8 de dezembro de 2021

RELATÓRIO DE ATIVIDADES SUBSIDIÁRIAS Plano Anticorrupção

Ação 50 – Realizar estudo para proposição do sistema nacional de compras públicas

Controladoria-Geral da União - CGU

Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE ATIVIDADES SUBSIDIÁRIAS

Tema: Compras Públicas

Responsáveis: Controladoria-Geral da União e Ministério da Economia

Município/UF: Brasília/DF

Ordem de Serviço: 926947

Missão Promover o aperfeiçoamento e a transparência da gestão pública, a prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU? O trabalho consistiu na verificação da adequabilidade da criação de um sistema nacional de compras públicas que reúna todas as contratações realizadas pela União, estados e municípios. Além disso, este relatório abordou (i) o grau de implantação do uso de sistemas de compras eletrônicas nos entes subnacionais, (ii) a estratégia de estimulação para que Municípios com baixa capacidade burocrática adiram ao Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG) e (iii) o cronograma e estágios para a entrega de módulos de sistemas a ser desenvolvido pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia.

POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO?

Diante da importância estratégica das compras públicas, aliada ao fato de que a expressividade dos recursos envolvidos torna a atividade suscetível à corrupção, uma das ações propostas pelo Comitê Interministerial de Combate à Corrupção (CICC), no âmbito do Plano Anticorrupção, para o período entre 2020 e 2025, foi a avaliação da pertinência de criação de um sistema nacional de compras públicas que reúna todas as contratações realizadas pela União, estados e municípios, como medida que contribui para prevenção e combate à corrupção.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU?

O presente trabalho demonstrou que não se vislumbra adequada a criação de um sistema único para efetivação das contratações de todos os entes federados, já que a imposição da utilização de um único sistema violaria a autonomia dos entes federados. No entanto, a criação, pela nova lei de licitações e contratos administrativos, do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela lei representa medida para a estruturação de um sistema de contratação pública baseado nos princípios da transparência, isonomia e competitividade. Além disso, constatou-se que todos os estados, incluindo o Distrito Federal, utilizam alguma ferramenta de compra eletrônica, enquanto que ao menos 80% dos municípios utilizam alguma ferramenta eletrônica para operacionalizar a licitação. No que concerne a evolução do desenvolvimento do PNCP, verificou-se a entrega da primeira etapa do portal, consistente na disponibilização de interface que permite a integração por todos os sistemas ou portais de compras públicos ou privados. As próximas entregas serão faseadas, conforme roadmap a ser gerido pelo Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas, sendo suportado pela metodologia ágil de desenvolvimento.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

API - Application Programming Interface

BEC - Bolsa Eletrônica de Compras de São Paulo

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

CATMAT Catálogo de Materiais

CATSER - Catálogo de Serviços

CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina

CGU - Controladoria-Geral da União

CICC - Comitê Interministerial de Combate à Corrupção

COMPRASNET - Portal de Compras do Governo Federal

COMUNICA - Subsistema de Comunicação

COVID-19 - Coronavirus Disease 2019

CRFB - Constituição da República Federativa do Brasil

DELOG - Departamento de Normas e Sistemas de Logística

DW SIASG – Data Warehouse do Sistema Integrado de Administração de Serviços

Gerais

ETP DIGITAL - Estudo Técnico Preliminar

ME - Ministério da Economia

OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

PAC - Programa de Aceleração do Crescimento

PEF - Poder Executivo Federal

PGC - Planejamento e Gerenciamento de Contratações

PIB - Produto Interno Bruto

PNCP - Portal Nacional de Contratações Públicas

RDC - Regime Diferenciado de Contratações Públicas

RNCP - Rede Nacional de Contratações Públicas

SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

SEGES - Secretaria de Gestão

SERPRO - Serviço Federal de Processamento de Dados

SIASG - Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais

SICAF - Subsistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores

SICON - Subsistema de Gestão de Contratos

SIDEC - Subsistema de Divulgação Eletrônica de Compras

SISG - Sistema de Serviços Gerais

SISME - Subsistema de Minuta de Empenho

SISPP - Subsistema de Preços Praticados

SISRP - Subsistema de Registro de Preços

SRP - Sistema de Registro de Preços

SUS - Sistema Único de Saúde

TIC - Tecnologias de Informação e Comunicação

TR DIGITAL - Termo de Referência

UASG - Unidade de Administração de Serviços Gerais

UE - União Europeia

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 7

COMPRAS PÚBLICAS 9

ADEQUABILIDADE DA CRIAÇÃO DE UM SISTEMA DE COMPRAS PÚBLICAS ÚNICO 28

CONCLUSÃO 31

ANEXOS 33

7

INTRODUÇÃO

O governo federal elaborou o Plano Anticorrupção, para o período entre 2020 e 2025, com o objetivo de estruturar e executar ações para aprimorar, no âmbito do Poder Executivo federal, os mecanismos de prevenção, detecção e responsabilização por atos de corrupção, avançando no cumprimento e no aperfeiçoamento da legislação anticorrupção e no atendimento a recomendações internacionais.

O plano foi desenvolvido pelo Comitê Interministerial de Combate à Corrupção (CICC), por determinação do Presidente da República, conforme art. 2º, inciso V, do Decreto nº 9.755, de 11.04.2019, e envolve os principais órgãos do Poder Executivo Federal (PEF) que possuem competências relacionadas à prevenção e ao combate à corrupção, no intuito de trazer mais coerência aos esforços do PEF e garantir que as atividades futuras de enfrentamento à corrupção sejam coordenadas e contenham recursos adequados.

A partir do diagnóstico realizado nos órgãos que compõem o CICC, foi possível estruturar o plano em temas, agrupados em subtemas, relacionados à atuação anticorrupção, dentre os quais se destaca o Tema: Gestão e Governança.

Relacionado ao tema Gestão e Governança foi proposta a Ação 50: ‘Realizar estudo para proposição do Sistema Nacional de Compras Públicas’, a qual será objeto de análise neste relatório.

Assim, o presente trabalho tem por objetivo verificar a adequabilidade da criação de um sistema nacional de compras públicas que reúna todas as contratações realizadas pela União, estados e municípios. Para isso, serão apresentadas, nos tópicos a seguir, a visão

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geral do processo de compras públicas; dos normativos vigentes; dos principais sistemas de compras utilizados no âmbito federal e demais entes; e, por fim, a análise sobre a adequabilidade da criação de um sistema nacional de compras públicas.

Adicionalmente, este relatório abordará (i) o grau de implantação do uso de sistemas de compras eletrônicas nos entes subnacionais, (ii) a estratégia de estimulação para que municípios com baixa capacidade burocrática adiram ao Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG) e (iii) o cronograma e estágios para a entrega de módulos de sistemas a ser desenvolvido pela Secretaria de Gestão (SEGES) do Ministério da Economia.

