Direito Administrativo Brasileiro Hely Lopes Meirelles

174

Direito Administrativo Brasileiro Hely Lopes Meirelles

Introduo

Trata-se de uma compilao com a finalidade de facilitar o estudo da matria, extrada do livro DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, de Hely Lopes Meirelles, atualizada em sua 18 edio por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho.

Este resumo serve para os estudantes em geral, tanto aqueles que so acadmicos quanto aqueles que esto procura de conhecimentos suficientes para a aprovao em concursos.

1. Administrao Pblica

O conceito de Estado varia segundo o ngulo em que considerado. Do ponto de vista sociolgico, corporao territorial dotada de um poder de mando originrio; sob o aspecto poltico, comunidade de homens, fixada sobre um territrio, com potestade superior de ao, de mando e de coero; sob o prisma constitucional, pessoa jurdica territorial soberana; na conceituao do nosso Cdigo Civil, pessoa jurdica de Direito Pblico Interno (art. 14, I). Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Pblico como no do Direito Privado, mantendo sempre sua nica personalidade de Direito Pblico, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente superada.

O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo, Territrio e Governo soberano. Povo o componente humano do Estado; Territrio, a sua base fsica; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao emanado do Povo. No h nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto , sem esse poder absoluto, indivisvel e incontrastvel de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decises inclusive pela fora, se necessrio. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta atravs dos denominados Poderes de Estado.

Os Poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, at hoje adotada nos Estados de Direito, so o Legislativo, o Executivo e o judicirio, independentes e harmnicos entre si e com suas funes reciprocamente indelegveis (CF, art. 2).

A organizao do Estado matria constitucional no que concerne diviso poltica do territrio nacional, a estruturao dos Poderes, forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. Aps as disposies constitucionais que moldam a organizao poltica do Estado soberano, surgem, atravs da legislao complementar e ordinria, e organizao administrativa das entidades estatais, de suas autarquias e entidades paraestatais institudas para a execuo desconcentrada e descentralizada de servios pblicos e outras atividades de interesse coletivo, objeto do Direito Administrativo e das modernas tcnicas de administrao.

No Estado Federal, que o que nos interessa, a organizao poltica era dual, abrangendo unicamente a Unio (detentora da Soberania) e os Estados-membros ou Provncias (com autonomia poltica, alm da administrativa e financeira). Agora, a nossa Federao compreende a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios, que tambm so entidades estatais, com autonomia poltica reconhecida pela Constituio da Repblica (art. 18), embora em menor grau que a dos Estados-membros (art. 25).

Na nossa Federao, portanto, as entidades estatais, ou seja, entidades com autonomia poltica (alm da administrativa e financeira), so unicamente a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. As demais pessoas jurdicas institudas ou autorizadas a se constiturem por lei ou so autarquias, ou so fundaes, ou so entidades paraestatais. Esse conjunto de entidades estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais constitui a Administrao Pblica em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administrao centralizada e a descentralizada, atualmente denominada direta e indireta.

Aps a organizao soberana do Estado, com a instituio constitucional dos trs Poderes que compem o Governo, e a diviso poltica do territrio nacional, segue-se a organizao da Administrao, ou seja, a estruturao legal das entidades e rgos que iro desempenhar as funes, atravs de agentes pblicos (pessoas fsicas). Essa organizao faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando no exige a criao de cargos nem aumenta a despesa pblica.

O Direito Administrativo impe as regras jurdicas de organizao e funcionamento do complexo estatal; as tcnicas de administrao indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuies da Administrao.

Impe-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo e Administrao e, a seguir, examinarmos seus rgos e agentes para, aps, estudarmos a atividade administrativa em toda a sua extenso e efeitos.

Governo e Administrao so termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vrios aspectos em que se apresentam.

Governo, em sentido formal, o conjunto de Poderes e rgos constitucionais; em sentido material, o complexo de funes estatais bsicas; em sentido operacional, a conduo poltica dos negcios pblicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originrias desses Poderes e rgos como manifestao da Soberania. A constante, porm, do Governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos.

Administrao Pblica, em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. A Administrao no pratica atos de governo; pratica, to-somente, atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os chamados atos administrativos.

O Governo e a Administrao, como criaes abstratas da Constituio e das leis, atuam por intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes).

Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seus agentes. Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais.

Entidades estatais so pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidades estatais tem apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispem de soberania, que privativa da Nao e prpria da Federao.

Entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes.

Entidades fundacionais so, pela nova orientao da Constituio da Repblica de 1988, pessoas jurdicas de Direito Pblico, assemelhadas s autarquias, como j decidiu o Supremo Tribunal Federal. So criadas por lei especifica com as atribuies que lhes forem conferidas no ato de sua instituio.

Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de Direito Privado cuja criao autorizada por lei especifica para a realizao de obras, servios ou atividades de interesse coletivo. So espcies de entidades paraestatais as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As entidades paraestatais so autnomas, administrativa e financeiramente, tm patrimnio prprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (no subordinadas) a determinado rgo da entidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu desempenho estatutrio, sem interferir diretamente na sua administrao.

rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com atribuies especificas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica. Isto explica por que a alterao de funes, ou a vacncia dos cargos, ou a mudana de seus titulares no acarreta a extino do rgo.

Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os rgos no tm personalidade jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes, mas na rea de suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados atravs de seus agentes (pessoas fsicas).

Embora despersonalizados, os rgos mantm relaes funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurdicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de no terem personalidade jurdica, os rgos podem ter prerrogativas funcionais prprias que, quando infringidas por outro rgo, admitem defesa ate mesmo por mandado de segurana.

Quando o agente ultrapassa a competncia do rgo surge a sua responsabilidade pessoal perante a entidade, como tambm, quando esta desconsidera direitos do titular do rgo, pode ser compelida judicialmente a respeit-los. H, pois, que distinguir a atuao funcional do agente, sempre imputvel Administrao, da atuao pessoal do agente alm da sua competncia funcional ou contra a Administrao na defesa de direitos individuais de servidor pblico: aquela deflui de relaes orgnicas; esta resulta de relaes de servio.

Vejamos a Classificao dos rgos pblicos. Como as atividades governamentais e administrativas so mltiplas e variadas, os rgos que iro realiz-las se apresentam diferenados na escala estatal, multiformes na sua estrutura e diversificados nas suas atribuies e funcionamento, procurando adaptar-se s especializadas funes que lhes so atribudas. Dai a presena de rgos legislativos, executivos e judicirios; de rgos de direo, deliberao, planejamento, assessoramento e execuo; de rgos superiores e inferiores; de rgos centrais, regionais e locais; de rgos administrativos, jurdicos e tcnicos; de rgos normativos e fiscalizadores; de rgo simples e compostos; de rgos singulares e colegiados, e tantos outros.

Muitas classificaes tem sido elaboradas para os rgos pblicos, na sua maioria sem interesse prtico, pelo qu nos permitimos omiti-las, para grup-los apenas quanto sua posio estatal, estrutura e atuao funcional, porque essas divises revelam as caractersticas prprias de cada categoria e facilitam a compreenso de seu funcionamento, suas prerrogativas e seu relacionamento interno e externo.

Quanto posio estatal, ou seja, relativamente posio ocupada pelos rgos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam em: independentes, autnomos, superiores e subalternos.

rgos independentes so os originrios da Constituio e representativos dos Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judicirio - colocados no pice da pirmide governamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e s sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, so tambm chamados rgos primrios do Estado.

Nessa categoria encontram-se as Corporaes Legislativas (Congresso Nacional, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Assemblias Legislativas, Cmaras de Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais juizes e os juizes singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justia e de Alada dos Estados-membros, Tribunais do Jri e Varas das Justias Comum e Especial). De se incluir, ainda, nesta classe o Ministrio Pblico federal e estadual e os Tribunais de Contas da Unio, dos Estados-membros e Municpios, os quais so rgos funcionalmente independentes e seus membros integram a categoria dos agentes polticos, inconfundveis com os servidores das respectivas instituies.

rgos autnomos so os localizados na cpula da Administrao, imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tm ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, com funes precipuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades que constituem sua rea de competncia. Participam das decises governamentais e executam com autonomia as suas funes especficas, mas segundo diretrizes dos rgos independentes, que expressam as opes polticas do Governo.

