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REVISTA ELETRÔNICA DO CURSO DE DIREITO DO CENTRO UNIVERSITÁRIO DE ARARAS- ESTADO DE SÃO PAULO VOLUME 18 – Nº 01 - 2018

Revista Jurídica do Centro Universitário ”Dr. Edmundo Ulson” – UNAR, Araras, v.18, n.01, p.131-150, nov.2018. DOI: 10.18762/1983-5019.20180007

O PRESENTE SERÁ PASSADO POR ALGUMAS PÁGINAS: AS POLÍTICAS

PÚBLICAS E A COMPULSORIEDADE DA VACINAÇÃO EM 1904.

Fernanda Cristina COVOLAN

ISABELLA SAYURI

Introdução

Em que pese o correr dos anos, que se transformam em décadas, a saúde pública

continua ocupando lugar de destaque nos anseios populares e nas ações dos gestores

públicos. Basta ligar a TV ou ler o jornal, ou realizar pesquisa mais aprofundada para

tomar conhecimento do reaparecimento de diversas doenças que se pensavam

erradicadas no país, graças as políticas de vacinação para as quais intensas campanhas

foram encampadas por décadas.

E espantosamente, em tempo de veloz disseminação de saberes, graças aos meios

digitais, o que se tem observado é a disseminação da desconstrução dos saberes,

gerando dúvidas que são amplificadas por teorias com poucas bases científicas,

jogando-se por terra um longo processo de conscientização da importância dos métodos

de prevenção de certas doenças graves.

Os números revelam que os índices de cobertura vacinal têm diminuído

sistematicamente, especialmente entre crianças pequenas, e novos surtos de doenças que

as últimas gerações não conheciam senão nas regiões endêmicas, reaparecem próximas

aos grandes centros, como a febre amarela.

Seria possível tornar compulsória a vacinação, de modo a impedir a disseminação destas

doenças já desaparecidas, não experimentadas por pelo menos uma geração ou duas?

Seria esta uma violação da liberdade garantida constitucionalmente, inclusive com

violação da incolumidade física? Estaria o direito coletivo e individual à saúde (direito

Mestre em Direito na Unimep; Doutoranda em Direito Político e Econômico na Universidade Presbiteriana Mackenzie, com bolsa Capes/Prosuc; Professora e coordenadora de grupo de Iniciação Científica em História do Direito, e supervisora de TCC no Centro Universitário Adventista de São Paulo. Graduanda em Direito pelo Centro Universitário Adventista de São Paulo; estagiária concursada na Defensoria Pública de Limeira.



social, portanto) acima deste direito à liberdade, da categoria dos direitos civis? Não

seria a compulsoriedade uma forma de política pública, quando a conscientização

parece não surtir efeito?

Na hipótese de se estender tal reflexão teórico-jurídica certamente seriam analisadas as

relações entre os direitos fundamentais, em face do seu valor semelhante. Em que pese a

dificuldade desta discussão, é possível fazer uma reflexão ao voltar-se os olhos ao

passado, há mais de 100 anos atrás, quando no país pela primeira vez introduz-se a

vacinação como forma de prevenir doenças. Diante da falta de colaboração ou

conhecimento popular, agravados por métodos autoritários de convencimento social,

uma lei que tornava a vacinação compulsória e permitida a entrada nas casas para

inspeção sanitária e medidas ditas profiláticas, causou grande ebulição social na cidade

do Rio de Janeiro, denotando a dificuldade do governo de transformar a cidade segundo

o modelo moderno que ambicionava.

Em face desta dicotomia entre as experiências presentes e passadas, este trabalho se

dedica a refletir sobre a teoria das políticas públicas, recentemente abraçada pelo

Direito, já que o sistema de realização destas passa por estruturas jurídicas, além da sua

face de estudo nas ciências políticas, a saber: elaboração normativa, interpretação,

fiscalização e execução das normas, limites legais de ação dos entes públicos, e

interferências judiciais, como o denominado ativismo judicial.

Na sequência então se adentra a análise do fenômeno histórico-social referido para,

comparando teorias recentes a práticas antigas, permitir a reflexão sobre o alcance e

possibilidades da norma como meio de realização de mudanças públicas específicas, em

especial nas situações em que os costumes ou concepções se contrapõem.

Políticas Públicas

O ser humano em todos os estudos que discute sobre determinado elemento, objeto de

pesquisa, deve mostrar o seu marco inicial, e se não for possível, pelo menos definir do

que se trata. Partindo dessa premissa, segundo o Dicionário Aurélio, uma das definições

para política pode ser: ação cortês e civil do Estado no agir; Público, que se refere ao

povo em geral ou que visa o interesse público.



O conceito de Políticas Públicas ainda não encontrou está, em especial dentro da seara

jurídica, terminantemente definido, mas Bucci (2006, p. 241) trata das Políticas Públicas

como ação governamental, dizendo:

A doutrina diverge sobre se as políticas públicas são atos, normas ou

atividades. Em uma definição concisa, afirma-se que políticas públicas

são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à

disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de

objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

[...] o fato de que a política pública é um programa, isto é, um

conjunto coordenado de ações; a adjetivação de que se trata de ações

governamentais, ou seja, levadas a cabo, ao menos prioritariamente,

pelo Estado: e, por fim, os objetivos, que devem ser socialmente

relevantes.