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COMPRAS PÚBLICAS

As compras públicas desempenham um papel importante na qualidade e eficiência dos serviços que o governo oferece aos cidadãos e na economia de um país, influenciando socioeconomicamente regiões e setores diversos, tendo em vista o poder de compra do Estado12. É por meio desse processo que bens e serviços são adquiridos pela Administração Pública para suporte à implementação de políticas públicas e manutenção das atividades administrativas e operacionais das instituições.

Usualmente, os gastos com as aquisições públicas são demonstrados em proporção do Produto Interno Bruto (PIB) e do total de despesas governamentais. Segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o tamanho relativo dos gastos com compras públicas de seus países membros, permaneceu constante nos últimos anos, tanto como uma porcentagem do PIB, 12%3, quanto em termos de gastos dos governos centrais, 29%4.

Gráfico 1 – Compras públicas como porcentagem do PIB e despesas totais do Governo (2007 a 2020)

Fonte: OECD (2021), Government at a Glance 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en Livre tradução.

1 OCDE (2021), Combate a cartéis em licitações no Brasil: Uma revisão das Compras Públicas Federais https://www.oecd.org/competition/fighting-bid-rigging-in-brazil-a-review-of-federal-public-procurement-pt.htm 2 OECD (2021), Government at a Glance 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en 3 OECD.(2021), Public procurement, www.oecd.org/gov/public-procurement. Acesso em 12.11.2021 4 OECD (2019), Government at a Glance 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8ccf5c38-en

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No Brasil, os gastos públicos como porcentagem do PIB têm atingido proporção média semelhante as dos países membros da OCDE, conforme demonstrado no Gráfico 2.

Gráfico 2 - Compras Governamentais no Brasil, segundo os entes. (Em % do PIB)

Fonte: Cadernos Brasil na OCDE. Compras Públicas, Tabela 3 - Compras governamentais do Brasil, segundo entes e natureza do grupo de despesa (2002-2019)5

As compras públicas significaram, no período de 2002 a 2019, um média R$ 728,83 bilhões por ano, englobando todos os entes federativos. Os valores gastos pela União representaram 56% dos gastos totais em aquisições no período analisado, seguido pelos municípios, 26%, e estados com 18%.

Gráfico 3 - Compras Governamentais no Brasil, segundo os entes (Em R$ bilhões)

Fonte: Cadernos Brasil na OCDE. Compras Públicas, Tabela 3 - Compras governamentais do Brasil, segundo entes e natureza do grupo de despesa (2002-2019)6

5 Thorstensen, Vera and Giesteira, Luís Felipe, (2021), Cadernos Brasil na OCDE. Compras Públicas, Naciones Unidas Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), https://EconPapers.repec.org/RePEc:ecr:col013:47061. 6 Thorstensen, Vera and Giesteira, Luís Felipe, (2021), Cadernos Brasil na OCDE. Compras Públicas, Naciones Unidas Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), https://EconPapers.repec.org/RePEc:ecr:col013:47061.

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11,412,2 12

12,8 12,7

1413,2 13,5

12,413,2 12,8 13,1

11,2

10,19,4

10,29,4

7,2

6,16,8 6,5 6,8 7

7,8 7,5 7,77,1

7,9 7,6 7,7

6,4

5,1 4,95,4

4,7

2,5 2,1 2,2 2,4 2,5 2,1 2,5 2,6 2,72,1 2 2,3 2,5

1,9 1,9 1,8 1,9 1,7

3,4 3,2 3,2 3,1 3,5 3,5 3,83,1 3,1 3,2 3,4

2,9 3 2,9 3 2,6 2,9 3

0123456789

101112131415

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Total Brasil União Estados Municípios

505468

530 548626

672

799 778

874 847

942 952 994

796

705670

732681

278 251294 298

332373

443 441501 482

560 566 581

453

359 350389

338

96 87 98 111 120 113 141 155 172 144 144 173 187134 134 131 133 121

130 130 138 139173 186 215

181 201 220 238 213 227 209 212 188 210 221

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Total Brasil União Estados Municípios

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A crise do COVID-19 demonstrou que as compras públicas afetam diretamente a qualidade de vida e o bem-estar dos cidadãos. Dados recentes da OCDE, coletados de 22 países da OCDE-União Europeia, destacam que a pandemia do COVID-19 promoveu um aumento nas compras públicas em relação ao PIB da ordem de 1,2% - 13,7% do PIB em 2019 para 14,9% do PIB em 20207. O aumento é atribuído tanto à aquisição de bens/serviços para enfrentamento da pandemia, quanto à queda do PIB resultado da crise econômica.

No Brasil, o estado de calamidade pública exigiu o surgimento de um direito provisório capaz de suprir de maneira rápida e eficaz as urgentes necessidades de aquisições e contratações. Entre as medidas adotadas destacam-se a ampliação do escopo do Regime Diferenciado de Contratações Públicas, regido pela Lei nº 12.462, de 04.08.2011; a possibilidade de pagamento antecipado de despesas contratadas; e o aumento temporário dos limites de valor de dispensa de licitação.

A importância das compras públicas demonstra a necessidade de que os governos atentem para uma adequada regulação. Sob tal aspecto, o aparato jurídico-legal constitui elemento essencial para a estruturação de um sistema de contratação pública baseado nos princípios da transparência, isonomia e competitividade, que contribua não apenas para o suprimento de bens e serviços, mas também gere oportunidades de negócios, incentivem à inovação e a sustentabilidade, impulsionado o crescimento econômico.

O arcabouço legal e normativo relativo às compras públicas é extenso e complexo. A Constituição Federal de 1988 conferiu à União, no art. 22, XXVII, a competência de definir normas gerais sobre licitações e contratos administrativos, cabendo aos demais entes legislar sobre normas específicas.

A Constituição Federal, no art. 37, inciso XXI, estabelece que as aquisições e contratações no âmbito da Administração Pública devem ser realizadas mediante licitação pública, procedimento de cunho obrigatório, que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes. O referido artigo foi regulamentado pela Lei nº 8.666, de 21.06.1993, a qual instituiu normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

A lei de licitações prevê a sua aplicação para toda a Administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedade de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, estados, Distrito Federal e municípios. Entretanto, não se aplica integralmente às empresas estatais, pois estas estão sujeitas ao regime da Lei nº 13.303, de 30.06.2016.

7 OECD (2021), Government at a Glance 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en.

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A Lei n° 8.666/1993 definiu os princípios norteadores da licitação, os procedimentos e requisitos legais, cinco modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão, e as situações de contratação direta, ou seja, de contratação sem licitação. Por sua vez, a Lei nº 10.520, de 17.07.2002, institui a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns.

No âmbito da União, o Decreto nº 3.555, de 08.08.2000, aprovou o regulamento para o pregão para aquisição de bens e serviços comuns. O pregão na forma eletrônica foi regulamentado pelo Decreto nº 5.450, de 31.05.2005. Por sua vez, o Decreto nº 5.504, de 05.08.2005, estabeleceu a utilização do pregão preferencialmente na forma eletrônica para entes públicos ou privados nas contratações de bens e serviços comuns realizadas em decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da União.

