Reparticao Das Receitas Tributarias

7/23/2019 Reparticao Das Receitas Tributarias

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Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro

A REPARTIO DAS RECEITAS TRIBUTRIAS

Luana de Oliveira Andrade

Rio de Janeiro2010


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LUANA DE OLIVEIRA ANDRADE

A repartio das receitas tributrias

Artigo Cientfico apresentado Escola deMagistratura do Estado do Rio de Janeiro, comoexigncia para obteno do ttulo de Ps-Graduao.Orientadores: Profa . Nli Fetzner

Prof. Nelson Tavares

Profa . Mnica Areal

Rio de Janeiro2010


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A repartio das receitas tributrias

Luana de Oliveira Andrade

Graduada pela Universidade FundaoOswaldo Aranha UNIFOA. Advogada.

Resumo : O presente trabalho tem por objetivo realizar uma reflexo acerca da repartio das

receitas tributrias analisando a arrecadao tributria nos trs nveis do Estado Federal, valedizer, na esfera federal, estadual e municipal.

Palavras-chaves: Receitas Tributrias. Entes Federativos. Repartio.

Sumrio: Introduo. 1. Histrico da Responsabilidade Civil do Estado. 2. Controvrsias na

Jurisprudncia. 3. Controvrsias na Doutrina. 4. A Moderna responsabilidade civil do Estado.

Concluso. Referncias

1- INTRODUO

Busca-se neste estudo fazer uma anlise da repartio do produto da arrecadaotributria. Abordam-se os diversos tributos de competncia dos trs entes federativos: Unio,

Estados e Municpios. Tenta-se no presente estudo analisar a origem das receitas arrecadadas

pelos entes federativos e a destinao que lhes dada. Faz-se uma anlise dos critrios utilizados

para a repartio da competncia tributria.

No que diz respeito ao sistema de repartio das receitas tributrias, tambm sero

abordadas algumas cautelas constitucionais.


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Mister se faz asseverar que eventuais propostas que venham a ser feitas ao longo da

exposio decorrem estritamente do campo terico, as quais, alm de lapidao, necessitamsubmeter-se a teses e projees para a verificao de sua plausibilidade e eficcia.

Destarte, mais do que apresentar solues, o presente trabalho almeja identificar e expor

questes atinentes repartio das receitas tributrias.

Assim, esse trabalho rene bibliografia nos campos financeiro e tributrio, no

pretendendo de nenhuma forma esgotar o assunto que de extrema dificuldade e complexidade.

2. NOES INICIAIS

2.1 Histrico

De acordo com HARADA (2001), no h que se falar em repartio da receita tributria

quando o Brasil no era uma Federao. Afinal, somente a partir da criao do Estado Federativo

Brasileiro pode-se verificar a existncia de trs entes federativos, vale dizer, a Unio, os Estados-

Membros e os Municpios. Para adquirirem autonomia financeira, cuja inexistncia, na prtica,elide quase que totalmente a autonomia poltica e administrativa, os entes da federao

adquiriram competncia para a arrecadao tributria e houve possibilidade do produto desta

arrecadao ser repartido.

Assim, a abordagem histrica tem incio com a proclamao da Repblica, pois foi esse

ato que, em 15 de novembro de 1889 marcou o momento do nascimento da Federao, por fora

do Decreto n 1, definitivamente implantada com a Constituio Federal de 1891.

A Constituio de 1891, ento, adotou definitivamente como forma de governo aRepblica Federativa, constituindo-se por unio perptua e indissolvel das suas antigas

provncias em Estados Unidos do Brasil (art. 1). Cada uma das antigas provncias formara um

Estado e o antigo municpio neutro se transformara no Distrito Federal, que continuou a ser a

capital da Unio (art. 2). As rendas tributrias, em decorrncia, foram discriminadas.

O incio da fase republicana foi marcado por grandes dificuldades financeiras e

econmicas suscitadas pela pesada herana que lhe transmitiu o Imprio e a recente abolio da

escravatura.


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A primeira Constituio Republicana nasceu, portanto, com um formato histrico

peculiar, uma vez que as condies polticas e econmicas ento vigentes colocavam de um ladoos estados cafeeiros, que desfrutavam de slida base financeira e, de outro, os estados sem fontes

promissoras de renda. Entretanto, a Constituio de 1891 no trazia em seu bojo nenhuma

discriminao do produto da arrecadao expressamente estipulada. Ditava, em seu art. 5, que

cada Estado deveria prover por sua prpria conta as suas necessidades administrativas, limitando-

se a Unio a prestar socorro em caso de calamidade pblica, se solicitado. Desse modo, v-se que

a referida Constituio no contemplava a amenizao das desigualdades regionais.

A crise da economia cafeeira e a Revoluo de 30 inauguraram uma nova fase, em que as

burguesias regionais perderam o poder de administrar as finanas e abriram espao ao

federal.

A Constituio de 1934 manteve o federalismo e a consequente discriminao das rendas

tributrias, mas ampliou os poderes da Unio, enumerados extensamente nos arts. 5 e 6. No

obstante, foi por meio da CF/34 que comeou a desenvolver-se, em termos constitucionais, entre

ns, a repartio das receitas tributrias.

Com a Carta Poltica de 34 surgiram os impostos regionais, consubstanciados pela criao

do imposto de indstria e profisses, regulado e lanado pelos Estados, mas com o produto daarrecadao dividido igualmente entre o Estado e os Municpios. Todavia, o maior interesse dos

Estados em seus impostos exclusivos prejudicou esse tipo de transferncia.

Surgiram tambm nessa Constituio os impostos de competncia residual, arrecadados

ou pela Unio ou pelos Estados, cujo produto da arrecadao era dividido entre Unio (30%),

Estados (50%) e Municpios originrios da receita (20%). nessa Constituio que aparece,

tambm, a faculdade de transferncia de impostos privativos dos Estados para os Municpios, a

qual abrangia o prprio poder de legislar ou apenas a apropriao do produto da arrecadao,conforme determinao do respectivo Estado. H que se ressaltar, ainda, que foi na Constituio

de 1934 que o auxlio ao Nordeste foi contemplado como obrigatrio, destinando-se nunca menos

de 4% da receita tributria federal a obras e servios contra secas. Nessa Carta Poltica, o

federalismo e as relaes intergovernamentais, embora um pouco mais marcantes, ainda

deixavam a desejar.

A Constituio de 1937, diferentemente da sua anterior, representou um retrocesso no

plano da discriminao do produto da arrecadao, o que se deu principalmente pela supresso da


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destinao de parte da receita tributria federal ao Nordeste. O produto do imposto de

competncia residual tambm passou a ser exclusivamente destinado ao poder tributante.Restaram intactas as transferncias dos Estados para os Municpios do produto do imposto de

indstrias e profisses, mas que, como dito, eram de pouca valia em razo do desinteresse dos

Estados em sua arrecadao.

