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RGP/DF

DFVolume 2, número 1, jan./jun. 2008 ISSN: 1982-4092

Gestão PúblicaRevista de

DFEscola de GovernoCompromisso com o Futuro

ARTIGOS

RESENHA

MONOGRAFIA

ENTREVISTA

S

R A

A

A

Governança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo de caso do Banco do Brasil

Métodos e técnicas de consultoria

Reforma do Estado em nova perspectiva -lições da experiência brasileira

Estratégia da dinâmica de sistemas e a gestão pública: considerações sobre nova metodologia de

planejamento estratégico aplicada em órgãos executivos da Administração Pública

A Raiz das Coisas. Rui Barbosa: o Brasil no Mundo

Qualidade em atendimento: um estudo de caso no Governo do Distrito Federal

Conversando com a experiência

Francisco Antero Horta Mendes

Rogério F. Pinto

Frederico Lustosa da Costa

Idaci de Souza Mendes

Eiiti Sato

Eliana Alves Vieira Silva

Sérgio Mário Pasquali

-

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RGP/DF

Brasília/DF - 2008

Volume 2, número 1janeiro/junho 2008

Revista de Gestão Pública/DFISSN: 1982-4092


Governador do Distrito FederalJosé Roberto Arruda

Vice-Governador do Distrito FederalPaulo Octávio Alves Pereira

Secretário de Estado de Planejamento e GestãoRicardo Pinheiro Penna

Diretor Executivo da Escola de Governo do Distrito FederalJoão Paulo M. Peixoto

ExpedienteCoordenação de editoração e revisão: Gerência de Pesquisa e Informação (GEPI)Projeto e revisão gráfica: Gerência de Recursos Audiovisuais (GERA)Revisão de referências: Núcleo de Biblioteca (NUBIB)Revisão de originais: os autores são responsáveis pela revisão de seus trabalhos.

Editor

João Paulo M. Peixoto

Revista de gestão pública/DF. - Vol. 2, n. 1 (jan./jun. 2008)- .- Brasília : EGOV, 2008- v.; 25 cm

Semestral.

Editor: Escola de Governo do Distrito FederalISSN: 1982-4092

1. Administração Pública. Gestão - Periódicos. I. Escola de Governo do Distrito Federal

CDU: 35 (817.4) (05)

Escola de Governo do Distrito FederalSGON Área Especial 1 Quadra 1 CEP: 70.610-600 - Brasília/DFTelefones: (61) 3342-1916/3342-1093Endereço eletrônico: [email protected]

Tiragem: 1.000 exemplaresDistribuição gratuitaAs opiniões expressas nos artigos aqui publicados são de inteira responsabilidade de seus autores e não expressam, necessariamente, as da Escola de Governo do Distrito Federal.

A reprodução total ou parcial é permitida desde que citada a fonte.


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SUMÁRIO

ARTIGOSGovernança corporativa no setor público - análise do conceito e um estudo

de caso do Banco Central do BrasilFrancisco Antero Horta Mendes

Métodos e técnicas de consultoriaRogério F. Pinto

Reforma do Estado em nova perspectiva - lições da experiência brasileira


Estratégia da dinâmica de sistemas e a gestão pública: considerações sobre nova metodologia de planejamento estratégico aplicada em órgãos executivos da Administração PúblicaIdaci de Souza Mendes

RESENHAA Raiz das Coisas. Rui Barbosa: o Brasil no MundoEiiti Sato

MONOGRAFIAQualidade em atendimento: um estudo de caso no Governodo Distrito FederalEliana Alves Vieira Silva

ENTREVISTAConversando com a experiênciaSérgio Mário PasqualiEx-Secretário-Geral do MEC

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Revista de Gestão Pública/DF - v. 2 n. 1 jan./jun. 2008 5

GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETORPÚBLICO - ANÁLISE DO CONCEITO E UM ESTUDO

ARTIGOS

DE CASO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL*

1. Introdução

O objetivo deste trabalho é estudar o conceito de governança corporativa no setor público, ver qual seu significado e as implicações da utilização deste conceito no estudo da ciência política, mais especi-ficamente o estudo das organizações públicas e políticas públicas. O objetivo não é, de forma alguma, apresentar um modelo definitivo ou esgotar a discussão em qualquer sentido, mas meramente apresentar quais têm sido as abordagens sobre o assunto. O trabalho também contempla um estudo empírico, de forma a ilustrar a aplicabilidade dos conceitos.

O debate em torno dos conceitos de governança e de governança corporativa no setor público é recente, carecendo ainda de maior consolidação teórica e verificações empíricas. Mesmo assim, tem levantado grande interesse por englobar questões como a reforma do Estado e da administração pública e o desenvolvimen-to. Buscou-se, aqui, traçar um panorama dessa discussão e sugerir formas de aplicação do arcabouço conceitual para o estudo da administração pública.

O trabalho está dividido em três partes. A primeira trata do conceito de governan-ça pública, que é um contexto mais amplo. A segunda parte trata mais especificamen-te de governança corporativa no setor público, a origem do conceito e sua aplicabilidade, e também descreve o paradigma agente x principal, construção teórica que está na base do conceito de governança corporativa. A terceira parte traz um estudo de caso sobre a governança corporativa em uma organização pública, aqui escolhido o Banco Central do Brasil, responsável pela condução da política monetária brasileira e supervisão do Sistema Financeiro Nacional. Por fim, a conclusão tenta dar um panorama geral dos conceitos vistos, amarrando-os às constatações empíricas.

2. Governança pública: contexto e definição

2.1 Governança pública, governance, capacidade governativa e governança x governabilidade

O conceito de governança pública tem estado em voga desde o último movimento de debates sobre a reforma do Estado, a partir das décadas de 1980 e 1990, referin-do-se, principalmente, a novas formas de gestão pública e organização burocrática que rompessem com o insulamento da burocracia e pudesse garantir mais efetividade na implementação das políti-cas públicas.

O conceito tem sido bastante trabalha-do no âmbito de discussão provocada pelo Banco Mundial, na qual este coloca a governança como dimensão central para a questão do desenvolvimento. Em 1991, o Banco Mundial publicou um documento sobre questões relacionadas a governança e sua implicação para o desenvolvimento de seus países membros, intitulado Managing Development: The Governance Dimension. Segundo esse documento, a definição geral de governance é "the exercise of authority, control, management, power of government". Ou, ainda, "the manner in which power is exercised in the management of a country's economic and social resources for development".

A definição de governança do Banco Mundial é citada pela grande maioria dos autores que tratam do assunto. Segundo Vinícius de Carvalho Araújo:

O Banco Mundial (...) [decompõe] o conceito governance (definida com ênfase nos seus aspectos dinâmicos como exercício da autoridade através de instituições) em dimensões com variáveis mensuráveis para sua operacionalização. As dimensões são o regime político (montagem, monitoramento e substituição dos governos), a capacidade financeira, técnica e gerencial do aparelho do Estado e zelo do equipamento institucional.

governance


As variáveis são transparência, estabilida-de política e do marco regulatório, efetividade da ação governamental, respeito ao direito e controle da corrupção, trabalhadas numa abordagem econo-métrica. (ARAÚJO, 2005, p. 12)

Ainda segundo Araújo,Em geral cita-se a governança como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas pela coletividade. (ARAÚJO, 2003)

Bresser Pereira também define gover-nança como "capacidade financeira e administrativa, em um sentido amplo, de implementar políticas" (BRESSER apud ARAÚJO, 2003). Eli Diniz complementa, e propõe entender governança como o conjunto dos mecanismos e procedimen-tos que, na implementação de políticas públicas, se relacionam com a dimensão participativa e plural da sociedade, incor-porando visões dos seus vários segmentos (ARAÚJO, 2003).

Tem-se, então, que a idéia de governan-ça está centrada na questão administrativa do Estado e em sua capacidade de ação, entendida como a maneira pela qual o Estado dispõe de seu poder e de sua auto-ridade, controlando e gerenciando recursos; isto, também, podendo estar tra-duzido como a capacidade de implementa-ção de políticas públicas. A fim de especifi-car um pouco mais o conceito, podem-se considerar as dimensões que estariam aí incluídas, quais sejam, principalmente, o formato político-institucional dos proces-sos decisórios, a definição da mistura apropriada do público/privado nas políti-cas, os padrões de articulação e coopera-ção entre atores sociais e políticos e os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transações dentro e através das fronteiras de um sistema (MELO, 1995).

Considerando que o funcionamento de um sistema político é definido pelos seus processos de conversão, ou seja, as formas pelas quais as demandas e apoios são transformadas em decisões, e estas implementadas, a compreensão de governança, entendida como capacidade de ação do Estado, passa a incluir também sua capacidade de resistir às pressões externas e internas, quais sejam, os constrangimentos sofridos pelos agentes

estatais ao perseguir o interesse público. Ainda melhor, a capacidade de agir do Estado define-se por sua capacidade de conviver harmonicamente com os diferen-tes grupos sociais e atores políticos, sejam da sociedade civil ou internos ao próprio Estado.

É interessante tentar ressaltar o aspecto institucional da governança. Se à capaci-dade de agir do Estado deve-se incluir sua capacidade de resistir e regular pressões sofridas, a lógica que se estende por trás da idéia de governança extrapola a dimensão meramente administrativa e passa a incorporar também a dimensão institucio-nal. Por meio do marco institucional sobre o qual um Estado se apóia é que podem ser depreendidas as características de suas relações internas e externas. Pode-se enfatizar o aspecto das relações internas do Estado, notadamente entre os diversos entes políticos e burocráticos, como especialmente importante, uma vez que não apenas se refletem nas relações do Estado com a sociedade, mas também porque o contexto no qual a discussão surge é exatamente o de questionamento do modelo administrativo público. A governança está intimamente relacionada

1com o marco institucional burocrático. Ora, a "capacidade de agir e de implemen-tar políticas" reflete-se no próprio marco institucional do Estado, ou seja, as normas existentes que definem quem são os autores relevantes, quais os canais de atuação etc. O documento do Banco Mun-dial sobre governança afirma que a preo-cupação com a questão do desenvolvimen-to estende-se às "regras e instituições que criam um framework previsível e transpa-rente para a condução dos negócios públi-cos e privados".

Finalmente, pode-se entender gover-nança pública como a maneira pela qual o Estado dispõe de seu poder e sua autorida-de para controlar e gerir recursos, entendi-da como capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar efetivamente políticas públicas consoantes com as demandas da sociedade. Esta capacidade deve ter como elementos estruturais a transparência, a gestão, a legalidade e a responsabilidade. Governança deve ainda compreender o conjunto das instituições, normas e regras que determinam a atuação dos atores políticos e a gestão do

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Governança corporativa no setor público - análise do conceitoe um estudo de caso do Banco Central do Brasil

aparelho do Estado, de forma a institucio-nalizar esses elementos estruturais e estabelecer mecanismos formais de incentivo ao comportamento dos atores.

3.1 Governança corporativa

A governança corporativa tem sido um tema em voga após a crise do leste asiático em meados dos anos 1990 e, principalmen-te, após a crise americana que resultou no colapso de grandes empresas como Enron, WorldCom e Arthur Andersen. Segundo o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), "governança corpora-tiva é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho

2Fiscal". O Cadbury Report também a define como um "sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas" (MELLO, 2006). Nessa direção, Iudícibus apud Mello (2006) ainda acrescenta que a governança corporativa assegura aos proprietários o governo estratégico da empresa e a efetiva monitoração da diretoria executiva.

A teoria econômica tradicional estabe-lece o chamado "conflito da agência", presente a partir do fenômeno da separa-ção entre a propriedade e a gestão empre-sarial. O "principal", titular da proprieda-de, delega ao "agente" o poder de decisão sobre essa propriedade; o conflito surge com as divergências entre os interesses do principal e os interesses do agente. A governança corporativa surge da preocu-pação de se criar mecanismos eficientes de monitoramento e de incentivos para garantir que o comportamento dos admi-nistradores esteja alinhado com o interesse de todos os stakeholders, ou seja, de todas as partes interessadas na condução dos negócios da organização.

O conceito de governança corporativa é indissoluvelmente unido com accountabi-lity (MARQUES apud MELLO, 2006). Accountability pode ser entendida como responsabilidade de prestar contas ou responsabilização. Ou seja, a garantia dos

3. Governança corporativa nosetor público e o paradigma agente x principal

interesses dos stakeholders acontece por meio de uma série de procedimentos de supervisão, controle etc. Todas as aborda-gens ressaltam existirem princípios que norteiam a governança corporativa, dos quais notam-se eficiência, abertura,

3transparência e responsabilização.Assim, a aplicação do conceito de go-

vernança corporativa a uma organização implica, primeiramente, a identificação dos stakeholders. Sem stakeholders bem definidos, não há conflito agente x princi-pal nem estabelecimento dos objetivos organizacionais. Em empresas privadas, os stakeholders podem ir além dos proprie-tários, envolvendo os empregados, fornecedores e outros setores da socieda-de; em outras organizações, podem ser ainda mais difusos. Identificados os stakeholders, pode-se estabelecer os objetivos de uma organização.

Por fim, definidos os stakeholders e seus objetivos, é necessário entender o conflito agente x principal, como sugere a teoria da agência, de forma a ter claros os problemas que os princípios da governança corporati-va deverão resolver.

3.2 O paradigma agente x principal

A teoria da agência foi inicialmente fundamentada na teoria da firma, que afirma que estruturas hierárquicas emergem como uma forma de superar falhas de mercado e oportunismo nas relações de mercado (MELO, 1996). Em outras palavras, surgem porque, dados os custos de transação, monitoramento e outros impeditivos à cooperação, elas tornam-se mais eficientes do que as alternativas propostas pelo mercado (MOE, 1984). O surgimento de tais estruturas hierárquicas implica a realiza-ção de contratos, novas formas de transa-ções sociais que acontecem fora do mercado.