Com a publicação do Decreto nº 10.024, de 20.09.2019, os Decretos nº 5.450 e nº 5.504, ambos de 2005, foram revogados, sendo estabelecida nova regulamentação à modalidade pregão na forma eletrônica, a qual define o uso obrigatório pelos órgãos da administração pública federal direta, pelas autarquias, pelas fundações, pelos fundos especiais e pelos entes federativos ao executarem recursos da União decorrentes de transferências voluntárias.

A legislação brasileira estabelece um instrumento para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras, o Sistema de Registro de Preços (SRP), atualmente disciplinado pelo Decreto nº 7.892, de 21.01.2013. Segundo o normativo o SRP poderá ser adotado nas seguintes hipóteses: (i) quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes; (ii) quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa; (iii) quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou (iv) quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

A figura do SRP ainda conta com duas previsões no ordenamento jurídico brasileiro: na Lei do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), art. 32 da Lei nº 12.462/2011, regulamentada nos artigos 87 a 108 do Decreto nº 7.581, de 11.10.2011; e na Lei das Estatais, art. 66 da Lei nº 13.303/2016.

Durante a vigência da Lei nº 8.666/1993 outras medidas legislativas abordaram a temática das contratações públicas, com destaque para a instituição do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), disciplinado nos artigos de 1 a 47 da Lei nº 12.462/2011.

O RDC surgiu, inicialmente, da necessidade de preparar a infraestrutura brasileira para os grandes eventos esportivos, suprindo as compras de bens, serviços e obras referentes aos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, Copa das Confederações Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014. Posteriormente, o RDC foi estendido às ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); às obras e aos serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS); às obras e serviços de engenharia para

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construção, ampliação e reforma e administração de estabelecimentos penais e de unidades de atendimento socio educativo; às ações no âmbito da segurança pública; às obras e serviços de engenharia, relacionadas a melhorias na mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística; e às ações em órgãos e entidades dedicados à ciência, à tecnologia e à inovação.

Cabe ainda destacar que a Lei nº 12.232, de 29.04.2010, estabelece regramento específico para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda.

Frente a constatação da necessidade de modernização das normas, a Lei nº 14.133, de 01.04.2021, institui um novo regime jurídico das licitações e contratações públicas no País, com a revogação da Lei nº 8.666/1993, da Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e dos artigos 1º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações). No entanto, a revogação não será automática, com exceção dos artigos 89 a 108 da Lei nº 8.666/1993, revogados com a publicação da nova lei, dado que o legislador optou por fixar o prazo de dois anos de convivência dos dois regimes visando promover um período de adaptação para os gestores, conforme previsão do art. 193, II, do novo diploma legal.

A nova lei trouxe importantes inovações, com destaque para: (i) estabelecimento do diálogo competitivo como nova modalidade de licitação, extinguindo-se, a tomada de preço e o convite, previstas na legislação anterior; (ii) criação do Portal Nacional de Contratações Públicas, previsto no artigo 174, cuja finalidade é a divulgação centralizada de toda e qualquer licitação realizada pela Administração Pública; (iii) previsão de novos critérios de julgamento: maior desconto, melhor técnica ou conteúdo artístico e de maior retorno econômico, além dos já previstos na Lei nº 8.666/93: menor preço, técnica e preço e maior lance; (iv) previsão de meios alternativos de prevenção e resolução de controvérsias, a saber: a conciliação, a mediação, o comitê de resolução de disputas e a arbitragem para a solução de questões relacionadas a direitos patrimoniais disponíveis, como o restabelecimento ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato, inadimplemento de obrigações contratuais e cálculo de indenizações; (v) aumento dos limites de valor de dispensa de licitação; (vi) obrigatoriedade de o edital contemplar matriz de risco nas contratações integrada e semi-integrada de obras e serviços de engenharia; (vii) agentes públicos com atribuições relacionadas a licitações e contratos ou que possuam formação compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola oficial de governo; (viii) gestão de riscos (inclusive matriz de riscos em edital); (ix) programa de integridade; (x) controle exercido em três linhas de defesa.

Destaque-se que a expressividade dos dispêndios governamentais torna a atividade de contratações públicas uma das atividades mais vulneráveis à corrupção8.

Por isso defende-se que os governos se empenhem, em todos seus níveis, em promover licitações públicas que fomentem uma concorrência mais efetiva a fim de reduzir o risco

8 https://www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-Public-Procurement-Brochure.pdf

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de manipulação de licitações, garantindo ao mesmo tempo uma boa relação custo-benefício.

Estima-se que entre 20% e 30% do valor de um projeto são perdidos por causa da corrupção. Na América Latina e Caribe, o desperdício de recursos públicos em subornos e orçamentos inchados gira entre 7% e 25% dos contratos de compras.9

Nesse contexto, a existência de disparidades na informação (informação assimétrica) entre as partes em um processo de aquisição pode favorecer comportamentos oportunistas10. Tal constatação abre espaço para o desenvolvimento de ferramentas de Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) que contribuam para a mitigação de tais comportamentos, por meio da promoção da transparência e do controle social.

Sistema de compras eletrônico no governo federal e demais entes

federativos

Para operacionalização das compras públicas e disponibilização das informações referentes às licitações e aos contratos, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios mantêm diferentes ferramentas, as quais, até o advento da publicação da nova lei de licitações, não tinham um mecanismo único que viabilizasse a divulgação centralizada e obrigatória dos atos relativos aos processos de licitação e contratação.

No âmbito do Governo Federal, o principal sistema informatizado para apoiar o processo de aquisições é o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG), instituído, pelo Decreto nº 1.094, de 23.03.1994, com a finalidade de apoiar as atividades operacionais do Sistema de Serviços Gerais (SISG)11, sendo, portanto, obrigatório para os órgãos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Os órgãos que não integram o SISG e os demais entes subnacionais podem utilizar o SIASG, integralmente ou em módulos específicos, por meio de adesão formal.

9 Melhores gastos para melhores vidas: como o Brasil e a região podem fazer mais com menos. Disponível em https://flagships.iadb.org/pt/DIA2018/gasto-publico-no-brasil 10 Banco Mundial.2016. Benchmarking Public Procurement 2017: Assessing Public Procurement Regulatory Systems in 180Economies.Banco Mundial, Washington, DC.© Banco Mundial. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32500 Licença: CC BY 3.0 IGO 11 O SISG é sistema administrativo orgânico para coordenação das atividades de logística e engloba a Administração os órgãos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.

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Figura 1 - Módulos e subsistemas do SIASG12

Fonte: Elaborado pela equipe

O “Comprasnet”, atualmente denominado de “Compras.gov.br”, é o portal de compras do Governo Federal que permite a divulgação de informações sobre licitações e contratos e a realização de processos eletrônicos de aquisição, funcionando como ferramenta de apoio para a realização de cotações eletrônicas, pregões presenciais e eletrônicos e intenções de registro de preços.

O Compras.gov.br é composto por módulos que considera etapas do macroprocesso da contratação, conforme apresentado no quadro abaixo. Em vermelho, estão indicadas as funcionalidades não implementadas.

