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REPRODUÇÃO PROIBIDA

REPRODUÇÃO PROIBIDARELEVÂNCIA E IMPACTO DO SETOR DOS RESÍDUOS EM PORTUGAL NA PERSPETIVA DE UMA ECONOMIA CIRCULARRELEVANCE AND IMPACT OF PORTUGAL’S WASTE SECTOR FROM THE PERSPECTIVE OFA CIRCULAR ECONOMY


Ficha Técnica

TítuloRelevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular(Versão Executiva Atualizada)

PromotorAssociação Smart Waste Portugal

AutoriaEY-AM&Acom colaboração 3Drivers

EquipaSupervisão CientíficaAugusto Mateus

CoordenaçãoHermano Rodrigues

ConsultoresFilipa LopesHelder OliveiraRui FerreiraSofia FerreiraSusana Gouveia

AdvisorsAntónio Lorena, 3DRIVERSAna Lopes, 3DRIVERS Jorge Portugal, COTEC

Design Gráfico: João Cacelas, BioRumo Impressão: Gráfica do Diário do MinhoTiragem: 1.000 exemplaresISBN: 978-989-20-8375-9Depósito legal:

EdiçãoMarço 2018

About this Study

TitleRelevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy(Updated Executive Version)

PromoterSmart Waste Portugal Association

AuthorshipEY-AM&A, with collaboration of 3DRIVERS

TeamScientific SupervisionAugusto Mateus

CoordinationHermano Rodrigues

ConsultantsFilipa LopesHelder OliveiraRui FerreiraSusana Gouveia

AdvisorsAntónio Lorena, 3DRIVERSAna Lopes, 3DRIVERS Jorge Portugal, COTEC

Graphic Design: João Cacelas, BioRumo Printed in Gráfica do Diário do MinhoCirculation: 1.000 copiesISBN: 978-989-20-8375-9Legal deposit:

EditionMarch 2018



ÍndiceTable of Contents

Prefácio 7Foreword

Agradecimentos 9Acknowledgements

1. Introdução 11Introduction

2. Setor dos resíduos na transição para uma economia circular 13Waste sector in the transition towards a circular economy

3. Metabolismo da economia: consumo de materiais e produção de resíduos 20Metabolism of the economy: material consumption and waste generation

4. Circularidade na economia portuguesa: realidade global e fluxos específicos 26Circularity in the Portuguese economy: global reality and specific streams

5. Setor dos resíduos na economia portuguesa 33Waste sector in the Portuguese economy

6. Oportunidades de circularidade 53Circularity opportunities

7. Inovação, tecnologia e colaboração em cadeias de valor circular 56Innovation, technology and collaboration in circular value chains

8. Políticas públicas para acelerar a transição para a economia circular 60Public policies to accelerate the transition towards the circular economy

9. Análise situacional do setor dos resíduos 70Situation analysis of the waste sector

10. Cenários para o aprofundamento da circularidade 75Scenarios for a stronger circularity

11. Visão e estratégia(s) para o setor dos resíduos 91Vision and strategy(ies) for the waste sector

12. Recomendações para o setor dos resíduos e para a circularidade da enconomia 104Recommendations for the waste sector and for the circularity of the economy


Prefácio

O ano de 2015 foi marcado pela apresentação de estratégias

relevantes, em termos internacionais, que pretendem mudar

o paradigma da atual sociedade de consumo, promovendo uma

transição para o que hoje se denomina de Economia Circular.

O Acordo de Paris, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentá-

vel das Nações Unidas e o Plano de Ação para a Economia Circu-

lar da União Europeia são essenciais, num momento em que a

população cresce a um ritmo acelerado, com o que isso implica

em termos de recursos disponíveis que, como se sabe, são fini-

tos. Obviamente que esta pressão potencia o aparecimento de

problemas ambientais, sociais e económicos. É, pois, premente

e necessário que haja uma eficiência no uso dos recursos.

Neste contexto internacional, o nosso país pretende

também promover a transição para a Economia Circular, tendo

aprovado recentemente o Plano de Ação para a Economia

Circular em Portugal: 2017-2020, que constitui a primeira estra-

tégia pública que procura garantir a aplicação dos princípios

de Economia Circular, e que perpassam da política europeia. O

Plano apresenta um modelo estratégico de crescimento e de

investimento, assente na eficiência e valorização dos recursos

e na minimização dos impactes ambientais, estando definidos

três níveis de ações a serem trabalhados até 2020.

A Associação Smart Waste Portugal (ASWP) foi criada em

2015 com a missão de criar uma plataforma de âmbito nacional,

que potencie o resíduo como um recurso, atuando em toda a

cadeia de valor do setor dos resíduos, promovendo o I&D e a

Inovação, potenciando e incentivando a cooperação entre as di-

versas entidades, públicas e privadas, nacionais e não nacionais.

Com estes objetivos e para melhor entender o estado da arte

em Portugal, promoveu o desenvolvimento de um Estudo sobre

a “Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal

na Perspetiva de uma Economia Circular” que, para além de

corporizar uma detalhada caracterização do setor dos resíduos,

desenvolve um exercício de cenarização para 2030, comple-

mentado com um roadmap indicativo do setor para esse ano,

com um conjunto de recomendações que têm como objetivo

assegurar uma transição para uma economia mais circular.

O diagnóstico da situação atual do setor dos resíduos em

Portugal que resulta do identificado Estudo, o contexto inter-

nacional, a revisão do PERSU 2020 e a imposição de metas mais

exigentes, sugerem a necessidade de uma transição do modelo

de Economia Linear (caracterizado por um excessivo consumo

de matérias primas, produção de resíduos ao longo de toda

a cadeia de valor, problemas sociais e dificuldade em atingir

metas) para um modelo de Economia Circular, que otimize a

utilização dos recursos, preserve o seu valor e com uma menor

produção de resíduos.

Este Estudo constitui um documento estratégico e uma

base de suporte à ASWP e aos seus Associados, em termos

The year 2015 was marked by the presentation of relevant

strategies, in international terms, that intend to change the

paradigm of the current consumer society, promoting a transition

to what is now called the Circular Economy. The Paris Agreement,

the UN Sustainable Development Goals and the EU Action Plan

for Circular Economy are essential, at a time when the population

is growing at a fast pace, with all that this entails in terms of

available resources which, as we know, are not endless. Obviously,

this pressure enhances the appearance of environmental, social

and economic problems, thus it is urgent and necessary to make an

efficient use of resources.

In this international context, our country also intends

to promote the transition to the Circular Economy, having

recently approved the Action Plan for the Circular Economy in

Portugal: 2017-2020, which is the first public strategy aiming at

guaranteeing the application of the Circular Economy principles,

which stem from the European policy. This Plan presents a

strategic model of growth and investment which is based on

resource efficiency and recovery and also on the minimisation of

environmental impacts and is divided into three levels of actions to

be worked out by 2020.

The Smart Waste Portugal Association (SWPA) was established

in 2015 in order to create a national platform to enhance waste as a

resource, acting throughout the waste sector value chain, promoting

R&D and innovation, fostering and encouraging cooperation amongst

the various entities, public and private, national and non-national. With

these objectives in mind and in order to better understand the state of

the art in Portugal, the SWPA has commissioned the development of a

Study on the “Relevance and Impact of Portugal´s Waste Sector from

the Perspective of a Circular Economy” which, in addition to thoroughly

characterising the waste sector, develops a scenario planning for 2030,

which is supplemented with an indicative roadmap of the sector for that

year and with a set of recommendations aiming at ensuring a transition

to a more circular economy.

The diagnosis of the waste sector’s current situation in Portugal,

which results from the above mentioned Study, coupled with the

international context, the review of the PERSU 2020 (Portuguese Strategic

Plan for Municipal Solid Waste) and the imposition of more demanding

targets, suggest the need for a transition from the Linear Economy model

(characterised by an excessive consumption of raw materials, waste

generation along the entire value chain, social problems and difficulty in

achieving targets) to a Circular Economy model that optimises resource

use, preserves its value and reduces waste generation.

This Study is both a strategic document and a support base

for the SWPA and its Associates in terms of in-depth knowledge

of the waste sector, its relevance in the context of the national

Foreword

de conhecimento aprofundado do setor dos resíduos, da

sua relevância no contexto da economia nacional e dos seus

desafios competitivos e de respeito ambiental, identificando

os setores prioritários a atuar, bem como as principais linhas

de ação. Apela-se, assim, a uma maior capacitação do setor e a

uma cooperação entre os diferentes atores, numa atitude mais

proativa em torno da problemática da circularidade, podendo a

ASWP ter um papel primordial nesta transição.

A Direção da Associação Smart Waste Portugal


economy and its competitive challenges and of environmental

respect, identifying the priority sectors to act, as well as the main

lines of action. Thus, a call is made for a greater sector capacity

building and cooperation amongst the different actors, who

are also called for a more proactive attitude around the issue of

circularity, with the possibility for the SWPA to play a key role in this

transition.

Smart Waste Portugal Association Management Team


Agradecimentos

A Direção da Smart Waste Portugal agradece:

À EY-AM&A e toda a equipa de entidades e consultores que

participaram e contribuíram para o desenvolvimento do Estudo;

Aos patrocinadores:

OURO

LIPOR – Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos

do Grande Porto;

PRATA

AVE - Gestão Ambiental e Valorização Energética, S.A.;

BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda;

Sociedade Ponto Verde - Sociedade Gestora de Resíduos

de Embalagens, S.A.;

BRONZE

Abreu & Associados - Sociedade de Advogados, SP, RL;

Amorim Cork Composites, SA;

EGEO Tecnologia e Ambiente SA; Jerónimo Martins, SGPS, SA;

Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, SA;

OVO Solutions - Soluções Ambientais SA;

Sonae – SGPS, S.A.; The Navigator Company, S.A.;

Renascimento - Gestão e Reciclagem de Resíduos, Lda.;

Tratolixo - Tratamento de Resíduos Sólidos, EIM, S.A.;

Veolia Portugal S.A.;

Aos apoios financeiros da Ernesto São Simão, Lda.;

Euro Separadora - Gestão de Resíduos Lda.;

SOPINAL - Indústria de Equipamentos e Contentores, S.A.;

LEMC - Laboratório de Ensaio de Materiais de Construção.

À BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda.,

pelo design, fotografia e apoio na produção;

À Gráfica do Diário do Minho, pelo apoio na impressão;

À The Navigator Company, S.A. pelo fornecimento do papel;

À Amorim Cork Composites, S.A., pelo fornecimento da amostra

de aglomerado de cortiça com EVA reciclado, como exemplo

de economia circular.

Acknowledgements

The Smart Waste Portugal Association Management thanks to:

To EY-AM&A and the entire team of entities and consultants who

participated and contributed to the development of the Study;

To sponsors:

GOLD

LIPOR – Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos

do Grande Porto;

SILVER

AVE - Gestão Ambiental e Valorização Energética, S.A.;

BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda;

Sociedade Ponto Verde - Sociedade Gestora de Resíduos

de Embalagens, S.A.;

BRONZE

Abreu & Associados - Sociedade de Advogados, SP, RL;

Amorim Cork Composites, S.A.;

EGEO Tecnologia e Ambiente S.A.;

Jerónimo Martins, SGPS, S.A.;

Novo Verde - Sociedade Gestora de Resíduos de Embalagens, S.A.;

OVO Solutions - Soluções Ambientais S.A.;

Sonae – SGPS, S.A.; The Navigator Company, S.A.;

Renascimento - Gestão e Reciclagem de Resíduos, Lda.;

Tratolixo - Tratamento de Resíduos Sólidos, EIM, S.A.;

Veolia Portugal S.A.;

To financial support from the Ernesto São Simão, Lda.;

Euro Separadora - Gestão de Resíduos Lda.;

SOPINAL - Indústria de Equipamentos e Contentores, S.A.;

LEMC - Laboratório de Ensaio de Materiais de Construção.

To BioRumo - Consultoria em Ambiente e Sustentabilidade, Lda.,

for the design, photography and production support;

To Gráfica do Diário do Minho, for support in printing;

To The Navigator Company, S.A. , by supplying the paper;

To Amorim Cork Composites, SA, by supplying the sample

of agglomerated cork and recycled EVA, as an example

of circular economy.

Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector from the Perspective of a Circular Economy 11


1. Introdução

O presente documento constitui a versão executiva atuali-

zada do estudo sobre a Relevância e o Impacto do Setor dos

Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular

desenvolvido entre 2015 e 2016 pela sociedade de consultores

Augusto Mateus & Associados a pedido da associação Smart

Waste Portugal, uma associação sem fins lucrativos, fundada

em 2015, que tem por objeto criar uma plataforma de âmbito

nacional, que potencie o resíduo como um recurso, atuando em

toda a cadeia de valor do Setor, promovendo a investigação,

o desenvolvimento e a inovação, potenciando e incentivando

a cooperação entre as diversas entidades, públicas e privadas,

nacionais e não nacionais.

O estudo original de 2015-2016 procurou caraterizar e

quantificar de forma rigorosa e incisiva a importância atual e a

evolução recente das atividades ligadas à recolha, tratamento,

valorização e eliminação de resíduos (ou seja, o designado

“setor dos resíduos)” na economia portuguesa no quadro da

economia circular, relevando o seu papel para o desenvolvi-

mento socioeconómico e ambiental do país.

Pela sua natureza, este estudo constituiu uma base de apoio

à associação Smart Waste Portugal, assumindo-se como um

elemento de suporte técnico ao conhecimento aprofundado e

atualizado do setor dos resíduos no nosso país, à sua relevância

no contexto da economia nacional e aos seus desafios competiti-

vos e de respeito ambiental de médio/longo prazo.

Com este propósito, o estudo procurou responder a um

conjunto de objetivos específicos, a saber:

• Descrever de forma clara e concisa o modelo da “econo-

mia circular”, as suas características, desafios

e impactos no contexto da descolagem do atual modelo

de “economia linear”;

• Caraterizar exaustiva e aprofundadamente o setor dos

resíduos em Portugal e o seu posicionamento no quadro

europeu e mundial;

• Estimar a relevância e os impactos do setor dos resíduos

na economia portuguesa do ponto de vista socioeconómi-

co, quer em termos diretos quer indiretos

e induzidos;

• Aproximar o potencial de desenvolvimento futuro do setor

dos resíduos em Portugal no quadro de um cenário de

transição progressiva para uma economia circular/verde;

• Definir um roadmap de médio e longo prazo para o setor

dos resíduos em Portugal num quadro de transição em

direção a uma economia mundial, europeia e nacional mais

circular e mais verde, que, ao mesmo tempo, impulsione

processos de colaboração e articulação com as restantes

indústrias nacionais;

• Avançar um conjunto restrito de recomendações acerca

1. Introduction

This document constitutes the updated executive version of the

study on the Relevance and Impact of Portugal’s Waste Sector

from the Perspective of a Circular Economy, conducted between

2015 and 2016, by the Augusto Mateus & Associados consultancy

firm and commissioned by Smart Waste Portugal – a non-profit

private association, founded in 2015, aiming at creating a national

platform that enhances waste as a resource, acting across the

Sector´s value chain, promoting research, development and

innovation, boosting and spurring the cooperation amongst

multiple entities, whether they are public or private, national or

non-national.

The 2015-2016 original study sought to characterise and

quantify in an accurate and incisive way the current relevance

and recent evolution of waste collection, treatment, recovery

and disposal related activities (i.e. the so-called “waste sector”)

in the Portuguese economy within the framework of the circular

economy, highlighting its role in the socio-economic and

environmental development of the country.

Due to its nature, this study has constituted a support base

for the Smart Waste Portugal association and has become an

element of technical support providing an in-depth and updated

knowledge of the waste sector in our country, its relevance in

the context of the national economy and its medium /long-term

competitive challenges and of environmental respect.

Having this purpose in mind, the study has sought to respond

to a set of specific objectives, namely:

• To clearly and concisely describe the “circular economy”

model, its characteristics, challenges and impacts in the

decoupling context from the current “linear economy” model;

• To thoroughly characterise the waste sector in Portugal and

its position within the European and global framework;

• To estimate the relevance and impacts of the waste sector in

the Portuguese economy from the socio-economic point of

view, either in direct or indirect and induced terms;

• To approach the potential of future development of the waste

sector in Portugal as part of a scenario of gradual transition

towards a circular/green economy;

• To define a medium and long term roadmap for the waste

sector in Portugal within a transition framework towards a

more circular and greener global, European and national

economy, which, at the same time, fosters processes of

collaboration and articulation with the remaining national

industries;

• To come up with a limited set of recommendations on the

role of each stakeholder (companies, sector associations,

12 Relevância e Impacto do Setor dos Resíduos em Portugal na Perspetiva de uma Economia Circular


do papel de cada stakeholder (empresas, associações

setoriais, Estado) do setor dos resíduos no processo de

transição para uma economia circular.

A presente versão executiva atualizada visa sistematizar

os principais resultados do estudo original de 2015-2016, bem

como incorporar informação estatística mais recente sempre

que a mesma está disponível. A estrutura aqui adotada para

a sistematização dos principais resultados do estudo inicial

desdobra-se em onze capítulos temáticos, além do presente

capítulo introdutório:

• No capítulo 2, que se segue, expõe-se e exploram-se os

conceitos base que suportam a temática do modelo circu-

lar e dos seus benefícios em termos de desenvolvimento

económico e social;

• No capítulo 3, apresenta-se uma síntese sobre o metabo-

lismo da economia portuguesa, designadamente naquilo

que respeita ao consumo de materiais, a sua produtivida-

de e a produção de resíduos;

• No capítulo 4, aborda-se o atual estado do modelo circular

na economia portuguesa com a análise dos fluxos de

resíduos (gerais e específicos) e da sua valorização;

• No capítulo 5, evidencia-se uma visão global da “econo-

mia” dos resíduos em Portugal, isto é, uma caracterização

global das atividades económicas ligadas ao setor dos

resíduos, bem como uma estimação do impacto direto,

indireto e induzido das mesmas na economia portuguesa;

• No capítulo 6, apresentam-se as principais oportunidades

de circularidade na economia portuguesa e quais são os

setores e os materiais cuja prioridade é maior no progres-

so para uma economia circular em Portugal;

• No capítulo 7, abordam-se as temáticas da inovação, da

tecnologia e das formas de colaboração em cadeias de va-

lor circular como elementos absolutamente críticos de su-

porte ao desenvolvimento modelo circular na economia;

• No capítulo 8, sintetizam-se as formas de intervenção pública

que recentemente têm sido adotadas para acelerar a transi-

ção para a economia circular no contexto europeu e nacional;

• No capítulo 9, situam-se os principais desafios que se colo-

cam ao setor dos resíduos no quadro do aprofundamento

da circularidade nas economias;

• No capítulo 10, procede-se à formulação dos principais

cenários que se podem colocar ao setor dos resíduos num

quadro de aprofundamento da circularidade económica;

• No capitulo 11, procura-se identificar e caraterizar a estra-

tégias que o setor dos resíduos deve adotar num quadro

contingente de cenários distintos de aprofundamento da

circularidade na(s) economia(s);

• No capítulo 12, propõe-se uma visão de longo prazo para

o setor dos resíduos em Portugal e respetivo roadmap,

bem como um conjunto alargado de recomendações

para os atores que o forma, para as entidades de natureza

coletiva e para a própria política pública.

The updated executive version hereby presented aims at

systematising the main findings of the 2015-2016 original study as

well as including the latest statistical data, whenever it is available.

The structure adopted in this version for the systematisation of the

main results of the aforementioned study is divided into eleven

thematic chapters, in addition to this introductory chapter:

• Chapter 2 below, exposes and explores the basic concepts

supporting the theme of the circular model and its benefits in

terms of economic and social development;

• Chapter 3 presents a summary on the metabolism of the Por-

tuguese economy, namely in what concerns the consumption

of materials, their productivity and waste generation;

• Chapter 4 covers the current state of the circular model in

the Portuguese economy, by analysing the waste streams

(general and specific) and their recovery;

• Chapter 5 highlights an overview of the waste “economy”

in Portugal, that is, an overall characterisation of economic

activities related to the waste sector, as well as an estimation

of their direct, indirect and induced impact on the Portuguese

economy;

• Chapter 6 presents the main opportunities for circularity

in the Portuguese economy and the sectors and materials

whose priority is bigger when moving forward to a circular

economy in Portugal;

• Chapter 7 addresses the themes of innovation, technolo-

gy and forms of collaboration in circular value chains as

absolutely critical elements to support the development of a

circular model in the economy;

• Chapter 8 summarizes the forms of public intervention that

have recently been adopted to accelerate the transition to the

circular economy in the European and national context;

• Chapter 9 presents the main challenges facing the waste

sector in the context of a deeper circularity in economies;

• Chapter 10 identifies the main scenarios that can be placed

to the waste sector in a framework of a stronger economic

circularity;

• Chapter 11 seeks to identify and characterise the strate-

gies the waste sector should adopt within a contingent

framework of distinct scenarios for a deeper circularity in the

economy (ies);

• Chapter 12 proposes a long-term vision for the waste sector

in Portugal and its roadmap, as well as a broad set of recom-

mendations for the actors composing it, the collective entities

and the public policy itself.


REPRODUÇÃO PROIBIDAO metabolismo das economias na generalidade dos países

desenvolvidos tem sido caracterizado por uma combinação de

elevados consumos de matérias-primas e elevados volumes de

produção de resíduos. O atual modelo de organização econó-

mica funcionou de forma estável e com eficácia num quadro de

recursos abundantes e de custo baixo, no qual as preocupações

ambientais ainda não faziam parte da consciência das popula-

ções nem das prioridades dos decisores públicos. Os diferentes

setores económicos (nomeadamente os industriais) têm ali-

mentado as necessidades dos “mercados de massas” com forte

dependência face à extração de recursos, transformando ma-

térias-primas em produtos a transportar e distribuir pelo maior

número possível de consumidores. Estes, pelo seu lado, usam

e descartam produtos cujo tempo de vida é frequentemente

encurtado de forma artificial, vinculando-se de forma mais ou

menos consentida às políticas de “obsolescência programada”

das marcas e ao fascínio pela inovação tecnológica.

Pelos mecanismos de mercado livre, novas indústrias

foram criadas, bem como novas oportunidades de emprego.

As externalidades têm-se alargado em função da produção. A

responsabilidade transferiu-se para o comprador no ponto de

venda e, para jusante, para os poderes públicos locais e para

os contribuintes quando os bens se transformam em resíduos.

Os sistemas de produção lineares exigem escala e procura

constante, por isso, as práticas de tornar obsoleto, descartar e

voltar a consumir, mais que desejáveis, são necessárias ao seu

funcionamento.

Este modelo de produção e consumo linear, baseado

em “extrair, transformar, consumir e descartar”, tendo impul-

sionado o crescimento económico nas economias avançadas

durante décadas e décadas, exibe agora crescentes sintomas

de crise ambiental. No modelo económico linear, o consumo

excessivo de matérias-primas é acompanhado por uma elevada

produção de resíduos. Em todo o mundo, é gerado um volume

anual de cerca de 11 mil milhões de toneladas de resíduos, do

qual apenas 25% é recuperado e encaminhado para o sistema

produtivo. Na Europa, o grau de circularidade da economia

encontra-se aquém das metas estabelecidas: nas cidades, a taxa

média de reciclagem é de 36% e apenas seis países apresentam

desempenhos acima de 50%.

O volume de resíduos não recuperado, depositado em

aterro ou incinerado, tem fortes implicações na harmonia

ambiental. Acresce que o custo dos resíduos não valorizados

não é meramente ambiental. Em causa está, também, uma

oportunidade económica perdida. A manutenção de taxas de

reciclagem muito baixas traduz-se em valor económico que é

2. Setor dos resíduos na transição para uma economia circular

In most developed countries, the metabolism of economies has

been charCacterised by a combination of high consumption

of raw materials and high volumes of waste generation. The

current model of economic organisation has worked steadily

and effectively within a framework of plentiful and low-cost

resources in which environmental concerns were not yet part of

public awareness nor part of priorities of public decision-makers.

The different economic sectors (namely the industrial ones) have

been fuelling the needs of “mass markets” that strongly rely on

resource extraction, transforming raw materials into products to

be transported and distributed by as many consumers as possible.

These, for their part, use and discard products whose life time is

often artificially shortened, thus being more or less consensually

bond to “planned obsolescence” brand policies and to the

fascination for technological innovation.

Through free market mechanisms, new industries have

been created, as well as new job opportunities. Externalities

have expanded according to production. Responsibility has been

transferred to the buyer at the point of sale and, downstream, to

the local public authorities and to the taxpayers when the goods

become waste. Linear production systems require scale and

constant demand, therefore the practices of rendering obsolete,

discarding and re-consuming, more than desirable, are necessary

for their operation.

Having driven an economic growth in the advanced

economies for decades and decades, this linear production and

consumption model, based on “extract, transform, consume

and discard”, now exhibits growing symptoms of environmental

crisis. In the linear economic model, the excessive consumption

of raw materials is accompanied by a high generation of waste.

Around the world, an annual volume of about 11 billion tonnes

of waste is generated, of which only 25% is recovered and sent to

the production system. In Europe, the degree of circularity of the

economy is below the established targets: in cities, the average

recycling rate is 36% and only six countries have performances

above 50%.

The volume of waste non-recovered, landfilled or incinerated

has strong implications for environmental harmony. In addition,

the cost of non-recovered waste is not merely environmental. A

lost economic opportunity is also at stake. The maintenance of

very low recycling rates translates into an economic value that

is wasted. Estimates suggest that, while maintaining current

recycling rates, the value lost in the global economy is close to

1,000 billion US dollars (30% for municipal waste and 70% for

2. Waste sector in the transition towards a circular economy



desperdiçado. As estimativas apontam para que, mantendo as

atuais taxas de reciclagem, o valor perdido na economia global

se aproxime dos 1.000 biliões de dólares americanos (30% para

os resíduos municipais e 70% para os setoriais), com enormes

variações geográficas de desempenho, quer na UE quer nos

países OCDE quer ainda nos países emergentes e no mundo

menos desenvolvido.

No cenário atual, a economia global está a usar cerca

de 1,5 planetas de recursos para satisfazer as exigências de

produção e consumo, com o sistema económico a funcionar a

um nível de consumo de recursos muito acima da taxa a que

o planeta os pode regenerar e absorver. Esta sobrecarga ou

“dívida ambiental” corresponde à chamada “pegada ecológica”

do atual modelo económico.

Outros sinais que indiciam a inviabilidade do modelo

de produção e consumo linear são visíveis nas economias

avançadas: mercados de consumo maduros mergulhados numa

certa estagnação, persistente desemprego e consequentes

crises sociais e desequilíbrios macroestruturais insustentáveis. É

notória a crescente dependência da Europa de matérias-primas

importadas de outras regiões, com tendências a longo prazo de

inflação e volatilidade de preços. Muitas empresas consideram

que as exigências de cumprimento das metas ambientais são

um dos riscos de negócio mais significativos.

No entanto, um quadro coerente de legislação ambiental

pode favorecer a competitividade das empresas e corrigir falhas

persistentes e distorções de mercado inibidoras de um modelo

económico mais sustentável.

Neste quadro de transição, as melhorias incrementais

industry), with huge geographical variations of performance, both

in the EU and the OECD countries and also in emerging countries

and in the less developed world.

In the current scenario, the global economy is using about

1.5 resource planets to meet production and consumption

requirements, with the economic system operating at a level of

resource consumption far above the rate at which the planet can

regenerate and absorb them. This overburden or “environmental

debt” corresponds to the so-called “ecological footprint” of the

current economic model.

Other signs indicating the unfeasibility of the linear

production and consumption model are evident in advanced

economies: mature consumer markets plunged into stagnation,

persistent unemployment and consequent social crises and

unsustainable macro-structural imbalances. Europe’s growing

dependence on imported raw materials from other regions, with

long-term inflation trends and price volatility, is noticeable. Many

companies believe that meeting environmental goals is one of the

most significant business risks.

However, a coherent framework of environmental legislation can

boost business competitiveness and correct persistent market failures

and distortions which inhibit a more sustainable economic model.

Gráfico 1. Pegada ecológica da Visão 2050

Núm

ero

de p

lane

tas T

erra

Num

ber o

f Ear

ths

2,3 planetas Terra (BAU)2,3 Earths (BAU)

1,1 planetas Terra (Visão 2050)1,1 Earths (Vision 2050)

Pegada de carbono Carbon footprint Terrenos férteis Cropland Pastagens Grazing land

Floresta Forest land Área construída Built-up land Bancos de pesca Fishing ground

Chart 1. Vision 2050 Ecological footprint

Source: Adapted from WBCSD & BCSD Portugal (2010), Vision 2050 – The New Agenda for CompaniesFonte: Adaptado de WBCSD & BCSD Portugal (2010), Vision 2050 – The New Agenda for Companies

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050



na eficiência material e na reciclagem não são suficientes

para gerar a necessária mudança no modelo económico. É,

pois, necessário investir numa ampla agenda de inovação,

conhecimento e tecnologia para a redução de resíduos e a

utilização eficiente dos recursos materiais e energia, bem

como no desenvolvimento de novas competências de gestão

de recursos. O setor dos serviços ambientais e de gestão

de resíduos está particularmente bem posicionado para

explorar a oportunidade de aceleração para uma economia

de padrão circular.

Riscos dos mercados de matérias-primasA estreita relação entre o consumo de recursos e o cresci-

mento da produção é hoje uma fonte de preocupação para

os Estados e para as empresas. A indústria europeia apresen-

ta uma elevada dependência do abastecimento de matérias-

-primas provenientes de mercados internacionais. O acesso

aos mercados de matérias-primas a custos acessíveis e sem

distorções é fundamental para assegurar a competitividade

industrial e impulsionar a inovação e o emprego. As flutua-

ções de curto prazo dos preços destes bens têm exigido um

esforço redobrado de cobertura de riscos, ao mesmo tempo

que a ascensão dos países com mercados emergentes na

economia mundial tem provocado um aumento da concor-

rência global pela obtenção de tais recursos.

In this transition framework, incremental improvements in

material efficiency and recycling are not sufficient to generate the

necessary change in the economic model. It is, therefore, necessary to

invest in a broad agenda of innovation, knowledge and technology for

waste reduction and efficient use of material resources and energy, as

well as in the development of new skills of resource management. The

environmental services and waste management sector is particularly

well positioned to explore the opportunity to accelerate to a circular

economy.

Risks of commodity marketsThe close relationship between resource consumption and

production growth is a source of concern for both States and

companies, today. The European industry strongly relies on the

supply of raw materials coming from international markets.

Access to commodity markets at affordable and undistorted cost

is paramount to ensuring industrial competitiveness and boosting

innovation and employment. The short-term price fluctuations

of these goods have required an additional effort to hedge risks,

while the rise of countries with emerging markets in the world

economy has led to increased global competition for obtaining

these resources.

Source: Based on Accenture (2014), Circular Advantage: Innovative Business Models and Technology to Create Value in a World without Limits of Growth, AccentureStrategy.

Fonte: Baseado em Accenture (2014), Circular Advantage: Innovative Business Models and Technology to Create Value in a World without Limits of Growth, AccentureStrategy.

Nota: Os cenários incluem apenas stocks de recursos limitados e, portanto, diferem do consumo total de materiais. Para além disso, excluem minerais de construção (por exemplo, areia e gravilha), onde a escassez não é um problema.

Note: Scenarios include limited resource stocks only and, therefore, differ from total material consumption. Most notably, exclude construction mineral volumes (e.g. sand and gravel) where scarcity is not an issue.

Figura 1. Desequilíbrio entre procura e disponibilidade de recursos

Figure 1. Imbalance between demand and resource availability



Estima-se que, por cada ponto percentual de incremento

no PIB a utilização de recursos cresce 0,4 pontos percentuais.

Nos 35 anos que decorreram entre 1975 e 2010, o crescimen-

to real do PIB foi de 225%, a população aumentou 64% e a

utilização de matérias-primas cresceu 120%. Este fenómeno de

acoplamento (coupling) entre o PIB e crescimento da popu-

lação tem determinado, no modelo de produção e consumo

linear, uma utilização crescente de recursos materiais.

Mantendo-se o ritmo de crescimento económico atual e o

modelo linear de produção caracterizado por uma baixa produtivi-

dade dos materiais, conjugado com ciclos de vida curtos dos pro-

dutos e sem a recuperação devida dos materiais em fim de vida,

mostra-se inevitável o desequilíbrio crescente entre os recursos

disponíveis no planeta e as necessidades em relação aos mesmos.

A evidência deste desequilíbrio nos mercados dos recursos

naturais mais importantes para a economia mundial leva as

empresas a perceber que o sistema linear do ciclo de vida dos

materiais é gerador de instabilidade e de uma elevada exposição

a riscos. Consequentemente, as empresas cujo modelo de negó-

cio e crescimento está ligado à utilização de recursos escassos

estão crescentemente conscientes das fragilidades competitivas

que enfrentam face a concorrentes com menores necessidades.

Origens do conceito de “economia circular”Numa definição simplificada, uma economia circular é uma

economia que equilibra o desenvolvimento económico com

a proteção dos recursos e do ambiente, sendo assim parente

da ecologia industrial e dos três pilares do desenvolvimento

sustentável (económico, social e ambiental).

A definição da Brundtland Commission de desenvolvimen-

to sustentável, por exemplo, assenta na ideia de que os recursos

não são ilimitados e, como tal, têm que ser geridos com base

num compromisso sério com as próximas gerações. Na defini-

ção de economia circular, este pressuposto é reconhecido: “The

model of a linear economy, in which it is assumed that there is

an unlimited supply of natural resources and that the environ-

ment has a unlimited capacity to absorb waste and pollution, is

dismissed. Instead, a circular economy is proposed, in which the

throughput of energy and raw materials is reduced”.

Mas o que torna o conceito de economia circular inovador

é a interligação entre duas ideias: a economia de ciclo fechado

(“closed loop economy”) e a conceção para re-conceber

(“design to re-design thinking”). Acrescem ainda que os traços

da economia circular incluem o objetivo de “baixo consumo de

energia”, “baixa emissão de poluentes” e “elevada eficiência”.

Uma economia circular é, assim, uma economia “industrial”

que, por conceção ou por intenção, é regenerativa e restaura-

tiva e na qual os fluxos materiais são de dois tipos: nutrientes

biológicos, concebidos para re-entrar na biosfera em segurança;

e nutrientes técnicos, que são concebidos para circular manten-

do elevada qualidade sem reentrar na biosfera.

Pilares da “economia circular”Decorrem dos princípios da economia circular quatro fontes

It is estimated that, for each percentage point of increase

in GDP, resource use grows by 0.4 percentage points. In the 35

years between 1975 and 2010, real GDP growth was 225%, the

population increased by 64% and the use of raw materials grew by

120%. This coupling phenomenon between GDP and population

growth has been determining an increasing use of material

resources in the linear production and consumption model.

Should the current economic growth rate and the linear

production model, characterised by a low productivity of materials,

be maintained, along with short product life cycles and without

the due recovery of end-of-life materials, the growing imbalance

between the resources available on the planet and the needs

concerning them becomes inevitable.

The evidence of this imbalance in the markets of the

most important natural resources for the world economy leads

companies to realise that the linear system of the material life

cycle generates instability and high risk exposure. Consequently,

companies whose business model and growth is linked to the

use of scarce resources are increasingly aware of the competitive

weaknesses they face in relation to competitors with lower needs.

Origins of the “circular economy” concept In a simplified definition, a circular economy is an economy that

balances economic development with the protection of resources

and environment, thus being related to industrial ecology and the

three pillars of sustainable development (economic, social and

environmental).

The Brundtland Commission’s definition of ‘sustainable

development’, for example, is based on the idea that resources are

not unlimited and, as such, they have to be managed on the basis

of a serious commitment to the next generations. In the definition

of circular economy, this assumption is recognised: “The model of

a linear economy, in which it is assumed that there is an unlimited

supply of natural resources and that the environment has an

unlimited capacity to absorb waste and pollution, is dismissed.

Instead, a circular economy is proposed, in which the throughput

of energy and raw materials is reduced”.

But what makes the concept of circular economy innovative

is the interconnection between two ideas: the closed loop economy

and the design to re-design thinking. Moreover, the features

of the circular economy include the objective of “low energy

consumption”, “low pollutants emission” and “high efficiency”.

A circular economy is, thus, an “industrial” economy which,

by design or intention, is regenerative and restorative, and whereby

material flows are of two types: biological nutrients, designed to

re-enter the biosphere safely; and technical nutrients, which are

designed to circulate while maintaining high quality without re-

entering the biosphere.

Pillars of the “circular economy”Four potential sources of value creation which are not present



potenciais de criação de valor que não se encontram presentes

no sistema de produção linear:

• O “poder do ciclo fechado”, que minimiza a utilização

de materiais e recursos, pelo que, quanto mais curto for

o círculo, isto é, quanto menos transformações forem

necessárias para se alterar um produto e assegurar a

sua reutilização, menores serão os consumos (energia,

trabalho, capital, etc.), as externalidades negativas e o

tempo associado à sua reutilização – um exemplo desta

abordagem é o modelo de “leasing” de equipamento de

escritório (fotocopiadoras, mobiliário, etc.);

• O “poder de resiliência do ciclo”, que decorre do número

de ciclos de reutilização e reciclagem dos produtos ou da

duração de cada ciclo (especialmente na fase de utiliza-

ção/consumo), sendo que a sua produtividade será tanto

maior quanto mais resiliência demonstrar, i.e. quanto mais

ciclos de vida conseguir percorrer;

• O “poder de uso em cascata”, que se refere à diversidade de

uso dos materiais utilizados ao longo da cadeia de valor, em

que os materiais com usos mais diversos e mais facilmente

degradáveis na biosfera tenderão a criar mais valor;

• O “poder dos círculos puros”, que se refere à capacidade de

um material manter a qualidade e propriedades técnicas

ao longo dos ciclos, aumentando a longevidade dos

produtos e a produtividade do próprio material, pelo que

um princípio facilitador do fecho do ciclo prende-se com a

conceção de produtos com o propósito de desmontagem,

o que significa engenharia de produtos que permita a

separação facilitada em componentes constituintes.

in the linear production system arise from the circular economy

principles:

• The “power of the inner circle “, which minimizes the use of

materials and resources, so the shorter the circle (i.e. the

less a product undergoes transformations in order to be

changed and ensure its reuse), the smaller the consumption

(energy, labour, capital, etc.), the negative externalities and

the time associated with its reuse - the leasing model of office

equipment (photocopiers, furniture, etc.) is an example of this

approach;

• The “power of circling longer”, which results from the number

of reuse and recycling cycles of products or the time in each

cycle (especially in the use/consumption phase), and the

more resilience the cycle demonstrates (i.e. the more life

cycles it can go through), the greater the production will be;

• The “power of cascaded use”, which refers to diversifying

reuse of materials across the value chain, in which materials

with more diverse uses and more easily degradable in the

biosphere will tend to create more value;

• The “power of pure inputs”, which refers to the capacity of

a material to maintain the quality and technical properties

across cycles, extending product longevity and thus material

productivity itself, meaning that a facilitating principle of

the cycle closure lies in products design with the purpose of

disassembly, which means product engineering that allows

for easy separation into constituent components.

Source: Adapted from Ellen MacArthur Foundation (2014), Towards the Circular Economy 3: Accelerating the scale-up across global supply chainsFonte: Ellen MacArthur Foundation (2014), Towards the Circular Economy 3: Accelerating the scale-up across global supply chains

Figura 2. Fontes de valor na economia circular

Figure 2. Sources of value in the circular economy



Benefícios da intensificação da circularidade da economiaOs impactos associados a uma maior circularidade na economia

assentam em três pilares: (i) redução dos impactos ambientais e

da utilização de recursos; (ii) poupança de custos do uso eficien-

te de recursos; (iii) criação de novos mercados, com benefícios

económicos decorrentes das práticas circulares (e.g. criação de

emprego, criação de riqueza).

A transição para uma economia circular tem, assim, asso-

ciados muitos benefícios potenciais, incluindo as poupanças de

custo com materiais, a redução da volatilidade dos preços dos

materiais, a maior segurança no aprovisionamento de recursos,

a criação de novos postos de trabalho (via terciarização da

economia, pelo aumento das atividades de locação e serviços

de partilha de recursos), assim como a redução da pressão

ambiental das atividades económicas. As empresas poderão

igualmente beneficiar da melhoria da produtividade dos

recursos, ganhando competitividade. Na vertente da compe-

titividade-custo, em particular, as empresas podem beneficiar

da maior disponibilidade e previsibilidade no fornecimento de

matérias-primas.

Economia circular: atingível e desejável?A evidência pública dos danos ambientais insustentáveis

decorrentes da ação do modelo económico linear constitui

uma força poderosa que tem levado a criar respostas de política

pública para combater as externalidades ambientais e para

as incorporar no custo da produção e do consumo. Múltiplas

gerações de respostas legislativas têm sido apresentadas e

postas em ação para minimizar os impactos económicos nos

recursos naturais. A legislação ambiental tem sido um motor de

mudança em todas as atividades económicas. Para muitas em-

presas, o seu cumprimento constitui um dos riscos de negócio

mais significativos.

Nas diversas esferas, assiste-se ao debate sobre a visão da

circularidade total da economia: de um lado, surge a posição de

que é essencial acelerar a transição; do outro, argumentos que

suportam que uma transição completa pode não ser alcançável

nem desejável.

Um primeiro argumento que suporta esta segunda

posição prende-se com o facto de que, em teoria, existirá uma

zona de rendimentos decrescentes na qual o custo de recuperar

materiais para reciclagem será superior aos benefícios dessa

prática (quer em termos de utilização de energia, quer de

emissões de gases de estufa e de outros impactos ambientais e

de valor financeiro).

Contudo, é comum escutar entre profissionais do setor dos

serviços ambientais e reciclagem que “o resíduo é uma falha na

conceção”. Ou seja, se a conceção dos bens for a adequada, argu-

menta-se que não haverá lugar a resíduos. Na visão da economia

circular, tudo o que é produzido deverá ter o máximo de duração,

ser reutilizado diversas vezes e, finalmente, ser desmontado e re-

fabricado sem qualquer produção de resíduos e sem necessidade

de quaisquer matérias-primas virgens adicionais.

Benefits of intensifying the economy’s circularity The impacts associated with greater circularity in the economy are

based on three pillars: (i) reduction of environmental impacts and

resource use; (ii) cost savings of efficient resource use; (iii) creation

of new markets, with economic benefits resulting from circular

practices (e.g. job creation, wealth creation).

The transition towards a circular economy has, thus, many

potential benefits, including cost savings with materials, the

reduction of material price volatility, greater resources supply

security, creation of new jobs (through tertiarisation of economy,

by increased rental activities and resource-sharing services), as well

as reduction of environmental pressure from economic activities.

Companies can also benefit from improved resource productivity,

gaining competitiveness. In terms of competitiveness-cost, in

particular, companies can benefit from greater availability and

predictability in the supply of raw materials.

Circular economy: achievable and desirable?Public evidence of unsustainable environmental damage resulting

from the action of the linear economic model is a powerful force

that has led to public policy responses to combat environmental

externalities and to incorporate them into the production and

consumption cost. Multiple legislative responses have been

presented and put into action to minimise the economic impacts

on natural resources. Environmental legislation has been a driver

of change in all economic activities. For many companies, its

compliance is one of the most significant business risks.

The debate on the vision of the total circularity of the

economy has been ongoing in the various spheres: on one side,

some proponents support the idea that it is essential to accelerate

the transition; on the other, there are some opponents supporting

that a complete transition may not be achievable or desirable.

A first argument supporting this second position is that

in theory there will be a zone of diminishing returns in which

the cost of recovering materials for recycling will outweigh

the benefits of this practice (both in terms of energy use,

greenhouse gas emissions, and other environmental impacts

and of financial value).

However, it is common to hear among professionals in

the environmental and recycling services sector that “waste is a

design flaw.” That is, if the design of goods is adequate, it is argued

that there will be no place for waste. In the view of the circular

economy, everything that is produced should last as much as

possible, be reused several times and finally be dismantled and re-

manufactured without any waste generation and without the need

for any additional virgin raw materials.

Barriers to transitionIn theory, the adoption of concepts associated with the circular

economy promotes economic and environmental benefits,

therefore its principles should influence economic activities and



Barreiras à transiçãoEm teoria, a adoção dos conceitos associados com a economia

circular promove benefícios económicos e ambientais, pelo

que os seus princípios deveriam influenciar as atividades e

os decisores económicos. No entanto, na prática, o “modelo

linear” continua a ser preponderante, quer pela dificuldade de

assimilação de um conceito complexo em modelos de negócio

inovadores que rompam com a situação atual, quer ainda pela

queda conjuntural dos preços das matérias-primas virgens que

reduz os estímulos à adoção de materiais e produtos reciclados

(no contexto de mecanismos de mercado).

Na verdade, a abordagem da economia circular apresenta

alguns riscos e consequências indesejáveis decorrentes de uma

visão e objetivos simplistas que resultam da falta de contextua-

lização sistémica. Em certas situações, a promoção de iniciativas

aparentemente sustentáveis está até a gerar resultados ambien-

tais muito negativos. Por exemplo, as centrais de produção de

energia no Reino Unido, ao mudar a sua fonte de matérias-pri-

mas de carvão para biomassa extraída de florestas no continen-

te americano, poderão vir a ser responsáveis a médio prazo por

um importante impacto no património florestal mundial.

Para além disso, o aumento da circularidade poderá não

ser benéfico para todos. Haverá lugar a impactos negativos

em atividades que se desenvolvem atualmente. A reutilização

e reparação mais generalizada, por exemplo, poderá causar

impactos negativos no negócio dos fabricantes de equipamen-

tos originais, transportadores e comerciantes, embora possa

criar oportunidades a prestadores de serviços de reparação e

serviços pós-venda, recicladores, entre outros.

Existem outras barreiras à implementação de uma

verdadeira economia circular que têm de ser suplantadas

com a ajuda da política pública e esforços conjuntos de atores

públicos e privados. As infraestruturas, os modelos empresariais

e as tecnologias existentes, bem como os comportamentos

estabelecidos, mantêm as economias “reféns” do modelo linear.

Os hábitos de consumo convencionais também dificultam o

desenvolvimento de novos produtos e serviços. Esses obstáculos

tendem a persistir num contexto em que os preços não refletem

os custos reais para a sociedade decorrentes da sobreutilização

de recursos e em que as políticas não dão sinais fortes e coeren-

tes para promover a transição para mais circularidade.

decision-makers. However, in practice, the “linear model” prevails,

either due to the difficulty of assimilating a complex concept into

innovative business models that break with the current situation,

or also due to the cyclical price drop of virgin raw materials that

reduces the incentives for the adoption of recycled materials and

products (in the context of market mechanisms).

Actually, the circular economy approach presents some risks

and undesirable consequences stemming from a simplistic vision

and goals that result from the lack of systemic contextualization.

In some situations, the promotion of apparently sustainable

initiatives is even generating very negative environmental results.

For example, the power plants in the UK, by switching their source

of coal raw materials to biomass extracted from forests in the

American Continent, may be responsible in the medium-term for a

major impact on the world’s forest heritage.

Moreover, increased circularity may not be beneficial

for everyone. There will be negative impacts on activities that

are being currently developed. A broader reuse and repair, for

example, could have a negative impact on the business of original

equipment manufacturers, transporters and traders, although it

may also create opportunities for repairers and after-sales service

providers, recyclers, among others.

There are other barriers to implementing a truly circular

economy that have to be overcome with the help of public

policy and joint efforts of public and private actors. Existing

infrastructures, business models and technologies, as well as

established behaviours, hold economies “hostages” from the

linear model.

Conventional consumer habits also hinder the development

of new products and services. These obstacles tend to persist

in a context where prices do not reflect the real costs to society

resulting from the overuse of resources and where policies show

no strong and consistent signs of promoting the transition to

more circularity.


REPRODUÇÃO PROIBIDAAs inúmeras atividades de produção e consumo que têm atual-

mente lugar na nossa sociedade têm sido sustentadas por recursos

naturais (matérias-primas e fontes energéticas) que entram no ciclo

económico, desempenhando uma determinada função ou serviço.