So rgos autnomos os Ministrios, as Secretarias de Estado e de Municpio, a Consultoria-Geral da Repblica e todos os demais rgos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assistncia e auxlio imediatos. Seus dirigentes, em regra, no so funcionrios, mas sim agentes polticos nomeados em comisso.

rgos superiores so os que detm poder de direo, controle, deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem financeira, que so atributos dos rgos independentes e dos autnomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e solues tcnicas, dentro da sua rea de competncia, com responsabilidade pela execuo, geralmente a cargo de seus rgos subalternos.

Nessa categoria esto as primeiras reparties dos rgos independentes e dos autnomos, com variadas denominaes, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises. O nome dado ao rgo irrelevante; o que importa para caracteriz-lo superior a preeminncia hierrquica na rea de suas atribuies. Assim, num Ministrio ou numa Secretaria de Estado podero existir tantos rgos superiores quantas forem as reas em que o rgo autnomo se repartir para o melhor desempenho de suas atribuies.

rgos subalternos so todos aqueles que se acham hierarquizados a rgos mais elevados, com reduzido poder decisrio e predominncia de atribuies de execuo. Destinam-se realizao de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento de decises superiores e primeiras solues em casos individuais, tais como os que, nas reparties pblicas, executam as atividades-meios e atendem ao pblico, prestando-lhe informaes e encaminhando seus requerimentos, como so as portarias e sees de expediente.

Quanto estrutura, os rgos podem ser simples ou compostos.

rgos simples ou unitrios so os constitudos por um s centro de competncia.

O que tipifica o rgo como simples ou unitrio a inexistncia de outro rgo incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua funo principal ou para auxiliar seu desempenho.

rgos Compostos so os que renem na sua estrutura outros rgos menores, com funo principal idntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou com funes auxiliares diversificadas (atividades-meios atribudas a vrios rgos menores). Assim, uma Secretaria de Educao - rgo composto - tem na sua estrutura muitas unidades escolares - rgos menores com atividade-fim idntica - e rgos de pessoal, de material, de transporte etc. - rgos menores com atividades-meios diversificadas que auxiliam a realizao do ensino, mas todos eles integrados e hierarquizados ao rgo maior.

No rgo composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os menores e inferiores, formando com eles um sistema orgnico, onde as funes so desconcentradas (e no descentralizadas), isto , distribudas a vrios centros de competncia, que passam a realiz-las com mais presteza e especializao, mas sempre sob a superviso do rgo mais alto e fiscalizao das chefias imediatas, que tm o poder de avocao e de reviso dos atos das unidades menores, salvo nos rgos independentes.

Quanto atuao funcional, os rgos podem ser singulares ou colegiados.

rgos singulares ou unipessoais so os que atuam e decidem atravs de um nico agente, que seu chefe e representante. Esses podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente os tm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade o desempenho de sua funo precpua por um s agente investido como seu titular. So exemplos desses rgos a Presidncia da Repblica, as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram as funes executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas num s cargo de chefia suprema e atribuem seu exerccio a um nico titular.

rgos colegiados ou pluripessoais so todos aqueles que atuam e decidem pela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Nos rgos colegiados no prevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que se impe e vale juridicamente a deciso da maioria, expressa na forma legal, regimental ou estatutria.

A atuao desses rgos tem procedimento prprio, que se desenvolve nesta ordem: convocao, sesso, verificao de quorum e de impedimentos, discusso, votao e proclamao do resultado. Com a proclamao do resultado torna-se inaltervel a deliberao colegial, s admitindo modificao ou correo atravs de novo pronunciamento do rgo, se cabvel, por via recursal ou de ofcio.

Apreciados os rgos pblicos como centros de competncia, aptos realizao das funes do Estado, vejamos, agora, as pessoas fsicas que atuam como seus agentes, com parcelas de seu poder.

Agentes pblicos so todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes normalmente desempenham funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so titulares, mas excepcionalmente podem exercer funes sem cargo. A regra a atribuio de funes mltiplas e genricas ao rgo, as quais so repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de funo sem cargo. Em qualquer hiptese, porm, o cargo ou a funo pertence ao Estado, e no ao agente que o exerce, razo pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funes sem nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extino dos cargos e funes.

Os cargos so apenas os lugares criados no rgo para serem providos por agentes que exercero as suas funes na forma legal. O cargo lotado no rgo e o agente investido no cargo. Por a se v que o cargo integra o rgo, ao passo que o agente, como ser humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao rgo. rgo, funo e cargo so criaes abstratas da lei; agente a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ao a essas abstraes legais.

As funes so os encargos atribudos aos rgos, cargos e agentes. O rgo normalmente recebe a funo in genere e a repassa aos seus cargos in specie, ou a transfere diretamente a agentes sem cargo, com a necessria parcela de poder pblico para o seu exerccio. Toda funo atribuda e delimitada por norma legal. Essa atribuio e delimitao funcional configuram a competncia do rgo, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da funo e o limite de poder para o seu desempenho. Dai por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder.

Portanto, na estrutura e organizao do Estado e da Administrao distinguem-se nitidamente poder, rgo, funo, competncia, cargo e agente.

Os agentes pblicos, gnero que acima conceituamos, repartem-se inicialmente em quatro espcies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes polticos, agentes administrativos, agentes honorficos e agentes delegados, que, por sua vez, se subdividem em subespcies ou subcategorias, como veremos a seu tempo.

Agentes polticos so os componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e responsabilidades prprias, estabelecidas na Constituio e em leis especiais. No so servidores pblicos, nem se sujeitam ao regime jurdico nico estabelecido pela Constituio de 1988. Tm normas especficas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes so privativos.

Os agentes polticos so as autoridades pblicas supremas do Governo e da Administrao na rea de sua atuao, pois no esto hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdio.

Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios de Estado e de Municpio); os membros das Corporaes Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judicirio (Magistrados em geral); os membros do Ministrio Pblico (Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores e Curadores Pblicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomticos e demais autoridades que atuem com independncia funcional no desempenho de atribuies governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor pblico.

Agentes administrativos so todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas e fundacionais por relaes profissionais, sujeitos hierarquia funcional e ao regime jurdico nico da entidade estatal a que servem. So investidos a titulo de emprego e com retribuio pecuniria, em regra por nomeao e, excepcionalmente, por contrato de trabalho ou credenciamento. Nessa categoria incluem-se, tambm, os dirigentes de entidades paraestatais (no os seus empregados), como representantes da Administrao indireta do Estado, os quais, nomeados ou eleitos, passam a ter vinculao funcional com rgos pblicos da Administrao direta, controladores da entidade.

Os agentes administrativos no so membros de Poder de Estado, nem o representam, nem exercem atribuies polticas ou governamentais; so unicamente servidores pblicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do rgo ou da entidade a que servem, conforme o cargo ou a funo em que estejam investidos. De acordo com a posio hierrquica que ocupam e as funes que lhes so cometidas, recebem a correspondente parcela de autoridade pblica para o seu desempenho no plano administrativo, sem qualquer poder poltico.

Agentes honorficos so cidados convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, de sua honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente sem renumerao. Tais servios constituem o chamado mnus pblico, ou servios pblicos relevantes, de que so exemplos a funo de jurado, de mesrio eleitoral, de comissrio de menores, de presidente ou membro de comisso de estudo ou de julgamento e outros dessa natureza.

Os agentes honorficos no so funcionrios pblicos, mas momentaneamente exercem uma funo pblica e, enquanto a desempenham, sujeitam-se hierarquia e disciplina do rgo a que esto servindo, podendo perceber um pro labore e contar o perodo de trabalho como de servio pblico.