Segundo Gilmar Ribeiro de Mello (2006), a teoria da agência diz respeito ao relacionamento em que uma parte - o principal - delega trabalho para outra parte - o agente -, e a agência atenta para capturar o relacionamento por meio da idéia de um contrato. E, para Joaquim Rubens Fontes Filho (2003), o problema do principal-agente remete a questões de

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informações e esquemas de incentivos que operam nesse relacionamento. "As razões para o surgimento dos problemas de agência podem ter origem não apenas nas diferenças de motivação e objetivos entre principal e agente, mas na assimetria de informação e preferências de risco das partes, e no horizonte de planejamento" (FONTES FILHO, 2003).

Ou seja, a idéia por trás do paradigma agente x principal é a existência de relações e transações sociais entre indiví-duos diferentes com interesses diferentes e com assimetria de informações; o principal é o interessado que delega ao agente poder e discrição para agir. Esta delegação ocorre à medida que os objeti-vos do principal vão-se tornando mais complexos e, por várias razões - de ordem técnica ou de grandeza, por exemplo -, não poderiam ser atingidos por sua própria conta. No âmbito de relações hierárquicas, em organizações e burocra-cias, ou ainda em instituições políticas, as transações sociais podem ser pensadas como modelos agente x principal (MELO, 1996). O agente pode representar um empregado contratado para a execução de um serviço ou um subordinado executan-do ordens de um superior. No campo político, essas relações podem ser ainda mais complexas, com cidadãos delegando agentes políticos para agir em seu nome, os quais, por sua vez, podem ser conside-rados os principais para os burocratas responsáveis pela execução de políticas públicas e outras diretrizes estabelecidas.

A solução para os problemas de assimetria de informação e divergência de interesses levantados pelo modelo agente x principal estaria nos mecanis-mos, formais e informais, de controle e incentivo que constrangeriam o compor-tamento dos agentes. Essa questão é tratada na literatura política e econômica e diz respeito, principalmente, ao papel das instituições e a problemas como o dilema do prisioneiro, a seleção adversa, o oportunismo e o risco moral.

Instituições podem ser entendidas como "regras formais, procedimentos de observância dessas regras e práticas regulares operativas, que estruturam o relacionamento entre indivíduos e as várias unidades do sistema político e

econômico" (HALL apud MELO, 1996). Ou, ainda, como "regras formais, constran-gimentos informais e formas de se assegu-rar seu cumprimento" (NORTH apud MELO, 1996). Ou seja, instituições teriam o papel de compensar contextos de "informação e de incerteza" e os altos custos transacionais decorrentes. Por extensão, também serviriam para contor-nar problemas de assimetria de informa-ção e outras questões relativas ao modelo agente x principal. Esses problemas podem ser descritos, mais especificamen-te, como o dilema do prisioneiro, o oportu-nismo e o risco moral, e a seleção adversa.

Tudo isso gira em torno de dois pontos: incerteza nas expectativas de comporta-mento e assimetria de informações. Esses dois pontos estão presentes em todas as relações sociais e, basicamente, duas formas de controle existem para contorná-los: as relações de mercado, notadamente a competição, e a criação de instituições. Obviamente, diferentes relações sociais acontecem em diferentes contextos, e não se deve esperar que os pontos citados - incerteza e assimetria de informação - sejam sempre tratados da mesma forma. Existem, entretanto, diferentes interpreta-ções sobre os mecanismos utilizados para regular as transações sociais. Moe (1984), ao propor discutir como os políticos podem controlar burocratas e como superiores podem controlar seus subordinados em uma estrutura burocrática, foca o aspecto da competição, enfatizando pontos como motivação e sistemas de incentivo. Já Melo (1996), sobre o mesmo tema, enfatiza as instituições como constrangimento ao comportamento oportunista.

Como já mencionado, o termo gover-nança corporativa surgiu para organiza-ções privadas, mais especificamente para tratar das relações entre os proprietários e os administradores de uma organização. No setor público, o modelo deve envolver necessariamente a burocracia, que é a responsável direta pela administração do aparelho do Estado e pela execução das políticas públicas; deve envolver também os políticos, responsáveis pelo Estado perante a população. Ou seja, o modelo agente x principal que deve ser aplicado à governança corporativa no setor público é necessariamente um dentro de uma

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estrutura hierárquica e um tipo de contrato peculiar à administração pública.

Moe, discutindo sobre o modelo agente x principal aplicado à burocracia, diz que, em um contexto democrático, a política pode ser facilmente vista em termos de agente x principal. Cidadãos são principais, políticos são seus agentes. Políticos são principais, burocratas são seus agentes. Burocratas superiores são principais, os subordinados são seus agentes (MOE, 1984). O fundamento da relação entre os cidadãos e os políticos sempre compuseram a base das teorias políticas clássicas, desde Hobbes. Com a consolidação da burocracia profissional, no século XX, as relações entre políticos e burocratas começaram a ganhar atenção. Notadamente, a Administração Pública Gerencial veio ressaltar os aspectos da eficiência da burocracia na condução das políticas públicas.

Melo também diz que os "problemas agente x principal estão no centro da vida democrática de duas formas essenciais". Primeiramente, na questão da representa-ção política. Em segundo lugar, na relação ent re governantes (Execut ivo e Legislativo) e burocracia, ou seja, como aqueles controlam estes últimos. É sobre este ponto, segundo Melo, que tratam as diversas reformas históricas da burocracia, que hoje apontam na direção de a adminis-tração pública tornar mais accountable.

Torna-se necessário tentar identificar claramente as relações e transações sociais que estariam envolvidas no modelo agente x principal para a questão da governança corporativa no setor público. Parece fácil reconhecer que o agente do paradigma está na burocracia, principal executora das ações de qualquer governo. Por outro lado, a identificação do principal pode ser um pouco mais proble-mática. Definir quem são os stakeholders é fundamental para discutir governança corporativa. No entanto, no setor público, os stakeholders podem ser bem difusos e devem ser reconhecidos à medida que se especifica o problema que se pretende analisar. O principal último sempre é o cidadão, entretanto, entre ele e o burocra-ta existe um enorme e complexo emara-nhado de relações, e seria exagerado pretender analisar todo esse emaranhado

de uma só vez. A relação cidadãos x polí-ticos não chega a entrar a fundo no principal ponto de que trata a discussão sobre governança, que é a implementação e execução das políticas públicas. Assim, a governança corporativa no setor público deve ser pensada tendo como base o conflito agente x principal que se instala entre os políticos e os burocratas ou, ainda, entre os políticos e as organizações públicas ou governamentais.

Para avançar na identificação dos stakeholders, é importante analisar um pouco mais a fundo a aplicabilidade do conceito de governança corporativa ao setor público, estabelecendo esquemas de análise que possibilitem estudos de caso particulares. Afinal, as particularidades de cada órgão público impedem que se generalize um modelo de governança corporativa no setor público que identifi-que facilmente todos os atores. Pode-se estabelecer, entretanto, por meio da análise da aplicabilidade do conceito e de estudos de caso, linhas que guiem a busca por esses atores.

3.3 Governança corporativa no setor público

Governança corporativa, a princípio, é um conceito desenvolvido para o setor privado.

[Corporate governance] deals with the responsibilities of the Supervisory Board, the General Meeting of Shareholders and the Board of Directors, the existence of adequate internal control systems, accountability and the role and function of the auditor. (…) The essence of corporate governance is that the organisation's internal and external stakeholders benefit from good internal control and a good account thereof; (…) control supports the organisation as a whole in achieving its objectives. A code of conduct, (…) a statement by management on the subject in the external reporting and an external auditor's opinion thereon can reduce the expectation gap between stakeholders and management. (NETHERLANDS, 2000)

Primeiramente, vale lembrar que a utilização do termo governança corporati-va, aplicado ao setor público, não é constante na literatura. Alguns pesquisa-dores utilizam o termo governança corpo-rativa no setor público, como forma de ilustrar a origem do conceito e diferenciar, ao menos analiticamente, da discussão

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mais ampla sobre governança (governan-ce). Outros autores utilizam o termo governança governamental, para diferen-ciar da governança corporativa propria-mente dita - ou seja, no setor privado. Outros textos utilizam ainda somente governance, ou governance in the public sector. Todos, entretanto, são consensuais na definição do conceito, remetendo inclusive à governança corporativa propriamente dita como origem do modelo. O fato é que o debate ainda é recente. Neste trabalho, convencionou-se utilizar governança corporativa no setor público, apesar do aparente paradoxo. O motivo é diferenciar-se do debate sobre governança, como exposto no primeiro capítulo, sugerindo uma abordagem mais específica. A governança corporativa no setor público inclui-se no tema da gover-nança pública, apenas delimitando o foco, saindo da capacidade de ação do Estado como um todo para uma análise mais específica de órgãos governamentais e agências públicas.

Falar de governança corporativa no setor público não é, como pode dar a entender, a transposição de práticas de administração privada em órgãos gover-namentais. Na verdade, práticas estão ligadas a questões específicas de cada setor - no caso de organizações privadas, há objetivos como o lucro e a produtivida-de - e derivam da aplicação de princípios e de conceitos mais abstratos estabeleci-dos pelo modelo de governança corporati-va. A aplicação dos mesmos princípios na administração pública, desde que corretamente observados, implicaria práticas diferentes, devido às particulari-dades do setor. A questão realmente importante é se os princípios e conceitos do modelo de governança corporativa podem ser aplicados ao setor público. Considerando que a governança corpora-tiva é uma tentativa de solucionar proble-mas do conflito agente x principal, a resposta é sim, uma vez que o modelo agente x principal pode ser utilizado para um número enorme de relações sociais, inclusive as tratadas no âmbito político, conforme demonstrado. A grande quanti-dade de publicações oficiais e artigos acadêmicos tratando de governança corporativa no setor público corrobora essa posição.

Segundo Mello:Enquanto a governança trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, a governança corporativa denota a maneira pela qual as corporações são governadas e administradas. É, assim, usualmente compreendida, em contraste com a governança corporativa no setor público, a qual faz referência à administração das agências do setor público através dos princípios de governança corporativa do setor privado, que são totalmente aplicáve-is no setor geral do Estado (...) (BHATTA, 2003). (MELLO, 2006)

Os princípios da governança corporati-va, quais sejam, eficiência, abertura, transparência e responsabilização, podem ser aplicados ao setor público. Segundo Marques apud Mello, independentemen-te de qual a estrutura, a boa governança corporativa, tanto no setor público como privado, requer "uma clara identificação e articulação das definições de responsabili-dade; uma verdadeira compreensão do relacionamento entre as partes interessa-das da organização e sua estrutura de administrar os recursos e entregar resulta-dos; e suporte para a administração, particularmente de alto nível" (MELLO, 2006).

A diferença entre o setor privado e o público pode ser exemplificada pela publicação de documentos; empresas publicam relatórios financeiros, e o governo publica seu orçamento. Os relatórios financeiros das empresas servem de base para a distribuição dos lucros e para que os executivos prestem contas; a publicação do orçamento do governo fundamenta discussões sobre as políticas públicas (NETHERLANDS, 2000). Aumento da transparência sobre recursos e gastos públicos contribui para melhor avaliação do desempenho dos executores das políticas públicas, assim como maior responsabilização constrange burocratas a buscarem melhorar seu desempenho.

E quais seriam os stakeholders de uma política pública? Segundo o estudo Governance in the Public Sector, da IFAC, stakeholders de entidades do setor público podem incluir:, A entidade ou o(s) indivíduo(s) que

elege ou nomeia o corpo diretor e que tem responsabilidade pela performan-ce da instituição., Representantes políticos (Congresso).

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, Provedores de recursos (contribuin-tes, credores etc.)., Fornecedores de serviços e parceiros., Usuários dos serviços., Grupos de interesse., Analistas e coletores de estatísticas

(cientistas políticos, economistas, analistas financeiros, agências de rating etc.)., Mídia., A sociedade em geral.

O Ministério das Finanças dos Países Baixos publicou, em 2000, um documento intitulado Government Governace: Corporate governance in the public sector, why and how?, que discute a aplicação dos princípios de governança corporativa no setor público e as práticas para uma melhor governança. O documento afirma que o objetivo da government governance

é criar salvaguardas para atingir objetivos de políticas públicas, de forma a possibili-tar uma responsabilização sobre os Minis-tros, e que essas salvaguardas devem abranger uma área específica (policy area), por meio de um ciclo de processos de gerência, controle, supervisão e respon-sabilização (NETHERLANDS, 2000).

Hence, government governance is defined as safeguarding the interrelationship between management, control and supervision by government and by organizations set up by government authorities, aimed at realising policy objectives efficiently and effectively, as well as communicating openly thereon and providing an account thereof for the b e n e f i t o f t h e s t a k e h o l d e r s . (NETHERLANDS, 2000)

O documento sugere, então, um modelo para estruturar governança, dividido em quatro elementos.

Figura 1 - Government governance cyclyGovernment governance cycly

objectives

ministerial responsibility

management

accountability

supervision control

key

Underlying principles of governance

Elements of governance

Indication of a relationship

Fonte: NETHERLANDS, 2000.

, Gerência (management): Direciona-mento da realização das metas da organização por meio de estruturação e desenvolvimento de processos para a implementação de políticas., Controle (control): Implementação e

manutenção de um sistema de medidas e procedimentos de forma a assegurar que a organização manterá seu curso em busca dos objetivos., Supervisão (supervision): Busca de

garantir que os objetivos da organiza-ção estejam alinhados com os interes-ses dos stakeholders, como, por exemplo, o parlamento., Responsabilização (accountability):

Dever de uma organização de forne-cer informações sobre todos as tarefas e poderes delegados a ela.

É importante ressaltar que, ao se falar de objetivos de políticas públicas, há o nível macro, que seriam os objetivos deter-minados pelo parlamento e que devem ser cumpridos pelos Ministros. Deve-se ter em mente que, em regimes parlamentaristas, caso dos Países Baixos, a relação entre os Ministros, que representam o Executivo, e o Parlamento é bem específica, mais direta. No nível micro, existem os objetivos organizacionais em cada órgão, determi-nados por seus dirigentes.