Por sua vez, os materiais resultantes destas atividades retornam ao

ambiente, mas já configurados como resíduos ou emissões, consti-

tuindo os desperdícios das referidas atividades ou produtos.

Existe assim uma relação estreita entre o consumo de maté-

rias-primas e a produção de resíduos, a qual depende de múltiplos

fatores, incluindo a estrutura e perfil da economia, os padrões de

produção e consumo e, ainda, os modelos operacionais de reutili-

zação e reciclagem dos resíduos produzidos.

A análise do metabolismo da economia permite identificar

os fluxos de materiais-chave e compreender as fontes e impactos

do consumo de recursos e da deposição de resíduos no ambien-

te, ajudando a percecionar o grau de circularidade, os principais

bloqueios e as áreas de oportunidade existentes.

O metabolismo da economia pode ser analisado numa ótica de

produtividade de recursos, já que este constitui um indicador essencial

para avaliar o grau de eficiência económica (ou ecoeficiência) na utili-

zação de recursos na produção de bens e serviços para o mercado.

A produtividade de recursos é definida como o rácio entre

a atividade económica, medida pelo Produto Interno Bruto

(PIB), e o total dos materiais usados diretamente numa econo-

mia, medido pelo consumo interno de materiais. A produtivida-

de dos recursos aumenta se o PIB crescer mais que o consumo

de materiais, sinalizando neste caso a dissociação do crescimen-

to económico face ao consumo de materiais.

Em Portugal, após longos anos de estagnação, a produtividade

dos recursos começou a aumentar a partir de 2008, observando-se,

3. Metabolismo da economia: consumo de materiais e produção de resíduos

The multiple activities of production and consumption that

currently take place in our society have been supported by natural

resources (raw materials and energy sources) that enter the econo-

mic cycle, performing a certain function or service. In turn, the ma-

terials resulting from these activities return to the environment but,

at this point, they are already configured as waste or emissions,

constituting the waste of those activities or products.

Thus, there is a close link between raw materials consumption

and waste generation, which depends on multiple factors, including the

structure and profile of the economy, the production and consumption

patterns and also the operational models for waste reuse and recycling.

The analysis of the economy´s metabolism allows identifying

the flows of key materials and understanding the sources and

impacts of resource consumption and landfilling of waste on the

environment, helping to understand the degree of circularity, the

main obstacles and the existing areas of opportunity.

The metabolism of the economy can be analysed from a resource

productivity perspective, since this is an essential indicator for assessing

the degree of economic efficiency (or eco-efficiency) in resource use

during the production of goods and services for the market.

Resource productivity is defined as the ratio between the economic

activity, measured by the Gross Domestic Product (GDP), and the total

amount of material directly used in an economy, measured by the

domestic material consumption. Resource productivity increases if GDP

grows further than the material consumption, signaling, in this case, the

decoupling of economic growth from material consumption.

After many years of stagnation, the resource productivity started

to increase in Portugal from 2008 onwards, however there was a drop

3. Metabolism of the economy: material consumption and waste generation

Gráfico 2. Produtividade dos recursos em Portugal e na UE28 (euros por kg) | 2002-2016

Chart 2. Resource productivity in Portugal and the EU28 (Euros per kg) | 2002-2016

Source: EY-AM&A, based on data from Eurostat

Fonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat



no entanto, uma quebra em 2014. Nos últimos dois anos para os

quais existem dados estatísticos, a produtividade dos recursos voltou

a aumentar, ascendendo a 1,1€ por Kg em 2016. Na UE, a tendência

tem sido semelhante, mas em termos absolutos, a produtividade

dos recursos é substancialmente superior à nacional.

Produção de resíduos e respetivas tipologiasO indicador produção de resíduos refere-se à contabilização de

resíduos urbanos (que são resíduos provenientes de habitações bem

como outros resíduos que, pela sua natureza ou composição, são

semelhantes aos provenientes de habitações) e de resíduos setoriais

(que são resíduos produzidos no exercício de atividades económicas

com processos produtivos que geram resíduos diferentes dos resí-

duos gerados pelas famílias nas suas habitações, compreendendo

todos os resíduos não abrangidos pelo conceito de resíduo urbano

tais como resíduos agrícolas, de construção e demolição, de ativida-

des extrativas e mineiras, hospitalares e industriais).

Segundo os últimos dados comparáveis disponíveis do

Eurostat, cada português gera anualmente, em média, 1.184 kg de

resíduos (dados de 2014), um valor 35% mais baixo do registado em

2004 (1.825 kg). Por seu lado, cada europeu gera, em média, 1.716

kg1 (dados de 2014), menos 10% que em 2004.

1 No âmbito da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável e da Estratégia Europa 2020, a produção de resíduos, excluindo os principais resíduos minerais, é um dos indicadores chave para monitorizar o impacto das políticas ambientais no setor dos resíduos. Embora o indicador exclua uma parte substancial de resíduos (resíduos minerais provenientes da construção e da atividade mineira), permite uma análise mais correta da tendência geral da geração de resíduos e a comparação entre países. A geração de resíduos na construção e nas indústrias extrativas apresenta uma substancial flutuação, em particular pelas discrepâncias metodológicas entre países, sendo que a qualidade e comparabilidade dos dados é mais reduzida que nos outros setores. Adicionalmente, para uma grande proporção dos resíduos minerais, a prevenção não é o principal objetivo ambiental. Como tal, o ganho na fiabilidade e na capacidade de interpretação do indicador através da exclusão dos principais resíduos minerais compensará, em princípio, a representação de apenas uma fração do total de resíduos gerados.

in 2014. In the past two years, for which statistics are available, the

resource productivity has returned to increase, reaching 1.1 € per kg in

2016. In the EU, the trend has been similar, but in absolute terms, the

resource productivity is substantially higher than the national one.

Waste generation and its typesThe waste generation indicator refers to the accounting of municipal

waste (which is waste from households as well as other waste

which, because of its nature or composition, is similar to waste from

households) and sectoral waste (which is waste generated in the

context of economic activities with productive processes that generate

a different type of waste from that of the households, including all

waste that is not covered by the concept of municipal waste such

as agricultural, construction and demolition waste, and waste from

extractive and mining, hospital and industrial activities) .

According to the latest comparable data available from Eurostat,

each Portuguese generates, on average, 1,184 kg of waste annually

(2014 data), 35% lower than in 2004 (1,825 kg). In its turn, each European

generates, on average, 1,716 kg11 (2014 data), less 10% than in 2004.

1 In the framework of the Sustainable Development Strategy and the EU 2020 Strategy, waste generation, excluding major mineral wastes, is one of the key indicators for monitoring the impact of environmental policies in the waste sector. Although the indicator excludes a substantial part of waste (mineral waste from construction and mining activity), it allows an accurate analysis of the general trend of waste generation and cross-country comparison. The waste generation in the construction and extractive industries shows a substantial fluctuation, particularly due to methodological discrepancies amongst countries, with the quality and comparability of data being lower than in other sectors. Additionally, for a large proportion of mineral waste, prevention is not the main environmental objective. As such, the gain in reliability and interpretability of the indicator by excluding major mineral waste will, in principle, offset the representation of only a fraction of the total amount of waste generated.

Gráfico 3. Produção de resíduos em Portugal e na UE excluindo principais resíduos minerais (kg per capita) | 2004 e 2014

Chart 3. Waste generation in Portugal and the EU excluding major mineral wastes (kg per capita) | 2004 e 2014

Source: EY-AM&A, based on data from EurostatFonte: EY-AM&A, com base em dados do Eurostat



Considerando a classificação convencional dos resíduos

face à sua origem, por comparação com outros países europeus,

as estatísticas oficiais apontam para um peso relativo dos

resíduos urbanos muito elevado em Portugal desde 2008 (o

mais elevado da UE28), sempre superior a 30%, contra os 8%

registados na UE28, em 2014. Esta proporção não poderá cor-

responder à realidade efetiva, sugerindo fragilidades do sistema

estatístico nacional.

Produção de resíduos setoriaisNo tocante a resíduos setoriais, segundo as últimas estatísti-

cas disponíveis comparáveis ao nível da UE, em Portugal são

geradas 4 toneladas de resíduos por trabalhador (dados de

2014), um valor que, a ser efetivo, é quase cinco vezes menor

do que a média europeia. Uma explicação possível para esta

realidade poderá residir no padrão de especialização da

economia portuguesa. É, no entanto, bastante provável que

esta diferença se fique a dever a problemas de robustez das

estatísticas nacionais de resíduos.

A comparação com outras economias de padrão seme-

lhante à nossa revela que a produção de resíduos de construção

e demolição (RCD) por unidade de produto é semelhante para

todos os setores à exceção do setor da construção, o que indicia

que o principal problema poderá residir na contabilização dos

resíduos deste setor. O carácter geograficamente disperso e

Considering the conventional classification of waste in

relation to its origin, compared to other European countries, official

statistics point to a very high relative weight of municipal waste in

Portugal, since 2008 (the highest in the EU28), always higher than

30%, against the 8% registered in the EU28 in 2014. This proportion

cannot correspond to the actual reality, suggesting fragilities of the

national statistical system.

Sectoral waste generationWith regards to sectoral waste, according to the latest comparable

statistics available at EU level, 4 tonnes of waste per worker are

generated in Portugal (2014 data), a figure that, to be effective,

is almost five times lower than the European average. A possible

explanation for this reality may lie in the specialisation pattern of the

Portuguese economy. However, it is quite likely that this difference is

due to robustness problems of national waste statistics.

The comparison with other economies of a similar pattern

to ours shows that the generation of construction and demolition

waste (CDW) per unit of output is similar for all sectors except for the

construction sector, which suggests that the main problem may lie in

the accounting of this sector´s waste. Geographic dispersion and the

Gráfico 4. Relevância dos resíduos setoriais face aos resíduos urbanos: Portugal vs UE28 (%) | 2014

Chart 4. Relevance of sectoral waste compared to municipal waste: Portugal vs EU28 (%) | 2014




temporário das obras prejudica o controlo e a fiscalização do

desempenho ambiental das empresas que operam neste setor.

A introdução das guias eletrónicas de acompanhamento de

resíduos (e-GAR), que a partir de meados de 2018 terão carácter

obrigatório e substituirão as guias de acompanhamento de

RCD, constitui uma medida relevante para garantir um maior

controlo sobre estes resíduos setoriais.

Em termos dinâmicos, a produção de resíduos setoriais

aumentou marginalmente em Portugal entre 2008 e 2012, mas

verificou um significativo recuo entre 2012 e 2014, em linha

com a evolução na UE como um todo, demonstrando que os

resultados das políticas de prevenção previstas na Diretiva dos

Resíduos podem estar a começar a induzir uma redução absolu-

ta na quantidade de resíduos produzidos.

Produção de resíduos urbanosRelativamente aos resíduos urbanos, cada português

produziu, em 2016, 474 kg de resíduos, um valor

ligeiramente abaixo da média europeia, quando em

2003 produziu 449 kg de resíduos. Na UE verifica-se uma

tendência de redução (7%) do volume de resíduos urbanos

gerados entre 2003

e 2016. Em termos absolutos, são as economias mais

desenvolvidas, como a Alemanha, Áustria e França que evi-

denciam uma capitação de resíduos urbanos mais elevada, na

medida em apresentam em geral padrões mais intensos de

consumo de bens e produtos.

temporary character of works hinders the control and monitoring of

the environmental performance of companies operating in this sector.

The introduction of electronic guides for waste monitoring - which

will be compulsory in mid-2018 and will replace the construction

and demolition waste (CDW) guides - is a relevant measure to ensure

greater control over this sectoral waste.

In dynamic terms, sectoral waste generation increased marginally

in Portugal, between 2008 and 2012, but showed a significant downturn

between 2012 and 2014, in line with developments in the EU as a whole,

showing that the results of the prevention policies laid down in the

Waste Directive may be starting to induce an absolute reduction in the

amount of waste generated.

Municipal waste generationWith regard to municipal waste, each Portuguese generated 474 kg

of waste in 2016, slightly below the European average, against 449 kg

of waste generated by each Portuguese in 2003. In the EU, there is a

trend of a reduction (7%) in the volume of municipal waste generated

between 2003 and 2016. In absolute terms, it is the most developed

economies, such as Germany, Austria and France that show higher

levels of municipal waste per capita, insofar as they generally show

more intense consumption patterns of goods and products.


Gráfico 5. Resíduos setoriais gerados em Portugal e na UE (tonelada por empregado) | 2008 e 2014

Chart 5. Sectoral waste generated in Portugal and the EU (tonne per employee) | 2008 and 2014



Um dos principais desafios que se coloca ao setor

de gestão de resíduos é contribuir para a dissociação entre

a produção de resíduos e o crescimento económico. O cruza-

mento da dinâmica de crescimento do PIB com as variáveis

associadas ao crescimento do consumo privado e ao cresci-

mento dos resíduos mostra que estas variáveis se encontram

claramente relacionadas entre si. O gráfico que se segue sinaliza

uma correlação positiva forte entre a produção de resíduos

e a variação do PIB em Portugal. Os resíduos setoriais apresen-

tam um comportamento (pró-cíclico) de maior volatilidade

perante a conjuntura económica, expandindo mais nas fases

expansionistas e contraindo mais nas fases recessivas.

Não existe, portanto, evidência clara de que a economia

portuguesa tenha atingido um regime de desacoplamento

absoluto (“absolute decoupling”). Na verdade, esta questão

apenas poderá ser objeto de análise robusta após a retoma

efetiva da economia nacional e num período mais longo de

análise, devendo ainda incluir o estudo do ciclo de vida de

todas as categorias de materiais.

One of the main challenges that lies ahead the waste

management sector is to contribute to the decoupling of waste

generation from economic growth. The cross-referencing of GDP

growth dynamics with the variables associated with private

consumption growth and waste growth shows that these

variables are clearly related to each other. The following chart

shows a strong positive correlation between waste generation

and GDP change in Portugal. The sectoral waste presents

a (procyclical) behaviour of greater volatility in front of the

economic situation, expanding more in expansionist phases and

contracting more in recessive phases.

Therefore, there is no clear evidence that the Portuguese

economy has reached an absolute decoupling regime. Actually,

this issue can only be the subject of a robust analysis after the

effective upturn of the national economy and over a longer

period of analysis, and shall also include the life cycle study of all

categories of material.

Gráfico 6. Resíduos urbanos per capita: a posição de Portugal na UE (kg per capita) | 2003 e 2016

Chart 6. Municipal waste per capita: Portugal´s position in the EU (kg per capita) | 2003 and 2016

Nota: valor relativo ao ano 2016 para Portugal não disponível no Eurostat à data de fecho deste relatório, pelo que foi recolhida junto de informação publicada pela APA.

Note: the value for the year 2016 for Portugal was not available in Eurostat at the closing date of this report and thus it was collected from information published by the Portuguese Environment Agency (APA).




Gráfico 7. Crescimento do PIB, consumo privado, resíduos urbanos e resíduos setoriais (taxa de variação anual média) | 2008-2016

Chart 7. GDP growth, private consumption, municipal waste and sectoral waste (average annual rate of change) | 2008-2016

Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)

Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE


REPRODUÇÃO PROIBIDAA economia nacional gerou, em 2016, cerca de 14,8 milhões de

toneladas de resíduos, 4,9 milhões de toneladas corresponden-

tes a resíduos urbanos e 9,9 milhões de toneladas a resíduos

setoriais. Foram valorizados (energética, material, outras formas

de valorização) 71% daquele total, equivalente a 10,6 milhões

de toneladas. Dos resíduos não valorizados, 2,47 milhões de

toneladas correspondem a resíduos urbanos enquanto 1,78

milhões de toneladas são resíduos setoriais. Na perspetiva

da economia circular, este elevado volume de resíduos não

valorizados constitui um enorme desperdício e para o setor de

gestão de resíduos uma clara oportunidade de crescimento e

criação de valor.

4. Circularidade na economia portuguesa: realidade global e fluxos específicos

The national economy generated, in 2016, about 14.8 million

tonnes of waste, of which 4.9 million tonnes correspond to

municipal waste and 9.9 million tonnes correspond to sectoral

waste. 71% of that total, equivalent to 10.6 million tonnes, was

recovered (energy, material, other forms of recovery). Regarding

the non-recovered waste, 2.47 million tonnes correspond to

municipal waste, while 1.78 million tonnes are sectoral waste.

From the perspective of the circular economy, this large amount

of non-recovered waste is considered to be a huge waste and

it is a clear opportunity for growth and value creation for the

waste management sector.

4. Circularity in the Portuguese economy: global reality and specific streams

Gráfico 8. Resíduos valorizados ‘vs’ Resíduos não valorizados (%) | 2016

Chart 8. Recovered waste ‘vs’ Non-recovered waste (%) | 2016

Nota: devido a alterações realizadas dos formulários de prestação de informações sobre resíduos urbanos, verificou-se uma quebra de série no ano 2015. Assim, para o ano de 2016, aos valores geridos por tipo de destino adicionou-se a diferença face ao valor dos resíduos urbanos recolhidos nesse ano.

Note: Due to changes in the information provision forms on municipal waste, there was a break in the series in the year 2015. Thus, for the year 2016, the diffe-rence regarding the value of municipal waste collected that year was added to the values managed by type of destination.

Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE



Do ponto de vista do destino, a tendência está inequivoca-

mente orientada para a valorização: entre 2011 e 2016, a taxa de va-

lorização de resíduos passou de 61,7% para 71,3%, com progressos

nos resíduos urbanos e, sobretudo, nos resíduos setoriais. A maior

parte dos resíduos em Portugal tem como destino a valorização

material (64%). Depois, cerca de 8% são sujeitos a valorização

energética. Na base da hierarquia, 23% do total tem (ainda) como

destino o aterro.

No contexto europeu, segundo os dados comparáveis dispo-

níveis, Portugal apresenta um ótimo posicionamento em anos mais

recentes, com níveis de deposição de resíduos em aterro claramente

abaixo da média da UE (32% em Portugal face a 41% na UE28). Esta

realidade resulta de uma evolução tremendamente favorável na

valorização de recursos em Portugal a partir de 2006: as taxas de re-

ciclagem são comparativamente mais elevadas no nosso país (55%

em Portugal contra 46% de média europeia em 2014).

Destino dos resíduos setoriaisNo que concerne aos resíduos setoriais, Portugal apresenta

um desempenho muito favorável, com uma taxa de valori-

zação que, em 2014, atingiu os 81,8% (excluindo valorização

energética). Esta realidade dá ao nosso país um posiciona-

mento de liderança, a par com a Espanha, no âmbito europeu

(Gráfico 10).

Analisando a proporção de resíduos valorizados ao nível

de cada setor, verifica-se que os setores da “madeira e cortiça”

e das “minerais não metálicos” são os setores que mais resíduos

valorizam face aos resíduos que produzem (Gráfico 11).

Por sua vez, os setores da “eletricidade, gás e água quente”,

“extrativas”, “petrolíferas”, “químicos, farmacêuticos, borracha e

plásticos” representam uma enorme oportunidade pelo poten-

cial que encerram em termos de circularidade.

From the point of view of destination, the trend is

unequivocally oriented towards recovery: between 2011 and 2016,

the waste recovery rate went from 61.7% to 71.3%, with progress

in municipal waste and, above all, in sectoral waste. In Portugal,

the majority of waste is destined for material recovery (64%). Then,

about 8% are subject to energy recovery. At the bottom of the

hierarchy is 23% of the total, which (still) ends up in landfill.

In the European context, according to available comparable

data, Portugal has been in a better position in recent years, with

landfill levels clearly below the EU average (32% in Portugal

versus 41% in the EU28). This reality results from a tremendously

favourable evolution in resource recovery in Portugal from 2006

onwards: recycling rates are comparatively higher in our country

(55% in Portugal versus 46% in Europe in 2014).

Destination of sectoral wasteConcerning sectoral waste, Portugal has a very favourable

performance, with a recovery rate reaching 81.8% (excluding

energy recovery), in 2014. This reality gives our country a leading

position, alongside Spain, at the European level (Chart 10).

When analysing the proportion of recovered waste at the

level of each sector, it can be seen that the sectors of “wood and

cork” and “non-metallic minerals” are those that most recover

waste when compared to the waste they generate (Chart 11).

In turn, the sectors of “electricity, gas and hot water”, “extractive”,

“oil”, “chemicals, pharmaceuticals, rubber and plastics” represent a

huge opportunity for their potential in terms of circularity.

Gráfico 9. Destino dos resíduos em Portugal e na UE28 (%) | 2014

Chart 9. Destination of sectoral waste in Portugal and the EU28 (%) | 2014




Gráfico 10. Taxa de valorização de resíduos setoriais, excluindo a valorização energética: o posicionamento de Portugal face à UE-27 | 2014

Chart 10. Sectoral waste recovery rate, excluding energy recovery: Portugal’s positioning towards the EU-27 | 2014

Gráfico 11. Peso dos resíduos valorizados no total de resíduos produzidos | 2016

Chart 11. Share of waste recovered in total waste generated | 2016






Ao longo dos últimos seis anos (2008-2016), a importân-

cia relativa dos resíduos gerados e valorizados por atividade

económica sofreu grandes alterações (ver Gráfico 12 e Gráfico

13). Na vanguarda desta mudança encontra-se o setor de gestão

e valorização de resíduos, que reforçou a sua importância no

período em análise, tendo registado um crescimento de 6,3%/

ano na operação (em quantidade) de resíduos para o período

em questão, passando a representar 28,1% dos resíduos setoriais

produzidos ou operados. Trata-se, pois, da atividade económica

com maior peso em termos de produção ou operação de resí-

duos. Para este resultado contribuiu, naturalmente, o desenvol-

vimento do setor e do mercado da gestão de resíduos, que a

par da crescente complexidade das operações de tratamento e

processamento dos resíduos no seu ciclo de gestão, promoveu

um consequente aumento das transferências de resíduos entre

diversos operadores antes da valorização ou eliminação final.

A indústria petrolífera foi aquela que mais cresceu em termos

de produção de resíduos, com um crescimento médio anual de

22,9% para o período em questão. As indústrias transformadoras,

em 2016, representaram 25,7% do total da produção de resíduos.

Os setores que registaram crescimento positivo na produção

de resíduos foram sobretudo aqueles que compõem a fileira da

metalurgia e metalomecânica (desde as metalurgia de base até

à fabricação máquinas e equipamentos), que registaram um au-

mento na ordem dos 4%-5%, justificado pela forte dinâmica destes

setores em termos económicos nos últimos anos. Os demais seto-

res da indústria transformadora registaram quebras expressivas,

nomeadamente o setor da madeira e cortiça (-20,3%/ano), o setor

dos minerais não metálicos (-10,8%/ ano) e o setor das indústrias

alimentares, bebidas e tabaco (-7,1%/ano).

Over the last six years (2008-2016), the relative importance

of waste generated and recovered by economic activity has

undergone major changes (see Chart 12 and Chart 13). At the

forefront of this change is the waste management and recovery

sector, which has reinforced its importance in the period under

review, registering a growth of 6.3% annually in the waste

management (in quantity) for the period in question, accounting

for 28.1% of the sectoral waste generated or managed. It is, thus,

the economic activity with greater weight in terms of generation

or management of waste. Contributing to this result was, of

course, the development of the sector and the waste management

market which, coupled with the growing complexity of waste

treatment and processing operations in its management cycle,

led to a consequent increase in waste shipments between various

operators before recovery or final disposal.

The oil industry was one that grew the most in terms of waste

generation, with an average annual growth of 22.9% for the period

under review. In 2016, manufacturing industries accounted for

25.7% of the total waste generation. The sectors recording positive

growth in waste generation were mainly those in the metallurgy

and metal-mechanics (from basic metallurgy to manufacturing of

machinery and equipment), which increased by 4%-5%, justified

by the strong dynamics of these sectors in economic terms in recent

years. The other sectors of the manufacturing industry declined

significantly, namely the sectors of wood and cork (-20.3%/year),

non-metallic minerals (-10.8%/year) and food, beverages and

tobacco (-7.1%/year).

Gráfico 12. Resíduos setoriais produzidos ou operados: peso em 2014 e TVMA 2008-2016

Chart 12. Sectoral waste generated or managed: share in 2014 and CAGR 2008-2016




As tendências de crescimento ou retração da valorização

setorial de resíduos acompanham de perto as dinâmicas exibidas

pela produção de resíduos, com os setores que registaram maior

nível de crescimento ao nível da produção a apontarem para

maiores níveis de crescimento também ao nível da valorização.

Ainda assim, há algumas divergências que merecem destaque:

o setor das petrolíferas apresentou um crescimento expressivo

da produção de resíduos (cerca de 22,9%/ano), mas ainda mais

expressivo em termos de taxa de crescimento da valorização de

resíduos (cerca de 72,7%/ano). Por sua vez, o setor da eletrici-

dade, gás, água quente registou um decréscimo (5,5%/ano) em

termos de resíduos produzidos, sendo o decréscimo ainda supe-

rior nos resíduos valorizados (9,6%/ano). Diferentemente, o setor

da construção apresentou crescimento ao nível da produção

de resíduos (4,4%/ano), mas os resíduos valorizados no âmbito

deste setor cresceram significativamente (22,46%/ano). Por fim, o

setor do comércio registou uma queda ao nível da produção de

resíduos (8,9%/ ano), mas em termos de resíduos valorizados, a

queda foi ainda mais expressiva (18,2%/ano).

Destino dos resíduos urbanosNo respeitante aos resíduos urbanos ou equiparados, a última

década também se caraterizou por um aumento relevante

da valorização em Portugal. Com efeito, entre 2004 e 2016, a

percentagem de resíduos urbanos sujeitos a valorização passou

de 34,8% para 49%. Os progressos na valorização de resíduos

urbanos no nosso país resultaram das apostas feitas na valoriza-

ção multimaterial e na valorização orgânica, que cresceram no

The growth or retraction trends of the sectoral waste

recovery follow closely the dynamics shown by waste

generation. The sectors registering the highest level of growth

in terms of generation, also present higher levels of growth in

terms of recovery. Still, there are some divergences deserving

highlight: the oil sector showed a significant increase in the

waste generation (around 22.9% per year), but still more

significant was the growth rate of waste 72.7%/year). In turn,

the electricity, gas and hot water sector registered a decrease

(5.5%/year) in terms of waste generated, and the decline was

still higher in the recovered waste (9.6%/year). In contrast, the

construction sector grew in terms of waste production (4.4%/

year), but the waste recovered in this sector grew significantly

(22.46%/year). Finally, the trade sector registered a drop in

waste generation (8.9% / year), but in terms of recovered waste,

the fall was even more significant (18.2%/year).

Destination of municipal wasteWhen it comes to municipal or similar waste, the last decade

has also been characterised by a significant increase in recovery

in Portugal. In fact, between 2004 and 2016, the percentage

of municipal waste subject to recovery rose from 34,8% to

49%. Progress in the recovery of municipal waste in Portugal

resulted from the focus on multi-material and organic recovery,

which grew in the period under review 6.6% and 8.4% per year,

Gráfico 13. Resíduos setoriais valorizados: peso em 2014 e TVMA 2008-2016

Chart 13. Sectoral waste recovered: share in 2014 and CAGR 2008-2016





período considerado 6,6% e 8,4% ao ano, respetivamente. Ao

invés, a valorização energética sofreu uma retração média de

0,6% ao ano (Gráfico 14).

Não obstante esta evolução, a deposição em aterro,

considerada a pior opção de acordo com a hierarquia de ges-

tão dos resíduos, continua a ser o método de eliminação de

resíduos urbanos mais utilizado em Portugal (45%). É certo

que as quantidades de resíduos depositados em aterro têm

vindo a diminuir consideravelmente no nosso país, caindo a

2,6% ao ano desde 2004.

A valorização de resíduos urbanos e decorrente

redução de resíduos em aterro não podem ser dissocia-

das, desde logo, do tipo de recolha. Os resíduos urbanos

são recolhidos ora por recolha seletiva ora por recolha

indiferenciada.

A recolha seletiva, seja dos fluxos materiais papel/

cartão, plástico, metal e vidro seja de resíduos urbanos

biodegradáveis, não obstante ter aumentado significati-

vamente ao longo da última década e meia em Portugal

(Gráfico 15), continua a ser pouco significativa, situando-se

respectively. Conversely, the energy recovery underwent an

average retraction of 0.6% per year (Chart 14).

Notwithstanding this evolution and despite being considered

the worst option according to the waste management hierarchy,

landfilling continues to be the most used method of municipal

waste disposal in Portugal (45%). It is also true that the quantities

of waste landfilled have been falling considerably in Portugal,

falling 2.6% a year, since 2004.

The municipal waste recovery and the consequent reduction

of waste in landfills cannot be separated, in the first place, from the

type of collection. Municipal waste is collected either by selective or

undifferentiated collection.

Even though the selective collection, whether of paper/

cardboard, plastic, metal and glass or of biodegradable municipal

waste, have significantly increased over the last decade and a half

in Portugal (Chart 15), it is still not very significant, achieving 777

Gráfico 14. Destino dos resíduos urbanos produzidos em Portugal (toneladas) | 2004-2016

Chart 14. Destination of municipal waste generated in Portugal (tonnes) | 2004-2016

Nota: devido a alterações realizadas dos formulários de prestação de informações sobre resíduos urbanos, verificou-se uma quebra de série no ano 2015. Assim, para o ano de 2016, aos valores geridos por tipo de destino adicionou-se a diferença face ao valor dos resíduos urbanos recolhidos nesse ano.

Note: Due to changes in the information provision forms on municipal waste, there was a break in the series in the year 2015. Thus, for the year 2016, the difference regarding the value of municipal waste collected that year was added to the values managed by type of destination.




nas 777 mil toneladas, correspondentes a 16% do total de

resíduos urbanos produzidos2. O aumento da fração de re-

colha seletiva continua, por isso, a ser uma das prioridades

estratégicas para o país, consagrada nos planos estratégi-

cos nacionais (PNGR, PERSU 2020) e europeus (e.g. Pacote

Economia Circular).

2 O total de recolha seletiva apresentado no indicador inclui o conjunto de resíduos que foram objeto de recolha seletiva (ecopontos, porta-a-porta, ecocentros e circuitos especiais) compreendendo materiais que foram remetidos para valorização multimaterial (vários materiais incluindo outros materiais não especificados no indicador que diferencia por tipo de materiais) e também outros resíduos que embora tendo sido recolhidos de forma seletiva por uma das vias apontada foram remetidos para outros destinos como por exemplo para aterro e valorização energética.

thousand tonnes, corresponding to 16% of the total municipal waste

generated2. Therefore, the increase in the selective collection fraction remains one of the strategic priorities for Portugal, enshrined in the national ((Portuguese National Plan for Waste Management (PNGR), Portuguese Strategic Plan for Municipal Solid Waste (PERSU 2020)) and European (e.g. Circular Economy Package) strategic plans.

2 The total of selective collection presented in the indicator includes the set of waste that has been selectively collected (eco-points, door-to-door, eco-centres and special circuits), comprising materials that have been sent for multi-material recovery (several materials including other materials not specified in the indicator that differentiates by type of materials) and also other waste that was sent to other destinations such as landfill and energy recovery, although it was selectively collected by one of the ways mentioned before.

Gráfico 15. Resíduos urbanos recolhidos seletivamente: proporção face ao total de resíduos e recolhidos e capitação | 1995-2016

Chart 15. Municipal waste selectively collected: proportion in relation to total waste collected and per capita| 1995-2016



REPRODUÇÃO PROIBIDAO setor dos resíduos assume hoje uma grande relevância

em todo o mundo, sendo objeto de atenção particular nos

países mais avançados e também em Portugal. Esta realidade

resulta, em larga medida, da prioridade que os temas do am-

biente adquiriram nas agendas políticas globais. O elevado grau

de urbanização e o desenvolvimento científico e tecnológico

permitiu uma evolução sem precedentes no setor dos resíduos

ao longo das últimas três décadas, envolvendo grandes investi-

mentos na construção de infraestruturas e na aquisição

de capacidade de recolha, tratamento e valorização.

Setor dos resíduos em númerosSegundo as últimas estatísticas disponíveis, relativas ao ano de

2016, o setor dos resíduos em Portugal é formado por 2.542

entidades, entre empresas, entidades gestoras e serviços mu-

nicipais. Estas entidades empregam cerca de 25 mil trabalha-

dores e faturam quase 2,5 mil milhões de euros. Deste nível de

atividade, expurgando os consumos intermédios, resulta um

valor acrescentado imputado ao setor de 717 milhões de euros.

Em termos de investimento, o setor dos resíduos é responsável

por quase 100 milhões de euros anuais de Formação Bruta de

Capital Fixo (FBCF). De registar ainda um valor considerável de

exportações, que, em 2016, rondaram os 340 milhões de euros,

57% das quais com origem no subsetor de “comércio por grosso

de desperdícios e sucata” (ver Tabela 1). A compilação dos nú-

meros apresentados beneficiou de diversas fontes de informa-

ção, tendo sido necessário proceder a uma série de ajustamen-

tos e aproximações, explicadas na versão integral do estudo.

A recolha de resíduos é a atividade mais relevante no

contexto do setor dos resíduos nacional, devido à sua própria

natureza e ao estágio de desenvolvimento em que se encontra.

Por ser uma atividade relativamente intensiva em mão-de-obra,

é aquela que apresenta um nível de emprego mais elevado. No

entanto, uma vez que é realizada, numa boa parte, por entida-

des públicas sem fins lucrativos, a sua relevância em indicadores

de natureza económica perde alguma força (Gráfico 16).

Do ponto de vista geográfico, existe uma cobertura larga-

mente universal da recolha de resíduos no território nacional,

situação que não acontece nos elos subsequentes da cadeia de

valor, nomeadamente no que toca ao tratamento e valorização

dos resíduos recolhidos. Em todo o caso, esta realidade tem-se

vindo a alterar à medida que são realizados importantes investi-

mentos nas atividades em apreço.

No ano de 2016, as empresas de recolha de resíduos expli-

caram 43% do investimento realizado, situação que contrastou

com os anos anteriores, onde o principal motor do investimen-

to no setor dos resíduos foram os subsetores de “tratamento

5. Setor dos resíduos na economia portuguesa

5. Waste sector in the Portuguese economy

Nowadays, the waste sector is of paramount relevance

throughout the world and, therefore, it has been receiving particular

attention in the most advanced countries, and in Portugal as

well. This reality results, to a large extent, from the priority that

environmental themes have acquired on global political agendas.

The high degree of urbanisation and the scientific and technological

development have allowed unprecedented developments in the

waste sector over the last three decades, involving major investments

in the construction of infrastructures and in the acquisition of

collection, treatment and recovery capacity.

Waste Sector in figuresAccording to the latest statistics available for the year 2016, the

Portuguese waste sector is made up of 2,542 entities, including

companies, managing entities and municipal services. These entities

employ around 25 thousand workers and invoice almost 2.5 billion

Euros. From this volume of activity, excluding the intermediate

consumption, results an added value allocated to the sector of 717

million Euros. In terms of investment, the waste sector accounts for

almost 100 million Euros per year of Gross Fixed Capital Formation

(GFCF). It should also be noted that there is a considerable amount of

exports, which amounted to around 340 million Euros, in 2016, 57%

of which came from the “wholesale of waste and scrap” subsector (see

Table 1). The compilation of the figures presented below was based on

several sources of information and underwent a series of adjustments

and proxies explained in the full version of the study.

Waste collection is the most relevant activity in the context

of the national waste sector, due to its very nature and its current

stage of development. Because it is a relatively labour-intensive

activity, it is one that shows a highest level of employment.

However, since it is largely carried out by non-profit public entities,

its relevance loses some strength when it comes to indicators of

economic nature (Chart 16).

From a geographic point of view, there is a very universal

coverage of waste collection in the national territory, which does

not occur in the subsequent links of the value chain, particularly

with regard to treatment and recovery of waste collected. In any

case, this reality has been changing as important investments are

being made in the activities under analysis.

In 2016, waste collection companies accounted for 43% of

the investment, a situation that contrasted with previous years,

when the main drivers of investment in the waste sector were the

“treatment and disposal of non-hazardous waste” and “recovery of

sorted materials” sub-sectors, which added between two thirds to



e eliminação de resíduos não perigosos” e da “valorização de

resíduos selecionados”, que agregavam entre dois terços a qua-

tro quintos do investimento realizado pelo setor. Fruto desses

investimentos continuados, estes subsetores deverão continuar

a crescer em importância no âmbito da cadeia de valor do resí-

duo-recurso, assumindo-se como elos centrais da mesma.

O “comércio por grosso de desperdícios e sucata” é uma

atividade complementar ao núcleo duro do setor dos resíduos,

mas trata-se de uma atividade muito relevante no contexto

nacional e desempenha um papel importante na gestão de

resíduos, encaminhando desperdícios ou recursos de várias

Empresas/ Serviços

Enterprises/Services

Emprego

Persons employed

Vol. de negócios

Turnover

VAB

GVA

FBCF

GFCF

EBE

GOS

Exportações

Exports

N.º N.º M€ M€ M€ M€ M€

Recolha de resíduosWaste collection 674 12.185,1 731,8 276,2 42,4 87,9 20,3

Recolha de resíduos não perigososCollection of non-hazardous waste

657 11.992,1 702,3 265,6 41,0 83,3 17,1

Recolha de resíduos não perigosos (exceto SM)Collection of non-hazardous waste (excluding MS)

388 6.088,0 309,3 126,3 17,7 42,0 17,1

Recolha de RU (SM)Collection of municipal waste (MS) 269 5.904,1 393,0 139,3 23,3 41,3 0,0

Recolha de resíduos perigososCollection of hazardous waste 17 193,0 29,5 10,5 1,4 4,5 3,2

Tratamento e eliminação de resíduosWaste treatment and disposal

107 6.030,0 559,5 272,7 22,9 153,9 19,2

Tratamento e eliminação de resíduos não perigososTreatment and disposal of non-hazardous waste

92 4.728,0 427,4 228,5 14,6 135,1 4,5

Tratamento e eliminação de resíduos perigososTreatment and disposal of hazardous waste

15 1.302,0 132,1 44,2 8,3 18,8 14,7

Desmantelamento de equipamentos e bens, em fim de vidaDismantling of end-of-life equipment and goods

124 680,0 46,7 14,0 5,1 5,4 3,6

Valorização de resíduos selecionadosRecovery of sorted materials

375 2.896,0 539,3 85,8 25,8 37,0 103,3

Descontaminação e atividades similaresRemediation and similar activities

22 80,0 3,1 1,0 -14,1 0,0 0,0

Comércio por grosso de desperdícios e sucataWholesale of waste and scrap

1.240 3.048,0 586,7 68,0 16,6 33,4 192,1

Setor dos resíduosWaste Sector

2.542 24.919,1 2.467,1 717,6 98,8 317,5 338,5

four fifths of the investment made by the sector. As a result of these

ongoing investments, these subsectors are expected to become

even more important within the waste-resource value chain,

establishing themselves as its central links.

The “wholesale of waste and scrap” is an activity complementary

to the hard core of the waste sector, but it is a very relevant activity in the

national context and plays an important role in waste management,

directing waste or resources of different types and materials to the

Tabela 1. Setor dos resíduos em Portugal | 2016

Table 1. Waste sector in Portugal | 2016

Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE), Bank of Portugal and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A, com base em dados do INE, do Banco de Portugal e da ERSAR



naturezas e materiais para os canais de valorização e de reutili-

zação, potenciando por essa via a economia circular.

A análise geral da importância relativa dos vários subsetores

que compõem o setor dos resíduos em Portugal foi complementa-

da por uma ventilação mais fina por tipo de atividade. Em 2016, as

atividades de Tratamento e eliminação de resíduos não perigosos

(31,8%) e de Gestão de resíduos urbanos (19,4%) são as atividades

que maior valor acrescentado geraram no setor dos resíduos.

No que concerne às características das empresas e outras

entidades que formam o setor dos resíduos, as estatísticas revelam

uma elevada heterogeneidade entre os vários subsetores, como

se pode constatar pela análise da Tabela 2. A dimensão média

das empresas varia entre 2 pessoas ao serviço (como é o caso do

“comércio por grosso de desperdícios e sucata”) até 87 (como é o

caso da atividade de tratamento de resíduos perigosos), motivada

pelas exigências díspares em termos de intensidade capitalística

do negócio e dos ganhos potenciais de economias de escala.

Ainda assim, em termos globais, o setor dos resíduos

nacional padece de alguma falta de escala nas suas opera-

ções e, eventualmente, de uma maior empresarialização que

confira um rigor mais acentuado na otimização operacional,

através da minimização dos custos económicos associados ao

desenvolvimento da atividade e, paralelamente, de um maior

esforço de I&D e inovação que permita melhorar os proces-

sos utilizados. É difícil conceber que uma micro ou pequena

empresa consiga implementar práticas e executar operações

recovery and reuse channels, thus fostering the circular economy.

The general analysis of the relative importance of the

various subsectors composing the Portuguese waste sector was

complemented by a detailed breakdown by type of activity. In

2016, the activities of “treatment and disposal of non-hazardous

waste” (31.8%) and “municipal waste management” (19.4%) were

those that generated the highest added value in the waste sector.

As regards the characteristics of the companies and other entities

making up the waste sector, statistics show a high heterogeneity amongst

the multiple subsectors, as one can see from the analysis in Table 2. The

average size of the companies varies from 2 employees (as in the case of

“wholesale of waste and scrap”) to 87 (as in the case of “hazardous waste

treatment”), due to disparate requirements in terms of capital intensity of

the business and potential gains of economies of scale.

Still, overall, the national waste sector suffers from some lack

of scale in its operations and, possibly, a greater entrepreneurial

spirit that gives a more rigorous operational optimisation, by

reducing economic costs associated with the development of the

activity and, in parallel, by increasing R&D and innovation effort

that allows for processes’ improvement. It is difficult to conceive that

a micro or small company can implement practices and execute

operations efficiently and at the lowest cost. In another perspective,

Gráfico 16. Relevância das Atividades Económicas no Contexto do Setor dos Resíduos | 2016

Chart 16. Relevance of economic activities in the context of the waste sector | 2016




de forma eficiente e ao menor custo. Noutra perspetiva, estas

empresas não têm capacidade de investimento com signifi-

cado e, por isso, dificilmente lhes é permitido investirem em

equipamentos tecnologicamente avançados ou em projetos

de I&D de processo ou de produto.

Dimensão Média

Persons Employed per Enterprise

Grau de Transf.

Value Added in Prod. Value

Produtiv. Aparente

Apparent Labour Product.

Produtiv.Ajustada

Adjusted Labour Product.

Taxa de Investim.

Investmentrate

Remun. Capital

Gross Operating Rate

Orient. Export.

ExportIntensity

Pessoal / Empresas

Persons Employed / Enterprises

VAB / VN

GVA / Turnover

VAB / Pessoal

GVA / Persons Employed

VAB /G. Pessoal

GVA /Personnel Costs

FBCF / VAB

GFCF / GVA

EBE / VN

GOS / Turnover

Exporta. / VN

Exports / Turnover

Recolha de resíduosWaste collection 18,1 37,7% 22.664 € 1,5 € 15,3% 12,0% 4,5%

Recolha de resíduos não perigososCollection of non-hazardous waste

18,3 37,8% 22.150 € 1,5 € 15,4% 11,9% 4,1%

Recolha de resíduos não perigosos (exceto SM)Collection of non-hazardous waste (excluding MS)

15,7 40,8% 20.751 € 1,6 € 14,0% 13,6% 9,3%

Recolha de RU (SM)Collection of municipal waste (MS) 21,9 35,4% 23.592 € 1,4 € 16,7% 10,5% 0,0%

Recolha de resíduos perigososCollection of hazardous waste 11,4 35,7% 54.623 € 2,0 € 13,0% 15,4% 14,1%

Tratamento e eliminação de resíduosWaste treatment and disposal

56,4 48,7% 45.226 € 2,9 € 8,4% 27,5% 3,5%

Tratamento e eliminação de resíduos não perigososTreatment and disposal of non-hazardous waste

51,4 53,5% 48.332 € 3,2 € 6,4% 31,6% 1,1%

Tratamento e eliminação de resíduos perigososTreatment and disposal of hazardous waste

86,8 33,5% 33.951 € 1,9 € 18,8% 14,2% 11,1%

Desmantelamento de equipamentos e bens, em fim de vidaDismantling of end-of-life equipment and goods

5,5 30,0% 20.595 € 2,6 € 36,5% 11,6% 9,4%

Valorização de resíduos selecionadosRecovery of sorted materials

7,7 15,9% 29.616 € 1,7 € 30,0% 6,9% 22,2%

Descontaminação e atividades similaresRemediation and similar activities

3,6 31,4% 12.114 € 1,5 € -1451,4% 0,8% 0,9%

Comércio por grosso de desperdícios e sucataWholesale of waste and scrap

2,5 11,6% 22.317 € 2,1 € 24,5% 5,7% 85,7%

Setor dos resíduosWaste Sector

9,8 29,1% 28.799 € 1,9 € 13,8% 12,9% 27,5%

these companies do not have significant investment capacity and,

therefore, it is very difficult for them to invest in technologically

advanced equipment or in process and product R&D projects.

Tabela 2. Características das empresas do setor dos resíduos em Portugal | 2016

Table 2. Characteristics of the waste sector companies in Portugal | 2016




A configuração dimensional das entidades que formam o

setor dos resíduos reflete-se nos rácios económicos que medem

a produtividade das mesmas. Os subsetores com organizações de

maior dimensão (“tratamento e eliminação de resíduos”) são os que

evidenciam um maior aproveitamento das economias de escala

associadas e, por isso, aquelas que criam valor de forma mais intensiva,

demonstrado por um grau de transformação superior a 48% e uma

produtividade aparente do trabalho acima dos 45 mil euros no ano de

2016. Estes valores só encontram paralelo (e são mesmo superados)

na recolha de resíduos perigosos, dada a maior especificidade e

exigência tecnológica desta atividade, que, por isso, exige ao mercado

um preço mais elevado pelos serviços prestados.

No seu conjunto, em 2016, o setor dos resíduos direcionou

13,8% do valor criado para investimento em capital fixo, uma

taxa considerada significativa tendo em conta a longevidade

dos equipamentos utilizados nas atividades ligadas aos resíduos.

Apesar de relevante para a eficaz substituição tecnológica, esta

taxa de investimento recuou em 2016 face aos anos transatos,

onde as empresas registaram taxas de investimento no VAB supe-

riores a 20%. Esse esforço de investimento resultou no aumento

da capacidade tecnológica das empresas existentes e, sobretudo,

de criação de novas capacidades no tratamento de resíduos e na sua valorização. É nos subsetores do tratamento e valorização

de resíduos onde a intensidade de investimento é mais elevada,

o que, numa perspetiva de economia circular, corresponde a

resultados globalmente muito positivos.

No tocante ao comércio internacional, a informação disponí-

vel revela que esta variável apresenta uma relevância (direta) muito

incipiente no contexto do setor dos resíduos. Não é uma surpresa,

dada a natureza muito própria do setor, a burocracia associada às

transações internacionais de resíduos e a importância do respeito

pela minimização dos impactos ambientais das mesmas.

Ainda assim, a criação de capacidade de tratamento e valoriza-

ção de materiais não deve ser cegamente promovida no país com o

intuito de aumentar a reutilização e a circularidade dos recursos per

si, mas antes decidida com base numa análise custo-benefício eco-

nómico, social e ambiental. Desta análise pode resultar a opção pela

não criação de capacidade de valorização de resíduos, por exemplo,

por falta de dimensão do mercado nacional.

Relevância direta do setor dos resíduos na economiaPartindo dos grandes números do setor dos resíduos apresen-

tados é possível calcular, desde logo, a sua relevância direta no

total do tecido empresarial português e comparar essa relevân-

cia no contexto europeu. Em concreto, as 2.542 empresas que

compõem o setor dos resíduos representam 0,22% do total de

empresas portuguesas. Em termos de pessoal ao serviço, estas

empresas respondem por 0,68% do emprego total do setor

empresarial da economia. Em matéria de volume de negócios,

o setor dos resíduos responde por 0,73% do total da economia.