Agentes delegados so particulares que recebem a incumbncia da execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Esses agentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do Estado; todavia, constituem uma categoria a parte de colaboradores do Poder Pblico. Nessa categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos, os serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, as demais pessoas que recebem delegao para a prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo.

Embora nossa legislao seja omissa a respeito, esses agentes, quando atuam no exerccio da delegao ou a pretexto de exerce-la e lesam direitos alheios, devem responder civil e criminalmente sob as mesmas normas da administrao Pblica de que so delegados, ou seja, com responsabilidade objetiva pelo dano (CF, art. 37, 6), e por crime funcional, se for o caso (CP, art. 327), pois no justo e jurdico que a s transferencia da execuo de uma obra ou de um servio originariamente pblico a particular descaracterize sua intrnseca natureza estatal e libere o executor privado das responsabilidades que teria o Poder Pblico se o executasse diretamente.

Agentes credenciados so os que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder Pblico credenciante.

Falemos sobre a investidura dos agentes pblicos. Todo agente pblico vincula-se ao Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina investidura, varivel na forma e nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do emprego, da funo ou do mandato que se atribui ao investido.

A investidura pode ser administrativa ou poltica; originria ou derivada; vitalcia, efetiva ou em comisso, e outras formas temporrias.

Investidura administrativa: toda aquela que vincula o agente a cargo, funo ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacidade e idoneidade que a lei estabelecer. Destina-se, em geral, a composio dos quadros do servio pblico, em sentido amplo, abrangendo o pessoal dos trs Poderes e dos servios autrquicos. A forma usual dessa investidura a nomeao, por decreto ou portaria, mas admite, tambm, a admisso, a designao, a contratao e a eleio administrativa, nos termos regulamentares, regimentais ou estaturios.

A investidura poltica realiza-se, em regra, por eleio direta ou indireta, mediante sufrgio universal, ou restrito a determinados eleitores, na forma da Constituio da Repblica (arts. 2 e 14), para mandatos nas Corporaes Legislativas (Senado Federal, Cmara dos Deputados, Assemblia Legislativas e Cmaras Municipais) ou nas Chefias dos Executivos (Presidente da Repblica, Governadores de Estados-membros, Governadores do Distrito Federal e Prefeitos Municipais). O fundamento dessa investidura a condio cvica do cidado, razo pela qual no se exigem do candidato requisitos profissionais, mas apenas a plenitude de seus direitos polticos, nos termos da legislao eleitoral. Considera-se, tambm, investidura poltica a dos altos cargos do Governo, como os de Ministros e Secretrios de Estados, Ministros dos Tribunais Superiores, Procurador-geral da Repblica e Governadores de Territrios, com a diferena de que os eleitos exercem mandato por tempo certo, s cassvel, em princpio, pelo Plenrio da respectiva corporao, e os nomeados, cargo em comisso (de confiana), sendo, por isso mesmo, exonerveis ad nutum, a qualquer tempo.

de se distinguir, todavia, a eleio poltica da eleio administrativa, visto que aquela feita diretamente pelo povo, ou indiretamente, por seus representantes, para uma investidura cvica, e esta realizada internamente pelos prprios pares do eleito, no seio do colegiado, ou por votantes (no eleitores) da categoria profissional a que pertence o candidato ao mandato.

Vamos fazer a distino entre investidura originria e derivada. Investidura originria a que vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeao para cargo pblico a que se refere a Constituio (art. 37, II); investidura derivada aquela que se baseia em anterior vinculao do agente com a Administrao, como a promoo, a transferncia, a remoo, a reintegrao etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originria depende de concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, salvo as dispensas indicadas em lei; a investidura derivada normalmente se faz por seleo interna pelo sistema de mrito e tempo de servio, na forma estatutria.

Temos tambm as investiduras vitalcia, efetiva e em comisso. Investidura vitalcia a que tem carter perptuo, como a dos Magistrados, e cuja destituio exige processo judicial; investidura efetiva a que tem presuno de definitividade, para tornar o agente estvel no servio aps o estgio probatrio, pelo qu a sua destituio depende de processo administrativo; investidura em comisso a de natureza transitria, para cargos ou funes de confiana, sendo o agente exonervel ad nutum, a qualquer tempo, e independentemente de justificativa. Nesta modalidade de investidura o agente no adquire estabilidade no servio pblico, nem as vantagens da funo integram seu patrimnio, dada a precariedade de seu exerccio.

Apreciados o Estado e a Administrao na sua estrutura e organizao, passamos agora ao estudo da administrao como atividade jurdica, dando seu conceito, natureza e fins; indicando seus princpios bsicos; assinalando os poderes e deveres do administrador pblico; e, finalmente, comentando o uso e o abuso do poder administrativo. o que veremos a seguir, a comear pelo conceito, natureza e fins da administrao pblica, como atividade tendente a realizar os objetivos do Estado.

Em sentido lato, administrar gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues guarda e conservao alheias. Se os bens e interesses geridos so individuais, realiza-se administrao particular; se so da coletividade, realiza-se administrao pblica. Administrao pblica, portanto, a gesto de bens e interesses qualificados da comunidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da moral, visando ao bem comum.

Subjetivamente a Administrao Pblica o conjunto de rgos a servios do Estado e objetivamente a expresso do Estado agindo in concreto para satisfao de seus fins de conservao, de bem-estar individual dos cidados e de progresso social.

H que distinguir ainda, na Administrao Pblica, os atos de imprio, os atos de gesto e os atos de expediente. Ato de imprio todo aquele que contm uma ordem ou deciso coativa da Administrao para o administrado, como o um decreto expropriatrio, um despacho de interdio de atividade ou uma requisio de bens; ato de gesto todo aquele que ordena a conduta interna da Administrao e de seus servidores, ou cria direitos e obrigaes entre ela e os administrados, tais como os despachos que determinam a execuo de servios pblicos, os atos de provimento de cargo e movimentao de funcionrios, as autorizaes e permisses, os contratos em geral; ato de expediente todo aquele de preparo e movimentao de processos, recebimento e expedio de papis e de despachos rotineiros, sem deciso do mrito administrativo. Para a prtica desses atos, principalmente de imprio e de gesto, o agente deve ter investidura e competncia legais.

A natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para quem a exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Ao ser investido em funo ou cargo pblico, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro no o desejo do povo, como legitimo destinatrio dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado.

Os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador pblico deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que est investido, porque a comunidade no institui a administrao sendo como meio de atingir o bem-estar social. Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade.

Os princpios bsicos da administrao pblica esto consubstanciados em quatro regras de observncia permanente e obrigatria para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Por esses padres a que se ho de pautar todos os atos administrativos. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ao administrativa, ou, por outras palavras, os sustentculos da atividade pblica. Releg-los desvirtuar a gesto dos negcios pblicos e olvidar o que h de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. A Constituio de 1988 no se referiu expressamente ao principio da finalidade, mas o admitiu sob a denominao de principio da impessoalidade (art. 37).

A legalidade, como principio de administrao (CF, art. 37, caput), significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei.

A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica (CF, art. 37, caput). No se trata - diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito - da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao". Desenvolvendo sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. Por consideraes de Direito e de moral, o ato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos: "non omne quod licet honestum est". A moral comum, remata Hauriou, imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que serve e a finalidade de sua ao: o bem comum.

O princpio da impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37, caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.

Esse principio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1).

E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- a invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como o "fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia" do agente (Lei 4.717/65, art. 2, pargrafo nico, "e").

Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto , perante as partes e terceiros.

A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.

Em princpio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior da Administrao a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos do Dec. federal 79.099, de 6.177.