Outro modelo interessante está presen-te no estudo publicado pela International Federation of Accountants (IFAC), intitula-do Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective, também com o objetivo de discutir a aplicação dos princípios de governança corporativa ao

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setor público. O estudo sugere um quadro de recomendações de governança no setor público. Essas recomendações envolvem quatro dimensões de governança, dentro das quais vários pontos são levantados, como forma de derivar as recomendações. Mesmo sem levar em conta o aspecto

prescritivo, o quadro fornece boa base ana-lítica para o estudo sobre governança corporativa no setor público. As quatro di-mensões são padrões de comportamento, estruturas e processos organizacionais, controle e relatórios externos, assim compreendidos:

Figura 2 - Recommnedations on governance in the public sectorRecommnedations on governance in the public sector

, Liderança, Códigos de conduta

, Responsabilização estatutária, Responsabilização por gastos públicos, Comunicação com stakeholders, Papéis e responsabilidades

, Gestão de riscos, Auditoria interna, Comitês de auditoria, Controle interno, Orçamento, Administração financeira, Treinamento de pessoal

, Relatórios anuais, Utilização de padrões de contabilidade

apropriados, Mensuração de desempenho, Auditoria externa

Padrões de comportamento

Estruturas e processos organizacionais

Controle

Relatórios externos

Fonte: IFAC, 2001.

Estas quatro dimensões são bastante convergentes com o modelo de estrutura de governança mencionado anteriormente e fornecem, juntas, um esquema bastante útil para se pensar governança corporati-va. É possível utilizá-las para se ter uma base de análise sobre a qual podem ser feitos estudos empíricos de governança corporativa em organizações públicas.

4. Um estudo de caso de governança corporativa no setor público - o Banco Central do Brasil

4.1 Governança corporativa no setor público e estudo de caso

Foi visto que governança pública pode ser entendida como a maneira pela qual o Estado dispõe de poder e autoridade para controlar e gerir recursos, compreendendo capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar efetivamente políticas públicas consoantes com as demandas da sociedade. Ademais, governança também

se refere ao marco institucional e burocrá-tico dentro do qual opera o Estado, de forma a estabelecer uma estrutura de gestão, transparência e responsabilização dentro da administração pública. Foi visto ainda que, dentro do Estado, verifica-se a ocorrência do conflito agente x principal entre políticos e burocratas, e que a solução está na criação de mecanismos de responsabilização. Essa idéia está compre-endida no conceito de governança corpo-rativa no setor público.

Analisar governança corporativa, de uma forma geral, envolve primeiramente a clara definição dos stakeholders de uma organização, assim como seus objetivos. Para governança corporativa no setor público, foram vistos alguns modelos mais específicos que envolvem diferentes dimensões e elementos de governança. Na verdade, da aplicação desses modelos deveria esperar-se a existência, ou ainda observar-se a falta, de uma estrutura institucional que possibilitasse melhor gestão e mais transparência na condução

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de políticas públicas consoantes com as demandas da sociedade. A escolha de um estudo de caso para aplicação desses conceitos e modelos, mais especificamen-te em uma organização governamental, é etapa fundamental para a validação do conceito de governança corporativa no setor público.

Assim, propôs-se como objetivo fazer um estudo de caso basicamente descritivo, de forma a constatar empiricamente a existência dos mecanismos preconizados pelo trabalho teórico. A metodologia envolveria utilizar os conceitos básicos de governança corporativa e as dimensões e elementos vistos nos modelos de gover-nança corporativa no setor público, notadamente o Government Governance Cycle, do Ministério das Finanças dos Países Baixos, e o Recommendations on Governance in the Public Sector, do estudo da IFAC. A organização escolhida foi o Banco Central do Brasil (BCB), autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda, por seu caráter bem específico de órgão técnico e ao mesmo tempo responsável direto pela condução das políticas monetá-ria e cambial. Além disso, o BCB divulgou como um de seus objetivos estratégicos para os próximos quatro anos o aprimora-mento da gestão e da estrutura de gover-nança corporativa da instituição.

O primeiro passo é o mapeamento e definição da policy area, ou seja, determi-nar quais as áreas e os temas de políticas públicas na qual a organização está inserida, qual o responsável político, enfim, todo o framework institucional de determinada política pública.

Definida a policy area, o segundo passo é definir os stakeholders daquela determi-nada política pública, ou seja, todos aqueles interessados diretamente na condução e nos resultados daquela política.

O terceiro passo é verificar os mecanis-mos de responsabilização existentes para aquela organização, notadamente em sua relação com o restante do governo e com a sociedade.

4.2 Policy area: política econômica, monetária e cambial e o Banco Central do Brasil

Toda a política econômica brasileira é de responsabilidade do Ministério da

Policy area

Fazenda, que tem por atribuições todos os assuntos relacionados a: moeda, crédito, previdência, seguros, poupança, arreca-dação fiscal, administração financeira e contabilidade públicas, preços e tarifas em geral, fiscalização do comércio exterior, dívida interna e externa e negociações econômicas, entre outros. Ou seja, é de responsabilidade do ministro da Fazenda a administração do conjunto da economia brasileira.

Dentro da estrutura organizacional do Ministério da Fazenda, existe o Conselho Monetário Nacional (CMN). É composto atualmente pelo ministro da Fazenda (pre-sidente), pelo ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão e pelo presidente do

oBanco Central. Criado pela Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, o CMN tem a finalidade de "formular a política da moe-da e do crédito", objetivando: a) adaptar o volume dos meios de pagamento às reais necessidades da economia, b) regular o valor interno e externo da moeda e o equi-líbrio do balanço de pagamentos, c) orien-tar a aplicação dos recursos das institui-ções financeiras, d) propiciar o aperfeiçoa-mento das instituições e dos instrumentos financeiros, e) zelar pela liquidez e solvên-cia das instituições financeiras, f) coorde-nar as políticas monetária, creditícia, orça-mentária e da dívida interna e externa.

O Banco Central do Brasil é uma autarquia vinculada ao Ministério da

oFazenda, também criada a partir da Lei n 4.595/64. É o principal executor das orientações do CMN, tendo por missão institucional assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e um sistema financeiro sólido e eficiente. Entre suas atribuições estão:, emitir papel moeda e moeda metálica

e executar os serviços do meio circulante;, formular, executar e acompanhar a

política monetária;, formular, executar e acompanhar a

política cambial e relações financeiras com o exterior, controlar o fluxo de capitais estrangeiros no país e admi-nistrar as reservas internacionais;, receber recolhimentos compulsórios e

voluntários e realizar operações de redesconto e empréstimo às institui-ções financeiras e bancárias;

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, exercer o controle das operações de crédito em todas as suas formas;, regular a execução dos serviços de

compensação de cheques e outros papéis de transferência de recursos;, efetuar operações de compra e venda

de títulos públicos federais;, organizar, disciplinar e fiscalizar o

Sistema Financeiro Nacional, o Sistema de Pagamentos Brasileiro e o Sistema Nacional de Habitação e ordenar o mercado financeiro;, autorizar e fiscalizar o funcionamento

das instituições financeiras.O documento Government Governance

(NETHERLANDS, 2000) sugere uma série de perguntas para auxiliar o mapea-mento da policy area:, Quais são os objetivos da política?Ora, os objetivos da política monetária

são aqueles definidos por lei como as atribuições do Banco Central e replicados na missão institucional, ou seja, garantir a estabilidade e o poder de compra da moeda, além do apropriado fornecimento de numerário à sociedade. O objetivo da política cambial é o mesmo, garantindo a estabilidade da moeda frente à economia internacional., Quais ferramentas são utilizadas para

o alcance dos objetivos?Os instrumentos clássicos de política

monetária são aqueles decorrentes da função do Banco Central de ser o banco dos bancos. Assim, utiliza-se do depósito compulsório, do redesconto, da negocia-ção de títulos públicos, entre outros. São todos mecanismos financeiros que indu-zem o mercado a baixar ou aumentar os juros praticados, aumentando ou diminu-indo a liquidez. O mesmo mecanismo se aplica à compra e à venda de moeda estrangeira. Para o fornecimento de numerário, o BCB utiliza-se de regionais espalhadas pelo país, além de um contrato com o Banco do Brasil para guarda e distribuição de numerário entre os bancos. A fiscalização de instituições financeiras, além de um fim em si mesmo, sendo o BCB uma entidade reguladora, também é ferramenta para garantir a estabilidade do sistema, evitando crises sistêmicas decorrentes de falências, fraudes etc. O BCB publica normas e resoluções como forma de regulamentar as atividades

financeiras do país. Por fim, o BCB também mantém registro da entrada e saída de capital do país.

Além da estrutura institucional, o BCB conta, para implementação da política monetária, com alguns sistemas importan-tes. Um deles é o Sistema de Transferência de Reservas, o STR, que é o meio pelo qual é operado o Sistema de Pagamentos Brasileiro. O STR permite pagamentos e compensações automáticas entre os bancos comerciais, por meio das contas mantidas por estes junto ao BCB. Outro sistema importante é o Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic). Pelo Selic, o BCB negocia títulos junto ao mercado, estabelecendo e corrigindo a taxa de juros., Qual a estrutura de implementação?A política monetária é de competência

exclusiva da União, de responsabilidade do Ministério da Fazenda. Não existe delegação para essa função, sendo toda a política implementada e regulada de forma centralizada por uma entidade vinculada ao ministério, o Banco Central do Brasil., Quais participantes estão envolvidos

na implementação?Uma vez que a implementação é

centralizada, o principal ator é o próprio BCB. Podem ser considerados participan-tes os membros do CMN que definem as diretrizes para a política monetária. Por fim, as próprias instituições financeiras participam da execução da política monetária ao observar a regulamentação imposta pelo BCB.

4.3 Os stakeholders e seus interesses: governo federal e o Sistema Financeiro Nacional

Segundo a IFAC, os stakeholders no setor público podem ser os governantes responsáveis e os representantes políticos, os provedores de recursos, fornecedores de serviços, usuários dos serviços, grupos de interesse, analistas e coletores de estatísti-cas, a mídia, até a sociedade em geral. De fato, tratando-se da atuação do Estado, todos os cidadãos podem ser, em alguma instância, interessados; no entanto, é necessário observar quais aqueles atores mais afetados diretamente pela condução da política monetária e cambial. De um

4.3 stakeholders

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lado, há aqueles que são os responsáveis pelo Estado, ou seja, os próprios políticos que têm a responsabilidade de tomar as decisões sobre a economia do país e consideram a política monetária um importante instrumento de governo. Por outro lado, há aqueles diretamente afeta-dos pelas decisões nessa instância, a parcela da sociedade que seria, por assim dizer, a própria razão da existência de uma política pública em específico.

Sob o primeiro aspecto, o Congresso Nacional, por sua condição de represen-tante direto da população, é o stakeholder de maior importância política de todas as políticas públicas. O Presidente da República e seus ministros, responsáveis pela administração e definição das estratégias de governo, são também interessados na condução efetiva das políticas públicas.

Lembrando do paradigma agente x principal, o principal que delega poderes é o Congresso Nacional e a cúpula do Poder Executivo, e o agente delegado para a execução da política monetária é o Presidente, a Diretoria e a burocracia do Banco Central do Brasil. Um dos primeiros stakeholders cujo interesse deve ser observado quando da implementação da política monetária é o Conselho Monetário Nacional e as diretrizes que este estabele-ce, como, por exemplo, a meta anual de inflação. O CMN, por ser composto por ministros de Estado, representa a cúpula do Poder Executivo. Há também o próprio

Presidente da República, que é quem indica o Presidente do BCB e a sua Diretoria. Existe, ainda, como importante stakeholder, o Congresso Nacional, que tem a obrigação de controlar se a condução de uma política observa os limites da legalidade e do interesse maior da popula-ção. Além do mais, é de responsabilidade do Senado Federal sabatinar e aprovar os nomes dos indicados para a presidência e a diretoria do BCB.

Existe outro tipo de stakeholder que é a parcela da sociedade diretamente afetada pela política pública em questão. Principalmente em regimes democráticos, é ao cidadão que se deve a maior prestação de contas do Estado; sob este segundo aspecto, o grande stakeholder da política monetária pode ser facilmente identifica-do em um só grupo, definido como o Sistema Financeiro Nacional (SFN). Os participantes do SFN são stakeholders da política monetária, não levando em conta os interesses individuais de cada um, mas sim seu interesse coletivo, de forma a preservar sua existência e sua funcionali-dade dentro da sociedade.

oSegundo a Lei n 4.595/64, o Sistema Financeiro Nacional é constituído pelo Conselho Monetário Nacional, pelo Banco Central do Brasil, pelo Banco do Brasil S.A., pelo Banco Nacional de Desenvol-vimento Econômico e pelas demais insti-tuições financeiras públicas e privadas.

A composição do Sistema Financeiro Nacional pode ser descrita assim:

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, Conselho Monetário Nacional (CMN), Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), Conselho de Gestão da Previdência Complementar

(CGPC)

, Banco Central do Brasil (BCB), Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Superintendência de Seguros Privados (Susep), Brasil Resseguros (IRB), Secretaria de Previdência Complementar (SPC)

Órgãos Normativos

Entidades supervisoras

Operadores

, Supervisionados pelo Banco Central do Brasil, Instituições financeiras captadoras de crédito à vista, Bancos Múltiplos, Bancos Comerciais, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Cooperativas de Crédito



Tabela 1 - Composição do Sistema Financeiro Nacional

, Demais instituições financeiras, Agências de Fomento, Associações de Poupança e Empréstimo, Bancos de Desenvolvimento, Bancos de Investimento, Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BNDES), Companhias Hipotecárias, Cooperativas de Crédito, Financiamento e

Investimento, Cooperativas Centrais de Crédito, Sociedades de Crédito, Financiamento e

Investimento, Sociedades de Crédito Imobiliário, Sociedades de Crédito ao Microempreendedor

, Outros intermediários financeiros, Administradoras de Consórcio, Sociedades de Arrendamento Mercantil, Sociedades Corretoras de Câmbio, Sociedades Corretoras de Títulos e Valores

Imobiliários (também supervisionado pela CVM), Sociedades de Crédito Imobiliário, Sociedades Distribuidoras de Títulos e Valores

Imobiliários (também supervisionado pela CVM)

, Supervisionados pela CVM, Bolsas de Mercadorias e Futuros, Bolsas de Valores, Fundos de Investimento

, Supervisionados pela Susep e pelo IRB, Sociedades Seguradoras, Sociedades de Capitalização, Entidades Abertas de Previdência Complementar

, Supervisionados pela SPC, Entidades Fechadas de Previdência

Operadores

Vê-se que o BCB não é o responsável pela supervisão de todo o SFN, e sim que outras entidades fiscalizam determinados setores. As entidades sob supervisão do BCB são aquelas ligadas mais diretamente ao crédito e à administração de depósitos à vista, ou seja, a atividade bancária. Levando-se em consideração os instru-mentos de implementação de política descritos na seção anterior, percebe-se que as mesmas entidades fiscalizadas são as

atingidas diretamente pela utilização daquelas ferramentas.