Vale meno positiva, de outro lado, o imposto criado nesse perodo pela EC n 04/40,

denominado imposto nico sobre as operaes relativas ao carvo mineral nacional e aos

combustveis e lubrificantes lquidos de qualquer origem. De sua arrecadao, caberia uma quota

proporcional ao consumo daqueles produtos em seus territrios.

A queda de Vargas recolocou em cena o Congresso Nacional, ampliando o poder das

oligarquias em negociar recursos fiscais e verbas do oramento federal. Explica-se assim, a

ampliao do valor das transferncias aos Estados e Municpios e os novos instrumentos

financeiros de apoio s regies norte e nordeste. Em outras palavras, a Constituio de 1946

ampliou a tcnica de cooperao financeira que a Carta de 1937 procurou racionar.

Com a Carta de 1946, principalmente, os Municpios, que receberiam 15% do produto do

imposto sobre a renda e 10% do imposto sobre o consumo. Ademais, receberiam tambm o

chamado excesso de arrecadao estadual de impostos, consistente na transferncia de 30% doexcedente resultante da diferena entre a arrecadao estadual de impostos em Municpio que no

capital e o total de rendas locais de qualquer natureza.

Contemplava a Carta Poltica de 1946, ainda, a transferncia de, no mnimo, 3% da receita

federal ao Nordeste para a promoo de obras e servios de assistncia econmica e social,

idntica verba Amaznia e 1%, por vinte anos, para o plano de aproveitamento das

possibilidades econmicas do Rio So Francisco.

Em 1964, o golpe militar instituiu a ditadura. A concentrao de poderes Unio foitamanha que a Carta de 1967 chamava-se apenas Constituio do Brasil, denominao s

modificada em 69 aps a edio da EC n 1, que editou uma Constituio que reproduzia a

anterior. Essa caracterstica se refletia tambm no campo tributrio, onde verificou-se uma

concentrao de tributos na competncia da Unio.

O regime militar alterou a estrutura tributria e estabeleceu maior controle dos recursos

fiscais. A reforma tributria previa que as entidades subnacionais contassem com o mnimo de

recursos para desempenhar suas funes sem atrapalhar o processo de crescimento,


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principalmente por meio da arrecadao do ICM (hoje, ICMS) e de um sistema de transferncias

intergovernamentais, que garantia o mnimo de receita para unidades cuja capacidade tributriafosse precria. Esse quadro permaneceu at 1975.

Assistiram-se, ento, reaes dos Estados e Municpios, culminando na Emenda

Constitucional n 23/83, que elevou os percentuais dos Fundos de Participao dos Estados e dos

Municpios (criados pela EC n 18, de 1965) e fechou brechas legais que haviam permitido

Unio reduzir as bases sobre as quais incidiram os percentuais das participaes dos Estados e

Municpios na receita tributria.

A Constituio de 1988 buscou o fortalecimento da Federao, instituindo tal forma de

estado como clusula ptrea. No que diz respeito s finanas pblicas propiciou o aumento do

grau de autonomia fiscal dos Estados e Municpios, a desconcentrao dos recursos tributrios

disponveis e a transferncia de encargos da Unio para aquelas unidades.

Atualmente, alm das receitas transferidas pela Unio aos Estados, Distrito Federal e

Municpios atravs dos fundos de participao, a Unio transfere ainda para as referidas esferas

de governo: 3% do produto de arrecadao dos impostos sobre produtos industrializados, para

aplicao em programas de financiamento ao gestor produtivo das regies norte, nordeste e

centro-oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional; 10% do produto dearrecadao do imposto sobre produtos industrializados, aos Estados o Distrito Federal,

proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados; 50% do

imposto territorial rural aos Municpios onde a arrecadao for efetuada; 30% do imposto sobre

operaes financeiras - ouro, aos Estados e 70% aos Municpios produtores de ouro; 2/3% da

distribuio do salrio educao destinam-se ao estado onde a arrecadao for efetuada.

2.2 Conceito de repartio das receitas tributrias

Aps fazer meno ao desenvolvimento constitucional da repartio das receitas

tributrias, chega-se ao seu conceito extrado das obras de AFONSO DA SILVA (1998) e

HARADA (2001).

Porm, apenas a ttulo de explanao traz-se as caractersticas de um Estado Federativo.

A federao a forma de Estado caracterizada por uma descentralizao poltico-

administrativa, formada sob a base de uma repartio de competncias (legislativas,


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administrativas e tributrias) entre os entes polticos que a compem, de sorte que estes sejam

entidades dotadas de autonomia.A repartio de competncias entre os entes federativos objetiva preservar a autonomia

dos entes polticos que compem o Estado Federal.

Um dos critrios utilizados para definir as competncias de cada ente o princpio da

prevalncia do interesse: se o interesse for local, a competncia do Municpio, se nacional o

interesse, a competncia da Unio. A competncia dos Estados residual.

O Brasil, pelas suas prprias condies geogrficas, tem vocao histrica para o

federalismo. O pas caracteriza-se por uma imensa rea territorial contgua. No perodo colonial,

poca de comunicaes difceis, com poucas estradas e navegao deficiente foi necessrio impor

o regionalismo poltico, traduzido mais tarde na forma jurdica do federalismo, para garantir a

sobrevivncia nacional.

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a

Unio ou Governo Federal, vinte e seis Estados, um Distrito Federal e mais de 5.560 Municpios.

A Unio uma pessoa jurdica de direito pblico interno, representada pelo Presidente da

Repblica. importante que no se confunda Unio com Repblica Federativa do Brasil. Esta

ltima pessoa jurdica de direito internacional, dotada de soberania, considerada poder supremoconsistente na capacidade de autodeterminao. A Unio, como os demais entes federativos

titular to-s de autonomia, compreendida como governo prprio dentro do crculo de

competncias traadas pela Constituio Federal.

Os Estados Federados, Estados-Membros ou simplesmente Estados so os entes polticos

dotados de autonomia, isto , poder de auto-governo e auto-administrao. Destarte, cada Estado

tem o poder de elaborar a sua prpria Constituio, de estabelecer os princpios e normas bsicas

que regulam a sua existncia. Alm do poder de elaborao de suas Constituies, tm ainda opoder de revis-las, de modific-las ou de atualiz-las de conformidade com as circunstncias e

situaes histricas novas. claro que esse poder de autonomia no ilimitado; h que se

observar os princpios constitucionais. Ademais, todos os Estados tem igualdade de representao

no Senado.

Os Municpios so uma corporao territorial intercalada no Estado, com governo prprio

que se realiza atravs de rgos escolhidos e prprios, regulando em seu prprio nome os

assuntos da comunidade local nos limites das leis e da auto-responsabilidade. uma entidade


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federativa com autonomia assegurada pela capacidade de auto-governo e administrao prpria.

So regidos por Lei Orgnica.A atual Constituio Federal deu grande importncia aos Municpios, a que aludem os

arts. 18, 29 a 31, 145, com referncia aos tributos, 156 a 158, que tratam dos impostos municipais

e da repartio das receitas tributrias, 182 a 183, que fala da poltica urbana, e 35 da ADCT, que

prev o aumento nos percentuais do fundo de participao dos Municpios, dando assim grande

relevo ao Municpio brasileiro.