Quadro 1 - Módulos do Compras.gov.br

Etapa da Contratação

Descrição dos módulos da etapa

Gestão de Fornecedores

Sistema integrado de cadastro de fornecedores - SICAF é um sistema que realiza o registro e gestão dos fornecedores do governo federal, incluindo versão web e mobile.

12 https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/siasg

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Etapa da Contratação

Descrição dos módulos da etapa

Fase interna Sistema contemplando a construção de artefatos relativos aos processos de planejamento e divulgação da contratação, tais como ETP digital, TR Digital, Edital Digital, pesquisa de preços, Catálogo de Bens, Serviços e Obras, Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC), e demais artefatos relacionados a gestão da etapa de planejamento da contratação, incluindo versão web e mobile.

Fase competitiva

Sistema contemplando a etapa da contratação pública que disponibiliza as ferramentas necessárias para escolha do fornecedor, sendo o cadastro de propostas, disputa, julgamento, habilitação, adjudicação, recursos, homologação e demais etapas até o ato final dessa fase, para todas as modalidades de contratação e seus instrumentos auxiliares, previstos na Lei nº 14.133/2021, incluindo versão web e mobile.

Gestão Contratual

Sistema contemplando a etapa de gestão contratual, envolvendo a gestão e fiscalização de contratos administrativos, gestão orçamentária e financeira oriundos das contratações públicas, antecipação de recebíveis, e gestão de atas de registro de preços, incluindo versão web e mobile.

Fonte: Elaborado pela equipe

No período de 2017 a 2020, o Compras.gov.br operacionalizou mais de 718 mil processos de compras, envolvendo recursos na ordem de R$ 644 bilhões13. O sistema também dispõe de cerca de 415 mil fornecedores cadastrados14 e mais de 12 mil Unidades de Administração de Serviços Gerais (Uasg)15, englobando órgãos e entidades dos três níveis de governo dos três poderes.

Gráfico 4 – Quantitativo de processos de compras divulgados por poder e esfera (2017 a 2020)

Fonte: http://paineldecompras.economia.gov.br/processos-compra. Acesso em 27.10.2021

13 Somatório de todos os valores estimados dos itens de compra constantes em processos licitatórios no período indicado. 14 Consulta realizada na base do Siasg_DW disponível no CGUDATA 15 Relação de UASGs (Sisg e Não Sisg) - Consultas — Português (Brasil) (www.gov.br). Acesso em 28.10.2021

697.602; 97%

18.770; 3%1.882; 0%

Poder Executivo

Poder Judiciário

Poder Legislativo

661.301; 92%

51.381; 7%5.572; 1%

Federal

Estadual

Municipal

17

Anualmente, o Compras.gov.br operacionaliza, em média, mais de 179 mil processos de compras, cujo valor estimado das compras divulgadas envolve recursos acima de R$ 161 bilhões.

Gráfico 5 – Quantitativo de processos de compras divulgados e valores estimados por período

Fonte: http://paineldecompras.economia.gov.br/processos-compra. Acesso em 27.10.2021

Ao considerar a quantidade de processos de compras divulgados por modalidade, observa-se que 59% das compras são realizadas por meio de dispensa de licitação e 28% por meio do pregão, o qual deve ser realizado obrigatoriamente de forma eletrônica pelos órgãos da administração pública federal direta, pelas autarquias, pelas fundações e pelos fundos especiais, e, no âmbito das transferências da União, pelos entes subnacionais quando da aquisição de bens e contratação de serviços comuns, conforme disposto no Decreto nº 10.024/2019.

Gráfico 6 – Quantidade de processos de compras divulgados por modalidade

Fonte: http://paineldecompras.economia.gov.br/processos-compra. Acesso em 27.10.2021

170

190182

176

R$ 141,73

R$ 162,29R$ 155,03

R$ 184,96

50

70

90

110

130

150

170

190

210

R$ 0,00

R$ 20,00

R$ 40,00

R$ 60,00

R$ 80,00

R$ 100,00

R$ 120,00

R$ 140,00

R$ 160,00

R$ 180,00

R$ 200,00

2017 2018 2019 2020

Milh

ares

Bilh

ões

Qtd.Processos Compras Divulgados Valor

425.981

201.770

86.363

2.544

1.063

435

68

30

Dispensa de Licitação

Pregão

Inexigibilidade de licitação

Tomada de Preços

Concorrência

Convite

Concurso

Concorrência Internacional

18

Apesar de o pregão ser utilizado em 28% dos processos de compras divulgados no período de 2017 a 2020, o valor estimado das compras nessa modalidade representa 79% do valor total, conforme Gráficos 6 e 7.

Gráfico 7 – Valor estimado dos processos de compras divulgados por modalidade – 2017 a 2020

Fonte: http://paineldecompras.economia.gov.br/processos-compra. Acesso em 27.10.2021

Considerando apenas a modalidade pregão, observa-se que 99% das licitações foram realizadas na forma eletrônica, demonstrando a importância de uma ferramenta que permita a operacionalização dessa modalidade de aquisição. A tabela a seguir demonstra o percentual de utilização da forma eletrônica do pregão em relação à forma presencial no período de 2017 a 2020.

Tabela 1 - Utilização do Pregão por ano

Fonte: Consulta realizada, em 15.10.2021, na base Siasg_DW disponível no CGUDATA

Entretanto, ressalta-se que esse percentual representa as compras realizadas por órgãos e entidades do poder Executivo Federal, visto que eles são responsáveis por aproximadamente 64% dos processos de compras operacionalizados no sistema Compras.gov.br, na modalidade pregão, conforme apresentado na Tabela 2.

R$ 0,00

R$ 0,05

R$ 0,28

R$ 1,57

R$ 7,91

R$ 54,82

R$ 68,09

R$ 511,29

R$ 0,00 R$ 200,00 R$ 400,00 R$ 600,00

Concurso

Convite

Concorrência Internacional

Tomada de Preços

Concorrência

Inexigibilidade de licitação

Dispensa de Licitação

Pregão

Bilhões

Ano Pregão Total Geral

Eletrônico Presencial

2017 99,52% 0,48% 100,00%

2018 99,65% 0,35% 100,00%

2019 99,77% 0,23% 100,00%

2020 99,90% 0,10% 100,00%

Total Geral 99,72% 0,28% 100,00%

19

Tabela 2 - Utilização do pregão por poder e esfera

Poder

Esfera

Total Geral Federal Estadual Municipal

Executivo 64,06% 24,56% 2,74% 91,36%

Judiciário 7,97% 0,00% 0,00% 7,97%

Legislativo 0,67% 0,00% 0,00% 0,67%

Total Geral 72,70% 24,56% 2,74% 100,00%

Fonte: Consulta realizada, em 15.10.2021, na base Siasg_DW disponível no CGUDATA

No âmbito dos entes subnacionais, de acordo com o trabalho realizado pela Controladoria-Geral da União (CGU) sobre o uso do pregão eletrônico para aquisição de bens e serviços comuns com recursos de Transferências Voluntárias da União16, observou-se que o uso pregão na forma presencial ainda é expressivo, 45% das licitações.