Partindo-se desta conceituação do tema, o outro aspecto relevante para entender o

assunto do presente trabalho é mostrar em que as Políticas Públicas se fundamentam.

Segundo alguns estudiosos, as políticas são embasadas nos direitos sociais, e teriam

emergido com a existência deles, os quais se concretizam pelas ações positivas do

governo para o público. Estas atividades tentam diminuir as desigualdades sociais, e se

consolidaram a partir do século XX, quando o Estado ganhou maior liberdade para

intervir nas relações coletivas e dessa forma proteger e fazer valer direitos necessários

para a coletividade. (BUCCI, 1997, p. 90).

Entretanto, para melhor compreensão das Políticas Públicas, convém igualmente buscar

uma definição dos direitos sociais. Bernardo Gonçalves Fernandes (2013, p. 577)

explica que os direitos sociais, integrantes do conjunto dos direitos fundamentais, são

comumente identificados, na teoria de direitos geracionais - em que a primeira geração

teria dado meios para o surgimento da segunda geração, e assim sucessivamente - como

direitos de segunda geração:

Os direitos sociais constituem-se no segundo grupo integrador do

conceito de Direitos Fundamentais, [...], os direitos sociais não só

alargam a tábua de direitos fundamentais, mas também redefinem os

próprios direitos individuais.

Sua origem histórica está na crise da tradição do Estado Liberal e na

consagração do paradigma do Estado Social de Direito, que,

rompendo com os padrões formalistas de igualdade e de liberdade do

paradigma anterior, vão buscar mecanismos mais concretos de



redução das desigualdades socioeconômicas dentre os membros da

sociedade. (FERNANDES, 2013, p. 577)

Todavia, importa ressaltar que Fernandes (2013), como se pode observar pelo primeiro

dos parágrafos acima, não defende a ideia geracional dos direitos fundamentais, já que

compreende que eles interferem uns nos outros, e são interdependentes, além de ser

necessária a análise dos casos em espécie de modo a identificar o lugar ocupado por

aquela gama de direitos: se coletivo, social ou individual.

Em suma, portanto, os direitos sociais são direitos fundamentais, que passam a ser

efetivados mediante a intervenção do Estado, que até então, no modelo de estado liberal

moderno, estava impedido de intervir ativamente na economia, entendendo-se que esta

era a única maneira de efetivamente garantir-se a liberdade de cada indivíduo

pertencente ao seio social: ao Estado cabia a tarefa de permitir e garantir a não

interferência nesta liberdade, inclusive, no caso que aqui interessa, da interferência do

próprio Estado que desequilibraria a natural tendência do mercado para autorregular-se.

Em que pese hoje em dia ser claro que não há mais estados liberais no modelo clássico,

nem mesmo os que aparentemente possuem pouco grau interventivo, se estudados de

perto, também é verdade que há estados em que, admitida a intervenção mínima

necessária para garantir que a liberdade possa se expressar e gerar benesses sociais,

compreende-se que cabe a cada indivíduo sozinho alcançar seus objetivos, pela força do

seu caráter e capacidades, sem que se considere diferenças de cunho econômico e social

existentes entre os indivíduos.

Na passagem do século XIX para o XX o processo de industrialização dos países

centrais levou à situações inesperadas para os meios antes existentes de proteção social

contra os males próprios da existência: doença, acidentes, morte. E neste processo uma

nova categoria de cidadãos se auto erige, os trabalhadores urbanos, operários de fábrica,

que percebem seu valor e desafiam autoridades e governos reivindicando garantias em

face da falácia da igualdade contratual entre o trabalhador e o contratante.

Os direitos sociais, uma vez introduzidos nas normas e por fim nas constituições

tornaram-se direitos positivos, e paulatinamente migrando de uma concepção de normas

dirigentes para direitos garantidos que exigiam ação direta do Estado, por meio de

elaboração e implantação de programas e serviços custeados pela sociedade através de

impostos, para minorar desigualdades, ampliando, assim, o status de igualdade

constante do rol principal dos direitos humanos.



Em face disso, da necessidade desta elaboração e implantação de programas e serviços

sociais é que as normas fundamentais que tratam dos direitos sociais tendem a ser

interpretados dentro da lógica da reserva do possível, ou seja, compreendendo-se que

há, infelizmente, limites econômicos para que a igualdade se realize – que todos os

direitos sociais sejam garantidos em seu patamar mais elevado.

E quais são os direitos sociais? De acordo com o artigo 6º da Constituição Federal de

1988, são direitos sociais: a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o

lazer, a segurança e outros elencados nos demais dispositivos da Carta Magna do Brasil.

Como se vê, os constituintes parecem ter pensado o rol dos direitos sociais dentro da

lógica de uma constituição dirigente, ou seja, como uma carta política, instrutora das

ações dos poderes públicos, mas sem que pudessem ser diretamente exigidos como

direitos diante dos tribunais. Mas a norma não se esgota no desejo do seu autor, antes

mantém-se viva pela interpretação que sofre enquanto vige, e deste modo alguns destes

direitos, em especial o direito à saúde, passou por este caminho de mudança de

interpretação.