Já em matéria de valor acrescentado, a relevância do setor

aumenta para 0,85% enquanto em matéria de investimento se

fica pelos 0,62% (Gráfico 17).

The dimensional configuration of the entities making up

the waste sector is reflected in the economic ratios that measure

the productivity of those entities. The subsectors with larger

organisations (“waste treatment and disposal”) are those that

show a greater use of associated economies of scale and, therefore,

those that create value more intensively, demonstrated by a degree

of transformation higher than 48% and an apparent labour

productivity above 45 thousand Euros in 2016. These values are

only comparable (and are even outperformed) in the collection of

hazardous waste, given the greater specificity and technological

requirement of this activity, which, for that reason, requires the

market a higher price for the services provided.

In 2016, the waste sector, as a whole, directed 13.8% of the

value created to investment in fixed capital, a rate considered to

be significant, considering the longevity of the equipment used

in waste-related activities. Even though this investment rate is

relevant to the effective technological substitution, it declined in

2016 compared to previous years, when companies recorded GVA

investment rates above 20%. This investment effort has brought

higher technological capacity to existing companies and, above

all, an additional creation of new capacities in waste treatment

and its recovery. The waste treatment and recovery subsectors

are those that present the highest investment intensity, which

corresponds to overall very positive results from a circular

economy perspective.

When it comes to international trade, available information

shows that this variable has a very (direct) incipient relevance in

the context of the waste sector. It is no surprise, given the very

nature of the sector, the red tape associated with the international

waste transactions and the importance of respecting the

minimisation of their environmental impacts.

Nonetheless, the creation of capacity for materials treatment

and recovery should not be blindly promoted in the country

in order to increase the reuse and circularity of resources per

se, but rather decided on the basis of an economic, social and

environmental cost-benefit analysis. This analysis may result in the

option of not creating waste recovery capacity, for example, due to

lack of national market size.

Direct relevance of the waste sector in the economyStarting off from the waste sector’s large numbers here presented,

it is possible to calculate, from the outset, its direct relevance in the

total Portuguese business fabric and to compare this relevance in

the European context. Specifically, the 2,542 companies making

up the waste sector represent 0.22% of all Portuguese companies.

When it comes the employees, these companies account for

0.68% of total employment in the business sector of the economy.

Regarding turnover, the waste sector accounts for 0.73% of the

total economy. In terms of value added, the sector’s relevance

increases to 0.85%, while standing at 0.62% in terms of investment

(Chart 17).


REPRODUÇÃO PROIBIDAPoderemos, assim, considerar que o setor dos resíduos

evidencia uma realidade com expressão e significado direto na

economia portuguesa. Em todo o caso, refira-se a este respeito

que uma dimensão deste setor muito acima do nível atual não

constituiria necessariamente uma realidade boa, uma vez que,

desejavelmente, o peso do setor dos resíduos na economia

nunca deverá ser exagerado, sobretudo se considerarmos a

perspetiva da economia circular. Ao invés, este setor deve ter a

dimensão indispensável para potenciar uma elevada circulari-

dade e uma reduzida deposição de resíduos em aterro.

Em Portugal, o setor dos resíduos visto como um todo

apresenta um peso no PIB inferior à média da UE (0,30% contra

0,40%), mas o peso das atividades de tratamento e valorização

situa-se num patamar acima da média da UE: o peso das CAE

382 e 383 está entre os mais elevados da UE (0,19%), apenas

atrás da Alemanha (0,23%), da Itália (0,22%), da Holanda

(0,22%), da Hungria (0,22%), da Espanha (0,21%), da Bulgária

(0,20%), da Lituânia (0,19%) e da Bélgica (0,19%).

Relevância alargada do setor dos resíduos na economiaA relevância do setor dos resíduos na economia não se fica pelo

seu peso direto em matéria de emprego, volume de negócios,

VAB, exportações. As suas atividades nucleares, pelos efeitos

diretos e indiretos que geram na economia, determinam uma

relevância deste setor claramente maior do que aquela que

os números atrás apresentados expressam. Acresce, ainda, o

papel que o setor desempenha (também indiretamente) na

promoção das designadas “simbioses industriais” e na melhoria

da qualidade do ambiente em geral (economia verde), papel

esse largamente impossível de medir.

Relações diretas a montante e a jusante no setor dos resíduos

Considerando os dados da última matriz de produção nacional

disponível, o setor dos resíduos apresenta a estrutura de

relações a montante (ramos fornecedores) e a jusante (ramos

clientes) plasmada na tabela que se segue. Destacam-se nestes

Thus, one can consider that the waste sector shows a reality

with direct relevance and impact in the Portuguese economy. In

any case, it should be pointed out that if this sector expanded well

above the current level, it would not necessarily be a good reality,

since, hopefully, waste sector’s weight should never be exaggerated

in the economy, especially if we take into account the circular

economy perspective. Instead, this sector must have the necessary

dimension to promote a high circularity and a small landfill of

waste.

In Portugal, the waste sector as a whole accounts for a

weight in GDP lower than the EU average (0.30% versus 0.40%),

but the weight of treatment and recovery activities is above the EU

average: the weight of NACE 382 and 383 is amongst the highest

in the EU (0.19%), only behind Germany (0.23%), Italy (0.22%),

the Netherlands and Hungary (both with 0.22%), Spain (0.21%),

Bulgaria (0.20%), Lithuania (0.19%) and Belgium (0.19%).

Waste sector’s wide relevance in the economyThe relevance of the waste sector in the economy is not confined

to its direct weight in terms of employment, turnover, GVA and

exports. Its nuclear activities, which generate direct and indirect

effects in the economy, determine a relevance clearly greater than

the one that is indicated by the figures above. Of further note is

the role that this sector performs (also indirectly) in promoting

the so-called “industrial symbioses” and improving the quality of

the environment overall (green economy), a role that is largely

impossible to measure.

Direct backward and forward linkages in the waste sector

Considering the data from the last available national production

matrix, the waste sector presents the structure of backward

(suppliers sectors) and forward (clients sectors) linkages, as shown

in the table below. The high intra-sectoral linkages between the

various subsectors of the sectors of “sewerage, waste collection,

Gráfico 17. Relevância direta do setor do tecido empresarial português | 2016

Chart 17. Direct relevance of the waste sector in the Portuguese business economy | 2016

Source: EY-AM&A, based on data from Statistics Portugal (INE) and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A com base em dados do INE e da ERSAR



dados as elevadas relações intra-setoriais entre os vários sub-

setores do ramo das “águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares”. Por seu turno, os ramos clientes

evidenciam a profundidade das práticas de valorização em dois

tipos de resíduos: “metais” e “papel e cartão”.

Efeitos indiretos e induzidos: os multiplicadores

Tomando como referência para o setor dos resíduos o ramo

das contas nacionais “40 - Recolha, drenagem e tratamento de

águas residuais; recolha, tratamento e eliminação de resíduos;

valorização de materiais; descontaminação e atividades

similares” (abreviado para Águas residuais, resíduos, valori-

zação de materiais e atividades similares), estima-se que, por

cada unidade monetária de procura final dirigida ao setor dos

resíduos, a produção nacional de todos os ramos aumenta em

2,05 unidades monetárias e o VAB global da economia aumen-

ta 0,85 unidades monetárias.

Ramos Fornecedores

Suppliers Sectors

Setor Sector Peso Share

Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste management services

58,2%

Vendas por grosso, exceto de veículos automóveis e motociclosWholesale trade services, except of motor vehicles and motorcycles

5,0%

Serviços financeiros, exceto seguros e fundos de pensõesFinancial services, except insurance and pension funding 4,4%

Produtos diversos das indústrias transformadorasOther manufactured goods 3,2%

Serviços administrativos e de apoio prestados às empresasOffice administrative, office support and other business support services

3,1%

ConstruçãoConstruction 2,8%

Captação, tratamento e distribuição de águaNatural water; water treatment and supply services 2,7%

Eletricidade, gás, vapor e água quente e fria e ar frioElectricity, gas, steam and air conditioning 2,0%

Coque, produtos petrolíferos refinados e aglomerados de combustíveisCoke and refined petroleum products

1,9%

Serviços de transporte terrestre e por condutas (pipelines)Land transport services and transport services via pipelines 1,7%

Vendas a retalho, exceto de veículos automóveis e motociclosRetail trade services, except of motor vehicles and motorcycles

1,3%

OutrosOthers 13,7%

Ramos Clientes

Clientes Sectors

Setor Sector Peso Share

Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste management services

52,0%

Metais de baseBasic metals 13,6%

Serviços da administração pública, defesa e segurança social obrigatóriaPublic administration and defence services; compulsory social security services

13,6%

Outros produtos minerais não metálicosOther non-metallic mineral products 3,6%

Papel e cartão e seus artigosPaper and paper products 3,3%

Captação, tratamento e distribuição de águaNatural water; water treatment and supply services 2,3%

Máquinas e equipamentos, n.e.Machinery and equipment n.e.c.. 1,8%

Serviços de restauração e similaresFood and beverage serving services 1,1%

Serviços de alojamentoAccommodation services 0,9%

Serviços de saúde humanaHuman health services 0,8%

Produtos químicos e fibras sintéticas ou artificiais Chemicals and chemical products 0,6%

OutrosOthers 6,5%

treatment and disposal activities” stand out in these data. In turn,

clients sectors show the depth of the recovery practices in two types

of waste: “metals” and “paper and cardboard”.

Indirect and induced effects: the multipliers

Taking as reference for the waste sector the national accounts’

sector of “40 – Sewerage collection, drainage, and treatment; waste

collection, treatment and disposal; material recovery; remediation

and other similar activities” (shortened to Sewerage, waste

collection, treatment and disposal activities; Remediation activities

and other waste management services), it is estimated that for each

currency unit of final demand addressed to the waste sector, the

Tabela 3. Relações a montante e a jusante do setor dos resíduos (núcleo duro – exclui sucatas)

Table 3. Waste sector’s backward and forward linkages (hard core – excludes scrap)

Source: EY-AM&A based on data from Statistics Portugal (INE), Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR) and 2013 Input-Output Matrices from INEFonte: AM&A com base em dados do INE, ERSAR e nas Matrizes Input-Output 2013 do INE



É esta, portanto, a magnitude da relevância indireta do

setor na economia. De destacar que o setor dos resíduos apre-

senta o 3.º efeito mais elevado em termos de produção entre os

73 considerados na matriz de produção nacional, cerca de 0,41

unidades monetárias acima da média, sendo que em termos de

VAB o efeito é somente o 28.º mais elevado, com um valor de

apenas 0,11 unidades monetárias acima da média dos 73 ramos

considerados na análise.

No tocante aos ramos relativamente aos quais o setor dos

resíduos apresenta maior poder de arrastamento, é possível

destacar, além do próprio setor, por ordem decrescente, o setor

das Vendas por grosso, exceto de veículos automóveis e moto-

ciclos, o setor dos Serviços financeiros, exceto seguros e fundos

de pensões, as Outras indústrias transformadoras, o setor dos

Multiplicadores da Produção

Output Multipliers

Eletricidade, gás, vapor e água quente e fria e ar frioElectricity, gas, steam and air conditioning 2,426

Serviços de transporte por águaWater transport services 2,189

Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste

2,047

BebidasBeverages 2,032

Serviços de agências de viagens, operadores turísticos e outros serviços de reservas e relacionadosTravel agency, tour operator and other reservation services and related services

2,009

(…) (…)

(…) (…)

(…) (…)

Serviços de segurança e investigaçãoSecurity and investigation services 1,193

Serviços de educaçãoEducation services 1,174


1,171

Serviços de empregoEmployment services 1,130

Serviços imobiliáriosReal estate services 1,074

Multiplicadores do VAB

GVA Multipliers

Serviços de empregoEmployment services 0,985

Serviços imobiliáriosReal estate services 0,982

Serviços de investigação e desenvolvimento científicosScientific research and development services 0,951

Serviços de educaçãoEducation services 0,944

Serviços de segurança e investigaçãoSecurity and investigation services 0,935

(…) (…)

Águas residuais, resíduos, valorização de materiais e atividades similares (próprio setor) (28º)Sewerage; Waste collection, treatment and disposal activities; Remediation activities and other waste (28th)

0,849

(…) (…)

Equipamento elétricoElectrical equipment 0,409

Metais de baseBasic metals 0,405

Produtos químicos e fibras sintéticas ou artificiais Chemicals and chemical products 0,385

Veículos automóveis, reboques e semirreboquesMotor vehicles, trailers and semi-trailers 0,314


0,060

national production of all sectors increases by 2, 05 currency units

and the overall GVA of the economy increases by 0.85 currency units.

This is it, therefore, the magnitude of the sector’s indirect

relevance in the economy. It should be noted that the waste sector

has the 3rd highest effect in terms of production amongst the 73

considered in the national production matrix, about 0.41 currency

units above the average, and in terms of GVA, the effect is only the

28th with a value of only 0.11 currency units above the average of

the 73 sectors considered in the analysis.

As for the sectors in which the waste sector has the greatest

backward spillover effects, it is possible to highlight, besides the

waste sector itself, in descending order, the wholesale sector

Tabela 4. Posicionamento dos efeitos multiplicadores do setor dos resíduos

Table 4. Positioning of the waste sector’s multiplier effects

Source: EY-AM&A based on the 2013 Input-Output Matrices from Statistics Portugal (INE)Fonte: AM&A com base nas Matrizes Input-Output 2013 do INE



Serviços administrativos e de apoio prestados às empresas e o

setor da Construção.

Relevância alargada do setor dos resíduos

Considerando o valor do volume de negócios como uma

aproximação da produção do setor dos resíduos, para além da

análise dos multiplicadores já efetuada, é possível estimar os

efeitos indiretos e induzidos absolutos decorrentes da atividade

do setor. A tabela que se segue sistematiza esses efeitos,

evidenciando o valor da relevância alargada (direta, indireta e

induzida) do setor.

Em concreto, pela via dos efeitos indiretos e induzi-

dos, estima-se que a atividade do setor dos resíduos tenha

determinando, em 2016, uma produção adicional na eco-

nomia portuguesa de cerca de 3,6 mil milhões de euros, a

que corresponde um VAB de 2 mil milhões de euros e cerca

de 43 mil postos de trabalho, requerendo para o efeito um

acréscimo de importações no valor aproximado de 284

milhões de euros.

Esta realidade aumenta significativamente a relevância

do setor dos resíduos na economia, para um valor de produção

total de 6,1 milhões de euros, um VAB de 2,8 milhões de euros e

um nível de emprego de 68 mil pessoas.

Âmbito geográfico e representatividade regionalComo seria de esperar, respeitando o princípio da autossuficiên-

cia e da proximidade da gestão de resíduos preconizado pelo

RGGR, a distribuição territorial das atividades ligadas ao setor

dos resíduos está positivamente correlacionada com a densida-

de populacional (no caso dos resíduos urbanos) e da densidade

except for motor vehicles and motorcycles, the financial Services

sector, except insurance and pension funds, other manufacturing

industries, the administrative and support services sector for

companies and the construction sector.

Waste sector’s wide relevance

Considering the turnover value as a proxy of the waste sector

production, in addition to the analysis of the multipliers already

made, it is possible to estimate the absolute indirect and induced

effects of the sector’s activity. The following table systematises

these effects, highlighting the value of the sector’s wide relevance

(direct, indirect and induced).

Specifically, through the indirect and induced effects, it is

estimated that the activity of the waste sector determined, in

2016, an additional production in the Portuguese economy of

around 3.6 billion Euros, corresponding to a GVA of 2 billion Euros

and around 43 thousand jobs, requiring an increase in imports of

approximately 284 million Euros.

This reality significantly increases the relevance of the waste sector

in the economy, to a total production value of 6.1 million Euros, a GVA of

2.8 million Euros and an employment level of 68 thousand people.

Geographical scope and regional representativenessAs expected, and in compliance with the waste management

principle of self-sufficiency and proximity recommended by the

Portuguese General Regime for Waste Management (RGGR), the

territorial distribution of activities related to the waste sector is

Tabela 5. Relevância alargada do setor dos resíduos em Portugal | 2016

Table 5. Waste sector’s wide relevance in Portugal | 2016

Diretos

Direct

Indiretos

Indirect

Induzidos

InducedTotal

Produção | milhões €Production | millions € 2.467,1 2.256,9 1.361,5 6.085,5

Valor Acrescentado Bruto | milhões €Gross Value Added | millions € 717,6 1.402,8 629,9 2.750,3

Importações | milhões €Imports | millions € 172,7 184,3 99,9 456,9

Receita Fiscal | milhões €Tax Revenue | millions € 170,4 155,9 94,0 420,3

Emprego | milhares de pessoasPersons Employed | thousands of people 24,9 26,1 16,8 67,8

Source: EY-AM&A based on data from Statistics Portugal (INE) and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR) Fonte: AM&A com base em dados do INE e da ERSAR



industrial e económica (no caso dos resíduos setoriais) das

várias regiões portuguesas. Não é estranho, assim, que as três

regiões portuguesas mais relevantes em termos populacionais

e económicos sejam aquelas que agregam a maioria dos esta-

belecimentos do núcleo duro do setor dos resíduos.

positively correlated with the population (in the case of municipal

waste) and industrial and economic (in the case of sectoral waste)

density of the various Portuguese regions. It is, therefore, not

surprising that the three most important Portuguese regions, in

population and economic terms, are those that aggregate most of

the hard core establishments in the waste sector.

Caixa 1. Impactos de substituição decorrentes do setor dos resíduos

Box 1. Substitution impacts resulting from the waste sector

Impactos de substituição gerados pelo setor dos resíduos em Portugal | 2016

Substitution impacts generated by the waste sector in Portugal | 2016

The accurate proxy of the waste sector’s wide relevance in Portugal is only complete if one considers the substitution impacts generated by this sector. This subject has been academically developed by the Portuguese Instituto Superior Técnico (school of engineering, science and technology and architecture) and applied in specific value chains of the waste sector.Substitution impacts account for the economic activity avoided by the introduction of by-products into the economy. For example, the increase in electricity generated at UK energy recovery facilities has a “negative” impact on the national electricity sector or on electricity imports. Likewise, the recovery of non-metallic minerals avoids the extraction of these materials. These “avoided’ activities would need, themselves, the rest of the economy, therefore the substitution effects must be accounted for throughout the supply chain.This was what one has sought to do, considering the year 2016 as the reference year. The last available national production matrix for the year 2013 was used for this purpose, but in the supply-use format, with a matrix of uses (products used for each economic sector) and supplies (products supplied by each economic sector). There were considered 125 economic sectors and 451 products. The following table systematises the substitution impacts resulting from the waste sector’s activity in Portugal.

One can conclude that the substitution impacts associated with the waste sector (i.e. the economic activity that is avoided by the existence of a waste sector which recovers material and energy) are reduced when compared to the sum of the direct, indirect and induced impacts. In the various categories analysed, the substitution impacts represent between 4 and 15% of the other effects (positive).The sectoral analysis of these substitution impacts reveals that the most negatively affected sectors are the electric power production sector and the waste sector itself.

Conclui-se que os impactos de substituição associados ao setor dos resíduos (i.e. a atividade económica que é evitada pela existência de um setor de resíduos recuperador de materiais e de energia) são reduzidos quando comparados com a soma dos impactes diretos, indiretos e induzidos. Nas várias categorias analisadas, os impactes de substituição representam entre 4 e 15% dos restantes efeitos (positivos).A análise setorial destes impactes de substituição revela que os principais setores afetados negativamente são o setor da produção de energia elétrica e o próprio setor dos resíduos.

A aproximação rigorosa da relevância alargada do setor dos resíduos em Portugal só fica completa se se considerar os impactos de substituição gerados por este setor. Este tema tem sido alvo de desenvolvimento académico por parte do Instituto Superior Técnico e aplicado em cadeias de valor específicas do setor dos resíduos. Os impactos de substituição contabilizam a atividade económica evitada pela introdução de subprodutos na economia. Por exemplo, o aumento da eletricidade gerada nas instalações de valorização energética de RU tem um impacto “negativo” no setor elétrico nacional ou nas importações de eletricidade. Da mesma forma, a recuperação de minerais não metálicos evita a extração destes materiais. Estas atividades “evitadas” teriam, elas próprias, necessidades do resto da economia, pelo que é necessário contabilizar os efeitos de substituição ao longo de toda a cadeia de fornecimento. Foi isso que se procurou fazer considerando o ano como referência o ano de 2016. Utilizou-se para o efeito a última matriz de produção nacional disponível referente ao ano de 2013, mas no formato supply-use, com uma matriz de usos (produtos usados por cada ramo económico) e de fornecimentos (produtos fornecidos por cada ramo económico). Foram considerados 125 setores económicos e 451 produtos. A tabela que se segue sistematiza os impactos de substituição decorrentes da atividade do setor dos resíduos em Portugal.

Diretos

Direct

Indiretos + Induzidos

Indirect + Induced

TotalSubstituição

Substitution

Total “Liquído”

Total Net

Produção | milhões €Production | millions € 2.467,1 3.618,4 6.085,5 -428,1 5.657,4

Valor Acrescentado Bruto | milhões €Gross Value Added | millions € 717,6 2.032,7 2.750,3 -153,9 2.596,4

Importações | milhões €Imports | millions € 172,7 284,2 456,9 -72,4 3.84,5

Receita Fiscal | milhões €Tax Revenue | millions € 170,4 249,9 420,3 -18,4 401,9

Emprego | milhares de pessoasPersons Employed | thousands of people 24,9 42,9 67,8 -4,1 63,7

Source: EY-AM&A and 3DriversFonte: EY-AM&A e 3Drivers


REPRODUÇÃO PROIBIDAPodem identificar-se duas zonas com claras concentrações

das empresas e empregos do setor:

• No Norte, a “conurbação” liderada pelos concelhos

de Vila Nova de Gaia, Santa Maria da Feira e Braga,

seguidos pela Maia, Vila Nova de Famalicão, Porto, Trofa,

Ovar, Guimarães, Gondomar, Póvoa de Varzim, Matosinhos

e Barcelos;

• Na Área Metropolitana de Lisboa (AML), a “conurbação”

que agrega os concelhos de Lisboa, Sintra e Loures, j

untamente com os concelhos do Seixal, Arruda dos Vi-

nhos, Odivelas, Vila Franca de Xira, Cascais, Setúbal, Torres

Vedras, Montijo e Oeiras.

Em termos de VAB, constata-se que Vila Nova de Gaia é o concelho em que riqueza gerada pelo setor dos resíduos é

maior. Uma análise mais fina permite verificar que a expressão

deste indicador fica a dever-se essencialmente à indústria de

produção e reciclagem de vidro.

Posicionamento internacional do setor dos resíduos nacional

A comparação internacional constitui um instrumento funda-

mental enquanto referencial de análise das características e

performances competitivas das empresas nacionais, situando as

margens de upgrade futuro.

Os resultados parecem comprovar algumas das ideias

preconcebidas sobre o setor dos resíduos nacional, desig-

nadamente a reduzida escala operacional das empresas

e a consequente baixa produtividade do fator trabalho.

De facto, apesar de Portugal se posicionar perto da média

da UE28 no indicador do número de trabalhadores por

empresa, posiciona-se na 20ª em termos de grau de trans-

formação e em 21º em matéria de produtividade aparente

do trabalho.

No respeitante ao valor criado por euro faturado (medido

pelo grau de transformação), a situação é diferente, situando-se

Portugal muito próximo da média da UE28. De facto, a fraca

Two regions can be identified with clear concentrations of

companies and jobs in the sector:

• In the north, the “conurbation” led by the municipalities

of Vila Nova de Gaia, Santa Maria da Feira and Braga,

followed by Maia, Vila Nova de Famalicão, Porto, Trofa, Ovar,

Guimarães, Gondomar, Póvoa de Varzim, Matosinhos and

Barcelos;

• In the Lisbon Metropolitan Region (AML), the “conurbation”

that joins the counties of Lisbon, Sintra and Loures, together

with the municipalities of Seixal, Arruda dos Vinhos, Odivelas,

Vila Franca de de Xira, Cascais, Setúbal, Torres Vedras,

Montijo e Oeiras.

In terms of GVA, it can be seen that Vila Nova de Gaia is the

county where the wealth generated by the waste sector is greater.

A closer analysis shows that this indicator’s relevance is essentially

due to glass production and recycling industry.

National waste sector’s international positioning

The international comparison is a fundamental instrument as

far as it constitutes a reference for analysing the characteristics

and competitive performances of national companies, setting the

potential for future upgrade.

The outcomes seem to prove some of the assumptions about

the national waste sector, namely the low operational scale of

companies and the consequent low labour productivity. Actually,

even though Portugal is close to the EU28 average when it comes

to the “number of workers per company” indicator, the country

ranks 20th in terms of level of transformation and 21st in terms of

apparent work productivity.

With regard to the value created per each euro billed

(measured by the degree of transformation), the situation is quite

different, with Portugal being very close to the EU average 28.

Figura 3. Distribuição territorial das empresas do setor dos resíduos

Figure 3. Territorial distribution of companies in the waste sector

Source: EEY-AM&A and 3Drivers, based on micro-data (excludes municipal services)Fonte: EY-AM&A e 3Drivers, com base em microdados (não inclui serviços municipais)



produtividade do trabalho das empresas nacionais, quando cor-

rigida pelos níveis salariais mais reduzidos em Portugal, permite

posicionar melhor o país no contexto europeu, que, em 2015,

ocupava a 13ª posição neste domínio.

Ao nível de intensidade de investimento em ativos fixos,

Portugal está na 5ª posição e 15 pontos percentuais acima da

média da UE28. Este é um posicionamento coerente com o

menor grau de desenvolvimento tecnológico relativo do setor.

No entanto, relembra-se que as estatísticas para o ano seguinte

(2015) apresentadas no início do capítulo mostram um arrefeci-

mento desta intensidade de investimento.

A necessidade de reforço do posicionamento nos indicadores

em análise está largamente identificado pelo PERSU, que aponta

como caminho a agregação espacial/territorial dos sistemas de

gestão de resíduos, a verticalização e a integração entre sistemas

de recolha relacionados (como, por exemplo, os diferentes fluxos

associados aos veículos em fim de vida) como base para a promo-

ção de sinergias e economias de escala, de processo e de gama,

objetivando com a reconfiguração a promoção da sustentabili-

dade dos sistemas, indispensável também à prossecução dos ob-

jetivos ambientais e à diminuição de riscos por forma a assegurar

ganhos ambientais (ERSAR RASAP 2014).

Fatores dinâmicos de competitividadeInvestigação & Desenvolvimento

A I&D tem um papel muito importante no fecho do ciclo dos

Indeed, when the low labour productivity of national companies

is corrected by the lower salary levels in Portugal, the country

becomes better positioned in the European context, which ranked

13th in this domain, in 2015.

Regarding investment intensity in fixed assets, Portugal

ranks 5th and is 15 percentage points above the EU28

average. This is consistent with the least degree of relative

technological development of the sector. However, it is

recalled that the statistics for the following year (2015),

presented at the beginning of this chapter, show a downturn

of this investment intensity.

The PERSU (Portuguese Strategic Plan for Municipal waste)

largely identifies the need to strengthen the positioning in the

indicators under analysis and points the way forward with the

spatial/territorial aggregation of waste management systems,

the verticalisation and integration among related collection

systems (such as the different flows associated with end-of-life

vehicles) as the basis for promoting synergies and economies of

scale, process and scope, aiming at reconfiguring the promotion

of systems sustainability, which is also essential to the pursuit of

environmental objectives and to risks reduction in order to ensure

environmental gains (2014 ERSAR RASARP – Portugal’s Annual

Report on Water and Waste Services).

Gráfico 18. Posicionamento Competitivo das Empresas do Setor dos Resíduos: Portugal vs UE28 | 2015

Chart 18. Competitive positioning of waste sector companies: Portugal vs UE28 | 2015

Source: EY-AM&A based on data from EurostatFonte: AM&A com base em dados do Eurostat



materiais e na promoção de uma economia de lógica circular.

O ónus mais relevante nesta vertente deve ser dos próprios

produtores no momento do desenvolvimento dos produtos de

modo a incorporar nesse processo preocupações de natureza

de sustentabilidade ambiental. Mas também é verdade que

a criação e desenvolvimento de novas soluções fica depen-

dente da partilha de conhecimento ou promoção de projetos

conjuntos entre o fabricante, empresas do setor dos resíduos

e empresas de outros setores de atividade (e.g. produtores de

equipamento, atividades geradoras de subprodutos).

O papel das empresas do setor dos resíduos nestes

processos prende-se, para já, maioritariamente com o estudo

e desenvolvimento de processos de tratamento e valorização

de materiais que garantam uma perda mínima da qualidade

dos resíduos gerados a um custo otimizado. Por serem áreas de

desenvolvimento eminentemente tecnológicas, não é credível

afirmar que a melhoria da qualidade dos produtos resultan-

tes do tratamento de resíduos e o aumento da eficiência das

infraestruturas de valorização de resíduos deva ser feita indivi-

dualmente pelas empresas deste setor. Ao invés, a aproximação

e cooperação com a fileira de tecnologias produtivas (do setor

de fabricação de máquinas e equipamentos, em particular), do

setor químico e da engenharia de materiais e dos centros de

investigação e universidades revela-se absolutamente crítico.

No futuro, indiscutivelmente, a relação mais próxima com

as empresas e outras organizações geradoras de resíduos e

consumidoras de recursos será uma realidade, existindo aqui

um enorme filão de crescimento e transformação do setor dos

resíduos em direção a um setor (circular) de produção e promo-

ção de “recursos” reciclados e valorizados.

Só assim é possível aumentar os ciclos de utilização dos

materiais (criação de valor por efeito da reutilização do “mesmo”

material) e aumentar a lista de produtos/materiais passíveis de

reciclagem (criação de valor por efeito do aumento de quanti-

dade de produtos reutilizáveis), promovendo uma economia

circular num cenário de win-win entre os vários agentes interve-

nientes na cadeia de valor do material. Em parte, isto significará

uma servitização crescente do setor dos resíduos.

As despesas de I&D realizadas por empresas do setor dos

resíduos variou entre 1,8 e 3,4 milhões de euros no período

compreendido entre 2008 e 2015, à exceção do ano de 2012,

quando atingiu excecionalmente um pico de quase 10 milhões

de euros. Em termos geográficos, constata-se que são as empre-

sas com sede na região de Lisboa que executam a maior parcela

de despesas em I&D do setor (53,5%), seguidas das empresas

sedeadas na região Centro (31,5%) e no Norte3.

3 Por razões de segredo estatístico, o IPCTN 2015 não divulgou os valores das despesas em I&D do setor dos resíduos na região Norte. No entanto, analisando os resultados dos anos anteriores, é possível dizer que cerca de 15% da despesa em I&D realizada a nível nacional neste setor é efetuada por empresas com sede no Norte.

Dynamic factors of competitivenessResearch & Development

R&D plays a pivotal role in closing the materials cycle and

promoting a circular logic economy. The most relevant burden

on this area must be from the very producers when they are

developing products in order to incorporate environmental

sustainability concerns in this process. But it is also true that the

creation and development of new solutions remains dependent

on knowledge sharing or on the promotion of joint projects

among the manufacturer, waste companies and companies from

other sectors of activity (e.g. equipment producers, by-product

generating activities).

The role of the waste sector companies in these processes

relates, for the most part, to the study and development of

processes for the treatment and recovery of materials that

guarantee a minimum loss of quality of waste generated at an

optimum cost. As it is a highly technological development area, it

is not trustworthy to say that the quality improvement of products

resulting from waste treatment and the efficiency improvement

of waste recovery infrastructures should be done individually by

companies in this sector. Conversely, the rapprochement and

cooperation among the sector of productive technologies (in the

machine and equipment manufacturing sector in particular), the

chemical industry and materials engineering and research centres

and universities are of paramount importance.

Unquestionably, in the future, the closer relationship with

companies and other waste-generating and resource-consuming

organisations will be a reality, and there is a great niche of growth

and transformation of the waste sector towards a (circular) sector

of production and promotion of recycled and recovered “resources”.

This is the only way to increase material usage cycles (value

creation through the reuse of the same material) and the list of

products/materials that can be recycled (value creation through an

increase in the quantity of reusable products), promoting a circular

economy in a win-win scenario among the various stakeholders

involved in the material value chain. In part, this will mean an

increasing participation of services within the waste sector.

R&D expenditure incurred by waste sector companies ranged

between 1.8 million and 3.4 million Euros in the period between

2008 and 2015, with the exception of 2012, when it reached an

exceptionally high peak of almost 10 million Euros. In geographical

terms, it is the companies headquartered in the Lisbon region that run

the largest share of R&D expenditure of the sector (53.5%), followed by

those based in the Central region (31.5%) and in the North3.

3 Due to statistical confidentiality, the IPCTN (Portuguese Survey on National Scientific and Technology Potential) did not disclose the waste sector R&D expenditure in the North region. However, when analysing the results of previous years, one can say that about 15% of expenditure on R&D incurred at the national level in this sector is performed by companies headquartered in the North.



O setor dos resíduos, no contexto nacional, posiciona-se

no grupo dos “setores de baixa intensidade em I&D”, dado apre-

sentar um rácio de despesas em I&D sobre o valor acrescentado

bruto inferior a 1,3% (valor registado pelo total das atividades).

Concretamente, no último ano com informação disponível

(2015), o setor dos resíduos registou uma intensidade em I&D

de 0,6% (menos de metade da média nacional), contribuindo

apenas em 0,3% para o total nacional. Este posicionamento

do setor revela um ponto fraco importante num contexto da

“quase revolução” da filosofia e lógica de atuação na gestão de

resíduos na Europa e no Mundo.

No entanto, a comparação internacional ao nível europeu

mostra que o setor nacional dos resíduos é dos mais dinâmicos

nesta vertente. Em 2015, superado pela Finlândia, Noruega,

Bélgica, Letónia, Dinamarca, Holanda, República Checa e Hungria,

Portugal é o nono país com maior intensidade das despesas

empresariais em I&D no VAB gerado pelas empresas com ativi-

dade no setor dos resíduos (NACE 37-39). De facto, este é um

posicionamento mais forte do que os principais países europeus:

Alemanha (0,06%), Reino Unido (0,17%), França (0,43%), Itália

(0,14%), e Espanha (0,38%).

Ainda assim, a transição para uma economia circular me-

rece um maior esforço das empresas portuguesas do setor dos

resíduos, sobretudo porque as mesmas terão inexoravelmente

os seus modelos de negócios bastante alterados num futuro

não muito longínquo. As empresas que melhor se posicionarem

na vanguarda tecnológica poderão colher os frutos no médio e

longo prazo.

Tecnologia

A tecnologia é um fator absolutamente crítico para as ativida-

des inseridas em setores de natureza ambiental, as quais, para

além dos objetivos económicos e sociais, têm como missão

principal assegurar o menor impacto ambiental e na saúde hu-

mana possível no desenvolvimento da sua atividade. Para estes

objetivos serem largamente atingidos, a utilização de processos

mais eficientes e limpos, associados a tecnologias inovadoras,

são, de facto, essenciais.

A relevância da tecnologia está devidamente suportada

no Plano Nacional de Gestão de Resíduos, onde se refere que

importa promover uma continuada redução do impacto am-

biental associado às atividades ligadas ao setor dos resíduos:

• Limitando a perigosidade dos resíduos produzidos

(prevenção qualitativa) pela redução da quantidade de

substâncias perigosas utilizadas nos produtos que dão

origem a esses resíduos (via ecodesign);

• Facilitando a reciclagem dos produtos em fim de vida

através da aposta na vertente do ecodesign (“design for

recycling”);

• Limitando o transporte de resíduos e procurando evitar

que estes sejam eliminados ou valorizados longe dos seus

locais de produção (desde que existam soluções adequa-

das ou ambientalmente mais favoráveis para o efeito);

In the national context, the waste sector is in the “low R&D

intensity” group, as it has a R&D expenditure ratio of less than

1.3% on gross value added (value recorded by total activities).

Specifically, in the last year with information available (2015), the

waste sector registered an R&D intensity of 0.6% (less than half

the national average), contributing only 0.3% to the national

total. This sector’s positioning reveals an important weakness in a

context of “almost revolutionary” philosophy and logic of action in

waste management in Europe and in the World.

However, the international comparison at European level

shows that the national waste sector is the most dynamic in this

regard. In 2015, Portugal was the ninth country with the highest

corporate R&D expenses in GVA generated by companies related to

the waste sector (NACE 37- 39), only surpassed by Finland, Norway,

Belgium, Latvia, Denmark, the Netherlands, the Czech Republic

and Hungary. Actually, this is a stronger position than the main

European countries: Germany (0.06%), United Kingdom (0.17%),

France (0.43%), Italy (0.14%) and Spain (0.38%).

Yet, the transition to a circular economy deserves a greater

effort from the Portuguese companies in the waste sector,

especially because they will inexorably have their business models

changed in a close future. The companies which best position

themselves in the technological forefront can reap the benefit in

the medium and long term.

Technology

Technology is an absolutely critical factor for activities within

environmental sectors, whose main mission, besides the economic

and social objectives, is to ensure the lowest possible impact

on the environment and human health, when developing their

activity. The use of more efficient and clean processes, coupled

with innovative technologies are indeed essential so that these

objectives are largely achieved.

The relevance of technology is duly supported in the

National Plan for Waste Management, where it is stated that

it is important to promote a continuous reduction of the

environmental impact associated with the activities related to

the waste sector:

• Limiting the hazardousness of waste generated (qualitative

prevention) by reducing the amount of hazardous sub-

stances used in the products that give rise to such waste (via

eco-design);

• Facilitating the recycling of end-of-life products by focusing

on eco-design (“design for recycling”);

• Limiting the waste transportation and ensuring that it is not

disposed of or recovered away from its place of production

(provided that adequate or environmentally friendly solu-

tions are available);

• Promoting technological innovation, with the introduction of

more efficient treatment technologies.



• Potenciando a inovação tecnológica, com a introdução de

tecnologias mais eficientes de tratamento.

Enquanto as duas primeiras formas de redução do

impacto ambiental estão associadas, em grande medida,

às empresas industriais, as duas últimas são claramente

orientações para as empresas do setor dos resíduos e,

ambas, têm a tecnologia e a inovação tecnológica como

suporte fundamental.

O desafio de reduzir os impactos ambientais resultantes da

gestão inadequada dos resíduos está diretamente relacionado

com a eficiência de valorização desses resíduos, podendo ser

assim uma força motriz para o desenvolvimento de tecnologias

de ponta em Portugal, para a atração de investimento direto e

para a criação e implementação de novas empresas de base tec-

nológica (Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2014-2020). O

envolvimento intersetorial é, neste caso, fundamental, devendo

promover-se a fertilização cruzada entre setores e seduzir os

principais players de setores industriais relevantes para a execu-

ção conjunta de um plano de upgrade tecnológico no setor dos

resíduos tendo em vista o aprofundamento da lógica circular na

economia portuguesa.

Sustentabilidade

O setor dos resíduos é o segundo setor que mais gases de efeito

estufa (GEE) produz em Portugal, sendo responsável por cerca

de 15% do total das emissões do país. Por ser um setor direta-

mente ligado ao ambiente e à economia verde, a importância

da sustentabilidade ambiental, aliada à económica, deve ser um

dos desígnios estratégicos das empresas do setor, procurando

adotar as melhores práticas e técnicas disponíveis para minimi-

zar o impacto da atividade.

A criação de novas unidades de valorização de resíduos com

tecnologias de ponta para os quais o país seja deficitário, a pro-

moção da utilização das plataformas logísticas para a otimização

dos circuitos associados à recolha, armazenamento e transporte

de resíduos, o estímulo da produção de energia renovável em

instalações de operadores de gestão de resíduos, a introdução

de linhas de apoio à modernização tecnológica de operadores

com vista à obtenção de materiais reciclados e combustíveis

alternativos com maior qualidade, o fomento da utilização de

combustíveis alternativos nas frotas de transporte de resíduos e

a utilização de sistemas de otimização de rotas, são modos pos-

síveis para que o setor dos resíduos se torne mais eficiente e com

menores impactes ambientais ao nível das emissões atmosféricas

(Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2014-2020).

Cooperação

A insuficiente partilha de infraestruturas entre sistemas de

gestão de resíduos urbanos e boas práticas entre os agentes

do setor é uma das fraquezas identificadas no PERSU2020. Essa

constatação pode bem ser alargada a todo o setor dos resíduos,

onde, de facto, não existe ainda uma dinâmica cooperativa e de

partilha de boas práticas suficiente.

While the first two forms of environmental impact

reduction are largely associated with industrial companies, the

latter two clearly constitute guidelines for waste companies,

and both have technology and technological innovation as

their fundamental support.

The challenge of reducing the environmental impacts

resulting from inadequate waste management is directly related

to the efficiency of waste recovery and this can be a driving force

for the development of cutting-edge technologies in Portugal,

for the attraction of direct investment and for the creation and

implementation of new technology-based companies (2014-2020

National Plan for Waste Management). In this case, inter-sectoral

involvement is fundamental. The cross-spillover among sectors

should be promoted and the main players in relevant industrial

sectors should be seduced for the joint implementation of a

technological upgrade plan in the waste sector, with a view to

deepening the circular logic in the Portuguese economy.

Sustainability

The waste sector is the second sector that generates the most

greenhouse gases (GHG) in Portugal, accounting for around

15% of the country’s total emissions. Because it is a sector

directly linked to the environment and the green economy, the

importance of environmental sustainability, combined with

economic sustainability, must be one of the strategic goals of

the sector’s companies, seeking to adopt the best practices and

techniques available to minimise the impact of the activity.

The creation of new waste recovery units with cutting-edge

technologies still lacking in the country, the promotion of the

use of logistics platforms to optimise the circuits associated

with waste collection, storage and transport, the stimulation of

renewable energy production in facilities of waste management

operators, the introduction of support lines for the technological

modernisation of operators with a view to obtaining recycled

materials and higher quality alternative fuels, the promotion of

the use of alternative fuels in the waste transport fleets and the

use of route optimisation systems are possible ways for the waste

sector to become more efficient and with less environmental

impact on the atmospheric emissions (2014-2020 National Plan

for Waste Management).

Cooperation

Insufficient sharing of infrastructure among municipal waste

management systems and good practices amongst industry

stakeholders is one of the weaknesses identified in the PERSU2020.

This finding may well be extended to the entire waste sector, where,

in fact, there is still insufficient cooperative dynamics and good

practice sharing.

The associative movement in the waste area is largely

made up of five entities: the Association for Waste Management

(ESGRA), the Portuguese Association of Waste and Recycling



O movimento associativo na área dos resíduos é composto

largamente por cinco entidades: a Associação para a Gestão

de Resíduos (ESGRA), a Associação Portuguesa dos Operadores

de Gestão de Resíduos e Recicladores (APOGER), a Associação

das Empresas Portuguesas para o Setor do Ambiente (AEPSA),

o BCSD Portugal e a Associação Smart Waste Portugal (ASWP).

São estas entidades que podem potenciar fortemente no futuro

o aprofundamento da cooperação no setor e o aumento da

eficiência coletiva.

Dinâmica de crescimento e desenvolvimento do setor dos resíduos em PortugalNo que concerne à dinâmica, o setor dos resíduos registou em

Portugal um crescimento muito significativo nas últimas déca-

das, apenas perturbado pelas crises económicas e financeiras

que se abateram sobre a economia portuguesa em 2008-2009

e 2011-2012.

Os dados disponíveis mais recentes mostram que, em 2016,

o valor criado pelo núcleo duro do setor beneficiou de um cresci-

mento acumulado de quase 69% comparativamente com o ano de

2004, após ter tido o seu pico em 2010, ano em que o crescimen-

to acumulado face a 2004 chegou a superar os 61%. Este forte

crescimento decenal foi impulsionado sobretudo pelo crescimento

da atividade de tratamento e eliminação de resíduos, cujo VAB

duplicou no período em análise, tendo mesmo atingido 2,24 vezes

o valor do VAB verificado no ano base (Gráfico 19).

Management Operators (APOGER), the Association of

Portuguese Companies for the Environment Sector (AEPSA), the

Business Council for Sustainable Development Portugal (BCSD

Portugal) and the Smart Waste Portugal Association (SWPA).

It is these entities that can strongly enhance the deepening

of cooperation in the sector and the increase of collective

efficiency in the future.

Dynamics of growth and development of the waste sector in PortugalRegarding the dynamics, the waste sector registered a very

significant growth in Portugal in the last decades, only affected by

the economic and financial crises that hit the Portuguese economy

in 2008-2009 and 2011-2012.

The most recent data available show that in 2016 the value

created by the hard core sector benefited from a cumulative

growth of almost 69% compared to 2004, after having peaked

in 2010, the year when cumulative growth compared to 2004

surpassed 61%. This strong 10-year growth was driven mainly by

the growth in waste treatment and disposal activity, whose GVA

doubled in the period under analysis, reaching 2.24 times the GVA

value recorded in the base year (Chart 19).

Gráfico 19. Dinâmica do VAB do setor dos resíduos | 2004-2016

Chart 19. GVA Dynamics of the waste sector | 2004-2016

Source: EY-AM&A based on data from Statistics Portugal (INE) and Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority (ERSAR)Fonte: EY-AM&A com base em dados do INE e ERSAR



De forma mais desagregada, é possível verificar que foi o

segmento específico do tratamento e eliminação de resíduos peri-

gosos que mais contribuiu para este resultado. Em 2004 respondia

por um VAB incipiente de 7,7 milhões de euros, mas atualmente

responde por um VAB superior a 40 milhões, tendo mesmo roçado

os 50 milhões de euros no ano de pico de 2011. De igual forma, a

atividade de tratamento e eliminação de resíduos não perigosos

também registou um crescimento muito elevado.

Não obstante a contração mais recente da atividade do

setor dos resíduos (ocorrida entre 2011 e 2012), as estatísticas

de fluxos de resíduos em Portugal mostram que o potencial de

tratamento e valorização de resíduos no país ainda é grande,

dado que uma parte significativa dos resíduos continua a ter o

aterro como destino direto ou indireto. Assim, embora se tenha

capitalizado uma parte importante do potencial de crescimento

do setor nas últimas décadas, a margem de crescimento futuro

está longe de estar esgotada.

Uma parte importante da dinâmica recente evidenciada

pelo setor dos resíduos em Portugal esteve associada à gestão de

resíduos urbanos. A Caixa 2 que se segue sistematiza os aspetos

essenciais que caraterizaram essa dinâmica e que a justificam.

As exportações têm no setor dos resíduos um significado dife-

rente da maioria das restantes atividades económicas, uma vez que

nem sempre tem uma motivação positiva numa perspetiva global,

podendo, inclusivamente, evidenciar fragilidades nos sistemas de

recolha, tratamento e valorização de resíduos por parte dos países.

In a more unbundled way, it is possible to verify that it was the

specific segment of “treatment and disposal of hazardous waste”

that contributed most to this result. In 2004, it accounted for an

incipient GVA of 7.7 million Euros, but currently it accounts for a

GVA of over 40 million, having even reached 50 million Euros in the

peak year of 2011. Likewise, the treatment and disposal of non-

hazardous waste has also grown very strongly.

Notwithstanding the most recent contraction in waste activity

(from 2011 to 2012), the statistics on waste streams in Portugal show

that the potential for waste treatment and recovery in the country

is still large, as a significant part of waste still has the landfill as a

direct or indirect destination. Thus, although a significant part of the

sector’s growth potential has been capitalised in recent decades, the

potential for future growth is far from exhausted.

An important part of the recent dynamics shown by the

waste sector in Portugal was associated with the management of

municipal waste. Box 2 below systematises the essential aspects

that have characterised and justified this dynamics.