De acordo com os dados do Painel de Municípios17, 54,76% dos municípios utilizam o Compras.gov.br para realizar os seus processos de compras. A adesão ao portal de compras do governo federal foi impulsionada pela publicação do Decreto nº 10.024/ 2019, que estabeleceu a obrigatoriedade do pregão eletrônico na execução de recursos decorrentes de transferências voluntárias da União.

Gráfico 8 - Municípios agrupados por região

Fonte: Painel de Municípios. Acesso em 04.11.2021

Para estimular a adesão dos municípios ao Compras.gov.br, a SEGES está desenvolvendo ações de comunicação, tais como:(i) construção do guia para municípios do Compras.gov.br, o qual está em fase de revisão e diagramação; e (ii) a disseminação do

16 https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/1059661 17 https://www.gov.br/compras/pt-br/transparencia/painel-municipios. Acesso em 04.11.2021

1.7931.668

1.191

466 450

880 861702

274 332

Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Norte

Municípios existentes Municípios cadastrados

20

sistema, mediante parceria com o SEBRAE, que vem atuando em parceria com o Ministério da Economia, na construção do sistema e na disseminação para microempresas e empresas de pequeno porte e municípios.

Além do Compras.gov.br, há outros sistemas que operacionalizam as compras públicas nos diferentes níveis de governo. Citam-se os sistemas de pregão eletrônico da Caixa Econômica Federal e do Banco do Brasil; a Bolsa Eletrônica de Compras do Estado de São Paulo, o Comprasnet da Bahia, a Central de Licitações do Rio Grande do Sul, a Central de Compras do Mato Grosso do Sul, a Central de Compras da Paraíba e o Portal de Compras Públicas.

No âmbito estadual, verifica-se que todos os estados, incluindo o Distrito Federal, realizam transparência ativa das licitações e dos contratos e utilizam alguma ferramenta de compra eletrônica18.

Quanto aos municípios, não foi possível obter uma visão do uso dessas ferramentas pela sua totalidade. Contudo, ao considerar um grupo de ferramentas que permite a operacionalização de compras públicas (Compras.gov.br, Licitações-e do Banco do Brasil, Bolsa Eletrônica de Compras de São Paulo e o Portal de Compras Públicas), observa-se que ao menos 80% dos municípios utilizam alguma ferramenta eletrônica para operacionalizar a licitação, os quais representam 94% da população brasileira estimada.

Gráfico 9 - Grau de implantação do uso de sistemas de compras eletrônicas nos entes subnacionais – Visão parcial

Fonte: Elaborado pela equipe19.

18 No Anexo I, consta a lista de portais de compras eletrônicas no âmbito estadual 19 Municípios cujos órgãos ou entidades estão cadastrados nos sistemas Compras.gov.br, Licitações-e do Banco do Brasil, Bolsa Eletrônica de Compras de São Paulo (BEC) e o Portal de Compras Públicas.

20%

80%

Municípios não cadastrados em um dos sistemasconsultados

Municípios cadastrados em um dos sistemasconsultados

21

A figura acima apresenta o percentual de municípios que utilizam pelo menos um dos sistemas verificados, bem como o percentual agrupado pelas regiões brasileiras. Cabe ressaltar que o percentual de municípios que não utilizam ferramenta eletrônica para operacionalização das suas aquisições pode ser ainda menor do que o valor apresentado no gráfico acima, 20%, visto que a análise se restringiu em verificar o cadastro de unidades compradoras em apenas quatro sistemas.

É importante destacar que o sistema Compras.gov.br é responsável por operacionalizar os processos de compras públicas em aproximadamente 55% dos munícipios brasileiros, conforme demonstrado anteriormente, sendo uma importante ferramenta para o processo das compras públicas no Brasil.

Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP

A Lei nº 14.133/2021 instituiu o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela lei e à realização facultativa das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos.

Uma das principais finalidades do PNCP é promover a transparência e a publicidade aos processos de licitações e contratações. Entre as informações que deverão constar no PNCP, citam-se os planos de contratação anuais; catálogos eletrônicos de padronização; editais de credenciamento e de pré-qualificação, avisos de contratação direta e editais de licitação e respectivos anexos; atas de registro de preços; contratos e termos aditivos e notas fiscais eletrônicas. A centralização das informações também tem o objetivo de fortalecer o controle social, reduzir a assimetria de informações e melhorar a gestão das contratações.

Conforme os artigos 54 e 94 da referida lei, a publicidade do edital de licitação será realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no PNCP, bem como a divulgação no Portal é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos.

O portal disponibilizará funcionalidades que auxiliarão no planejamento e execução das licitações e contratações. Entre as funcionalidades previstas, destacam-se o sistema de planejamento e gerenciamento de contratações, o painel de consulta de preços, o sistema eletrônico para a realização de sessões públicas, o sistema de registro cadastral unificado.

22

Figura 2 – Funcionalidades PNCP

Fonte: Elaborado pela equipe

A nova lei de licitações estabelece que o painel para consulta de preços ou o banco de preços em base da saúde e a base de notas fiscais eletrônicas poderão ser utilizados como parâmetro, de forma combinada ou não com outros parâmetros, para a composição do valor estimado da contratação, conforme o art. 23, § 1º.

Adicionalmente, o registro cadastral unificado, disponível no PNCP, a ser utilizado pelos órgãos e entidades da Administração Pública para efeito de cadastro unificado de licitantes, deverá ser consultado quando do julgamento por melhor técnica ou por técnica e preço. Nessa etapa, está prevista, entre outras verificações, a atribuição de notas por desempenho do licitante em contratações anteriores aferida no registro cadastral unificado.

Ainda que as funcionalidades previstas no art. 174, § 3º sejam de realização facultativa pelos órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos, observa-se, a exemplo das duas funcionalidades citadas acima, que a lei prevê a utilização do PNCP para padronização dos procedimentos relacionados ao processo de compras públicas para os órgãos e entidades que operacionalizam suas aquisições em outras plataformas.

Na medida em que o PNCP engloba órgãos e entidades das três esferas e todos os entes federativos, a gestão do portal caberá ao Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas (RNCP), colegiado deliberativo composto por representantes da União, dos estados e dos municípios, cujas atribuições são estabelecidas pelo Decreto nº 10.764, 09.08.2021.

Além de gerir o PNCP, compete ao comitê padronizar os aspectos técnicos relacionados ao suporte tecnológico do Portal; definir as estratégias de sensibilização e capacitação

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de servidores, empregados públicos e militares para a utilização do PNCP; promover as iniciativas de cooperação, integração e compartilhamento de dados, soluções, produtos e tecnologias para o aperfeiçoamento do Portal; e assegurar que o PNCP adote o uso de linguagem simples e formato de dados abertos.

De acordo com o Decreto nº 10.764/2021, o Comitê Gestor se reunirá, em caráter ordinário, bimestralmente e, em caráter extraordinário, mediante convocação do seu Presidente.