Uma vez compreendidos os direitos sociais, falta referir que são eles os objetos das

Políticas Públicas. Logo, compreende-se que as políticas públicas seriam o meio

executório destes direitos fundamentais. No entanto Maria Bucci (1997, p. 89) relata

que há complexidade no tema, “O tema é, por natureza, muito complexo. Em primeiro

lugar, porque não é um tema ontologicamente jurídico, mas é originário do universo de

preocupações da teoria política”.

Além disso, para que haja meios de diminuição das desigualdades, é necessária a

intervenção de um “estranho” nessa relação, o Estado, que tem a função de criar e

executar ações que realizem os direitos garantidos pela norma. Esta atividade estatal,

que pode ser feita direta ou indiretamente e que conta com a colaboração dos demais

entes públicos ou privados para assegurar o direito interindividual, recebe a

nomenclatura de Política Pública.

A necessidade de compreensão das desigualdades sociais, políticas,

econômicas e culturais, historicamente oprimidas tanto pelo Estado

como pela sociedade dominante, faz- se imprescindível como

categoria jurídica em busca da concretização dos direitos sociais,

amplamente valorizados na tarefa de redemocratização imposta pela

Constituição Federal de 1988. (SPAT; SUPTITZ, 2015, p. 4).



Ademais, é de grande relevância tratar da competência da iniciativa das Políticas

Públicas, pois segundo Ana Maria Dallari Bucci (1997), o caminho que as políticas

públicas seguem, e seu objetivo final, são decisões que cabem aos representantes do

povo, logo, ao Poder Legislativo, que as estabelece em forma de normas. No entanto, há

a parcela dessa função que cabe ao executivo, que é a parte da realização do plano ou

programa, o que permite que uma parte dessa capacidade de gerir essas políticas sociais

fique no encargo do Poder Executivo. Assim, no mesmo sentido completa:

Parece relativamente tranquila a ideia de que as grandes linhas das

Políticas Públicas, as diretrizes, os objetivos são opções políticas que

cabem aos representantes do povo e, portanto, ao Poder Legislativo,

que as organiza em forma de leis de caráter geral e abstrato, para

execução pelo Poder Executivo, segundo a clássica separação de

poderes de Montesquieu. Entretanto, a realização concreta das

Políticas Públicas demonstra que o próprio caráter diretivo do plano

ou do programa implica a permanência de uma parcela da atividade

“formadora” do direito nas mãos do governo, Poder Executivo,

perdendo-se a nitidez da separação entre os dois centros de

atribuições.

E por conta dessa divisão de função que João Trindade Cavalcante Filho (2013) busca

analisar quais são os limites da iniciativa parlamentar sobre esses atos governamentais

de direção e execução dos direitos fundamentais do indivíduo, no contexto social. A

discussão parte da dúvida quanto à possibilidade do Legislativo iniciar projetos de lei

que constituam as Políticas Públicas, ou se se trata de diligência exclusiva do Poder

Executivo, sugerindo uma análise dos textos constitucionais, para que se possa perceber

desde quando essa segmentação de poderio com relação a instauração das Políticas

Públicas existe.

Dessa forma, menciona o artigo 61, §1º, II, e, da CF (na redação dada pela Emenda

Constitucional, nº 32, de 11 de setembro de 2001) que dispõe do seguinte texto:

Art. 61 [...]

§ 1º- São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis

que:

[...]

II- disponham sobre:

[...]

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração

pública, observado o disposto no art. 84, VI;

[...]



Nos dias atuais, segundo Ives Gandra da Silva Martins e Celso Ribeiro Bastos (1995),

entende-se que a competência para a iniciativa das políticas públicas seria do Executivo,

por entenderem que este possui mais conhecimento que o Legislativo, por estar gerindo

a máquina pública, e a outorga para a casa legislativa seria um risco, tendo em vista que

as iniciativas públicas tratam sobre assuntos que fogem da especialidade do legislativo.

Diversamente, Daniel Sarmento (s\a, p. 2) entende que ambos os poderes teriam esta

capacidade já que dentro do Congresso tanto é possível que haja muitos tecnicamente

capacitados como podem contratar peritos ou indivíduos bem preparados ao seu dispor,

não sendo esta a razão para que as políticas públicas ficassem aos cuidados da casa

legislativa, mas elucida que é o Poder Executivo o mais apto.

Entretanto, Cavalcanti Filho (2013) discorda desta alegação que o Legislativo seria

inculto para instituir as normas que gerassem as Políticas Públicas, pois mesmo que o

Executivo tenha mais contato com tais políticas, não quer dizer que o Legislativo criaria

normas sem sentido, tendo em vista que tal poder não é completamente alheio aos

assuntos administrativos.

Além disso, sempre haveria o poder do veto, que o Chefe do Executivo poderia usar, e

que da mesma forma, se fosse concedida a iniciativa apenas para o Executivo, o

Congresso Nacional teria a prerrogativa de emendar o projeto, desmistificando esse

argumento que o Legislativo pode produzir leis absurdas. A ideia da divisão é para que

haja o equilíbrio entre os poderes, e que melhor se concretizem os direitos do povo, por

meio das políticas públicas.

