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Revista doAdvogadoNº 145 | ABR | 2020

Homenagem a Walter Ceneviva

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Sumário1. Introdução2. O direito à moradia3. Das ocupações irregulares: invasões e loteamen-tos ilegais3.1. Generalidades3.2. Das invasões3.3. Dos loteamentos ilegais: clandestinos e irregulares4. Consequências das ocupações irregulares de áreas urbanas: marginalização e criminalidade5. Contribuição da regularização para a segurança pública6. Da regularização fundiária urbana6.1. Generalidades6.2. Regularização de áreas invadidas6.3. Regularização de loteamentos ilegais7. Do processo de regularização fundiária urbana7.1. Generalidades7.2. Procedimento administrativo7.2.1. Das câmaras de prevenção e regularização de conflitos administrativos7.3. Procedimento judicial8. Considerações finais Bibliografia

1 Introdução

A falta de moradia para a população de baixa renda, principalmente nas grandes e médias ci-dades, tem dado causa às invasões e loteamen-tos irregulares, que vêm se constituindo num dos

Direito à moradia, ocupações irregulares, regularização fundiária e segurança pública.

Gilberto Passos de FreitasDesembargador aposentado do TJSP. Mestre

e doutor em Direito (PUC-SP). Professor titu-

lar do curso de pós-graduação da UniSantos.

Advogado e consultor jurídico.

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maiores problemas da atualidade, como a desagre-gação social.

Tal fato se deve ao aumento da população e ao êxodo rural, os quais, aliados à falta de uma política habitacional eficiente, têm sido causa da desestru-turação urbana e do aumento da criminalidade.

Neste trabalho, nos propomos a examinar a contribuição que a regularização fundiária urbana pode dar para a redução da criminalidade e conse-quentemente da violência urbana.

Para tanto, impõe-se a abordagem de dois temas correlatos e que, de há muito, foram obje-to de estudos por parte do homenageado desta obra, o consagrado jurista e advogado Walter Ceneviva: o direito à moradia e à segurança públi-ca. Atento às questões sociais e de cidadania, ele já afirmava: “Enquanto o direito de morar não for assegurado, nossas comunidades serão centros desequilibrados”. E que:

“o direito de morar é fundamental. Enquanto não for assegurado, nossas comunidades serão sempre centros de convivência e, portanto, injus-to para todos” (CENEVIVA, 2008).

De outra parte, na sua obra Direito Constitucional Brasileiro, alertava para a necessidade de

“garantir o exercício dos direitos fundamentais aos cidadãos, em especial a segurança pública, direito fundamental predominantemente difuso, interligado à própria noção de dignidade humana, que deve ser prestado por meio de políticas públi-cas do Estado, de forma adequada, eficiente e efi-caz” (CENEVIVA, 1991, p. 239).

Realmente, a falta de moradia para a popu-lação carente tem levado à formação de assen-tamentos irregulares, sem a mínima estrutura, serviços básicos, áreas verdes e institucionais. Consequentemente, as pessoas que ali vivem, sem a presença do Estado, se constituem num alvo fácil para a expansão do crime, geralmente comanda-do por organizações criminosas, onde encontram um campo propício para o tráfico e outras práti-cas criminosas.

E, neste ponto, entra a regularização fundiária urbana, que, incluindo medidas jurídicas, urbanís-ticas, ambientais e sociais, com a finalidade de in-tegrar assentamentos irregulares ao contexto legal das cidades e garantir o direito à moradia de seus ocupantes, se constitui num instrumento de grande relevância para funcionar como mais um elemento para combater a situação de violência e inseguran-ça que a nossa sociedade vem enfrentando.

2 O direito à moradia

O direito à moradia, reconhecido como um direi-to humano pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada na Assembleia Geral das Nações Unidas, de 10/12/1948, foi ratificado pelo Brasil em diversos pactos e convenções da ONU1 e reafirmado na Conferência das Nações Unidas so-bre Assentamentos Humanos – Habitat III, de 1996, sendo incluído na Constituição brasileira de 1988 como um dos direitos sociais (art. 6º).

