A REPRESSÃO QUALIFICADA DA CRIMINALIDADE: Reflexões sobre eixo temático da 1ª Conferência Nacional de Segurança

Pública e proposta de um modelo de polícia orientada à solução de problemas

Azor Lopes da Silva Júnior∗.

Resumo: Analisa os modelos de policiamento comunitário, policiamento de proximidade e orientado para a solução de problemas, situando sua atuação diante da criminalidade violenta, criminalidade organizada e micro-criminalidade, a partir de estudos de inteligência policial e de atuação nas ocorrências de menor potencial ofensivo. Palavras-chave: Policiamento comunitário. Policiamento de proximidade. Solução de problemas. Taxas de subnotificação. Repressão/prevenção da criminalidade. 1 Abordagem introdutória: o que é e a quem cabe a repressão criminal?

O paradigma da dicotomia “polícia preventiva/polícia repressiva” deve

ser desconstruído; não se admite que as políticas públicas se orientem por uma

doutrina que, artificialmente e distante da realidade, conceba que um órgão policial é

responsável por ações preventivas e outro pela repressão ao crime.

A subcultura policial, criada a partir de uma leitura equivocada dos

postulados jurídicos brasileiros, convencionou atribuir às Polícias Militares as ações

de prevenção, confundidas com seu constitucional encargo de preservação da

ordem pública, deixando às Polícias Civis estaduais e Polícia Federal as ações de

repressão criminal. Nesse descompasso entre a interpretação das normas e doutrina

jurídicas e as políticas públicas se cristalizou o paradigma de que as Polícias Civis

estaduais e a Polícia Federal detém exclusividade nas ações de polícia judiciária, de

matiz repressiva, enquanto as Polícias Militares exercem a polícia administrativa, de

caráter preventivo. E para demonstrar essa ordem de coisas que importa trazer à

colação o magistério equivocado do constitucionalista José Afonso da Silva:

∗ Mestre em Direito (UNIFRAN, 2004), Especialista em Direito (UNESP, 1998), graduado em Direito (FIRP, 1989), Doutor em Segurança Pública (Sistema de ensino militar, Academia Policial Militar do Guatupê/Universidade Federal do Paraná, 2008), Mestre em Segurança Pública (Sistema de ensino militar, Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores da Polícia Militar do Estado de São Paulo – [CAES-PMESP], 2004), Especialista em Segurança Pública (PUC-RS, 2007), graduado em Segurança Pública (Academia de Polícia Militar do Barro Branco [APMBB], 1984), Multiplicador de Direitos Humanos (Anistia Internacional, 1997), Major da Polícia Militar do Estado de São Paulo, Professor de Direito Penal (Centro Universitário de Rio Preto, 1999-2009), Professor do Curso Superior de Polícia (CAES-PMESP), autor de “Teoria e prática policial aplicada aos juizados especiais criminais. 2. ed. São Paulo: Suprema Cultura, 2008”.

A atividade de polícia realiza-se de vários modos, pelo que a polícia se distingue em administrativa de segurança; esta compreende a polícia ostensiva e a polícia judiciária. A polícia administrativa tem “por objeto as limitações impostas a bens jurídicos individuais” (liberdade e propriedade). A polícia de segurança que, em sentido estrito, é a polícia ostensiva que tem por objetivo a preservação da ordem pública e, pois, “as medidas preventivas que em sua prudência julga necessárias para evitar o dano ou o perigo para as pessoas”. Mas, apesar de toda a vigilância, não é possível evitar o crime [...]. É aí que entra a polícia judiciária, que tem por objetivo precisamente aquelas atividades de investigação, de apuração das infrações penais, a indicação de sua autoria, a fim de fornecer os elementos necessários ao Ministério Público em sua função repressiva das condutas criminosas, por via de ação penal pública. (Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros,1999, p. 658).

Não é este o único jurista a incorrer no erro que contaminou e ainda

contamina os estudiosos da área de segurança pública; Fernando da Costa

Tourinho Filho, referência no campo do direito processual penal também assevera:

“Mas enquanto a Polícia de Segurança visa a impedir a turbação da ordem pública,

adotando medidas preventivas, de verdadeira profilaxia do crime, a ‘Polícia

Judiciária’ intervém quando os fatos que a Polícia de Segurança pretendia prevenir

não puderam ser evitados [...].” (Processo Penal. São Paulo: Saraiva, 1986, p. 163-

4).