As Políticas Públicas ganharam muito mais campo na Carta Magna de 1988, mas

historicamente há uma tendência de situar na Era Vargas, a partir de 1930, seu processo

de formação, já que logo após assumir a presidência, Vargas inicia uma reforma

constitucional que lhe permite legislar por decretos. O final do ano de 1930 ainda veria

vários destes decretos regulamentando direitos de natureza laboral e a positivação de

direitos.

A Constituição de 1934 seria tida como a primeira constituição brasileira a dedicar uma

parte de si para a garantia dos direitos sociais, o que se repetiria em todas as

subsequentes, mesmo quando os direitos civis e políticos foram relativizados. Mas seria

necessário que os direitos sociais estivessem positivados para que as políticas públicas

existissem?

Ao considerar-se a conceituação aqui trazida, quer parecer que não, já que tais políticas

são atividades organizadas e levadas a cabo pelo governo. Pois as Políticas Públicas são

nomenclatura para as atividades exercidas pelo governo, e as ações ou normas do



Estado para com o seu povo sempre foram imprescindíveis, mesmo que em

determinados períodos históricos a ideologia principal fosse da não intervenção.

(BALBINO, 2013).

Outro aspecto da política pública, que cabe como objeto de pesquisa, é que estas ações

governamentais podem ser vislumbradas em ângulos diversos: vista como a execução

de uma lei com o fim de assegurar os direitos sociais – uma visão positiva; mas se os

programas causarem segregação indireta, como estigmas pelo uso das referidas

políticas, pode haver um benefício de natureza econômica, mas uma grande perda de

valor de si quanto ao meio social em que se vive.

Pensando nestas questões: definição de políticas públicas, sua vinculação teórica com

direitos sociais, seus efeitos e limites é que se pensou em olhar para um momento

emblemático da história brasileira, também símbolo das mudanças científicas e das

mudanças políticas do país, a Revolta da Vacina.

A Revolta da Vacina

A Lei da Vacina de 1904, de natureza compulsória, culminou em uma das maiores

manifestações da história do Brasil, consoante as palavras de Sevcenko(2010, p. 11),

“Nunca se contaram os mortos da Revolta da vacina. Nem seria possível, [...]. Seriam

inúmeros, centenas, milhares, mas é impossível avaliar quantos. [...]”.

A Revolta da Vacina foi resultado de um conjunto de elementos: 1- a falta de

informação do povo sobre os planos de saneamento que o Estado estava criando; 2- a

compulsoriedade da lei que não apenas elevou o direito coletivo acima do individual,

como esqueceu a humanidade dos necessitados; 3 – a incitação de um grupo político de

oposição que desejava capitalizar com o insucesso da medida.

Os antecedentes e pressupostos históricos que conduziram à república no Brasil em

nada se assemelham as que se deram nos países centrais, cuja transição para a

democracia se deu após processos revolucionários, ou por influência destes.

Além disso, nestes países a democratização, paulatina, andou pari passu com o processo

de industrialização/urbanização, que implicavam em mudanças econômicas e sociais

profundas, que pediam um novo arranjo político e uma nova ordem econômica.

De todo modo, considerando-se o interregno temporal entre o republicanismo liberal

nos países centrais e seu início no Brasil, é importante retomar que o republicanismo

liberal não era exatamente democrático no senso atual, já que predominavam os

chamados liberais conservadores, que entendiam ser



[...] essencial o retorno do governo às mãos de uma elite política

culta, esclarecida e verdadeiramente liberal (isto é,

conservadora) Devidamente aparelhada, ela poderia reprimir a

anarquia socialista e, por meio de privatizações, fazer o Estado

recuar aos limites traçados pelas infalíveis leis do mercado.

(LYNCH, 2014, p. 84)

Não era, como se vê, um republicanismo ou liberalismo “radical”, com inclusão de

mulheres entre os eleitores, direitos políticos de mão dupla – votar e ser votado. Não se

desejava inclusão, mas a manutenção do ideário de liberdade para a propriedade,

fundamentalmente, e direitos formais de igualdade.

Nem Deodoro nem Floriano, seu sucessor, tiveram êxito na retomada da ordem e da paz

políticas, até que Campos Sales, cujo governo se iniciou em 1898, trouxesse da

Argentina inspiração para sua Política dos Governadores, pacto político que garantiu os

situacionismos estaduais, vetou o pluralismo político e reservou legislativos governistas.

E também do país vizinho copiou-se a prática de meios interventivos de repressão às

oposições políticas, como os estados de sítio e intervenções federais, frequentes no

período. (LYNCH, 2014, p. 110)

O modelo adotado parece ter sido mesmo aquele idealizado pelo republicanismo

paulista, para o qual o Estado brasileiro deveria ser conservadoramente liberal,

afastando-se da atuação econômica e social do país, abraçando o federalismo e a divisão

entre Igreja e Estado, mas especialmente deixando livres os estados para organização de

suas políticas econômicas, o que certamente foi mais favorável aos estados

exportadores.

A Política dos Governadores permitiu o desenvolvimento da conhecida política Café

com Leite, segundo a qual São Paulo e Minas Gerais revezariam o cargo de presidente,

mantendo os pactos com os estados. Primeiro, importa deixar claro que isso não

significou que as presidências foram de paulistas e mineiros, intercalando-se, mas sim

foram dos candidatos endossados pelos referidos estados, que poderiam ser de outros

lugares.