Importante observar que esse direito, um direi-to social, abarca muito mais do que um lugar para morar. Segundo o pacto social, além da qualidade adequada, com acesso à água, energia elétrica, sa-neamento, a ONU ressalta a importância das con-dições de infraestrutura local da moradia, como a instalação de escolas, hospitais e transporte.

No dizer de Edésio Fernandes (2006, p. 19),

1. Convenção sobre os Direitos da Criança; Convenção para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher; Convenção Internacional contra o Racismo; Convenção Americana dos Direitos Humanos; Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Pidesc).

O direito à moradia foi ratificado pelo Brasil em diversos pactos e convenções da ONU.


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“deve ser entendido aqui em sentido amplo, isto é, o direito de todos viverem em condições dignas, adequadas e saudáveis, do ponto de vista urbanís-tico e ambiental”.

E para assegurar o seu exercício, é indispensá-vel, segundo observa Claudia Maria Berré (2007, p. 249), “que o Poder Público tenha políticas de acesso à habitação para a população de baixa ren-da, que não tem condições de adquirir sua moradia a preços de mercado”.

Entretanto, como as políticas habitacionais implantadas pelo Poder Público não têm sido su-ficientes para solucionar o problema, temos assis-tido a uma série de ocupações irregulares, através de invasões, principalmente em áreas públicas ou de proteção ambiental, assim como por meio de lotea-mentos clandestinos.

Conforme já sustentamos, “O direito à moradia, portanto, está intimamen-

te ligado à dignidade da pessoa humana em sen-tido concreto, pois ela não é uma essência que explica somente o ser humano, mas a natureza dele que parte de uma série de ações: proteger--se, trabalhar, deslocar-se, comunicar-se, estabe-lecer laços etc., no que se insere o direito a ter uma habitação que lhe garanta executar ações ínsitas de sua própria natureza, de tal modo a atingir-se a plenitude de seu bem-estar, reconhecendo--se como ser o indivíduo no seio da sociedade” (FREITAS; TEODORO, no prelo).

Em suma, uma moradia digna, conforme adverte Gerardo Pisarello,

“é fundamental para a sobrevivência e para uma vida decente, em paz e segurança. Isso faz do direito à moradia um direito composto, cuja transgressão acarreta a de outros direitos funda-mentais. Sua violação põe em risco o direito a um emprego, que se torna difícil de assegurar e man-ter; dificulta o direito à educação, afeta o direito de escolher residência, privacidade ou vida familiar, e até condiciona os direitos de participação política” (PISARELLO, 2004).

3 Das ocupações irregulares: invasões e loteamentos ilegais

3.1. GeneralidadesAs ocupações irregulares de áreas públicas ou

privadas e de proteção ambiental pela população de baixa renda têm se dado através de invasões ou loteamentos ilegais.

Tal circunstância, implicando o crescimento de-sordenado dos municípios, com aglomerações hu-manas em áreas degradadas, principalmente nas periferias, tem dado causa ao que os estudiosos da matéria houveram por bem designar como as “cida-des ilegais”.

A população, como destaca Cynthia Thomé (2017, p. 65),

“[...] necessita de moradia, mas não tem con-dições de arcar com o alto custo de uma moradia digna. Busca, então, satisfazer a necessidade de acordo com suas condições individuais, ocupando áreas destituídas de interesse econômico, muitas vezes ambientalmente frágeis e sem qualquer infra-estrutura. Essa forma de ocupação não proporcio-na ao morador acesso a saúde, educação e lazer, além de dificultar sobremaneira o acesso ao traba-lho em razão da distância a ser necessariamente percorrida. Tais condições prejudicam a qualidade do ser humano e de nossa sociedade”.

Neste ponto, oportuna a lição de Gustave Fischer, ao afirmar que o problema é internacional e que:

“Hoje nossas sociedades industrializadas e mais particularmente nas grandes cidades, sub-sistem populações mal alojadas ou simplesmente sem abrigo que, para saírem da sua condição e da sua precariedade, ‘ocupam’. O fenômeno da ocupa-ção faz luz sobre o problema dos mal alojados e dos sem abrigo nas nossas sociedades e da contradi-ção, que parece inerente às grandes cidades, entre o facto de existir um certo número de alojamentos desocupados e aqueles que não possuem abrigo e


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não terem qualquer direito de os ocupar” (FISCHER, 1994, p. 189).