No campo do Direito, é Álvaro Lazzarini que inaugura a tese de que há

um campo híbrido em que legitimamente atuam as Polícias Civis estaduais, a Polícia

Federal e as Polícias Militares: é o chamado espaço da repressão imediata. Com

efeito, partindo-se da certeza de que o crime rompe com a ordem pública, resta às

Polícias Militares ações de repressão capazes de restabelecer o estado de ordem.

Nem poderia ser diferente o raciocínio, sob pena de admitir a irrazoável cena de

inação do policial militar que não reaja e reprima o crime que presencia sob o

argumento falacioso de que a repressão é encargo da polícia judiciária.

Pecam os juristas citados, porque confundem a ação pública de reagir

ao crime, perseguindo e prendendo seu autor, com a ação também pós-delitual de

apuração da infração penal por meio do inquérito, esta que reflete repressão ao

crime e ao criminoso, mas em sede processual, que na verdade mais propriamente

se denomina “persecução penal”, destinada não ao restabelecimento da ordem e à

garantia de segurança pública, mas ao exercício do “jus puniendi” estatal pelo Poder

Judiciário. Há assim uma repressão administrativa e uma repressão de ordem

jurídica, aquela destinada à proteger a sociedade e esta a punir o criminoso.

2 A evolução no conceito de polícia comunitária: o policiamento comunitário, o policiamento de proximidade e o policiamento orientado à solução de problemas

A filosofia de policiamento comunitário se disseminou em todo os

países avançados, ordenando um processo de evolução do pré-existente conceito

de uma polícia voltada para a repressão criminal para um novo modelo que enfatiza

a prevenção; todavia, como em qualquer processo de amadurecimento de novas

tendências, estigmatizou-se negativamente as ações repressivas, como se fossem

próprias da velha ordem, cultuando-se modelos e projetos de prevenção e, até

mesmo, lapidando-se um novo modelo de profissional: o policial comunitário.

Esse “policial comunitário”, distinto daqueles de outra categoria,

mostraria um perfil mais agradável ao público: mais aberto à participação popular na

gestão das ações de segurança, mais autônomo em suas ações e decisões e mais

envolvido com as questões sociais. Sua antítese seria o policial encarregado da

repressão criminal.

Isso foi uma primeira deturpação do modelo filosófico proposto. Esses

arquétipos de viés maniqueístas levaram a mais uma dicotomização e trouxeram o

colateral efeito de criarem, no ambiente institucional externo e nos níveis de direção

política das polícias, uma antipatia àqueles voltados à repressão criminal, enquanto

no universo interno, notadamente nos níveis de execução, uma aversão ao novo

modelo, tomado nesse grupo como uma mera ação de “marketing” institucional,

descompromissada com a realidade de violência crescente e de resultados

meramente discursivos.

Com o passar do tempo, o conceito de polícia comunitária foi se

sedimentando não mais dessa forma, mas como uma forma de se gerenciar as

políticas públicas de segurança pública com um olhar holístico para os fenômenos

criminológicos dentro de um espaço de diálogo comum entre as forças de segurança

e a comunidade – ou grupos sociais organizados – como forma de se diagnosticar

os problemas a partir de suas causas e atores sociais envolvidos para, a partir dessa

anamnese, se desenhar, de maneira pluralista e democrática, as estratégias de

prevenção e repressão à violência e ao crime.

É nesse cenário e com essa vocação que se evolui o conceito de polícia

comunitária para o de “polícia de proximidade”, em sintonia com modelos já

adotados pela França, Holanda, Austrália, Canadá e Portugal. Daí que o Brasil

participou do “Fórum de Ministros responsáveis pela área da Administração Interna

dos países da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa” onde foi redigida e

subscrita a “Declaração de Lisboa”1, garantindo espaço ao policiamento de

proximidade, envolvendo programas de proteção de vítimas especialmente

vulneráveis e de controlo de fontes de perigo.

Rolim (2006, p. 83) apresenta o seguinte conceito: “A teoria do

policiamento orientado para a solução de problemas (POSP) foi formulada por

Herman Goldstein, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Wisconsin,

Madison. O modelo conceitual dessa proposta foi sintetizado na abordagem

conhecida como “SARA”, sigla pela qual se identificam os procedimentos de

Scanning, Analysis, Response and Assessment (Levantamento, Análise, Resposta e

Avaliação)”.