In the waste sector, exports have a different meaning from most

other economic activities, since it has not always a positive drive from a

global perspective, and may also show weaknesses in countries’ waste

Caixa 2. Dinâmicas específicas na gestão de resíduos urbanos

Box 2. Specific dynamics in municipal waste management

The municipal waste management sector has significantly developed in Portugal in recent decades, as sustained by ERSAR (Portugal’s Water and Waste Services Regulation Authority) in its 2016 annual report on the water and waste sector.The prevailing model in the downstream management of municipal waste is that of direct management: about 9 out of 10 managing “entities” responsible for the collection of undifferentiated municipal waste are municipal services, which are spread over 82% of the municipalities of mainland Portugal. These counties represent 80% of the territory and almost 74% of the population covered. This situation contrasts with the greater level of entrepreneurship in the management of specific flows and sectoral waste. Specifically, according to the information obtained on the basis of INE’s business accounts and the information reported by the operators to ERSAR, it is possible to conclude that more than 58% of the GVA generated in 2016 in the downstream management of waste (waste collection) arose from business entities, compared to almost 42% in municipal services. This reality results from a progressive increase in the companies’ role (public and private) in this area of activity, at the expense of a reduction of municipal services’ participation, marking, therefore, a greater entrepreneurialisation and professionalisation of such activities.In the upstrem management of municipal waste, the changes in recent years were even more significant. The privatisation of EGF - Empresa Geral de Fomento, SA, a subsidiary of the AdP Group (Águas de Portugal), carried out in 2014/15, made public companies Valorminho, Resulima, Resinorte, Suldouro, Resiestrela, ERSUC, Valorlis, Valnor, Valorsul, Amarsul and Algar to pass to Suma Group (owned by the Mota-Engil and Urbaser consortium). These companies were responsible for the processing of 3.1 million tonnes of municipal waste (68% of national production), covering 60% of the population and 174 of the 278 Portuguese municipalities. Thus, with the privatisation of the EGF Group, the municipal waste management has largely gone to the private sphere, significantly reinforcing a progressive trend of the past in this regard.

Como sustentado pela ERSAR no relatório anual sobre o setor das águas e resíduos de 2016, o setor de gestão de resíduos urbanos registou, em Portugal, uma evolução muito significativa nas últimas décadas. O modelo de gestão direta é o predominante na gestão de resíduos urbanos em baixa: cerca de 9 em cada 10 “entidades” gestoras da recolha de resíduos urbanos indiferenciados são serviços municipais, espalhados por 82% dos concelhos de Portugal Continental. Esses concelhos representam 80% do território e quase 74% da população abrangida. Esta situação contrasta com o maior nível de empresarialização da gestão de fluxos específicos e na gestão de resíduos setoriais. Em concreto, segundo a informação apurada com base nas contas das empresas do INE e da informação reportada pelos operadores à ERSAR, é possível concluir que mais de 58% do VAB gerado em 2016 na gestão de resíduos em baixa (recolha de resíduos) teve origem nas entidades empresariais, face a quase 42% nos serviços municipais. Esta realidade resulta de um progressivo aumento do papel das empresas (públicas e privadas) nesta área de atividade, a expensas de uma redução do peso dos serviços municipais, marcando, portanto, uma maior empresarialização e profissionalização das atividades. Na gestão de resíduos urbanos em alta, as alterações nos últimos anos foram ainda mais significativas. A privatização da EGF - Empresa Geral de Fomento, SA, subsidiária do Grupo AdP (Águas de Portugal), levada a cabo em 2014/15, fez passar para o Grupo Suma (detido pelo consórcio Mota-Engil e Urbaser) as empresas públicas Valorminho, Resulima, Resinorte, Suldouro, Resiestrela, ERSUC, Valorlis, Valnor, Valorsul, Amarsul e Algar, que eram responsáveis pelo processamento de 3,1 milhões de toneladas de resíduos urbanos (68% da produção nacional), abrangendo 60% da população e 174 dos 278 municípios portugueses. Assim, com a privatização do Grupo EGF, a gestão de resíduos urbanos passou largamente para a esfera privada, reforçando de forma significativa uma tendência progressiva do passado neste sentido.



Esta realidade assume um significado ainda mais vincado se pensar-

mos o setor dos resíduos numa perspetiva de economia circular. No

caso particular das atividades ligadas à valorização de materiais, a si-

tuação é diferente, uma vez que a existência de exportações denota

não só a existência de capacidade para a transformação de resíduos

em recursos a reintroduzir no circuito económico como também

evidencia a competitividade com que essa valorização é realizada,

ao ponto de terem um preço de venda mais competitivo do que os

materiais virgens, para que sejam realizadas exportações.

Como já referido, o setor dos resíduos em Portugal paten-

teia uma baixa orientação exportadora direta (cerca de 14%,

incluindo as atividades complementares), o que, em paralelo

com a tendência de diminuição resíduos depositados em

aterro que caracterizou o passado recente, sinaliza a existência

de uma boa capacidade de processamento, tratamento e

valorização de resíduos dentro do território nacional. Acresce

que, a maior parte das exportações portuguesas de resíduos é

realizada pelas empresas dedicadas à valorização de materiais,

embora o comércio por grosso de desperdícios e sucata tam-

bém tenha uma expressão relevante.

Os dados da Central de Balanços do Banco de Portugal permi-

tem concluir que o setor dos resíduos exportou em 2016 cerca de 338

milhões de euros. Este valor tem vindo a reduzir-se nos últimos anos, a

partir de um pico de 460 milhões de euros registado em 2012.

O saldo comercial do setor dos resíduos mostra-se larga-

mente excedentário, registando em 2016 um valor positivo

de cerca de 221 milhões de euros, podendo destacar-se o

subsetor da valorização de materiais pelo contributo para

collection, treatment and recovery systems. This reality assumes an even

greater meaning if one considers the waste sector from a circular economy

perspective. In the particular case of activities related to material recovery,

the situation is different, since the existence of exports indicates not only

that there is capacity to transform waste into resources to be reintroduced

in the economic circuit but also shows the competitiveness with which

this recovery is carried out, to the point of having a more competitive sales

price than the virgin materials, so that exports are made.

As mentioned above, the Portuguese waste sector

shows a low direct export orientation (around 14%, including

complementary activities) which, in parallel with the recent

downward trend of waste landfilled, indicates the existence of

a good capacity for waste processing, treatment and recovery

within the national territory. Moreover, most Portuguese

exports of waste are carried out by companies engaged in

material recovery, although the wholesale trade of waste and

scrap is also relevant.

Data from the Central Balance Sheet Database of Bank of

Portugal allow us to conclude that the waste sector exported

about 338 million Euros in 2016. This value has been decreasing

in recent years, from a peak of 460 million Euros in 2012.

The trade balance of the waste sector shows a large

surplus, registering a positive value of around 221 million

Euros in 2016, and the material recovery sub-sector stands

out here for the contribution made to this result (44 million

Gráfico 20. Exportações das empresas do setor dos resíduos | 2010-2016

Chart 20. Exports of waste sector companies | 2010-2016

Source: EY-AM&A based on data from Bank of PortugalFonte: EY-AM&A com base em dados do Banco de Portugal



esse resultado (44 milhões de euros), embora tenha sido a

atividade de comércio por grosso de desperdícios e sucata a

contribuir de forma mais relevantes para esse bom resultado

(+159 milhões de euros).

Performance económico-financeira do setor dos resíduosAlém da sustentabilidade ambiental, o tecido empresarial,

neste ou noutro qualquer setor, deve assegurar a sustentabili-

dade económico-financeira do negócio de modo a promover

continuamente o seu crescimento e criar capacidade financeira

para que o mesmo acompanhe o desenvolvimento tecnológico

através de investimentos regulares.

A robustez económico-financeira do setor era moderada-

mente elevada, em 2016, mas mostrava algumas fragilidades,

designadamente no que diz respeito à vertente económica. A

quebra recente no volume de negócios das empresas provocou

um emagrecimento dos resultados operacionais e dos cash-

flows gerados pelas operações. Esta realidade foi especialmente

visível nas empresas dos subsetores da valorização de materiais

e da descontaminação e atividades similares, que, em média,

registaram resultados líquidos negativos ou próximos de zero.

No caso da valorização de materiais, este resultado pode estar

relacionado com as dores de crescimento e com os esforços de

investimento realizados ao longo dos últimos anos.

O incumprimento das obrigações de crédito por parte

das empresas foi (e continua a ser) um dos grandes flagelos

da economia portuguesa, fator que, entre outros aspetos,

tem limitado de forma muito significativa a conceção de

novos financiamentos e, por consequência, retirado poder de

Euros), although it has been the activity of wholesale of waste

and scrap that has contributed more relevantly to this good

outcome (+159 million Euros).

Economic and financial performance of the waste sectorIn addition to environmental sustainability, the business fabric, be

it in this sector or in another one, must ensure the economic and

financial sustainability of the business in order to continuously

promote its growth and create the financial capacity to accompany

technological development through regular investments.

The sector’s economic and financial strength was

moderately high in 2016, but it showed some weaknesses,

particularly with regard to the economic aspect. The recent fall

in the companies’ turnover caused a loss in operating results

and cash-flows generated by the operations. This reality was

especially evident in the companies of ”material recovery”

and “remediation and similar activities” subsectors which, on

average, registered net losses or results close to zero. In the case

of material recovery, this result may be related to growing pains

and investment efforts made in recent years.

Failure to comply with corporate credit obligations was

(and is, still) one of the major scourges of the Portuguese

economy, which has significantly limited the design of further

Gráfico 21. Situação Económico-Financeira das Empresas do Setor dos Resíduos | 2016

Chart 21. Economic and financial situation of waste sector companies | 2016

Source: EY-AM&A based on data from Bank of PortugalFonte: EY-AM&A com base em dados do Banco de Portugal



investimento ao tecido empresarial. Porém, o setor dos resíduos

(incluído na divisão da CAE “Captação, tratamento e distribuição

de água; saneamento, gestão de resíduos e despoluição”) está

largamente alheado desta realidade apresentando umas das

taxas de crédito vencido mais baixas entre todos os setores

de atividade (apenas superado pela indústria tabaqueira, pela

indústria farmacêutica e pela indústria dos equipamentos

informáticos e produtos eletrónicos), situando-se em 2,5% no

final do ano de 2017.

funding, among other aspects, and has, consequently, taken

away the investment power from the business fabric. This is

not the case of the waste sector (included in the NACE division

“Water collection, treatment and distribution, sewerage, waste

management and remediation activities”) as it presents some of

the lowest overdue credit rates across all sectors of activity (only

surpassed by the tobacco industry, the pharmaceutical industry

and the computer equipment and electronic products industry),

standing at 2.5% by the end of 2017.



6. Oportunidades de circularidade

6. Circularity opportunities Com base na utilização de vários indicadores que procuram

aferir o posicionamento económico (Valor Acrescentado Bruto,

Emprego e Exportações) e o posicionamento de circularidade

(Consumos Intermédios, Resíduos Gerados, Resíduos Valori-

zados) dos vários setores que compõem a economia nacional,

construiu-se um indicador composto que procura aferir o

potencial económico de cada setor e, concomitantemente,

construiu-se também um indicador composto para avaliar o po-

tencial de circularidade setorial, no sentido de perspetivar quais

os setores que a ser alvo de aposta no âmbito da circularidade

teriam impactos mais expressivos e eficazes na concretização

de metas e objetivos propostos para esta área.

Gráfico 22. Priorização Setorial ao nível do Potencial de Circularidade e do Potencial Económico

Chart 22. Sectoral Prioritisation at the level of Circularity Potential and Economic Potential


Based on the use of various indicators seeking to measure the

economic (Gross Value Added, Employment and Exports) and

the circularity (Intermediate Consumption, Generated Waste,

Recovered Waste) positioning of the multiple sectors that make up

the national economy, one has built both a composite indicator

aiming at gauging the economic potential of each sector and, at

the same time, another composite indicator aiming at assessing

the potential of sectoral circularity, with a view to envisioning

which sectors, to be invested in the scope of circularity, would

have more relevant and effective impact on achieving goals and

objectives proposed for this area.



Constata-se, que são os setores da Fabricação de máquinas,

equipamentos e material de transporte, da Construção, das Metalúr-

gicas de base e produtos metálicos e do Comércio e serviços (exceto

CAE 4677) que revelam, em simultâneo, um maior potencial de

circularidade e um maior potencial económico. Seguem-se outros

como o setor das Indústrias extrativas, o das Indústrias alimentares,

bebidas e tabaco, o dos Minerais não metálicos, o das Indústrias da

moda (têxtil, vestuário e calçado) e o das Indústrias químicas, farma-

cêuticas, da borracha e dos plásticos.


Gráfico 23. Importância relativa dos custos de mercadorias e matérias-primas e dos gastos com pessoal por volume de negócios | 2016

Chart 23. Relative importance of costs of goods and raw materials and personnel costs by turnover | 2016

It can be seen that it is the sectors of “Machinery, equipment

and transport material”, “Construction”, “Basic metals and metal

products” and “Commerce and services” (except NACE 4677),

that show, simultaneously, a greater potential for circularity

and a greater economic potential. These are followed by others

such as the “Extractive industries”, ”Food, beverages and tobacco

industries”, “Non-metallic minerals”, “Fashion industries (textiles,

clothing and footwear)” and “Chemical, pharmaceutical, rubber

and plastics industries”.



Por outro lado, olhando para os dados disponíveis,

verifica-se que os setores que apresentam uma preponde-

rância relativa dos custos com matérias-primas consumidas

mais elevada são tipicamente os setores transformadores, a

agricultura e o setor da energia. Nessa linha, a implementação

de processos de planeamento, gestão e operacionalização e

controle de fluxos de matérias-primas de forma mais eficiente

nestes setores desde o ponto de origem até o ponto de con-

sumo da matéria-prima poderá implicar a geração efetiva de

maiores níveis de valor acrescentado para as empresas e, por

conseguinte, a libertação de cash-flows com eventual aplica-

ção em investimentos empresariais noutras vertentes, sejam

elas novas tecnologias, expansão da atividade, valorização de

resíduos, internacionalização ou outras.

On the other hand, looking at the available data, it can be

seen that the sectors with the highest relative preponderance

of costs with raw materials consumed are typically the

manufacturing sector, the agriculture and the energy sector.

In this line, a more efficiently implementation of planning

processes, management and operationalisation and control of

raw material flows in these sectors, from the origin point to the

consumption point of raw materials, may imply the effective

generation of higher levels of added value for companies and,

therefore, the release of cash flows with possible application

in business investments in other areas, whether they are

new technologies, expansion of activity, waste recovery,

internationalisation or others.


REPRODUÇÃO PROIBIDAO conceito de circularidade adota os processos de renovação,

restauração e recuperação para aumentar o tempo de vida dos

produtos, componentes e materiais. Esta abordagem alarga a

noção atual de reciclagem, maioritariamente focada em “quick

wins” nos fluxos de resíduos, na medida em que os produtos

“circulares” são concebidos para ser utilizados em fim de vida

como matéria-prima de outras atividades económicas.

As margens de progressão neste domínio são enormes. A título de

exemplo, refira-se que a Comissão Europeia identificou 20 matérias-pri-

mas críticas, com elevada relevância económica para a UE e alto risco de

abastecimento. Algumas destas matérias-primas incluem elementos

raros com aplicação nas tecnologias avançadas. Contudo, apesar da sua

oferta limitada, menos de 1% destes elementos são reciclados.

Os novos modelos circulares que agora estão a despontar po-

derão, a médio prazo, conduzir a uma economia de serviços mais

alargada, com enfoque no acesso à utilização dos produtos em de-

trimento da sua propriedade. Se existe um consenso alargado de

que é desejável a transição para um nível superior de circularidade

da economia, mantém-se o debate de como o mesmo poderá ser

alcançado. Alguns Estados-membros adotaram já estratégias alar-

gadas que encorajam a transição a diferentes níveis, especialmente

ao nível do estímulo da colaboração para as atividades de I&D, do

empreendedorismo e da inovação tecnológica.

Desta forma, procura-se neste capítulo fazer uma análise

a vários aspetos que assumem um papel estratégico na promo-

ção da circularidade.

Drivers da economia circular

O período de vida dos bens determina a sua velocidade de substitui-

ção e, consequentemente, o consumo de recursos naturais exigidos

para a sua produção e a quantidade de resíduos produzidos. O con-

ceito de extensão da vida útil dos bens é essencial a uma estratégia

de transição económica porque (i) oferece um elemento essencial

para despoletar a transição e (ii) é uma estratégia económica consis-

tente para o setor privado. Encurtar o ciclo de vida, como acontece

nas políticas de “obsolescência programada”, aumenta a procura para

bens de substituição (caso haja poder de compra).

A extensão da vida do produto, por outro lado, otimiza a

extensão total da vida dos bens e reduz a utilização de recursos

naturais e consequentemente de resíduos. Uma observação re-

levante prende-se com o facto da extensão da vida do produto,

por comparação com a obsolescência acelerada, corresponder

a uma substituição de atividades extrativas e de fabricação por

serviços e, por essa via, à substituição de empresas de grande

escala e intensivas em capital por empresas de menor dimen-

são, intensivas em mão-de-obra, integradas localmente.

7. Inovação, tecnologia e colaboração em cadeias de valor circular

The concept of circularity adopts the renovation, restoration

and recovery processes to increase the life time of products,

components and materials. This approach broadens the current

notion of recycling, mostly focused on “quick wins” in waste

streams, as “circular” products are designed to be used at the end

of life as a raw material for other economic activities.

The progression margins in this area are huge. As an example,

the European Commission has identified 20 critical raw materials

with high economic relevance for the EU and high risk of supply.

Some of these raw materials include rare elements with application

in advanced technologies. However, despite their limited supply,

less than 1% of these elements are recycled.

The new circular models that are now emerging may, in the

medium term, lead to a broader service economy, with a focus

on access to the use of products rather than ownership. If there

is a broad consensus in favour of the transition to a higher level

of circularity of the economy, the discussion remains on how it

can be achieved. Some Member States have already adopted

broad strategies that encourage the transition at different levels,

especially at the level of stimulating collaboration for R&D,

entrepreneurship and technological innovation activities.

In this way, this chapter seeks to analyse several aspects that

play a strategic role in promoting circularity.

Drivers of the Circular Economy

Goods lifespan determines their replacement speed and,

consequently, the consumption of natural resources required

for their production and the amount of waste produced.

The concept of the extension of the useful life of goods is

essential to an economic transition strategy because (i) it

provides an essential element to trigger the transition and

(ii) it is a consistent economic strategy for the private sector.

By shortening the life cycle, as in the case of the “planned

obsolescence” policies, the demand for replacement goods

increases (if there is purchasing power).

Conversely, the product life extension optimises the total

extension of goods life and reduces the use of natural resources

and consequently of waste. It is important to observe that the

product life extension, compared to accelerated obsolescence,

corresponds to a replacement of extractive and manufacturing

activities for services and, thereby, to the replacement of big and

capital-intensive companies for smaller, labour-intensive, locally

integrated companies.

7. Inovação, tecnologia e colaboração em cadeias de valor circular



Em contraste com os processos produtivos lineares, as cadeias

circulares e, em particular, os ciclos mais internos de reparação

e refabrico, têm potencial de substituição de energia por mão-

de-obra (um recurso renovável).

Segundo dados empresariais, em média, 75% da energia

necessária para produzir um bem é requerida para a produ-

ção de matérias-primas, enquanto apenas 25% é usada para

o processo de transformação. Pelo contrário, em termos de

requisitos de mão-de-obra, 25% é destinada à produção de

matérias-primas enquanto 75% ao processo de transformação.

A refabricação e a reparação numa cadeia de valor circular, do

mesmo modo que os processos de transformação intensivos

em mão-de-obra, reforçam o carácter de minimização de ener-

gia e maximização de trabalho da economia. Consequentemen-

te, refabrico e reparação são frequentemente atividades mais

intensivas em trabalho que a fabricação de matérias-primas.

Elementos de inovação nos modelos de negócio circulares

Uma economia de elevada circularidade é uma composição dinâ-

mica de círculos de múltiplos recursos usados através de diferentes

economias abertas e conectadas. A inovação assenta sobre dois

conceitos relevantes: processos de ciclo fechado (“close loop

economy”) e conceção de produtos com o fim de os reconceber

(“design to re-design”). Alternativos à conceção de produtos e

sistemas circulares, estes conceitos têm sido aplicados a produtos

de conceção baseada em princípios de “eco-eficácia”, “emissões

zero” e “ecoeficiência”, que têm vindo a ser levados com sucesso ao

mercado. A aplicação da combinação destes princípios de design

permite desenvolver produtos e sistemas industriais que mantêm

e aumentam a qualidade e a produtividade material ao longo de

vários ciclos de vida.

Figura 4. Modelos de negócio associados à economia circular

Figure 4. Business models associated with the circular economy

Fonte / Source: Accenture (2014), Circular Advantage:

Innovative Business Models and Technology to Create Value

in a World without Limits of Growth

In contrast to linear production processes, circular chains,

particularly the most internal repair and remanufacturing

cycles, have the potential to replace energy by labour (a

renewable resource).

According to business data, on average, 75% of the energy

consumed to produce a good is allocated to the production of raw

materials, while only 25% is used in the transformation process. On

the contrary, in terms of labour requirements, 25% is devoted to the

production of raw materials while 75% is aimed at the transformation

process. Remanufacturing and repair in a circular value chain, as well

as labour-intensive transformation processes, strengthen the nature

of energy minimisation and maximisation of labour in the economy.

Consequently, remanufacturing and repair are often more labour-

intensive activities than the manufacturing of raw materials.

Innovation elements in circular business models

An economy of high circularity is a dynamic composition of

multi-resource circles used across different open and connected

economies. The innovation lies in two relevant concepts: ‘close-

loop economy’ and ‘design to re-design’. Being alternative to the

design of circular products and systems, these concepts have

been applied to conceptual products based on principles of “eco-

effectiveness”, “zero emissions” and “eco-efficiency”, which have

been successfully brought to market. Applying the combination

of these design principles allows for the development of industrial

products and systems that maintain and increase quality and

material productivity over several life cycles.



Ecodesign sistémico nas cadeias de valor

A adoção de princípios de ecodesign, que visam uma maior

eficiência na utilização de recursos ao longo de todo o ciclo

de vida do produto, combinada com maior coordenação nas

cadeias de valor poderá prevenir de forma significativa a pro-

dução de resíduos no final do ciclo de vida. Diversas estratégias

existem para este fim, desde o desenho de produtos modulares

a produtos de elevada eficiência na sua desmontagem e reuti-

lização. Cerca de 80% do impacto ambiental de um produto é

determinado por decisões estabelecidas na fase de conceção,

as quais são hoje determinadas sobretudo por considerações

de estética e considerações económicas.

Ativos inteligentes

A interação entre plataformas físicas e digitais, ao explorar o

potencial de inovação decorrente da combinação da circulari-

dade com a tecnologia, mostra que é útil considerar os fatores

de valor associados à circularidade com aqueles que decorrem

de “equipar” os ativos com sensores e com ligação à Internet,

gerando a possibilidade transmissão de informação sobre a

localização, estado e disponibilidade. Os ativos passam, assim,

a estar dotados de “inteligência”, traduzida na geração de dados

cujos padrões fundamentais podem ser armazenados e explora-

dos por algoritmos de aprendizagem-máquina.

Prolongamento da vida do produto em ciclo fechado

São inúmeros os benefícios das inovações que alongam a vida

dos produtos. Os serviços de I&D, de reparação, de manutenção,

de leasing e de renting serão aqueles que mais beneficiarão

diretamente do alargamento da vida do produto, sendo de

destacar que estes serviços estão totalmente disseminados

por toda a economia. Por outro lado, as atividades económicas

correspondentes aos fabricantes tier 1 a 3 poderão assumir

um peso maior de serviços, em detrimento dos modelos de

negócio tradicionais OEM (Original Equipment Manufacturer).

Para além disso, todos os tipos de agentes económicos (famílias,

PMEs, empresas sociais, etc.) poderão beneficiar do alargamen-

to do ciclo de vida (quanto maior a dependência das receitas no

produto maior será o benefício de um alargamento da vida do

produto).

Em contrapartida, todos os setores de transformação têm

o potencial de serem afetados negativamente por ciclos de vida

mais longos, o que poderá resultar em barreiras e ações inde-

sejáveis, na perspetiva do bem-estar geral. As compras públicas

são um fator-chave na promoção do alargamento do ciclo de

vida do produto.

Novos mercados de matérias-primas secundárias

As necessidades de acesso às matérias-primas e aos fluxos ma-

teriais diferem de setor para setor. Embora não existam razões

para assumir que, no longo prazo, possa haver um esgotamento

nos stocks generalizados de matérias-primas, há claramente o

risco de tal acontecer no curto prazo. Por outro lado, o conceito

de sustentabilidade pressupõe a aplicação, individual e coletiva,

Systemic eco-design in value chains

The adoption of eco-design principles, which aim at greater

efficiency in resource use throughout the product life extension,

combined with greater coordination in value chains can

significantly prevent the production of waste at the end of the

life cycle. There are several strategies for this purpose, from

the design of modular products to products of high efficiency

in their disassembly and reuse. About 80% of a product’s

environmental impact is determined by decisions made at the

design stage, which are determined today mainly by aesthetics

and economic considerations.

Intelligent Assets

When exploring the innovation potential arising from the

combination of circularity and technology, the interaction between

physical and digital platforms shows that it is useful to consider

the value factors associated with circularity with those resulting

from “equipping” the assets with sensors and internet connection,

generating the possibility of transmitting information about

location, status and availability. Thus, assets become endowed

with “intelligence”, translated into data generation whose

fundamental patterns can be stored and exploited by machine-

learning algorithms.

Product life extension in closed loop

There are a myriad of benefits stemming from innovations that

extend products life. R&D, repair, maintenance, leasing and renting

services will be the ones that will benefit most directly from the

product life extension, and it is worth noting that these services

are fully disseminated throughout the economy. Moreover, the

economic activities corresponding to Tier 1 to 3 manufacturers

could assume a greater weight of services, to the detriment of

the OEM (Original Equipment Manufacturer) traditional business

models. In addition, all types of economic agents (households,

SMEs, social enterprises, etc.) may benefit from the life cycle

extension (the greater the reliance on the product revenue, the

greater the benefit of a product life extension).

In contrast, all transformation sectors have the potential

to be negatively affected by longer life cycles, which may result

in undesirable hurdles and actions from the general welfare

perspective. Public procurement is a key factor in promoting

product life cycle extension.

New secondary raw materials markets

The needs for access to raw materials and material flows differ from

sector to sector. Although there is no reason to assume that there may

be a depletion in the generalised stocks of raw materials in the long run,

there is clearly a risk that this will happen in the short term. Moreover, the

sustainability concept entails the individual and collective application, in a

strict and broad way, of the “zero waste” principle in a circularity context. In

this sense, a more intensive use of recycled raw materials makes it essential



de forma rigorosa e alargada do princípio “desperdício zero”

num contexto de circularidade. Neste sentido, a utilização mais

intensiva de matérias primas-recicladas torna fundamental

aumentar o âmbito e a qualidade da oferta existente e, por isso,

incorrer, no imediato, em novos custos, seja no investimento

em unidades de produção de matérias-primas recicladas ou no

encerramento das existentes.

Inovação no âmbito de Infraestruturas logísticas inteligentes

As funções de recuperação de produtos, logística e reproces-

samento exigem uma infraestrutura dedicada resultante da

renovação, melhoria e evolução das infraestruturas existentes

através da integração de “inteligência” (i.e. dados, informação

e modelos). Dado que o foco do setor dos resíduos incide em

materiais que já entraram no fluxo dos resíduos, as atividades

de prevenção não estão devidamente integradas nos modelos

de negócio do setor. A aceleração para uma economia circular

requer a incorporação de soluções eficientes para a prevenção

de resíduos, o que significa menor volume de materiais nos

fluxos. O planeamento do investimento em futuras expansões

das infraestruturas terá que incluir os efeitos destas atividades.

Para acomodar o impacto da redução da produção de resíduos,

o setor de resíduos terá que adquirir e acumular novas compe-

tências e disponibilizar novos serviços que apoiem modelos de

negócio circulares.

Estratégias colaborativas entre intervenientes

nos processos de circularidade

É necessário ter em linha de conta que a normalização intra-

setorial é uma condição essencial para atingir ganhos de escala

e assim de eficiência nos processos de recuperação e que a

colaboração entre atores de diversas cadeias de valor pode

aplicar-se a muitas outras áreas operacionais, tendo em vista

ganhos de circularidade.

Consumidor enquanto agente de mudança

Os consumidores são agentes críticos para a eficácia de todo

o sistema de crescimento da economia circular, desde logo

porque a sua experiência e prática de reciclagem determina a

qualidade do fluxo de resíduos que é disponibilizado a jusante.

O que se verifica atualmente é que, mesmo os consumidores

recicladores dedicados, declaram experiências frustrantes de

reciclagem, que não permitem aferir o impacto da contribuição

individual. A transição para uma economia mais circular exige

a mudança nos hábitos de consumo. Embora o conceito possa

ser de difícil apreensão pelo cidadão comum, a sua tradução em

termos de benefícios individuais pode conduzir a mudanças de

comportamento no sentido desejado.

to increase the scope and quality of the existing supply and therefore to

incur, at the moment, new costs, either investing in production units of

recycled raw materials or closing down the existing ones.

Innovation in intelligent logistics infrastructures

The functions of product recovery, logistics and reprocessing

require a committed infrastructure resulting from the renewal,

improvement and evolution of existing infrastructures through

“intelligence” (i.e. data, information and models) integration.

Given that the focus of the waste sector is on materials that have

already entered the waste stream, the prevention activities are

not properly integrated into the business models of the sector.

The acceleration to a circular economy requires the incorporation

of efficient solutions for waste prevention, which means less

volume of materials in the flows. Investment planning the in

future infrastructure expansions will have to include the effects of

these activities. In order to accommodate the impact of reducing

waste generation, the waste sector will have to acquire and

accumulate new skills and provide new services that support

circular business models.

Collaborative strategies amongst players in circularity processes

It is necessary to take into account that intra-sectoral

standardisation is an essential condition for achieving scale gains

and, thus, efficiency gains in recovery processes and that the

collaboration between actors from different value chains can apply

to many other operational areas, aiming at gains in circularity.

Consumer as a change agent

Consumers are critical agents for the effectiveness of the entire

system of circular economy growth, first and foremost because

their experience and practice of recycling determine the quality

of the waste stream that is made available downstream. What

is currently occurring is that even dedicated recyclers report

frustrating recycling experiences that do not allow an assessment

of the individual contribution impact. The transition towards a

more circular economy requires changing consumer habits. Even

though the concept may be difficult to grasp by the ordinary

citizen, its translation in terms of individual benefits may lead to

behavioural changes in the desired direction.


REPRODUÇÃO PROIBIDAO presente estudo examinou detalhadamente o quadro

legislativo relevante para a transição da economia para um

padrão circular. Sintetizam-se de seguida os pilares reguladores

fundamentais.

Plano de Ação (Europeu) para a Economia CircularLegislação Antecedente

A estratégia temática de 2005 estabeleceu o quadro geral da

política europeia de resíduos, que modernizou a legislação e

introduziu na abordagem os conceitos de ciclos de vida, pre-

venção da produção de resíduos e promoção da reciclagem.

A Diretiva Quadro Resíduos de 2008 estabeleceu um

abrangente quadro legislativo. Foi aqui que foram consagrados

os principais conceitos da gestão de resíduos, nomeadamente o

“princípio do poluidor pagador”, a “hierarquia dos resíduos” e o

“estatuto de fim de resíduo” (i.e. definição de quando o resíduo

deixa de o ser depois da recuperação). A Diretiva enumera as

operações de eliminação e recuperação de resíduos, bem como

as características que tornam um resíduo num material perigo-

so. A Diretiva estabeleceu ainda metas a serem alcançadas em

2020: 50% dos resíduos urbanos em reutilização e reciclagem

e 70% dos resíduos de construção e demolição (RCD) em

preparação para reutilização, reciclagem e outros métodos de

valorização e recuperação. Esta Diretiva requer que os Estados-

membros elaborem Planos de Gestão de Resíduos ao nível

nacional, regional e local (caso aplicáveis).

A Diretiva Resíduos foi complementada por duas outras: a

Diretiva Aterros de 1999, a qual erradica a deposição em aterro

de resíduos sem tratamento e estabelece metas para a redução

dos resíduos urbanos biodegradáveis que podem ser depo-

sitados em aterro. A segunda é o Regulamento de Transporte

de Resíduos que estabelece informação e procedimentos de

notificação ao transporte transfronteiriço. A Diretiva Resíduos

é complementada ainda por várias normas que se aplicam a

fluxos específicos de resíduos. As instalações específicas estão

igualmente sujeitas a normas legais. Ainda segundo a Diretiva

Resíduos, os implementing acts definiram os critérios para o

estatuto de fim de resíduo para os seguintes materiais: metais,

vidro e cobre.

A iniciativa “Matérias-Primas” foi lançada em novembro

de 2008, bem como uma análise circunstanciada da procura e

potencial escassez da matérias-primas fundamentais.

Já o conceito de gestão do resíduo como um recurso foi

apresentado na iniciativa temática “Roadmap to a resource effi-

cient Europe”, lançada em 2011. Esta iniciativa visou definir ob-

jetivos a médio e longo prazo em matéria de utilização eficiente

8. Políticas públicas para acelerar a transição para a economia circular

The present study has fully looked into the relevant legislative

framework for the economy’s transition to a circular pattern.

The key regulatory pillars are summarized below.

(European) Action Plan for the Circular EconomyPrevious Legislation

The 2005 thematic strategy has laid down the general framework

for European waste policy, which has modernised legislation and

has introduced the concepts of life cycle, prevention of waste

generation and promotion of recycling.

The 2008 Waste Framework Directive has set a

comprehensive legislative framework. It was here where the main

concepts of waste management were enshrined, namely the

“polluter pays principle”, the “waste hierarchy” and the “end-

of-waste criteria” (i.e. definition explains when waste ceases to

be waste after recovery). The Directive lists waste disposal and

recovery operations, as well as the characteristics that make waste

hazardous. The Directive also lays down targets to be achieved

by 2020: 50% of municipal waste in reuse and recycling and 70%

of construction and demolition waste (CDW) in preparation for

reuse, recycling and other recovery methods. This Directive requires

Member States to draw up Waste Management Plans at national,

regional and local level (if applicable).

The Waste Directive was complemented by other two:

the first one is the 1999 Landfill Directive, which eradicates the

landfill of untreated waste and sets targets for the reduction

of biodegradable municipal waste that can be landfilled. The

second one is the Waste Transport Regulation that establishes

information and notification procedures for the transboundary

shipments (i.e. transport) of waste. The Waste Directive is further

complemented by several standards that apply to specific waste

streams. Specific facilities are also subject to legal regulations.

Moreover, according to the Waste Directive, the implementing

acts have defined the end-of-waste criteria for the following

materials: metals, glass and copper.

The “Raw-Materials” initiative was launched in November

2008 as well as a detailed analysis of demand and potential

shortage of key raw materials.

As for the concept of ‘waste management as a resource’, it

was presented in the thematic initiative “Roadmap to a resource

efficient Europe”, launched in 2011. This initiative was aimed at

setting medium and long-term objectives in the efficient use of

resources and means to achieve them. This roadmap was built

upon and complemented other initiatives under the flagship

8. Public policies to accelerate the transition towards the circular economy



dos recursos e meios para os alcançar. Este roteiro teve por base

e complementou as outras iniciativas no âmbito da iniciativa

emblemática, em particular o “Roteiro para uma economia

hipocarbónica”, o Livro Branco dos Transportes e o Roteiro da

Energia, e teve em consideração os progressos realizados com

a Estratégia Temática sobre Utilização Sustentável dos Recursos

Naturais de 2005 e a Estratégia de Desenvolvimento Sustentá-

vel da UE.

O roteiro enquadrou as ações a desenvolver, providencian-

do uma visão para as mudanças estruturais e tecnológicas ne-

cessárias até 2050, considerando medidas a ser implementadas

e metas a ser alcançadas em 2020 para diversas áreas. Trata-se

de uma agenda para a competitividade e o crescimento, ba-

seada na eficiência de utilização recursos no fabrico e consumo

de bens e na criação de atividade empresarial e emprego em

torno de atividades como reciclagem, conceção de produtos,

substituição de materiais e eco-engenharia.

Finalmente, o 7.º Programa de Ação para o Ambiente,

com o conceito de “living well, within the limits of out planet”,

contemplou o objetivo prioritário da gestão de resíduos de

“transformar a União numa economia eficiente em recursos,

verde, competitiva e de baixo carbono”.

Plano de Ação para Economia Circular 2015

A fim de facilitar a transição para uma economia mais circular,

a Comissão apresentou em dezembro de 2015 um pacote de

medidas com propostas legislativas revistas sobre os resíduos,

mas também com um plano de ação abrangente que define

um mandato concreto para o período de vigência da presente

Comissão. As propostas relativas aos resíduos estabelecem uma

visão clara e ambiciosa de longo prazo para aumentar a recicla-

gem e reduzir a deposição em aterros, bem como de estímulo

aos mercados de reutilização, reparação e re-fabrico, desen-

volvimento de mercados de recuperação de materiais e de

matérias-primas secundárias e, ainda, níveis muito superiores

de aproveitamento de bio-resíduos, propondo simultaneamen-

te medidas concretas para vencer os obstáculos no terreno em

termos de melhoria da gestão dos resíduos.

Um dos aspetos mais relevantes do plano passa por asse-

gurar um quadro normativo adequado ao desenvolvimento da

economia circular no Mercado Único e fornecer sinais claros aos

atores económicos e à sociedade sobre a via a seguir, com a defi-

nição de objetivos de longo prazo para os resíduos e o estabeleci-

mento de um conjunto concreto de ações a realizar até 2020.

O plano de ação proposto visa assim promover o inves-

timento e assegurar condições favoráveis para a inovação,

eliminar obstáculos decorrentes da legislação, aprofundar o

Mercado Único e criar condições equitativas que permitam o

envolvimento de todas as partes interessadas.

Adicionalmente, é proposta a implementação de um

quadro de controlo para acompanhar os principais elementos do

plano de ação e o desenvolvimento de uma metodologia comum

da UE para aferir os desperdícios alimentares e definir indicadores

a aplicar. O quadro incluirá indicadores em domínios como:

initiative, in particular the “Roadmap for a Low Carbon Economy”,

the “White Paper on Transport” and the “Energy Roadmap”,

and took into account progress made with the 2005 Thematic

Strategy on the Sustainable Use of Natural Resources and the EU

Sustainable Development Strategy.

The roadmap has framed the actions to be developed,

providing a vision for the structural and technological changes

required by 2050, considering measures to be implemented and

goals to be achieved in 2020 in several areas. It is an agenda

for competitiveness and growth, based on the efficient use of

resources, on the production and consumption of goods and on

the creation of business activity and job opportunities around

activities such as recycling, product design, materials substitution

and eco-engineering.

Finally, the 7th Environment Action Programme, with

the concept of “living well, within the limits of our planet”,

has included the priority objective of waste management of

“turning the EU into a resource-efficient, green and competitive

low-carbon economy”.

2015 Action Plan for the Circular Economy

In order to facilitate the transition towards a more circular

economy, in December 2015, the Commission put forward a

package of measures with revised legislative proposals on waste,

but also with a comprehensive plan of action that defines a

specific mandate for the period of validity of this Commission.

Waste proposals set out a clear and ambitious long-term vision

to increase recycling and reduce landfill as well as stimulate the

reuse, repair and remanufacturing markets, development of

recovery markets for materials and secondary raw materials and

also higher levels of use of bio-waste, while proposing concrete

measures to overcome obstacles on the ground in terms of

improved waste management.

One of the most relevant aspects of the plan is to ensure

a proper regulatory framework for the development of the

circular economy in the single market and provide clear signals

to economic actors and society on the way forward, with the

definition of long-term objectives for waste and the establishment

of a concrete set of actions to be carried out by 2020.

The proposed action plan aims at promoting investment and

ensuring favourable conditions for innovation, removing obstacles

arising from legislation, deepening the single market and creating

a fair conditions enabling all stakeholders to be involved.

In addition, it is proposed to implement a monitoring

framework to follow the main elements of the action plan and

develop a common EU methodology to measure food waste and

define the indicators to be applied. The framework will include

indicators in areas such as:

• security of supply of essential raw materials;

• repair and reuse;



• a segurança do abastecimento de matérias-primas

essenciais;

• a reparação e reutilização;

• a produção de resíduos;

• a gestão dos resíduos;

• o comércio de matérias-primas secundárias na UE e com

países terceiros;

• a utilização de materiais reciclados em produtos.

A execução deste plano e respetivos objetivos pressupõe

investimentos em infraestruturas de recolha e processamento

dos resíduos nos sistemas nacionais e regionais, numa conjun-

tura onde a capacidade dos Estados para proceder a políticas

de investimento público está bastante limitada.

Com a execução deste plano, a prevenção dos resíduos, a

conceção ecológica, a reutilização e medidas similares poderão

trazer às empresas da União Europeia poupanças líquidas de

600 mil milhões de euros, ou seja, 8% do total do seu volume de

negócios anual, e simultaneamente, uma redução de 2% a 4%

das emissões totais anuais de gases com efeito de estufa.

Instrumentos de política pública nacional

Portugal tem disponível um vasto conjunto de instrumentos de

política pública relacionados com a economia circular, que se

podem classificar em quatro tipologias:

• Estratégia, programas, planos

O quadro legislativo nacional contempla diversas estraté-

gias, programas e planos em diversos domínios conexos

com a Economia Circular, traduzidos nos seguintes

documentos: Compromisso para o Crescimento Verde;

Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável;

Programas de Prevenção de Resíduos Urbanos e de Resí-

duos Industriais; Planos de Gestão de Resíduos Urbanos

(Persu II), Industriais (PESGRI) e Hospitalares (PERH); Planos

nacionais para a eficiência energética e para as energias

renováveis. Muito recentemente, foi ainda aprovado o

Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC).

O quadro de políticas públicas referentes à promoção

da competitividade empresarial conta ainda com os

seguintes instrumentos de abrangência transversal com

referências à economia circular e verde, nomeadamente

à eficiência de recursos e a ecoinovação: Estratégia de

Fomento Industrial para o Crescimento e o Emprego

2014-2020; Acordo de Parceria Portugal 2020 e respetivos

Programas Operacionais; Compromisso para a Competiti-

vidade Sustentável do Sector da Construção e Imobiliário.

De interesse referir ainda outros instrumentos de política

publica orientados ao estímulo da eficiência material:

Regime geral aplicável à prevenção, produção e gestão

de resíduos (transpõe a diretiva quadro de resíduos),

DL sobre a operação de tratamento de resíduos (aterro

e inceneração) e DL sobre fluxos específicos (embala-

gens, pilhas e acumuladores, resíduos de equipamentos

• waste generation;

• waste management;

• trade in secondary raw materials both in the EU and with

third countries;

• use of recycled materials in products.

The implementation of this plan and its objectives entails

investments in waste collection and processing infrastructures

in national and regional systems, at a time when the capacity of

States to carry out public investment policies is quite limited.

By implementing this plan, waste prevention, eco-design,

re-use and similar measures could bring net savings of 600 billion

Euros to EU companies, that is to say 8% of their total annual

turnover, and at the same time, a reduction of 2% to 4% of total

annual greenhouse gas emissions.

Instruments of national public policy

Portugal has a wide range of public policy instruments

related to the circular economy, which can be classified into

four types:

• Strategy, programmes, plans

The national legislative framework includes a number of

strategies, programmes and plans in several areas related

to the Circular Economy, as reflected in the following do-

cuments: Commitment to Green Growth; National Strate-

gy for Sustainable Development; municipal and industrial

Waste Prevention Programmes; waste management plans

such as: the Strategic municipal Waste Plan (PERSU II),

the Strategic Industrial Waste Management Plan (PESGRI)

and the Strategic Hospital Waste Plan (PERH); National

plans for energy efficiency and renewable energy. Most

recently, the Action Plan for the Circular Economy (PAEC)

was approved.

The public policy framework for promoting business

competitiveness also includes the following transversal

instruments with references to the circular and green

economy, namely to resource efficiency and eco-inno-

vation: Industrial Development Strategy for Growth and

Employment 2014-2020, 13-20; Portugal 2020 Partnership

Agreement and its Operational Programmes; Commitment

towards sustainable competitiveness of the construction

and real estate sector.

It should also be noted that there are other public policy

instruments aimed at stimulating material efficiency:

General regime applicable to prevention, generation

and management of waste (transposes the waste fra-

mework directive), DL on the waste treatment operation

(landfill and incineration) and DL on specific streams



elétricos e eletrónicos, veículos em fim de vida, óleos

alimentares usados, óleos minerais usados e resíduos de

construção e demolição).

• Sistemas voluntários

No âmbito dos sistemas voluntários, com enfoque

na eficiência dos recursos materiais e energia e na

promoção de melhoria contínua no desempenho

ambiental, destacam-se o sistema comunitário de

atribuição do rótulo ecológico, o sistema comunitário

de eco gestão e auditoria EMAS e ainda os certificados

de gestão ambiental.

• Instrumentos económico-financeiros

Esta é uma vasta área de intervenção a nível europeu e

alguns destes instrumentos têm vindo a ser transpostos e

aplicados para a economia nacional, nomeadamente (i) a

taxa de gestão de resíduos, que promove a aplicação do

princípio da hierarquia de gestão de resíduos, (ii) o mo-

delo da responsabilidade alargada do produtor aplicado

à gestão de fluxos específicos de resíduos, (iii) o Mercado

Organizado de Resíduos (MOR), que facilita a promoção de

trocas comerciais dos diversos tipos de resíduos, potencia

a sua valorização e reintrodução no sistema económico,

de forma transparente e confiável.

• Sistemas de incentivos

No âmbito do Portugal 2020, o PO SEUR - Programa Ope-

racional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos,

pretende contribuir especialmente na prioridade de

crescimento sustentável, respondendo aos desafios de

transição para uma economia de baixo carbono, assente

numa utilização mais eficiente de recursos e na promoção

de maior resiliência face aos riscos climáticos e às catástro-

fes (ver secção Financiamento).

Estímulo à transição para a economia circular e eliminação de barreirasNo atual quadro regulamentar existem ainda inúmeras barreiras

e falhas de mercado que persistem como inibidores da transi-

ção para níveis superiores de circularidade na economia:

• Cumprimento das metas ambientais

O cumprimento das metas inscritas na Diretiva Resí-

duos e conexas tem sido apontado no debate público

como o desafio principal. Aponta-se o desfasamento

entre as opções tecnológicas de Portugal no sector dos

resíduos (na área do Tratamento mecânico e Biológi-

co) e as prioridades inscritas no plano de ação da UE

(ênfase na recolha seletiva de resíduos urbanos e sua

valorização biológica).

• Fiabilidade da Informação disponível sobre o sector

É reconhecido pela generalidade dos agentes do sector

dos resíduos que a informação disponibilizada pelas

(packaging, batteries and accumulators, waste from

electrical and electronic equipment, end-of-life vehicles,

used cooking oils, mineral waste oils and construction

and demolition waste).

• Voluntary systems

In the context of voluntary systems, with a focus on material

resource and energy efficiency and on the promotion of

continuous improvement in environmental performance, the

Community eco-label award scheme, the EMAS (EU Eco-Ma-

nagement and Audit Scheme) and also the environmental

management certificates.

• Economic and financial instruments

This is a wide area of intervention at European level and

some of these instruments have been transposed and

applied to the national economy, namely (i) the waste

management rate, which promotes the application of the

waste management hierarchy principle, (ii) the extended

producer responsibility model applied to the mana-

gement of specific waste streams, (iii) the Organized

Waste Market (OWM), which promotes the exchange of

different types of waste and enhances its recovery and

reintroduction in the economic system, in a transparent

and reliable way.

• Incentive schemes

Under the Portugal 2020, the PO SEUR - Operational

Programme for Sustainability and Efficient Use of

Resources aims to particularly contribute to the priority

of sustainable growth, responding to the challenges of

a transition to a low-carbon economy based on a more

efficient use of resources and on the promotion of a

greater resilience to climate risks and disasters

(see Financing section).