E, prosseguindo, afirma: “Ocupar é um acto de tomada de posse de

uma casa cujo acesso é objetivamente recusado. Trata-se de uma resposta de urgência a situações desesperadas, em que pessoas colocadas, em ra-zão das suas condições difíceis, perante uma alter-nativa radical – a rua ou a ocupação – escolhem a apropriação de um espaço proibido. Podemos me-dir neste tipo de acto o peso da miséria, mas, sobre-tudo, o valor de uma resistência contra a exclusão e a desapropriação. Na verdade, as novas formas de pobreza resultantes do desemprego e da privação brutal de recursos traduzem-se nos nossos dias em formas de novas desterritorializações no es-paço urbano, das quais a expulsão é uma das mais conhecidas: os pobres no espaço urbano contem-porâneo são indivíduos que muitas vezes já não têm casa e pode-se dizer que uma das marcas da po-breza e da exclusão é a perda de um território” (op. cit., p. 191).

3.2. Das invasões Invasão, termo muitas vezes rejeitado, é a ocu-

pação de terra alheia, na maioria dos casos por falta de alternativa (FREITAS; TEODORO, no prelo, p. 258). Ela é estrutural e institucionalizada em razão do mercado mobiliário excludente e da ausência de políticas sociais, podendo ocorrer em áreas pú-blicas ou privadas, pela população de baixa renda para fins de moradia, criando um conflito, uma vez que fere o direito de propriedade de um titular.

A invasão de espaços públicos e privados para edificação de habitações de madeira ou alvenaria,

segundo João Lopes Guimarães Junior (1999, p. 108-109).

“mostrou-se a única opção ao alcance de milha-res de famílias, porque ‘sem a intervenção pública na questão fundiária urbana e estando mal equa-cionada e formulada a política habitacional de baixa renda, não têm as classes socialmente desfavo-recidas para quem apelar, a nível formal ou oficial, para solucionar seu problema da habitação de bai-xa renda. Resta-lhes a marginalidade e a ocupação de terrenos ociosos”.

No dizer do professor Joaquim de Arruda Falcão, citado por Betina T. Grupenmacher e Cristina Del Pilar P. Busquets, as invasões

“são fenômenos coletivos. Um invasor, sozinho, não tem força suficiente para manter-se por mui-to tempo num terreno determinado. Por isso, para realizar um ato que é predominantemente de cunho violento, geralmente o invasor se mune de outros em igual situação, formando o que podemos deno-minar de massa. Essa massa uniforme faz-se repre-sentar, não raro, por um líder ou um advogado que contrairá direitos e obrigações em nome de todos os outros, mesmo que os motivos que levaram es-tas ou aquelas pessoas a invadirem determinada área sejam distintos como por exemplo: invasão para moradia e invasão para construção e locação de barracos. Todavia, mesmo nestes casos, no di-zer do culto professor, as soluções são tomadas em blocos e é nesta coesão que reside a força dos invasores e o eventual direito que por acaso plei-teiem” (GRUPENMACHER; BUSQUETS, 1987, p. 60).

Nesse contexto, se ocorre invasão, é porque o cidadão não tem onde morar, e o Estado não im-plantou devidamente políticas públicas habitacio-nais, assim como não exerceu adequadamente a fiscalização das áreas.

3.3. Dos loteamentos ilegais: clandestinos e irregulares

Os loteamentos ilegais – clandestinos e irregula-res – também têm dado origem aos assentamentos

Invasão, termo muitas vezes rejeitado, é a ocupação de terra alheia, na maioria dos casos por falta de alternativa.


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irregulares. Não se trata de uma invasão, mas de um ato ilegal.

Os loteamentos clandestinos são aqueles que não foram aprovados pelo Poder Público. São im-plantados por oportunistas, que às vezes contam com a participação de agentes públicos.