Para o desenvolvimento do Portal, o Laboratório de Inovação em Governo da Enap (Gnova) apoiou a SEGES por meio da metodologia do design thinking para o entendimento de necessidades dos usuários e desenvolvimento da interface do PNCP, com o objetivo de melhorar a experiência do usuário do portal e facilitar, ou ampliar, o acesso pelos diferentes perfis de usuários dos demais entes da Federação.

O projeto seguiu as seguintes etapas, tendo como público-alvo servidores públicos em geral:

• Entendimento inicial dos problemas que o PNCP ajudará a resolver na visão dos especialistas em compras;

• Preparação da pesquisa de campo, teste e melhoria do roteiro de entrevista e outras ferramentas de observação;

• Mapeamento de problemas para ideação e prototipagem;

• Pesquisa prospectiva (extenso levantamento de iniciativas nacionais e internacionais de portais de compras públicas e outras inspirações);

• Proposição e desenho de soluções com base nos insumos gerados nas etapas anteriores;

• Desenvolvimento e aplicação do teste dos protótipos desenvolvidos em usuários reais do portal;

• Etapa de desenho de telas de plataforma digital;

• Avaliação dos resultados, mapeamento de lições aprendidas, balanço dos resultados da implementação do projeto e identificação dos próximos passos.

A primeira atividade realizada consistiu em identificar as macros etapas do processo de compras públicas, visando demonstrar o passo a passo de um processo de contratação pública. A partir do mapeamento, foram identificados os principais problemas de cada etapa do processo de contratação com o objetivo de mapear oportunidades para o projeto e configurar um problema inicial com mais profundidade.

Os principais problemas identificados na oficina de entendimento do problema estão relacionados a: demanda, gestão e execução do contrato, planejamento e seleção do fornecedor.

Buscou-se, ainda, estabelecer definições para a pesquisa de campo, sendo realizadas entrevistas em profundidade nos temas controle de contratações, gerenciamento de contratações, planejamento de contratações, suporte aos entes federados e transparência. As entrevistas foram distribuídas a especialistas nas diversas plataformas

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digitais de compras públicas do governo federal e de alguns governos estaduais, com o objetivo de entender a integração de base de dados e problemas relacionados ao uso e integração dessas plataformas ao processo de contratação pública.

Os resultados alcançados no projeto encontram-se sistematizados no link https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/6040.

Sob este prisma, a primeira etapa (versão), na qual provém a disponibilização das contratações públicas de forma padronizada e de linguagem simplificada, foi implantada em 09.08.2021, cujo escopo se concentra na disponibilização de interface que permite a integração por todos os sistemas ou portais de compras públicos ou privados. O sistema composto por Application Programming Interface (API) de integração permite o recebimento e, consequentemente, a divulgação dos editais de credenciamento, pré-qualificação, licitação, avisos de contratação direta, atas de registro de preços, contratos e termos aditivos, todos com seus respectivos anexos, ou seja, o inteiro teor dos documentos, acompanhados por um conjunto de metadados. Tal solução possibilita, para além do cumprimento legal de divulgação centralizada, o seguinte: (i) consulta com aplicação de filtros; (ii) base de dados centralizada; e (iii) controle social, sobre as contratações públicas - transparência ativa.

Com essas ações, quatro meses após a publicação da lei, o PNCP possibilitou a qualquer órgão ou entidade o manejo da Lei para a realização das contratações públicas, com maior segurança jurídica.

Até novembro de 2021, 77 órgãos/sistemas/portais foram credenciados ao PNCP, desses 7 já divulgaram contratações no portal, tendo sido publicados cerca de 17.593 compras editais, avisos e atos de contratações e 2.900 contratos ou empenhos com força de contratos.

Tabela 3 - Portais/Sistemas/Órgãos que enviaram contratações ao portal

Nome/Razão Social Contratações

Abase Sistemas 30

BLL Compras 1

Bolsa Brasileira de Mercadorias - BBMNET Licitações 11.872

Centro Eletrônico Bancário Industrial LTDA 1

Compras.gov.br 5.645

E-Customize Consultoria em Software S.A 32

Licitanet Licitações Eletrônicas Eireli 13

Fonte: Consulta realizada a base do PNCP em 01/12/2021

O PNCP foi divulgado por meio do Portal de Compras do Governo Federal, bem como por meio de webinar (https://youtu.be/W25KItdhhw8) para demonstração do Portal e de como fazer a integração, além do canal de atendimento da SEGES, o qual foi disponibilizado para atender quaisquer intercorrências que pudessem impedir a escorreita integração de outros sistemas externos com o PNCP por meio de APIs. Disponibilizou-se, ainda, link para manual de integração (https://www.gov.br/compras/pt-br/pncp/documentos/manual-de-integracao-pncp-

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2013-versao-1-0-0.pdf/view) e para perguntas frequentes (https://www.gov.br/compras/pt-br/pncp/duvidas).

Encontra-se em desenvolvimento com previsão de entrega para dezembro deste ano o Plano de Contratação Anual, disposto na alínea I, § 2º do art. 174 da Lei nº 14.133/2021, que integrar-se-á as demais funcionalidades já implementadas pelo PNCP.

As informações e as funcionalidades arroladas nos §§ 2º e 3º do art. 174 da Lei nº 14.133/2021, serão faseadas em próximas entregas, conforme roadmap de desenvolvimento do PNCP a ser gerido pelo Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas.

Cumpre destacar que os §§ 2º e 3º do art. 174 da Lei nº 14.133/ 2021, possuem informações e funcionalidades de alta complexidade técnica, e o atendimento a todas as funcionalidades não são triviais, e requerem extenso e minucioso planejamento para cada funcionalidade prevista. No intuito, então, de viabilizar a construção do Portal, adotou-se a metodologia ágil de desenvolvimento, na qual preconiza a construção e planejamento concomitantes. De forma simples, na metodologia ágil de desenvolvimento planeja-se o escopo funcional reduzido e necessário, e enquanto esse é executado, planeja-se o próximo, garantindo entregas rápidas e evoluções constantes.

Dessarte, esclarece-se que é objetivo do Comitê Gestor a implementação de todas as funcionalidades elencadas nos §§ 2º e 3º do art. 174 da Lei n° 14.133/2021. Porém não cabe apenas a SEGES todo o planejamento e definições, sendo pautas a serem debatidas e deliberadas no âmbito do Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas em conformidade com o art. 4º do Decreto nº 10.764/2021.

Cabe destacar que na primeira reunião ordinária, realizada no dia 09.09.2021, deliberou-se sobre o calendário de reuniões do Comitê. Foram propostas quatro reuniões mensais até o final de 2021, considerando o momento inicial de construção do PNCP, as quais foram deliberadas e devidamente aprovadas, na forma apresentada a seguir:

• 09.09.2021 – 1ª Reunião Ordinária;

• 05.10.2021 – 1ª Reunião Extraordinária;

• 09.11.2021 – 2ª Reunião Ordinária; e

• 07.12.2021 – 2ª Reunião Extraordinária.