O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, atravs dos meios constitucionais - mandado de segurana (art. 5, LXIX), direito de petio (art. 5, XXXIV, "a"), ao popular (art. 5, LXXIII), habeas data (art. 5, LXXII), suspenso dos direitos polticos por improbidade administrativa (art. 37, 4) - e para tanto a mesma Constituio impe o fornecimento de certides de atos da Administrao, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimentos de situaes (art. 5, XXXIV, b), os quais devem ser indicados no requerimento. Observe-se que a Constituio alude, genericamente, "as reparties pblicas", abrangendo, obviamente, as reparties da Administrao direta e indireta, porque ambas so desmembramentos do servio pblico e, como tais, tm o dever legal de informar o pblico sobre sua atuao funcional.

A publicao que produz efeitos jurdicos a do rgo oficial da Administrao, e no a divulgao pela imprensa particular, pela televiso ou pelo rdio, ainda que em horrio oficial. Por rgo oficial entendem-se no s o Dirio Oficial das entidades pblicas como, tambm, os jornais contratados para essas publicaes oficiais. Vale ainda como publicao oficial a afixao dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura ou da Cmara, onde no houver rgo oficial, em conformidade com o disposto na Lei Orgnica do Municpio.

Examinados nos tpicos anteriores os princpios bsicos da Administrao, vejamos, agora, os poderes e deveres do administrador pblico, ou seja, os encargos daqueles que gerem bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa pblica, investidos de competncia decisria, passam a ser autoridades, com poderes e deveres especficos do cargo ou da funo e, consequentemente, com responsabilidades prprias de suas atribuies.

Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. Fora dessa generalidade no se poder indicar o que poder e o que dever do gestor pblico, porque, estando sujeito ao ordenamento jurdico geral e s leis administrativas especiais, s essas normas podero catalogar, para cada entidade, rgo, cargo, funo, servio ou atividade pblica os poderes e deveres de quem os exerce.

Cada agente administrativo investido da necessria parcela de poder pblico para o desempenho de suas atribuies. Esse poder de ser usado normalmente, como atributo do cargo ou da funo, e no como privilegio da pessoa que o exerce. esse poder que empresta autoridade ao agente pblico quando recebe da lei competncia decisria e fora para impor suas decises aos administrados.

O poder administrativo atribudo autoridade para remover os interesses particulares que se opem ao interesse pblico. Nessas condies, o poder de agir se converte no dever de agir. Assim, se no Direito Privado o poder de agir uma faculdade, no Direito Pblico uma imposio, um dever para o agente que o detm, pois no se admite a omisso da autoridade diante de situaes que exigem sua atuao. Eis por que a Administrao responde civilmente pelas omisses lesivas de seus agentes.

O poder-dever de agir da autoridade pblica hoje reconhecido pacificamente pela jurisprudncia e pela doutrina. O poder tem para o agente pblico o significado de dever para com a comunidade e para com os indivduos, no sentido de que quem o detm est sempre na obrigao de exercit-lo. Nem se compreenderia que uma autoridade pblica - um Governador, p. ex. - abrisse mo de seus poderes administrativos, deixando de praticar atos de seu dever funcional. O poder do administrador pblico, revestindo ao mesmo tempo o carter de dever para a comunidade, insuscetvel de renncia pelo seu titular. Tal atitude importaria fazer liberalidades com o direito alheio, e o Poder Pblico no , nem pode ser, instrumento de cortesias administrativas.

A propsito, j proclamou o colendo TFR que "o vocbulo poder significa dever quando se trata de atribuies de autoridades administrativas".

Pouca ou nenhuma liberdade sobra ao administrador pblico para deixar de praticar atos de sua competncia legal. Dai por que a omisso da autoridade ou o silncio da Administrao, quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso e autoriza a obteno do ato omitido por via judicial, notadamente por mandado de segurana, se lesivo de direito liquido e certo do interessado.

Feitas essas consideraes gerais, vejamos os trs principais deveres do administrador pblico: dever de eficincia, dever de probidade e dever de prestar contas.

Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

A eficincia funcional , pois, considerada em sentido amplo, abrangendo no s a produtividade do exercente do cargo ou da funo como a perfeio do trabalho e sua adequao tcnica aos fins visados pela Administrao, para o qual se evaliam os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeioa o pessoal atravs de seleo e treinamento. Assim, a verificao da eficincia atinge os aspectos quantitativo e qualitativa do servio, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a Administrao. Tal controle desenvolve-se, portanto, na trplice linha administrativa, econmica e tcnica.

O dever de probidade est constitucionalmente integrado na conduta do administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos. O velho e esquecido conceito romano do probus e do improbus administrador pblico est presente na nossa legislao administrativa, como tambm na Constituio da Repblica, que pune a improbidade na Administrao com sanes polticas, administrativas e penais, nos seguintes termos: "Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao prevista em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel" (art. 37, 4).

Ao lado do dever de probidade e como seu complemento natural est sempre o dever de prestar contas.

O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como encargo de gesto de bens e interesses alheios. Se o administrar corresponde ao desempenho de um mandato de zelo e conservao de bens e interesses de outrem, manifesto que quem o exerce dever contas ao proprietrio. No caso do administrador pblico, esse dever ainda mais se alteia, porque a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de um mnus pblico, isto , de um encargo para com a comunidade. Dai o dever indeclinvel de todo administrador pblico - agente poltico ou simples funcionrio - de prestar contas de sua gesto administrativa, e nesse sentido a orientao de nossos Tribunais.

A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros pblicos, gesto financeira, mas a todos os atos de governo e de administrao.

Nos Estados de Direito como o nosso, a Administrao Pblica deve obedincia lei em todas as suas manifestaes. At mesmo nas chamadas atividades discricionrias o administrador pblico fica sujeito s prescries legais quanto a competncia, finalidade e forma, s se movendo com liberdade na estreita faixa da convenincia e oportunidade administrativas.

O poder administrativo concedido autoridade pblica tem limites certos e forma legal de utilizao. No carta branca para arbtrios, violncias, perseguies ou favoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensvel, deve conformar-se com a lei, com a moral da instituio e com o interesse pblico. Sem esses requisitos o ato administrativo expe-se a nulidade.

O uso do poder prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Abusar do poder emprega-lo fora da lei, sem utilidade pblica.

O poder confiado ao administrador pblico para ser usado em benefcio da coletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utilizao desproporcional do poder, o emprego arbitrrio da fora, a violncia contra o administrado constituem formas abusivas do uso do poder estatal, no toleradas pelo Direito e nulificadoras dos atos que as encerram.

O uso do poder lcito; o abuso, sempre ilcito.

O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas.

O abuso do poder, como todo ilcito, reveste as formas mais diversas. Ora se apresenta ostensivo como a truculncia, s vezes dissimulado como o estelionato, e no raro encoberto na aparncia ilusria dos atos legais. Em qualquer desses aspectos - flagrante ou disfarado - o abuso do poder sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que o contm.

O ato administrativo - vinculado ou discricionrio - h que ser praticado com observncia formal e ideolgica da lei. Exato na forma e inexato no contedo, nos motivos ou nos fins, sempre invlido.

O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.

O gnero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.

O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo. uma forma de abuso de poder que retira a legitimidade da conduta do administrador pblico, colocando-o na ilegalidade e at mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide nas previses penais da Lei 4.898, de 9.12.65, que visa a melhor preservar as liberdades individuais j asseguradas na Constituio (art. 5).

O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O desvio de finalidade ou de poder , assim, a violao ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a violao moral da lei, colimando o administrador pblico fins no queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a prtica de um ato administrativo aparentemente legal. Tais desvios ocorrem, p. ex., quando a autoridade pblica decreta uma desapropriao alegando utilidade pblica mas visando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal prprio ou favorecer algum particular com a subsequente transferncia do bem expropriado; ou quando outorga uma permisso sem interesse coletivo; ou, ainda, quando classifica um concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela licitao.

O ato praticado com desvio de finalidade - como todo ato ilcito ou imoral - ou consumado s escondidas ou se apresenta disfarado sob o capuz da legalidade e do interesse pblico. Diante disto, h que ser surpreendido e identificado por indcios e circunstncias que revelem a distoro do fim legal, substitudo habilidosamente por um fim ilegal ou imoral no desejado pelo legislador.