Como bem ressalta João Lopes Guimarães Junior (op. cit., p. 108-109),

“Outra tendência direta do déficit habitacional é a proliferação de loteamentos clandestinos. As glebas da periferia das grandes cidades foram e ain-da são parceladas sem nenhum controle do Poder Judiciário e sem a observação das normas editadas para fixar parâmetros urbanísticos (vias de circula-ção, áreas livres, declividade do solo, etc.) e garantias registrárias. Particularmente, deve ser apontado o desrespeito à Lei Federal n. 6.766/79. Nesses casos, muitas vezes não há invasão. O que ocorre é a ocu-pação desordenada de lotes, numa escala tal que bairros inteiros são formados sem respeito a qual-quer critério racional de planejamento urbanístico”.

Nesse sentido, Edésio Fernandes, afirma que “[...] dentre outras formas de ilegalidade urbana,

a proliferação de favelas e loteamentos clandesti-nos irregulares é uma das consequências mais fun-damentais dos processos conjuntos de exclusão social e segregação especial que têm caracterizado o crescimento urbano do país. Ao longo das déca-das de urbanização intensiva, dada a combinação entre a falta de política habitacional de cunho social e a ausência de opões acessíveis e adequadas ofe-recidas pelo mercado imobiliário, um número cada vez maior de brasileiros tem tido nas favelas e nos loteamentos periféricos a única forma possível de acesso ao solo urbano e à moradia” (FERNANDES, 2001, p. 193).

Por sua vez, loteamentos irregulares são aqueles que, apesar de aprovados pelos órgãos públicos, não foram registrados ou devidamente executa-dos, tal como ocorre, por exemplo, quando não são observados os requisitos da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei nº 6.766/1979).

4 Consequências das ocupações irregulares de áreas urbanas: marginalização e criminalidade

As ocupações irregulares de áreas urbanas, dentre os vários problemas que apresentam (ur-banísticos, ambientais, sociais), um dos que mais preocupam diz respeito à marginalização do cida-dão e o consequente crescimento da criminalidade, inclusive a organizada.2

Conforme anotado, as moradias são precárias, faltam serviços básicos, o que impede a agregação da família, afeta suas relações sociais, gerando a exclusão social, a marginalidade e a violência.

De um tempo para cá, criminosos, valendo-se da estrutura dos assentamentos, sem iluminação pública, com vias de circulação inadequadas, impe-dindo o acesso de viaturas policiais, e da ausência do Estado, passaram a ocupar espaços nas perife-rias das cidades, onde encontram condições para se esconder e desenvolver suas atividades ilícitas, principalmente o tráfico de entorpecentes.

Essas comunidades, devido à ausência do Estado, acabam sendo controladas por organizações criminosas, e consequentemente contribuem para o aumento da criminalidade nos grandes centros.

Realmente, a implantação de loteamentos clan-destinos sem a observância das normas urbanís-ticas, como ensina José Carlos de Freitas (2000, p. 338), gerando o crescimento caótico da cidade, leva à marginalização dos seus habitantes com o incremento das desigualdades sociais e reflexos na segurança da população local e circunvizinha (vio-lência, comércio de drogas, promiscuidade).

2. O jornal O Estado de São Paulo, no editorial publicado no dia 10/1/2019, “Milícias no Coração do Estado”, embora se refira a mi-lícias, faz considerações que vêm ocorrendo em alguns assenta-mentos urbanos, onde organizações criminosas, “com o controle territorial, centralizam serviços que deveriam ser prestados pelo Estado ou que haviam sido monopolizados por este: venda de água, gás, imóveis, transporte alternativo, sinal de TV e internet e empregos [...] entre outros crimes”.


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Contundente e concisa é a afirmação de José Serra, para quem:

“A violência é mais forte exatamente contra a parcela dos mais pobres, tanto pelos crimes dire-tos de que ela é vítima quanto pela subjugação das áreas mais carentes de nossas cidades ao crime organizado, via tráfico e milícias. É obviamente uma situação intolerável e deve ser uma das prioridades de qualquer governo, não apenas dos estaduais, mas especialmente da União, na medida em que os tentáculos do crime organizado alcançaram todas as Regiões do País, como o comprovam os brutais ataques no Ceará”.3

Por fim, fique bem claro que a grande maioria das pessoas que ali residem são honestas, traba-lhadoras e ali residem por não terem outro lugar para morar.