Stimulus to the transition towards the circular economy and elimination of barriersIn the current regulatory framework there are still numerous

barriers and market failures that remain as inhibitors

of the transition to higher levels of circularity in the economy:

• Compliance with environmental targets

The compliance with the targets set out in the Waste

Directive and related Directives has been spotlighted in

the public debate as the main challenge. The gap between

Portugal’s technological options in the waste sector (in

the area of mechanical and biological treatment) and the

priorities set out in the EU action plan (emphasis on the

selective collection of municipal waste and its biological

valorisation) is pointed out.



entidades oficiais não reflete a realidade do sector, sendo

pois, necessário reforçar os mecanismos de fiabilização

desta informação de modo a permitir maior transparência

e rastreabilidade e assim maior eficiência ao mercado.

• Custos burocráticas e administrativos

Numa fase de transição, antecipa-se maior carga burocrá-

tica e administrativa para as empresas, a qual poderá re-

presentar uma desvantagem face a produtores localizados

fora da UE.

• Procura para matérias-primas secundárias

O conceito de “resíduo como recurso” e a sua valorização

esbarra em barreiras burocráticas, mas igualmente na

ausência de um mercado organizado de matérias-primas.

• Estatuto de resíduo

A transformação de resíduos em matérias-primas se-

cundárias (denominada “desclassificação”) confronta-se

com normativos complexos que dificultam e elevam os

custos dos projetos. Por outro lado, não é aconselhável a

simplificação exagerada das exigências para não colocar

em causa a segurança e qualidade dos materiais.

• Segurança jurídica

O roteiro da UE contém diversas áreas de indefinição.

Estes vazios legais são percecionados pelas empresas e

empreendedores como elementos de insegurança e risco

que poderão naturalmente condicionar as decisões de in-

vestimento. Esta insegurança jurídica afeta particularmen-

te as empresas de menor dimensão e por isso com menos

recursos para intervenção aos níveis de decisão política.

• Compras públicas

Sendo a administração pública o maior comprador de

bens e serviços, poderá representar por esta via um catali-

sador no processo de transição ao exigir nos cadernos de

encargos de obra pública ou na especificação de produtos

requisitos que incentivem a circularidade.

• Mercados urbanos eficientes

As mudanças que se têm verificado na política europeia

refletidas na legislação de diversos Estados-membros têm

tido fortes consequências na organização do sector serviços

SGRU, na evolução da estrutura da cadeia de valor e nas

falhas de mercados e inerentes problemas de governança.

Os investimentos necessários na inovação e na infraestrutura

são neste sector intensivos em capital e estendem-se ao

longo de um horizonte de médio e longo prazo. Desse modo,

é necessário garantir estabilidade regulatória, clareza na

aplicação das normas e regras que promovam a concorrência

saudável entre os atores no mercado (sejam públicos ou pri-

vados). O princípio há muito estabelecido na UE de mercados

livres e abertos deve ser aplicado de forma consistente.

• Reliability of available data on the sector

It is recognised by the majority of waste agents that the infor-

mation made available by the official entities does not reflect

the sector´s reality. Therefore, it is necessary to strengthen

the mechanisms of reliability of this information in order to

allow greater transparency and traceability and, thus, greater

efficiency to the market.

• Bureaucratic and administrative costs

In a transitional phase, it is expected that companies get

greater bureaucratic and administrative burdens, which may

represent a disadvantage in relation to producers located

outside the EU.

• Demand for secondary raw materials

The concept of “waste as a resource” and its valorisation

come up against bureaucratic barriers and also against the

absence of an organized market for raw materials.

• Waste criteria

The transformation of waste into secondary raw materials

(referred to as “declassification”) is confronted with complex

regulations that hamper and raise the projects’ costs. Howe-

ver, it is not advisable to oversimplify the requirements in

order to avoid risking materials’ safety and quality of.

• Legal security

The EU roadmap contains several undefined areas. These

legal gaps are perceived by companies and entrepreneurs as

elements of insecurity and risk that can naturally affect in-

vestment decisions. This legal uncertainty particularly affects

smaller companies with fewer resources for intervention at

the political decision-making levels.

• Public procurement

As the public administration is the largest purchaser of goods

and services, it may represent a catalyst in the transition

process by demanding requirements in the public work speci-

fications or product specifications to encourage circularity.

• Efficient urban markets

The changes that have taken place in the European policy,

which are reflected in the legislation of several Member

States, have had a strong impact on the organisation of the

Municipal Waste Management Systems services sector, on

the evolution of the value chain structure and on market

failures and inherent governance problems.

The necessary investments in innovation and infrastructure

are capital intensive in this sector and extend over a medium

and long term horizon. Therefore, regulatory stability, clarity

in the application of standards and rules that promote



• Mercados para produtos

A intensificação da circularidade da economia depende da

existência de mercados eficientes para as matérias-primas

secundárias (MPS) produzidas pelos sectores de recicla-

gem e reprocessamento. Estes mercados são determinan-

tes para a viabilidade económica e competitividade do

sector de gestão de resíduos nacional.

Face à competição direta com matérias-primas virgens

equivalentes, o sector da reciclagem está sujeito a pressão

decorrente dos custos crescentes inerentes à recolha e

processamento dos resíduos. Os constrangimentos estru-

turais e técnicos constituem assim um entrave significativo

à competitividade do sector, que poderão ser minimizados

caso na fase da conceção do produto tenham sido tomados

em consideração requisitos para a fase de pós-consumo

(recolha, triagem, desmantelamento e reciclagem).

Se a “reciclabilidade” do produto não for um fator central

na conceção e engenharia do produto, o respetivo pro-

cessamento torna-se muito dispendioso, ocorrendo uma

“externalidade técnica”. Por outro lado, se as empresas de

recolha e reciclagem detiverem poder de mercado, farão

pressão para a subida dos preços dos produtos reciclados

(o que restringirá os volumes reciclados).

• Alternativas ilegais à reciclagem

As falhas de mercado mais óbvias prendem-se com o

sector da gestão de resíduos e estão relacionadas com os

impactos ambientais das alternativas ilegais à reciclagem

(free-riding na responsabilidade alargada do produtor e

atos ilegais de despejo, aterro e incineração).

Mesmo no pressuposto que o agente económico age

num quadro legal, os custos de tratamento alternativo ou

métodos de eliminação são frequentemente demasiada-

mente baixos por comparação com o custo da reciclagem,

dado que não são verdadeiramente internalizados. Ou

seja, os custos de reciclagem são mais elevados que as

alternativas. Daqui resulta que qualquer medida que

internalize os custos ambientais das alternativas conduzirá

a taxas de reciclagem superiores.

• Formação de preços MPS

A conjuntura de queda e volatilidade de preços nos mer-

cados das matérias-primas virgens, onde acresce a intensa

concorrência, tem tido como consequência que os preços

praticados nos mercados de MPS dificilmente permitem

cobrir os custos da recolha e processamento. Os preços das

matérias-primas virgens e das MPS são influenciados por

diferentes fatores. Os preços das MPS são determinados

pelo custo e eficiência do processo de recolha e tratamento

dos resíduos e intermediado pela procura. Numa situação

em que preços das matérias-primas virgens são inferiores

aos preços das MPS (e.g. caso dos plásticos virgens), as em-

presas compradoras preferem as primeiras e os recicladores

healthy competition between market actors (whether public

or private) should be ensured. The EU’s long-established prin-

ciple of free and open markets must be consistently applied.

• Markets for products

The intensification of the circularity of the economy depends

on the existence of efficient markets for secondary raw mate-

rials (SRM) produced by the recycling and reprocessing sectors.

These markets are decisive for the economic viability and

competitiveness of the national waste management sector.

Given the direct competition with equivalent virgin raw

materials, the recycling sector is subject to pressure resulting

from the increasing costs associated with waste collection

and processing. Structural and technical constraints, thus

constitute a significant barrier to the sector’s competitiveness,

which could be minimised if, in the product design phase,

requirements were taken into account for the post-consump-

tion phase (collection, sorting, dismantling and recycling).

If the product ‘recyclability’ is not a major factor in the

product design and engineering, its processing becomes

very expensive and a “technical externality” occurs.

In addition, if the collecting and recycling companies

have market power, they will push for prices rise of the

recycled products (which will restrict the amount of

recycled products).

• Illegal alternatives to recycling

The most obvious market failures refer to the waste mana-

gement sector and are related to the environmental impacts

of illegal alternatives to recycling (free riding on extended

producer responsibility and illegal disposal, landfill and

incineration).

Even assuming that the economic agent acts within a legal

framework, the costs of alternative treatment or disposal

methods are often too low compared to the recycling cost,

since they are not truly internalised. In other words, recycling

costs are higher than the alternative options. This means that

any measure that internalises the environmental costs of the

alternative options will lead to higher recycling rates.

• SRM Price Formation

The combination of both price drop and volatility in the

markets for virgin raw materials, coupled with the intense

competition, has been causing lower prices on the SRM (se-

condary raw materials) markets, which are unlikely to cover

the collection and processing costs. Virgin raw materials and

SRM prices are influenced by different factors. SRM prices are

determined by the cost and efficiency of the waste collection

and treatment process and are intermediated by demand.

In a situation where virgin raw material prices are lower

than SRM (as is the case of virgin plastics), the purchasing



e reprocessadores não possuem condições comerciais para

competirem, colocando assim toda a cadeia de valor das

MPS em risco em termos da sua circularidade e com dificul-

dades de recuperação célere deste tipo de choques.

• Riscos de volatilidade de preços MPS

Outra vulnerabilidade relaciona-se com a anterior e decorre

do impacto do forte risco de volatilidade dos preços nos

mercados MPS e o seu impacto na cadeia de valor de recicla-

gem. Depois do pico registado em 2011 e 2012, a tendência

de queda dos preços dos MPS tem gerado contração das

margens dos operadores, cortes substanciais nos orçamentos

das entidades públicas locais e condições muito rigorosas de

operação para alguns elos da cadeia de valor de processa-

mento. Os recicladores não têm desta forma capacidade de

estabelecer estratégias para alinhamento com o mercado

de matérias-primas no “price point” adequado, como por

exemplo armazenamento de MPS ou redução da produção

através da restrição de fluxos de resíduos para a instalação de

processamento. Derivado do seu custo e inércia dos seus flu-

xos, as atividades de recolha e processamento terão sempre

que manter o seu funcionamento independentemente das

condições de mercado MPS.

• Dependência da procura externa

A última vulnerabilidade prende-se com a dependência

da Europa no mercado de exportação para colocação do

volume de MPS produzidas. A falta de medidas do lado da

procura tem tido como consequência o baixo dinamismo do

mercado interno europeu. Ao nível das taxas de reciclagem

atuais, segundo dados do Eurostat, a UE exporta cerca de

25% das MPS produzida. Será necessário gerar maiores níveis

de utilização de MPS, sendo consistente com a meta de rein-

dustrialização da economia europeia (20% do PIB) e com o

inevitável crescimento da produção local aos mercados para

onde as exportações europeias se destinam.

• Simbioses de resíduos industriais

Verifica-se que a eficiência material na indústria não

dispõe ainda de instrumentos de política pública que

eleve a dimensão material ao mesmo plano que por

exemplo a eficiência energética ou o uso eficiente água.

Os instrumentos existentes para resíduos industriais não

estão suficientemente orientados para otimizar os ciclos

de vidas dos materiais e a promoção do fecho de ciclo não

está formalizada e integrada nos níveis normativos atuais.

Estas limitações dificultam a contabilização da produção

e a avaliação do mercado potencial de substâncias e

matérias às quais seriam potencialmente aplicáveis os

FER e não contribuem para a constituição de possíveis

simbioses industriais. Embora existam dados de produção

de resíduos industriais cujo reporting é obrigatório, o

perfil de rastreabilidade não é facilmente descortinável e

em alguns casos é mesmo desconhecido.

companies prefer the former ones and recyclers and reproces-

sors do not have the commercial conditions to compete,

thus endangering the entire SRM value chain in terms of its

circularity, which will struggle to quickly recover from this

kind of shock.

• SRM price volatility risks

Another vulnerability is related to the previous one and

derives from the impact of the strong price volatility risk in

the SRM markets and its impact on the recycling value chain.

Following the peak in 2011 and 2012, the trend of SRM price

drop has led to lower operator margins, substantial cuts in

local government budgets, and very strict operating condi-

tions for some links in the processing value chain. Thereby,

recyclers are not in a position to establish strategies for alig-

nment with the market for raw materials at the appropriate

price point, such as SRM storage or reduction of production

by restricting waste streams to the processing facility. Due to

their cost and inertia of their flows, the collection and proces-

sing activities will always have to maintain their operation

regardless the SRM market conditions.

• Dependence on external demand

The last vulnerability concerns Europe’s dependence on the

export market to place the SRM volume produced. The lack of

measures on the demand side has led to the low dynamism

of the European domestic market. Regarding the current

recycling rates, according to Eurostat data, the EU exports

25% of the SRM produced. It will be necessary to generate

higher levels of SRM use, being consistent with the European

economy’s re-industrialization target (20% of GDP) and with

the inevitable growth of local production in the markets

where European exports are destined.

• Symbioses of industrial waste

It is observed that the material efficiency in the industry does

not yet have public policy instruments that raise the material

dimension to the same level as for example the energy

efficiency or the efficient use of water. Existing instruments

for industrial waste are not sufficiently oriented to optimise

material life cycles and the cycle closure promotion is not

formalised and integrated into current regulatory levels.

These limitations make it difficult to account for production

and assess the potential market for substances and materials

to which the EWC (end-of-waste criteria) could potentially

apply and do not contribute to the constitution of possible in-

dustrial symbioses, although there is data on the generation

of industrial waste whose reporting is mandatory, and the

traceability profile is not easily visible and, in some cases, is

even unknown.

In waste declassification, the economic agents expect to full

explore the possibilities provided by the Waste Framework

Directive / General Regime for waste prevention, generation

and management, in the “waste declassification” area. It



Na desclassificação de resíduos, há expectativas dos agentes

económicos face à plena exploração das possibilidades aber-

tas pela Diretiva quadro de resíduos /Regime geral aplicável

à prevenção, produção e gestão de resíduos, na vertente da

“desclassificação de resíduos”. Espera-se que estas possibilida-

des, que decorrem da introdução dos conceitos de “subpro-

dutos” e “fim do estatuto de resíduo”, possam contribuir para

uma redução dos níveis de utilização de matérias-primas

virgens e para o fecho dos ciclos materiais.

• Governância e planeamento integrado

Deve ser desenvolvido um maior esforço na promoção de

maior interligação entre as várias políticas que promovam

a conceção mais sustentável dos produtos, permitindo

assim facilitar a sua valorização ao longo do seu ciclo de

vida, bem como um maior estímulo à incorporação de

matérias-primas secundárias pela indústria.

A título de exemplo, a política de resíduos requer maior

harmonização de premissas de gestão dos fluxos espe-

cíficos com as do Regime geral de gestão de resíduos,

consistente com a aplicação do princípio da hierarquia de

gestão de resíduos e com metodologias comuns na elabo-

ração de metas de gestão (por fluxo e por material).

Investimento e financiamento à transiçãoAs condições de redução de risco de investimento não estão

ainda asseguradas em muitos Estados-membros, nos quais se

inclui Portugal. Considera-se como fator crítico a insuficiente ca-

pacidade dos Estados de fazer cumprir o quadro regulatório, o

que desincentiva os operadores legítimos no mercado e retrai o

novo investimento. Falta capacidade de planeamento estratégi-

co coerente ao longo da cadeia de valor de gestão de resíduos,

desde a recolha, tratamento e processamento até aos (ainda frá-

geis) mercados de MPS, que dificilmente resistirão à volatilidade

do mercado sem medidas de política pública adequadas que

viabilizem economicamente as operações de recolha.

É por isso fundamental adotar uma visão europeia e nacio-

nal de longo prazo, para além do horizonte 2020, que inclua o

quadro legal, a política de recursos e mercados competitivos e

eficientes. O papel dos apoios ao investimento é crítico, relevan-

do-se os apoios disponíveis nos seguintes instrumentos:

• Instrumentos de incentivo

No âmbito da economia circular existem vários canais de

apoio ao investimento que visam a promoção e dinamização

da economia circular a nível nacional por promotores públi-

cos e privados. A acrescer às ações específicas que recaem so-

bre cada fase da cadeia de valor e sobre cada setor-chave, é

indispensável criar condições favoráveis ao desenvolvimento

da economia circular e à respetiva mobilização de recursos.

O apoio à investigação, desenvolvimento e inovação repre-

senta um fator de importância relevante para promover esta

transição e, paralelamente, contribuirá para a competitivida-

de e modernização da indústria da própria UE. O programa

is expected that these possibilities, which arise from the

introduction of “by-products” and “end-of-waste criteria”

concepts, can contribute to a reduction in the levels of virgin

raw materials use and to the closure of material cycles.

• Governance and integrated planning

A greater effort should be made to foster greater intercon-

nection amongst the various policies that promote a more

sustainable product design, thus facilitating their valorisa-

tion throughout their life cycle as well as encouraging the

incorporation of secondary raw materials by industry.

As an example, waste policy requires greater harmonisation

of premises for managing specific flows with those of the Ge-

neral Waste Management Regime to be consistent with the

application of the waste management hierarchy principle,

with common methodologies in developing management

targets (by flow and by material).

Investment and funding for the transitionThe conditions for reducing investment risk are not yet assured

in many Member States, including Portugal. One should consider

as a critical factor the insufficient ability of States to enforce the

regulatory framework, which discourages legitimate operators in

the market and retracts new investment. There is a lack of coherent

strategic planning capacity along the waste management value

chain, from the collection, treatment and processing activities

to the (still fragile) SRM markets, which are unlikely to survive to

market volatility without appropriate public policy measures that

make collection operations economically feasible.

It is therefore essential to adopt a long-term European and

national vision, beyond the 2020 horizon, which includes the

legal framework, the resource policy and competitive and efficient

markets. The role of investment support is critical, standing out the

support available under the following instruments:

• Incentive instruments

Within the scope of the circular economy, there are multi-

ple investment support channels aimed at promoting and

boosting the circular economy at a national level by public

and private promoters. In addition to specific actions

that fall on each stage of the value chain and on each key

sector, it is essential to create favourable conditions for the

development of the circular economy and the respective

resource mobilisation.

The research, development and innovation support is a key

factor in promoting this transition and, at the same time, it

will contribute to the competitiveness and modernisation

of the EU industry itself. The Horizon 2020 programme for

2016-2017 includes a broad initiative: ‘Industry 2020 in the

Circular Economy’, which provides for more than 650 million

Euros for innovative demonstration projects supporting the



do Horizonte 2020, no período 2016-2017, incluiu uma

iniciativa alargada: «Indústria 2020 na economia circular»,

que prevê a concessão de mais de 650 milhões de euros para

projetos de demonstração inovadores que apoiem os objeti-

vos da economia circular e a competitividade industrial na UE

em várias atividades industriais e serviços, nomeadamente

nos setores das indústrias de transformação e de fabrico e

novos modelos empresariais.

Esta ação vem acrescer aos programas do Horizonte 2020

que apoiam, entre outros, projetos inovadores importantes

para a economia circular, em domínios como a prevenção

e gestão de resíduos, os resíduos alimentares, o refabrico, a

indústria transformadora sustentável, a simbiose industrial e

a bioeconomia. Estes projetos deverão ser complementados

através da execução do Plano de Ação para a Ecoinovação.

Sob o espetro da política de coesão, estão também

presentes grandes oportunidades de financiamento da

investigação e inovação, sendo a economia circular uma

das prioridades destacadas pelos Estados-membros e pelas

regiões nas suas Estratégias de Especialização Inteligente,

que a Comissão Europeia irá continuar a apoiar, nomeada-

mente através da Plataforma de Especialização Inteligente.

• Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos

Com o intuito de colmatar o atual défice de investimento

ao nível europeu e reanimar o investimento em projetos

estratégicos, a Comissão Europeia, em parceria com o

Banco Europeu de Investimentos e o Fundo Europeu de

Investimentos lançou o FEIE.

Este novo instrumento tem vindo a assegurar finan-

ciamento para projetos economicamente viáveis, com

um perfil de risco relativamente elevado, em setores de

importância elevada para a UE, nomeadamente a expan-

são das energias renováveis e a eficiência na utilização

de recursos. Neste contexto, o FEIE pode fornecer um

importante auxilio a projetos relativos à economia circular

de pequena escala, financiando projetos inovadores. Até

ao final de 2015, dos 42 projetos aprovados pelo BEI, seis

diziam respeito a esta temática.

• Sistema de incentivos e Financiamento nacional

No âmbito mais específico do Portugal 2020, destaca-se o

PO SEUR - Programa Operacional Sustentabilidade e Efi-

ciência no Uso de Recursos, um dos 16 programas criados

para a operacionalização da Estratégia Portugal 2020.

O Eixo Prioritário III deste programa “Proteger o ambiente

e promover a eficiência dos recursos” assume uma dotação

de 1.045 milhões de euros (valor de Fundo de Coesão), que

corresponde a 46% dos fundos alocados ao POSEUR. De

acordo com o Programa, a importância desta expressiva

alocação financeira é justificada pela amplitude, relevância

e premência das intervenções previstas (bem como dos ele-

vados custos que lhes estão associados), que se consideram

basilares de um crescimento que se pretende sustentável.

objectives of the circular economy and industrial competiti-

veness in the EU in various industrial activities and services,

namely in the processing and manufacturing industries and

new business models.

This action joins the Horizon 2020 programmes which

support, among others, important innovative projects for

the circular economy, in areas such as waste prevention and

management, food waste, remanufacturing, sustainable ma-

nufacturing, industrial symbiosis and bio-economics. These

projects should be complemented through the implementa-

tion of the Eco-innovation Action Plan.

Under the cohesion policy spectrum, there are also great

opportunities for research and innovation funding, and

the circular economy is one of the priorities highlighted

by the Member States and regions in their Smart Speciali-

sation Strategies, which will continue to be supported by

the European Commission, particularly through the Smart

Specialisation Platform.

• European Fund for Strategic Investments

The European Commission, in partnership with the

European Investment Bank and the European Investment

Fund, has launched the EFSI aiming at filling in the current

investment gap at European level and reviving investment

in strategic projects.

This new instrument has been ensuring funding for econo-

mically feasible projects with a relatively high risk profile in

sectors of high importance for the EU, such as the expansion

of renewable energies and the efficient use of resources.

In this context, the EFSI can provide important support to

small-scale circular economy projects by funding innovative

projects. By the end of 2015, 6 out of the 42 projects approved

by the EIB relate to this theme.

• Incentive Scheme and National Funding

Within the specific scope of Portugal 2020, PO SEUR (Ope-

rational Programme for Sustainability and Efficient Use of

Resources), one of the 16 programmes created for the opera-

tionalisation of the Portugal 2020 Strategy, stands out.

The priority axis III of this programme “Protect the

environment and promote resource use efficiency” has

been allocated with 1 045 million EUR (Cohesion Fund

amount), which corresponds to 46% of the funds attribu-

ted to PO SEUR. According to the Programme, the impor-

tance of this significant financial allocation is justified by

the breadth, relevance and urgency of the interventions

envisaged (as well as the associated high costs), which

are considered to be the key pillars of a growth that is

intended to be sustainable.

It is still worth mentioning the recently launched ‘Circular

Economy Voucher’, which aims to support the provision of



Muito recentemente, destaca-se ainda o lançamento do Vale

Economia Circular, que tem por objetivo apoiar a prestação de

serviços às empresas por entidades pré-qualificadas em áreas

como o eco-design de processos e produtos, a eco-eficiência, a

eficiência energética, a eco-inovação, as simbioses industriais,

a extensão do ciclo de vida dos produtos, a valorização de

subprodutos e resíduos, os novos modelos de negócio, a

desmaterialização e transformação digital e a implementação

de sistemas de gestão da energia ISO 50001, de sistemas de

gestão ambiental 14001 e de outras soluções que resultem da

estratégia delineada para a economia circular.

Mapeamento de intervenções de política públicaPara ultrapassar as barreiras à transição para maior circularidade

é exigida intervenção de políticas públicas a diferentes níveis.

A tabela que se segue apresenta o mapeamento das áreas de

intervenção pública relevantes neste domínio e elenca as prin-

cipais barreiras associadas.

Informação pública

Public information

Plataformas colaborativas

CollaborativePlatforms

Apoio às empresas

Support to companies

Normas e regulamento

Rules and regulation

Regulação fiscal

Tax regulation

Tabela 6. Mapeamento de intervenções de política pública para a circularidade

Table 6. Mapping of public policy interventions for the circularity

Font

e / S

ourc

e: E

Y-A

M&

A

Intervenções de Política Pública / Public policy interventions

Barreiras (não exaustivo)Barriers (not exhaustive)

services to companies by pre-qualified entities in areas such as

eco-design of processes and products, eco-efficiency, energy

efficiency , eco-innovation, industrial symbiosis, product

life cycle extension, recovery of by-products and waste, new

business models, dematerialisation and digital transformation

and the implementation of ISO 50001 energy management

systems, 14001 environmental management systems and

other solutions that result from the strategy outlined for the

circular economy.

Mapping of public policy interventionsIn order to overcome the barriers to the transition towards

a greater circularity, public policy intervention is required at

different levels. The following table presents the mapping of

relevant public intervention areas in this domain and lists the

main associated barriers.


REPRODUÇÃO PROIBIDAA análise situacional é um importante instrumento utilizado no

planeamento estratégico, permitindo a sistematização

dos principais e mais importantes elementos que caraterizam o

ambiente interno (forças e fraquezas) e externo (oportunidades

e ameaças) de empresas, instituições ou setores.

De acordo com o extenso diagnóstico realizado nos capí-

tulos anteriores, foi construída uma SWOT de síntese para o se-

tor dos resíduos em Portugal na ótica de uma economia circular.

O resultado desse exercício é apresentado nos parágrafos que

se seguem, com a enumeração das principais e mais relevantes

forças, fraquezas, oportunidades e ameaças identificadas.

ForçasGeração de valor acrescentado e de efeitos de arrastamento

na economia

O setor dos resíduos demonstra ser gerador de valor acrescen-

tado na economia, o qual tem crescido de forma sustentável

na última década. Em 2016, o valor criado pelo núcleo duro do

setor dos resíduos beneficiou de um crescimento acumulado

de quase 60% comparativamente com o ano de 2004. Este forte

crescimento foi impulsionado sobretudo pelo crescimento da

atividade de tratamento e eliminação de resíduos, cujo VAB

mais do que duplicou no período em análise. De forma mais de-

sagregada, é possível verificar que foi o segmento do tratamen-

to e eliminação de resíduos perigosos que mais contribuiu para

este resultado, que em 2004 respondia por um VAB incipiente

de 7,7 milhões de euros, mas atualmente responde por um VAB

superior a 45 milhões. A orientação exportadora das atividades

de valorização de resíduos selecionados revela capacidade

competitiva destes produtos nos mercados internacionais.

Investimentos em formação bruta de capital fixo

O setor dos resíduos tem sido alvo de níveis significativos

de investimento em capital fixo nos últimos anos (embora a

dinâmica tenha resfriado em 2016, último ano com informação

disponível), em resposta às orientações de política europeia

e cumprimento das metas nacionais definidas no PNGR e ao

crescente respeito pelo princípio da autossuficiência e da proxi-

midade da gestão de resíduos.

Elevada capacidade técnica das empresas

O setor dos resíduos tem demonstrado estar capacitado para

a crescente complexidade das operações de tratamento e pro-

cessamento dos resíduos, incluindo transferências de resíduos

entre diversos operadores antes da valorização ou eliminação

final. Nessa medida, a capacitação técnica das empresas e do

sistema científico nacional na perspetiva da economia circular

9. Análise situacional do setor dos resíduos

The situation analysis is an important instrument used in strategic

planning, allowing the systematisation of the main and most

important elements that characterise the internal (strengths and

weaknesses) and external (opportunities and threats) environment

of companies, institutions or sectors.

According to the extensive diagnosis made in the previous

chapters, a SWOT summary was created for the Portuguese waste

sector from the perspective of a circular economy. The result of

this exercise is presented in the following paragraphs, where the

main and most relevant strengths, weaknesses, opportunities and

threats are identified.

StrengthsGeneration of added value and spillover effects on the economy

The waste sector proves to be a source of added value in the

economy, which has grown in a sustainable way in the last decade.

In 2016, the value created by the hard core of the waste sector

benefited from an accumulated growth of nearly 60% compared

to 2004. This strong growth was driven mainly by the growth in

the waste treatment and disposal activity, which GVA doubled

in the period under review. In a more disaggregated way, it is

possible to verify that it was the hazardous waste treatment and

disposal segment that contributed most to this result, having

been responsible for an incipient GVA of 7.7 million Euros in 2004,

but currently accounts for a GVA of over 45 million. The export

orientation of the selected waste recovery activities reveals the

competitive capacity of these products in the international markets.

Investments in gross fixed capital formation

The waste sector has been experiencing significant levels of

investment in fixed capital in recent years (although the dynamics

slowed in 2016 - last year with available information), in response

to European policy guidelines and compliance with the national

targets defined in the NPWM (PNGR, in Portuguese) and to

increasing respect for the waste management principles of “self-

sufficiency” and “proximity”.

High technical capacity of companies

The waste sector has been shown to be prepared for the increasing

complexity of waste treatment and processing operations,

including waste transport between multiple operators before

recovery or final disposal. To that extent, the technical skills

of companies and of the national scientific system from the

perspective of the circular economy are evident in several examples

9. Situation analysis of the waste sector



é evidente em diversos exemplos de projetos de colaboração

no sector agroalimentar, no têxtil, etc. Nos resíduos urbanos ou

equiparados, verifica-se uma crescente valorização multima-

terial e orgânica, o que sinaliza também a elevada capacidade

técnica dos operadores.

Bom nível de organização e de performance na gestão

de fluxos específicos

O setor dos resíduos tem demonstrado um bom nível de or-

ganização e de desempenho na gestão e valorização de fluxos

específicos, tendo sucessivamente alargado a base de fileiras

e a colaboração industrial.

FraquezasEstratégia coletiva para a circularidade entre o setor

e a indústria ainda incipiente

Falta uma estratégia coletiva específica bem estabelecida para

estimular e articular a colaboração entre os atores do setor dos

resíduos e todos aqueles que estão inseridos nos diferentes

setores de atividade económica, através da combinação de

investimento privado, apoio público e a capacidade do sistema

científico e tecnológico, num contexto de melhor legislação. A

capacidade de planeamento estratégico e de integração coe-

rente ao longo da cadeia de valor de gestão de resíduos

e recursos é também insuficiente.

Reduzida sensibilidade e motivação empresarial para

o tema da circularidade

A generalidade do tecido empresarial, com incidência nas PMEs,

não está sensibilizado nem dispõe de informação suficiente e

recursos para protagonizar a transformação circular. Acresce que

o sistema financeiro tem revelado ser cauteloso na avaliação dos

investimentos na melhoria da eficiência (modelos empresariais

inovadores) que são considerados mais arriscados e complexos, o

que constitui um desincentivo para muitos investidores avançados.

Reduzida intensidade de I&D empresarial

O investimento I&D e inovação no setor dos resíduos tem ainda

um nível reduzido, apesar da capacidade de oferta de serviços

de conhecimento avançado disponível, com consequente

subaproveitamento de incentivos financeiros e fiscais de apoio

a este tipo de atividades. O setor dos resíduos, no contexto

nacional, posiciona-se no grupo de setores de baixa intensidade

em I&D, dado apresentar um rácio de despesas em I&D sobre o

valor acrescentado bruto inferior a 1,3% (valor registado pelo

total das atividades).

Controlo e fiscalização ineficaz na gestão de alguns

fluxos de resíduos

Há indícios concretos, bem como a perceção geral, de que persis-

tem níveis significativos de free-riding quer em fluxos de gestão

integrada quer na gestão de fluxos industriais. Este aspeto tem ilus-

tração na constatação das seguintes situações: (i) o confronto de

dados estatísticos setoriais a nível nacional ‘vs’ europeu indicia um

of collaboration projects in the agro-food sector, in the textile

sector, etc. Regarding the municipal waste, there is a growing

multi-material and organic valorisation, which also shows the

operators’ high technical capacity.

Good level of organisation and performance in the

management of specific flows

The waste sector has demonstrated a good level of organisation

and performance in the management and recovery of specific

flows, having successively extended the base of sectors and

industrial collaboration.

WeaknessesCollective strategy for the circularity between the waste sector

and the still incipient industry

There is a lack of a well-established specific collective strategy to

encourage and articulate collaboration among actors in the waste

sector and all those involved in the different sectors of economic

activity through the combination of private investment, public

support and the capacity of the scientific and technological

system, in a context of better legislation. The capacity for strategic

planning and coherent integration along the waste and resource

management value chain is also insufficient.

Low awareness and entrepreneurial motivation for circularity

Most of the business community, with a focus on SMEs, is neither

aware nor has got sufficient information and resources to carry

out the circular transformation. Moreover, the financial system

has shown caution in assessing efficiency-improving investments

(innovative business models) that are considered riskier and more

complex, thus discouraging many advanced investors.

Reduced intensity of business R&D

R&D and innovation investment in the waste sector is still low,

despite the capacity to offer advanced knowledge services

available, thus underusing the financial and tax incentives to

support this type of activities. In the national context, the waste

sector is inserted in the group of sectors of low R&D intensity, as it

has an R&D expenditure ratio of less than 1.3% gross value added

(value recorded for total activities).

Ineffective control and monitoring in the management

of some waste streams

There is clear evidence, as well as a general perception, that

significant levels of free-riding remain, both in integrated

management flows and in the management of industrial

flows. This aspect is illustrated in the following situations: (i) the

comparison of sectoral statistical data at national and European

level suggests an understated reporting of data related to national

waste generation, particularly in the extractive and construction

industries, and (ii) there are still striking cases of free-riding in some



reporting subestimado dos dados relativos à produção nacional

de resíduos, nomeadamente nos setores da indústria extrativa e

da construção; (ii) verificam-se ainda casos flagrantes de free-riding

em alguns fluxos de gestão integrada, i.e. a situações em que os

produtores/ importadores colocam os respetivos produtos no

mercado sem reportar os mesmos às respetivas entidades gestoras

(e sem pagar a respetiva contribuição ambiental).

Falta de robustez e consistência dos dados estatísticos

sobre resíduos

A insuficiente fiabilidade dos dados estatísticos, visível no

confronto, por exemplo, de dados estatísticos setoriais a nível

nacional e europeu (e.g. setores da indústria extrativa e da cons-

trução) distorce e não permite caracterizar e regular adequada-

mente a atividade do setor dos resíduos, dando assim cobertura

a comportamentos indesejáveis e constituindo um obstáculo à

criação de medidas de política pública eficazes de estímulo ao

seu bom funcionamento e desenvolvimento.

OportunidadesCompromisso das grandes multinacionais com modelos

circulares e desenvolvimento crescente de modelos baseados

na utilização de bens (product as a service) e em plataformas

digitais de partilha

Adoção da visão “waste as a resource” e de modelos de negócio

baseados em “PAAS” por grandes atores internacionais na indús-

tria e nos serviços, num quadro em que o modelo de produção

e consumo linear apresenta crescentes sintomas de crise. A

implementação da economia circular nos produtos de grande

consumo pode ter um impacto de 700 mil milhões de dólares por

ano a nível mundial só em reduções no consumo de materiais. As

plataformas de partilha de bens (product-as-a-service), os mode-

los baseados na utilização de bens (em detrimento da aquisição)

e as atividades económicas relacionadas com uma vida alargada

de produtos (manutenção, reparação, aluguer) apresentam cres-

cente aceitação no mercado e adesão dos utilizadores.

Potencial de valorização dos resíduos urbanos

O nível de valorização dos resíduos urbanos à escala nacional,

com especial incidência nos bioresíduos, é ainda muito baixo

em contraste com a média UE, pois embora a taxa de reciclagem

em Portugal tenha mais do que triplicado de 10% para cerca de

30% entre 1995 e 2014, o valor está bastante abaixo da média

europeia, que se situa acima dos 46%, o que deverá inviabilizar as

metas de preparação para reutilização e reciclagem de 50% de re-

síduos urbanos impostas pela Comissão Europeia até 2020. Tam-

bém a recolha seletiva, seja dos fluxos materiais papel/ cartão,

plástico, metal e vidro, seja de resíduos urbanos biodegradáveis,

continua a ser pouco significativa em Portugal, correspondendo

a apenas 16% do total de resíduos urbanos produzidos, sendo

necessário uma maior adesão por parte dos cidadãos.

Capacidade do sistema científico nacional e recente dinâmica

de desenvolvimentos científicos e tecnológicos

integrated management flows, i.e. situations where producers /

importers place their products on the market without reporting

them to their managing entities (and without paying their

environmental contribution).

Lack of robustness and consistency of statistical data on waste

The insufficient reliability of statistical data, verified when

comparing, for example, sectoral statistical data at national

and European level (e.g. sectors of extractive and construction

industries) distorts and does not allow a proper characterisation

and regulation of the waste sector activity, thus allowing for

undesirable behaviour and constituting a barrier to the creation

of effective public policy measures to encourage its proper

functioning and development.

OpportunitiesLarge multinationals’ commitment to circular models

and increasing development of models based on ‘product

as a service’ and sharing digital platforms

Adoption of the vision “waste as a resource” and business models

based on “PAAS” by major international actors in industry and

services, in a context where the linear production and consumption

model presents increasing crisis symptoms. The implementation

of the circular economy in goods widely consumed can have an

impact of 700 billion Dollars per year globally, only on reductions

in material consumption. Goods sharing platforms (product-as-

a-service), models based on the use of goods (to the detriment

of acquisition), and economic activities related to an extended

product life (maintenance, repair, rental) show an increasing

market and user acceptance.

Potential for municipal waste recovery

The level of municipal waste recovery on a national scale, with a

special focus on waste, is still very low in contrast to the EU average.

Even though the recycling rate in Portugal has more than tripled

from 10% to around 30% between 1995 and 2014, the value is well

below the European average, which is above 46. This fact should

preclude the preparation goals for reuse and recycling of 50% of

municipal waste imposed by the European Commission by 2020.

The selective collection remains also low in Portugal, whether from

paper/card board, plastic, metal and glass, or from biodegradable

municipal waste, accounting for only 16% of the total municipal

waste generated, thus requiring greater citizen participation.

Capacity of the national scientific system and recent dynamics

of scientific and technological developments

The national scientific and technological system has proved to

be able to develop and apply advanced knowledge solutions in

sectors such as agro-food, textiles, building materials, energy,

amongst others. Portugal has been experiencing an increasing

performance in the European eco-innovation rankings, following



O sistema científico e tecnológico nacional tem demonstrado

ser capaz de desenvolver e aplicar soluções de conhecimento

avançado em setores como o agroalimentar, têxtil, materiais de

construção, energia, entre outros. Portugal tem vindo a registar

um desempenho crescente nos rankings europeus de ecoinova-

ção, logo a seguir ao bloco líder de países nórdicos e aos países

da Europa central (i.e. Alemanha e países vizinhos), nomeada-

mente ao nível de produtividade material, da água, da energia,

emissões de gases de estufa, das exportações de ecoprodutos,

do emprego nas ecoindústrias e na economia circular e das

receitas nas ecoindústrias e economia circular.

Evolução a médio prazo dos mercados de matérias-primas

Apesar de abrandamentos conjunturais, a tendência a médio e

longo prazo é para a tensão inflacionista do preço das matérias-

-primas e aumento da respetiva volatilidade e risco de escassez.

Nessa medida, os grandes players internacionais estão cada vez

mais sensibilizados para questões relacionadas com matérias-

-primas, nomeadamente poupanças de custo com materiais,

redução da volatilidade dos preços dos materiais, produtividade

dos recursos, maior segurança no aprovisionamento de recur-

sos (com menos ruturas), criação de novos postos de trabalho

(via terciarização da economia, pelo aumento das atividades de

locação e serviços de partilha de recursos), assim como redução

da pressão ambiental das atividades económicas.

Reconhecimento da gestão de resíduos como prioridade

para a política de ambiente e pacote de políticas de incentivo

à transição para maior circularidade na economia

O pacote de estímulo à transição para a economia circular,

com metas ambiciosas de reciclagem, redução de deposição

em aterro, estímulo aos mercados de reutilização, reparação e

re-fabrico e ao desenvolvimento dos mercados de recuperação

de materiais e de matérias-primas secundárias, representa um

impulso para a estratégia de transição europeia que terá a sua

progressiva tradução nas políticas nacionais.

AmeaçasImpacto da acalmia (conjuntural) inflacionista

nos mercados secundários de matérias-primas

A acalmia conjuntural da pressão nos preços dos recursos pri-

mários decorrente do arrefecimento do crescimento da econo-

mia global reduziu temporariamente a pressão inflacionista nos

preços dos recursos energéticos, alimentares e minerais, que se

situam atualmente em metade da média dos preços do período

2010-14. Esta realidade tem gerado abrandamento na procura

de matérias-primas secundárias, ameaçando a sustentabilidade

económica das operações de recolha e valorização.

Hábitos de consumo convencionais e perceção

de risco sobre produtos que incorporam materiais reciclados

Os hábitos de consumo convencionais, a prevalência da

aquisição de bens em detrimento da sua utilização e alguma

desconfiança em relação a produtos que incorporam materiais

the lead of the Nordic countries and the countries of central Europe

(i.e. Germany and neighbouring countries), namely in terms of

material productivity, water, energy, greenhouse gas emissions,

eco-production exports, jobs in eco-industries and in the circular

economy and revenues in eco-industries and circular economy.

Medium-term commodity markets development

Despite cyclical downturns, the medium and long-term trend

is for the inflationary tension of raw materials price and the

increase of their respective volatility and risk of shortage. That is

why major international players are increasingly aware of raw

material-related issues, namely material cost savings, material

price volatility reduction, resource productivity, greater security of

resources supply (with fewer breakdowns), employment (through

tertiarisation of the economy, by increasing leasing activities

and resources sharing services), as well as reduction of the

environmental pressure of economic activities.

Recognition of the waste management as a priority for the

environment policy and package of policies to encourage

transition to a greater circularity in the economy

The package to encourage transition towards the circular

economy - with ambitious recycling targets, landfill reduction,

encouragement to reuse, repair and remanufacturing markets

and to the development of markets for materials recovery and

secondary raw materials - represents a boost for the European

transition strategy which will have its progressive translation into

national policies.

ThreatsImpact of inflationary (cyclical) calm on secondary

commodity markets

The cyclical calm of pressure on primary resources arising from the

slowdown in the growth of the global economy has temporarily

reduced inflationary pressure on energy, food and mineral

resources, which are currently half the average prices for the period

2010-14. This reality has been causing a slowdown in the demand

for secondary raw materials, thus threatening the economic

sustainability of collection and recovery operations.

Conventional consumption habits and risk perception of

products incorporating recycled materials

Conventional consumption habits, the prevalence of goods

acquisition to the detriment of their use and some distrust

in products incorporating recycled materials, represent

barriers on the demand side to the supply development of new

circular products and services. This occurs in a context where

product prices do not reflect the real costs to society resulting

from the resource over-use. At this level, policies do not give

strong and consistent signals to boost the transition to a

stronger circularity.



reciclados representam obstáculos do lado da procura para o

desenvolvimento da oferta de novos produtos e serviços circu-

lares. Esta realidade ocorre num contexto em que os preços dos

produtos não refletem os custos reais para a sociedade decor-

rentes da sobreutilização de recursos. A este nível, as políticas

não dão sinais fortes e coerentes para promover a transição

para mais circularidade.

Persistência do modelo industrial clássico, políticas

empresariais de “obsolescência programada” e pressão

concorrencial para a inovação

A persistência dos modelos de produção industrial clássicos, as

políticas de obsolescência programada das empresas e a pressão

concorrencial para a inovação são fatores que têm encurtado

os ciclos de vida dos bens duráveis. Este contexto tem várias

implicações, como por exemplo, os consumidores não terem à

sua disposição redes de reparação com serviços de qualidade ou

o potencial de crescimento de simbioses industriais ser prejudica-

do pela falta de orientação estratégica da maioria dos parques

industriais e empresariais portugueses no tocante às questões

ambientais e, especialmente, no que se refere ao aproveitamento

de resíduos e subprodutos.

Ineficiências e falhas de mercado decorrentes

do poder de alguns agentes

Existe uma elevada concentração e poder de mercado de

alguns atores nos mercados de matérias-primas secundárias,

facto que determina um elevado grau de ineficiência económi-

ca e distorção dos princípios de circularidade.

Políticas públicas desadequadas, insuficientes ou descoorde-

nadas que geram ambiguidade, incerteza e desconfiança

Verificam-se ainda em muitos Estados-membros, nos quais se

inclui Portugal, uma insuficiente capacidade dos Estados em

fazer cumprir o quadro regulatório. Esta realidade desincentiva

os operadores legítimos no mercado e retrai o novo investimen-

to. Falta igualmente capacidade de planeamento estratégico

coerente ao longo da cadeia de valor de gestão de resíduos,

desde a recolha, tratamento e processamento e aos (ainda

frágeis) mercados de MPS, que dificilmente resistirão à volatili-

dade do mercado sem medidas de política pública adequadas

que viabilizem economicamente as operações de recolha. Para

além disso, as vantagens económicas e ambientais dos recursos

secundários não estão sempre refletidas nos preços atuais de

mercado, o que indica que as forças de mercado dificilmente,

por si só, serão suficientes para gerar uma verdadeira indústria

de gestão de recursos.

Persistence of the classic industrial model, “planned

obsolescence” business policies and competitive pressure

for innovation

The persistence of the classical industrial production models, the

companies’ planned obsolescence policies and the competitive

pressure for innovation are factors that have shortened the life

cycles of durable goods. This context has several implications,

such as: i) consumers do not have repair networks providing

quality services ii) the potential for growth of industrial symbiosis

is hampered by the lack of strategic guidance of most Portuguese

industrial and business parks concerning environmental issues

and, especially, the waste and by-products reuse.

Inefficiencies and market failures resulting from the power

of some agents

There is a high concentration and market power of some actors in

the secondary raw materials markets, which leads to a high degree

of economic inefficiency and distortion of the circularity principles.

Inappropriate, insufficient or uncoordinated public policies

causing ambiguity, uncertainty and distrust

In many Member States, including Portugal, there is still an

insufficient capacity of the Member States to enforce the

regulatory framework. This reality discourages the legitimate

operators in the market and retracts new investment. There is

also a lack of coherent strategic planning capacity across the

waste management value chain, from collection, treatment and

processing, to the (still fragile) SRM markets, which are unlikely

to survive to market volatility without appropriate public policy

measures to make collection operations economically feasible.

Moreover, the economic and environmental benefits of secondary

resources are not always reflected in the current market prices,

which indicates that market forces alone are unlikely to generate

a real resource management industry.


REPRODUÇÃO PROIBIDANo presente capítulo apresentam-se os resultados fundamen-

tais do exercício de prospetiva realizado sobre o setor dos

resíduos em Portugal na perspetiva do aprofundamento da

economia circular. Este exercício foi precedido e suportado por

um diagnóstico aprofundado do objeto de análise, realizado

nos capítulos 2 a 9 do presente estudo.

A modelação dos cenários futuros para o setor dos resíduos

no contexto nacional seguiu a metodologia prevista (ver Caixa

3), tendo sido sustentara por um processo baseado em três

fases fundamentais:

• Na primeira fase, foi selecionado um conjunto de macroten-

dências com efeitos tendencialmente fortes e persistentes

sobre o setor dos resíduos e, para além disso, com potencial

de transformação dos modelos de organização industrial e

económica, hábitos de consumo e estratégias empresariais;

10. Cenários para o aprofundamento da circularidade

This chapter presents the main findings of the prospective exercise

on the Portuguese waste sector aiming at deepening the circular

economy. This exercise was preceded and supported by an in-

depth diagnosis of the reality under analysis, performed from

chapter 2 to 9 of this study.