A lei regulamentar da ao popular (Lei 4.717, de 29.6.65) j consigna o desvio de finalidade como vcio nulificador do ato administrativo lesivo do patrimnio pblico e o considera caracterizado quando "o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competncia" (art. 2, e, e pargrafo nico, e). Com essa conceituao legal, o desvio de finalidade entrou definitivamente para nosso Direito Positivo como causa de nulidade dos atos da Administrao.

A omisso da Administrao pode representar aprovao ou rejeio da pretenso do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma pertinente. No h, em doutrina, um critrio conclusivo sobre a conduta omissiva da autoridade. Quando a norma estabelece que, ultrapassado tal prazo, o silncio importa aprovao ou denegao do pedido do postulante, assim se deve entender, menos pela omisso administrativa do que pela determinao legal do efeito do silncio. Quando a norma limita-se a fixar prazo para a prtica do ato, sem indicar as conseqncias da omisso administrativa, h que se perquirir em cada caso, os efeitos do silncio. O certo, entretanto, que o administrado jamais perder seu direito subjetivo enquanto perdurar a omisso da Administrao no pronunciamento que lhe compete.

Quando no houver prazo legal, regulamentar ou regimental para a deciso, deve-se aguardar por um tempo razovel a manifestao da autoridade ou do rgo competente, ultrapassado o qual o silncio da Administrao converte-se em abuso de poder, corrigvel pela via judicial adequada, que tanto pode ser ao ordinria, medida cautelar, mandado de injuno ou mandado de segurana. Em tal hiptese no cabe ao judicirio praticar o ato omitido pela Administrao mas, sim, impor sua prtica, ou desde logo suprir seus efeitos, para restaurar ou amparar o direito do postulante, violado pelo silncio administrativo.

O silncio no ato administrativo; conduta omissiva da Administrao que, quando ofende direito individual do administrado ou de seus servidores, sujeita-se a correo judicial e a reparao decorrente de sua inrcia.

2. Atos administrativos

( Conceitos e caractersticas; requisitos; Classificaes; Espcies de atos administrativos; Motivao dos atos administrativos; Revogao e anulao dos atos administrativos )

A Administrao Pblica realiza sua funo executiva por meio de atos jurdicos que recebem a denominao especial de atos administrativos. Tais atos, por sua natureza, contedo e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judicirio (decises judiciais), quando desempenham suas atribuies especficas de legislao e de jurisdio.

Temos, assim, na atividade pblica geral, trs categorias de atos inconfundveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos.

A prtica de atos administrativos cabe, em principio e normalmente, aos rgos executivos, mas as autoridades judicirias e as Mesas legislativas tambm os praticam restritamente, quando ordenam seus prprios servios, dispem sobre seus servidores ou expedem instrues sobre matria de sua privativa competncia. Esses atos so tipicamente administrativos, embora provindos de rgos judicirios ou de corporaes legislativas, e, como tais, se sujeitam a revogao ou a anulao no mbito interno ou pelas vias judiciais, como os demais atos administrativos do Executivo.

Feitas estas consideraes gerais, veremos o conceito e requisitos do ato administrativo.

O conceito de ato administrativo fundamentalmente o mesmo do ato jurdico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pblica. Segundo a lei civil, ato jurdico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos (CC, art. 81).

Partindo desta definio legal, podemos conceituar o ato administrativo com os mesmos elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, a finalidade pblica que prpria da espcie e distinta do gnero ato jurdico, como acentuam os administrativistas mais autorizados.

Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.

Condio primeira para o surgimento do ato administrativo que a Administrao aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Pblico, visto que algumas vezes nivela-se ao particular e o ato perde a caracterstica administrativa, igualando-se ao ato jurdico privado; a segunda que contenha manifestao de vontade apta a produzir efeitos jurdicos para os administrados, para a prpria Administrao ou para seus servidores; a terceira que provenha de agente competente, com finalidade pblica e revestindo forma legal.

Por a se v que o ato administrativo tpico sempre manifestao volitiva da Administrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando a produzir algum efeito jurdico, o que o distingue do fato administrativo, que, em si, atividade pblica material, desprovida de contedo de direito.

Fato administrativo toda realizao material da Administrao em cumprimento de alguma deciso administrativa, tal como a construo de uma ponte, a instalao de um servio pblico etc. O fato administrativo, como materializao da vontade administrativa, dos domnios da tcnica e s reflexamente interessa ao Direito, em razo das conseqncias jurdicas que dele possam advir para a Administrao e para os administrados.

O exame do ato administrativo revela nitidamente a existncia de cinco requisitos necessrios sua formao, a saber: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Tais componentes, pode-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato administrativo, seja ele vinculado ou discricionrio, simples ou complexo, de imprio ou de gesto.

Alm destes componentes, merecem apreciao, pelas implicaes com a eficcia de certos atos, o mrito administrativo e o procedimento administrativo, elementos que, embora no integrem sua contextura, concorrem para sua formao e validade.

Para a prtica do ato administrativo a competncia a condio primeira de sua validade. Nenhum ato - discricionrio ou vinculado - pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para pratic-lo.

Entende-se por competncia administrativa o poder atribudo ao agente da Administrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia resulta da lei e por ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado alm do limite de que dispe a autoridade incumbida de sua prtica, invlido, por lhe faltar um elemento bsico de sua perfeio, qual seja, o poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao.

Outro requisito necessrio ao ato administrativo a finalidade, ou seja, o objetivo de interesse pblico a atingir. No se compreende ato administrativo sem fim pblico. A finalidade , assim, elemento vinculado de todo ato administrativo - discricionrio ou regrado - porque o Direito Positivo no admite ato administrativo sem finalidade pblica ou desviado de sua finalidade especfica.

O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindvel sua perfeio, chamado de Forma. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administrao exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Da podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurdico regra, no Direito Pblico exceo. Todo ato administrativo , em princpio, formal. E compreende-se essa exigncia, pela necessidade que tem o ato administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido, freqentemente, pela prpria Administrao e at pelo judicirio, para verificao de sua validade.

Impe-se, neste caso, distinguir a forma do ato do procedimento administrativo, A forma o revestimento material do ato; o procedimento o conjunto de operaes exigidas para sua perfeio. Assim, para uma concorrncia h um procedimento que se inicia com o edital e se finda com a adjudicao da obra ou do servio: e h um ato adjudicatrio que se concretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei. O procedimento dinmico; a forma esttica.

O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da perfeio do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do administrador. No primeiro caso ser um elemento vinculado; no segundo, discricionrio, quanto sua existncia e valorao. Da diversidade das hipteses ocorrentes resultar a exigncia ou a dispensa da motivao do ato.

Tratando-se de motivo vinculado pele lei, o agente da Administrao, ao praticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, sem o qu o ato ser invlido ou, pelo menos, invalidvel, por ausncia da motivao.

Todo ato administrativo tem por objeto a criao, modificao ou comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual a Administrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.

O mrito do ato administrativo, conquanto no se possa considerar requisito de sua formao, deve ser apreciado, dadas as suas implicaes com o motivo e o objeto do ato e, consequentemente, com as suas condies de validade e eficcia.

O conceito de mrito administrativo de difcil fixao, mas poder ser assinalada sua presena toda vez que a Administrao decidir ou atuar valorando internamente as conseqncias ou vantagens do ato. O mrito administrativo consubstancia-se, portanto, na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar.

Com efeito, nos atos vinculados, onde no h faculdade de opo do administrador, mas unicamente a possibilidade de verificao dos pressupostos de direito e de fato que condicionam o processus administrativo, no h falar em mrito, visto que toda a atuao do Executivo se resume no atendimento das imposies legais. Em tais casos a conduta do administrador confunde-se com a do juiz na aplicao da lei, diversamente do que ocorre nos atos discricionrios, em que, alm dos elementos sempre vinculados (competncia, finalidade e forma), outros existem (motivo e objeto), em relao aos quais a Administrao decide livremente, e sem possibilidade de correo judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder.