5 Contribuição da regularização fundiária para a segurança pública

Os assentamentos irregulares nas áreas urba-nas, conforme se vê do item anterior, marcados por moradias precárias, sem a mínima estrutura e a pre-sença do Estado, em sua maioria, estão sob o do-mínio dos grupos criminosos, que atentam contra a segurança pública.

A relevância do direito à moradia adequada abarca a questão da segurança, saneamento bá-sico, educação, saúde, transporte, etc., conforme nº 7 do Comentário nº 4 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU:

“Na opinião do Comitê, o direito ao alojamento não deve entender-se em sentido restrito. Não se trata aqui de proporcionar um simples teto a servir de abrigo ou de considerar o direito ao alojamento exclusivamente como um bem. Pelo contrário, deve ser visto como o direito a um lugar onde seja pos-sível viver em segurança, em paz e com dignidade”.

3. Jornal O Estado de S. Paulo, de 10/1/2019.

Por outro lado, de acordo com o Princípio 15 da Declaração das Organização das Nações Unidas sobre o meio ambiente humano (Estocolmo, 1972),

“Deve-se aplicar o planejamento aos assen-tamentos humanos e à urbanização com vistas a evitar as repercussões prejudiciais sobre o meio ambiente e a obter os máximos benefícios sociais, econômicos e ambientais para todos”.

Edésio Fernandes, referindo-se a pesquisas existentes, observa que:

“A realização gradual de obras de urbanização e a prestação de serviços têm inegavelmente me-lhorado as condições de vida quotidiana das co-munidades beneficiadas. Contudo, se espera que tenham um impacto mais significativo na redução das condições crescentes de pobreza social, os programas de regularização têm de ser tanto parte de um amplo conjunto de políticas socioeconômi-cas especificamente destinadas a gerar emprego e renda” (FERNANDES, 2001, p. 213).

De fato, com a regularização de um assenta-mento urbano, com sua estruturação, implantação de equipamentos sociais, em especial escolas, creches, áreas de esporte e lazer, aumentará a convivência comunitária, as famílias passam a ter melhor qualidade de vida e, consequentemente, mais segurança.

Como bem observa José Aparecido Ribeiro (2017): “A questão habitacional portanto está intima-

mente ligada ao problema da segurança ou a falta dela. Indivíduos que possuem dignidade e endere-ço decente não são presas para o tráfico e portanto não são recrutados facilmente”.

Entretanto, a regularização de um assentamen-to, com o cumprimento das diretrizes pelo Poder

Os assentamentos irregulares nas áreas urbanas estão sob o domínio dos grupos criminosos.


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Público, não é tarefa fácil, considerando a com-plexidade que envolve o fato (questões sociais, ambientais, urbanísticas, financeiras, jurídicas e de segurança pública), a participação de mais de um poder e diversos órgãos estatais e de vá-rios interessados.

Portanto, o Poder Público, ao proceder à regu-larização fundiária em tais áreas, fornecendo uma moradia adequada, em local seguro, dotado de in-fraestrutura e condições saudáveis de habitação, com a consequente inclusão dos moradores e a possibilidade de trabalho, estará contribuindo para o combate à criminalidade, uma vez que dará maior segurança não só para as pessoas que ali residam, como para a sociedade.

6 Da regularização fundiária urbana

6.1. GeneralidadesA regularização fundiária urbana se consti-

tui num dos principais instrumentos que o Poder Público dispõe para, conforme prevê a Constituição Federal (CF) de 1988, “garantir a cidadania e a dig-nidade da pessoa humana” (art. 1º, incisos II e III), “erradicar a pobreza e a marginalidade e promover o bem de todos” (art. 3º, incisos III e IV) e “garantir o bem-estar de seus habitantes” (art. 182).

Dando efetividade a tais dispositivos, a Lei nº 13.465/2017, no art. 9º, estabelece que:

“Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais desti-nadas à incorporação dos núcleos urbanos infor-mais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes”.

Por outro lado, o art. 10 do citado diploma, ao estabelecer os objetivos da Reurb a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e municípios, deixa evidenciada a necessidade de que seja assegurada a prestação de serviços

públicos aos seus ocupantes (inciso I), a permanên-cia dos ocupantes nos próprios núcleos informais regularizados (inciso III), a promoção da integração social e a geração de emprego e renda (inciso IV), a garantia do direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas (inciso VI), a ordena-ção do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habi-tantes (inciso VIII).