O Distrito Federal tem natureza de pessoa jurdica de direito pblico interno, possuindo,

portanto, autonomia. Foi criado com o objetivo de abrigar a sede do Governo. O Distrito Federal

no divido em Municpios, de acordo com o art. 32 da Magna Carta. Braslia a cidade

escolhida para ser a Capital Federal (art. 18, 1). O DF acumula competncias (legislativas,

administrativas e tributrias) de Estado e Municpio, elaborando portanto a legislao estadual e

municipal. O Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, as Polcias e os

Bombeiros so organizados e mantidos pela Unio (art. 21, XII e XIV). Tais rgos so regidos

por Leis Orgnicas, por exemplo temos a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, Lei

8.625/93.

A repartio de competncias (legislativas, administrativas e tributrias) entre a Unio, osEstados, o Distrito Federal e os Municpios constitui o fulcro do Estado Federal. Nesse diapaso,

temos que o poder tributrio uma das competncias partilhadas, ou seja, o poder de instituir e

cobrar tributos dividido entre os entes polticos da Federao, e essa diviso talvez a mais

importante delas porque visa garantir a autonomia financeira destes entes. Assim, a Magna Carta

atribui competncia tributria Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.

A Unio arrecada, privativamente, os impostos previstos no art. 153 da Lei Mxima (IR,

II, IE, IPI, IOF, ITR, IGF), os emprstimos compulsrios (art. 148 da CF) e as contribuiesespeciais (art. 149, caput da CF, quais sejam, CIDE, contribuies sociais e contribuies

previdencirias). Aos Estados compete a arrecadao exclusiva dos impostos descritos no art. 155

da CF (IPVA, ITD e ICMS). Os Municpios tem competncia privativa para arrecadar os

impostos do art. 156 da CF (IPTU, ISS e ITBI) e a COSIP (art. 149-A da CF). E, finalmente, o

DF possui competncia hbrida, cabendo-lhe a arrecadao de impostos estaduais, municipais e

da COSIP (art. 32, I; 147 e 155, caput da CF).


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Ainda, Unio atribuda competncia residual para instituir imposto e contribuies de

seguridade social no abrangidas por sua competncia privativa (arts. 154, I e 195, 4 da CF) ecompetncia extraordinria para instituir impostos em caso de guerra externa (art. 154, II) .

Salientamos, outrossim, que a instituio de taxas, contribuies de melhoria e

contribuio previdenciria dos servidores pblicos (art. 149, 1) cabe ao ente da federao que

possuir competncia administrativa. A CF dispe a competncia administrativa da Unio e dos

Municpios nos arts. 21, 23, 25 e 30. A competncia administrativa dos Estados residual . Um

exemplo de competncia administrativa a competncia do municpio de promover a proteo do

patrimnio histrico-cultural local, e, para tanto, poder instituir taxas. Diz-se que a competncia

dos Estados residual pois no h previso constitucional expressa como ocorre no caso dos

municpios e da Unio. O art. 21 da CF diz: Compete Unio; o art. 30 da CF diz: Compete

aos Municpios, e, no h artigo equivalente em relao aos Estados.

Normalmente, a pessoa poltica fica com o produto da arrecadao de seus tributos.

Porm, s vezes, a Constituio Federal determina que o ente poltico partilhe o produto da

arrecadao com outros entes. Quando isto acontece, alguns supem, erroneamente, que a

entidade beneficiada tem o direito de exigir a criao e a cobrana destes tributos, ou at de

subrogar-se na competncia do ente omisso.Para melhor entendimento deste trabalho, importante frisar a diferena entre os

conceitos de competncia tributria e de repartio da receita tributria.

A competncia tributria a delimitao do poder de tributar. Poder de tributar entendido

como poder do ente federativo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) instituir por lei

prpria, cobrar e fiscalizar um tributo. Conceito ligado, portanto, competncia legislativa.

Os arts. 147 a 156 da Constituio Federal tratam da atribuio de competncia tributria

Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.A repartio de receitas diz respeito, por outro lado, distribuio do produto da

arrecadao tributria. O ente federativo, neste caso, no possui poder de tributar; um mero

beneficirio da arrecadao, no podendo instituir, cobrar ou fiscalizar o tributo. Somente poder

verificar se a distribuio est sendo realizada corretamente. Caso o ente federativo competente

no arrecade, o beneficirio nada poder fazer.

Dessa tcnica cuidam os arts. 157 a 162 da vigente Constituio.


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Para melhor entendimento, segundo o doutrinador Hugo de Brito Machado, a

discriminao constitucional de rendas expresso genrica que compreende a atribuio decompetncia, ou partilha do poder tributrio, e a distribuio de receitas tributrias. Pela

distribuio de competncias divide-se o prprio poder de instituir e cobrar tributos. Entregam-se

aos entes federativos parcelas do prprio poder de tributar. Pela distribuio de receitas, porm, o

que se divide entre as referidas entidades o produto da arrecadao do tributo por uma delas

institudo e cobrado.

Como pde ser verificado, a partilha da competncia tributria descentraliza o poder

poltico, mas no minimiza as desigualdades. A soluo encontrada pelo legislador constitucional

foi a distribuio do produto da arrecadao tributria.

Desta feita, como j mencionado, os artigos 157 a 162 da Lei Maior tratam da repartio

da receita tributria. Atravs desse imperativo legal, o produto da arrecadao de tributos

dividido entre os entes polticos brasileiros.

Nem todos os tributos podem ser criados por todas as pessoas federativas. A Unio, os

estados-membros, os municpios e o Distrito Federal possuem competncias separadas para

criao de seus tributos, as quais so definidas constitucionalmente. Essa diviso de

competncias para criao dos tributos no quer dizer que a pessoa que a criou a nica que irreceber a receita tributria proveniente da arrecadao dos tributos. A Constituio Federal, em

seus arts. 157 a 162 estabelecem regras gerais para o que a doutrina denomina de repartio ou

distribuio de receitas tributrias, tambm conhecida como federalismo cooperativo.

A repartio das receitas tributrias nada mais do que a diviso do produto arrecadado

por um tributo, o qual foi criado e cobrado por uma das pessoas componentes do Estado. Assim,

por exemplo, a Unio a pessoa componente do Estado para instituir e cobrar o imposto sobre a

renda e proventos de qualquer natureza, entretanto, o produto arrecadado por este tributo serrepartido com os estados-membros, municpios e o Distrito Federal.

Repartio, termo usado na Constituio, empregado no sentido de dividir em partes,

atravs de um processo pelo qual se efetiva a composio de rendas, que sero partilhadas aos

Estados, Distrito Federal e aos Municpios. Trata-se de operaes cujo objetivo final o de

propiciar o rateio das receitas decorrentes dos tributos, implicando, assim, a distribuio das

partes entre as pessoas polticas contempladas pela legislao constitucional.


