabionconstruction, structural concrete, stone masonry wall and drain, river normalizationand band wall construction) – cf. Ponto 2.6.2;

Execução de obras em quantidades inferiores ao previstos nos Desenhos e BoQ;

Impossibilidade de verificação da execução dos trabalhos de normalização dasribeiras e de construção de barreiras de contenção – cf. Ponto 2.7.4;

Com o trabalho realizado, a Câmara de Contas não pretende substituir-se à ADN,entidade a quem cabe, nos termos da lei, [r]ecomendar os pagamentos em face dograu de execução do projecto e da qualidade exigida” - cf. al. d) do art. 8.º do DL n.º

11/2011, de 23 de Março.Pretende-se, sim, alertar a ADN para aquilo que a Equipa de Auditoria pode constatarnas verificações físicas realizadas, contribuíndo, assim, para a boa gestão dosdinheiros públicos.



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4. RECOMENDAÇÕES

Atentas as principais conclusões e observações formuladas no presente Relatório, recomenda-

se a adopção das seguintes medidas:

Ao Governo:

1. Crie um diploma legal que regule e discipline a realização de projectos designados de

“emergência” com vista à salvaguarda do interesse público.

Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações:

1. Cumpra com o estabelecido no Regime Juridico de Aprovisionamento no que se refere à

realização de concursos públicos para a celebração de contratos de valor estimado

superior a 100.000 USD, tal como se encontra previsto na al. a) do art. 37.º;

2. Recorra ao Ajuste Directo apenas nas situações previstas nos arts. 92.º e 94.º do RJA,

devendo ter presente que o Ajuste Directo é um procedimento excepcional e não um

procedimento regra;

3. Cesse a realização de Projectos designados de “emergências” através de Ajuste Directo;

4. Cumpra com o estabelecido no art. 15.º do RJA, relativo à competência para a abertura de

procedimentos de aprovisionamento e adjudicação de obras públicas;

5. Respeite os princípios básicos do aprovisionamento da legalidade e obediência às normas

legais, igualdade, concorrência, publicidade, transparência e prossecução do interesse

público;

6. Cumpra com o Despacho Interno n.º 1/2012/VIII/MOP, emitido em 29 de Agosto de 2012,

em que se define que trabalhos ou obras podem ser considerados como de “emergência”.

7. Se abstenha de proceder à realização de procedimentos de aprovisionamento para obras

de valor estimado superior a 1.000.000 USD cuja competência legal cabe à Comissão

Nacional de Aprovisionamento.

8. Se abstenha de proceder ao fraccionamento da despesa pública que se consubstancia, na

divisão do custo total de uma obra, em várias parcelas, com intenção de subtair a mesma

ao regime legal previsto, prática que é proibida por lei;



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9. Envie à Câmara de Contas para efeitos de Fiscalização Prévia (Visto) todos os contratos

de qualquer natureza ou outros instrumentos de que resultem despesas públicas de valor

superior a 5.000.000 USD, nos termos do previsto na Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto,

nomeadamente os relativos à execução dos projectos de “emergência”

10. Se abstenha de celebrar contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou

encargos financeiros, como sejam “ordens” ou “instruções de serviço”, que não estejam

devidamente orçamentados e para os quais não exista dotação orçamental;

11. Cumpra, através dos serviços do Ministério, com as suas obrigações legais em matéria de

acompanhamento e fiscalização de obras públicas;

12. Exija das empresas Consultoras contratadas pelo Ministério para fazer a supervisão de

obras públicas o acompanhamento e fiscalização rigorosos das mesmas através,

designadamente, da:

i. Elaboração de relatório mensais, onde conste informação sobre o acompanhamento,

análise e medição dos trabalhos realizados;

ii. Recolha de registos fotográficos que demonstrassem a realização das várias fases

da obra de acordo com os Desenhos e Especificações Técnicas;

iii. Elaboração de Boletins de Aprovação de Materiais – BAM, que demonstrem a

aprovação pela Supervisão dos materiais aplicados nas obras realizadas e

assegurem a sua qualidade;

iv. Recolha e arquivo da documentação relativa a ensaios de controlo realizados em

laboratório;