O que convm reter que o mrito administrativo tem sentido prprio e diverso do mrito processual e s abrange os elementos no vinculados do ato da Administrao, ou seja, aqueles que admitem uma valorao da eficincia, oportunidade, convenincia e justia. No mais, ainda que se trate de poder discricionrio da Administrao, o ato pode ser revisto e anulado pelo judicirio, desde que, sob o rtulo de mrito administrativo, se aninhe qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder.

A Administrao Pblica pode praticar atos ou celebrar contratos em regime de Direito Privado (Civil ou Comercial), no desempenho normal de suas atividades. Em tais casos ela se nivela ao particular, abrindo mo de sua supremacia de poder, desnecessria para aquele negcio jurdico. o que ocorre, p. ex., quando emite um cheque ou assina uma escritura de compra e venda ou de doao, sujeitando-se em tudo s normas do Direito Privado. A doutrina abona essa conduta e a jurisprudncia j a tem consagrado em repetidas decises, no teor deste acrdo do STF: "quando o Estado pratica atos jurdicos regulados pelo direito civil (ou comercial), coloca-se no plano dos particulares", razo pela qual no pode alter-los, revog-los, anul-los ou rescindi-los por ato unilateral. Depender sempre da concordncia do interessado, ou da via judicial cabvel.

Observamos, todavia, que mesmo nesses atos ou contratos o Poder Pblico no se libera das exigncias administrativas que devem anteceder o negcio jurdico almejado, tais como autorizao legislativa, avaliao, licitao etc., e as aes correspondentes devem ser propostas no juzo privativo da Administrao interessada, que o nico privilgio que lhe resta.

Procedimento administrativo a sucesso ordenada de operaes que propiciam a formao de um ato final objetivado pela Administrao. o caminho legal a ser percorrido pelos agentes pblicos para a obteno dos efeitos regulares de um ato administrativo principal.

O procedimento administrativo constitui-se de atos intermedirios, preparatrios e autnomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar contedo e forma ao ato principal e final colimado pelo Poder Pblico. As operaes intermedirias, a medida que se realizam sem oposio dos interessados, tornam-se definitivas para a Administrao e para o administrado, porque ocorre, em tal caso, a precluso administrativa dos meios invalidatrios, para que se passe fase seguinte com a certeza da eficcia dos atos anteriores.

Exemplo de procedimento administrativo tpico o da concorrncia, visto que adjudicao da obra ou servio ao melhor proponente (objetivo da Administrao) precedem operaes intermedirias (atos procedimentais: edital, verificao de idoneidade, julgamento) necessrias efetivao da adjudicao (ato final).

No se confunde, todavia, o procedimento administrativo com o ato administrativo complexo, nem com o ato administrativo composto. Procedimento administrativo encadeamento de operaes que propiciam o ato final; ato complexo , diversamente, o que resulta da interveno de dois ou mais rgos administrativos para a obteno do ato final; e ato composto o que se apresenta com um ato principal e com um ato complementar que o ratifica ou aprova. Todos esses atos tm seu procedimento formal, inconfundvel com seu contedo material ou com suas caractersticas substanciais.

Em face dessa distino, resultam conseqncias prticas diversas para a impugnabilidade dos atos administrativos, pois que ora atacvel o procedimento irregular em sua formao, ora invalidvel o ato final concludo, em razo de defeitos ou ausncia do procedimento legal exigido para a obteno do ato principal.

Os atos administrativos, como emanao do Poder Pblico, trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos jurdicos privados e lhes emprestam caractersticas prprias e condies peculiares de atuao. Referimo-nos presuno de legitimidade, imperatividade e auto-executoriedade.

Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espcie, nascem com a presuno de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabelea. Essa presuno decorre do princpio da legalidade da Administrao, que, nos Estados de Direito, informa toda a atuao governamental. Alm disso, a presuno de legitimidade dos atos administrativos responde a exigncias de celeridade e segurana das atividades do Poder Pblico, que no poderiam ficar na dependncia da soluo de impugnao dos administrados, quanto legitimidade de seus atos, para s aps dar-lhes execuo.

A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argidos de vcios ou defeitos que os levem invalidade. Enquanto, porm, no sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos so tidos por vlidos e operantes, quer para a Administrao, quer para os particulares sujeitos ou beneficirios de seus efeitos. Admite-se, todavia, a sustao dos efeitos dos atos administrativos atravs de recursos internos ou de mandado de segurana, ou de ao popular, em que se conceda a suspenso liminar, at o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impugnado.

Outra conseqencia da Presuno de legitimidade a transferencia do nus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Cuide-se de arguio de nulidade do ato, por vcio formal ou ideolgico, a prova do defeito apontado ficar sempre a cargo do impugnante, e at sua anulao o ato ter plena eficcia.

A eficcia a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo para produzir seus efeitos especficos.

A imperatividade o atributo do ato administrativo que impe a coercibilidade para seu cumprimento ou execuo. Esse atributo no est presente em todos os atos, visto que alguns deles o dispensam, por desnecessrio sua operatividade, uma vez que os efeitos jurdicos do ato dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilizao. Os atos, porm, que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos, ordinatrios, punitivos) nascem sempre com imperatividade, ou seja, com a fora impositiva prpria do Poder Pblico, e que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a execuo forada pela Administrao (atos auto-executrios) ou pelo Judicirio (atos no auto-executrios).

A imperatividade decorre da s existncia do ato administrativo, no dependendo da sua declarao de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto no for retirado do mundo jurdico por revogao ou anulao, mesmo porque as manifestaes de vontade do Poder Pblico trazem em si a presuno de legitimidade.

A auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial.

A classificao dos atos administrativos no uniforme entre os publicistas, dada a diversidade de critrios que podem ser adotados para seu enquadramento em espcies ou categorias afins.

Esses agrupamentos, entretanto, so teis para metodizar o estudo e facilitar a compreenso, o que nos leva a classificar os atos administrativos, inicialmente, quanto aos seus destinatrios, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de imprio, de gesto e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionrios.

Ento, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos podem ser gerais ou individuais.

Atos administrativos gerais ou regulamentares so aqueles expedidos sem destinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situao de fato abrangida por seus preceitos. So atos de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogveis a qualquer tempo pela Administrao, mas inatacveis por via judicial, a no ser pela representao de inconstitucionalidade. Exemplos desses atos tmo-los nos regulamentos, nas instrues normativas e nas circulares ordinatrias de servios.

A caracterstica dos atos gerais que eles prevalecem sobre os atos individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual no pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto porque o ato normativo tem preeminncia sobre o ato especfico.

Os atos gerais, quando de efeitos externos, dependem de publicao no rgo oficial para entrar em vigor e produzir seus resultados jurdicos, pois os destinatrios s ficam sujeitos s suas imposies aps essa divulgao. Nos Municpios que no tenham rgo para suas publicaes oficiais os atos gerais devem ser afixados na Prefeitura, em local acessvel ao pblico, para que possam produzir seus regulares efeitos.

Atos administrativos individuais ou especiais so todos aqueles que se dirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos, quando de efeitos externos, entram em vigncia pela publicao no rgo oficial, e, se de efeitos internos ou restritos a seus destinatrios, admitem comunicao direta para incio de sua operatividade ou execuo. So atos individuais os decretos de desapropriao, de nomeao, de exonerao, assim como as outorgas de licena, permisso e autorizao, e outros mais que conferem um direito ou impem um encargo a determinado administrado ou servidor.

Os atos individuais normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatrios, como tambm criam-lhes encargos administrativos pessoais. Quando geram direitos adquiridos tornam-se irrevogveis, como j reconheceu o STF e o declarou na Smula 473. Nos demais casos, podem ser revogados ou modificados conforme exija o interesse pblico, desde que a Administrao indenize o prejudicado, se for o caso. Esses atos, por proverem situaes especficas e concretas, admitem anulao pela prpria Administrao, ou pelas vias judiciais comuns (aes ordinrias) ou especiais (mandado de segurana e ao popular), se praticados ilegalmente ou com leso ao patrimnio pblico.