The modelling of future scenarios for the waste sector in the

national context has followed the methodology planned

(see Box 3) and was supported by a process based on three

fundamental phases:

• In the first phase, it was selected a set of macro trends with

strong and persistent effects on the waste sector and, in

Caixa 3. Nota metodológica sobre a análise prospetiva

Box 3. Methodological note on the prospective analysis

The prospective approach aims to provide support in setting out a strategic framework of action under an environment of uncertainty. The methodology adopted is three-folded: (i) situation analysis (strengths-weaknesses-opportunities-threats); (ii) definition of environmental scenarios; (iii) identification of nuclear and complementary strategies under an environment of uncertainty.This approach takes it inspiration from the Scenario Planning, a learning and analysis methodology of possible future states based on different scenarios4 , being particularly useful in formulating business strategies or in designing public policies, thus allowing for more flexible medium and long-term planning5 .The technique is not intended to predict the future, but rather to develop strategies that allow for the elimination of classical biases pointed out in uncertain decision processes. The Scenario Planning Methodology (SPM) is a tool that introduces uncertainty into the analysis process by creating multiple options for the future.A typical SPM exercise takes into account the perspectives and opinions of different stakeholders of the system under analysis to create different scenarios and project, through these, multiple images of future states and system developments.The classical SPM thus fulfils two essential conditions of a general strategy formulation framework, as it enables decision-makers to prepare for multiple futures as well as integrate and be in line with the perspectives, assumptions and both internal and external models of the system.In the specific case of this study, this exercise was fed by a process that has included two prospective workshops, one with representatives of companies from the waste sector and other sectors and another with entities from the scientific and technological system and from non-governmental organisations.

A abordagem prospetiva tem como finalidade o apoio à definição de um quadro estratégico de ação sob um ambiente de incerteza. A metodologia assenta em três etapas: (i) análise situacional (forças-fraquezas-oportunidades-ameaças); (ii) definição de cenários ambientais; (iii) identificação de estratégias nucleares e complementares sob ambiente de incerteza. Esta abordagem tem inspiração no Planeamento por Cenários (Scenario Planning), uma metodologia de aprendizagem e análise de possíveis estados futuros na base de diferentes cenários4 , com especial utilidade na formulação de estratégias empresariais ou no desenho de políticas públicas, permitindo tornar mais flexível o planeamento5 de médio e longo prazo .O propósito da técnica não é a previsão do futuro, mas sim desenvolver estratégias que permitam eliminar os enviesamentos clássicos apontados em processos de decisão sob incerteza. A Metodologia de Planeamento por Cenários (MPC) é uma ferramenta que introduz incerteza no processo de análise através da criação de múltiplas opções do futuro.Um exercício típico de MPC toma em consideração as perspetivas e opiniões de diferentes stakeholders do sistema em análise para criar diferentes cenários e, através destes, a projeção de múltiplas imagens dos estados futuros e desenvolvimentos do sistema.A MPC clássica preenche, assim, duas condições essenciais de um quadro geral de formulação de estratégia, já que permite aos decisores a preparação para múltiplos futuros e a integração e alinhamento entre as perspetivas, pressupostos e modelos internos e externos ao sistema.No caso concreto do presente estudo, este exercício foi alimentado por um processo que incluiu dois workshops prospetivos, um com representantes de empresas do setor dos resíduos e de outros setores e outro com entidades do sistema científico e tecnológico e comorganizações não governamentais.

10. Scenarios for a stronger circularity

4 Schoemaker, Paul J. H. (1995), “Scenario Planning: A Tool for Strategic Thinking”, Sloan Management Review, 37(2): 25-40.

5 Wilkinson, A. e R. Kupers (2013), “Living in the Futures”, Harvard Business Review.

4 Schoemaker, Paul J. H. (1995), “Scenario Planning: A Tool for Strategic Thinking”, Sloan Management Review, 37(2): 25-40.

5 Wilkinson, A. e R. Kupers (2013), “Living in the Futures”, Harvard Business Review.



• Na segunda fase, realizou-se um exercício de priorização

do impacto e incerteza dos efeitos destas macrotendências

(matriz de impacto-incerteza), tendo sido identificados

cinco destes fatores com vista à elaboração dos cenários;

• Na terceira e última fase, os fatores em apreço foram agru-

pados segundo dois eixos ortogonais estruturantes para a

construção dos cenários de futuro.

Tendências globais mais importantesNum primeiro momento, e no decurso do diagnóstico realizado ao

setor nacional e internacional dos resíduos e ao contexto em que ele

atua, foi identificado pela equipa do estudo um conjunto restrito de

dez tendências globais, externas ao setor dos resíduos, que podem

(e vão) influenciar o seu desenvolvimento e a transição do atual

modelo de economia linear para um modelo mais sustentável e,

previsivelmente, mais próximo do modelo circular idealizado.

Este grupo de tendências-chave foi discutido e trabalhado

em conjunto com os stakeholders do setor dos resíduos que

participaram nos workshops sobre prospetiva e explorado

nas várias entrevistas e reuniões realizadas com especialistas,

empresas e agências governamentais.

De acordo com a metodologia adotada, as tendências foram

posicionadas numa matriz de impacto e incerteza, daí resultan-

do a análise daquelas que se espera que venham a ser as mais

críticas na projeção e caracterização de cenários futuros.

As tendências analisadas e discutidas em profundidade foram

as seguintes: degradação dos sistemas naturais (natural systems de-

gradation); capacitação do consumidor (the empowered consumer);

tendências ao nível da regulação (regulatory trends); importância

da comunidade (community reliance); urbanização (urbanisation);

avanços tecnológicos (advances in technology); perdas económicas

e resíduos estruturais (economic losses and structural waste); mode-

los de negócios alternativos (alternative business models); riscos de

aprovisionamento (supply risks); riscos de preços (price risks).

O exercício culminou com a seleção das tendências que

se posicionaram no quadrante superior direito da matriz de im-

pacto e incerteza (Figura 5), por se aparentarem como as mais

relevantes para a criação dos cenários de estudo. De facto, o ob-

jetivo da cenarização é incluir a incerteza na análise (permitindo

desenvolver estratégias contingentes) e que os vários cenários

construídos apresentem diferenças significativas entre si e que

exijam respostas diferenciadas (daí a seleção das tendências

com maior impacto previsível).

addition, with potential for transforming industrial and

economic organisation models, consumption habits and

business strategies;

• In the second phase, a prioritisation exercise was carried out

on the impact and uncertainty of these macro-trends effects

(impact-uncertainty matrix) and five of these factors were

identified in order to develop the scenarios;

• In the third and last phase, the factors under analysis were

grouped according to two structural orthogonal axes for the

construction of future scenarios.

Most important global trendsAt first, and in the course of the diagnosis made to the national

and international waste sector and to the context in which it

operates, the study team has identified a restricted set of ten global

trends, external to the waste sector, that can (and will) influence its

development and the transition from the current linear economy

model to a more sustainable model and, predictably, closer to the

idealised circular model.

This group of key trends was discussed and analysed together

with stakeholders from the waste sector who participated in

the prospective workshops. These trends were explored during

several interviews and meetings held with experts, companies and

government agencies.

According to the methodology adopted in this study, the

trends were positioned in an impact and uncertainty matrix, which

provided the analysis of the trends expected to be the most critical

when projecting and characterising future scenarios.

The trends fully analysed and discussed were as follows:

natural systems degradation; the empowered consumer;

regulatory trends; community reliance; urbanisation; advances

in technology; economic losses and structural waste; alternative

business models; supply risks; price risks.

The exercise has ended with the selection of the trends that

were positioned in the upper right quadrant of the impact and

uncertainty matrix (Figure 5), since they appear to be the most

relevant for the creation of the study scenarios. In fact, the purpose

of these scenarios is to include uncertainty in the analysis (allowing

the development of contingent strategies). Moreover, it is expected

that the various scenarios differ significantly amongst each other

and that they require differentiated responses as well (hence the

trends’ selection with the greatest foreseeable impact).



As cinco tendências consideradas mais importantes

são as seguintes:

• Os riscos de aprovisionamento - A maioria das regiões do

mundo possuem já poucas reservas naturais de recursos

não-renováveis e, por isso, dependem muito de importa-

ções. A União Europeia, por exemplo, importa seis vezes

mais matérias-primas e recursos naturais do que exporta.

Os riscos associados ao fornecimento de matérias-primas

em segurança, num contexto de cadeias de abastecimen-

to que operam de forma global e otimizada, parecem pois

estar a aumentar.

• Os riscos de preços - Na atualidade, muitas empresas come-

çam a notar que o enquadramento das suas atividades em

sistemas de produção lineares aumenta a sua exposição a

riscos operacionais, nomeadamente ao risco de preços dos

recursos e ao risco de interrupções no fornecimento de ma-

térias-primas. Nessa medida, a maior volatilidade associada a

preços de recursos e matérias-primas pode abrandar o cresci-

mento macroeconómico e aumentar o contexto de incerteza,

desincentivando o investimento empresarial e incrementan-

do os custos de cobertura contra riscos relacionados com re-

cursos. Na última década, tem-se assistido a uma volatilidade

dos preços dos metais e preços da produção agrícola muito

superior à verificada em qualquer década do século XX.

• Os modelos de negócios alternativos - São cada vez mais

comuns modelos de negócios assentes em novas formas

de transação, nas quais os consumidores têm a possi-

bilidade de aceder a serviços em vez de adquirirem os

produtos que precisam ou desejam, garantindo assim, o

crescimento de vários mercados, mais capacitados pelas

novas tecnologias, tais como os mercados dos alugueres

Figura 5. Matriz de impacto e incerteza da shortlist de tendências globais

Figure 5. Impact and uncertainty matrix of the global trends shortlist

Font

e / S

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Y-A

M&

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The five most important trends are as follows:

• Supply risks - Most world regions already have few nat-

ural reserves of non-renewable resources and, therefore,

they rely heavily on imports. The European Union, for

example, imports six times more raw materials and nat-

ural resources than it exports. The risks associated with

the provision of safe raw materials in a context of supply

chains operating in a global and optimised way thus

seem to be increasing.

• Price risks – Today, many companies are beginning to notice

that the framing of their activities in linear production

systems increases their exposure to operational risks, namely

the risk of resource prices and the risk of interruptions in the

supply of raw materials. To that extent, greater volatility

associated with resources and raw materials prices can slow

down macroeconomic growth and increase the uncertainty

environment, thus discouraging corporate investment and

increasing the costs of hedging against resource-related risks.

In the last decade, there has been a volatility in metals prices

and agricultural production prices much higher than in any

decade of the twentieth century.

• Alternative business models - Business models built on

new forms of transaction are increasingly common, in

which consumers can access services instead of purchas-

ing the products they need or want, thus ensuring the

growth in several markets, which are better equipped by

new technologies such as rental and sharing markets. This

trend should continue to grow, creating a new form of



e da partilha. Esta tendência deverá continuar a crescer,

criando uma nova forma de economia de consumo em

que a apetência por experiências e pelo acesso a produtos

é superior à necessidade de propriedade sobre os mes-

mos. A economia da partilha alavanca a economia circular

na medida em que mantém os produtos em circulação

o maior tempo possível. As empresas que adotam este

modelo de negócio “green servicizing” terão maiores

oportunidades de gestão dos fluxos de materiais dos seus

produtos, criando valor acrescentado e, paralelamente,

diminuindo os fluxos de resíduos na economia.

• A regulação mais efetiva - Nos últimos anos, tem-se verificado

um esforço por parte dos reguladores para reduzir (e, conco-

mitantemente, responsabilizar os produtores/consumidores)

as externalidades negativas geradas ao nível ambiental.

Desde 2009, a legislação produzida sobre alterações climáticas

aumentou cerca de 66%. Esquemas de encargos sobre o

carbono, sob a forma de regimes de comércio de emissões ou

de impostos sobre o carbono, têm sido implementados ou

estão a ser programados para arrancar em quase 40 países e

mais de 20 cidades, estados e regiões. Na Europa, já 20 países

impõem impostos sobre a deposição em aterro, responsáveis

pela geração de cerca de 2,1 mil milhões de euros de receitas

em 2009/2010. O modelo circular de crescimento económico,

dissociado do consumo de recursos finitos e com capaci-

dade para assegurar sistemas económicos mais resilientes,

beneficiando de um alinhamento favorável sem precedentes

em termos de fatores tecnológicos e sociais, é cada vez mais

encarado como a próxima “vaga” de desenvolvimento.

• Os avanços tecnológicos - Orientados por princípios de

economia circular, os avanços tecnológicos podem e devem

criar oportunidades cada vez maiores para as economias

avançadas. As mais recentes tecnologias industriais e de in-

formação estão agora a entrar em linha ou a ser implemen-

tadas em larga escala, o que permite a implementação de

abordagens comerciais de economia circular que até agora

não eram possíveis. Esses avanços permitem, entre outros, a

implementação de estratégias de colaboração e de partilha

de conhecimento mais eficientes, um melhor rastreamento

de matérias-primas, materiais e produtos, estruturas logís-

ticas mais desenvolvidas, o uso mais intensivo de energias

renováveis, a transição para uma economia mais baseada

na prestação de serviços em vez da aquisição de produtos.

Cenários para o aprofundamento da circularidadeAs cinco tendências globais selecionadas foram agrupadas em

três eixos estruturantes: (i) pressão regulatória para a circulari-

dade, (ii) fluxo de inovação circular e (iii) pressão nos mercados

de matérias-primas primárias. Com o objetivo de reduzir a com-

plexidade do exercício, considerou-se que a incerteza associada

ao terceiro eixo é resolvida no pressuposto de que os mercados

de matérias-primas primárias, numa perspetiva de longo prazo,

serão influenciados por tensões inflacionistas e pelo risco cres-

cente de falhas no aprovisionamento.

consumer economy in which the appetite for experience

and access to products outweighs the need for ownership

over them. The sharing economy leverages the circular

economy to the extent that it keeps products in circulation

as long as possible. Companies adopting this green servi-

cizing business model will have greater opportunities to

manage the material flows of their products, creating add-

ed value and, at the same time, reducing waste streams in

the economy.

• More effective regulation - In the past few years, there has

been an effort by regulators to reduce (and, at the same

time, hold producers/consumers) the negative external-

ities generated at the environmental level. Since 2009,

legislation on climate change has increased by about

66%. Charge schemes on carbon, in the form of emissions

trading schemes or carbon taxes, have been implemented

or are being planned to start in almost 40 countries and in

more than 20 cities, states and regions. In Europe, there are

already 20 countries which are imposing landfill taxes, re-

sponsible for generating around 2.1 billion Euros of revenue

in 2009/2010. The circular model of economic growth, de-

coupled from the consumption of finite resources, capable

of securing more resilient economic systems and benefiting

from an unprecedented favourable alignment in terms of

technological and social factors, is increasingly seen as the

next “wave” of development.

• Technological advances – Guided by circular economy

principles, technological advances can and should create

ever-increasing opportunities for advanced economies.

The latest industrial and information technologies are

now becoming pervasive or being deployed on a large

scale, which allows the implementation of commercial

circular economy approaches that have not been possible

until now. These advances include, among others, the

implementation of more efficient collaboration and

knowledge-sharing strategies, better tracking of raw ma-

terials, materials and products, more developed logistics

structures, more intensive use of renewable energy, the

transition to an economy based on service provision rather

than product acquisition.

Scenarios for deepening circularityThe five global trends selected were grouped into three

structuring axes: (i) regulatory pressure for circularity, (ii)

circular innovation flow, and (iii) pressure on primary raw

materials markets. In order to reduce the exercise’s complexity,

it was considered that the uncertainty associated with the

third axis is resolved on the assumption that primary raw

materials markets, from a long-term perspective, will be

influenced by inflationary tensions and by an increasing risk

of supply failures.



Resta assim considerar os seguintes dois eixos estruturan-

tes em termos da sua importância e incerteza para a definição

dos possíveis futuros:

• Pressão regulatória para a circularidade (Eixo 1) - Este eixo

representa a ação das políticas públicas de incentivo à

transição, incluindo normas, standards (e.g. novos eco-labels),

certificação, exigências de incorporação de matérias-primas

secundárias, incentivos financeiros ou fiscais, impostos, políti-

cas de sensibilização do público e das empresas, estímulo ao

consumo de produtos com incorporação de matérias-primas

secundárias, etc. Num dos extremos deste eixo, denominado

“pressão eficaz”, teremos um futuro no qual a regulação,

as normas e os incentivos para a transição para maior

circularidade são abrangentes, coerentes, consistentes e

transparentes na sua aplicação, seja a legislação europeia seja

aquela produzida internamente. No outro extremo do eixo,

designado por “pressão ambígua”, as politicas públicas são in-

consistentes, desarticuladas e com incentivos contraditórios

e, por essa razão, geram baixa pressão para a transição.

• Fluxo de inovação circular (Eixo 2) - Este eixo é composto pelo

fluxo de projetos decorrentes da combinação da colaboração

entre empresas, sistema científico e tecnológico, investidores

privados e empreendedores, que aplicam novo conhecimen-

to e avanços tecnológicos à produção de novas soluções cir-

culares que são aceites por empresas e consumidores. Num

dos seus extremos, designado por “fluxo intenso”, o futuro

revela um ecossistema de inovação circular muito desenvol-

vido, no qual o conhecimento e as tecnologias produzidas no

sistema científico e tecnológico e nas empresas inovadoras

são levados ao mercado pelos empreendedores e empresas

de forma muito ágil, gerando um elevado número de inova-

ções nos modelos de negócio. O elevado número de inova-

ções aceites pelos consumidores (e.g. reparação, partilha ou

upcycle) não só muda o comportamento e requisitos destes,

mas igualmente as políticas de obsolescência programada de

muitas empresas, passando a ter uma perspetiva de design

de produtos orientada para maximizar o valor ao longo do

ciclo de vida. No outro extremo, designado de “fluxo fraco”,

existirá uma realidade na qual o conhecimento tecnológico

não chega às empresas, os empreendedores não aderem aos

modelos circulares, os investidores não acreditam no retorno

destes modelos e as empresas incumbentes aplicam os con-

ceitos de circularidade de forma superficial na transformação

dos modelos de negócio.

Estes dois eixos, ortogonais entre si, podem assim ser com-

binados para a elaboração de quatro cenários de base: o cenário

“transição fracassada”, o cenário “pensar verde”, o cenário “triunfo

do mercado” e o cenário “novo mundo circular” (Figura 6).

Em termos de probabilidades, da análise dos resultados dos

workshops consensualizada pela equipa do presente estudo,

chega-se aos seguintes valores: o estado “intenso” do eixo do

“fluxo de inovação circular” tem uma probabilidade de ocorrência

It remains to consider the following two structuring axes in

terms of their importance and uncertainty for the definition of

possible futures:

• Regulatory pressure for circularity (Axis 1) - This axis repre-

sents the action of public policies to encourage transition,

including norms, standards (e.g. new eco-labels), certifica-

tion, requirements for the incorporation of secondary raw

materials, financial or tax incentives, taxes, policies to raise

public and business awareness, spur to the consumption of

products incorporating secondary raw materials, etc. At one

extreme of this axis, called ‘effective pressure’, we will have a

future in which regulation, norms and incentives to the tran-

sition towards a greater circularity are comprehensive, coher-

ent, consistent and transparent in their application, whether

it is the European legislation or that produced internally. At

the other extreme, known as “ambiguous pressure,” public

policies are inconsistent, disjointed, and with contradictory

incentives, thus generating little pressure for transition.

• Circular Innovation Flow (Axis 2) - This axis is composed

by the flow of projects arising from the combination of

collaboration between companies, the scientific and

technological system, private investors and entrepreneurs

that apply new knowledge and technological advances

to the production of new solutions that are accepted by

companies and consumers. At one extreme, called “intense

flow”, the future presents a highly developed circular inno-

vation ecosystem in which the knowledge and technologies

produced in the scientific and technological system and in

innovative companies are brought to the market by entre-

preneurs and companies in a very agile way, generating a

high number of innovations in business models. The high

number of innovations accepted by consumers (e.g. repair,

sharing or upcycle) changes not only their behaviour and

requirements, but also the planned obsolescence policies of

many companies, which get a perspective of product design

oriented to maximise value throughout the life cycle. At the

other extreme, called “weak flow”, there will be a reality in

which technological knowledge does not reach companies,

entrepreneurs do not adhere to circular models, investors

do not believe in the return of these models and incumbent

firms apply the circularity concepts in a very superficial way

when transforming business models.

These two axes, orthogonal to each other, can thus be

combined to produce four basic scenarios: the “failed transition”

scenario, the “think green” scenario, “market triumph” scenario and

the “new circular world” scenario (Figure 6).

In probabilistic terms, the analysis of the workshops’

findings, accepted by this study team, leads to the following

values: the “intense” state of the “circular innovation flow”



de 60% contra 40% do estado “fraco”; no eixo “pressão regulatória

para a circularidade”, o estado “eficaz” tem uma probabilidade de

ocorrência de 60% contra 40% do estado “ambíguo”.

Assim, a probabilidade de cada cenário é dada pela pro-

babilidade conjunta da ocorrência dos estados dos dois eixos

que os distinguem. Segundo os pressupostos de probabilidade

assumidos, o cenário mais provável é o relativo ao “novo mundo

circular” enquanto o menos provável é o relativo à “transição fa-

lhada”. Há, portanto, a convicção de que o futuro será bastante

diferente do presente. Note-se que os graus de probabilidade

dos três cenários mais prováveis estão relativamente próximos,

revestindo um sinal de alerta para que o setor dos resíduos se

prepare devidamente para os mesmos, com estratégias con-

tingentes, caso a evolução futura não vá no sentido do cenário

mais desejável, isto é, do “novo mundo circular”.

Figura 6. Cenários para o (não) aprofundamento da circularidade da economia

Figure 6. Scenarios for (not) deepening the economy’s circularity

Font

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axis is likely to occur in 60% against 40% of the “weak” state;

in the “regulatory pressure for circularity” axis, the “effective”

state has a probability to occur of 60% against 40% of the

“ambiguous” state.

Thus, the likelihood of each scenario is given by the joint

probability of the occurrence of the two axes’ states that distinguish

them. According to the likelihood assumptions made, the most likely

scenario is that of the “new circular world” while the least likely is

that of the “failed transition”. There is, therefore, the conviction that

the future will be quite different from the present. It should be noted

that the probability degrees of the three most likely scenarios are

relatively close, which constitutes a warning signal for the waste

sector to prepare itself properly, with contingent strategies, should

the future evolution not head towards the most desirable scenario,

that is, the “new circular world”.



As páginas que se seguem são dedicadas à caracterização

de cada um dos cenários idealizados e da visão de como se

deverá configurar o setor dos resíduos nesses contextos.

A caracterização de cada cenário foi sistematizada em

esquemas intuitivos considerando três vetores de caracteriza-

ção fundamentais:

• Modelos económicos mainstream - Embora com uma

tendência para a circularidade (apenas um dos cenários

pressupõe uma transição fracassada), a intensidade com

que se praticam práticas circulares varia em todos os ce-

nários, de tal forma que as setas representativas das inte-

rações entre a atividade económica e o setor dos resíduos

têm intensidades diferentes (assinalado na tonalidade

das setas de interação). Paralelamente, a intensidade das

cores assinala o grau de desenvolvimento das atividades

consideradas na análise.

• Fatores externos - Fatores sociais, económicos, tecnológi-

cos e políticos externos que influenciam significativamen-

te o processo de transição para uma economia circular. A

este nível, procurou-se dar uma visão do que será o mun-

do em 2030 em seis áreas chave: macroeconomia global,

ambiente de negócios, evolução tecnológica, mercados

de resíduos e de recursos, mentalidade do consumidor e

orientação política e regulamentar.

• Desenvolvimento do setor dos resíduos - De forma não

exaustiva, apresenta-se em cada esquema uma diversida-

de de atividades que, no futuro, poderão estar associadas

a um setor dos resíduos diferente daquele que hoje existe.

A tonalidade das figuras pretende evidenciar o grau de

desenvolvimento e maturidade que essas atividades

terão no horizonte de 2030 em Portugal, caso o setor dos

resíduos consiga endereçar os principais desafios que a

transição para a economia circular lhe colocar.

The following pages are devoted to characterise each of the

scenarios idealised and the vision of how to configure the waste

sector in these contexts.

The characterisation of each scenario was systematised in

intuitive diagrams and has taken into consideration three major

vectors of characterisation:

• Mainstream economic models – Despite the trend towards cir-

cularity, the intensity of circular practices vary in every scenario

in such a way that the arrows representing the interactions

between economic activity and the waste sector have different

intensities (indicated by the colour shade of the interaction

arrows). In parallel, the intensity of the colours indicates the

level of development of the activities under analysis.

• External factors - External social, economic, technological

and political factors that substantially influence the tran-

sition process to a circular economy. At this level, attempts

were made to give an overview of what the world will

look like in 2030, in six key areas: global macroeconomics,

business environment, technological progress, waste and

resource markets, consumer mentality ad political and

regulatory guidance.

• Development of the waste sector - In a non-exhaustive way,

the diagram below presents a variety of activities which, in

the future, may be associated with a waste sector that differs

from the one that exists today. The figures’ shade intends to

show the degree of development and maturity that these ac-

tivities will have by 2030 in Portugal, should the waste sector

be able to address the main challenges that the transition to

the circular economy places.



Cenário “Triunfo do Mercado”Neste cenário, o fluxo intenso de inovações é a força dominante que acelera a transição dos modelos de negócio e do comportamento do

consumidor na adesão a novas ofertas circulares, apesar de vigorar um sistema de regulação contraditória, desarticulada e pouco motiva-

dora. As empresas e os empreendedores aplicam o conhecimento existente e avançado na exploração de novas oportunidades de ofertas

de elevada qualidade, design e impacto ambiental mínimo, que têm forte procura pelos consumidores. Os mercados de matérias-primas e

produtos secundários tornam-se, em alguns casos, os mercados “principais”.



“Market Triumph” ScenarioIn this scenario, the intense flow of innovations is the dominant force that accelerates the transition of business models and consumer

behaviour in the adhesion to new circular supplies, despite the existence of a contradictory, disjointed and little motivating regulation

system. Companies and entrepreneurs apply existing and advanced knowledge in the exploration of new high quality supply opportunities,

design and minimal environmental impact, which are strongly demanded by consumers. The markets for raw materials and by-products

become, in some (few) cases, the “main” markets.



Cenário “Transição Fracassada”Neste cenário, o nível de regulação não é proporcional à sua qualidade pelo que não se consegue estimular a transição para a circula-

ridade. O fluxo de inovações não se torna mainstream nos mercados e os modelos circulares têm limitações de viabilidade económica.

Os mercados de matérias-primas secundárias são incipientes, o consumidor persiste nos modelos de consumo tradicionais e a maioria

das empresas apenas utiliza a responsabilidade ambiental como ferramenta de marketing e comunicação. O setor dos resíduos man-

tém-se largamente isolado e desenvolve-se pouco à boleia do quadro regulatório.



“Failed transition” scenarioIn this scenario, the level of regulation is not proportional to its quality, therefore the transition to circularity cannot be stimulated. The

innovations flow does not become mainstream in markets and the circular models have limitations of economic viability. Secondary raw

materials markets are incipient, consumers remain in traditional consumption patterns and most companies only use environmental

responsibility as a marketing and communication tool. The waste sector remains largely isolated and is underdeveloped due to

regulatory framework.



Cenário “Novo Mundo Circular”Neste cenário, o futuro é caracterizado por um elevado fluxo de novas inovações na maioria das principais cadeias de valor e, ao mesmo tempo,

por uma regulação e estímulos coerentes e adequados para criar ciclos virtuosos de modelos circulares nos mercados intermédios e de consumo.

As empresas do setor dos resíduos reposicionaram o seu modelo de negócio para “gestores de recursos”, fazendo jus ao lema “um resíduo é um

recurso não transformado”. Na sua maioria, os resíduos são aproveitados e transformados em matérias-primas que são transacionadas em mercados

secundários eficientes. O modelo comercial dominante é a utilização e a partilha de bens, que passou a ser uma prática comum, havendo muitas

plataformas no mercado para uma grande variedade de produtos. Os mercados secundários de produtos existem e funcionam para a generalidade

dos bens. A reutilização e o re-fabrico permitem prolongar a vida útil dos bens e, assim, extrair maior valor. As cadeias de valor são circulares e o re-

fabrico é agora a verdadeira reciclagem. A economia torna-se verdadeiramente circular, reduzindo-se a pressão ambiental.



The “New Circular World” scenarioIn this scenario, the future is characterised by a high flow of new innovations in most major value chains and, at the same time, by consistent

and appropriate regulation and incentives to create virtuous cycles of circular models in the intermediate and consumer markets. Waste

companies have repositioned their business model to “resource managers”, living up the motto “waste is an unprocessed resource”. For the

most part, waste is recovered and transformed into raw materials that are traded in efficient secondary markets. The prevailing business

model is the use and sharing of goods, which has become a common practice, with many platforms on the market for a wide variety of

products. Secondary product markets exist and work for most goods. Reuse and remanufacturing make it possible to extend the useful life

of goods and thereby get greater value from them. Value chains are circular and remanufacturing is now the real recycling. The economy

becomes truly circular, thus reducing environmental pressure.



Cenário “Pensar Verde”Neste cenário, a regulação tem um papel dominante no estabelecimento de normas ambientais que permitem o aumento dos níveis de recicla-

gem e induzem a dinamização dos mercados secundários. No entanto, o modelo industrial resultante é ainda um híbrido, já que, embora mais

eficiente ao nível de recursos, as práticas circulares ainda não têm reflexo nas ofertas de produtos e no valor económico para as empresas, sendo

ainda modelos residuais, prevalecendo a obsolescência prematura e o desperdício de parte do valor incorporado nos produtos. O setor dos

resíduos é o grande beneficiário deste cenário por viver um contexto em que a sua atividade tem um “mercado garantido”, fruto das exigências

das metas para a circularidade. Ao invés do contributo para a circularidade ficar repartido entre as empresas e o setor dos resíduos, é sobre este

último que recai o ónus de encontrar novas soluções tecnológicas e de negócios que possibilitem a superação das metas.



“Think Green” scenarioIn this scenario, regulation plays a dominant role in setting environmental standards that allow for increased levels of recycling and induce

the revitalisation of secondary markets. However, the resulting industrial model is still a hybrid because, in spite of being more resource-

efficient, circular practices still do not have an impact on product offers and on the economic value for companies. They are still residual

models where prevails the premature obsolescence and the waste of part of the embedded value in products. The waste sector is the great

beneficiary of this scenario because it is in a context in which its activity has a “guaranteed market”, thanks to the requirements of the goals

for the circularity. The contribution to the circularity should be shared between companies and the waste sector, but it is not the case as the

burden is on the latter, when it comes to finding new technological and business solutions that allow the overcoming of the goals.



Efeitos do terceiro eixoO efeito do aumento da intensidade do terceiro eixo nos quatro

cenários será o de acentuar os cenários do “Triunfo do Mercado”,

do “Novo Mundo Circular” e do “Pensar Verde” e de reduzir as

possibilidades do cenário da “Transição Fracassada”.

A principal razão que justifica esta perspetiva, que se

encontra espelhada nas visões dos diversos cenários no que

respeita os mercados de resíduos/recursos, prende-se com a

existência de fortes motivações adicionais para o desenvolvi-

mento da qualidade da reciclagem e valorização de materiais

e na criação de mercados organizados para a comercialização

desses “novos recursos”.

A transição para a economia circular é beneficiada na

medida da instabilidade dos mercados das matérias-primas

virgens, porque além das empresas se focarem no desenvol-

vimento de materiais alternativos, reforçarão os esforços para

a melhoria da qualidade dos materiais reciclados e para a sua

crescente produtividade.

Paralelamente, terão que diversificar os esforços noutros

sentidos, nomeadamente através da inovação dos modelos

de negócio menos intensivos em consumo de recursos e, por

definição, mais condicentes com os princípios da circularidade.

A política pública, especialmente nos países desenvolvi-

dos menos ricos em recursos naturais, passaria a reforçar a sua

orientação para a promoção de práticas ambientalmente mais

sustentáveis no sentido do desacoplamento entre o crescimen-

to da atividade económica e o consumo de recursos.

Assim, o terceiro eixo tenderá a beneficiar mais intensa-

mente o cenário do “Novo Mundo Circular”, seguido do cenário

“Pensar Verde” e, por fim, o cenário do “Triunfo do Mercado”. Em

termos práticos, o intervalo de probabilidade de ocorrência do

cenário “Novo Mundo Circular” poderia ser influenciado em 10

p.p. (i.e. entre 26% e 46%) pelas variações no terceiro eixo, do

cenário “Pensar Verde” poderia ser influenciado em 8 p.p. e o

cenário do “Triunfo do Mercado” em 6 p.p.

Third axis effectsThe third axis intensity increase in the four scenarios will

accentuate “Market Triumph”, “New Circular World” and “Think

Green” scenarios and reduce the possibilities of the “Failed

Transition” scenario.

The main reason for this assertion, which is reflected in the

foresights of the various scenarios regarding waste/resource

markets, lies on strong additional motivations for the development

of the recycling quality and materials recovery and on the creation

of organised markets for the marketing of these “new resources”.

The transition to the circular economy is benefited by the

instability of virgin raw materials markets, because in addition to

companies focusing on the development of alternative materials,

they will reinforce efforts to improve the quality of recycled

materials and their increasing productivity.

At the same time, they will have to diversify efforts in other

ways, namely by innovating less resource-intensive business

models and, by definition, more appropriate to the circularity

principles.

Public policy, especially in developed countries, which are

less rich in natural resources, would strengthen its guidance on

promoting more environmentally sustainable practices in order to

decouple economic growth from resource consumption.

Thus, the third axis will tend to benefit more strongly the “New

Circular World” scenario, followed by the “Think Green” scenario

and, finally, the “Market Triumph” scenario. In practical terms, the

probability of the “New Circular World” scenario occurrence could

be influenced by 10 pp (i.e. between 26% and 46%) by variations in

the third axis, the “Think Green” scenario could be influenced by 8

pp and the “Market Triumph” scenario by 6 pp.


REPRODUÇÃO PROIBIDAO diagnóstico da situação atual do setor dos resíduos em

Portugal e da envolvente externa em que o mesmo se insere

permite antecipar itinerários prováveis para a transição

previsível do modelo de economia linear para um modelo de

economia circular.

Procedeu-se, por isso, a um exercício de cenarização,

discutindo-se quais os futuros mais prováveis para o mundo

em 2030 e o posicionamento do setor dos resíduos em cada

um desses cenários. Desse exercício resultou a conclusão de

que o comportamento da evolução dos mercados de recursos

primários poderá influenciar a maior ou menor intensidade

da transição para uma economia mais sustentável, como

motivador adicional para os agentes económicos. Se esse fator

é determinado exogenamente e a um nível internacional, a

progressão da economia portuguesa no aprofundamento da

circularidade depende mais concretamente da atitude de todos

os stakeholders nacionais no processo de transição.

Significa isto que uma atitude mais proactiva em torno

da problemática da circularidade por parte das empresas,

associações, agências governamentais, entidades do sistema

científico e tecnológico nacional, consumidores e, em particular,

do setor dos resíduos, poderá desempenhar um papel nuclear

no processo de transição da economia portuguesa, induzindo

resultados muito mais efetivos do que os que seriam alcança-

dos através de uma atuação meramente reativa e à medida das

exigências regulamentares (impostas por Bruxelas).

Importa, por isso, reunir o maior número de atores

relevantes para dar o impulso necessário às práticas circulares

em Portugal, sendo que a existência de concertação entre eles,

em torno de uma visão e estratégia de médio e longo prazo, se

revela absolutamente indispensável.

Visão 2030 para o setor dos resíduos nacionalAssim, como ponto de partida para a estratégia do setor dos re-

síduos nacional, num quadro muito sugerido pelo cenário mais

provável do “Novo Mundo Circular”, propõe-se a seguinte Visão

2030 para nortear a sua atuação e a sua relação com outros

agentes económicos:

“Um setor dos resíduos que transita para um setor de recur-

sos, aumentando a capacidade da economia portuguesa

para estabelecer e liderar cadeias de fornecimento internas

com reduzido impacte ambiental associado, em que os

resíduos são encarados como recursos e são transacionados

em mercados funcionais pouco dependentes de mecanismos

de subsidiação.

Um setor dos resíduos inserido num contexto nacional que

está preparado para responder às exigências de transfor-

11. Visão e estratégia(s) para o setor dos resíduos

The diagnosis of the current situation of the waste sector in

Portugal and its external environment allows us to anticipate

probable routes for the expectable transition from the linear

economy model to a circular economy model.

Therefore, various scenarios were envisaged, followed by a

discussion on the most likely future for the world by 2030 and the

positioning of the waste sector in each of these scenarios. From

this exercise, the study finds that the behaviour of the evolution

of primary resource markets may influence the greater or lesser

intensity of the transition to a more sustainable economy, as an

additional driver for economic agents. If this factor is determined

exogenously and at an international level, the progress of the

Portuguese economy towards a stronger circularity depends

more concretely on the attitude of all national stakeholders in the

transition process.

This means that a more proactive approach around the issue

of circularity on the part of companies, associations, government

agencies, entities of the national scientific and technological

system, consumers and in particular the waste sector could play

a key role in the transition process of the Portuguese economy,

inducing much more effective results than those that would be

achieved through a reactive approach and in line with regulatory

requirements (imposed by Brussels).

It is, therefore, important to bring together the largest

number of relevant actors to give the necessary boost to the

circular practices in Portugal, and the existence of concertation

amongst them, around a medium and long-term vision and

strategy, is absolutely crucial.

2030 vision for the national waste sectorThus, as a starting point for the strategy of the national waste

sector, within a framework strongly suggested by the most

probable scenario of the “New Circular World”, the following 2030

Vision is proposed to guide its performance and its relationship

with other economic agents:

“A waste sector that moves to a resource sector, increasing

the capacity of the Portuguese economy to establish and lead

domestic supply chains with reduced associated environ-

mental impact, where waste is regarded as resources and

traded in functional markets that are little dependent on

subsidisation mechanisms.

A waste sector inserted in a national context that is prepared

to respond to the transformation demands of a sector based

11. Vision and strategy(ies) for the waste sector



mação de um setor assente nos pilares da sociedade do

conhecimento, em que as empresas e o sistema científico

e tecnológico nacional atuam como motores de inovação,

procurando minimizar a produção de resíduos através de

processos mais eficientes que promovem a competitividade

da indústria nacional e de novas aplicações para os resíduos

produzidos que alimentam mercados efetivos de matérias-

-primas secundárias.

Um setor dos resíduos integrado num país em que o Estado

e as políticas públicas dão um impulso essencial à circulari-

dade, garantindo regulação e (des)incentivos consistentes,

transparentes e estáveis, que corrigem efetivamente as

distorções de mercado (e.g. externalidades negativas) e

asseguram o apoio necessário à ecoinovação.

Um setor dos resíduos rodeado de cidadãos e consumidores

mais exigentes, que procuram e provocam a mudança nos

processos de (re-)fabrico e nas cadeias de fornecimento,

optando por produtos com menor impacto ao longo do seu

ciclo de vida, valorizando o empreendedorismo circular e as

empresas mais responsáveis em termos ambientais.”

A visão de transição para a economia circular proposta

para o setor dos resíduos nacional assenta, assim, no aprovei-

tamento das vantagens do mercado dos resíduos, alimentado

pela atuação proactiva das empresas públicas e privadas que

nele atuam, para aumentar a proteção do ambiente e alavancar

a competitividade da nossa economia e, em particular, das

nossas indústrias transformadoras.

Neste âmbito, pretende-se que os bens e produtos con-

siderados “sem utilidade” e, por isso mesmo, resíduos, possam,

tanto quanto for económica e tecnologicamente viável, ser

processados pelo sistema económico com vista a serem incor-

porados em novos bens e produtos. Deste modo, minimiza-se

o consumo de novas matérias-primas, assegura-se a geração de

valor acrescentado e, em simultâneo, reduz-se a pressão sobre

o ambiente.

É, assim, responsabilidade futura do setor dos resíduos

nacional atuar de forma ativa com vista a acompanhar, contribuir

e, em certa medida, liderar o aprofundamento da circularidade

na nossa economia. As estratégias de resposta deverão estar

enquadradas com os fatores para transição atrás identificados,

respondendo aos principais desafios que resultam da análise

situacional e que decorrem das principais oportunidades e amea-

ças para o futuro. Essas estratégias deverão servir para consolidar

os pontos fortes do setor, limitar ou eliminar as suas debilidades

atuais, preparando-o para os novos fatores críticos de competiti-

vidade, de acordo com o modelo circular na economia.

As estratégias a adotar permitirão ao setor dos resíduos

assumir uma atuação eficaz na resposta aos objetivos estraté-

gicos e metas europeias e nacionais, através da implementação

de soluções eficientes e de valor acrescentado, assim como

potenciar a atuação das autoridades públicas, dos setores pro-

dutivos da economia e do consumidor. Uma vez que o setor dos

resíduos se encontra cada vez mais entrosado com os restantes

on the pillars of the knowledge society, in which companies

and the national scientific and technological system act

as drivers of innovation, seeking to minimise the waste

generation through more efficient processes promoting the

competitiveness of domestic industry and new applications

for generated waste that fuel effective markets for secondary

raw materials.

A waste sector integrated in a country where the State and

public policies provide essential boost to circularity, ensuring

consistent, transparent and stable regulation and (dis)

incentives, that effectively correct market distortions (e.g.

negative externalities) and ensure the necessary support for

eco-innovation.

A waste sector surrounded by more demanding citizens and

consumers, who seek and bring about change in (re)manu-

facturing processes and supply chains, opting for products

with lower impact throughout their life cycle, valuing circular

entrepreneurship and the most environmentally responsible

companies in environmental terms.”

The transition vision to a circular economy proposed for

the national waste sector is based on the advantages of the

waste market, fueled by the proactive performance of public and

private companies operating in it, to increase the protection of the

environment and to leverage competitiveness of our economy and,

in particular, of our manufacturing industries.

In this context, it is intended that goods and products

considered to be “useless” and, for that reason, considered waste,

can, as far as economically and technologically feasible, be

processed by the economic system in order to be incorporated into

new goods and products. In this way, the consumption of new raw

materials is minimised, the generation of added value is ensured

and, at the same time, the pressure on the environment is reduced.

It is, thus, the future responsibility of the national waste

sector to act actively aiming at accompanying, contributing

and, to a certain extent, leading the process of deepening the

circularity in our economy. Response strategies should be framed

with the transition factors identified above, responding to the

main challenges that arise from the situation analysis and that

derive from key opportunities and threats for the future. These

strategies should serve to consolidate the strengths of this sector,

limit or eliminate its current weaknesses, and prepare it for new

critical competitiveness factors, according to the circular model

in the economy.

The strategies to be adopted will enable the waste sector

to take effective action in responding to strategic objectives and

European and national targets, through the implementation

of efficient and value-added solutions, as well as boost the

performance of public authorities, productive sectors of the

economy and of the consumer. As the waste sector is increasingly

intertwined with other sectors of the national economy and this



setores da economia nacional e essa ligação é fundamental

para endereçar os desafios da economia circular, a necessidade

de construção de uma estratégia de atuação coesa, concertada

e robusta entre os diversos players ganha cada vez mais relevân-

cia e pertinência.

Estratégias do setor dos resíduosAssumindo como base de partida este quadro global,

propõe-se de seguida um conjunto restrito de estratégias

transversais e de estratégias específicas para o setor dos

resíduos nacional.

As estratégias transversais são aquelas que devem ser im-

plementadas independentemente do que o futuro reservar, sob

pena dos pontos fracos e das ameaças do setor se agudizarem

(mesmo no cenário mais pessimista da “transição fracassada”),

colocando em causa a sua sustentabilidade futura e a susten-

tabilidade para a própria economia portuguesa. As estratégias

transversais são, pois, a base estratégica do setor, criando as

condições mínimas para que a iniciativa privada e a política

pública possam atuar de forma eficiente, eficaz e, progressiva-

mente, segundo os princípios da economia circular.

A par destas, propõe-se dois tipos de estratégias

contingentes:

• Estratégias assentes nos fluxos de inovação circular,

entendidas como estratégias específicas vocacionadas

para o impulso da inovação aberta e colaborativa no setor

dos resíduos por forma a manter uma dinâmica tão boa ou

melhor do que a alcançada pelos restantes setores de ati-

vidade económica - com elas pretende-se que o setor dos

resíduos não só não configure um entrave à transição, mas

chame a si o protagonismo e motive os restantes setores a

contribuir para a transição.

• Estratégias de contribuição para a eficácia regulatória,

entendidas como estratégias que ajudam a responder

às falhas (públicas) inerentes ao desenho e implemen-

tação das políticas ambientais e circulares, tais como as

insuficiências da fiscalidade verde, os efeitos adversos dos

sistemas de incentivos e o subdimensionamento dos fun-

dos mobilizados para promover as práticas circulares, que

devem entrar em jogo nas situações em que o legislador

encontra dificuldades em implementar de forma efetiva

pacotes regulamentares e incentivos coerentes e robustos

na economia.

Estratégias transversaisAs estratégias transversais para o setor dos resíduos devem

focalizar a sua atuação nos seguintes objetivos: (i) prevenção da

produção de resíduos, contribuindo assim, para uma economia

mais eficiente na forma como utiliza os seus recursos mate-

riais na produção de bens e produtos; e (ii) dinamização de

uma economia tendencialmente circular, em que os resíduos

produzidos possam ser reintroduzidos na economia de forma

mais eficiente.

bond is essential to addressing the challenges of the circular

economy, the need to build a cohesive, concerted and robust

performance strategy amongst the various players is increasingly

gaining more relevance and pertinence.

Waste sector strategiesAssuming, as a starting point, this global framework, a limited set

of cross-cutting and specific strategies for the national waste sector

are proposed below.

Cross-cutting strategies are those that should be

implemented regardless of what the future holds, otherwise the

weaknesses and threats of this industry will aggravate (even in

the most pessimistic scenario of the “failed transition”), putting

at stake their future sustainability and the very sustainability of

the Portuguese economy. Cross-cutting strategies are, thus, the

strategic basis of the sector, creating the minimum conditions for

private initiative and public policy to operate efficiently, effectively

and, progressively, according to the circular economy principles.

In addition to these, two types of contingent strategies

are proposed:

• Strategies based on circular innovation flows, seen as specific

strategies aimed at promoting open and collaborative in-

novation in the waste sector in order to maintain a dynamic

as good as or better than that achieved by other sectors of

economic activity – with these strategies, the waste sector

not only does not constitute an obstacle to transition but, on

the contrary, calls itself the leading role and encourages other

sectors to contribute to the transition.

• Strategies to contribute to regulatory effectiveness, seen as

strategies that help respond to the (public) failures inherent

in the design and implementation of environmental and

circular policies, such as the insufficiencies of green taxation,

the adverse effects of incentive systems, the lack of funds

mobilised to promote circular practices. These strategies

should come into play in situations where the legislator finds

it difficult to effectively implement robust and coherent regu-

latory packages and incentives in the economy.

Cross-cutting strategiesThe cross-cutting strategies for the waste sector should focus

their action on the following objectives: (i) prevention of waste

generation, thus contributing to a more efficient economy in the

way it uses its material resources in the production of goods and

products; and (ii) development of an economy that tends to be

circular, in which the waste generated can be reintroduced into the

economy more efficiently.

Communication and training strategyConsumers and decision makers with responsibilities in the

management of organisations are the centrepiece of the strategic



Estratégia de comunicação e formaçãoOs consumidores e os decisores com responsabilidades na

gestão das organizações são a peça central do puzzle estratégi-

co da transição para uma economia circular. É um pressuposto

admissível concluir que, quanto maior for a sensibilização deste

tipo de pessoas para as práticas circulares, maior será a difusão

dessas práticas na sociedade, tanto ao nível do consumo como

ao nível da produção. Por outro lado, quanto mais forte for o

alcance da comunicação e da transmissão de conhecimento

acerca desta temática, maior será a rapidez com que o processo

se desenrolará. Assim, a produção de informação (e de conhe-

cimento) sobre a circularidade e a sua disseminação revela-se

crítica para aumentar a confiança da sociedade em torno deste

tema e, consequentemente, a aceitação e o consenso.