A partir dessa nova concepção, rechaça-se o equivocado conceito de

que haja “policiais comunitários” e “policiais convencionais” e espera-se que o

profissional de polícia aja na direção das expectativas sociais, levantando questões

que afligem a sociedade em matéria de segurança, analisando-se as melhores

estratégias de enfrentamento do problema, agindo de maneira preventiva e também

repressiva e, ao final, avaliando criticamente os resultados para eventual revisão

dessas estratégias. Abandona-se a idéia de que haja policiais comunitários

preventivos “simpáticos” e policiais convencionais repressivos “grotescos”.

3 Como qualificar o conceito de repressão criminal realizada pelas polícias militares: ferramentas indispensáveis

Uma polícia orientada à solução de problemas, com vocação comunitária

e democrática, garantidora e respeitadora de direitos fundamentais, não pode

prescindir de ferramentas e processos eficientes, entre os quais estão: o uso da

inteligência policial, autonomia gerencial e a busca de excelência nos processos e

no controle de resultados.

1 Redigida em 09 de abril de 2008. Disponível em: http://www.portugal.gov.pt/. Acesso em: 01 maio 2009.

A atividade de inteligência implica investir em processos gerenciais de

mapeamento quantitativo e qualitativo dos riscos sociais, a partir do que se terá um

mapa das efetivas áreas de interesse de segurança pública, não só no que toca à

criminalidade violenta (homicídios, roubos, seqüestros etc) e a criminalidade

organizada, mas também a micro-criminalidade. Em que pese essas três categorias

comumentemente se interagirem ou andarem lado-a-lado, as estratégias e táticas de

abordagem devem ser muito bem distintas.

A criminalidade violenta nem sempre é organizada, mas casual

(homicídios passionais) e, por isso, de difícil controle, salvo nos casos de criminosos

habituais; a criminalidade organizada, por sua vez, permeia todo o tecido social por

vezes escamoteada em pequenos delitos (jogo do bicho, caça-níqueis, pirataria etc.)

e, em regra, não causa repulsa ou atinge o clamor social; já a micro-criminalidade

(em geral os delitos de intolerância: perturbação do sossego, ameaças, rixas,

pequenas agressões físicas, delitos de trânsito etc.) é a que mais incomoda a

comunidade e gera contundentes, clamorosas e justas cobranças dos meios de

comunicação social e grupos sociais organizados (ONGs, CONSEGs, Clubes de

Serviços, grupos religiosos etc.).

Para atingir níveis de eficiência, eficácia e efetividade sobre os crimes violentos, a via única é manter em foco os criminosos habituais. A atividade de

inteligência policial sobre essa categoria deve ter em conta não só seu “modus

operandi” e área de atuação, mas principalmente o nível de reincidência; daí porque

não basta ações de prisão em flagrante ou por mandado judicial, mas se impõe um

acompanhamento da marcha do processo e da execução, se não para que se

monitore seu regresso à sociedade (pela via do cumprimento integral da pena ou

pela progressão ao regime aberto ou livramento condicional), também porque essa

categoria de infratores pode eleger ou deixar prepostos que os substituam no crime.

Esse é um tipo de estratégia de inteligência nada freqüente, em caráter

sistematizado, nas forças de segurança pública.

A criminalidade organizada, de outra banda, merece uma atenção

mais constante e voltada aos criminosos que operam nos níveis mais baixos. Pode

parecer um contra-senso, mas, com o foco na solução de problemas, são os

ocupantes dos níveis operacionais dessa categoria de crimes que causam os

maiores impactos na segurança. Sem que se descure de ações de investigação

mais complexas e duradouras sobre os cabeças das quadrilhas, ações policiais

constantes sobre os níveis capilarizados no espaço geográfico das comunidades

podem ter o condão de aniquilar – ou ao menos mitigar – toda a ação da estrutura

criminosa.

A micro-criminalidade, por fim, demanda uma estratégia mais

duradoura, perene e sistematizada do poder público, notadamente da polícia de

segurança. Todavia, os órgãos de segurança geralmente abdicam de políticas

institucionais exatamente nessa categoria que aflige a maior parcela da comunidade,

talvez porque seus impactos não são também objeto de grandes espaços na mídia.