Em segundo lugar, para o que aqui interessa, o Rio de Janeiro, além de capital do estado

era também a capital do país, razão pela qual as políticas desenvolvidas naquele

município tinham interferência de ambas as instâncias, e os interesses do governo

federal em muito influenciavam as políticas urbanas.



A república na capital implicara em forte processo de migração de pessoas

desempregadas, na esperança de encontrarem meios de subsistência na cidade mais

importante do país de então. O número de habitantes da cidade sofreu um extremo

crescimento nestes primeiros anos.

Assim, o começo do século na cidade do Rio de Janeiro com o presidente Rodrigues

Alves (1902-1906) e o prefeito Pereira Passos foi marcado por novos ideais de

modernização, com desejo de construção de novas vias e novos edifícios segundo

modelos europeus, de modo a deixar de lado as aparências do período imperial e

principalmente colonial. Para a realização destes intentos foram deitadas abaixo muitas

casas no centro da cidade em que se administravam cortiços e vivia a gente mais pobre,

e muitos libertos. Chegou-se ao ponto de derrubarem todo um morro, que concentrava

muitas moradias populares.

Ao mesmo tempo, Rodrigues Alves e o cientista Oswaldo Cruz, apoiado pelo

presidente, planejam outro tipo de reforma, higienista, com o fito de tornar a capital do

país sinônimo de lugar aprazível, destruindo a imagem de cidade cheia de doenças, a ser

evitada por viajantes.

Como bem resume Sevcenko (2015), esse número exacerbado de habitantes, os centros

do Rio de Janeiro tornaram-se um caos, as ruas eram sujas, por causa da quantidade de

lixo que era produzido diariamente e que ficavam jogados nas alamedas. Sem

mencionar a aparência da cidade, lotada de cortiços que ficavam localizados exatamente

no centro, e essas sujeiras se tornaram a porta de entrada para diversas doenças, que se

proliferavam por meio de mosquitos, ratos, bactérias e fungos, e que desencadearia

grandes epidemias na cidade.

Ora, quando o governo de Rodrigues Alves desencadeou sua maré de

reformas, uma das intenções não anunciadas, mas fáceis de prever, foi

justamente a conjuração do perigo permanente a que o Estado estava

sujeito. De fato, essa era uma preocupação altamente coerente com a

estratégia política dos governos civis, cujo intuito maior, pelo que

vimos, era exibir ao mundo desenvolvido a imagem de uma nação

próspera, civilizada, ordeira e dotada de instituições sólidas, a imagem

de um Estado consolidado e estável. (SEVCENKO, 2015, p.80).

A reforma iniciada por Pereira Passos no urbanismo da cidade pode até não ter tido por

finalidade a divisão social da cidade, já que seus planos também criavam formas de

integração entre os diversos bairros e facilitava a circulação. Mas de fato, com a

expulsão violenta dos moradores dos cortiços e pensões do centro, sem qualquer auxílio



material, estes buscaram outros lugares onde habitar, havendo associações históricas

entre a formação das primeiras favelas nos morros centrais e tais medidas de

modernização urbana.

Quanto às políticas sanitaristas, elas de fato eram necessárias. As epidemias de febre

amarela, varíola, peste bubônica eram apenas parte das que ocorriam ali. A cidade não

tinha qualquer estrutura de saneamento, mas o que agravava a situação – não muito

diferente em Paris apenas alguns anos antes, era o desconhecimento sobre os modos de

disseminação de doenças, que permitia epidemias de grande extensão e gravidade.

O que havia mudado, no começo do século, era justamente este conhecimento, que

chegava no Brasil pela mão de Oswaldo Cruz, cujo contato com o Instituto Pasteur

havia permitido trazer para o país as mais inovadoras medidas de saúde pública e

combate de doenças. Começando em São Paulo, que se antecede em diversas áreas de

direitos sociais, Oswaldo Cruz é trazido pelo paulista Rodrigues Alves quando da

assunção da presidência, justamente em um dos momentos de maior caos derivado de

epidemias.

A nova ciência da qual Oswaldo Cruz se tornara representante era, por

isso, a resposta desejada pelas autoridades ante a questão da higiene

pública- o que fez com que fossem dados a ele plenos poderes para

enfrentar a questão. Com saber científico aliado à força política, o

médico conseguiu medidas duras visando a eliminação das moléstias

que atingiam a capital- com a criação de novos instrumentos e leis que

tinham como objetivo aumentar o controle público sobre salubridade

da capital. (PEREIRA, 2002, p.17).

E frente a essa responsabilidade o médico trouxe como tratamento para a varíola, a

doença responsável pela epidemia na cidade, a aplicação de vacinas, o que não foi

compreendido pela população, ao mesmo tempo em que Cruz demonstrava pouco

interesse em conscientizar e ensinar, tendendo ao uso da força, partindo do pressuposto

da ignorância dos insatisfeitos. A cidade sofria um processo de modernização com

expulsões que atingiram os mais pobres, e a compulsoriedade da vacina só chegou a

porta dos mais pobres, implicando em invasões às casas e violação dos corpos,

considerado inadmissível pelos maridos, quanto a suas esposas. (LOPES, 2000, p.83).