Para se alcançar o maior impacto possível, deve seguir-se

uma estratégia que preveja ações com públicos-alvo muito

diferenciados, desde ações de comunicação direcionadas ao

grande público (todos os consumidores nacionais), eventos de

informação e discussão interempresarial e intersectorial, criação

de programas de formação específicos sobre a economia circu-

lar e a sua aplicação prática, introdução/ reforço de conteúdos

relacionados com a sustentabilidade ambiental nos programas

curriculares do ensino primário e secundário, entre outros mais

ou menos específicos que se revelem pertinentes.

É importante assinalar que, embora a maioria das ações

deva ser promovida por stakeholders ligados ao setor dos resí-

duos e que beneficiam agentes externos ao setor, os resultados

dessas ações terão repercussões claras no seu seio, permitindo,

por exemplo, criar necessidades adicionais no mercado de

gestão de resíduos/recursos (e.g. plataformas de comerciali-

zação de materiais reciclados e respetiva logística) cujo valor

económico seja superior à perda que decorre da menor neces-

sidade de recolha, tratamento e eliminação de resíduos. Como

é evidente, as empresas de gestão de resíduos atualmente em

laboração serão as mais qualificadas e preparadas para explorar

essas novas oportunidades de mercado.

Estratégia de inovação e empreendedorismoUm dos determinantes do mundo em 2030 (e do setor dos

resíduos em particular) será, previsivelmente, a capacidade de

inovação dos agentes económicos e a qualidade e quantidade

do fluxo de inovações promotoras de uma maior circularidade

na economia. Esse foi, aliás, um dos consensos que permitiu

desenhar a matriz de cenários atrás apresentada. De facto, a

inovação tecnológica, organizacional e de mercado tem flo-

rescido ao longo da última década a grande velocidade e é na

difusão dos seus resultados e dos seus impactos na sociedade

que se baseiam os modelos económicos de crescimento e

competitividade nas economias avançadas e, cada vez mais, nas

economias emergentes. A globalização e o esbater das barreiras

comunicacionais acelerou de forma notável esse fluxo de ino-

vação e tornou o empreendedorismo um fenómeno cada vez

puzzle of the transition to a circular economy. It is an admissible

assumption to conclude that the greater the awareness of this

people about circular practices, the greater the diffusion of

these practices in society, both at consumption and production

level. Moreover, the stronger the reach of communication and

transmission of knowledge about this subject, the greater the

speed with which the process will unfold. Thus, the production

of information (and knowledge) about circularity and its

dissemination proves to be critical to increasing the society’s trust

in this issue and, consequently, the acceptance and the consensus.

In order to achieve the greatest possible impact, one should

follow a strategy that provides for actions with very different

target audiences, such as: communication actions targeted at

the general public (every national consumer), information events

and inter-company and cross-sector discussion, creation of

specific training programmes on the circular economy and their

practical application, introduction/reinforcement of contents

related to environmental sustainability in curricula of primary

and secondary education, amongst others more or less specific

that may be relevant.

Although most of the actions should be promoted by

stakeholders who are related to the waste sector and that benefit

agents who are external to the sector, it is important to point

out that the results of these actions will have clear repercussions

among them, allowing, for example, for the creation of additional

needs in the market for waste/resource management (e.g.

marketing platforms for recycled materials and their logistics)

whose economic value is greater than the loss resulting from

the lesser need for collection, treatment and disposal of waste.

Obviously, waste management companies which are currently

operating will be the most qualified and prepared companies to

explore these new market opportunities.

Innovation and entrepreneurship strategyOne of the determinants of the world in 2030 (and of the

waste sector in particular) is presumably the innovative capacity

of economic agents and the quality and quantity of innovations

flow that promote greater circularity in the economy. In fact,

this was one of the consensuses that allowed drawing the

matrix of scenarios presented above. Actually, technological,

organisational and market innovation has been flourishing over

the last decade at great speed and it is in the diffusion of their

results and their impacts on society that are based the economic

models of growth and competitiveness in the advanced economies

and, ever more, in emerging economies. Globalisation and the

blurring of communication barriers have notably accelerated this

innovation flow and made entrepreneurship an increasingly global

phenomenon. The new solutions created have a growing scope

and the potential market for new business ideas tends to be global.



mais global. As novas soluções criadas têm um alcance cada vez

maior e o mercado potencial para as novas ideias de negócio é,

tendencialmente, mundial.

Contudo, os progressos alcançados na transição para uma

economia mais circular têm nascido mais frequentemente fora

do setor dos resíduos do que dentro dele. Apesar desse facto

ser perfeitamente justificado (porque o setor dos resíduos não

deixa de ser um setor de suporte à atividade económica), a

proatividade do setor pode ser muito superior à que hoje se

verifica. De facto, em Portugal, não existe ainda um ecossistema

completo com argumentos para potenciar a inovação para a

circularidade, nem a promovida pelas empresas do setor dos

resíduos nem a promovida por parte dos outros setores.

Desta forma, no momento atual, a estratégia que se impõe

para que o fluxo de empreendedorismo e de inovação possa

ganhar maior dinâmica passa por estimular a interação entre as

empresas do sector, o ecossistema empreendedor e as entida-

des de interface do SCTN numa lógica de “technology pull”, que

fomente a troca, a discussão e o trabalho conjunto em torno

da criação e exploração de oportunidades tecnológicas através

de um melhor aproveitamento da tecnologia disponível. Isto

pressupõe a criação, desde logo, de uma estratégia nacional de

investigação e de inovação para a circularidade da economia.

A definição de objetivos e áreas de investigação e inovação re-

vela-se crítica para uma maior produtividade do investimento e

utilização das capacidades e competências nacionais. A criação

de plataformas de reflexão e de partilha de conhecimento tam-

bém, por forma a potenciar a fertilização cruzada nas cadeias de

produção e de valor.

Em paralelo, em áreas de elevada incerteza e de fortes ex-

ternalidades como são as da circularidade económica, a criação

de um sistema de incentivos à inovação bem dimensionado

(em termos de dotação), eficaz (instrumentos certos), equili-

brado (abrangente o suficiente para incidir sobre todas as áreas

chave de inovação) e estável é muito importante. Por ser uma

atividade com particularidades importantes, o desenho deste

sistema deve privilegiar uma lógica de bottom-up, partindo de

um conhecimento mais aprofundado das realidades concretas e

das necessidades específicas para o desenho de pacotes de me-

didas financeiras e fiscais adequadas para promover a inovação.

A consolidação de recomendações e sugestões das empresas e

associações do setor e das maiores empresas consumidoras de

recursos é um elemento chave do processo.

Estratégia de digitalização para os resíduosA digitalização inteligente (baseada em dados, automação e

“machine learning”) dirigida aos resíduos é uma das tendências

de futuro identificadas e um dos principais fatores de desenvol-

vimento da economia circular. Os desenvolvimentos tecnoló-

gicos na área digital já permitiram criar modelos de negócio

altamente eficientes do ponto de vista ambiental e tirar de

circulação um elevado número de recursos (matérias-primas e

trabalho humano). No entanto, a tecnologia disponível na área

digital ainda tem uma aplicação reduzida no setor dos resíduos.

However, the progress achieved in moving towards a

more circular economy has been born more often outside the

waste sector than within it. Even though this fact is perfectly

justified (because the waste sector is still a sector that supports

the economic activity), the proactivity of the sector can be much

higher than it is today. In fact, in Portugal, there is still no complete

ecosystem with arguments to promote innovation for circularity,

neither the one promoted by companies in the waste sector nor the

other promoted by other sectors.

Thus, at the present moment, the strategy needed so that

the flow of entrepreneurship and innovation can gain greater

momentum involves the promotion of interaction among the

companies of the sector, the entrepreneurial ecosystem and the

interface entities of the National Scientific and Technological

System (NSTS) in a logic of “technology pull” that fosters the

exchange, discussion and joint work around the creation and

exploration of technological opportunities through a better use of

available technology. This presupposes the creation of a national

research and innovation strategy for the circularity of the economy.

The definition of objectives and areas of research and innovation is

critical for greater investment productivity and the use of national

capacities and skills. The creation of both reflection and knowledge

sharing platforms is also important, thus fostering cross-spillover

in production and value chains.

At the same time, the creation of a well-dimensioned (in

terms of allocation), efficient (right instruments), balanced

(comprehensive enough to cover all key areas of innovation)

and stable innovation incentive system is very important in

areas of high uncertainty and strong externalities such as the

ones of economic circularity. As this is an activity with important

features, the design of this system should favour a bottom-up

logic, based on a deeper knowledge about concrete realities and

specific needs for the design of packages of financial and tax

measures appropriate to promote innovation. The consolidation

of recommendations and suggestions made by the companies

and associations within the sector and by the largest resource-

consuming companies is a key element of the process.

Digitalisation strategy for wasteIntelligent digitalisation (based on data, automation and machine

learning) for waste is one of the identified future trends and

one of the key drivers for the circular economy development.

Technological developments in the digital area have already

allowed the creation of highly efficient business models from

the environmental point of view and take away a large number

of resources (raw materials and human labour). However, the

technology available in the digital area still has a reduced

application in the waste sector.

The fundamental objective of this strategy is to track and

monitor material flows, virgin resources, recycled or recovered

waste and resources into digital platforms that allow for an



O objetivo fundamental desta estratégia passa pelo ras-

treio e monitorização dos fluxos de materiais, recursos virgens,

resíduos e recursos reciclados ou valorizados em plataformas

digitais que permitam gerir de forma eficiente e eficaz uma

grande quantidade de dados e informação (big data). O RFID,

as embalagens inteligentes, os códigos de barras bidimensio-

nais, a comunicação sem fios entre dispositivos são apenas

alguns exemplos de tecnologias com um grau de maturidade

significativo cuja aplicação é reduzida nas atividades de gestão

de resíduos.

Por isso, importa levar a cabo estudos sobre o potencial

da aplicação de tecnologias digitais às atividades do setor dos

resíduos, aumentando e melhorando a interação entre a gestão

de resíduos/recursos, os agentes utilizadores e os agentes

produtores. Adicionalmente, importa explorar na prática a

viabilidade dessas tecnologias e dos seus benefícios através de

pilotos em ambiente real.

De notar que a estratégia de digitalização de fluxos tem

repercussões muito alargadas, principalmente no que toca ao

desenvolvimento da política pública e aos mecanismos de re-

gulação e controlo. Os sistemas de informação a criar no futuro

permitirão a extensão e a aprofundamento de medidas fiscais e

a criação de novos desincentivos a práticas menos sustentáveis,

bem como controlar e minimizar os fenómenos de free-riding.

Por essa razão, a geração de receitas adicionais daí decorrentes

deverá ser canalizada, na medida das necessidades, para o

financiamento dos sistemas de incentivos à inovação e à criação

de capacidade para o tratamento de resíduos, fechando o ciclo

de um quadro regulatório completo e coerente.

Estratégia para a sustentabilidade ambiental da gestão de resíduosApesar de um ter um saldo positivo, o impacto da atividade de

gestão de resíduos em sentido amplo (desde a recolha até à

reciclagem) pode ser minorado de forma significativa através da

aplicação de tecnologias mais eficiente e mais limpas, bem como

da própria partilha de instalações (atualmente muito limitada

pela lei). Para tal, é importante consolidar conhecimento acerca

das tecnologias de produção (máquinas, equipamentos, softwa-

re) utilizadas pelas empresas do setor, procurando disponibilizar

às empresas o estado-da-arte atualizado das soluções mais

avançadas e eficientes disponíveis. Por seu turno, o repositório de

conhecimento deve procurar alargar a partilha de conhecimento

às tecnologias de produção de outros setores de atividade inten-

sivos na geração de resíduos e que tenham novidades tecnoló-

gicas como a fabricação com material reciclado, a fabricação em

multicamada, a maior eficiência energética, etc.

O setor tem que assumir uma postura ativa no que toca à

melhoria das políticas públicas existentes e à identificação de

oportunidades de intervenção, inventariando as necessidades

de investimento em tecnologias avançadas que melhorem a

eficiência e eficácia das atividades nucleares do setor e consen-

sualizando as áreas prioritárias para onde devem ser dirigidos

os apoios públicos. De facto, existem ainda muitos domínios

efficient and effective big data management. RFID, intelligent

packaging, two-dimensional barcodes, wireless communication

among devices are just some examples of technologies with a

significant degree of maturity whose application is reduced in

waste management activities.

It is therefore important to carry out studies on the potential

of applying digital technologies to waste sector activities by

increasing and improving the interaction between waste/resources

management, user agents and producer agents. It is equally

essential to explore in practice the feasibility of these technologies

and their benefits through pilots in real environment.

It should be noted that the strategy for the digitalisation of

flows has very wide repercussions, mainly when it comes to the

development of public policy and the mechanisms of regulation and

control. Future information systems will allow the extension and

deepening of fiscal measures and the creation of new disincentives

to less sustainable practices, as well as control and minimise free-

riding phenomena. For this reason, the generation of additional

revenues arising from these systems should be channelled, as

necessary, to the financing of incentive systems for innovation and

to the capacity building for waste treatment, closing the cycle of a

complete and coherent regulatory framework.

Strategy for the environmental sustainability of waste managementIn spite of having a positive balance, the impact of the waste

management activity, in a broad sense, (from collection to

recycling) can be significantly reduced through the application

of more efficient and cleaner technologies, as well as the very

sharing of facilities (nowadays, very limited by law). To this end,

it is important to consolidate knowledge on the production

technologies (machines, equipment and software) used by the

companies within the sector, seeking to provide companies with

an updated state-of-the-art of the most advanced and efficient

solutions available in the market. In turn, the knowledge repository

should seek to broaden knowledge sharing to the production

technologies of other sectors of activity which are intensive in

waste generation and have technological innovations such as

manufacturing with recycled material, multilayer manufacturing

or higher energy efficiency.

The sector must take an active position when it comes

to improving the existing public policies and opportunities

for intervention, categorising the investment needs in

advanced technologies that improve the effectiveness and

efficiency of the sector´s nuclear activities and agreeing

on the priority areas to which the public support should be

directed. In fact, there are still many domains in the sector’s

core business that can be developed, but economically they

do not prove profitable for the private players due to the lack

of market scale and associated growth uncertainty. There

are also opportunities in waste recovery that should not be



nas atividades core do setor que podem ser desenvolvidos,

mas que, economicamente, não se revelam rentáveis para os

privados devido à falta de escala de mercado e a incerteza de

crescimento associada. Existem também oportunidades na

valorização de resíduos que importa não descurar (e.g. utiliza-

ção de composto na agricultura na substituição de químicos

agrícolas).

Dada a existência de clusters relevantes em Portugal (e.g.

tecnologias de produção, construção sustentável, tooling,

TICE), é importante que o setor dos resíduos comunique com as

empresas e associações desses clusters no sentido de procurar

melhorias significativas em termos de eficiência e produtivida-

de das atividades de gestão de resíduos.

Estratégia para a eficácia das políticas ambientais e de resíduosNa Europa e, por consequência em Portugal, tem havido um es-

forço significativo para a consolidação de políticas públicas em

matéria de ambiente, suportadas em objetivos estratégicos e

estratégias globais definidas num âmbito alargado. A União Eu-

ropeia publicou em 2015 o seu plano de ação para a economia

circular e, por isso, existe um quadro orientador das políticas

públicas nesta área. O referido plano é ambicioso e pretende

dar mais um passo no sentido da eficácia da pressão regulatória

para a circularidade, mas são os governos dos países, as agên-

cias governamentais e as entidades privadas que determinarão

o desenho específico e a implementação de medidas específi-

cas nos contextos concretos de intervenção.

Assim, o setor dos resíduos tem que gerar contributos

relevantes para a consolidação, coerência e eficácia das me-

didas de política e dos sistemas de incentivos à circularidade,

atuando como um “think tank”. Seguindo uma lógica bottom-

-up, devem ser criados fóruns de apresentação e discussão de

medidas concretas de política, enquadradas num pacote global

de mecanismos (i) de promoção de práticas circulares através

da sensibilização e promoção do consumidor e das empresas,

do cofinanciamento de inovações de produto (ecodesign) e

de processo na indústria, serviços, e nas atividades de gestão

de resíduos; (ii) de apoio à criação de mercados organizados

de resíduos e materiais reciclados; (iii) de digitalização dos

fluxos de materiais, produtos e resíduos de modo a aumentar a

fiabilidade e abrangência da informação disponível, aumentar o

controlo de práticas contrárias às do modelo circular e alargar o

princípio da RAP; (iv) e da educação e formação da população.

O poder de influência (lobby) do setor dos resíduos será

tanto maior quanto melhor se conseguir organizar na produção

de soluções integradas de pacotes legislativos a apresentar ao

governo. Paralelamente, a participação das principais agências

governamentais neste processo é uma forma de potenciar esse

poder de influência e garantir uma maior imparcialidade das

políticas públicas.

Neste âmbito, é ainda importante que o setor contribua

com a identificação de constrangimentos específicos que

estejam a dificultar a introdução de bens e serviços no mercado

disregarded (e.g. use of compost in agriculture instead of

agricultural chemistry).

Given the existence of relevant clusters in Portugal (e.g.

production technologies, sustainable construction, tooling, ICT), it

is important that the waste sector communicates with companies

and associations of these clusters in order to seek substantial

improvements in terms of efficiency and productivity of waste

management activities.

Strategy for the effectiveness of environmental and waste policiesIn Europe, and consequently in Portugal, there has been a

significant effort to consolidate public policies on the environment,

supported by strategic objectives and global strategies defined in

a broader scope. The European Union published its action plan

for the circular economy in 2015 and, therefore, there is a guiding

framework for public policies in this area. This plan is ambitious

and aims to take a further step towards the effectiveness of

regulatory pressure for circularity, but it is country governments,

government agencies and private entities that will determine

the specific design and implementation of specific measures in

concrete contexts of intervention.

In this way, the waste sector has to generate relevant

contributions for the consolidation, coherence and effectiveness

of policy measures and incentive systems towards circularity,

acting as a think tank. Following a bottom-up logic, forums

should be created for the presentation and discussion of

concrete policy measures, as part of a global package

of mechanisms (i) to promote circular practices through

awareness-raising and promotion of consumers and businesses,

through co-financing of product (eco-design) and process

innovations in industry, services and in the waste management

activities; (ii) to support the creation of organised markets

for waste and recycled materials; (iii) to digitalise material,

product and waste streams in order to increase the reliability

and comprehensiveness of available information, to increase

control of practices contrary to those of the circular model

and to extend the EPR principle; (iv) to provide education and

training of the population.

The better the waste sector organise itself in the production of

integrated solutions for legislative packages to be put forward to

the government, the greater will be its lobbying power. In parallel

to this, the participation of the main government agencies in this

process is a way to enhance this lobby´s influence and ensure

greater impartiality of public policies.

In this context, it is also important that this industry

contributes to the identification of specific constraints that are

hindering the introduction of goods and services in the market

with a positive environmental impact and whose resolution can

be more easily implemented through green deals between the

Government and interest groups involved.



com impacto ambiental positivo e cuja resolução pode ser

mais facilmente implementada através de “green deals” entre o

Governo e os grupos de interesse envolvidos.

Estratégia para a criação de um cluster de gestão da economia circularA elevada consensualização em torno da premência de se

caminhar para uma economia mais sustentável é uma condição

necessária, mas não suficiente, para que a globalidade dos

agentes económicos se envolva num movimento articulado,

eficiente e eficaz de transição de um modelo económico alta-

mente dependente do consumo de recursos para uma modelo

caracterizado pelo desacoplamento entre a economia e o

consumo de matérias-primas primárias.

Por essa razão, é importante ativar um cluster alargado de

empresas públicas e privadas, entidades do SCTN, entidades

governamentais e representantes de consumidores que mate-

rializem esse consenso num plano estratégico para a economia

circular e se configure como o principal fórum de debate e de

desenvolvimento de iniciativas para o aumento da circularidade

da economia portuguesa.

Estratégias assentes nos fluxos de inovação circularAs estratégias de promoção do fluxo de inovação circular para

o setor dos resíduos deverão focar-se (i) no aprofundamento

da capacidade de I&D e inovação do setor para o reforço da

sustentabilidade das suas atividades nucleares, (ii) no impulso

à diversificação para novas atividades de gestão de resíduos e

materiais no contexto de uma economia circular e (iii) no de-

senvolvimento de soluções que potenciem a adesão dos outros

setores de atividade às práticas circulares.

Estratégia de I&D e inovação avançadas

Esta estratégia deverá assumir como objetivo “forçar” as ativida-

des de I&D desenvolvidas em áreas relacionadas com modelo

de economia circular, especialmente aquelas que são copromo-

vidas entre entidades empresariais (PME e grandes empresas,

públicas e privadas) e o SCTN. Assim, esta estratégia deverá

emergir no encadeamento lógico da estratégia transversal diri-

gida ao empreendedorismo e à inovação que visa a criação de

um ecossistema com condições propícias para que a iniciativa

privada desencadeie processos e projetos de inovação qualifica-

dos e com fortes articulações com os centros de investigação e

centros tecnológicos nacionais e internacionais.

Trata-se de uma estratégia para o médio prazo e que

deverá passar, sobretudo, por mobilizar empresas de grande

dimensão com um elevado consumo de recursos e/ou elevado

volume de geração de resíduos a servirem de alavancas em

projetos multidisciplinares concretos, em consórcio com PME e

entidades do SCTN, após um estudo detalhado das potenciali-

dades de circularidade do negócio dessas empresas alavanca.

Teoricamente, este tipo de grandes projetos (mobilizadores)

consegue conjugar uma maior facilidade de coordenação

Strategy for the creation of a circular economy management clusterThe high level of consensus on the urgency of moving towards

a more sustainable economy is a necessary but not sufficient

condition so that the majority of economic agents get involved

in an articulated, efficient and effective movement of a transition

from an economic model characterised by a heavy dependency

on resources consumption to a model characterised by the

decoupling between the economy and the consumption of

primary raw materials.

For this reason, it is important to create a wider cluster of

public and private companies, entities on the NSTS, government

entities and consumer representatives that materialises this

consensus into a strategic plan for the circular economy and that

becomes the main forum for debate and development of initiatives

to increase the circularity of the Portuguese economy.

Strategies based on circular innovation flowsThe strategies to promote the circular innovation flow for the

waste sector should focus on: (i) deepening the sector’s R&D and

innovation capacity to strength the sustainability of its nuclear

activities, (ii) pushing the diversification to new activities of waste

and material management in the context of a circular economy

and (iii) developing solutions that promote the adhesion of other

sectors of activity to circular practices.

Advanced R&D and innovation strategy

This strategy should aim to “force” the R&D activities developed

in areas related to the circular economy model, especially those

that are co-promoted between business entities (SMEs and large

public and private companies) and the NSTS. Thus, this strategy

should emerge in the logical sequence of the cross-cutting

strategy for entrepreneurship and innovation aimed at creating

an ecosystem with the right conditions so that the private

initiative unleash qualified innovation processes and projects

strongly connected with national and international research

centres and technological centres.

This is a medium-term strategy, which should focus on

mobilising large companies with a high consumption of resources

and/or a high volume of waste generation to leverage concrete

multidisciplinary projects in a consortium with SMEs and entities of

the NSTS, after a thorough study on the potentialities of business

circularity of these leverage companies. In theory, this type of large

projects (mobilisers) can combine a greater ease of coordination

(when compared to the coordination of a broad myriad of

independent projects) with a high potential impact on public

opinion, compared to the support given to small and medium-

sized projects promoted by very restricted consortia of entities.

It is important to mention that these projects must address

all key areas that are intended to be developed within the circular



(quando comparado com a coordenação de uma panóplia

alargada de projetos independentes) com um elevado impacto

potencial na opinião pública, comparativamente ao suporte

a projetos de pequena e média dimensão promovidos por

consórcios muito restrito de entidades.

Importa referir que estes projetos deverão tocar em todas

as áreas chave que se pretendem desenvolver no âmbito da

economia circular, desde o ecodesign, à introdução de proces-

sos industriais mais eficientes e menos poluentes, à otimização

das cadeias logísticas, à maior digitalização das operações, à

introdução de novos modelos de comercialização e interação

com o consumidor e ao estudo das melhores formas de recu-

peração, tratamento e reciclagem de materiais em fim de vida.

Note-se que esta estratégia é instrumental para o reforço de

outras estratégias apresentadas neste capítulo, na medida em

que a consciencialização do potencial das práticas circulares é

melhor potenciada por exemplos inspiradores e de implemen-

tação mais complexa do que aplicações mais restritas de prin-

cípios circulares. Por isso, além das empresas participantes em

“projetos mobilizadores”, as restantes entidades do ecossistema

de inovação beneficiarão de uma maior mobilização de fundos

para a inovação e, também, das repercussões legislativas que

podem resultar deste tipo de projetos.

Paralelamente, as entidades com visão global sobre o

sistema de inovação nacional (com especial destaque para um

eventual cluster que surja em Portugal), devem procurar identi-

ficar projetos concretos que exijam uma forte articulação entre

o tecido empresarial e o SCTN, promovendo a sua execução e

apoiando a captação de financiamento para o efeito.

Além das habituais formas de financiamento público,

importa pesquisar oportunidades de criação de mecanismos

alternativos de financiamento como é o caso do capital de risco,

aqui capital de risco especialmente dedicado à análise de opor-

tunidades no desenvolvimento de modelos de negócio inova-

dores e com alcance internacional. As ações de promoção deste

tipo de financiamento poderiam desonerar os fundos públicos,

normalmente limitados, para o financiamento de projetos em

que a rentabilidade social e ambiental supera largamente a

rentabilidade económica.

Estratégia para as simbioses industriais

Esta é uma estratégia ambiciosa e que, à primeira vista, deveria

ser dinamizada pelos setores mais intensivos na utilização de

matérias-primas e mais geradores de resíduos, na medida em

que a criação de sistemas de simbioses industriais é uma das

formas efetivas de valorização dos resíduos/subprodutos indus-

triais. No entanto, como preconizado na visão dos cenários para

2030, o setor dos resíduos não se pode cingir às suas atividades

core atuais, mas antes procurar diversificar para atividades rela-

cionadas onde são as empresas que o constituem as entidades

mais aptas e qualificadas para as desenvolver.

Um dos exemplos mais paradigmáticos é o da simbiose

industrial. As empresas podem assumir uma postura reativa

e esperar que sejam as próprias indústrias a desencadear

economy, from eco-design, to the introduction of more efficient

and less polluting industrial processes, to the optimisation of

logistics chains, to a greater digitalisation of operations, to

the introduction of new trade and interaction models with the

consumer, and the study of the best ways of recovery, treatment

and recycling of end-of-life materials. It should be noted that this

strategy is instrumental in reinforcing other strategies presented in

this chapter as the awareness of the potential of circular practices

is further enhanced by inspiring examples whose implementation

is more complex than by more restricted applications of circular

principles. Therefore, in addition to the companies participating

in “mobilising projects”, the remaining entities of the innovation

ecosystem will benefit from a greater mobilisation of funds for

innovation and also from the legislative repercussions that can

result from this type of projects.

Parallel to this, entities with a global vision of the

national innovation system (with a special emphasis on an

eventual cluster that may arise in Portugal) should seek to identify

concrete projects that require a strong link between the business

community and the NSTS, promoting their implementation and

supporting funding for this purpose.

Besides the usual forms of public financing, it is important to

look for opportunities to create alternative financing mechanisms,

such as venture capital, in this case especially devoted to analysing

opportunities in the development of innovative and internationally

relevant business models. Actions promoting this type of financing

could relieve public funds, which are usually limited, to finance

projects in which social and environmental profitability far exceeds

economic profitability.

Strategy for industrial symbioses

This is an ambitious strategy which, at first sight, should be

stimulated by the sectors that are more intensive in the use of raw

materials and more waste generators, as the creation of systems of

industrial symbiosis is one of the effective ways of industrial waste/

by-products recovery. However, as recommended in the scenarios

for 2030, the waste sector cannot confine itself to its current core

activities, but rather seek to diversify into related activities for

which the companies constituting the waste sector are the most

prepared and qualified entities to develop them.

One of the most paradigmatic examples is that of industrial

symbiosis. Companies can take a reactive position and expect the

industries themselves to unleash industrial symbioses by building

new industrial complexes with complementary companies when it

comes to the use of waste, as it is the case with chemical complexes

today. The management of these flows can be directly assured by

the companies of the complex or, a more desirable alternative,

benefit from the expertise of waste management companies that

add value through services aimed at increasing productivity and

the quality of symbiosis processes on the site.

However, in most situations, such microclusterisation/



simbioses industriais através da construção de novos comple-

xos industriais com empresas complementares no que toca

à utilização de resíduos, como acontece com os complexos

químicos atualmente. A gestão destes fluxos pode ser assegurada

diretamente pelas empresas do complexo ou, uma alternativa

mais desejável, beneficiar da expertise de empresas de gestão

de resíduos que aportem valor através de serviços dirigidos

ao aumento da produtividade e à qualidade dos processos de

simbiose no site.

Contudo, na maioria das situações, essa microclusteriza-

ção/ formação de complexos ou ecoparques não é economica-

mente viável para as empresas em questão. É por isso exigível

a criação de serviços logísticos especializados, algumas vezes

qualificados para o transporte de materiais perigosos, que

permitam simbioses industriais com um âmbito local, regional e

até nacional. Isto significa que, parte dos resíduos setoriais gera-

dos e que têm como destino as estações de tratamento, seriam

canalizados para novos processos produtivos, respeitando os

princípios de circularidade. Admitindo que este tipo de práticas

será mainstream no longo prazo, o setor dos resíduos pode

beneficiar das vantagens de first-mover ao invés de, no futuro,

ver esta atividade ser internalizada pelas próprias empresas.

É, assim, relevante estudar, com os municípios, associações

industriais e outras entidades públicas relevantes, assim como

com as empresas, as oportunidades de simbiose regionais e as

formas como as mesmas podem ser efetivadas com o apoio de

serviços avançados prestados pelo setor dos resíduos.

Estratégia de reconfiguração/diversificação do setor

dos resíduos

O setor dos resíduos no contexto do aprofundamento da eco-

nomia circular pouco terá que ver com o setor dos resíduos tal

como atualmente o conhecemos. O trajeto para esta inevita-

bilidade pode ter um contributo mais ou menos relevante do

setor dos resíduos, dependendo da proatividade do mesmo no

processo de transição. A concordância com este cenário torna

muito relevante a implementação de uma estratégia de diver-

sificação das atividades do setor dos resíduos no médio prazo,

caso a iniciativa privada e os mecanismos de incentivo não se-

jam suficientemente eficazes para promover essa diversificação.

Adotando a mesma lógica e objetivo da estratégia para a I&D

e inovação avançada, a estratégia para a diversificação relacionada

dos setor dos resíduos deverá centrar-se no desenvolvimento de um

conjunto de iniciativas que “forcem” o estudo de novas oportunida-

des de negócio para as empresas que o compõem, tendo em conta

que a tendência de longo prazo será a de redução dos resíduos alvo

de valorização e, portanto, de uma menor relevância das atividades

de gestão de resíduos puras e duras na economia portuguesa.

Na descrição dos cenários, procurou-se apresentar uma lista não

exaustiva de atividades que se espera que no futuro venham a fazer

parte do âmbito do setor dos resíduos e que hoje são praticamente

inexistentes no panorama nacional e mesmo internacional.

Pretende-se assim que o ecossistema nacional para a eco-

nomia circular (a aprimorar no âmbito da estratégia transversal

formation of complexes or ecoparks is not always economically

viable for the companies in question. It is therefore imperative to

create specialised logistics services, sometimes qualified for the

transport of hazardous materials, that allow industrial symbioses

at a local, regional and even at a national level. This means that

part of the sectorial waste generated and destined for treatment

plants, would be channelled to new production processes,

respecting the circularity principles. Admitting that such practices

will be mainstream in the long run, the waste sector can benefit

from the advantages of first-mover rather than see this activity be

internalised by the companies themselves, in the future.

It is therefore relevant to study with municipalities, industrial

associations and other relevant public entities, as well as with

companies, the opportunities for regional symbiosis and the ways

in which they can be carried out with the support of advanced

services provided by the waste sector.

Waste sector reconfiguration/diversification strategy

The waste sector analysed in the context of a stronger circular

economy will have little to do with the waste sector as we know

it today. The path to this inevitability may have a more or less

relevant contribution from the waste sector depending on its

proactivity in the transition process. The agreement to this scenario

makes it very important to implement a diversification strategy

for waste sector activities in the medium term, should the private

initiative and incentive mechanisms be not sufficiently effective to

promote such diversification.

Adopting the same logic and objective of the strategy for R&D

and advanced innovation, the strategy for related diversification

of the waste sector should focus on the development of a set of

initiatives that “force” the study of new business opportunities for

waste companies, taking into account that the long-term trend

will be to reduce the waste targeted for recovery and, therefore,

to reduce the relevance of pure and hard waste management

activities in the Portuguese economy. When describing the

scenarios, an attempt was made to present a non-exhaustive list

of activities that are expected to be part of the waste sector in the

future, which currently are practically non-existent in the national

and even in the international scene.

Thus, the objective is that the national ecosystem for the

circular economy (to be improved within the framework of

the respective cross-cutting strategy) comes into play with an

advanced promotion strategy for the diversification of activities

in which the (new) waste cluster, business associations and public

and governmental entities actively promote in-depth studies

on related diversification opportunities and create incentive

mechanisms for the creation of productive capacity in these areas.

Contribution strategies for regulatory effectivenessThe strategies of the waste sector to contribute to regulatory

effectiveness should accommodate a set of coordinated and



respetiva) entre em jogo com uma estratégia de promoção

avançada para a diversificação de atividades, na qual o (novo)

cluster dos resíduos, as associações empresariais e as entidades

públicas e governamentais promovem ativamente estudos

aprofundados sobre oportunidades de diversificação relacio-

nada e criam os mecanismos de incentivo para a criação de

capacidade produtiva nessas áreas.

Estratégias de contribuição para a eficácia regulatóriaAs estratégias do setor dos resíduos dirigidas ao aumento da

eficácia regulatória deverão enquadrar um conjunto de iniciativas

coordenadas e coerentes para ajudar (i) a otimizar as políticas pú-

blicas ambientais e de resíduos quando estas dão indícios de falta

de eficácia ou falta de alinhamento com os princípios do modelo

circular, (ii) a promover a inovação regulamentar através do apoio

ao desenho e implementação de metas e medidas de política mais

evoluídas do que as previstas no quadro europeu e (iii) a promover

a sensibilização dos agentes económicos para o respeito das nor-

mas impostas e para a vigilância coletiva do seu cumprimento.

Estratégia de vigilância regulamentar e monitorização da

transição circular

Uma primeira estratégia para o efeito passa pela vigilância regu-

lamentar e pela monitorização da transição para uma economia

mais circular, baseando-se num conjunto de iniciativas de

aprofundamento do contributo do setor dos resíduos para o au-

mento da eficácia regulatória que se pretende alcançar através

da estratégia transversal para a eficácia regulamentar.

Enquanto a estratégia transversal prevê o contributo

positivo de medidas e mecanismos concretos para reformular

o quadro regulamentar e regulador vigente, esta estratégia de

aprofundamento prevê a criação de uma camada de controlo

adicional dos efeitos da legislação, i.e., de criação de sistemas

de análise empíricos dos resultados das políticas, sempre que

possível com suporte em estudos de caso. Aqui, o âmbito de

análise é já muito específico e pode configurar, por exemplo,

a análise do impacto de uma medida genérica num fluxo de

resíduos específico que, por razões particulares do ambiente de

intervenção, gera efeitos adversos como situações free-riding ou

deposição ilegal de resíduos.

Para o efeito, devem ser criados grupos de vigilância

no seio do observatório a criar sob proposta das estratégias

transversais para o setor. A criação destes grupos, organizados

por exemplo por fluxos específicos, deverá envolver empresas

relevantes na geração de resíduos específicos, empresas de

gestão de resíduos e agências governamentais, bem como o

cluster a criar para a economia circular.

Os resultados destes trabalhos de investigação devem

suportar o aprofundamento do conhecimento do contexto de

intervenção da política pública e possibilitar um melhor e mais

apurado desenho dos mecanismos de incentivo de práticas cir-

culares ou o desincentivo ou proibição de iniciativas com efeitos

indesejáveis em matéria de sustentabilidade.

coherent initiatives to help (i) optimise public environmental

and waste policies when they show signs of ineffectiveness

or lack of alignment with the circular model principles (ii)

promote regulatory innovation by supporting the design and

implementation of goals and more developed policy measures

than those envisaged under the European framework, and

(iii) raise awareness amongst economic agents regarding the

respect for regulations imposed and the collective monitoring

of its compliance.

Regulatory surveillance and monitoring strategy of the circular

transition

A first strategy encompasses a regulatory surveillance and

monitoring of the transition to a more circular economy, based

on a set of initiatives to deepen the contribution of the waste

sector to increasing the regulatory effectiveness that is intended

to be achieved through the cross-cutting strategy for the

regulatory effectiveness.

While the cross-cutting strategy provides for the positive

contribution of concrete measures and mechanisms to reformulate

the existing regulatory framework, this deepening strategy foresees

the creation of a layer of additional control over the effects of

legislation, i.e. over the creation of empirical analysis systems

of the policies outcomes, whenever possible supported by case

studies. Here, the scope of analysis is already very specific and

can configure, for example, the analysis of the impact of a generic

measure on a specific waste stream which, for particular reasons

of the intervention environment, generates adverse effects such as

free-riding situations or fly-tipping.

To this end, monitoring groups should be set up within the

observatory to be established on the basis of proposals for cross-

cutting strategies for the sector. The creation of these groups,

organised for example by specific flows, should involve relevant

companies in the generation of specific waste, waste management

companies and government agencies, as well as the cluster to be

created for the circular economy.

The results of this research work should support the increased

knowledge of the context of public policy intervention and enable

a better and more accurate design of the incentive mechanisms

of circular practices or the disincentive or prohibition of initiatives

with undesirable effects on sustainability.

Regulatory innovation strategy

The regulatory innovation strategy aims at accelerating the legislative

enrichment process around the circular economy. It should materialise

in an articulated set of actions, theoretically to be implemented in

the medium term (since they are not critical for the development of

the sector), that increase the pressure on the legislator in order to

introduce additional measures at a proportionally higher rate when

compared to the innovation flow introduced in the market. In visual

terms, looking at the scenario matrix considered in the previous



Estratégia de inovação regulatória

A estratégia de inovação regulatória visa a aceleração do processo

de enriquecimento legislativo em torno da economia circular. Deve-

rá materializar-se num conjunto articulado de ações, teoricamente

a implementar no médio prazo (uma vez que não são críticas para

o desenvolvimento do setor), que aumentem a pressão junto do

legislador no sentido deste introduzir medidas adicionais a uma

velocidade proporcionalmente superior face ao fluxo de inova-

ções introduzidas no mercado. Em termos visuais, olhando para a

matriz de cenários atrás apresentada, pretende-se que a economia

portuguesa caminhe mais intensamente para um cenário de “pensar

verde”, capaz de motivar, depois, a dinâmica empreendedora e de

inovação necessária ao cenário do “novo mundo circular”.

A estratégia mais adequada para promover esse caminho não

passa pela exacerbação de metas impostas a nível supranacional ou

nacional ou pelo aumento da carga fiscal às atividades mais polui-

doras e intensivas em geração de resíduos per se. A estratégia passa,

sim, pelo estudo global de cadeias de valor específicas (e.g. têxteis de

algodão e suas aplicações) onde se projeta um modelo mais avançado

de economia circular, inventariando-se todas as oportunidades de

circularidade ao longo da cadeia, assim como a rentabilidade dos

investimentos necessária à exploração dessas oportunidades.

Com base nisso, desenvolve-se um plano de circularidade

para cada cadeia de valor em estudo, onde se inclui o desenho das

políticas públicas de apoio à transição para a circularidade nessas

atividades, isto é, metas específicas (e.g. para o consumo de maté-

rias-primas por unidade produzida, taxas de reciclagem, taxas de

aproveitamento para simbiose industrial), maiores exigências de

digitalização do negócio e do reporte de informação, organização

de plataformas de comercialização de resíduos e recursos recicla-

dos, assim como o sistema de incentivos/desincentivos (financia-

mento para a inovação, taxas ambientais, mercados de licenças)

tendencialmente autossuficiente (i.e. em que receitas fiscais são

suficientes para financiar os incentivos financeiros à criação de

capacidade produtiva no tratamento e valorização de materiais, na

logística dos produtos secundários e em investimentos produtivos

e qualificadores das empresas envolvidas).

Trajetórias possíveis de evolução futura do setor dos resíduosA realidade futura do setor dos resíduos em Portugal não será inde-

pendente da evolução do contexto externo em que se insere, anteci-

pando-se que o mesmo possa ser mais pressionado pela regulação ou

mais pressionado pelo fluxo de inovação circular. Ao mesmo tempo,

a realidade futura do setor dos resíduos em Portugal também não

será independente do posicionamento que as organizações que o

compõem adotarem em relação à evolução do contexto, que poderá

ser de natureza essencialmente reativa ou de natureza proativa.

Perspetivam-se, assim, quatro trajetórias possíveis para a

evolução futura do setor dos resíduos em Portugal, duas asso-

ciadas a um contexto pressionado sobretudo pela regulação

e duas associadas a um contexto pressionado sobretudo pelo

fluxo de inovação circular (ver Figura 7).

chapter, it is intended that the Portuguese economy move more

intensely to a “green think” scenario, capable of motivating, then,

the entrepreneurial and innovation dynamics necessary to the “New

circular world” scenario.

The most appropriate strategy to promote this path is not

the exacerbation of targets imposed at supranational or national

level or by increasing the tax burden to activities that are more

polluting and intensive in waste generation per se. Rather than

that, the strategy does include a global study of specific value

chains (e.g. cotton textiles and their applications), where a more

advanced model of circular economy is projected, identifying all

opportunities for circularity along the chain, as well as the return

on investment needed to explore these opportunities.

Based on this, a circularity plan is developed for each value

chain under study, which includes the design of public policies

to support the transition to circularity in these activities, i.e.

specific targets (e.g. for the consumption of raw materials per unit

of production, recycling rates, exploitation rates for industrial

symbiosis), increased business digitalisation requirements and

information reporting, organisation of waste and recycled

resources trading platforms, as well as the incentive/disincentive

system (funding for innovation, environmental charges, license

markets) which tends to be self-sufficient ( (i.e. where tax revenues

are sufficient to finance financial incentives for the creation of

productive capacity in the treatment and recovery of materials, in

the logistics of secondary products and in productive and qualifiers

investments of the companies involved).

Possible paths of future evolution of the waste sector

The future reality of the waste sector in Portugal will not be

independent of the evolution of the external context in which it is

inserted, anticipating that it can be more pressured by regulation

or by the circular innovation flow. At the same time, the future

reality of the Portuguese waste sector will also not be independent

of the position adopted by the organisations composing it, in

relation to the context evolution, which may be essentially reactive

or proactive in nature.

Thus, four possible paths are expected for the future evolution

of the Portuguese waste sector. Two of them are associated with

a context mainly pressured by regulation and the other two

are associated with a context mainly pressured by the circular

innovation flow (see Figure 7).



Assumindo um contexto pressionado essencialmente pela

regulação, o setor dos resíduos poderá trilhar uma trajetória

reativa à regulação (TRR) incidente essencialmente na customi-

zação das suas atividades convencionais de gestão de resíduos

às novas e mais intensas exigências regulamentares. Esta

trajetória caraterizar-se-á tendencialmente por um crescimento

relevante do setor dos resíduos, mas aquém do potencial. Em

alternativa, o setor dos resíduos poderá perseguir uma trajetó-

ria proactiva face à regulação (TPR) em que, para além de cus-

tomizar as suas atividades convencionais de gestão de resíduos

às exigências da regulação, aposta ativamente na diversificação

para atividades relacionadas, mas já do âmbito na inovação

circular. Esta trajetória caraterizar-se-á tendencialmente por um

crescimento acelerado do setor dos resíduos, em linha com o

seu potencial máximo de desenvolvimento.

Em contrapartida, assumindo um contexto pressionado

pelo fluxo de inovação circular, o setor dos resíduos poderá

trilhar uma trajetória reativa à inovação circular (TRIC), entrando

previsivelmente numa espiral de contração, dada a diminui-

ção progressiva dos resíduos na economia e da necessidade

de serviços de gestão de resíduos. Em alternativa, o setor dos

resíduos poderá perseguir uma trajetória proactiva face à ino-

vação circular (TPIC), potenciando o seu avanço através de uma

aposta ativa de diversificação para atividades relacionadas com

a gestão convencional de resíduos, mas claramente inseridas no

fluxo de inovação circular da economia como um todo.

Assuming a context that is essentially pressured by

regulation, the waste sector can take a reactive path to regulation

(RPR) essentially focusing on the customisation of its conventional

waste management activities to new and more intense

regulatory requirements. This path will tend to be characterised

by a significant growth in the waste sector, but will be below its

potential. Alternatively, the waste sector may pursue a proactive

path to regulation (PPR) through which, in addition to customising

its conventional waste management activities to the requirements

of regulation, it actively invests in the diversification of related

activities, but under the scope of the circular innovation. This path

will tend to be characterised by an accelerated growth of the waste

sector, in line with its maximum potential for development.

By contrast, assuming a context pressured by the circular

innovation flow, the waste sector could take a reactive path to

circular innovation (RPCI), predictably entering a contraction cycle

due to the progressive reduction of waste in the economy and the

need for waste management. Alternatively, the waste sector can

pursue a proactive path to circular innovation (PPCI), enhancing

its progress through an active diversification of activities related

to conventional waste management, but clearly inserted in the

circular innovation flow of the economy as a whole.

Figura 7. Trajetórias alternativas para o futuro do setor dos resíduos

Figure 7. Alternative paths for the future of the waste sector

Font

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REPRODUÇÃO PROIBIDAA visão a 2030 para o setor dos resíduos em Portugal na transi-

ção para a economia circular aposta num itinerário ambicioso

em direção a um setor crescentemente de recursos, que benefi-

cia de um forte entrosamento e de uma forte cooperação com o

sistema científico e tecnológico nacional, as cidades, os municí-

pios, as regiões, o Estado, as atividades produtivas e os próprios

consumidores, atuando como motor de inovação orientada

para a minimização da produção de resíduos e para a emergên-

cia de novas aplicações dos mesmos. O setor dos resíduos deve,

assim, responder de forma a acompanhar e contribuir para esta

transição para a economia circular Apresenta-se, de seguida,

um conjunto de recomendações para o efeito, bem como o

roadmap indicativo para a sua implementação.

Recomendações para o desenvolvimento do setor dos resíduos nacional e para o aprofundamento da circularidade da economiaO conjunto de recomendações aqui propostas foram estrutu-

radas no pressuposto de que o setor dos resíduos português

pretende assumir uma atuação proactiva face aos objetivos

estratégicos nacionais e europeus em matéria ambiental e

de circularidade, procurando dar uma resposta efetiva aos

desafios do lado empresarial e do lado público. Os stakeholders

associados ao setor dos resíduos são muito diversos, envolven-

do empresas e unidades industriais, entidades regulatórias,

entidades gestoras de resíduos, associações e consumidores. A

pertinência de que a formulação de recomendações a adotar

seja feita de forma coesa e concertada entre os diversos players

que compõem o setor é enorme. Tendo em consideração este

aspeto, as recomendações propostas foram ventiladas em três

óticas distintas, mas complementares: (i) recomendações para

o aprofundamento da eficiência coletiva no setor dos resíduos;

(ii) recomendações para a política pública dirigida ao setor dos

resíduos; (iii) recomendações para o setor (empresarial e não

empresarial) dos resíduos.