Quanto ao alcance os atos administrativos podem ser internos ou externos.

Atos administrativos internos so os destinados a produzir efeitos no recesso das reparties administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os rgos e agentes da Administrao que os expediram. So atos de operatividade caseira, que no produzem efeitos em relao a estranhos. Entretanto, vm sendo utilizados distorcidamente pelas altas autoridades do Executivo para impor obrigaes aos administrados, especialmente aos contribuintes. o caso das portarias e instrues ministeriais, que s deviam dispor para seus servidores, mas contm imposies aos cidados, prprias de atos externos (leis e decretos).

Os atos administrativos internos podem ser gerais ou especiais, normativos, ordinatrios, punitivos e de outras espcies, conforme as exigncias do servio pblico. No dependem de publicao no rgo oficial para sua vigncia, bastando a cientificao direta aos destinatrios ou a divulgao regulamentar da repartio. Mas, se incidem sobre os administrados - como erroneamente se vem fazendo - torna-se imprescindvel sua divulgao externa.

Tais atos, quando praticados nos seus estritos limites, normalmente no geram direitos subjetivos aos destinatrios, pelo qu podem ser revogados ou modificados a qualquer tempo.

Atos administrativos externos, ou, mais propriamente, de efeitos externos, so todos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao. Tais atos, pela sua destinao, s entram em vigor ou execuo depois de divulgados pelo rgo oficial, dado o interesse do pblico no seu conhecimento. Consideram-se, ainda, atos externos todas as providencias administrativas que, embora no atingindo diretamente o administrado, devam produzir efeitos fora da repartio que as adotou, como tambm as que onerem a defesa ou o patrimnio pblico, porque no podem permanecer unicamente na intimidade da Administrao, quando repercutem nos interesses gerais da coletividade. A publicidade de tais atos princpio de legitimidade e moralidade administrativa que se impe tanto Administrao direta como indireta, porque ambas gerem bens e dinheiros pblicos cuja guarda e aplicao todos devem conhecer e controlar.

Quanto ao seu objeto os atos administrativos podem ser atos de imprio, de gesto e de expediente.

Atos de imprio ou de autoridade so todos aqueles que a Administrao pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento. o que ocorre nas desapropriaes, nas interdies de atividade, nas ordens estatutrias. Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coero. So, normalmente, atos revogveis e modificveis a critrio da Administrao que os expediu.

Atos de gesto so os que a Administrao pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatrios. Tal ocorre nos atos puramente de administrao dos bens e servios pblicos e nos negociais com os particulares, que no exigem coero sobre os interessados. Esses atos sero sempre de administrao, mas nem sempre administrativos tpicos, principalmente quando bilaterais, de alienao, onerao ou aquisio de bens, que se igualam aos do Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realizao (autorizao legislativa, licitao, avaliao etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente, tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificveis pela Administrao, salvo quando precrios por sua prpria natureza.

Atos administrativos de expediente so todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para a deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente. So atos de rotina interna, sem carter vinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem competncia decisria. Dai por que, como j esclarecemos anteriormente, os agentes designados "para responder pelo expediente" s esto autorizados a dar continuidade ao servio interno da repartio, pois no dispem de competncia legal para expedir atos de imprio, nem atos de gesto, e muito menos para praticar atos com fundamento poltico, ou vincular a Administrao em outorgas e contratos com administrados, nomear ou exonerar funcionrios e demais atos que onerem o oramento ou criem encargos ou direitos para os particulares ou servidores.

Quanto ao seu regramento, os atos podem ser vinculados e discricionrios.

Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao. Nessa categoria de atos, as imposies legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ao fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa. Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato praticado, tornando-se passvel de anulao pela prpria Administrao, ou pelo Judicirio, se assim o requerer o interessado.

Na prtica de tais atos o Poder Pblico sujeita-se s indicaes legais ou regulamentares e delas no se pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a ao administrativa. Isso no significa que nessa categoria de atos o administrador se converta em cego e automtico executor da lei. Absolutamente, no. Tanto nos atos vinculados como nos que resultam da faculdade discricionria do Poder Pblico o administrador ter de decidir sobre a convenincia de sua prtica, escolhendo a melhor oportunidade e atendendo a todas as circunstncias que conduzam a atividade administrativa ao seu verdadeiro e nico objetivo - o bem comum.

Atos discricionrios so os que a Administrao pode praticar com liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e do modo de sua realizao. A rigor, a discricionariedade no se manifesta no ato em si, mas sim no poder de a Administrao pratic-lo pela maneira e nas condies que repute mais convenientes ao interesse pblico.

O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio e arbtrio so conceitos inteiramente diversos. Discrio liberdade de ao dentro dos limites legais; arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, portanto, quando permitido pelo Direito, legal e vlido; ato arbitrrio , sempre e sempre, ilegtimo e invlido.

A atividade discricionria no dispensa a lei, nem se exerce sem ela, seno com observncia e sujeio a ela.

A discricionariedade est em permitir o legislador que a autoridade administrativa escolha, entre as vrias possibilidades de soluo, aquela que melhor corresponda, no caso concreto, ao desejo da lei.

Discricionrios s podem ser os meios e modos de administrar; nunca os fins a atingir. Em tema de fins no existe jamais, para a Administrao, um poder discricionrio. Porque no lhe nunca deixado poder de livre apreciao quanto ao fim a alcanar. O fim sempre imposto pelas leis e regulamentos, seja explcita, seja implicitamente.

O que a doutrina assinala que o ato, embora resultante de poder discricionrio da Administrao, no pode prescindir de certos requisitos, tais como a competncia legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o fim indicado no texto legal em que o administrador se apoia. Exemplifiquemos: se determinada lei prev diversas penalidades administrativas para uma infrao, o poder discricionrio da Administrao manifesta-se na escolha da penalidade que entender adequada ao caso ocorrente, dentre as enumeradas no texto. Mas, se a lei indica o processo de apurao dessas infraes, no pode a autoridade usar de outro meio de verificao, nem modificar o que est indicado. Na aplicao de penalidade sua faculdade discricionria; no procedimento para a verificao da infrao sua atividade vinculada ou regrada.

Alm das classificaes precedentes, outras podem ser apresentadas, consoante os diversos critrios pelos quais os atos administrativos so selecionados, para fins de estudo, como veremos a seguir.

Quanto formao do ato, pode-se classific-lo em simples, complexo e composto.

Ato simples o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que participam da formao do ato; o que importa a vontade unitria que expressam para dar origem, a final, ao ato colimado pela Administrao. Tanto ato administrativo simples o despacho de um chefe de seo como a deciso de um conselho de contribuintes.

Ato complexo o que se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, o concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico. No se confunda ato complexo com procedimento administrativo. No ato complexo integram-se as vontades de vrios rgos para a obteno de um mesmo ato; no procedimento administrativo praticam-se diversos atos intermedirios e autnomos para a obteno de um ato final e principal. Exemplos: a investidura de um funcionrio um ato complexo consubstanciado na nomeao feita pelo Chefe do Executivo e complementada pela posse e exerccio dados pelo chefe da repartio em que vai servir o nomeado; a concorrncia um procedimento administrativo, porque, embora realizada por um nico rgo, o ato final e principal (adjudicao da obra ou do servio) precedido de vrios atos autnomos e intermedirios (edital, verificao de idoneidade, julgamento das propostas), at chegar-se ao resultado pretendido pela Administrao. Essa distino fundamental para saber-se em que momento o ato se torna perfeito e impugnvel: o ato complexo s se aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e a partir deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial; o procedimento administrativo impugnvel em cada uma de suas fases, embora o ato final s se torne perfeito aps a prtica do ltimo ato formativo.

Ato composto o que resulta da vontade nica de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exeqvel. Exemplo: uma autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorizao o ato principal e o visto o complementar que lhe d exequibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo porque este s se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que aquele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distino essencial para se fixar o momento da formao do ato e saber-se quando se torna operante e impugnvel.