Como se vê, a regularização fundiária se cons-titui num processo que abrange aspectos jurídicos, urbanísticos, ambientais e sociais, com o objetivo de legalizar a permanência daqueles que se en-contravam nas áreas ocupadas, e promove melho-rias no ambiente urbano, na qualidade de vida dos ocupantes, na erradicação da miséria, na inclusão social, maior segurança e uma vida mais digna para as pessoas.

Por fim, cumpre observar que a regularização fundiária somente poderá ser aplicada para os nú-cleos informais comprovadamente existentes, na forma desta lei, até 22 de dezembro de 2016 (art. 9º, § 2º).

6.2. Regularização de áreas invadidasAs invasões, como assinalado de início, podem

ocorrer em áreas públicas, de proteção ambiental e particulares (v. retro, item 3.1).

No primeiro caso, o Poder Público, titular do domínio da área invadida (federal, estadual ou mu-nicipal), deverá se valer dos meios legais para re-mover os invasores, como a ação de reintegração de posse.

Nas áreas de proteção ambiental, o Ministério Público, na defesa do meio ambiente, tem ajuizado ações civis públicas objetivando a retirada dos in-vasores e a recuperação do meio ambiente, o que tem dado causa a um conflito – qual direito deve prevalecer: o direito à moradia ou o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.

Deixando de lado a discussão, o que assisti-mos é à dificuldade do Poder Judiciário em dar uma


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solução adequada, considerando a complexidade da matéria, que, no dizer da desembargadora fede-ral Consuelo Yoshida, muitas vezes “exigem trata-mentos cirúrgicos drásticos, como desocupação e demolição forçada, para retorno ou promoção do status quo de uma urbanização sustentável” (YOSHIDA, 2009, p. 92).

6.3. Regularização de loteamentos ilegais

Os loteamentos implantados de forma irregular ou clandestinamente, de forma desordenada e com ofensa às normas urbanísticas e ambientais, como anotado, também se constituem numa das modali-dades de ocupação irregular.

Loteamento irregular é aquele cujo projeto não foi aprovado pelo Poder Público ou, se aprovado, não foi executado de acordo com as normas legais ou o ato de aprovação.

E loteamento clandestino é o que o Poder Público não tem conhecimento.

A competência para promover a regularização do loteamento ilegal, em princípio, é do município.

De acordo com o art. 30 da CF, “Compete ao Município: I - legislar sobre assun-

tos de interesse local; [...] VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, median-te planejamento e controle do uso, do parcelamen-to e da ocupação do solo urbano”.

Por sua vez, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que regulamentou os arts. 182 e 183 da CF, no art. 2º, estabelece que:

“A política urbana tem por objetivo ordenar o ple-no desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes

diretrizes gerais: [...] VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: [...] c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou ina-dequados em relação à infraestrutura urbana [...]; XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbani-zação, uso e ocupação do solo e edificação, consi-deradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais”.

Realmente, não estando o assentamento em área de risco, observadas as normas pertinentes ao Direito Urbanístico e ao Direito Ambiental, ad-mite-se a possibilidade de regularização, principal-mente quando a ocupação é antiga e tolerada pela Administração Pública.

Por fim, nos termos da Lei nº 12.651/2012 e Lei nº 13.465/2017, tem sido admitida a regularização fundiária de ocupação irregular em área de preser-vação permanente, com base no interesse social ou interesse específico.

7 Do processo de regularização fundiária urbana

7.1. GeneralidadesA regularização fundiária urbana se consti-

tui num processo através do qual se legaliza o direito de propriedade ou posse e, consequen-temente, da permanência de moradores nas áreas ocupadas.

Entre os objetivos da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável – Rio + 20, para os fins deste trabalho, podem ser destacados os seguintes: a) nº 3: “assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar de todos”; b) nº 11: “Tornar as cidades e os assentamentos hu-manos inclusivos, seguros, resilientes”.