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Na verdade, o sistema de repartio de receitas gera o inconveniente de conservar os

estados, os municpios e o Distrito Federal na dependncia do governo federal, uma vez que cabea ele realizar a distribuio das receitas mais significativas

De acordo com COELHO (2001), uma distribuio eqitativa dos impostos poderia

prescindir desse mecanismo de repartio de receitas tributrias. De fato, no h como deixar de

reconhecer que a Unio alm de concentrar em suas mos os principais impostos, detm,

tradicionalmente, a competncia residual nessa matria.

Ainda segundo ele, a nica forma de assegurar a independncia poltico-administrativa s

entidades da Federao reformular a discriminao constitucional de rendas para conferir-lhes

autonomia financeira.

Entretanto, esquece o conceituado autor que o atual sistema de repartio das receitas

tributrias est em conformidade com uma economia que busca a adequao entre receitas e

gastos e a minimizao do custo de arrecadao dos tributos.

De uma forma geral, sugere-se que impostos progressivos com finalidade redistributiva

sejam administrados centralizadamente, ou seja pela Unio. Tambm so mais adequados ao

Governo Federal impostos com objetivos de estabilizao ou de carter regulatrio da atividade

econmica, alm daqueles que incidam sobre bases distribudas bastante irregularmente peloterritrio nacional ou sobre fatores extremamente mveis. Por outro lado, impostos incidentes

sobre fatores imveis, sobre consumo geral ou sobre bens especficos podem ser administrados

pelos demais nveis de governo (Estados e Municpios).

A prtica brasileira de atribuio de receitas como j dito, buscam uma minimizao no

custo de arrecadao dos tributos e, buscam tambm uma coerncia com os objetivos almejados.

O imposto sobre a renda, as contribuies e os impostos regulatrios (sistema financeiro - IOF - e

comrcio exterior - II e IE) esto sob competncia federal. Os Estados arrecadam o imposto geralsobre consumo e os Municpios arrecadam impostos sobre servios e sobre parte do patrimnio -

imveis urbanos.

O Imposto sobre Propriedade Territorial Rural - ITR, incidente sobre um fator de natureza

imvel, que tradicionalmente tem sido cobrado pelos governos locais em outros pases, no Brasil

a Unio que detm a competncia para a sua instituio e cobrana. A razo pela qual esse

imposto encontra-se sob administrao central a de us-lo como instrumento de incentivo


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utilizao produtiva da terra e para fins de reforma agrria. Esse imposto tornou-se de

competncia federal a partir da reforma tributria de 65.Outra caracterstica importante do Brasil, que foge tradio internacional, o fato de

existirem dois impostos sobre produo e circulao, cada um sendo administrado por um nvel

distinto de governo. O IPI e o ICMS encontram-se sob competncias federal e estadual,

respectivamente. Em verdade, as bases desses dois impostos so muito semelhantes, bem como

seus mtodos de apurao, o que permitiria uma consolidao de modo a obter maior

racionalidade econmica e menor custo administrativo, tanto para os fiscos como para o

contribuinte. Nesse sentido, natural a dificuldade poltica que surge em relao a qualquer

proposta que vise a alterar a atual estrutura tributria da federao, envolvendo o ICMS. De fato,

a arrecadao desse imposto hoje imprescindvel para o equilbrio das finanas estaduais.

Enquanto o ICMS incide, em tese, sobre a circulao de qualquer produto, o IPI incide sobre a

produo industrial. Na prtica, o ICMS incide sobre uma base muito mais ampla do que o IPI,

sendo o imposto de maior importncia da federao, em termos de valor de arrecadao.

Percebe-se que a maior parte dos tributos, por sua natureza, so melhor administrados

pelo poder central. Por esse motivo, verifica-se uma concentrao dos principais tributos nas

mos da Unio. Dito isto, no adequado modificar o sistema de competncias tributrias, porexemplo, retirando da Unio a competncia em relao a certo tributo, e delegando essa

competncia a outro ente. A soluo encontrada pelo legislador para garantir a eqidade foi a

participao dos entes federativos na receita de outro ente. Do contrrio, se o sistema de

competncias tributrias fosse modificado, os entes com menos capacidade tributria seriam

menos desenvolvidos.

A retirada de tributos da rea de atuao da Unio e sua passagem para a competncia

tributria dos Estados ou dos Municpios redundaria, assim, no agravamento das disparidadesentre os Estados, beneficiando a muito poucos, especialmente aqueles situados em reas

prsperas e industrializadas, permanecendo a grande maioria margem das vantagens

financeiras.

A tcnica de repartio do produto da arrecadao, nesse sentido, contribui para a efetiva

autonomia dos entes federativos, na medida em que complementa o insuficiente mecanismo de

repartio de competncias tributrias.


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Segundo o entendimento de COELHO (2001), o assunto da repartio das receitas

tributrias deveria ter sido includo no Captulo da Constituio Federal que cuida das FinanasPblicas e no no Captulo do Sistema Tributrio, tal como se encontra.

Em verdade, segundo o citado autor, o constituinte deixou-se levar pelo erro j existente

na Carta outorgada de 1967.

No h que se duvidar que o tema da repartio da receita tributria de Direito

Financeiro, trata do conjunto de normas que regulam a atividade financeira do Estado. Esta

compreende a obteno de recursos pblicos, sua guarda, gesto e dispndio. Deve ser

desenvolvida com base na Constituio e na lei - especialmente na lei oramentria. A obteno

de recursos pblicos pode dar-se por via contratual ou por via coativa, atravs da tributao ou da

imposio de multas penalidades pecunirias.

O Direito Tributrio cuida do fenmeno da tributao desde o momento em que

disciplinado pela Constituio at o instante em que o tributo deixa de existir graas ao

pagamento ou ocorrncia de qualquer outra causa extintiva do crdito tributrio. Efetuado o

pagamento, o que vai acontecer com o dinheiro arrecadado interessa no ao Direito Tributrio,

mas ao Direito Financeiro, ao Direito Administrativo e, eventualmente, ao Direito Penal se

houver peculato, emprego irregular da rendas pblicas, excesso de exao, etc.Em outras palavras, o Direito Tributrio estuda o tributo at a sua arrecadao. A partir

desse momento, quando o dinheiro entra nos cofres pblicos, ele fica sujeito s regras do Direito

Financeiro. A partilha de rendas , portanto, uma matria de Direito Financeiro.

De fato, a destinao do produto da arrecadao do tributo no modifica sua natureza

jurdica e, por isso mesmo, no objeto das preocupaes do Direito Tributrio.

3. FRMULAS ADOTADAS PELA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

A Constituio Federal, na Seo VI, Captulo I, sob a denominao de Repartio das

Receitas Tributrias, estabeleceu modalidades diferentes de participao dos Estados, do DF e

Municpios na receita tributria da Unio e de participao dos Municpios na receita tributria

dos Estados.


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Os autores divergem em relao s modalidades de participao no produto dos tributos.

HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998) acreditam que a CF estabeleceu trsmodalidades: a) participao direta em impostos de decretao de uma entidade (no caso, da

Unio que o ente competente) e percepo por outras (Estados, DF e Municpios); b)

participao no produto de impostos de receita partilhada, tendo em vista determinadas

circunstncias vinculada entidade beneficiada; c) participao em fundos. De outro lado, Sacha

Calmon defende haver apenas duas modalidades de repartio de receitas: a) direta, perfazendo

simples transferncia oramentria; b) indireta, realizada atravs de fundos.

Segundo HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998), a primeira modalidade est

prevista nos arts. 157, I e 158, I da CF. As parcelas do imposto sobre a renda retido na fonte, a

qualquer ttulo, pelo empregador pblico estadual ou distrital e suas autarquias e fundaes

devem ser incorporadas desde logo s suas respectivas receitas. Por esse motivo chamada

participao direta, visto que o tributo de competncia da Unio, contudo, sequer chega a ser

remetido ela.

Ainda segundo os citados autores, a segunda modalidade consiste na participao no

produto de impostos de receita partilhada (arts. 157, II; 158, II, III e IV da CF). No caso, o

imposto, ao ser criado, j pertence a mais de uma pessoa poltica, nos limites constitucionaisfixados. Nunca pertence integralmente ao titular da competncia impositiva que institui, fiscaliza

e arrecada o imposto, devendo devolver o quantum respectivo s entidades participantes, porque

a elas pertence por expressa determinao constitucional . E mais, o que justifica a participao

so determinadas circunstncias de entidade beneficiada. Note que os Municpios tm direito

50% do montante de ITR arrecadado pela Unio nos respectivos territrios, 50% do produto da

arrecadao do Estado de IPVA daqueles veculos licenciados em seu territrio, e 25% do

produto da arrecadao do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobreprestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, realizadas

em seus territrios. Quanto aos Estados e ao DF, a eles pertencem 10% do IPI,

proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados.

Finalmente, a terceira modalidade corresponde percepo de determinadas importncias aos

fundos formados por 47% dos produtos sobre arrecadao do imposto sobre a renda e do imposto

sobre produtos industrializados, consoante previso do art. 159, incisos e pargrafos da CF.


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Para HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998), nas duas primeiras modalidades

as receitas pertencem s entidades contempladas nos exatos limites de determinaoconstitucional. A Carta Magna utiliza a expresso pertencem aos (arts. 157 e 158). Nas

hipteses dos arts. 157, I e 158, I as entidades beneficiam-se diretamente das verbas que lhe

pertencem. Nas demais hipteses, as entidades polticas tributantes devolvem o quantum

respectivo s entidades beneficiadas porque a elas pertence de direito, e pode ser exigido

judicialmente. Na terceira modalidade, participao em fundos, regulada pelo art. 159, a entidade

beneficiada tem uma expectativa de receber o quantum que lhe cabe, segundo os critrios a

estabelecidos. Tanto que o texto constitucional emprega a expresso a Unio entregar.

Conforme opinio de COELHO (2001) a opinio dos dois renomados autores no merece

prosperar, visto que parece haver uma invaso na competncia por parte da entidade beneficiada.

Como se viu, as pessoas polticas que participam da receita arrecadada por outro ente federativo

no adquirem poder de tributar; so meros beneficirios, no tendo direito de exigir a instituio

e arrecadao do tributo pelo ente competente. Ademais, as expresses pertencem aos e a

Unio entregar adotadas pela CF objetivam demonstrar que so imperativos legais, ou seja,

uma vez institudo e arrecadado o tributo, deve ser dado a ele a destinao determinada.

Conclui-se, ento, que a posio mais tcnica a de COELHO (2001). Conforme estudou-se anteriormente, o autor defende haver apenas duas modalidades de repartio de receitas: a)

direta, perfazendo simples transferncia oramentria; b) indireta, realizada atravs dos fundos de

participao e de compensao.

A primeira modalidade de participao nas rendas tributarias est prevista nos arts. 157 e

158, bem como no art. 153, pargrafo 5, I e II da Magna Carta e a segunda modalidade no art.

159 c/c o art. 161.

3.1 Participao direta no produto das rendas tributrias

Os Estados, o DF e os Municpios ficam com o produto da arrecadao do imposto da

Unio sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos

pagos, a qualquer ttulo, por eles suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem

(art. 157, I e 158, I da CF). Esta disposio constitucional tem a virtude de afastar a dvida que

reinava, a respeito, durante a vigncia da Carta de 1967 e sua Emenda n 1/69 em relao s


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autarquias e fundaes institudas e mantidas pelos Estados, pelo DF e pelos Municpios. Na

ordem constitucional antecedente, o IR s pertencia aos Estados, ao DF e aos Municpiosrelativamente a rendimentos do trabalho e de ttulos da dvida pblica por eles pagos. Pagamentos

de outros rendimentos estavam sujeitos reteno do imposto, seguida de recolhimento aos

cofres federais no ms subseqente ao da reteno. Agora incontendivelmente, o imposto de

renda (da Unio), retido na fonte, sobre rendimentos pagos por autarquias e fundaes estaduais,

distritais ou municipais no deve ser remetido aos cofres federais, mas permanecer nos cofres da

pessoa poltica que os pagou.

Diante desse quadro, apresenta-se a seguinte questo: o Estado, o DF, o Municpio e

respectivas autarquias e fundaes ao reter na fonte o imposto de renda referente aos pagamentos

de seus servidores pblicos lato sensu, acaso o faa em cobrana a maior, deflagraria a

possibilidade do servidor prejudicado ingressar com ao de repetio de indbito (art. 165

CTN). Pergunta-se: quem deve arcar com o nus das respectivas restituies e devolues? E no

campo processual, em face de quem o servidor ajuizar a presente ao? Qual o juzo competente

para processar e julgar a causa?

Para solucionar o primeiro questionamento cita-se o voto do Ministro Benjamin Zymler,

que funcionou como Relator na deciso n 125/2002 do Plenrio de Tribunal de Contas da Unio.O Ministro concluiu que so de responsabilidade do ente que reteve o tributo na fonte

aquelas restituies e devolues fruto de fatores que devem ser observados pelo ente no

momento da reteno do tributo, tais como as que referem-se a limites de iseno, faixas de

contribuio, dedues por dependente, importncias pagas ttulo de alimentos, contribuies

para a previdncia social, etc. J aquelas dedues que no devem ser consideradas no momento

da reteno do tributo na fonte, como despesas mdicas, despesas com instruo, etc, so de

responsabilidade da Unio. Isso porque, conforme o Min. Benjamin Zymler no caso dos arts.157 e 158, os ajustes a serem feitos na arrecadao devem referir-se exclusivamente tributao

na fonte, e no totalidade do imposto de renda, por fora do mandamento constitucional.

Ajustes que no decorram da legislao relativa reteno na fonte do imposto sobre a renda na

fonte - ou seja, os ajustes que decorram da declarao anual do contribuinte, como despesa de

instruo, despesa mdica, etc. - no podem ser considerados para fins de apurao do produto

da arrecadao do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte,

pelo simples fato de no se referirem arrecadao na fonte.