Quanto ao contedo, o ato administrativo pode ser constitutivo, extintivo, declaratrio, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou de situaes.

Ato constitutivo o que cria uma nova situao jurdica individual para seus destinatrios, em relao Administrao. Suas modalidades so variadssimas, abrangendo mesmo a maior parte das declaraes de vontade do Poder Pblico. So atos dessas categorias as licenas, as nomeaes de funcionrios, as sanes administrativas e outros mais que criam direitos ou impem obrigaes aos particulares ou aos prprios servidores pblicos.

Ato extintivo ou desconstitutivo o que pe termo a situaes jurdicas individuais, como a cassao de autorizao, a encampao de servio de utilidade pblica.

Ato declaratrio o que visa a preservar direitos, reconhecer situaes preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exerccio. So exemplos dessa espcie a apostila de ttulos de nomeao, a expedio de certides e demais atos fundados em situaes jurdicas anteriores.

Ato alienativo o que opera a transferncia de bens ou direitos de um titular a outro. Tais atos, em geral, dependem de autorizao legislativa ao Executivo, porque sua realizao ultrapassa os poderes ordinrios de administrao.

Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigaes, como ocorre com aqueles que alteram horrios, percursos, locais de reunio e outras situaes anteriores estabelecidas pela Administrao.

Ato abdicativo aquele pelo qual o titular abre mo de um direito. A peculiaridade desse ato seu carter incondicionvel e irretratvel. Desde que consumado, o ato irreversvel e imodificvel, como so as renncias de qualquer tipo. Todo ato abdicativo a ser expedido pela Administrao depende de autorizao legislativa, por exceder da conduta ordinria do administrador pblico.

Quanto eficcia, o ato administrativo pode ser vlido, nulo e inexistente.

Ato vlido o que provem de autoridade competente para pratic-lo e contm todos os requisitos necessrios sua eficcia. O ato vlido pode, porm, ainda no ser exeqvel, por pendente de condio suspensiva ou termo no verificado.

Ato nulo o que nasce afetado de vcio insanvel por ausncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explcita ou virtual. explcita quando a lei a comina expressamente, indicando os vcios que lhe do origem; virtual quando a invalidade decorre da infringncia de princpios especficos do Direito Pblico, reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato. Em qualquer destes casos, porm, o ato ilegtimo ou ilegal e no produz qualquer efeito vlido entre as partes, pela evidente razo de que no se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade, todavia, deve ser reconhecida e proclamada pela Administrao ou pelo judicirio, no sendo permitido ao particular negar exequibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo, enquanto no for regularmente declarada sua invalidade, mas essa declarao opera ex tunc, isto , retroage as suas origens e alcana todos os seus efeitos passados, presentes e futuros em relao s partes, s se admitindo exceo para com os terceiros de boa-f, sujeitos s suas conseqncias reflexas.

Ato inexistente o que apenas tem aparncia de manifestao regular da Administrao, mas no chega a se aperfeioar como ato administrativo. o que ocorre, p. ex., com o "ato" praticado por um usurpador de funo pblica. Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade e inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmo resultado - a invalidade - e se subordinam s mesmas regras de invalidao. Ato inexistente ou ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu nascedouro.

Quanto exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito, pendente e consumado.

Ato perfeito aquele que rene todos os elementos necessrios sua exequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponvel para produzir seus regulares efeitos.

Ato imperfeito o que se apresenta incompleto na sua formao ou carente de um ato complementar para tornar-se exeqvel e operante.

Ato pendente aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formao, no produz seus efeitos, por no verificado o termo ou a condio de que depende sua exequibilidade ou operatividade. O ato pendente pressupe sempre um ato perfeito, visto que antes de sua perfectibilidade no pode estar com efeitos suspensos.

Ato consumado o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, irretratvel ou imodificvel por lhe faltar objeto.

Quanto retratabilidade, o ato administrativo pode ser irrevogvel, revogvel e suspensvel.

Ato irrevogvel aquele que se tornou insuscetvel de revogao (no confundir com anulao), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para o beneficirio ou, ainda, por resultar de coisa julgada administrativa. Advirta-se, neste passo, que a coisa julgada administrativa s o para a Administrao, uma vez que no impede a reapreciao judicial do ato.

Ato revogvel aquele que a Administrao, e somente ela, pode invalidar, por motivos de convenincia, oportunidade ou justia (mrito administrativo). Nesses atos devem ser respeitados todos os efeitos j produzidos, porque decorrem de manifestao vlida da Administrao (se o ato for ilegal, no enseja revogao, mas sim anulao), e a revogao s atua ex nunc. Em princpio, todo ato administrativo revogvel at que se torne irretratvel para a Administrao, quer por ter exaurido seus efeitos ou seus recursos, quer por ter gerado direito subjetivo para o beneficirio, interessado na sua manuteno.

Ato suspensvel aquele em que a Administrao pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas circunstncias ou por certo tempo, embora mantendo o ato, para oportuna restaurao de sua operatividade. Difere a suspenso da revogao, porque esta retira o ato do mundo jurdico, ao passo que aquela susta, apenas, a sua exequibilidade.

Quanto ao modo de execuo, o ato administrativo pode ser auto-executrio e no auto-executrio.

Ato auto-executrio aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial.

Ato no auto-executrio o que depende de pronunciamento judicial para produo de seus efeitos finais, tal como ocorre com a dvida fiscal, cuja execuo feita pelo Judicirio, quando provocado pela Administrao interessada na sua efetivao.

Quanto ao objetivo visado pela Administrao, o ato pode ser principal, complementar, intermedirio, ato-condio e ato de jurisdio.

Ato principal o que encerra a manifestao de vontade final da Administrao. O ato principal pode resultar de um nico rgo (ato simples), ou da conjugao de vontades de mais de um rgo (ato complexo) ou, ainda, de uma sucesso de atos intermedirios (procedimento administrativo).

Ato complementar o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe exequibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do ato principal, embora este se apresente completo em sua formao desde o nascedouro.

Ato intermedirio ou preparatrio o que concorre para a formao de um ato principal e final. Assim, numa concorrncia, so atos intermedirios o edital, a verificao de idoneidade e o julgamento das propostas, porque desta sucesso que resulta o ato principal e final objetivado pela Administrao, que a adjudicao da obra ou do servio ao melhor proponente. O ato intermedirio sempre autnomo em relao aos demais e ao ato final, razo pela qual pode ser impugnado e invalidado isoladamente (o que no ocorre com o ato complementar), no decorrer do procedimento administrativo.

Ato-condio todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua realizao. O ato-condio destina-se a remover um obstculo prtica de certas atividades pblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfao prvia de determinados requisitos. Assim, o concurso ato-condio da nomeao efetiva; a concorrncia ato-condio dos contratos administrativos. Como se v, o ato-condio sempre um ato-meio para a realizao de um ato-fim. A ausncia do ato-condio invalida o ato final, e essa nulidade pode ser declarada pela prpria Administrao ou pelo judicirio, porque matria de legalidade, indissocivel da prtica administrativa.

Ato de jurisdio ou jurisdicional todo aquele que contm deciso sobre matria controvertida. No mbito da Administrao, resulta, normalmente, da reviso de ato do inferior pelo superior hierrquico ou tribunal administrativo, mediante provocao do interessado ou de ofcio. O ato administrativo de jurisdio, embora decisrio, no se confunde com o ato judicial ou judicirio propriamente dito (despacho, sentena, acrdo em ao e recurso), nem produz coisa julgada no sentido processual da expresso, mas quando proferido em instncia final torna-se imodificvel pela Administrao.

Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo, desconstitutivo e de constatao.

Ato constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou suprime um direito do administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao mesmo tempo que geram um direito para uma parte, constituem obrigao para a outra.

Ato desconstitutivo aquele que desfaz uma situao jurdica preexistente. Geralmente vem precedido de um processo administrativo com tramitao idntica do que deu origem ao ato a ser desfeito.

At