Na 1ª Reunião Extraordinária, realizada em 05.10.2021, foi aprovada a segunda versão do PNCP. Essa evolução contém ajustes técnicos, bem como mecanismos de rastreabilidade sem acréscimo de novas funcionalidades, sendo disponibilizada no dia 08 de outubro de 2021. Na mesma oportunidade, foi ainda deliberada e aprovada a terceira versão, com previsão de entrega em dezembro de 2021, contendo a implementação das APIs, telas, ferramenta de pesquisa e divulgação dos planos de

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contratação anuais, em conformidade com o inciso I, do § 2º do art. 174 da Lei nº 14.133/2021.

Como forma contribuir para melhor articulação entre os diferentes atores envolvidos nesse processo, a SEGES apresentou proposta de constituição de elos de discussão, conforme apresentado na Figura 3, os quais irão permitir o debate, a colaboração e a oitiva aos diversos públicos interessados no PNPC. A constituição dos elos foi aprovada e está prevista a realização de um encontro de cada elo em 2021.

Figura 3 – Elos para discussão sobre o PNCP

Fonte: Elaborado pela equipe20

Durante o desenvolvimento do portal, constataram-se diversos obstáculos que podem ser considerados fatores críticos para o sucesso e evolução contínua do portal, tais como o custo de sustentação, além dos recursos orçamentários e humanos necessários para conduzir e prover sua evolução.

Atualmente o portal tem um custo de R$ 3.255.624,72 milhões ao ano, que para estar no ar em 2021 foi custeado com o orçamento da SEGES. O custo para o desenvolvimento da primeira versão foi cerca de R$ 950 mil reais, sendo R$ 208 mil reais originados do orçamento SEGES e U$ 140 mil dólares fruto da parceria SEGES x BID que resultou na contratação do Serpro como parceiro tecnológico.

Nesse cenário, fica evidente que a obtenção dos recursos necessários para sustentação e evoluções futuras devem ser discutidos no âmbito do comitê gestor, não apenas no âmbito SEGES, uma vez que aquele comitê tem a responsabilidade de gerenciamento do portal que envolve além dos aspectos funcionais, outras vertentes necessárias durante o ciclo de vida do produto.

20 Elo Municipal: englobando Prefeituras e Câmaras de Vereadores; Elo Legislativo: compreende a Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias Legislativas Estaduais, Tribunal de Contas da União, Tribunais de Contas Estaduais e Tribunais de Contas dos Municípios; Elo Judiciário e Ministério Público: abrangendo os órgãos federais e os estaduais.

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Importante salientar que nas reuniões do comitê gestor estes valores foram apresentados pelo Secretário de Gestão do Ministério da Economia, bem como a necessidade de discussão das alternativas a serem implementadas para que os recursos orçamentários-financeiros sejam viabilizados.

Vislumbra-se que o montante a ser destinado para as evoluções, em atendimento ao estabelecido no art. 174 da Lei nº 14.133/2021, deve ser partilhado entre as entidades representadas pelo comitê gestor.

Além deste aspecto orçamentário, é imprescindível a estruturação de pessoas no organograma do Departamento de Normas e Sistemas de Logística (DELOG) do Ministério da Economia, condutor do produto até o presente momento, para que as atividades sejam acompanhadas com a devida importância. Pela natureza nacional do portal é essencial que todas as funcionalidades a serem desenvolvidas tenham ampla discussão com todos as partes interessadas, o que impõe complexidade de articulação e consolidação das diversas opiniões, sugestões e definições.

Outro ponto que necessita ser ressaltado são os canais de atendimento aos usuários. Atualmente é disponibilizando a central de atendimento do SIASG (0800 978 9001 ou portaldeservicos.economia.gov.br), porém pela capilaridade das entidades representadas no comitê gestor talvez deveria existir um canal exclusivo para este fim.

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Adequabilidade da criação de um sistema de compras públicas único

A Lei nº 14.133/2021 inaugura um novo marco regulatório de Licitações e Contratos Administrativos. Conforme dispõe seu art. 1.º, a nova lei estabelece normas gerais de licitação e contratação para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, abrangendo: a) os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e Distrito Federal e os órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando no desempenho de função administrativa; e b) os fundos especiais e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Administração Pública.

Observa-se, portanto, que a nova legislação responde ao comando estabelecido pelo Poder Constituinte para que a União legisle sobre normas gerais de licitações e contratos, nos termos do art. 22, XXVII, da CRFB21.

Nesse contexto, importante destacar que o comando constitucional definiu a competência privativa apenas em relação às normas gerais, facultando que todos os entes federados legislem sobre normas específicas, em consonância com o Art. 18 da CRFB22, que garante a autonomia federativa.

Em síntese, temos o seguinte regramento constitucional:

a) União: competência privativa para elaborar normas gerais (nacionais), aplicáveis a todos os entes federados.

b) União, Estados, DF e Municípios: competência autônoma para elaboração de normas específicas (federais, estaduais, distritais e municipais), visando ao atendimento de suas peculiaridades, respeitadas as normas gerais.

Identificado o regramento constitucional concernente a competência legislativa em matéria de licitações e contratos, convém adentrar no conceito de “normas gerais”. A doutrina não é majoritária acerca do conceito de normas gerais, sendo pacífico o entendimento de que se trata de conceito jurídico indeterminado, comportando, portanto, uma zona de certeza positiva (situações em que o conceito se aplica sem

21 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 22 Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União,

os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

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qualquer dúvida), uma zona de certeza negativa (hipóteses em que o conceito é afastado) e uma zona cinzenta de dúvidas.

Com efeito, importa então buscar a distinção entre “normas gerais” e “normas específicas”. Em que pese, como acima esposado, não existir unanimidade acerca do conceito de normas gerais, pode-se estabelecer que são consideradas normas gerais aquelas que consagram princípios constitucionais e administrativos, já que tais princípios devem ser observados por toda a Administração. O estabelecimento de normas gerais busca assegurar um regime jurídico uniforme para as licitações e as contratações administrativas em todos os entes da Federação nas situações em que o estabelecimento de uma atuação uniforme por toda a Administração Pública contribui de maneira mais efetiva para o atendimento do interesse público.

A título exemplificativo, os casos de dispensa e inexigibilidade da licitação têm natureza de normas gerais, e portanto, de aplicação cogente por todos os entes federados, tendo em vista que a adoção de uma diversidade de casos por cada ente da Federação implicaria em afronta ao Princípio da Isonomia.

Sob outro aspecto temos as normas específicas, derivadas do direito-poder conferido a cada ente federado para editar leis próprias estabelecendo normas procedimentais para as suas licitações, em atendimento as suas peculiaridades, respeitadas, por óbvio, as normas gerais da lei nacional.

Pelo exposto, pode-se entender que no que diz respeito à proposta da Ação 50 do Plano Anticorrupção, que objetiva verificar a adequabilidade da criação de um sistema nacional de compras públicas que reúna todas as contratações realizadas pela União, estados e municípios, não se vislumbra adequada a criação de um sistema único para efetivação das contratações de todos os entes federados, já que a imposição da utilização de um único sistema violaria a autonomia dos entes federados.