13. Cumpra, através dos serviços do Ministério, com as suas obrigações legais em matéria de

revisão e aprovação de Desenhos e BoQ, nomeadamente no se refere às quantidades epreços unitários dos trabalhos previstos, antes do início da execução das obras;

14. Proceda à análise das implicações que as obras realizadas no âmbito do “Programa de

Emergências” no troço Laclubar – Natarbora tiveram ou virão a ter no objecto do Contrato

ICB/04/MPW-2014, celebrado com a China Nuclear Industry 22nd;



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15. Proceda à realização de obras de normalização de ribeiras apenas nas situações

estritamente necessárias;

16. Cesse com a contratação de empresas para proceder a realização de obras normalização

ribeiras utilizando para o efeito, em alternativa, as máquinas do Instituto de Gestão de

Equipamento (IGE);

À Agência de Desenvolvimento Nacional:

1. Cumpra com as suas obrigações legais em matéria de acompanhamento e fiscalização de

obras públicas;

2. Cumpra com as suas obrigações legais em matéria de revisão e aprovação de Desenhos

e BoQ, nomeadamente no se refere às quantidades e preços unitários dos trabalhos

previstos, antes do início da execução das obras;

3. Tenha em consideração as conclusões deste Relatório de Auditoria para efeitos de

emissão das recomendações de pagamento referentes aos projetos designados de

“emergência” de Junho de 2013;



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5. DECISÃO

Pelo exposto, os Juízes do Tribunal de Recurso decidem, em Colectivo, o seguinte:

1) Aprovar o presente relatório nos termos da al. h) do n.º 1 do art.º 60.º da Lei n.º 9/2011,

17 de Agosto, com as recomendações dele constantes;

2) Remeter cópia do relatório ao Presidente do Parlamento Nacional, ao Primeiro Ministro,

ao Ministro do Planeamento e Investimento Estratégico e ao Ministro das Obras Públicas,

Transportes e Comunicações;3) Notificar o ex-Secretário de Estado das Obras Públicas, Luis Vaz Rodrigues, com o envio

de cópia do mesmo;

4) Enviar o relatório ao Procurador-Geral da República, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art.

23.º da Lei n.º 9/2011, de 17 de Agosto;

5) No prazo de 6 meses, o Governo, na pessoa do Ministro do Planeamento e

Desenvolvimento Estratégico e o Ministro das Obras Públicas, Transportes e

Comunicações, deverão informar a Câmara de Contas do Tribunal de Recurso sobre oseguimento dado às recomendações feitas neste relatório;

6) Após as notificações e comunicações necessárias, publicar o Relatório no sítio da internet

dos Tribunais.



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6 MAPA DE EVENTUAIS INFRACÇÕES FINANCEIRAS / APURAMENTO DE RESPONSABILIDADES

PONTO DESCRIÇÃO DA SITUAÇÃO E

MONTANTES NORMAS VIOLADAS RESPONSÁVEIS

RESPONSABILIDADE

SANCIONATÓRIA REINTEGRATÓRIA

2.3.1

Abertura de procedimentos de aprovisionamentoe realização de adjudicações ilegais para arealização de obras públicas, por ausência decompetência legal própria ou delegada para oefeito, por parte do ex-SEOP

Valor total de 61.122.357 USD

Als. a) e d) do n.º 1 e al. b)do n.º 2 do art. 15.º do DLn.º 10/2005 de 21 deNovembro;

Luis Vaz Rodrigues,Ex-Secretário deEstado das ObrasPúblicas

Al. b) do n.º 1 do art.50.º da Lei n.º 9/2011,de 17 de Agosto;

Art. 9.º do DL n.º10/2005, de 21 deNovembro;

N.º 1 do art. 46.º e art.47.º da Lei n.º 13/2009,de 21 de Outubro

2.3.2

A realização dos 141 Ajustes Directos ilegaispor violação dos princípios aplicáveis aoaprovisionamento público da legalidade e daobediência às normas legais, da igualdade, daconcorrência, da publicidade e transparência, daprossecução do interesse público e daimparcialidade.