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Ento, os ajustes que devem ser considerados para fins de obter o produto da

arrecadao de que tratam os art. 157 e 158 da Constituio so aqueles que decorram dareteno incorreta, sem observao da legislao pertinente.

A Constituio atribui competncia tributria do IR Unio, portanto, cabe somente ela

legislar sobre o mesmo, bem como, proceder fiscalizao e exigncia do mesmo em face do

sujeito passivo. Conclui-se por ser a Unio o sujeito passivo da relao tributria in casu, e no o

Estado, DF, Municpio ou suas autarquias e fundaes que so meros agentes arrecadadores do

mesmo.

A regra constitucional que atribui tal receita aos Estados, DF, Municpios, e autarquias e

fundaes por eles mantidas, preza justamente por amenizar a dependncia financeira que poderia

surgir se os beneficirios dependessem sempre de um ato administrativo federal para ter acesso

aos referidos recursos financeiros. Alis, evita-se ainda a burocracia e perda de tempo em a Unio

arrecadar tais receitas, praticando gastos para tanto mas sem embols-las em definitivo, tendo ao

final, que repass-las aos entes. Seria um contra-senso.

Por consequncia, em razo do notrio interesse da Unio em figurar no plo passivo da

demanda, tem-se por competente a Justia Federal pra processar e julgar o feito (art.109, I, da

CF/88), e no a Justia Estadual.Repita-se: a relao jurdica deflagradora da lide travada entre a Unio e o servidor

estadual, distrital ou municipal, ademais, a cobrana antecipada por parte do Estado, DF ou

Municpio como mero agente arrecadador, o que, como se viu, no implica delegao

constitucional de capacidade tributria da Unio. Implica dizer que a autoridade estadual, distrital

ou municipal responsvel pela reteno indevida do IR na fonte atua, ao cumprir a lei do imposto

de renda, em verdade como se agente federal fosse, ou seja, se for ajuizado mandado de

segurana contra ela (autoridade), estar na condio de autoridade federal, sendo competente aJustia Federal para processar e julgar tambm tal demanda. Esta a melhor forma de se

conciliarem os institutos jurdicos.

Tal situao no estranha, uma vez que em outro momento, coube ao juiz estadual julgar

determinados feitos afetos Justia Federal (art.109, 3, da CF/88), mas o recurso contra tal

deciso caber ao respectivo Tribunal Regional Federal (4 do mesmo artigo), o que demonstra

que o juiz estadual atua, neste caso, como se juiz federal fosse.


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Os Estados e o DF recebem, ainda, conforme o art. 157, II, 20% da arrecadao dos

impostos que a Unio vier a instituir com base em sua competncia residual.Os Municpios tambm recebem 50% da arrecadao do imposto territorial rural,

incidente sobre os imveis localizados em seus territrios (art. 158, II). Ou seja, Unio cabe

tributar a pessoa fsica ou jurdica que possui um imvel na zona rural de determinado municpio.

Segundo o citado dispositivo legal deve ento entregar metade do produto da arrecadao ao

Municpio onde estiver localizado o imvel rural.

A CF obriga os Estados a partilharem algumas de suas receitas tributrias com os

Municpios localizados em seus territrios. A Lei Complementar n 63, de 11 de janeiro de 1990,

dispe sobre critrios e prazos de crdito das parcelas do produto da arrecadao de impostos de

competncia dos Estados e de transferncias por estes recebidas, pertencentes aos Municpios.

Assim, devero entregar-lhes 50% da arrecadao do imposto sobre a propriedade de veculos

automotores licenciados em seus territrios (art. 158, III da CF). Devero, igualmente, entregar

aos Municpios localizados em seus territrios 25% do produto da arrecadao do imposto do

Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestao de servios de

transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (art. 158, IV da CF).

Segundo o pargrafo nico do art. 158, essa distribuio segue os seguinte parmetros: a)trs quartos, no mnimo, deste 25% correspondero ao valor adicionado, ou seja, o valor das

mercadorias sadas, acrescido do das prestaes de servio, deduzido o das mercadorias entradas,

em cada ano civil (art. 158, pargrafo nico, I da CF c/c art. 3 1 da LC n 63/90 ); b) at um

quarto sempre deste 25%, ser creditado segundo critrios fixados em lei estadual ou, no caso dos

Territrios, os critrios fixados em lei federal.

De acordo com o que ensina COELHO (2001), ainda modalidade direta de repartio de

receitas, a participao dos Estados e Municpios, respectivamente, em 30% e 70% do IOF sobreo ouro quando definido como ativo financeiro ou instrumento cambial (e no, por exemplo,

quando usado como matria prima de uma mercadoria) conforme a sua origem, a teor do art.

153, 5, I e II da Lei Mxima. Note que essa mais uma regra de repartio das receitas

tributrias, embora geograficamente mal localizada na Carta Suprema.

3.2 Participao indireta


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Conforme se viu, a modalidade indireta de participao nas rendas tributrias est prevista

nos arts. 159 e 161 da Carta Constitucional. Observou-se tambm que dita repartio se operaatravs de fundos.

Observa-se, atravs da obra de MEIRELLES (2001), que fundo financeiro uma forma de

armazenar receitas para uma futura aplicao em um determinado objeto previamente

estabelecido por lei. A utilizao dessas receitas , portanto, regida por leis ordinrias e pela

Constituio Federal.

Para os fins a que se destina o presente estudo, pode-se conceituar genericamente fundo

como sendo um conjunto de recursos utilizados como instrumento de distribuio de riquezas,

cujas fontes de receita lhe so destinadas para uma finalidade determinada ou para serem

redistribudas segundo critrios pr-estabelecidos.

Os fundos no tm personalidade jurdica. E, no obstante a doutrina reconhecer que

diversos fundos so dotados de capacidade processual, os fundos que sero aqui mencionados

tm peculiaridades que impedem-lhes seja atribuda a natureza jurdica de entidades com

capacidade postulacional.

Isso porque, os fundos em comento no tm nenhuma autonomia ou liberdade no

gerenciamento dos recursos, quer com relao ao recebimento, quer com relao distribuio,determinadas por regras estabelecidas na Constituio e na legislao infra-constitucional.

Ademais, esses fundos no praticam qualquer tipo de ato jurdico, razo pela qual no

podem ser responsabilizados, nem tampouco responsabilizados terceiros por atos que lhes

prejudiquem. Eventual prejuzo dar-se- em relao a possveis destinatrios dos recursos dos

fundos, estes sim, uma vez prejudicados, tero direitos violados e podero pleite-los pelas vias

prprias.

Feitas essas consideraes iniciais, passamos a analisar as regras de composio edistribuio de seus recursos.

Os mais importantes fundos previstos pela Lei Mxima so: o fundo de participao dos

Estados e do DF (FPE), o fundo de participao dos Municpios (FPM), o fundo de

financiamento das Regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), o Fundo de

Compensao dos Estados pelas Exportaes de Produtos Industrializados, e o Fundo de

Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio

(FUNDEF). Consoante previso do art. 159, I da CF, os seis primeiros fundos so formados por


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47% dos produtos de arrecadao do imposto sobre a renda e do imposto sobre produtos

industrializados. O FUNDEF formado por recursos do prprio Estados e de seus Municpios,obedecendo o disposto no art. 60 e pargrafos da ADCT. Passamos, ento, a analisar alguns

critrios de repartio das receitas.