Recomendações para o aprofundamento da eficiência

coletiva no setor dos resíduos

• Aumentar a produção de conhecimento sobre o metabo-

lismo da economia portuguesa e as boas práticas desen-

volvidas no setor dos resíduos (nacional e internacional)

para promover a tomada de decisão empresarial e política

fundamentada. Por exemplo, é relevante obter conhe-

cimentos ao nível do consumo de materiais pelas vários

atividades e setores da economia, de forma desagregada,

de modo a acompanhar a produtividade dos recursos e,

12. Recomendações para o setor dos resíduos e para a circularidade da enconomia

The 2030 vision for the Portuguese waste sector in the

transition to the circular economy is focused on an ambitious

itinerary towards an increasingly resource sector, which benefits

from a good rapport and strong cooperation with the national

scientific and technological system, cities, municipalities, regions,

State, productive activities and consumers themselves, acting

as a driver of innovation targeted to the minimisation of waste

generation and to the emergence of its new applications. The

waste sector must, therefore, appropriately respond in order

to accompany and contribute to this transition to the circular

economy. A set of recommendations for this purpose as well as the

indicative roadmap for its implementation are presented below.

Recommendations for the development of the national waste sector and for the deepening of the economy’s circularityThe set of recommendations proposed in this study were structured

on the assumption that the Portuguese waste sector intends

to take a proactive action towards the national and European

strategic environmental and circularity objectives, seeking to

respond effectively to the challenges on the business and public

side. The stakeholders within the waste sector are very diverse,

involving companies and industrial units, regulatory entities,

waste management entities, associations and consumers. It is

extremely pertinent that the formulation of recommendations to

be adopted is done in a cohesive and concerted way among the

various players composing the sector. Taking into account this

aspect, the recommendations proposed were addressed in three

different but complementary perspectives: (i) recommendations

for the development of collective efficiency in the waste sector; (ii)

recommendations for public policy addressed to the waste sector;

(iii) recommendations for the waste sector (corporate and non-

corporate).

Recommendations for the deepening of collective efficiency

in the waste sector

• To increase knowledge production on the metabolism of

the Portuguese economy and on good practices developed

in the waste sector (national and international) to pro-

mote reasoned business and political decision-making. For

example, it is relevant to obtain knowledge on the level of

material consumption by the various activities and sectors of

the economy in a disaggregated way, in order to monitor the

resource productivity and, for each grouping of interrelated

12. Recommendations for the waste sector and for the circularity of the economy



para cada agrupamento de atividades interrelacionadas,

é necessário comparar, a nível internacional, produtivida-

des dos recursos, assim como entre empresas de média

dimensão e empresas líderes a nível ambiental.

• Fomentar a disseminação de conhecimento sobre o setor

dos resíduos e a circularidade em plataformas de acesso

livre, publicações criadas para o efeito e sessões de divul-

gação. A Associação Smart Waste Portugal é a entidade

mais indicada para coordenar este processo em parceria

com as associações representativas do setor, com o apoio

das agências governamentais ligadas ao ambiente e com

patrocínio de grandes empresas geradoras de resíduos.

O aprofundamento do conhecimento sobre a realidade

do setor dos resíduos terá repercussões positivas na

capacidade de definição estratégica das suas empresas, no

desenho das futuras políticas públicas e na sensibilização

empresarial e dos consumidores para a circularidade.

• Criar um observatório da economia circular dedicado ao

acompanhamento atento e permanente das estratégias

europeias e nacionais dirigidas à circularidade, dos pa-

cotes de regulação vigentes (incluindo diplomas avulso),

assim como à sistematização dos resultados de avaliações

de impacto das políticas públicas e dos resultados das

análises específicas realizadas em fóruns a criar para o efei-

to e compostos por empresas, agências governamentais e

outras entidades ligadas ao setor.

• Criar de um comitê multidisciplinar de acompanhamen-

to da transição para a circularidade em Portugal, com a

função de definir, acompanhar e analisar um conjunto de

indicadores qualitativos e quantitativos de monitorização

dos resultados alcançados com determinadas medidas,

apoiar e recomendar a avaliação e a redefinição de polí-

ticas e medidas, caso a caso, e contribuir para a reflexão

conjunta sobre estas matérias e para o aprofundamento e

consolidação de conhecimentos, i.e., produzir elementos

de suporte aos fóruns de discussão temáticos e setoriais

no âmbito do cluster de gestão da economia circular a

desenvolver.

• Consensualizar entre os stakeholders do setor os objetivos

estratégicos de longo prazo e o plano de ação de resposta

às problemáticas identificadas no presente estudo (e.g.

informação estatística do setor, combate ao free-riding,

instrumentos de promoção da circularidade) e partilha

do mesmo com as entidades legisladoras e reguladoras,

no sentido de garantir um correto alinhamento entre as

partes interessadas no desenvolvimento de um quadro

regulador eficaz.

• Clarificar, de forma consistente e bem delimitada, o papel

fundamental do setor dos resíduos na transição para a

economia circular e na consolidação de um cluster nacio-

nal de upcycling, bem como as responsabilidades

da Smart Waste Portugal nessa matéria enquanto

activities, it is necessary to compare, at an international level,

resource productivity as well as medium-sized companies

and leading environmental companies.

• To promote knowledge dissemination on the waste sector

and the circularity in free-access platforms, in publications

created for this purpose and in dissemination sessions.

The Smart Waste Portugal Association is the best entity to

coordinate this process in partnership with representative

associations of the sector, with the support of government

agencies linked to the environment and sponsored by large

waste-generating companies. The knowledge deepening

on the waste sector reality will have positive repercussions

on the capacity of strategic definition of its companies, on

the design of future public policies and on the business and

consumers awareness for the circularity.

• To create an observatory of the circular economy devoted

to the close and permanent monitoring of European and

national strategies aimed at circularity and the current

regulation packages (including single diplomas), as well as

to the systematisation of the results of impact assessments

of public policies and results of the specific analyses carried

out in forums to be created for this purpose, which will be

composed of companies, government agencies and other

entities related to the sector.

• To create a multidisciplinary committee to monitor the

transition towards the circularity in Portugal, in order to

define, monitor and analyse a set of qualitative and quantita-

tive indicators to monitor the results achieved with certain

measures, support and recommend the assessment and the

redefinition of policies and measures, on a case-by-case ba-

sis, and to contribute to the joint reflection on these matters

and to the deepening and consolidation of knowledge, i.e. to

produce elements to support the themed and sectoral discus-

sion forums within the management cluster of the circular

economy to be developed for this purpose.

• To reach consensus amongst the sector’s stakeholders about

the long-term strategic objectives and the action plan to

respond to the problems identified in the present study (e.g.

statistical information on the sector, combating free-riding,

circularity promotion instruments) and its sharing with legis-

lators and regulators, in order to ensure a proper alignment

between the parties concerned in the development of an

effective regulatory framework.

• To clarify, in a consistent and well-defined manner, the

key role of the waste sector in the transition to the circular

economy and in the consolidation of a national upcycling

cluster, as well as the responsibilities of Smart Waste Portugal

in this regard as an ideally leading entity, contributing to the

policy-making process, fostering synergies among members



entidade desejavelmente liderante, contribuindo para o

processo de decisão de política, potenciando sinergias

entre associados e promovendo uma visão consensualiza-

da para o setor.

• Criar uma estratégia de comunicação de abrangente e de

elevado impacto na economia portuguesa (incidente no

público empresarial e no consumidor final) em torno da

economia circular, dos seus benefícios (ganhos de compe-

titividade económicos ao nível da geração de valor acres-

centado e da criação de emprego, redução das pressões

sobre o ambiente, maior segurança no fornecimento de

matérias-primas, melhoria da competitividade ao nível da

eficiência de recursos, etc.) e de exemplos de aplicações

tecnológicas que permitam reconfigurar as práticas atuais

em práticas mais sustentáveis, desencadeando uma maior

dinâmica de inovação entre os setores da economia e uma

maior proatividade do consumidor final no seu contributo

para práticas circulares.

• Promover o reforço da componente de ecodesign nos

cursos superiores e de formação avançada relacionados

com a engenharia e desenvolvimento de produto, bem

como de práticas sustentáveis nos cursos relacionados

com gestão industrial.

• Divulgar a utilização de metodologias técnico-científicas

direcionadas para o ciclo de vida dos produtos (como a

avaliação de ciclo de vida e a análise custo-benefício) ou o

cálculo de indicadores de pressão ambiental (ex. “pegada

do carbono”) junto de empresários, nomeadamente da

indústria transformadora.

Recomendações para a política pública dirigida ao setor dos

resíduos e à circularidade

O protagonismo que as políticas públicas ambientais têm nas

dinâmicas de produtividade, competitividade e inovação das

economias é cada vez mais relevante. As políticas ambientais

não têm de ser necessariamente adversas à competitividade

da economia, podendo antes constituir alavancas de mudança

nos padrões de especialização produtiva e de desenvolvimento

industrial e empresarial geradoras de maior valor acrescentado,

assentes em inovações ao nível do processo, do produto e da

organização.

Nesta ótica, propõe-se de seguida um conjunto de

recomendações para o desenvolvimento de ações assentes na

estreita coordenação entre os players do setor dos resíduos que

visem sensibilizar e promover de forma mais efetiva políticas

públicas ambientais e de estímulo ao aprofundamento da

circularidade:

• Promover a boa implementação do plano nacional para

a economia circular, em torno da visão e dos princípios

orientadores da intervenção política nacional definidos,

bem como das ações concretas de natureza pública para

aprofundar o processo de transição.

• Criar um plano de trabalhos conjunto entre as associações

and promoting a consensus-based vision for the sector.

• To create a comprehensive and high-impact communi-

cation strategy for the Portuguese economy (business

and consumer) on the circular economy, its benefits

(economic competitiveness gains in terms of added value

generation and job creation, reduction of environmental

pressures, increased security of raw materials supply,

improved competitiveness in terms of resource efficiency,

etc.) and examples of technological applications which

allow for the reconfiguration of current practices into

more sustainable ones, unleashing a greater dynamics

of innovation among the sectors of the economy and a

greater proactivity of the final consumer with regard to

its contribution to circular practices.

• To promote the strengthening of the eco-design compo-

nent in higher education and advanced training courses on

engineering and product development as well as sustainable

practices in courses related to industrial management.

• To disseminate the use of technical-scientific methodologies

directed to the product life cycle (such as life cycle assessment

and cost-benefit analysis) or the calculation of environmen-

tal pressure indicators (e.g. carbon footprint) among entre-

preneurs, in particular among the manufacturing industry.

Recommendations for public policy addressed to the waste

sector and circularity

The leading role that public environmental policies play in the

dynamics of productivity, competitiveness and innovation of

economies is increasingly relevant. Environmental policies do

not necessarily have to be adverse to the competitiveness of

the economy. Instead, they can become levers of change in the

patterns of productive specialisation and industrial and business

development which generate greater added value, based on

innovations at process, product and organisation level.

On this view, a set of recommendations are proposed to

develop actions based on the close coordination among the

players within the waste sector aiming at raising awareness and

promoting public environmental and stimulus policies more

effectively for the deepening of the circularity:

• To promote the proper implementation of the National Plan

for the Circular Economy around the vision and the defined

guiding principles of the national political intervention

and around concrete public actions in order to deepen the

transition process.

• To create a joint work plan amongst representative associations

of the waste sector and the relevant public authorities (e.g.

Ministry of the Environment, Portuguese Environment Agency,

ERSAR) in areas such as regulation and incentives/disincentives

to the circular economy that respects the priorities set out in the

strategic agendas for the circular economy of each party.



representativas do setor dos resíduos e as autoridades

públicas relevantes (e.g. Ministério do Ambiente, APA,

ERSAR), em áreas como a regulação e os incentivos/desin-

centivos à economia circular que respeite as prioridades

definidas nas agendas estratégicas para economia circular

de cada uma das partes.

• Cofinanciar, contribuir com conteúdos e dinamizar campa-

nhas de comunicação e sensibilização dos cidadãos e das

organizações para a produção/consumo responsável na

sociedade e para a problemática da redução de produção

de resíduos e aumento da sua valorização.

• Reforçar os conteúdos curriculares relacionados com a

sustentabilidade e as práticas de circularidade ao longo de

todo o percurso escolar e formativo das crianças e jovens,

com atualizações anuais tendo em conta os desenvolvi-

mentos tecnológicos e modelos de negócio adotados no

mercado.

• Realizar um estudo sobre o potencial de digitalização e

aumento da exigência do reporte de informação sobre a

produção efetiva de resíduos industriais, especialmente

nos fluxos específicos onde se reconheça que existem

situações claras de free-riding ou grande potencial de

progressão da circularidade.

• Promover a consciencialização da importância do respeito

pelo princípio do poluidor-pagador e criar mecanismos de

denúncia de situações de free-riding que facilitem a atua-

ção da fiscalização e da aplicação de coimas dissuasoras

de práticas menos sustentáveis.

• Estudar o impacto de instrumentos de promoção da circu-

laridade vocacionados para a reutilização de produtos e a

recolha seletiva dos resíduos com vista à sua valorização,

tais como descontos por devoluções de produtos em fim

de vida com vista à sua valorização ou abatimento nas

tarifas pagas pelos consumidores que efetuam a recolha

seletiva dos resíduos urbanos, através de sistemas de “pay

as you throw” (PAYT) e as oportunidades de alargamento

de implementação das medidas mais eficazes a um maior

número de municípios, através da partilha das experiên-

cias bem-sucedidas.

• Desenhar esquemas de atribuição de incentivos ao de-

sempenho dos sistemas de gestão de resíduos no âmbito

da reciclagem e reutilização de resíduos.

• Divulgar e promover amplamente os projetos (e seus re-

sultados e impactos) de âmbito local que visam incentivar

a recolha seletiva ao nível dos resíduos urbanos, à seme-

lhança do projeto da Maia, fomentando o envolvimento

dos cidadãos e dos agentes no processo de tomada de

decisão e que reforçam aplicação do princípio do poluidor-

-pagador pela diferenciação de sistemas de tarifação (fixo

e variável) consoante produção e destinos (e.g. através do

apoio a sistemas PAYT – PAY as you Throw ou pagamento

em função dos resíduos produzidos).

• Criar um grupo de trabalho multidisciplinar entre os vários

tipos de entidades relacionadas com o setor dos resíduos

• To co-finance, contribute with content and stimulate

communication and awareness campaigns of citizens and

organisations for responsible production/consumption in

society and for the problem of reducing the generation of

waste and increasing its value.

• To reinforce the curricular contents related to sustainability

and circularity practices throughout the schooling and

formative path of children and young people, with annual

updates, taking into account the technological developments

and business models adopted in the market.

• To carry out a study on the potential of digitalisation and

on the increased reporting requirement on the effective

generation of industrial waste, especially in specific flows

where clear free-riding situations as well as a great potential

for circularity progression are recognised.

• To promote awareness of the importance of respecting the

polluter-pays principle and create mechanisms to denounce

free-riding situations that facilitate the surveillance and

enforcement of dissuasive fines for less sustainable practices.

• To study the impact of circular promotion instruments aimed

at the reuse of products and the selective collection of waste

with a view to their recovery, such as discounts for discards

of end-of-life products with a view to their recovery or

reduction in tariffs paid by consumers who selectively collect

municipal waste through “pay as you throw” (PAYT) systems

and opportunities for extending the most effective measures

to a greater number of municipalities through successful

experiences’ sharing.

• To design incentive schemes for the performance of waste

management systems in the field of waste recycling and

reuse.

• To broadly disseminate and promote projects (and their

results and impacts) at a local level aiming at encouraging

the selective collection of municipal waste, similar to the

Maia project, encouraging the involvement of citizens and

agents in the decision-making process - and that reinforce

the application of the polluter-pays principle by differenti-

ating systems of charging (fixed and variable) according to

production and destinations (e.g. through support for PAYT

- Pay as you throw systems or payment based on the waste

produced).

• To establish a multidisciplinary working group, made up of vari-

ous types of entities related to the waste sector, which deals with

the restructuring of the legislative content on disqualification and

certification of products from waste (when materials are no longer

considered waste, since they meet certain conditions), aiming at

simplifying the provisions on by-products and the end-of-waste

state. The aim of this regulation is to contribute to the completion

of materials cycles and it is essential to develop the necessary

mechanism and procedures to define with certainty the specific

criteria for allocating these statutes to waste materials.



que verse sobre a reestruturação do conteúdo legislativo

sobre a desclassificação e a certificação de produtos a

partir de resíduos (quando os materiais deixam de ser con-

siderados resíduos, desde que satisfaçam determinadas

condições), visando simplificar as disposições relativas aos

subprodutos e ao estado de fim de resíduos. A regula-

mentação relativa a esta problemática tem por objetivo

precisamente contribuir para o fecho dos ciclos dos

materiais, sendo fundamental desenvolver o mecanismo e

os procedimentos necessários para definir com segurança

os critérios específicos para a atribuição dos referidos

estatutos aos materiais residuais.

• Apoiar o estudo e o desenho de um “novo” sistema de

informação integrado para o reporte de informação sobre

resíduos setoriais. A consolidação e desenvolvimento dos sis-

temas de informação irá possibilitar uma melhoria qualitativa

da informação recolhida, sendo necessário integrar diversas

fontes de informação, como georreferenciação da produção/

destino dos resíduos, relatórios de monitorização dos aterros,

movimento transfronteiriço de resíduos, lista de operadores

de resíduos e caracterização das infraestruturas, etc. Estas

plataformas de informação deverão constituir-se como

instrumentos que não só asseguram estatísticas relevantes

de forma fiável, como suportam estudos setoriais e apoiam o

desenvolvimento de políticas para o sector.

• Apoiar a formatação de instrumentos públicos de apoio

à I&D, à cooperação e à competitividade ajustados às ne-

cessidades do setor dos resíduos, implicando um esforço

de inventariação de investimentos em carteira e recolha

de sugestões junto das empresas do setor dos resíduos,

pois uma transição para uma economia circular implica

custos de transição consideráveis, tais como investimentos

em I&D e ativos, pagamentos de subsídios para promover

novos modelos de negócios e investimento público em

gestão de resíduos e infraestrutura digital. Para as empre-

sas, em particular pequenas e médias empresas (PME), o

custo da ecoinovação e da adoção de novos modelos de

negócio tem sido considerado um dos principais obstácu-

los à adoção de práticas mais sustentáveis.

• Ajudar a concertar os esforços de desenvolvimento de

I&D ao nível do sector público, através da criação de um

plano nacional de investigação e inovação para o setor

dos resíduos na ótica da economia circular, em parceria

estreita com o tecido empresarial, que garanta uma maior

orientação para o mercado e motive a componente de

valorização económica dos resultados no momento de

desenho de cada projeto.

• Estudar o alargamento de âmbito da fiscalidade verde ao

longo das cadeias de valor, incidentes nos produtores e

importadores de produtos, por forma a internalizar um

maior número e volume de efeitos de externalidades

ambientais negativas e conseguir, com isso, uma melhor

perceção da diferenciação entre preços do consumidor

final. A aplicação de novos mecanismos de fiscalidade ver-

• To support the study and design of a “new” integrated

information system for the reporting of sectoral waste infor-

mation. The consolidation and development of information

systems will enable a qualitative improvement of the infor-

mation collected. It is necessary to integrate various sources

of information, such as geo-referencing of waste generation/

destination, landfill monitoring reports, transboundary

movement of waste, list of waste operators and character-

isation of infrastructures, etc. These information platforms

should constitute itself as instruments that not only ensure

relevant and reliable statistics but also support sectoral stud-

ies and the development of policies for the sector.

• To support the formatting of public instruments to support

R&D, cooperation and competitiveness in line with the needs

of the waste sector, entailing an effort to inventory portfolio

investments and to collect suggestions from waste compa-

nies, as a transition to a circular economy entails considera-

ble transition costs, such as R&D and asset investments, sub-

sidy payments to promote new business models and public

investment in waste management and digital infrastructure.

For businesses, particularly small and medium-sized enter-

prises (SMEs), the cost of eco-innovation and the adoption of

new business models has been considered as one of the main

obstacles to adopting more sustainable practices.

• To help guide R&D development efforts in terms of the public

sector through the creation of a national research and

innovation plan for the waste sector from a circular economy

perspective, in close partnership with the business commu-

nity, to ensure greater market orientation and motivate the

economic valuation component of the results at the time of

each project’s design.

• To study the extension of green taxation along the value

chains, levied on producers and importers of products, in

order to internalise a greater number and volume of negative

environmental externalities effects and thereby achieve a

better perception of differentiation between final consumer

prices. The application of new, effective green taxation mech-

anisms that make it possible, for example, to know to what

extent environmental taxes in the retail price of the product

on an ecolabel increase the perception of the environmental

impact of the product on the part of the final consumer.

• To call for the urgency of revising the waste management tax

in order to further penalise landfill, taking into account that

the effect of this tax heavily depends on market conditions,

and therefore, to be an effective instrument, it needs to be

adapted to the market itself and to the goals and targets

established. On the one hand, it is expected that this review

contributes to the adoption of processes that further promote

the recovery of waste and, on the other hand, the reduction

of its production.

• To raise awareness among stakeholders in the agri-food



de eficazes que tornem possível, por exemplo, conhecer o

peso dos impostos ambientais no PVP do produto, inscrito

num ecolabel, aumentará a perceção por parte do consu-

midor final do impacto ambiental dos produtos.

• Apelar para a urgência da revisão da TGR por forma a

penalizar mais a deposição em aterro, tendo em consi-

deração que o efeito desta taxa depende fortemente das

condições de mercado, pelo que para ser um instrumento

efetivo necessita de se adequar ao próprio mercado e

aos objetivos e metas estabelecidos. Espera-se que esta

revisão contribua para a adoção de processos que pro-

movam mais a valorização de resíduos e, por outro lado, a

diminuição da sua produção.

• Sensibilizar os intervenientes da cadeia agroalimentar

para a redução do desperdício alimentar através de

campanhas de escala nacional e local e divulgação de

boas práticas e casos de estudo que contribuam para a

sua redução, na medida em que os restos alimentares

constituem a parte mais relevante dos resíduos urbanos, e

por isso mesmo, representam uma fração significativa nos

custos de tratamento dos resíduos urbanos.

• Apoiar a dinamização do cluster nacional de upcycling e

de clusters específicos de “ecoatividades”, os quais, através

do desenvolvimento de know-how em toda a cadeia de

valor e da articulação em redes de proximidade, permitem

concomitantemente ganhos de eficiência na utilização de

recursos, ganhos ao nível de desenvolvimento de simbio-

ses industriais com capacidade para gerar valor acrescen-

tado e um desenvolvimento industrial sustentável.

• Relevar a pertinência da criação de uma rede de eco-

parques industriais que promovam a emergência de

pequenos ecossistemas circulares em torno de empresas

industriais complementares, servidos por serviços parti-

lhados de suporte em matéria de gestão sustentável dos

espaços de acolhimento, incluindo a gestão de resíduos.

A atribuição da figura de “ecoparque”/ZER deve incluir

exigências ambiciosas em matéria de sustentabilidade e a

rede de “ecoparques”/ZER deve trabalhar de forma conjun-

ta para fomentar os fluxos entre eles que permitam uma

maior valorização de resíduos e de simbioses industriais.

• Promover a criação de majorações significativas nos sis-

temas de incentivos à inovação, à qualificação empresa-

rial e ao empreendedorismo que privilegiem as empresas

e os projetos com elevado contributo para a sustenta-

bilidade e para a circularidade. Promover a criação de

concursos específicos para o empreendedorismo “verde”

(green startups).

• Criar um grupo de trabalho no âmbito do observatório

para a economia circular que sistematize e alerte para

possíveis/efetivos efeitos adversos das políticas públicas

promotoras do aumento da circularidade das economias,

como por exemplo, legislação pouco clara ou pouco está-

vel, que pode gerar incerteza no mercado e, nesse sentido,

afastar os investidores; legislação que apresente especi-

chain of the reduction of food waste through national and

local campaigns and dissemination of good practices and

case studies that contribute to their reduction, insofar as food

waste remains the most relevant part of municipal waste,

therefore representing a significant fraction of the costs of

municipal waste treatment.

• To support the revitalisation of the national cluster of upcy-

cling and specific clusters of “eco-activities” which, through

the development of know-how throughout the value chain

and articulation in proximity networks, simultaneously allow

for gains in efficiency in resource use, gains in the develop-

ment of industrial symbioses capable of generating added

value and a sustainable industrial development.

• To highlight the relevance of the creation of a network of in-

dustrial ecoparks that promote the emergence of small circular

ecosystems around complementary industrial companies,

assisted by shared support services in the sustainable manage-

ment of welcoming areas, including the waste management.

The designation of “ecopark”/Responsible business Area

should include ambitious sustainability requirements and the

network of “ecoparks”/Responsible business Areas should work

together to foster flows between them that would allow for

greater use of waste and industrial symbioses.

• To promote the creation of significant increases in incentive

systems for innovation, business qualification and entrepre-

neurship that favour companies and projects with a high

contribution to sustainability and circularity. To promote

the creation of specific tenders for “green” entrepreneurship

(green star-ups).

• To create a working group within the observatory for the

circular economy that systematises and warns of possible/

effective adverse effects of the public policies promoting the

increase of the circularity of economies, such as unclear or

unstable legislation, which can generate uncertainty in the

market and, in this sense, drive investors away; legislation

which lays down too detailed technical specifications, reduc-

ing the scope for innovation; divergent legislation amongst

Member States of the European Union, which may fragment

the market, reducing the potential market for new technolo-

gies or other innovative solutions.

• To correct the current lack of knowledge dissemination about

potential environmental technologies, namely on the struc-

ture of environmental costs and benefits during product life

cycles, which reflects the lack of adequately trained personnel

for the installation and maintenance of new technologies.

• To critically assess the effects of existing economic instru-

ments and ensure that they do not negatively affect the

vision assumed in strategic documents such as the above

mentioned PNGR 2020 and PERSU 2020, which go towards

the effective functioning of markets.

• To ensure effective regulation of waste management activi-



ficações técnicas demasiado pormenorizadas, reduzindo

a margem para a inovação; legislação divergente entre

Estados-membros da União Europeia, que pode fracionar

o mercado, reduzindo o mercado potencial das novas

tecnologias ou de outras soluções inovadoras.

• Corrigir a atual falta de difusão de conhecimento sobre

tecnologias ambientais potenciais, nomeadamente sobre

a estrutura de custos e benefícios ambientais durante os

ciclos de vida dos produtos (que traduz largamente a falta

de pessoal com formação adequada para a instalação e

manutenção de novas tecnologias).

• Avaliar criticamente os efeitos dos instrumentos econó-

micos existentes e garantir que estes não são prejudiciais

para a visão assumida em documentos estratégicos como

o PNGR 2020 e o PERSU 2020, que vão no sentido do

funcionamento efetivo dos mercados.

• Assegurar a regulação efetiva das atividades de gestão de

resíduos por forma a reduzir as atividades ilegais associa-

das, seja de natureza técnica ou de natureza económica, e

assim garantir que não existe uma distorção no mercado

com preços de serviços demasiado baixos e que impossi-

bilitam a concorrência no setor.

• Ajudar a prevenir comportamentos de conluio e outros

comportamentos anticoncorrenciais entre empresas

recicladoras e entidades gestoras dos fluxos, bem como

a melhorar as políticas instituídas de RAP, estimulando as

entidades gestoras dos fluxos a promover mais “circulari-

dade” no seu setor e a envolverem-se numa ligação mais

completa às atividades geradores de resíduos.

• Contribuir construtivamente para o reforço dos instrumen-

tos a nível europeu, indo para além de metas de aplicação

transversal e “cega”, sem ter em conta as circunstâncias de

cada país (e.g. especialização produtiva, proximidade aos

mercados de matérias-primas secundárias, lock-ins tecno-

lógicos, disponibilidade para pagar serviços de ambiente).

• Transpor as orientações estratégicas nacionais para agen-

das de políticas regionais, com as adaptações necessárias

em virtude da realidade económica e social regional, e

traduzir as opções aí tomadas na revisão das Estratégias

de Especialização Inteligente Regionais.

• Criar mecanismos simplificados de incentivo à introdução

de práticas circulares, operacionalizados pelos programas

operacionais regionais do Portugal 2020.

• Inserir critérios de valorização de propostas ecologica-

mente mais sustentáveis (ou requisitos mínimos de circu-

laridade) no âmbito de concursos de compras públicas.

Recomendações para o setor (empresarial e não empresarial)

dos resíduos

A transição para uma economia circular constitui uma mudança

sistémica, sendo necessário criar as condições sob as quais o

upcycling possa florescer e os recursos possam ser mobilizados.

O aprofundamento da empresarialização do setor dos

resíduos é considerado um aspeto de organização de mercado

ties in order to reduce associated illegal activities, whether of

a technical or economic nature, thus ensuring that there is no

distortion in the market with service prices that are too low

and that make it impossible to compete in the sector.

• To help prevent collusive behaviour and other anticompeti-

tive behaviour among recyclers and flow management enti-

ties, as well as improve established EPR (Extended Producer

Responsibility) policies, encouraging flow managing entities

to promote more “circularity” in their sector and to engage in

a more complete connection to waste generation activities.

• To constructively contribute to the reinforcement of the

instruments at European level, going beyond cross-cutting

and “blind” implementation goals, without taking into

account the circumstances of each country (e.g. productive

specialisation, proximity to secondary raw material mar-

kets, technologic lock-ins, willingness to pay for environ-

ment services).

• To transpose national strategic guidelines into regional

policy agendas with the necessary adaptations due to the

regional economic and social reality, and materialise the

options taken in the review of the Regional Strategy for

Smart Specialisation.

• To create simplified mechanisms to encourage the introduc-

tion of circular practices, operationalised by the Portugal

2020 regional operational programmes.

• To insert valuation criteria of ecologically more sustainable

proposals (or minimum requirements for circularity) in the

context of public procurement tenders.

Recommendations for the waste sector (corporate

and non-corporate)

The transition to a circular economy is a systemic change and it

is necessary to create the conditions under which upcycling can

flourish and resources can be mobilised.

The deepening of the entrepreneurial spirit of the waste

sector is considered an aspect of market organisation that

deserves to be proactively supported, based on a leading

response to national and European waste strategies, aiming at

economically attractive businesses.

In this sense, it is important to raise awareness among the

waste sector (corporate and non-corporate) and encourage its

stakeholders to some relevant aspects that are contrary to its

current form of action, suggesting a significant change based on

the following recommendations:

• To support processes for collection of municipal waste that,

in addition to increasing the selective collection, guarantee

improvements in the quality of “final products”.

• To increase the efficiency, effectiveness and sustainability of

processes associated with waste management, considering

extremely important to:



que merece ser apoiado proactivamente, tendo por base uma

resposta liderante das estratégias nacionais e europeias em

matéria de resíduos, procurando que as mesmas se traduzam

em negócios economicamente atrativos.

Nesse sentido, interessa sensibilizar e incentivar o setor

(empresarial e não empresarial) dos resíduos para alguns aspe-

tos relevantes que contrariam a sua atual forma de atuação, su-

gerindo-se uma mudança significativa com base nas seguintes

recomendações:

• Apoiar processos de recolha de resíduos urbanos que,

para além de promoverem o aumento da recolha seletiva,

garantam melhorias na qualidade dos “produtos finais”.

• Aumentar a eficiência, eficácia e sustentabilidade dos

processos associados à gestão de resíduos, considerando-

se fundamental:

– Alargar o princípio da Responsabilidade Alargada do

Produtor a novas áreas (e.g. papel e cartão que não

embalagem, jornais e revistas, fraldas);

– Fixar requisitos mínimos para os regimes de responsa-

bilidade alargada dos produtores, otimizar o nível dos

ecovalores por forma a incentivar reciclagem e remunerar

ações mais caras mas mais eficazes de recuperação de

materiais, bem como diferenciar a contribuição paga pelos

produtores com base nos custos necessários para tratar os

seus produtos no final da sua vida útil, ou seja, em função

do ecodesign ou da redução de material de embalagem;

– Garantir que as taxas pagas a um sistema coletivo por

um produtor refletem os verdadeiros custos de gestão

de fim de vida de seus produtos com total transparência;

– Assegurar um quadro legal claro e estável para ga-

rantir uma concorrência participativa, com vigilância

suficiente e regras iguais para todos os intervenientes,

apoiadas por medidas de execução (incluindo sanções)

que desincentivem o free-riding;

– Acautelar que os objetivos das políticas RAP sejam pe-

riodicamente revistos e ajustados, tendo em conta as

alterações das condições de mercado e da tecnologia;

– Estabelecer sistemas de monitorização com recursos

adequados (o desempenho das operações RAP deve ser

regularmente auditado, de preferência de forma indepen-

dente; na mesma jurisdição, os sistemas RAP devem ser

harmonizados na medida do possível, de forma a verificar

a qualidade e comparabilidade dos dados);

– Ter presente que, não obstante o esquema de

alargamento da responsabilidade do produtor estar

concentrado na responsabilidade dos produtores /

importadores relativamente aos produtos colocados

no mercado, muitos outros intervenientes desempe-

nham um papel fundamental na realização dos seus

objetivos, desde consumidores, autoridades locais

(responsáveis pela gestão dos resíduos urbanos e, mais

geralmente, pela qualidade ambiental do seu territó-

- Extend the Extended Producer Responsibility (EPR) princi-

ple to new areas (e.g. paper and paperboard other than

packaging, newspapers and magazines, diapers);

- Establish minimum requirements for extended producer

responsibility schemes, optimise the level of eco-values

in order to encourage recycling and remunerate more

expensive but more efficient material recovery actions, as

well as differentiate the contribution paid by producers

on the basis of the costs necessary to treat their products

at the end of their useful life, that is, on the basis of eco-

design or reduction of packaging material;

- Ensure that taxes paid to a collective system by a producer

must reflect the true end-of-life management costs of

their products with full transparency;

- Ensure a clear and stable legal framework to ensure partici-

patory competition, with sufficient surveillance and equal

rules for all actors, supported by implementing measures

(including sanctions) that discourage free-riding;

- Ensure that the objectives of EPR policies are periodically

reviewed and adjusted, taking into account changing

market conditions and technology;

- Establish monitoring systems with adequate resources

(the performance of EPR operations should be regularly

audited, preferably in an independent way; in the same

jurisdiction, EPR systems should be harmonised as far as

possible in order to verify data quality and comparability;

- Bearing in mind that, even though the scheme for exten-

ding the producer responsibility is focused on the respon-

sibility of producers/importers regarding the products

placed on the market, many other players play a key role

in achieving their objectives, from consumers, local autho-

rities (responsible for the municipal waste management

and, more generally, for the environmental quality of its

territory), waste management companies (such as waste

management operators who invest in infrastructure

and R&D to improve the collection, sorting and recycling

processes), actors of the local economy, to traders, and

it is necessary to establish platforms for dialogue and

collaboration among them.

• To promote the development of new solutions and an in-

crease in the existing capacity for the recovery of construc-

tion and demolition waste (CDW), insofar as the construction

sector accounts for most of the domestic extraction of

non-metallic minerals, such as sand, gravel, among others.

• To foster the emergence of solutions to the specific problem

of the destination of scraps and discards resulting from the

focus on mechanical treatments and mechanical biological

treatments, namely through co-processing and dedicat-

ed energy recovery (e.g. development of energy recovery

capacity already in progress in the Autonomous Region of



rio), empresas de gestão de resíduos (como operadores

de gestão de resíduos que investem em infraestruturas

e I&D para melhorar os processos de recolha, triagem

e reciclagem), atores da economia local, comerciantes,

sendo necessário estabelecer plataformas de diálogo e

colaboração entre os mesmos.

• Promover o desenvolvimento de novas soluções e o

aumento da capacidade existente de valorização de

resíduos de construção e demolição (RCD), na medida em

que o setor da construção é responsável pela maior parte

da extração doméstica de minerais não metálicos, como

areia, brita, entre outros.

• Potenciar a emergência de soluções para o problema

específico do destino dos refugos e rejeitados que resultam

da aposta nos TM e TMB, designadamente através do

coprocessamento e da valorização energética dedicada (e.g.

desenvolvimento da capacidade de VE já em curso na Região

Autónoma dos Açores, expansão das duas centrais de VE de

RU no Continente), promovendo também a reciclagem mate-

rial – a este respeito, torna-se importante a análise detalhada

da localização, quantitativos e características dos refugos e

rejeitados produzidos em unidades de TM/TMB, bem como

noutras unidades de tratamento de resíduos.

• Sensibilizar as organizações que compõem o setor dos

resíduos para a importância que a inovação desempenha

na transição para a economia circular. Com efeito, para

repensar as formas de produzir e consumir e de transfor-

mar resíduos em produtos de alto valor acrescentado, é

indispensável introduzir alterações nos modelos de negó-

cios que irão modelar o futuro da economia. O reforço do

investimento em I&D, tendo em vista a inovação de pro-

duto/serviço e/ou de processo e, por essa via, a competiti-

vidade do setor dos resíduos, é crucial, na medida em que

este setor necessita de maior informação e conhecimento

para capitalizar as oportunidades associadas ao aprofun-

damento da circularidade na economia.

• Promover o aprofundamento de conhecimento e forma-

ção dos quadros superiores das empresas e organizações

do setor dos resíduos relativamente aos novos negócios

que permitam capitalizar novas tecnologias, processos

e serviços. Para o efeito, importa desenvolver soluções em-

presariais inovadoras relacionadas, nomeadamente, com

apostas ao nível da adoção de novos padrões de conceção

na indústria nacional (ecodesign), da extensão do período

de vida dos produtos, do desenho para a modularidade e

desmantelamento facilitado, da facilitação da reparação/

reutilização de produtos, da redução da quantidade de

materiais utilizados para o fabrico e embalamento de

produtos, da redução dos componentes e substâncias pe-

rigosos utilizados, da melhoria da qualidade dos produtos

resultantes do tratamento de resíduos e da promoção da

re-introdução de resíduos na economia.

• Incentivar a que a maioria das empresas do setor dos resíduos

the Azores, expansion of the two energy recovery plants for

municipal waste in the mainland), also promoting material

recycling. In this regard, a detailed analysis of the location,

quantities and characteristics of scraps and discards pro-

duced in units of mechanical treatments and mechanical

biological treatments, as well as in other waste treatment

units becomes important.

• To raise awareness amongst the organisations that

make up the waste sector of the importance of innova-

tion in the transition to the circular economy. Indeed,

in order to rethink the ways of producing, consuming

and transforming waste into products with high added

value, it is essential to introduce changes in the busi-

ness models that will shape the future of the economy.

Strengthening R&D investment in product / service and

/ or process innovation, and thereby the competitive-

ness of the waste sector, is crucial as this sector needs

more information and knowledge to capitalise on the

opportunities associated with the deepening of circu-

larity in the economy.

• To promote a stronger knowledge and training of senior

executives of companies and organisations in the waste

sector regarding new businesses that allow them to

capitalise on new technologies, processes and services.

To this end, it is important to develop related innovative

business solutions, such as the adoption of new design

standards in the national industry (eco-design), extension

of product life, design to modularity and easier disman-

tling, facilitation of products’ repair/re-use, reduction of

the quantity of materials used for the manufacture and

packaging of products, reduction of the components and

hazardous substances used, improvement of products’

quality resulting from waste treatment and development

of re-introduction of waste in the economy.

• To encourage the majority of companies in the waste sector

to adopt an innovation axis in their medium-term strategies

(and R&D, where relevant), thus focusing on the permanent

study of solutions to improve forms of production, consump-

tion and transformation of waste, as well as on changes of

current business models, seeking to increase their competi-

tiveness in core activities and create the basic conditions for

related diversification around new activities supporting the

circular economy.

• To increase the proactivity of waste companies and organisa-

tions when it comes to looking for interconnections with the

NSTS and with industrial companies, seeking to incorporate

greater innovation and differentiation of products and

services in the waste sector. In this context, it is important

to strengthen the focus on R&D projects in consortium with

research centres and specialised technological centres and

on a greater participation in projects with co-promoters from



adotem um eixo de inovação nas suas estratégias de médio

prazo (e a I&D, quando isso for pertinente), apostando assim

no estudo permanente de soluções de melhoria nas formas de

produção, consumo e transformação de resíduos, bem como

na alteração dos modelos de negócio atuais, procurando

aumentar a sua competitividade nas atividades core e crias as

condições de base para a diversificação relacionada em torno

das novas atividades de suporte à economia circular.

• Aumentar a proactividade das empresas e organizações do

setor dos resíduos na procura de interligações com o SCTN

e com as empresas industriais, procurando incorporar maior

inovação e diferenciação dos produtos e serviços no setor

dos resíduos. Neste âmbito, importa reforçar a aposta em

projetos de I&D em consórcio com centros de investigação e

com centros tecnológicos especializados e numa maior parti-

cipação em projetos com co-promotores de vários países.

• Reforçar a cooperação (vertical e/ou horizontal) entre as em-

presas tendo em vista a criação de massas críticas mais signifi-

cativas e desenvolvimento de sinergias e simbioses industriais

geradoras de vantagens competitivas e redução de custos

redução de custos associados às matérias-primas e energias,

que envolvem materiais (resíduos), energia, água e ou subpro-

dutos. Neste ponto, interessa referir que o desenvolvimento

de simbioses industriais pressupõe um conhecimento mais

fino entre fluxos de resíduos/matérias-primas secundárias.

Os principais benefícios associados às simbioses industriais

passam pela redução da pressão sobre os recursos naturais e

diminuição da produção de resíduos do ponto de vista am-

biental, e por aumentar a competitividade empresarial por via

de redução de custos com matérias-primas e por redução de

custos de gestão de resíduos. Para implementação de redes de

simbioses industriais é necessária uma cultura de cooperação,

onde a partilha de informação entre agentes industriais e enti-

dades do sistema de investigação e inovação esteja presente,

bem como a sua dinamização junto de entidades pública,

como associações empresariais e regionais.

• Induzir a conceção e desenvolvimento de projetos de I&D

associados à criação de novos materiais a partir da combi-

nação de resíduos diversos, por parte das empresas mais

qualificadas para o efeito no setor dos resíduos e, sempre

que possível, em co-promoção com empresas utilizadores

e entidades do SCTN.

• Promover a imagem do setor dos resíduos com o objetivo

de potenciar uma maior e melhor captação de financia-

mento e investimento para as empresas e organizações

que o compõem.

• Criar um sistema de incentivos à certificação e rotulagem

ecológica de produtos e serviços dos produtos, por forma

a identificar claramente os produtos que têm impactos

ambientais mais reduzidos ao longo do seu ciclo de vida

(e.g. “selo do carbono”, “rótulo ecológico”).

• Dar maior importância à sustentabilidade ambiental dos pro-

dutos adquiridos por parte das empresas nos seus critérios de

seleção de compras e que cumpram com os critérios ambientais

several countries.

• To strengthen cooperation (vertical and/or horizontal)

amongst companies aiming at creating more significant

critical masses and developing synergies and industrial

symbioses, generating competitive advantages and reduc-

ing costs associated with raw materials and energy, which

involve materials (waste), energy, water and or by-prod-

ucts. At this point, it is important to mention that the

development of industrial symbioses assumes a detailed

knowledge between waste streams/secondary raw materi-

als. The main benefits associated with industrial symbios-

es are the reduction of pressure on natural resources and

the reduction of waste generation from an environmental

point of view, and the increase of business competitive-

ness by reducing costs with both raw materials and waste

management. For the implementation of industrial symbi-

osis networks, a culture of cooperation is needed, in which

there is information sharing among industrial agents and

entities from the research and innovation system, as well

as their revitalisation with public entities such as business

and regional associations.

• To induce the design and development of R&D projects

associated with the creation of new materials from the com-

bination of different wastes by the most qualified companies

in the waste sector and, whenever possible, in co-promotion

with user companies and entities of the NSTS.

• To promote the image of the waste sector aiming at pro-

moting a greater and better funding and investment for the

companies and organisations comprising it.

• To create a system of incentives for the certification and

eco-labelling of products and services to clearly identify prod-

ucts that have the least environmental impact throughout

their life cycle (e.g. “carbon seal”, “eco-label”).

• To give more importance to the environmental sustainability

of the products acquired by the companies in their selection

criteria of purchases and that meet the environmental crite-

ria by distributors and retailers (“green purchases”).

• To focus on the potential that supercomputing currently

holds, namely at the Internet of Things (IoT) level. With

the spread of IoT, there is an incredible opportunity that

allows for circular innovation. For example, with sensor

and network technologies, each component entering

a given manufacturing process will be connected in

the future and traceable. The data collected from these

connections will allow people to know the origin of the

product, how it was produced and the energy consumed

in its production. These data is at the heart of the circular

economy, and obtaining it will enable companies, cities

and countries to improve their competitive position by

recovering, regenerating, and redeploying these resourc-

es more effectively.



por parte de distribuidores e retalhistas (“compras verdes”).

• Apostar no potencial que a supercomputação atualmente

encerra, nomeadamente ao nível da Internet of Things (IoT).

Com a propagação da IoT, há uma oportunidade incrível que

permite a inovação circular. Por exemplo, com as tecnologias

de sensores e de redes, cada componente que entra num

dado processo de fabricação será conectado no futuro e

passível de ser rastreado. Os dados recolhidos a partir dessas

conexões permitirão que se saiba a origem do produto, como

ele foi produzido e a energia consumida na sua produção.

Esses dados estão no cerne da economia circular e a obten-

ção dos mesmos permitirá às empresas, cidades e países

melhorar o seu posicionamento competitivo recuperando,

regenerando e reimplantando esses recursos.

• Desenvolver uma “bolsa” de resíduos e uma plataforma

digital de comercialização de resíduos que potenciem a

promoção de simbioses industriais e padrões de consumo

mais sustentados, melhorando a produtividade dos

recursos, entre atividades cujas sinergias poderão originar

o desenvolvimento de atividades “win-win”.

• To develop a waste “market place” and a digital waste trad-

ing platform that foster the promotion of more sustainable

industrial symbioses and patterns of consumption, improv-

ing resource productivity among activities whose synergies

may lead to the development of win-win activities.



Prioridades para o setor dos resíduos: um roadmap indicativoAs recomendações apresentadas têm níveis de prioridade distintos tendo em conta o nível e a dimensão das debilidades atuais do setor dos resíduos, o

estado atual da implementação de práticas de circularidade nas principais cadeias de valor e o estado do conhecimento e a existência/ maturidade das

tecnologias necessárias à sua implementação.

Assim, em jeito de roadmap, propõe-se que se dê prioridade a uma primeira fase muito vocacionada para a organização e produ-

ção de conhecimento, para a qualificação do tecido empresarial e da população para a temática da economia circular e para a criação

de infraestruturas de base ao ecossistema de desenvolvimento de uma economia circular. Numa segunda fase poder-se-á avançar

para o reforço dos esforços de inovação e empreendedorismo empresarial e de cooperação entre os vários tipos de stakeholders, bem

como para a reestruturação do quadro regulatório e de incentivos para o aprofundamento da economia circular. Numa terceira fase

e última fase, propõe que o foco se centre na diversificação das atividades do setor dos resíduos, no aprofundamento de simbioses

industriais e no aumento da maturidade da legislação e dos mercados de materiais secundários.

Figura 8. Roadmap indicativo para o setor dos resíduos 2018-2030



REPRODUÇÃO PROIBIDAFigure 8. Indicative roadmap for the waste sector 2018-2030

Priorities for the waste sector: an indicative roadmapThe recommendations presented in this study have different levels of priority taking into account the level and extension of the current

weaknesses of the waste sector, the current state of implementation of circularity practices in the major value chains and the state of

knowledge and the existence/maturity of technologies necessary for its implementation.

Thus, by way of roadmap, it is proposed that, in the first phase, priority should be given to the organisation and production of

knowledge, to the qualification of the business community and the population for the theme of the circular economy and to the creation

of basic infrastructures for the development of a circular economy. In a second phase, progress can be made towards strengthening

innovation, entrepreneurship and cooperation efforts amongst the different types of stakeholders, as well as restructuring the regulatory

framework and incentives for the deepening of the circular economy. In a third and last phase, it is proposed that the focus should be on

diversifying the activities of the waste sector, deepening industrial symbioses and increasing the maturity of legislation and markets for

secondary materials.


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