Foram também violadas as normas relativas aoprocedimentos de Solicitação de Cotações,Concurso Público Nacional, e Concurso PúblicoInternacional, procedimentos que deveriam tersido adoptados tendo em conta os valorestimados das despesas a realizar.


N.ºs 1, 2 e 3 do art. 4.º; n.ºs1 e 2 do art. 5.º, art. 7.º; n.º1 do art. 11.º; art. 44.º e n.º1 do art. 47.ºdo DL n.º

10/2005, de 21 deNovembro;

Art. 16.º e art. 137.º daCRDTL;

Art. 3.º do DL n.º 32/2008,de 27 de Agosto;

Luis Vaz Rodrigues,

Ex-Secretário deEstado das ObrasPúblicas

Al. b) do n.º 1 do art.50.º da Lei n.º 9/2011,de 17 de Agosto;

Art. 9.º do DL no

10/2005;

N.º 1 do art. 46.º e art.47.º da Lei n.º 13/2009,de 21 de Outubro



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RESPONSABILIDADE


2.3.3

A realização pelo ex-SEOP de 21procedimentos de aprovisionamento (ilegais),

cuja competência legal pertencia à CNA.


Art. 2.º e a al. a) do art. 3.ºdo DL n.º 14/2011, de 30Março

Luis Vaz Rodrigues,

Ex-Secretário deEstado das ObrasPúblicas

Al. b) do n.º 1 do art.50.º da Lei n.º 9/2011,

de 17 de Agosto;N.º 1 do art. 46.º e art.47.º da Lei n.º 13/2009,de 21 de Outubro.

2.3.4

Fraccionamento das obras a realizar em LabaraiHas Oan (Covalima) e na Ponte de Irabere(Viqueque), prática que é proibida por lei.

Valor global de 8.251.616 USD

N.ºs 1 e 2 do art. 10.º doDL n.º 10/2005 de 21 deNovembro;

N.ºs 1 e 2 do art. 4.º do DLn.º 11/2005, de 21 deNovembro


Al. b) do n.º 1 do art.50.º da Lei n.º9/2011,de 17 de Agosto;

Art. 9.º do DL no10/2005 de 21 deNovembro;

N.º 1 do art. 46.º a art.47 da Lei n.º 13/2009,de 21 de Outubro.

2.3.5

A realização das obras na Ponte de Irabere sem

que os respectivos documentos tenham sidoenviados à Câmara de Contas para efeitos deFiscalização Prévia


N.ºs 1 e 2 do art. 32.º e art.31.º da Lei n.º 9/2011, de17 de Agosto


Al. b) do n.º 1 do art.50.º da Lei n.º9/2011,de 17 de Agosto;

N.º 1 do art. 46.º a art.47 da Lei n.º 13/2009,de 21 de Outubro



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RESPONSABILIDADE


2.4

Autorização para a realização de obras sem queas mesmas tenham sido orçamentadas eobjecto de cabimento orçamental.


N.º 1 do art. 14.º da Lei n.º13/2009, de 21 de Outubro;

Art. 10.º da Lei n.º 2/2013,de 1 de Março


Als. b) e d) do n.º 1 do

art. 50.º da Lei n.º9/2011, de 17 de Agosto;

N.º 1 do art. 46.º e art.47.º da Lei n.º13/2009, de 21 deOutubro



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7 FICHA TÉCNICA

Direcção da Equipa de Auditoria Luis Filipe Mota

Equipa de Auditoria

Agapito de Araújo

António Soares

Betoven dos Santos

Lauriano Soares

Marcelino Pereira

Néveo Fernandes

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