4.4 Mecanismos de transparênciae prestação de contas do Banco Central do Brasil

A questão da transparência das ações do BCB e dos relativos mecanismos de controle pode ser colocada da seguinte

4maneira:

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I - Contexto externoa) Controle externo - Congresso

Nacionalb) Controle externo - Tribunal de Con-

tas da União (TCU)c) Controle externo - Presidência da

República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle (SFC)

d) Auditoria independente nas demons-trações financeiras

II - Contexto interno

a) Ambiente de controleb) Auditoria interna

III - Elementos do sistema de controle interno do BCB que evidenciam a transpa-rência de suas ações.

No contexto externo, a Lei de Respon-sabilidade Fiscal determina que, no prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Presidente do Banco Cen-tral do Brasil deve comparecer ao Con-gresso Nacional para apresentar a avalia-ção do cumprimento dos objetivos e das metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços. Nessa oportunidade, o Congresso pode apresen-tar questionamentos sobre a condução da política monetária.

Existe ainda um importante instrumento ocriado pelo Decreto n 3.088/99 que, no

oparágrafo único do artigo 4 , determina que:Caso a meta [de inflação] não seja cumprida, o Presidente do Banco Central divulgará publicamente as razões, por meio de carta aberta ao Ministro de Estado da Fazenda, que deverá conter:I - descrição detalhada das causas do des-cumprimento;II - providências para assegurar o retorno da inflação aos limites estabelecidos; eIII - o prazo no qual se espera que as pro-vidências produzam efeito.

Por fim, o BCB ainda está sujeito a três instâncias de controle externo, quais se-jam, o Tribunal de Contas da União (TCU), a Secretaria de Controle Interno da Con-troladoria-Geral da União (SFC/CGU), e uma auditoria independente contratada.

O TCU é vinculado ao Congresso Nacional e tem a competência constitucio-nal de fiscalizar e julgar as contas da administração pública.

A SFC/CGU é vinculada à Presidência da República e tem a atribuição de exercer controle sobre os órgãos do Poder Executivo Federal.

Já a contratação de empresa de audito-ria independente para examinar as demonstrações financeiras semestrais do Banco Central e dos fundos por ele admi-nistrados foi autorizada pelo Conselho Monetário Nacional, por meio do Voto CMN 048/2000, proposto pela Diretoria Colegiada em 30.3.2000. A duração do contrato não pode exceder quatro anos, e a empresa tem por responsabilidade elaborar pareceres e relatórios sobre as demonstrações financeiras do BCB, além de assessorar tecnicamente o Departa-mento responsável e trabalhar em conjun-to com a Auditoria Interna.

No contexto interno, o BCB possui um Departamento de Auditoria. A auditoria interna é definida como uma atividade de assessoramento à Administração, voltada para a avaliação e a adequação dos sistemas de controle interno, em relação às atribuições e aos planos, metas, objetivos e políticas definidos para o Banco Central. O BCB divulga, em seu sítio na internet, todos os balancetes e demonstrações financeiras, além de relatórios de gestão, prestações de contas e relatórios anuais de administração.

O BCB ainda publica regularmente informações e dados relacionados à política internacional, à política monetá-ria, aos juros, às metas inflacionárias, às demonstrações financeiras etc., por cor-reio eletrônico a todo o sistema financeiro, por nota à imprensa e em informações registradas no sítio do Banco na internet.

Por fim, o BCB se sujeita ao Código de Conduta da Alta Administração Federal, que trata de um conjunto de normas às quais se sujeitam as pessoas nomeadas pelo Presidente da República para ocupar cargos no Poder Executivo Federal. Seus servidores também estão sujeitos ao Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.

4.5 Governança pública, o paradigma agente x principal e a governança corporativa no Banco Central do Brasil

Viu-se, então, de forma geral, os principais mecanismos de transparência e de prestação de contas que existem no

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âmbito do Banco Central do Brasil. Como foi visto, transparência e responsabiliza-ção estão no centro do conceito de gover-nança corporativa. Há, ainda, outra idéia fundamental ao conceito, que é o paradig-ma agente x principal. E, finalmente, há a necessidade de se aplicar a toda essa abordagem o entendimento de governan-ça pública, que é a capacidade do Estado de gerir seus recursos e implementar efetivamente políticas públicas.

Foram listados os mecanismos de transparência e de auditoria existentes no BCB: auditoria interna e externa, publica-ção de relatórios etc. É claro que o apropri-ado funcionamento de cada um deles depende de uma análise mais detalhada de cada processo, entretanto, de modo geral, eles atendem às recomendações de governança, satisfazendo o princípio da transparência.

Já a questão da responsabilização vai um pouco mais além, envolvendo não apenas a transparência dos processos como também a definição de responsabili-dades e identificação dos responsáveis. É válido lembrar que a responsabilização não compreende somente o controle de processos, mas também a cobrança de resultados. Para tanto, é necessária a descrição dos devidos stakeholders e a transparência dos procedimentos de tomada de decisão. No BCB, a responsabi-lização pela condução da política monetá-ria passa, necessariamente, pelo Conselho Monetário Nacional, que é presidido pelo ministro da Fazenda, pelo Presidente do BCB e pela sua Diretoria. Os mecanismos de responsabilização são basicamente políticos, por meio das audiências do Presidente do BCB no Congresso Nacional e da carta aberta que explica o descumpri-mento da meta de inflação. Mas não existe uma clara institucionalização da duração dos mandatos do Presidente e dos Diretores.

A questão da responsabilização deve ser compreendida a partir do paradigma agente x principal, conforme exposto. Os problemas criados por esse paradigma são, basicamente, a assimetria de informações e o oportunismo, e cuja solução passa por mecanismos de incentivo e/ou constrangi-mento do agente. Assim, pode-se dizer que os mecanismos de transparência existen-

tes servem como mecanismos de incentivo para os burocratas responsáveis pela condução da política monetária; não apenas as informações e os dados relacio-nados à política são disponibilizados ao público - em especial aos stakeholders integrantes do Sistema Financeiro Nacional -, como o controle político feito pelo Congresso e pelo CMN diminuem o problema da assimetria de informação entre o principal e o agente. O grande interesse que a política monetária desper-ta na mídia contribui para esse efeito. O problema do oportunismo é tratado de forma semelhante; nesse sentido, a falta de um mandato pré-definido para o Presidente e os Diretores do BCB transfere completamente para a esfera política o tratamento dos problemas de oportunismo. É importante lembrar, entretanto, que mecanismos institucionalizados de incentivo são um aspecto importante da governança. Em outras palavras, não é preciso apenas atentar para o comporta-mento dos atores como também é impor-tante a existência de regras e normas claras que estabeleçam mecanismos institucionais de responsabilização. Esse último ponto é particularmente importante para a responsabilização dos burocratas dentro do órgão, que são mais imunes ao controle político propriamente dito.

O Banco Central do Brasil adotou, em 2007, como um de seus objetivos estratégi-cos para 2007/2011, aprimorar a gestão e a estrutura de governança corporativa da instituição. Lembrando as Recomenda-ções para Governança no Setor Público do estudo da IFAC, pode-se apontar algu-mas práticas de governança corporativa já exis-tentes no âmbito do BCB, notadamente:, existência de códigos de conduta para

os servidores e a alta administração;, comunicação com stakeholders, por

meio da publicação de relatórios, in-formativos, dados etc.;, auditoria interna e externa;, publicação de relatórios anuais;, utilização de padrões de contabilida-

de apropriados;, gestão de riscos.A existência de uma série de mecanis-

mos institucionalizados é importante; a governança corporativa, no entanto, deve ser vista no conjunto. A definição de

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responsabilidades - responsabilização, a identificação dos stakeholders e a existên-cia de mecanismos de transparência, entre outras coisas, são aspectos da governança corporativa no setor público. Todos esses aspectos estão intimamente relacionados com a capacidade do Estado de gerir seus recursos e implementar efetivamente políticas públicas.

O desenvolvimento de um modelo inte-grado de governança é importante para que os verdadeiros princípios e objetivos buscados não se percam em meio a um amontoado de controles aparentemente sem sentido e contra-eficientes. Além do mais, permitem àqueles stakeholders que não se encontram dentro do aparelho do Estado maior transparência e facilidade de comunicação, percebendo os resultados da administração pública e dirigindo-lhe suas demandas.

Apesar de recente, a discussão em torno da governança pública e governança corporativa no setor público tem atraído grande interesse de cientistas políticos e de estudiosos da administração pública e da reforma e modernização do Estado. De fato, a discussão ocorre no mundo inteiro e acompanha temas como o paradigma da Administração Pública Gerencial (NPM) e o desenvolvimento em países periféricos, entre outros. A importância dessa questão está mais diretamente em sua relação com a eficiência da aplicação de recursos públicos e da efetividade de implementa-ção de políticas públicas. Envolve, tam-bém, a relação entre o Estado e outros di-versos atores políticos, tratando, em últi-ma instância, da própria legitimidade da ação do governo.

Primeiramente, foi visto que gover-nança pública pode ser entendida como a maneira pela qual o Estado dispõe de seu poder e sua autoridade para controlar e gerir recursos, englobando a capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar efetivamente políticas públicas consoantes com as demandas da sociedade. Governança deve ainda compreender o conjunto das instituições, normas e regras que determinam a atuação dos atores políticos e a gestão do aparelho do Estado. Foi visto, também,

5. Conclusão

que a governança corporativa no setor público está na aplicação do paradigma do agente x principal à administração pública, mais especificamente na relação entre os políticos e os burocratas, ou entre aqueles que determinam as diretrizes das políticas públicas e aque-les que realmente a executam.

Ora, se a governança corporativa no setor público envolve buscar soluções para problemas criados pelo conflito agente x principal, por meio da criação de mecanis-mos que possibilitem maior controle sobre a efetividade da administração pública, logo, essa discussão está no centro da questão da governança vista sob a pers-pectiva mais ampla, qual seja, a capacida-de do Estado de implementar políticas públicas.

O documento do Ministério das Finan-ças dos Países Baixos - Government governance - explicita que os objetivos do governo, traduzidos nos objetivos das políticas públicas, devem estar diretamen-te vinculados à responsabilidade ministe-rial. Essa responsabilidade, que pode ser dos ministros de Estado ou mesmo do próprio Presidente da República, envolve os elementos gestão, responsabilização, supervisão e controle. De modo semelhan-te, o estudo da IFAC - Governance in the public sector - estabelece recomendações de governança para o setor público, envol-vendo as dimensões padrões de comporta-mento, estruturas e processos organizacio-nais, controle e relatórios externos.

A importância da discussão sobre governança corporativa no setor público está em, primeiro, entender corretamente quais os problemas que podem impedir a implementação apropriada das políticas públicas por meio da compreensão do paradigma agente x principal e, segundo, estabelecer as orientações para a criação de mecanismos de transparência, controle e responsabilização que possam superar aqueles problemas.

A realização de um estudo de caso descritivo sobre o Banco Central do Brasil permitiu ver quais os mecanismos que podem existir no âmbito de uma autarquia do governo federal. Foi também possível explicar como realizar um mapeamento do ciclo político no qual uma organização pública está inserida, de forma a enxergar

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todos os stakeholders, os responsáveis etc.A discussão também pode chamar a

atenção para outro ponto importante na administração pública: é fundamental levar em conta apropriadamente os objetivos e os mecanismos de responsabili-zação para a discussão da autonomia de ação das agências governamentais. Esse ponto é particularmente polêmico no debate sobre a independência do Banco Central do Brasil e na concepção das agências reguladoras no Brasil.

Em um Estado democrático, com a responsabilidade de promover o bem comum, a efetiva implementação de políticas públicas consoantes com as demandas da sociedade torna-se, em última análise, a principal função de um

governo, em especial do Poder Executivo. Sob esse argumento, entram as questões sobre o desenvolvimento, a participação da sociedade civil no governo etc. A governança corporativa no setor público, ou governança governamental, ou gover-nança pública, leva tudo isso em conside-ração, focando em um gargalo específico, qual seja, o potencial conflito entre os políticos e os burocratas, as diferenças de interesse entre os tomadores de decisão e os administradores, e as formas de garantir que todo ciclo de uma política pública ou atuação de organização pública seja coerente e efetivo, desde a definição dos objetivos até a execução propriamente dita.

Prats e Catalá fala sobre uma definição de governança baseado no conceito de "regime", que é uma convenção para designar as normas explícitas e implícitas que definem os atores políticos relevantes e com quais recursos eles se posicionam, ou seja, um conjunto de regras fundamentais sobre a organiza-ção do espaço público. "En esta definición, régimen y estructura de governance significan lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. Governance se refiere a la "metapolítica" y concierne a la estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores de la sociedad civil. (...) governance tiene dos dimensiones: (a) una dimensión estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada, y (b) una dimensión dinámica o de proceso que se refiere a las acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la governance desde una perspectiva tanto analítica como normativa. Desde la primera, governance implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normativa, governance compro-mete el liderazgo moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de solución de los problemas de acción colectiva." (PRATS, 2001).Report of the Comittee on the Financial Aspects of Corporate Governance, do Reino Unido, de 1992.Outros princípios menos mencionados são integridade, eqüidade e conformidade.Segundo documento de título "Auditoria e Controle", publicado pelo Banco Central do Brasil, disponí-vel em www.bcb.gov.br.