Os citados fundos permitem haver um equilbrio scio-econmico entre Estados e

municpios. o que se procura fazer ao se estabelecerem critrios como populao, superfcie e

inverso da renda per capita, assegurando o equilbrio federativo, nos termos previstos no art. 161,

II da Constituio.

O FPE Fundo de Participao dos Estados est previsto no art. 159, I , a da CF.

constitudo por 21,5% do que for arrecadado pela Unio com o IR e o IPI. Este percentual

calculado sobre a receita lquida, que obtida pela receita bruta arrecadada com os respectivos

imposto, deduzidos os incentivos fiscais e restituies.

A distribuio dos recursos do FPE est regulada na LC n 62/89. H inicialmente uma

diviso dos recursos por regies do pas, privilegiando-se aquelas historicamente menos

desenvolvidas, a saber, Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Desta feita, 85% dos recursos do FPE

so distribudos s unidades da federao integrantes das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,

e 15% s unidades da federao integrantes das regies Sul e Sudeste (art. 2 da LC n 62/89).Posteriormente, feita uma diviso que utiliza fundamentalmente trs critrios: a superfcie

territorial, a populao e a renda per capita de cada Estado (ou DF).

O FPM est previsto no at. 159, I, b da CF. constitudo por 22,5% do que for

arrecadado pela Unio com o IR e o IPI. Este percentual calculado sobre a receita lquida, que

obtida pela receita bruta arrecadada com os respectivos imposto, deduzidos os incentivos fiscais e

restituies.

A distribuio dos recursos aos Municpios feita de acordo o nmero de habitantes. Sofixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual de

participao.

Anualmente o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, rgo responsvel

pela realizao do Censo Demogrfico, divulga estatstica populacional dos Municpios e o

Tribunal de Contas da Unio, com base nessa estatstica, publica no Dirio Oficial da Unio os

coeficientes dos Municpios.


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A Lei Complementar 62/89 determina que os recursos do FPM sero transferidos nos dia

10, 20 e 30 de cada ms sempre sobre a arrecadao do IR e IPI do decndio anterior ao repasse.A lei estabelece, tambm, um novo rateio no mbito dos prprios estados no caso de criao de

novos Municpios. Ou seja, os novos Municpios tero fixados pelo TCU coeficientes individuais

que entraro no somatrio de cada Estado para a diviso dos recursos, fazendo com que as cotas

individuais de todos os outros sejam reduzidas.

Durante a dcada de 90, em funo de discordncias com a populao apurada pelo Censo

Demogrfico de 1991, surgiram diversos dispositivos que congelaram os coeficientes do FPM

dos Municpios que teriam seus coeficientes reduzidos. Essa prtica gerou grandes distores.

Municpios que tiveram suas populaes reduzidas metade em funo de emancipaes e

xodos, mantinham coeficientes de acordo com a populao original. Para evitar a perenizao

dessas distores foi aprovada a Lei Complementar N. 91/97 (alterada pela L.C. n 106/2001)

que estabeleceu o enquadramento correto de todos os Municpios conforme a populao efetiva.

Entretanto, para evitar um sobressalto nas finanas de alguns Municpios a lei estabeleceu prazo

de 5 anos para o enquadramento, com redutores anuais de 10%. Assim, no ano de 2008 todos os

Municpios estaro enquadrados em coeficientes que correspondero a sua real situao em

termos populacionais.A CF de 1988 destinou, ainda, 3% do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e

proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicao em programas de

financiamento aos setores produtivos das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (art. 159, I, c

da CF).

Ao destinar parte da arrecadao tributria para as regies mais carentes, a Unio

propiciou a criao pela Lei n 7.827, de 27/09/1989, alterada pela Lei n 10.177, de 12/01/2001,

dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e social daquelas

regies, por intermdio de programas de financiamento aos setores produtivos.

Em consonncia com a misso dos Fundos Constitucionais de Financiamento e com as

diretrizes e metas estabelecidas para o desenvolvimento das regies beneficirias, os programas

de financiamento buscam maior eficcia na aplicao dos recursos, de modo a aumentar a

produtividade dos empreendimentos, gerar novos postos de trabalho, elevar a arrecadao

tributria e melhorar a distribuio de renda.


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3.3 Cautelas constitucionais

O art. 160 veda Unio Federal a negociao poltica na entrega das parcelas cabentes

a Estados, DF e Municpios, sob as penas da lei, com intuito de evitar que o Governo Federal use

o processo de entrega dessas parcelas para obter vantagens polticas e econmicas.

Lamentavelmente, porm, o pargrafo nico deste dispositivo, se aplicado, poder esvaziar, pelo

menos em parte, esta regra uma vez que disps que essa vedao no impede a Unio e os

Estados de condicionar a entrega de recursos ao pagamento de seus crditos, inclusive de suas

autarquias e ao cumprimento do disposto no art. 198, 2, incisos II e III da CF.

Ora, como os Estados, os Municpios e o DF so atualmente grandes devedores da Unio

e os Municpios dos Estados, a Unio e os Estados, na prtica, podero negar-se a entregar-lhes

as parcelas a que constitucionalmente tm jus. Com isto, ficam na dependncia da boa vontade da

Unio, e os Municpios, tambm dos Estados (justamente o que o caput do art. 160 queria evitar).

Esperamos que esta condio seja aplicada com cautela.

De fato, a aplicao do pargrafo nico do art. 160 deve ser realizada como ltimo recurso

e dependendo do caso concreto. E ainda assim, deve-se dar ateno ao fato que a constituio

utilizou o verbo condicionar. O ato de condicionar a entrega de recursos no autoriza autilizao destes recursos. Portanto, a permisso do pargrafo nico do art. 160 para que os

recursos a serem transferidos sejam mantidos depositados na conta respectiva, em favor das

unidades beneficirias, sem que estas possam retir-los, at que salde as dvidas que deram

origem a autorizao da reteno.

evidente que os Estados e Municpios devem saldar seus dbitos como os demais entes.

No deve haver um estmulo a maus pagadores. Contudo, por tratar-se de um mecanismo de

transferncias obrigatrias cujo objetivo, em ltima anlise, garantir o princpio federativo, aUnio e os Estados devem buscar a todo custo outros meios de pagamento de seus crditos.

Repita-se: o art. 160, pargrafo nico s deve ser utilizado como ltimo recurso e dependendo

das condies verificadas no caso concreto. De outra forma, haver uma afronta ao princpio

federativo.

Como o dispositivo em tela surgiu com o texto da prpria constituio, uma vez que a EC

n 3/93 apenas modificou parte de sua redao sem alterar substancialmente seu contedo


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normativo, no podemos questionar eventual inconstitucionalidade. Trata-se, pois, de antinomia

aparente entre o caput e o pargrafo nico do art. 160, cabendo ao intrprete solucionar a questo.Outra possibilidade pela qual o repasse de recursos pode ser obstado encontra fundamento no art.