Nesse sentido, a definição do sistema de compras públicas constitui matéria de cunho procedimental não perfazendo o campo das normas gerais de caráter cogente. Em consonância com tal entendimento, a Lei nº 14.133/202123, ao criar o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), estabeleceu a sua utilização, de forma facultativa, para realização das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos.

Apenas com relação ao aspecto da transparência, princípio estabelecido no art. 5º da referida normatização, a utilização do PNCP por todos os entes é obrigatória de modo a garantir a divulgação centralizada dos atos exigidos no normativo legal.

23 Art. 174. É criado o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial destinado à: I - divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos por esta Lei; II - realização facultativa das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos.

30

Em face do interesse público envolvido, a opção do legislador em estabelecer a obrigatoriedade da utilização do PNCP apenas no que concerne à divulgação dos atos, facultando seu uso para operacionalizar a realização das contratações de todos os entes federados se coaduna com repartição vertical de competência estabelecida constitucionalmente.

Destarte, o comando contido no inciso I, do Art. 174 da nova lei de licitações e contratos dispõe sobre a utilização obrigatória do PNCP para todos os entes federativos já que se reveste de norma de caráter geral, na medida que se relaciona aos objetivos da transparência e controle preconizados pelo novo regime legal.

De forma diversa, a definição do sistema eletrônico a ser utilizado para realização das contratações de cada ente federado constitui matéria de cunho especial, uma vez que trata em essência do procedimento adotado para instrumentalização das contratações, orbitando no campo de autonomia federativa conferida pelo sistema constitucional vigente.

Assim, entende-se que a implementação do PNCP, nos termos propostos pela Lei nº

14.133/2021, atente aos objetivos de estruturação de um sistema de compras que

garanta à isonomia, competitividade e transparência, devendo-se, para tanto, que sejam

direcionados esforços para a conclusão de todas as funcionalidades do portal, ação que

contribuirá de forma decisiva para controle social e combate à corrupção.

31

CONCLUSÃO

O Plano Anticorrupção, para o período entre 2020 e 2025, tem como objetivo principal a implementação de ações, no âmbito do Poder Executivo federal, que contribuam para a prevenção e combate à corrupção. Nesse contexto, a Ação 50 do plano propõe a realização de estudo com o objetivo verificar a adequabilidade da criação de um sistema nacional de compras públicas que reúna todas as contratações realizadas pela União, estados e municípios.

Conforme demonstrado no presente relatório não se vislumbra adequada a criação de um sistema único para efetivação das contratações de todos os entes federados, já que a imposição da utilização de um único sistema violaria a autonomia dos entes federados. No entanto, a criação, pela nova lei de licitações e contratos administrativos, do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos pela lei representa medida para a estruturação de um sistema de contratação pública baseado nos princípios da transparência, isonomia e competitividade.

Além disso, constatou-se a ampla predominância da modalidade pregão eletrônico em nível federal, demonstrando a importância de sistemas eletrônicos como ferramenta de suporte ao processo das compras públicas no Brasil. No que tange aos municípios verificou-se que 54,76% dos municípios utilizam o Compras.gov.br para realizar os seus processos de compras, resultado impulsionada pela publicação do Decreto nº 10.024/ 2019, que estabeleceu a obrigatoriedade do pregão eletrônico na execução de recursos decorrentes de transferências voluntárias da União.

Em que pese o avanço, constatou-se oportunidade de ampliação do uso da plataforma de compras federal, uma vez que o uso do pregão na forma presencial ainda é expressivo, 45% das licitações, no âmbito dos entes subnacionais que adquirem bens e serviços comuns com recursos de Transferências Voluntárias da União.

Nesse aspecto, a SEGES vem estimulando a adesão dos municípios ao Compras.gov.br a partir de ações de comunicação, tais como:(i) construção do guia para municípios do Compras.gov.br, o qual está em fase de revisão e diagramação; e (ii) a disseminação do sistema, mediante parceria com o SEBRAE, que vem atuando em parceria com o Ministério da Economia, na construção do sistema e na disseminação para microempresas e empresas de pequeno porte e municípios.

No âmbito estadual, verificou-se que todos os estados, incluindo o Distrito Federal, utilizam alguma ferramenta de compra eletrônica. Quanto aos municípios, em que pese a impossibilidade de se avaliar a totalidade dos municípios, constatou-se, ao considerar um grupo de ferramentas que permite a operacionalização de compras públicas (Compras.gov.br, Licitações-e do Banco do Brasil, Bolsa Eletrônica de Compras de São Paulo e o Portal de Compras Públicas), que ao menos 80% dos municípios utilizam alguma ferramenta eletrônica para operacionalizar a licitação.

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Por fim, no que concerne ao cronograma e estágios para a entrega de módulos do PNCP, em desenvolvimento pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia, constatou-se a entrega da primeira etapa do portal, consistente na disponibilização de interface que permite a integração por todos os sistemas ou portais de compras públicos ou privados, permitindo o recebimento e, consequentemente, a divulgação dos editais de credenciamento, pré-qualificação, licitação, avisos de contratação direta, atas de registro de preços, contratos e termos aditivos, todos com seus respectivos anexos, ou seja, o inteiro teor dos documentos, acompanhados por um conjunto de metadados. As próximas entregas serão faseadas, conforme roadmap a ser gerido pelo Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas, sendo suportado pela metodologia ágil de desenvolvimento.

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ANEXOS

I – PORTAIS PÚBLICOS DE COMPRAS ELETRÔNICAS DAS UNIDADES DA FEDERAÇÃO

Estado Endereço eletrônico

Acre www.licitacao.ac.gov.br

Alagoas www.compras.al.gov.br

Amapá compras.portal.ap.gov.br

Amazonas www.e-compras.am.gov.br

Bahia www.comprasnet.ba.gov.br

Ceará www.portalcompras.ce.gov.br

Distrito Federal www.compras.df.gov.br

Espírito Santo www.compras.es.gov.br

Goiás www.comprasnet.go.gov.br

Maranhão www.compras.ma.gov.br

Mato Grosso www.aquisicoes.sad.mt.gov.br

Mato Grosso do Sul www.compras.ms.gov.br

Minas Gerais www.compras.mg.gov.br

Pará www.compraspara.pa.gov.br

Paraíba www.centraldecompras.pb.gov.br

Paraná www.comprasparana.pr.gov.br

Pernambuco www.compras.pe.gov.br

Piauí www.cel.pi.gov.br

Rio de Janeiro www.compras.rj.gov.br

Rio Grande do Norte www.compras.rn.gov.br

Rio Grande do Sul www.compras.rs.gov.br

Rondônia https://rondonia.ro.gov.br/supel/

Roraima https://www.comprasnet.gov.br/

Santa Catarina www.portaldecompras.sc.gov.br

São Paulo www.bec.sp.gov.br

Sergipe www.comprasnet.se.gov.br

Tocantins www.compras.to.gov.br