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Este artigo busca traçar uma discussão sobre governança pública e, mais especificamen-te, governança corporativa no setor público. Primeiramente, busca definir o conceito de governança, levantando um panorama das definições de autores brasileiros que tratam do assunto. Depois, investiga o conceito de governança corporativa e faz uma proposta de como adaptar esse conceito para o setor público, passando pela análise do modelo agente x principal. Também faz um levantamento de estudos já feitos sobre governança corporativa no setor público e, por fim, faz um estudo de caso descritivo do Banco Central do Brasil, a fim de ilustrar as idéias expostas.Palavras-chave: Governança. Burocracia. Agente x principal. Administração pública. Banco Central do Brasil.

This article aims to discuss the concept of governance and, more specifically, corporate governance in the public sector. First, it tries to define the concept of governance by drawing up a view of the definitions given by brazilian authors on the subject. Then, it investigates the concept of corporate governance and proposes an adaptation of the concept to the public sector, also analyzing the principal x agent model. It also draws up previous studies on corporate governance in the public sector and, finally, makes a case study of the Brazilian Central Bank, in order to illustrate the ideas.Keywords: Governance. Bureaucracy. Agent x principal. Public administration. Banco Central do Brasil.

* As opiniões aqui expressas são exclusivamente do autor e não refletem, necessariamente, a visão do Banco Central.

Francisco Antero Horta Mendes é bacharel em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e especialista em Ciência Política pela Universidade de Brasília. É servidor federal - Analista do Banco Central do Brasil.

Resumo

Abstract

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MÉTODOS E TÉCNICAS DE CONSULTORIA

1. Fundamentação teórica daconsultoria organizacional

1.1 Tipos de mudança

A consultoria organizacional busca facilitar processos de mudança planejada nas organizações. Ela se impõe quando os processos espontâneos de mudança não levam as organizações a patamares desejados de desempenho e eficácia ou quando as circunstâncias exigem mudan-ças deliberadas em prazos definidos com a ajuda de intervenções ou processos de facilitação. A mudança que a consultoria almeja, portanto, se contrasta com outros tipos de mudança. Entre estas, destacam-se: a) mudança evolutiva: social, educa-cional que se baseia nas mudanças sociais espontâneas acompanhadas do empenho educacional da sociedade na qual as organizações estão inseridas; b) mudança "revolutiva": radical, com base na transfe-rência de poder e no uso de métodos coercitivos que dão lugar a perdedores e ganhadores; c) adaptação tecnológica baseada em constante incorporação de inovações; d) crises que podem ser de caráter ambiental, como catástrofes climáticas; financeiras; guerras e mais recentemente terrorismo com implicações transcendentais e com efeito de choque que leva a revisões drásticas das bases de sustentação organizacional; e, finalmente, e) as expansões ou contrações econômicas aceleradas que também levam a um esforço adaptativo em curto prazo por parte das organizações.

A mudança planejada facilitada pela consultoria, embora mais controlada, não é necessariamente mais exitosa do que as demais. Por exemplo, o treinamento e a educação do pessoal de uma organização podem contribuir significativamente para a sua mudança de várias formas, embora estas não sejam tão controladas e direcionadas como em um processo de consultoria.

1.2 Teoria da mudança planejada

Há três tipos de estratégia de mudança planejada. A primeira é a racional-empírica, que pressupõe a racionalidade humana e a busca do interesse próprio sempre que for conhecido. Subjacente a essa estratégia está o princípio de que a educação propicia a racionalidade. Essa estratégia enfatiza o descobrimento do mundo objetivo das pessoas e dos grupos. A busca dos fatos e a análise das suas implicações para os interessados são centrais nessa estratégia. A segunda, reformulação normativa, baseia-se no princípio de que os padrões de comporta-mento estão apoiados não apenas na consciência objetiva, mas em normas socioculturais e, portanto, a mudança desses padrões ocorre somente quando novas normas são adotadas. O desenvolvi-mento organizacional representa a aplicação dessa estratégia de mudança e que almeja aumentar a capacidade de um sistema em resolver seus problemas, pois busca internalizar pela organização uma cultura de mudança permanente. O conceito de sistema é central, pois a forma mais comum de conceber as organizações é como sistemas. O terceiro tipo é o que se apóia no uso do poder para impor a vonta-de daqueles que o detém sobre os que não o têm. São as estratégias coercitivas.

As ciências aplicadas do comportamen-to, calcadas na psicologia social das organizações, oferecem o arcabouço teórico-conceitual que orienta essas abordagens de mudança organizacional.

1.3 Práticas de mudança planejada

Na sua origem, as práticas de mudança planejada enfatizavam a mudança pessoal como ponto de partida. O princípio por trás dessa abordagem é que a pessoa é a unidade básica das organizações e, portanto, o conhecimento do que elas representam para o funcionamento dos

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sistemas humanos subjacentes às organi-zações é fundamental. Associado ao papel focal do indivíduo está a constatação de que a "família" do indivíduo no trabalho, onde ele "reside", é o pequeno grupo ou a unidade grupal básica/nuclear do sistema humano. A prática do Desenvolvimento Organizacional (DO) partiu desse princí-pio e o processo de mudança inicia-se com o autoconhecimento grupal e individual seguido da mudança em ambos planos para a remoção dos impedimentos ao funcionamento organizacional. O modelo seminal de DO de Blake e Mouton de mudança pessoal consiste em cinco tipos de intervenções. A primeira, de aceitação, destina-se a permitir ao indivíduo que descubra a sua postura atitudinal-comportamental com todas as suas peculiaridades pessoais e a análise das suas implicações para o funcionamento do sistema humano em que esta pessoa está inserida. O conceito de aceitação se emprega aqui no sentido de catarse para indicar que o individuo deve "aceitar" o seu perfil, exprimi-lo, para poder corrigi-lo. A segunda é conhecida como catalisadora e consiste em introduzir na situação objeto da mudança um elemento novo que ajuda as pessoas envolvidas a construir uma nova perspectiva do problema a ser resolvido. Normalmente isso se faz pintando um quadro da realidade do sistema com a ajuda dos membros do sistema, que fornecem informação ao consultor que as organiza e devolve sob a forma de retroalimentação (feedback) sobre o estado do sistema. A terceira, conhecida como confrontação, aplica-se quando a situação do sistema humano chega a um ponto de conflito ou indiferen-ça que é necessário que o sistema tenha meios de confrontar essa situação e conhecer as suas implicações causais e conseqüentes. Essa intervenção parte do principio de que o status quo não é mais aceitável e, portanto, um "choque de realidade" se faz necessário. Outra inter-venção praticada pelas consultorias clássicas é conhecida como prescritiva. Nessa abordagem, o consultor assume um papel de expert independente e não de facilitador. Com conhecimento baseado em um diagnóstico clínico, sem muita consulta com o sistema do cliente, o

consultor - com base na sua experiência acumulada e prestígio - indica o que deve ser feito para corrigir a situação. Geralmente as mudanças recomendadas são de natureza estrutural ou funcional. Adicionalmente existe um conjunto de abordagens baseadas em teorias ou princípios acerca do funcionamento das organizações, usadas com maior ou menor sucesso em várias situações, como: Análise Transacional, sistema Kepner-Tregoe, Teoria X e Y, Grade Gerencial, Escala de Likert, Liderança Situacional, entre outros. Essas abordagens são utilizadas não somente em consultoria organizacional, mas em vários tipos de treinamento, desenvolvimento de grupos do tipo team building e de executivos.

1.4 Diagnósticos para mudançaplanejada: Modelo de Diferenciação e Integração

Este modelo, empiricamente verifica-do, consiste no reconhecimento de que as organizações como sistemas abertos estão sempre em interação com o seu ambiente relevante, ou seja, com a sua constelação de clientes. A sua capacidade de atender às demandas desses clientes leva a organização a diferenciar-se na sua organização interna em segmentos dirigidos para a diversidade desses clientes. Isso provoca um sistema de forças centrífugas que tendem à fragmentação organizacional. Por outro lado, para preservar a sua integridade organizacio-nal é necessário um mínimo de integração funcional, daí a necessidade de integração e um sistema de forças centrípetas como contrapeso à diferenciação. A integração assegura também a interdependência produtiva que permite aos segmentos diferenciados dispor dos produtos que os diversos mercados requerem. Isso se traduz em estruturas e mecanismo trans-versais de coordenação para evitar a dispersão provocada pela diferenciação e a desintegração organizacional.

1.5 Diagnósticos estruturais-funcionais

Os diagnósticos funcionais são uma prática muito comum no início dos projetos de consultoria, devido à ênfase que se dá às estruturas e funções das organizações no ensino de Administração. Consistem

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em usar como referencial o modelo clássico da estrutura funcional de uma organização com os segmentos de direção, assessoria, coordenação operacional e de apoio logístico etc. e em avaliar a organiza-ção assistida em função desses parâme-tros. Como todas as organizações sempre apresentam desvios desses modelos, é sempre uma forma segura de identificar brechas ou desvios a corrigir, como duplicações, funções negligenciadas, entre outras falhas. Esse tipo de diagnósti-co, embora comum, apresenta o risco de deixar de lado problemas de disfuncionali-dade da organização não cobertos nesse tipo de diagnóstico.

1.6 Consultoria de processo

A consultoria de processo se contrasta com as demais na medida em que não procura transmitir conhecimentos, diagnosticar independentemente o sistema-cliente, aplicar soluções ou oferecer treinamento. O método consiste em associar-se ao cliente para juntos descobrirem o problema da organização e definir a sua solução, dando ao cliente a autonomia de futuro diagnóstico e de solução. As premissas que inspiram este tipo de consultoria são: a) os gerentes, embora saibam dos problemas das organi-zações, não os definem com a precisão necessária para poder corrigi-los, não sabem o que os consultores podem fazer para ajudá-los, estão comprometidos com a busca compartilhada com um consultor com vistas a aprender a diagnosticar e solucionar seus problemas de forma autônoma, reconhecem que essa busca compartilhada é mais econômica, pois usa recursos de conhecimento próprio; e b) o consultor tem que ter empatia com o cliente e não permitir que o seu ego interfira na relação deles.

A par dos modelos indicados acima, podem ser identificados vários outros modelos que se calcam não somente nas ciências aplicadas do comportamento, mas em outros paradigmas mais recentes que têm tido mais influência na con-sultoria organizacional mais recente.

2. Modelos de consultoriaorganizacional

Começaríamos mencionando a consulto-ria institucional que enfatiza não a organização, mas a instituição como pré-requisito normativo e de incentivos que antecede e sustenta a organização. As instituições são entendidas aqui como um conjunto de valores e normas que regem a vida organizacional. A rigor, todo proces-so de consultoria organizacional deveria iniciar-se por aferir se o problema em questão é de natureza institucional ou meramente organizacional. Feito esse diagnóstico corretamente, a intervenção de consultoria deve avançar em função da natureza institucional ou organizacional do problema.

O Desenvolvimento Organizacional (DO) já mencionado é outro modelo de consultoria mais calcado nas ciências aplicadas do comportamento e baseia-se na introdução às organizações de cultura de busca permanente da funcionalidade do sistema humano, começando pelo conhecimento dos estilos comportamen-tais de seus protagonistas. O processo de direção e implementação das mudanças é de responsabilidade das lideranças organizacionais e baseia-se no trabalho de equipes internas bem articuladas, conhe-cidas como agentes de câmbio. O trabalho do consultor é essencialmente de apoiar o processo de internalização dessa cultura, que se inicia com uma radiografia compor-tamental que é proporcionada ao sistema do cliente como feedback seguida de decisão por parte do sistema como um todo. Essa radiografia (survey-feedback) é feita mediante a conduta de inventários de problemas organizacionais no nível comportamental individual e coletivo com alto grau de participação individual e de grupos. O corpo de informações recolhido nesses inventários participativos passa a constituir a matéria prima para todo o processo deliberativo de planos de ação para a mudança que passam a ser de responsabilidade da equipe de agentes de câmbio interno.

Outro modelo de consultoria organiza-cional que se afasta bastante dos citados é aquele que se relaciona mais diretamente com o conteúdo ou core business da organização. Nesse caso, seria incorreto identificar esse tipo de consultoria como organizacional, pois, na realidade, trata-se

core business

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de uma consultoria técnico-substantiva, na qual a organização compra conheci-mentos pertinentes que ela necessita, mas não dispõe. A consultoria de planejamen-to estratégico está muito associada à consultoria de conteúdo, pois consiste em auxiliar a organização a analisar o seu contexto relevante e desenvolver estraté-gias para interagir com eles de forma a maximizar os seus objetivos organizacio-nais. Em seguida, podemos mencionar as consultorias de sistemas e procedimentos cujo foco são os processos operacionais e os múltiplos sistemas de apoio às opera-ções. Nesse caso, freqüentemente, a consultoria leva à re-engenharia de procedimentos e sistemas, o que pode também chegar a reorganizações estrutu-rais. Esses modelos se distanciam bastante e mesmo contrapõem-se aos modelos de cunho comportamental que descrevemos acima. Freqüentemente essas consultorias são motivadas pela necessidade de reduzir custos de pessoal e, portanto, são conheci-das também pela designação em inglês de downsizing (reduzir) ou de forma mais politicamente correta como rightsizing (ajustar).

Não devem ser excluídas desta lista-gem as consultorias destinadas a aprimo-rar o desempenho de direção de liderança dos diretores e supervisores da organiza-ção. Essas consultorias geralmente se complementam com laboratórios de liderança e de supervisão. Essas ativida-des de desenvolvimento de executivos podem também ser complementadas por intervenções individuais de coaching de diretores nas quais se aplicam instrumen-tos de estilos de liderança e de direção e se discutem formas de superar os estilos disfuncionais e ensaiar estilos mais funcionais.