O mais intrigante desse episódio histórico é que realmente os sujeitos que habitavam o

Rio de Janeiro necessitavam de um reforma urbana, precisavam que políticas de saúde

fossem criadas e executadas, mas a falta de consciência por partes de seus instituidores

quantos aos métodos – criação de leis com sanções, dando ao poder de polícia licitude

para atos considerados então imorais, causaram uma revolta social sem precedentes.



Como diria Foucault (2002), em sua sanha de vigiar e punir, de modo a normalizar o

comportamento social ainda que por meio da força, causando suplícios, deixou-se de

lado a oportunidade de educar sobre a doença, tornando-se um ato ilegal de poder.

Referente a necessidade da sociedade carioca em receber a vacina, o próprio Sevcenko

(2010, p. 18) confirma que o argumento do governo de tornar a vacina uma obrigação

legal era necessário:

O argumento do governo era de inegável e imprescindível interesse

para a saúde pública. E não havia como duvidar dessa afirmação, visto

existirem inúmeros focos da varíola no Brasil, o maior deles

justamente na cidade do Rio de Janeiro. [Demonstra um

acontecimento da época, para confirmar a precisão de um tratamento

para a doença]. Esse mesmo ano de 1904 atestou um amplo surto

epidêmico: [...] e o total de óbitos devido à varíola seria de 4.201.

Contudo, porque então o povo não aceitou essa medida? Qual foi o erro dos

instituidores dessa norma legal? Com certeza, não terem conquistado a confiança do seu

povo. E terem falhado com a publicidade que apresentava a composição da vacina. A

população brasileira tinha seus motivos para desconfiar de seus representantes, a

começar pelo fato que quando as teorias da medicina moderna chegaram ao país foram

impostas para os pobres: “uma medida que é essencialmente um controle da saúde e do

corpo das classes mais pobres para torna-las mais aptas ao trabalho e menos perigosas

às classes mais ricas”. (FOUCAULT, 2011, p.97)

A medida obrigatória pretendia conciliar os altos e importantes interesses da saúde

pública, com as garantias constitucionais pertinentes aos direitos individuais, presentes

na Constituição de 1891. No entanto, esse alvo nem passou pela mente da população,

pois eram bombardeados pela publicidade feita pela oposição, que enraivecidos,

respondiam ao governo que, no caso da lei brasileira, os métodos de execução do

decreto de vacinação eram agressivos, os soros e sobretudo os aplicadores pouco

confiáveis, e os funcionários, enfermeiros, fiscais e policiais encarregados da campanha

manifestavam instintos brutais e moralidade discutível. Experiências ruins de

campanhas anteriores eram relembradas, e esses opositores ainda apelavam, dizendo

que os governantes deveriam deixar a escolha/consciência e liberdade de cada um para

sua aplicação, como prova da eficiência benéfica para eles. (SEVCENKO, 2010, p. 18).

O não cumprimento da norma possui relação mais íntima com o sentimento de violação

de suas crenças e direitos individuais, que os opositores fomentavam nas entrevistas ou

nos jornais, do que simplesmente uma negativa por vontade de ir contra o governo.



Arguia-se o direito à liberdade e propriedade privada de cada um, e a população mais

vulnerável, ao ver os agentes sanitaristas entrando forçadamente em suas residências,

usando de força para praticar a vacinação, sem qualquer respeito, a resistência era

esperada. (PEREIRA, 2002)

Sevcenko (2010) mostra que, naquela época, a sociedade era extremamente recatada,

apenas os braços já eram considerados como parte íntima do corpo, cuja simples

menção em público constrangia a todos, o que permite no presente se solidarizar com os

sentimentos de incompreensão e revolta.

Mas além disso, havia o medo. Ao considerar-se o prévio senso comum sobre as

doenças, como convencer a população de que a vacina, a ser introduzida no corpo, era

produzida a partir de micróbios da própria doença, extraídos de um animal previamente

infectado com a varíola, doença terrível já conhecida? Tratava-se de uma mudança no

conhecimento científico que para a sociedade era de difícil assimilação, e a falta de

tempo e cuidado na conscientização, na compreensão dos processos médicos, na

explicação dos processos de disseminação de doenças, no que eram os micróbios, tudo

isso gerou pavor, ainda mais exacerbado diante da morte de um indivíduo recém

vacinado. (PEREIRA, 2002).

A situação piorou muito, levando a insurreição popular com a aprovação no Congresso

de uma lei em 31 de outubro de 1904, que definia a obrigatoriedade de vacinação de

todos, incluindo recém nascidos e idosos, sob pena de multas, demissão, proibição de

matrícula, de viagens. O objetivo era a erradicação da doença a qualquer custo

(SEVCENKO, 2010), talvez inclusive supondo-se que não haveria meios de educação

social, pelo que a força deveria ser o meio usado.

A compulsoriedade da vacinação, a drástica mudança nos conhecimentos científicos

sem conscientização social, o uso de métodos invasivos e penosos, naquele tempo, em

que pese a resistência da conhecida revolta, levaram a diminuição e posterior

erradicação desta e de outras doenças, não só na cidade, mas em todo o país, com os

estados pedindo o auxílio federal nos anos seguintes da república.