A Lei nº 13.465/2017, quando se refere a me-didas sociais para a solução dos problemas que envolvem ocupações irregulares por pessoas de

A regularização fundiária urbana se constitui num processo através do qual se legaliza o direito de propriedade ou posse.


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baixa renda, de modo a lhes proporcionar uma moradia digna, com qualidade de vida, se apre-senta como um dos instrumentos adequados para contribuir no combate à criminalidade e violên-cia urbana.

Realmente, como já foi dito, a legitimação da propriedade contribui para a inclusão social, uma vez que garante a segurança jurídica, a moradia dig-na, com acesso aos serviços essenciais.

Na medida em que o assentamento é regula-rizado, ou seja, são abertas ruas transitáveis, as casas são identificadas, são implantados os sis-temas de água potável, saneamento, iluminação pública, áreas de lazer, espaços públicos, escolas, transporte público, as famílias não mais se sentirão excluídas e não se sujeitarão às ordens das organi-zações criminosas.

A ausência de tais serviços, como é sabido, concorre para a atividade das organizações crimi-nosas. E, com o ordenamento urbanístico e a pre-sença do Estado, os moradores locais poderão se livrar do domínio de tais organizações. Os jovens não serão cooptados.

Enfim, como bem observa José Aparecido Ribeiro: “Onde tem cortiços, barracos, becos, esgo-

to a céu aberto, vielas, e ruas estreitas, lá estará o tráfico se movimentando, quase sempre, livre-mente. Com efeito, essa deveria ser a prioridade número um de governantes comprometidos com a segurança e a cidadania. A questão habitacio-nal portanto está intimamente ligada ao proble-ma da segurança ou a falta dela. Indivíduos que possuem dignidade e endereço decente não são presas para o tráfico e portanto não são recruta-dos facilmente. Se quer acabar com a violência, governo e sociedade precisam antes acabar com favelas oferecendo cidadania e endereço digno para milhões de pessoas que vivem em mais de 20 mil comunidades existentes espalhadas pelo território nacional. Só assim o Brasil deixará de fi-gurar na lista de países mais violentos do mundo” (RIBEIRO, 2017).

7.2. Procedimento administrativoO procedimento administrativo para a

Reurb vem disciplinado no Capítulo III da Lei nº 13.465/2017, que, no art. 28, apresenta as fases a serem observadas.

Inicia-se com o requerimento dos legitimados (inciso I), os quais vêm elencados no art. 14, a saber:

“I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; II - os seus bene-ficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, asso-ciações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interes-se público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvi-mento urbano ou regularização fundiária urbana; III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, lotea-dores ou incorporadores; IV - A Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e V - O Ministério Público”.

A Reurb, segundo o art. 32 da citada lei, “será instaurada por decisão do Município, por meio de requerimento, por escrito, de um dos legitimados de que trata esta Lei”.

Outrossim, o art. 35 estabelece o que deverá conter projeto de regularização fundiária, destacan-do-se o projeto urbanístico (inciso V), e o art. 36 esta-belece os requisitos mínimos que ele deverá conter.

7.2.1. Das câmaras de prevenção e regularização de conflitos administrativos

Os municípios, conforme reza o art. 34, “poderão criar câmaras de prevenção e reso-

lução administrativa de conflitos, no âmbito da administração local, inclusive mediante celebra-ção de ajustes com os Tribunais de Justiça esta-duais, as quais deterão competência para dirimir conflitos relacionados à Reurb, mediante solu-ção consensual”.

Dispõe o § 2º que “Se houver consenso entre as partes, o acordo será reduzido a termo e constituirá


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condição para a conclusão da Reurb, com a conse-quente expedição da CRF”.

O procedimento de mediação poderá ser ins-taurado de ofício ou mediante provocação (§ 3º).

Por fim, a teor do que reza o § 5º, “Os Municípios e o Distrito Federal poderão, me-

diante a celebração de convênio, utilizar os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania ou as câmaras credenciadas nos Tribunais de Justiça”.

Trata-se de medida de grande alcance, uma vez que não são todos os municípios que têm condições de implantar uma câmara. Consequentemente, ao firmar convênio com os Cejuscs ou câmaras priva-das credenciadas junto aos Tribunais de Justiça, as questões surgidas na regularização poderão ser solucionadas de forma mais rápida.