Esse relativo descaso carreia ao descrédito da população que, desesperançosa,

eleva os níveis de subnotificação criminal. Nessa linha, Túlio Khan afirma: Sabe-se que os dados oficiais baseados nos boletins de ocorrência apresentam uma subnotificação da ordem de 2/3, maior ou menor segundo o tipo de crime, e que isto ocorre porque muitas vítimas não se dão ao trabalho de ir à delegacia relatar o crime. Muitas destas ocorrências, no entanto, são registradas por telefone, como agressões, depredações, maus tratos, etc, pelas vítimas ou por testemunhas do ato. Além disso, as centrais de atendimento da PM são informatizadas, catalogam um grande número de condutas antijurídicas e trazem informações adicionais a respeito do tratamento dado ao problema. (FORUM DE DEBATES – Criminalidade, Violência e Segurança Pública no Brasil: Uma Discussão sobre as Bases de Dados e Questões Metodológicas, 2000, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: IPEA, 2000, p. 37.p. 67).

Não por outro motivo é que Florência Fontám Balestra traz a citação do

Chefe de Polícia de Nova York: De acordo com Bratton, esta campanha demonstrou ser sumamente necessária por três razões. Primeiro, porque muitos vizinhos estavam mais preocupados com infrações menores - a prostituição, os traficantes de droga operando no bairro, a poluição sonora, os vagabundos e alcoólatras, do que com crimes mais graves ou complexos, dos quais as pessoas somente se interavam pela imprensa. Os vizinhos queriam que a polícia fizesse algo com estas desordens menores. Segundo, porque o clima de desordem pública gerava um ambiente propício para a prática de crimes de maior gravidade: bairros degradados, casas tomadas, carros abandonadas geravam um contexto de oportunidade que atraem delinqüentes (teoria “Broken Windows”). Terceiro, os delinqüentes que cometem sérios crimes normalmente violam as normas menores de convivência. (Prevenção do crime. Programas e casos nos Estados Unidos. Disponível em: http://www.comunidadesegura.org. Acesso em: 16 jul. 2007).

4 Considerações finais: propostas de revisão de estratégias e de cultura institucional

Suscitou-se que o modelo de uma polícia meramente repressiva não é

capaz de atingir as expectativas da comunidade pós-moderna no Estado

democrático de direito; os modelos de policiamento comunitário devem transcender

a aproximação com a comunidade para impor a definição de estratégias orientadas à

solução de problemas, não só com foco na criminalidade violenta, organizada ou

não, mas também na micro-criminalidade.

É impossível ao Estado, diante do complexo cenário das sociedades

urbanas, atuar sobre todos os problemas de segurança que emergem dia-a-dia;

esse enfrentamento implica diagnosticar, em momentos de discussão pluralista, e

não meramente estatal, os problemas mais emergentes e criar uma agenda de

enfretamento multi-setorial, agregando a sociedade organizada, órgãos públicos das

esferas municipal, estadual e federal, capaz e conter e solucionar os problemas

priorizados, lançando-se mão de estudos dos setores de inteligência policial e de

novos processos de prestação de serviços.

A micro-criminalidade deve ser enfrentada pelas vias judiciais, por meio

do registro de Termos Circunstanciados de Ocorrência, disseminado à atribuição

concorrente das Polícias Militares em face de seu poder de capilarização em todo os

espaços territoriais, lembrando-se que não há mais espaço para se questionar a

inconstitucionalidade dessa estratégia2.

A 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, promovida pelo

Ministério da Justiça, certamente será palco e um marco histórico de uma efetiva

sistematização de experiências pontuais vivenciadas em todo o país e momento

para reflexão sobre novas idéias que agreguem valor aos órgãos de segurança

pública, possibilitando adoção de novas políticas públicas voltadas ao setor.

Referências bibliográficas

BALESTRA, F.F. Prevenção do crime. Programas e casos nos Estados Unidos. Disponível em: http://www.comunidadesegura.org. Acesso em: 16 jul. 2007 KHAN, T. FORUM DE DEBATES – Criminalidade, Violência e Segurança Pública no Brasil: Uma Discussão sobre as Bases de Dados e Questões Metodológicas, 2000, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: IPEA, 2000 2 Nesse sentido, veja-se no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2862-SP que o Ministro Cezar Peluso consignou no respectivo acórdão: “Ademais e a despeito de tudo, ainda que, para argumentar, se pudesse ultrapassar o plano de estrita legalidade, não veria inconstitucionalidade alguma, uma vez que, na verdade, não se trata de ato de polícia judiciária, mas de ato típico da chamada polícia ostensiva e de preservação da ordem pública – de que trata o § 5º do artigo 144 – , atos típicos do exercício da competência própria da polícia militar, e que está em lavrar boletim de ocorrência e, em caso de flagrante, encaminhar o autor e as vítimas à autoridade, seja policial, quando seja o caso, seja judiciária, quando a lei o prevê”.

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