167, IV e 4 da Constituio vigente. Este dispositivo constitucional veda expressamente a

vinculao de receita de imposto a rgo, fundo ou despesa, ressalvada a repartio do produto

da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as

aes e servios pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do ensino, como

determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, e 212, e a prestao de garantias s operaes

de crdito por antecipao de receita, prevista no art. 165, 8, bem assim o disposto no 4

deste artigo. O 4 permite a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se

referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b e II, para

a prestao de garantia ou contra garantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta.

Para o deslinde do caso, aqui valem as mesmas consideraes feitas em relao ao art. 160,

pargrafo nico.

3.4 Papel do Tribunal de Contas na repartio das receitas tributrias

Analisa-se agora o sistema de controle e fiscalizao do mecanismo de repartio das

receitas tributrias.

evidente que os recursos provenientes da repartio das receitas tributrias, como todos

e quaisquer recursos pblicos, ficam sujeitos ao sistema de fiscalizao e controle estabelecidos

pela CF.

A organizao do controle da Administrao Pblica brasileira estabelecida segundo o

rgo controlador, existindo um controle interno, mantido pelos trs Poderes para controlar seusprprios atos, e um controle externo, exercido pelo Poder Legislativo sobre os demais rgos.

Os principais responsveis pelo controle externo do sistema de repartio das receitas

tributrias so os Tribunais de Contas.

Os Tribunais de Contas so rgos independentes e autnomos, cujas funes lhes so

atribudas diretamente pela Constituio, e atuam como auxiliares do Poder Legislativo no

exerccio do controle externo, sem que isto importe em qualquer vnculo de hierarquia ou


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subordinao. O Tribunal no preposto do Legislativo. A funo que exerce recebe-a

diretamente da Constituio que lhe define as atribuies. importante destacar que os Tribunais de Contas no se tratam de rgos judiciais, e sim

administrativos. Embora seus integrantes Ministros ou Conselheiros tenham as mesmas

garantias da Magistratura, no fazem parte do Judicirio. Suas decises, portanto, no fazem

coisa julgada judicial, embora seja correto dizer que constituam coisa julgada administrativa, ou

seja, no podem ser objeto de discusso na esfera da Administrao Pblica, e no poder o

Poder Judicirio alter-las no tocante ao mrito, cabendo, ao apreci-las, examinar apenas e to-

somente o aspecto da legalidade da deciso, especialmente se foi observado o devido processo

legal quando da sua formao.

Os Tribunais de Contas tm funes da maior importncia na repartio das receitas

tributrias, uma vez que cabe a eles zelar pela entrega dos recursos s entidades beneficiadas e,

alm disso, fiscalizar o emprego desses recursos. Merece destaque o seu papel no que se refere

aos fundos de participao, pois, segundo disposio da prpria Constituio, art. 161, pargrafo

nico, o Tribunal de Contas da Unio o responsvel pelo clculo das quotas e da liberao dos

recursos destes fundos.

Questo controvertida surge com relao aos fundos de participao quanto competnciapara fiscalizao do emprego de seus recursos, uma vez que por uma observao mais atenta v-

se que o emprego dos recursos dos fundos de participao podem, em princpio, ficar sujeitos

tanto fiscalizao por parte do TCU quanto dos Tribunais de Contas estaduais e municipais.

H que se analisar o fato de existirem duas etapas bastante distintas: uma refere-se quela

em que os recursos encontram-se to somente na esfera federal; outra a fase em que os recursos

passam para a esfera estadual e municipal.

Inicialmente, os recursos do FPE e do FPM correspondem a verbas oriundas departicipao de dois tributos federais: o IR e o IPI. Cabe ao TCU, no exerccio de sua misso

constitucional, calcular os montantes e compor as receitas dos fundos de participao. Aps, em

um segundo momento, cabe ao TCU efetivar a entrega s entidades beneficirias dos recursos

que lhes cabem, conforme a participao a que cada uma tem direito.

Uma vez efetivada a entrega dos recursos, este passam a compor as receitas das entidades

que os receberam, e, considerando no haver uma destinao especfica, passam a ser objeto de

fiscalizao e controle por parte dos rgos responsveis por estes atos na esfera respectiva.


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De outra forma, estaria a Unio invadindo a autonomia estadual e municipal no momento

em que passa a exercer fiscalizao sobre recursos que no mais lhe pertencem.Somente o clculo do valor das quotas, bem como a correta distribuio dos recursos dos

fundos de participao so, como visto, objeto de fiscalizao por parte do TCU, que tem

competncia para, alm de exercer atos de fiscalizao, tambm impor sanes aos responsveis

por incorrees, aplicando-lhes uma srie de penalidades, que vo desde multa at a inabilitao

para o exerccio de cargo pblico, incluindo-se as possibilidades de afastamento temporrio do

responsvel de suas funes, decretao da indisponibilidade de seus bens, inelegibilidade e

outros.

4. CONCLUSO

Como sabido, o sistema de repartio das receitas tributrias (e as transferncias

intergovernamentais, em geral) tm por objetivo promover um equilbrio financeiro adequado nas

distintas esferas de governo.

Ocorre que os Municpios, ao contrrio da Unio e, de um modo geral, dos Estados, sototalmente hipossuficientes no que diz respeito sua arrecadao prpria, ou seja, quanto s

fontes de arrecadao tributria, o que compensado com sua participao constitucionalmente

definida no produto geral da arrecadao.

Entretanto, apesar de haver diversas regies que necessitam de recursos pela

impossibilidade ou incapacidade de gerao de receitas, h regies que produzem muita riqueza.

Desta feita, segundo HARADA (2001) e AFONSO DA SILVA (1998), o atual sistema de

repartio de competncias tributrias deveria ser modificado de forma que as entidadesgovernamentais que possuem condies de gerar receitas suficientes para a prestao dos

servios pblicos de forma autnoma no mais dependessem das transferncias da Unio. E

aquelas entidades efetivamente hipossuficientes seriam socorridas em um segundo momento

pelas verbas federais, para evitar as desigualdades regionais, que o objetivo do sistema de

repartio das receitas tributrias.

Todavia, como j foi abordado no presente estudo, o sistema de repartio das receitas

tributrias foi justamente a soluo encontrada pelo legislador diante da impossibilidade (ou


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dificuldade) de provocar modificaes nas competncias tributrias constitucionalmente

previstas.O sistema de repartio das receitas tributrias e as transferncias intergovernamentais,

em geral tm por objetivo promover um equilbrio financeiro adequado nas distintas esferas de

governo.

, pois, a tcnica da repartio das receitas tributrias que com maior nfase diminui as

desigualdades regionais, tornando menos distante o objetivo nacional estampado no art. 3 da

atual Carta Poltica.

5. BIBLIOGRAFIA

BRITO, Hugo de. Curso de Direito Tributrio. 14 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1998.

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Reparticao Das Receitas Tributarias

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