Assim, ainda que os modos usados tenham sido excessivamente duros com a população,

que além disso era deseducada pelo oportunismo dos opositores políticos do governo;

ainda que direitos individuais constantes do texto constitucional tivessem sido violados,

houve sucesso na garantia de uma qualidade coletiva de saúde, que certamente implicou

em ganhos individuais incalculáveis.

No período em questão, só é possível falar dos direitos civis, já que não havia ainda a

perspectiva de direitos sociais como atualmente, pelo que não havia a percepção de ser



dever do Estado zelar pelo bem-estar coletivo e individual; mas também é verdade que,

mesmo constando da constituição como direitos, os direitos civis não eram exatamente

os mesmos para todos em uma sociedade clientelista, coronelista e mandonista.

A necessidade das políticas sanitaristas no Rio de Janeiro

O Rio de Janeiro na época, como já mencionado, estava em um processo de transição,

em busca de uma imagem mais moderna, que se coadunasse com a idealização política

do que deveria ser a capital do país, em especial frente às ideias negativas que existiam

sobre as condições de saúde e de higiene, retratadas por visitantes estrangeiros. Era a

época do higienismo, do sanitarismo, e não só no país predominava a ideia de que as

cidades precisavam ser limpas, erradicada a sujidade associada à doença, mas também à

feiura. Neste sentido, sofriam mais os menos privilegiados.

Tratava-se de um período de crescimento de consciência entre as elites em relação as

dificuldades epidêmicas que o país enfrentava. Para Hochman (2012), na primeira fase

as ações governamentais se basearam na era do saneamento, que passava para o Estado

Nacional a responsabilidade pela saúde da população e salubridade do território. E com

essa ideia os serviços públicos de higienização para combater a epidemias seria

ampliado, como acabou ocorrendo, vistos os resultados positivos na capital do país, que

antes experimentava surtos periódicos de varíola, febre amarela e peste bubônica. A

situação era tão grave em 1904que o governo federal decretou estado de calamidade

pública.

Ratificando a necessidade das políticas de saúde, Covolan (2016) mostra que os surtos

epidêmicos não eram apenas uma dificuldade atual na cidade, mas sim uma

preocupação que assolava o Rio de Janeiro desde a era do Império, e que desde aquele

período fazia-se necessária uma reforma, o que só foi possível já na república,

ensejando a a criação do Conselho Superior de Saúde Pública.

Os meios para combater cada doença foram diferentes: para a peste bubônica houve a

caça aos ratos; para a febre amarela foi feita a campanha para eliminar os agentes

causadores, com a chamada “brigada mata-mosquito”, e as casas eram invadidas para

higienização, ou mesmo demolições de construções, mas por fim Cruz conseguiu conter

a proliferação das doenças, embora a febre amarela tenha sido contida lentamente até se

tornar endêmica no país, e a varíola tenha precisado de muitos anos de campanhas de

vacinação. (HOCHMAN, 2012)

A partir de 1904 os serviços públicos voltados a medidas de prevenção de doenças

epidêmicas e endêmicas implicaram em um grande processo de intervenção política,

dando-se a descentralização dos serviços de higiene, que até então era da esfera da



municipalidade, pois havia a separação administrativa quanto a competência

(HOCHMAN, 2012).

Covolan (2016) indaga se diante de elementos conceituais básicos, é possível um olhar

para o passado brasileiro e verificar experiências de políticas públicas antes da fixação

dos direitos sociais. Seria possível, utilizando-se de um conceito de política pública

atual, vislumbrar no passado essas políticas, tendo em vista que a definição passou por

uma construção histórica, consolidando-se a partir dos direitos sociais prescritos, da

democracia, em uma estrutura de Estado nacional, e na percepção mais amadurecida de

direitos fundamentais e direitos humanos?

O início da análise tem por embasamento o entendimento de Bucci(1997) e de João

Cavalcante Filho (2013), que enxergam as Políticas Públicas como normas, atividade ou

programas do governo. E a Lei da Vacina foi uma ordem legal, que motivou a

necessidade de construção de programas por parte do Estado para resolver os problemas

das patologias epidêmicas. Logo, mesmo antes dos direitos sociais, havia legitimidade

de quem propôs e executou a norma e a princípio sua finalidade era aniquilar doenças, o

que traria o bem estar para o povo. Com base nesses componentes, as políticas então

desenvolvidas caberiam no conceito de políticas públicas.

O Decreto 1.260 de 31 de outubro de 1904 foi mais um entre várias ações e programas

que os representantes do estado brasileiro estavam executando. Pode-se dizer que a Lei

da Vacina surgiu depois de outras atividades que o governo estava implementando,

como as políticas sanitaristas que se constituíram no Brasil no fim do século XIX e

começo do século XX, Covolan (2016).

Por outro lado, a Lei da Vacina determinava que a população se vacinasse, sob pena de

não conseguir matricular-se nas escolas, viajar, se empregar e de utilizar outros direitos

fundamentais. Havia a vigilância e punição drásticas, como Foucault (2002) menciona.

Mas o mesmo autor reflete sobre a flexibilidade dos direitos individuais, que

eventualmente podem ser afastados para realização de fins maiores, desde que essa

ofensa não atinja a humanidade do ser humano.