Ademais, como os conflitos envolvendo a ocupação irregular e em regra o Poder Público são complexos, envolvendo uma forte carga social, a in-tervenção de atores de diversas áreas, a mediação se apresenta como uma ferramenta que leva as par-tes envolvidas a resolvê-los de forma mais pacífica.

Aliás, os municípios de Cubatão e Bertioga, do Estado de São Paulo, firmaram convênio com a Câmara de Mediação para a solução de confli-tos socioambientais da Universidade Católica de Santos, credenciada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, para a regularização de as-sentamentos irregulares e capacitação de media-dores para poderem exercer suas atividades nos respectivos municípios.

7.3. Procedimento judicialAções civis públicas objetivando a remoção dos

ocupantes de áreas de interesse ambiental e a re-cuperação dos danos causados têm sido ajuizadas, principalmente pelo Ministério Público.

Entretanto, conforme temos sustentado, “a judicialização das questões não se mostra a

medida mais adequada, pois, além da complexida-de do procedimento, temos que considerar que a solução do conflito socioambiental não está só nas

mãos dos órgãos da Justiça, mas na dependência de medidas a serem tomadas por outros órgãos públicos. Para onde e como remover os ocupantes são questões sempre recorrentes e que depen-dem de atores que nem sempre estão envolvidos no processo” (YAGHSISIAN; FREITAS; CARDOSO, 2018, p. 97).

Ademais, conforme ainda observei: “[...] através da mediação, as partes envolvidas

terão oportunidade de serem ouvidas, dialogar com os representantes do Poder Público e, em comum acordo, chegar a uma solução que a todos atenda. Não será uma decisão imposta, que nem sempre soluciona a questão. Pelo contrário, a mediação, além de colocar um fim no litígio, pode levar as pes-soas envolvidas à construção de uma boa convi-vência” (FREITAS, 2017).

Por outro lado, ainda que a decisão julgue pro-cedente a ação e determine a desocupação da área, nem sempre ela é cumprida. Um único exem-plo, como as dificuldades em obter um local para remover os ocupantes, é bastante para que não se consiga cumprir a decisão. É o que ocorreu na ação movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo para a remoção dos ocupantes de área de mananciais situadas no complexo Billings- -Guarapiranga, que foi julgada procedente, cuja sentença foi confirmada pelo Tribunal de Justiça, mas até hoje não foi cumprida.

8 Considerações finais

A CF reconhece o direito à moradia como um direito fundamental, cujo conceito abrange, conforme o nº 7 do Comentário nº 4 do Comitê

Ainda que a decisão determine a desocupação da área, nem sempre ela é cumprida.


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de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, a questão do acesso à água potável, sa-neamento básico, segurança, educação, saúde, transporte, etc. Na falta de ter onde morar, pes-soas de baixa renda, na busca de moradia, pas-saram a invadir áreas públicas ou particulares, dando causa a comunidades desestruturadas, sem um mínimo de infraestrutura e intervenção do Estado, o que tem dado causa ao aumento da criminalidade.

Como as políticas habitacionais não têm sido suficientes para solucionar ou ao menos minimizar o problema e as invasões continuam ocorrendo, a regularização fundiária urbana dis-ciplinada pela Lei nº 13.465/2017 se apresenta como o instrumento adequado para a reorgani-zação da área degradada, a inclusão social dos seus ocupantes, que não só poderão ter sua

moradia legalizada, como uma melhoria na qua-lidade de vida.

Ademais, como atualmente, nos assentamentos ilegais, o acesso da polícia é restrito, devido à irre-gularidade das vias de locomoção (ruas estreitas, vielas, becos), o crime organizado se vale desta cir-cunstância para explorar o tráfico de entorpecentes e de armas com a reorganização urbana da área, e principalmente porque o Estado não está presente.

Com a regularização de referidos assentamen-tos, com uma presença mais efetiva do Estado, será possível cumprir as recomendações da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Habitat II, realizada em Istambul, Turquia, em junho de 1996, segundo a qual: “Nossas cidades devem ser um lugar onde os seres humanos vivem em condições satisfatórias com dignidade, boa saú-de, segurança, alegria e esperança”.

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