Finalmente cabe mencionar as consul-torias que normalmente se aplicam ao contexto governamental, cuja nomencla-tura varia um pouco, pois o elemento institucional pesa mais, já que se refere a organizações que não estão motivadas pela conquista do mercado e às quais os críticos fatores do preço por bens e serviços e lucro não se aplicam. Nesse tipo de consultoria, há que se diferenciar duas estratégias básicas: uma que busca assegurar que a organização pública opere

dentro dos princípios e das práticas consideradas mais virtuosas que respon-dem mais a intervenções reformistas para recuperar a integridade funcional e ética do serviço público e outra que responde mais ao objetivo de tornar a administração pública mais inteligente, mediante a adoção de práticas modernas geralmente típicas do setor privado. Não há que se ignorar tampouco que a intervenção do treinamento é uma constante em quase todos esses modelos, pois sempre há um resíduo de mudança que é mais bem tratado dentro de espaços que os progra-mas de treinamento criam.

3.1 Licitação

No caso em que por sua magnitude, ou enquadramento legal, o projeto de consul-toria deve submeter-se a licitação, ele começa bem antes do contacto entre o consultor e o cliente. O processo inicia-se por um edital de solicitação de manifesta-ção de interesse, preparação de lista curta cujas proponentes são convidadas a apresentar propostas técnica e financeira. Depois da homologação das propostas, dá-se a seleção, a adjudicação da consultoria, a confecção do contrato que é negociado e o início de atividades. O conteúdo dessas etapas é determinante da formulação da consultoria, pois vai conformando, em termos contratuais, os entendimentos entre cliente e consultor dentro de um contexto de competitividade, no qual se busca o consultor mais apropriado para atender ao cliente.

3.2 Primeiro contacto

O primeiro contacto geralmente ocorre a partir de um pedido do cliente ao consul-tor para ajudá-lo com algum problema organizacional ou para apoiar alguma mudança intencionada pela direção. Pode ser também em resposta a um edital para uma licitação pública para selecionar um consultor, em cujo caso o processo terá o rumo indicado nas etapas acima descritas. Neste primeiro contacto, a comunicação é crucial, e o consultor deve pôr especial atenção na "escuta ativa" e constante validação do que ele vai entendendo. Nesse intercâmbio, o cliente deve ter

3. O ciclo do processo de consultoria

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ampla oportunidade de expor o seu autodiagnóstico e as suas expectativas. O consultor deve reservar todo e qualquer juízo sobre esses elementos para o final e talvez até para o segundo contacto. O consultor não deve adiantar tipo de solução ou estratégia de como abordar ou solucionar o problema nem dar indicação de querer "fechar o contrato" de consulto-ria prematuramente. Depois de escutar e tomar notas cuidadosas, o consultor deve pedir ao cliente um prazo para refletir sobre o exposto e voltar para um segundo contacto para esclarecimentos do que entendeu, se isso for possível. O consultor deve solicitar documentação sobre a organização, principalmente estudos anteriores de diagnóstico, para leitura. Normalmente depois desse contacto segue-se a preparação de uma proposta.

3.3 Proposta de consultoria

A preparação da proposta deve ser feita após obterem-se os esclarecimentos necessários e a leitura da documentação disponibilizada. A proposta deve conter minimamente um breve descritivo do contexto da organização e do problema formulado pelo cliente, indicando que este problema deve ser confirmado mediante algumas verificações diagnósticas. O consultor deve refletir antes de propor um diagnóstico, pois, embora útil, nem sempre é necessário ou possível, depen-dendo do horizonte de tempo indicado pelo cliente para realizar o projeto de consultoria. A proposta deve indicar claramente: a) a compreensão do proble-ma nos termos técnicos do consultor, b) a estratégia de abordagem e sua justifica-ção, c) a informação diagnóstica necessá-ria, d) o modelo de intervenção e e) os parâmetros a serem utilizados como referencial. Juntamente com os passos do projeto e as atividades do consultor, deverão também ser indicados o compro-misso do cliente e a identificação dos parceiros internos e externos para a implementação do projeto. A proposta poderá incluir um orçamento para dar ao cliente uma primeira magnitude de custo. Uma vez discutida a proposta e acordado o escopo do projeto, o consultor deverá preparar contrato e plano de trabalho detalhado. Até este ponto, considerado

como parte do trabalho de marketing da consultoria, normalmente os custos são assumidos pelo consultor. A partir daqui, o cliente assume os custos.

3.4 Contrato

A preparação do contrato e do plano de trabalho detalhado deverá ser feita de forma consistente com a proposta, o orçamento e o calendário geral indicado pelo cliente. O consultor poderá usar um formato padrão de contrato de consultoria ou propor um mais adaptado ao caso particular. O contrato deve indicar clara e minimamente: a) consultores que traba-lharão no projeto, incluindo seus currícu-los, b) produtos a serem entregues, c) dispositivo de monitoramento e controle de qualidade, d) calendário de pagamen-tos, e) penalidades por atraso na entrega de produtos e nos pagamentos e f) disposi-tivo de arbitragem em caso de disputas. Espera-se que o contrato seja negociado antes de serem iniciados os trabalhos. Neste ponto, o consultor apresentará também um plano de trabalho e calendário detalhado para ser discutido juntamente com o contrato.

3.5 Diagnósticos

Normalmente a primeira etapa de um projeto de consultoria consiste de alguma forma de diagnóstico. Os diagnósticos variarão com a estratégia de abordagem adotada pelo projeto. Conforme indicado acima, há que se distinguir entre os diagnósticos: a) estratégico-institucionais focados na arquitetura institucional da organização em termos de sua inserção no sistema de valores e normas do mercado e da sociedade-cultura na qual opera e que condiciona os incentivos que motivam a organização, b) de gestão puramente orga-nizacional que são mais comuns e que focam a engenharia das unidades produti-vo-operacionais (estruturas e funções) e sua coordenação, c) de processos e sistemas informatizados que os apóiam. Nas consultorias que adotam abordagem de desenvolvimento organizacional, o diagnóstico consistirá de "inventário com retroalimentação" para definir o perfil atitudinal e comportamental do sistema humano do cliente. Esses diagnósticos serão eminentemente participativos para

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assegurar a sua apropriação pelo sistema cliente. Tratando-se de abordagem do tipo estrutural-funcional, em que se enfatizará a estrutura organizacional e as funções do cliente, poderá ser feito diagnóstico baseado em um mapa organizacional que incluirá os níveis de direção e planeja-mento estratégico, de assessoria técnica das áreas substantivas, de coordenação operacional de sistemas de apoio logísti-co, de recursos humanos, de gestão financeira, marketing e interface com clientes. Para que o diagnóstico sirva de base para sustentar as intervenções de mudança que seguirão, é necessário que seja bem apresentado e discutido e que seja dada oportunidade à direção e aos setores relevantes da organização de se apropriarem dele.

3.6 Gestão da mudança

Concluídos o diagnóstico, a sua cuidadosa análise pelo consultor e a sua internalização pelo cliente, dá-se início ao processo de implementação ou de gestão da mudança propriamente. O início dessa etapa consiste na decisão da direção da empresa de prosseguir com base no diagnóstico realizado. Nessa etapa, são definidos os papéis dos agentes de mudan-ça ou de implementadores do processo que se responsabilizam pela introdução das mudanças que emergem do plano de ação adotado e de seu monitoramento. Normalmente, estabelecem-se comissões de mudança com representantes das áreas sujeitas a mudanças que, ao concluir o projeto, assumem a responsabilidade de assegurar a difusão dos resultados das diversas etapas do processo e a sustentabi-lidade das mudanças introduzidas. Este processo se denomina gestão da mudança, que inclui o monitoramento e sua eventual avaliação. O contrato definirá o ponto de conclusão do projeto de consultoria em que a responsabilidade do consultor chega a seu termo. Qualquer outro complemento da consultoria deverá ser objeto de uma emenda do contrato.

4.1 Conceito de consultor

Há que se diferenciar a função de consultoria de outras afins com as quais

4. Estilos de consultoria

freqüentemente se confunde. O conceito pode ser definido por eliminação destes. Por exemplo, um assessor é um cargo apenso a uma direção ou função executiva que lhe presta serviços de variadas índoles, em caráter de subordinação. Ou seja, é uma extensão da função executiva. Um conselheiro que requer notório saber no ramo da organização em questão é uma função que orienta estrategicamente a direção da organização. Um expert ou perito é um consultor especializado em algum aspecto substantivo da organização que responde a indagações ou consultas especializadas por parte da direção. Um auditor organizacional é a função que mais se assemelha ao consultor organiza-cional com a distinção de que realiza um trabalho de cotejamento da realidade organizacional avaliada contra um padrão determinado previamente estabelecido com o cliente, ou seja, um template. Finalmente, o consultor é um cargo inde-pendente da estrutura organizacional que opera em uma relação contratual com o cliente para uma intervenção diagnóstica e corretiva de um problema organizacio-nal, a partir de entendimento bastante amplo pautado pelos parâmetros tratados neste artigo.

4.2 Orientações explícitas eimplícitas do consultor

A efetividade dos consultores depende não apenas do paradigma profissional que ele traz para a consultoria, mas também da dinâmica entre a sua percepção do siste-ma-cliente e as normas organizacionais que ele sustenta como mais apropriadas. Ao se considerarem as orientações dos consultores chamados a intervir em um contexto do qual não fazem parte e desco-nhecem, propõe-se a abordá-las em dois níveis. Primeiro no nível das estratégias e técnicas explicitamente endossadas e adotadas pelo consultor, assim como a sua percepção revelada do comportamento do cliente, objeto da consultoria. O segundo nível é o que corresponde à postura implícita não revelada do consultor e os princípios subjacentes a ela. O primeiro nível se conhece quando se indaga do consultor sobre a sua orientação e suas preferências por modelos e abordagens técnicas, enquanto o segundo se conhece

expert

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observando o consultor trabalhando e constatando as conseqüências do seu tra-balho. O segundo nível é muito mais repre-sentativo do estilo do consultor do que o primeiro e constitui elemento importante a se considerar para aferir a adequação do consultor à tarefa em questão. Isto se expli-ca pelo fato de que o consultor engajado, principalmente em consultorias que impli-cam mudanças no nível comportamental de indivíduos e de grupos, se envolve com o cliente a ponto de que os fatores subja-centes indicados acima têm muita mais influência nas suas intervenções do que o

1seu paradigma explícito de trabalho.A efetividade do trabalho do consultor

passa pela harmonização da orientação explícita com a sua orientação implícita e requer mais do que capacidade racional de diagnosticar o problema do cliente, mas a capacidade de entender a dinâmica que ocorre quando o consultor se interpõe no sistema objeto da consultoria. Trata-se, portanto, de complementar a competência racional explícita do consultor, fundamen-tada na sua prática profissional com a capacidade de empatia com o cliente. Para que seja desenvolvida essa capacidade é necessário que o consultor - e idealmente o cliente - conheçam tanto a sua orienta-ção explícita como a implícita.

4.3 Supostos sobre as necessidadese as normas do sistema-cliente

Dadas as limitações de tempo e de acesso ao sistema-cliente para conhecer as necessidades na perspectiva do cliente e de aprender o seu sistema de normas, o consultor é levado a utilizar como referen-cial explícito as normas próprias do seu paradigma profissional e a, inconsciente-mente, projetar ao sistema-cliente a sua própria doutrina acerca de normas organi-zacionais. É comum consultores imputa-rem ao cliente concepção de gestão ou de organização com a qual ele não está de acordo, ou constatar a falta desta concep-ção e adotar como meta "corrigir" as noções erradas ou "ensinar" ao cliente as noções corretas. Essa postura é às vezes reforçada pela expectativa do cliente de que a consultoria tem como propósito impor conceitos e princípios que a organização-cliente não conhece. Em outras palavras, é comum que o consultor aplique ao seu

cliente os mesmos parâmetros e critérios que aplicaria se estivesse trabalhando com a organização que mais conhece ou à qual pertence ou onde trabalhou como consul-tor ou como funcionário ou diretor. Todos esses supostos apresentam grande risco para a contextualização do trabalho de consultoria e devem ser corrigidos ou pelo menos controlados.

No caso das consultorias que requerem um alto conteúdo comportamental, as intervenções exigem que o consultor se posicione dentro do sistema como parte ativa da dinâmica interpessoal e grupal, na qual seus próprios valores se externalizam e têm conseqüências para o processo de mudança. No que diz respeito ao paradig-ma técnico e ao modelo de consultoria usado pelo consultor, quanto mais influen-te e conhecido for esse paradigma, mais definitivos são os supostos acerca do com-portamento do cliente e menos diagnóstico será feito. As percepções sobre o comporta-mento do cliente serão essencialmente consistentes com as próprias normas do consultor que as utilizará como parâmetro e referencial para aferir desvios e falhas.

No nível implícito do estilo do consul-tor, destacamos as seguintes variáveis: as suas normas preferidas com relação ao comportamento ideal das organizações; a sua percepção sobre as normas do seu próprio contexto organizacional; a sua teo-ria implícita sobre aprendizagem e mu-dança; os seus próprios valores. No nível explícito, as seguintes variáveis são rele-vantes: supostos sobre as necessidades dos clientes; supostos sobre as normas que predominam na organização cliente; sua identidade profissional; a tecnologia de intervenção explicitamente adotada; suas ferramentas analíticas e técnicas; e supostos sobre o sistema de valores do cliente. Esse conjunto de variáveis e suas relações nos proporcionam um modelo analítico para entender a dinâmica de percepção e projeção técnica dos consul-tores. Dependendo da combinação da pre-sença de comportamentos definidos por essas variáveis, podemos construir uma tipologia ideal de estilos de consultoria.

4.4 Tipologia de estilos

A tipologia consiste em quatro estilos distintos de consultoria.