Também pondera Alimonnt (2014, p. 50) que Políticas Públicas e normas não podem

ser entendidas como sinônimos nem como absolutamente diferentes, tendo em vista que

há sim uma ligação entre as políticas Públicas e a norma. No entanto, as políticas

Públicas são ações que o Estado pode utilizar, ou pode se dizer também que o

mecanismo que possui para promover o bem-estar coletivo. Seria um meio de melhor

cumprimento das normas, criação de medidas para a efetivação destas. Entretanto, não

se pode ter seus conceitos homogeneizados, pelo simples fato de haver entre elas uma

íntima relação.



As políticas Públicas não são sinônimos ou facetas diferentes de um

mesmo objeto. [...] reflete a já verificada incorporação dos setores

economicamente desfavorecidos na esfera de atuação estatal, não

somente na perspectiva de acomodação das tensões sociais, mas com a

tarefa a ela relacionada de efetivamente garantir direitos e reduzir

diferenças. (ALIMONNT 2014, p. 50).

E ao olhar para como foi a execução da Lei da vacina, nota-se que existiu a violência ao

direito fundamental do ser humano, pois foi na casa dos iletrados e humildes que tais

medidas se deram, já que a elite era não apenas respeitada, mas representante direta do

poder instituído. A afronta aos direitos, ao invés de diminuir tensões sociais, foi o que

as fez explodir. Não teria havido, assim, o cumprimento da finalidade de uma política

pública, ao não concretizar direitos então existentes, delineando as diferenças sociais e a

desigualdade. (ALIMONNT, 2014)

Aqui o sanitarismo não se diferenciara do verificado na França, conforme Foucault

(2011, p. 96): “A intervenção nos locais insalubres, as verificações de vacina, os

registros de doenças tinham de fato por objetivo o controle das classes mais pobres

[estava se referindo ao controle da medicina moderna].” Ou seja, a era do saneamento

no país retratava uma maneira de pensar a população, sua submissão e seu papel, além

de retratar o pensamento médico de então.

Os pobres foram atingidos violentamente, por uma norma mascarada de boas intenções,

mas o objetivo na verdade teria sido o mesmo que motivou a medicina social inglesa,

que segundo Foucault (2011) visava dar assistência médica aos pobres como forma de

proteger as classes mais ricas do perigo geral.

Considerações Finais

Uma das maiores dificuldades na análise histórica é a tendência ao olhar anacrônico,

que se serve de percepções, interpretações e sentimentos incabíveis para o tempo

passado sobre o qual se reflete. E este trabalho, ao se propor refletir sobre a Revolta da

Vacina dentro da lógica do que atualmente se chama de políticas públicas não desejou

incorrer neste erro, antes pretendeu mostrar diferenças significativas dos tempos.

Sucede que geralmente ao se traçar um marco histórico para conceitos jurídicos ou

institutos jurídicos é comum que a análise dos fenômenos tenda a este anacronismo, ou

ainda tenda a esquecer que as palavras mudam de significado no tempo, pelo que uma

mesma palavra pode esconder conceitos muito diversos, no decurso temporal.

O que se pretendeu aqui foi refletir sobre a tendência de fixação no período varguista

das políticas públicas nacionais, que partem do fato de ter sido neste período que os



direitos sociais começam a ser sistematizados, mas também pelo fato de seu governo ter

sido significativamente marcado por políticas de cunho social, ainda que seja imperioso

ressaltar que mais expressivas que tais políticas foram as contínuas propagandas

construídas no período para fixar na memória histórica seu papel de pai dos pobres.

Como bem ressaltado no presente texto, políticas públicas estão atreladas à efetivação

de interesses públicos, em especial a diminuição de desigualdades sociais já que tais

políticas se voltam a realização do que atualmente chamamos de direitos sociais. E se a

efetivação importa para a análise do conceito, e, portanto, para a busca de um marco

histórico para seu início, a reflexão sobre as políticas de saúde iniciadas no começo do

século passado e que causaram a Revolta da Vacina merece cuidado.

As políticas adotadas pelo governo federal tiveram grande efetividade, embora em

determinadas doenças tenha representado apenas o início de uma batalha longa,

aparentemente ainda não terminada, dado o retorno da febre amarela para as grandes

cidades, ainda que por meio de um outro vetor.

Sua efetividade pode mesmo ser confrontada com o que estudos recentes mostram sobre

as políticas públicas de Vargas em diversos dos temas de direitos sociais, em que a

existência das normas não representou seu cumprimento, justamente porque o governo

se eximia de fiscalização, caso de uma parte muito significativa das normas trabalhistas.

É fato que os métodos usados na Primeira República são reprováveis aos olhos do

presente, e também aos olhos de muitos no passado, mas como mostra o referencial

teórico que fundamentou este texto, tais práticas estavam de acordo com uma forma de

pensar própria daquele tempo, vistas as formas de implantação das novidades científicas

médicas em vários países.

A eclosão dos direitos sociais seria um processo longo, e movido por lutas ideológicas e

confrontos sociais de maior ou menor porte por todo o ocidente, e sempre parece ter

implicado na necessidade de constante reafirmação. Os governos seguem precisando ir

além de seus próprios projetos, e enfrentando desafios, da mesma maneira que os

cidadãos seguem precisando resistir aos abusos bem como insistir na efetivação de seu

bem-estar.

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