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O consultor autocêntrico, antiadapta-tivo, é aquele que percebe o seu cliente à sua imagem. Implicitamente, sua orienta-ção normativa é mais congruente com o seu contexto do que com o contexto do cliente, portanto, questionando sua capacidade de atuar contextualmente. Explicitamente, sua competência para adaptar sua intervenção ao contexto é mínima, pois ele não tem consciência da necessidade para tal adaptação. O para-digma técnico utilizado é o seu, sem nenhuma adaptação contextual.

O consultor centrado na técnica e não adaptativo também percebe o cliente à sua imagem. Implicitamente esse estilo apresenta mais congruência entre o seu contexto valorativo, normativo e o do cliente, o que o predispõe a maior adapta-tividade. Entretanto no nível explícito esse estilo tampouco vê a necessidade de adaptação valorativa ou normativa, devido à sua ênfase na técnica e sua relevância para o problema a ser resolvido indepen-dentemente de considerações contextuais.

O consultor centrado no cliente e

adaptativo é aquele que explicitamente percebe o contexto do cliente de forma distinta da sua percepção do seu próprio contexto valorativo ou normativo. Isso o predispõe à contextualização e, portanto, define a sua capacidade para tal. Quanto à sua habilidade, ela está dada pela maior propensão a usar paradigmas calcados no desenvolvimento organizacional em que a sensibilidade às variações de culturas organizacionais é maior, e a técnica de intervenção fica subordinada às exigên-cias da contextualidade e à adaptabilidade de tais intervenções.

O último estilo é o centrado na relação contratual e flexível. Nesse estilo, as con-siderações de contexto e orientações nor-mativas do consultor têm menos importân-cia do que satisfazer aos termos da relação contratual devido aos incentivos embuti-dos no contrato de consultoria que às vezes podem ser com um patrocinador e não com o cliente. A flexibilidade se dá pela disposi-ção do consultor de reorientar a sua conduta e intervenção da forma que mais bem satisfizer ao cliente contratante.

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PINTO, Rogerio F. "Consultant orientations and client system perception" in systems thinking: a resource for organization diagnosis and intervention. In: LIPPIT, Gordon; LIPPIT, Ronal. International Consultant Foundation. Washington, 1981.

Em muitos casos, o consultor tem que se inserir no sistema do cliente, desestabilizando-o de forma controlada para criar condições para que as mudanças almejadas possam ocorrer, ou seja, uma forma de intervenção catalítica.

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Resumo

Abstract

O artigo introduz o leitor aos princípios e às práticas de consultoria organizacional. Tem como propósito uma estruturação didática dos principais tópicos da matéria. Inicia-se pela sua fundamentação teórica, abordando uma tipologia de mudança, com ênfase na mudança planejada. Em seguida, aborda os diagnósticos organizacionais, cobrindo o modelo de diferenciação e integração e os diagnósticos estruturais e funcionais. Entre os modelos de consultoria, são analisadas a consultoria de processo, de DO, de desenvolvi-mento organizacional, consultoria de conteúdo ou substantiva, de planejamento estratégico e sistemas e procedimentos. Depois de discorrer sobre o ciclo do processo de consultoria, o artigo conclui com uma tipologia de estilos de consultoria.Palavras-chave: Mudança organizacional. Modelos de consultoria. Diagnósticos organizacionais. Consultores. Processo de consultoria.

The article introduces the reader to the key principles and methods or organizational consulting. It is intended for didactic purposes, as it lays out the key topics of the subject matter. It starts out by proposing a conceptual framework consisting of a social change typology, which emphasizes theory and practice of planned change. It goes on to discuss organizational dignoses, including the differerentiation and integration models and structural-functional diagnoses. Among the models of organizational consulting, the following are covered, OD, organizational development, substantive or content consul-ting, strategic planning, and systems and procedures. After covering the cycle of the consulting process, the article concludes with a typology of consulting styles.Keywords: Organizational change. Models of consulting. Organizational diagnoses. Consultants. Process of consultation.

Rogério F. Pinto, Consultor Internacional, é Doutor e Mestre em Administração Pública pela Universidade do Sul da Califórnia e Mestre em Ciência Política pela Universidade da Carolina do Norte. Tem várias décadas de experiência técnica e gerencial em programas de desenvolvimento internacional na Organização dos Estados Americanos, Banco Interamericano de Desenvolvimento e Banco Mundial. É Professor agregado da EBAPE-FGV e tem várias obras publicadas em livros e revistas especializadas. Sua dissertação doutoral tratou de consultoria internacional. O autor ministra a disciplina Princípios e Métodos de Consultoria nos cursos da FGV-EBAPE e FGV Management.

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Rogério F. Pinto

REFORMA DO ESTADO EM NOVA PERSPECTIVA -

LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA*


1. Introdução

No momento em que o governo da República Argentina empreende um amplo Projeto de Modernização do Esta-do, a Jefatura de Gabinete de Ministros e a Escola Brasileira de Administração Públi-ca e de Empresas (EBAPE) lançam-se em um diálogo promissor que parte da crença de que os dois países têm muito a aprender um com o outro em matéria de Reforma do Estado. Há uma agenda com muitos pon-tos em comum e muitas questões novas que certamente vão permitir encontrar pontos de convergência e aprendizado mútuo.

É precisamente sobre esse aprendizado que ofereceram as experiências de reforma no Brasil dos anos noventa que se concen-tra esta breve comunicação. As reformas posteriores que aconteceram nos governos estaduais, de alguma maneira, já partem desse ensinamento. E uma de suas princi-pais lições é a de que muitos desses esfor-ços em busca do equilíbrio fiscal, da estabi-lidade e mesmo da eficiência não são sufi-cientes para fazer com que o Estado tenha efetivamente papel estratégico na trans-formação da sociedade. Ou seja, é neces-sário e importante que o Estado seja equili-brado financeiramente, que seja estável, que seja eficiente, mas não é suficiente para promover o desenvolvimento.

Convém lembrar, a propósito, um dado curioso sobre esse tipo de ajuste que se rea-lizou no Estado do Ceará, no Nordeste do Brasil. Em 1987, assumiu o governo esta-dual o atual Senador Tasso Jereissati, ex-presidente do Partido da Social Democracia Brasileira. Depois de promo-ver um rigoroso programa de higiene admi-nistrativa, foi aclamado, ao final desse pri-meiro mandato, como o homem que sane-ou as finanças do Ceará. Depois dele, em 1991, veio o atual deputado Ciro Gomes que continuou esse esforço de saneamen-to. Em seguida, Tasso Jereissati voltou ao governo e ficou mais 8 anos, equilibrando

as finanças e garantindo a estabilidade financeira. Quando o governador Lucio Alcântara assumiu, em 2003, o Estado esta-va praticamente falido. Então, ele passou mais quatro anos pagando dívidas e ajus-tando a máquina. Recentemente, o gover-nador que assumiu em 2007 se queixou que as coisas não estão lá muito bem. Então, parece que esses esforços nem sem-pre trazem resultados.

Por quê? Porque a estabilidade e a efi-ciência não devem ser buscadas a serviço de nada; elas devem ser perseguidas para serem a base de um projeto de construção de uma sociedade mais justa e mais pujan-te. O que aconteceu nesses anos é que a participação do PIB industrial do Ceará se manteve, o emprego (ou subemprego) agrícola aumentou e a participação do Ceará no PIB nacional caiu. Ou seja, me-nos produção (per capita), menos arreca-dação e aí está o resultado desses esforços. Por isso, a agenda da reforma deve produ-zir não somente melhoria de eficiência da máquina, mas também benefícios sociais relevantes.

Isso não quer dizer que reformas geren-ciais, como as realizadas nos anos noventa, não tenham trazido benefícios. Não há dúvida que, no Brasil, por exemplo, houve alguns ganhos importantes para a admi-nistração pública e para a própria socieda-de. Em primeiro lugar, a própria idéia de eficiência firmou-se como valor normativo prioritário. Generalizou-se a consciência de que se deve buscar, sobretudo nas áreas sociais, a eficiência. Onde os recursos são escassos devem ser mais bem aplicados, devem ser empregados com mais parcimô-nia, com mais prudência, com mais zelo.

Em segundo lugar, cresceu a preocupa-ção com custos. Essas reformas enfatiza-ram muito esse aspecto e fizeram com que houvesse em todos os setores da adminis-tração pública um maior interesse em

2. Conquistas da reforma gerencial

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saber quanto custa cada atividade. Quanto custa uma criança na escola? Quanto custa um leito no hospital? Quanto gasta uma secretaria de fazenda para arrecadar um milhão de reais? Às vezes, gasta-se muito e não se tem a medida do que é necessário e suficiente, de quanto isso pode custar menos.

Em terceiro lugar, a busca de autono-mia e flexibilidade para os organismos públicos. Esse objetivo foi perseguido por meio da concepção de vários modelos orga-nizacionais e da criação de novos entes públicos ou semipúblicos. Aqui, no Brasil, foram criadas as agências executivas, as organizações sociais, as organizações mili-tares prestadoras de serviços, os serviços sociais autônomos e uma série de organis-mos, todos orientados para a busca de fle-xibilidade, para a tentativa de fugir aos con-troles burocráticos da administração pública. Entretanto, é importante criar mecanismos e salvaguardas para que a fle-xibilidade persista. Porque há na adminis-tração pública um movimento pendular entre centralização e autonomia, entre rigi-dez e flexibilidade. Em um momento, cri-am-se as ilhas de flexibilidade para deter-minados serviços e, logo em seguida, vêm novas leis universalistas que enquadram todos esses organismos para que voltem a ficar sujeitos à rigidez burocrática. É preci-so persistir na construção desses modelos e das condições que garantam a sua sus-tentabilidade ao longo do tempo.

Um quarto aspecto positivo das refor-mas gerenciais é a questão da avaliação. Nesses últimos trinta anos, generalizou-se a consciência da necessidade de avaliar resultados no setor público. Como os mono-pólios naturais, os bens públicos e semipú-blicos nem sempre podem tomar o tama-nho da demanda - o mercado - como indi-cador de utilidade, qualidade e satisfação, o setor público precisa avaliar seus resulta-dos e o impacto que produzem na realida-de das pessoas. A avaliação tornou uma preocupação muito grande e foi muito incentivada no contexto das reformas. Foram criadas novas metodologias, novos instrumentos de coleta de dados, novas for-mas de ausculta. E isso foi um ganho muito importante para a administração pública.

Em quinto lugar, também ganhou im-portância a questão da participação. O pro-cesso de redemocratização, a emergência

das organizações não governamentais no debate público e o estímulo dos organis-mos internacionais de fomento ensejaram a criação de instâncias de participação da população na gestão e, sobretudo, no con-trole social da implementação de políticas públicas. No contexto das reformas, houve certa preocupação em abrir esses espaços. A participação é um valor em si mesmo, mas é também funcional aos objetivos de um projeto de transformação social. Em princípio, mais participação favorece equa-nimidade e comprometimento.

E, por último, a questão da transparên-cia. Além de exigência da sociedade, há, a partir dos próprios processos de informa-tização, de melhoria dos sistemas admi-nistrativos, a tendência positiva de aumentar a transparência em vários aspectos da gestão pública e, sobretudo, na realização de despesa pública. Existe hoje uma série de sistemas informatiza-dos que colocam à disposição da socieda-de dados sobre quantitativo de pessoal, remuneração, decisões administrativas, agenda de autoridades e orçamento e gasto público. Essa transparência e a ação de instituições de controle, como as con-troladorias, o Ministério Público e os tri-bunais de contas, têm permitido um com-bate mais proveitoso à corrupção.

Essas são algumas dimensões da refor-ma gerencialista que produziram mudan-ças efetivas em aspectos instrumentais da administração pública. Em todos os níveis de governo, ações consistentes têm contri-buído para modernizar o Estado brasileiro, no sentido de buscar a eficiência nos gas-tos, a transparência dos custos, a eficácia dos programas e das atividades, o controle dos resultados e a responsabilização dos administradores dos dinheiros públicos.

Entretanto, a maioria das ações está ori-entada para a melhoria da racionalidade interna da administração pública e benefi-ciam mais diretamente as estruturas ori-entadas para extrair recursos da socieda-de e facilitar o cumprimento das obriga-ções legais dos cidadãos. O Estado se torna cada vez mais eficiente e operoso na hora de arrecadar impostos e exigir a observância de regras, prazos e compro-vações. Hoje, existem muitas estruturas e serviços de atendimento que facilitam sobremaneira a vida do cidadão para o cumprimento de seus deveres - expedição

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de documentos, pagamento de taxas, reso-lução de pendências.

Por isso, mais do que destacar os ganhos que as reformas gerenciais trouxe-ram, convém chamar a atenção para aque-las questões que ficaram em aberto, ou seja, para aqueles temas que não puderam ser ou não quiseram que fossem discutidos nos anos oitenta e noventa.

Os estudiosos da Comunicação costu-mam dizer que há, pelos menos, duas teo-rias matrizes para explicar os efeitos dos meios de comunicação de massa. A prime-ira assevera que a mídia cumpre uma fun-ção de agenda, dizendo-nos o que pensar, quer dizer, estabelece os temas que devem ser discutidos pela sociedade. A outra asse-gura que, na verdade, os meios de comuni-cação cumprem uma função de não-agenda, dizendo-nos o que não pensar, excluindo os temas que não podem ser dis-cutidos. Um terceiro ponto de vista quer fazer crer que as duas perspectivas se com-plementam. Ao estabelecermos uma agen-da de discussão, estamos, de fato, censu-rando uma série de temas que não quere-mos debater. Analogamente, os estudiosos da Gestão Pública poderão dizer que a agenda da reforma dos anos oitenta diz o que deve e o que não deve ser discutido. E, de fato, existe uma série de temas que foram excluídos da agenda da reforma gerencialista.

O primeiro ponto (e um dos mais impor-tantes) dessa contra-agenda é a questão política. Nos anos oitenta e noventa, houve uma tendência de despolitizar a reforma do Estado. Ainda, hoje, quando se discute reforma administrativa, modernização ou melhoria da gestão pública, geralmente, a ênfase é colocada nos aspectos técnicos desses processos. No Brasil, nos últimos cinco anos, tem-se falado muito em cho-que de gestão para se referir a interven-ções rápidas orientadas para a redução de custos e para a melhoria da eficiência.

Hoje, há uma crença muito difundida de que a maioria dos problemas públicos são problemas de má gestão. Basta colocar gestores eficientes e melhorar a qualidade dos instrumentos de gestão para solucio-ná-los. De fato, é muito importante buscar

3. Contra-agenda da reformagerencial

uma gestão eficiente para a consecução de resultados relevantes. Entretanto, nem todos os problemas coletivos são de natu-reza gerencial. Não é suficiente nomear gerentes eficazes e lhes dar ferramentas para que eles façam o milagre da multipli-cação dos pães. O Estado e o governo lidam com problemas de natureza política, de natureza distributiva, com conflitos e interesses da sociedade. Esses problemas não são gerenciais, são eminentemente políticos. Todas as políticas públicas, sobretudo aquelas de caráter distributivo, lidam com questões políticas que devem ser tratadas politicamente. As políticas públicas são políticas. E são públicas, cole-tivas. O debate sobre reforma administrati-va tem que recolocar a questão política, ou seja, tem que ser politizado para que ele efetivamente traga impactos positivos.

A segunda questão fundamental está relacionada com a cidadania, com o exer-cício dos direitos a ela inerentes - civis, políticos, sociais e os novos direitos. No Brasil, que viveu na segunda metade do século passado um período prolongado de ditadura, sempre houve uma preocupação muito grande com os direitos políticos, cujo exercício esteve, de fato, bastante res-trito no regime militar. Em função dessas ameaças, muitas vezes, deixou-se em segundo plano a questão dos direitos civis, os direitos elementares à vida, à liberdade de ir e vir, à liberdade de escolher um tra-balho que lhe convém, o direito a um trata-mento respeitoso por parte das autorida-des civis e militares, o acesso à Justiça etc. E se esqueceu que esses direitos muitas vezes estão ameaçados. O direito à vida está recorrentemente ameaçado nas gran-des cidades do Brasil. Existem lugares onde se pode ir, mas não se sabe se vai vol-tar. Então, o direito de ir e vir também está restrito.

Até que ponto as reformas contribuem para ampliar a garantia dos direitos civis, dos direitos políticos, dos direitos sociais e dos novos direitos? Ou seja, em que medi-da elas dão ao Estado mais condições de assegurar a segurança do cidadão, a pre-servação da vida, a liberdade de movimen-to. Em que sentido elas favorecem a conso-lidação de um sistema político que favore-ça uma competição política mais equili-brada que dê elegibilidade a todos os seguimentos sociais? Como elas podem

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ajudar a administração pública a garantir serviços sociais básicos inerentes àqueles direitos? A reforma do Estado pode e deve contribuir para que efetivamente se ampli-em os direitos de cidadania. E os reforma-dores devem se perguntar: até que ponto a intervenção que conduzem contribui para assegurar o pleno exercício dos direitos de cidadania?

O terceiro ponto, também muito impor-tante, é a questão do desenvolvimento que está relacionada com o tópico anterior. Se muitos dos processos de reforma falharam no propósito de contribuir para a melhoria na prestação de serviços públicos, para a formação de políticas públicas mais efeti-vas e para a consolidação da ordem demo-crática, é porque se concentraram no ajus-te fiscal, na estabilidade financeira e na efi-ciência do gasto. Os objetivos da reforma do Estado devem ser caudatários de objeti-vos sociais mais relevantes. A reforma é um meio para a construção de sociedades mais prósperas e justas, capazes de favore-cer a realização dos indivíduos.

Uma reforma democrática deve estar orientada para a consolidação da cidada-nia e para o desenvolvimento como liber-dade, a que se refere Amartya Sen (1999). A liberdade não tem apenas sentido nega-tivo, de ausência de restrições, mas tem também sentido positivo, de propiciadora de condições efetivas para o seu exercício. Liberdade de viver e não apenas de sobre-viver; não apenas de ir e vir, mas de ter meios de ir vir; de escolher uma profissão e ter possibilidade de exercê-la; de criar e de consumir os bens da cultura; de participar da definição dos destinos de sua comuni-dade. A reforma democrática oferece ao Estado os instrumentos para promover o desenvolvimento da sociedade e favorecer a realização humana em todas as suas dimensões. Ela pretende oferecer as condi-ções para que o Estado possa assegurar "di-reitos de" e "liberdades para" alguma coisa.

Assim, sempre que se planejar uma intervenção no aparelho do Estado, é necessário refletir sobre seus propósitos últimos, sobre sua contribuição para a rea-lização de objetivos sociais relevantes, sobre sua utilidade e importância para o desenvolvimento da nação.

Um quarto elemento relevante, que pode até ter sido discutido, mas que não

mereceu o devido aprofundamento em ter-mos de conceptualização e operacionali-zação, é a questão da intersetorialidade, da busca de mecanismos que assegurem maior integração das ações governamen-tais. A maioria dos problemas com que o Estado lida não são de natureza setorial, quer dizer, não estão restritos a um campo de especialização nem à ação de um único organismo. Problemas relacionados ao desenvolvimento regional, ao meio ambi-ente, ao emprego, atingem diversos seto-res (segmentos sociais e regiões geográfi-cas) ao mesmo tempo e requerem a aten-ção de instituições públicas e privadas de diferentes níveis. Então, devem ser exami-nados e tratados de maneira integrada. Porém, pouco se avançou na construção de modelos organizacionais efetivos (e opera-cionalizáveis), capazes de lidar com a intersetorialidade e com as redes interins-titucionais. É fácil enunciar axiomas sobre o desafio da intersetorialidade e desenhar diagramas engenhosos, estabelecendo pos-sibilidades de interação e intercâmbio entre órgãos e funções; o difícil é operacio-nalizar esses modelos e fazê-los funcionar na longa duração.

O quinto e último elemento, entre outros que poderiam ser destacados nessa agenda alternativa, diz respeito à questão da accountability. Esse tema também tem sido tratado de forma ligeira. O próprio con-ceito é de difícil apreensão, até porque não tem tradução direta para o português nem para o espanhol. A inexistência do vocábu-lo nos países latino-americanos dá conta da raridade da relação que descreve. A reforma gerencial pouco contribuiu para afirmar a noção de responsabilidade obje-tiva perante instâncias diversas e fortale-cer os mecanismos de check and balances que a cada poder instituído contrapõe uma instância de controle. Ao contrário, muitas vezes, contra a neutralidade burocrática e o "comportamento populista" dos políticos eleitos, tentou afirmar a independência e o virtuosismo técnico dos entes reguladores, vistos como novas legiões de intocáveis. A reforma democrática deve persistir no for-talecimento dos mecanismos de accounta-bility horizontal e vertical e instituir novas formas de controle social sobre as políticas públicas. Ainda há muito a aprender e cons-truir nessa direção.

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4. Considerações finais

Se a agenda de reforma administrativa não incorporar esses temas, se não tirar proveito dessas lições, os tecnocratas do gerencialismo vão continuar repetindo os mesmos mantras da New Public Management, perseguindo a mesma ideo-logia do pragmatismo (supostamente, sem ideologia) e fazendo as mesmas refor-mas instrumentais de alcance limitado. Vão continuar buscando autonomia, flexi-bilidade e racionalidade para organiza-ções e processos, sem atentar para suas finalidades. Vão passar a errar com muito mais eficiência.

O governo brasileiro manteve, entre o final dos anos 1970 e início dos anos 1980, um Programa de Desburocratização desti-nado a eliminar papéis, documentos e exi-gências burocráticas, que foi um sucesso, um sucesso de mídia, sobretudo, porque era uma idéia charmosa. Todos os dias as pessoas se vêem embaraçadas com impas-ses burocráticos, exigências descabidas, documentos a apresentar, formalidades a cumprir etc. Qualquer iniciativa que con-tribua para aliviar um pouco os sofrimen-tos causados por uma burocracia insensata e insensível é bem vista. Nessa época, fez-se um enorme esforço de mobilização da sociedade para tentar desburocratizar a administração pública e se conseguiu eli-minar muitos documentos e formalidades. Mas, aos poucos, tudo voltou. Por quê? Porque, muitas vezes, a burocratização nasce da escassez de recursos. O Estado democrático deve assegurar seus benefí-cios a todos, em igualdade de condições. Como o Estado não possui recursos sufici-entes para atender a todos, cobra preços não monetários para reprimir a demanda por seus serviços.

Por que existe fila? Existe fila porque o Estado não consegue atender tempestiva-mente a todos que demandam um bem público. A fila é uma maneira mais ou menos democrática de organizar a espera por um serviço que o Estado não tem em quantidade suficiente. Ou seja, o entrave

burocrático é um custo não monetário que o Estado está cobrando para equilibrar ofer-ta e procura por bens e serviços públicos. Aqueles que podem substituir o custo não monetário por um custo monetário pagam por serviços privados, inclusive de inter-mediação no acesso aos serviços públicos. Os que não podem pagar o custo não mone-tário nem substituí-lo por um custo mone-tário, muitas vezes, são obrigados a desistir.

Assim, se o Estado não consegue resol-ver o problema da escassez, não consegue eliminar suas causas, não tem como resol-ver o problema da burocratização. Se não se vai à raiz dos problemas, a simples ra-cionalização, a reforma "burra", pode tra-zer mais problemas do que soluções.

Por outro lado, a administração pública deve continuar buscando melhorias em todos os aspectos relacionados ao atendi-mento ao público - ambiente e condições de trabalho, sinalização e comunicação, equipes mais preparadas para atender as pessoas, tal como ocorre nos serviços de atendimento ao cidadão (SACs), que se multiplicaram no Brasil, onde atuam com muita eficiência. Mas esses serviços são criados mais para tratar do cumprimento de obrigações do cidadão, para expedir os documentos que ele precisa ter, para facili-tar o cumprimento das exigências dos ser-viços fiscais. Infelizmente, como vimos, não houve melhorias significativas nos ser-viços que distribuem benefícios e entre-gam bens e serviços.

Esse é um grande desafio - fazer com que a qualidade do atendimento melhore não somente nos serviços encarregados de extrair recursos da sociedade, mas, sobre-tudo, nas repartições pelas quais o Estado aloca recursos e distribui benefícios entre diferentes setores da sociedade, sobretu-do, entre os menos favorecidos. Essa mudança de foco depende da própria reo-rientação teleológica da Reforma do Estado, do seu compromisso com os direi-tos de cidadania e com o desenvolvimento para as liberdades (ou com as liberdades para a realização das pessoas).

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Frederico Lustosa da Costa, economista (UFC), Mestre em Administração Pública (EBAPE-FGV) e Ciência Política (Universidade Paris I) e Doutor em Gestão (ISCTE) é professor titular da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) da Fundação Getúlio Vargas.

Transcrição da intervenção no Seminário Diálogo Brasil Argentina sobre Gestão Pública Contemporânea, realizado pela Escola Brasileira de Administração Pública, FGV Projetos e Instituto de Desenvolvimento Educacional (IDE) da Fundação Getúlio Vargas e pela Dirección Nacional del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, nos dias 21 e 22 de março, no Rio de Janeiro - RJ. Uma versão em espanhol foi publicada nos anais do evento com o título "Modernización de la Gestión Pública - conquistas, limites y oportunidades" In Diálogo Argentina Brasil sobre Gestión Pública Contemporânea. Buenos Aires, Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007.

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Referências

Resumo

Abstract

CAMPOS, Anna Maria. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portu-guês? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, FGV, v. 24, n. 2, p. 30-50, fev./abr. 1990.

CAVALCANTI, Bianor S. Gestão publica integrada: implicações para a formulação de teorias, modernização administrativa e ensino da administração pública. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 25, n. 3, p. 173-184, jul./set. 1991.

COSTA, Frederico Lustosa da. Reforma Gerencial do Estado no Brasil: objetivos, estra-tégicas e resultados. Lisboa: ISCTE, Escola de Gestão, 2007.

______; CAVALCANTI, Bianor S. Gestão Pública em transição. Jornal Valor Econômico, São Paulo, 26 jun. 2007.

MARSHALL, T. H. Cidadania e classe social. Brasília: Senado Federal, 2002.

PEIXOTO, João Paulo M. Ideologia, pragmatismo e reforma do Estado. In: PEIXOTO, João Paulo M. Reforma e modernização do Estado. Sobral: UVA, 2000. p. 71-108.

REZENDE, Flávio da Cunha. Por que falham as reformas administrativas. Rio de Janeiro: FGV, 2004.

SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 1999.

O artigo faz um balanço da reforma gerencial dos anos oitenta e noventa, identificando suas conquistas e omissões. Ao apontar as lacunas desses processos, propõe uma contra-agenda para a reforma democrática, colocando em primeiro plano questões relacionadas à cidadania, ao desenvolvimento da intersetorialidade e da accountability.Palavras-chave: Gestão pública. Reforma do Estado. Reforma democrática. Cidadania. Desenvolvimento. Administração pública na América Latina.

The article makes a balance of the managerial reform of the years eighty and ninety, iden-tifying their gains and omissions. When pointing the gaps of those processes, it proposes an against-agenda for the democratic reform, putting in foreground subjects related to the citizenship, development, intersectoriality and of the accountability.Keywords: Public management. State reform. Democratic reform. Citzenship. Development. Latino-american public administration.

ESTRATÉGIA DA DINÂMICA DE SISTEMAS E AGESTÃO PÚBLICA: CONSIDERAÇÕES

SOBRE NOVA METODOLOGIA DE PLANEJAMENTOESTRATÉGICO APLICADA EM ÓRGÃOS

EXECUTIVOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. Introdução

A sociedade tem-se modificado em ritmo acelerado e as novas tecnologias têm influenciado, significativamente, a vida das pessoas. Tal fato também se constata na maioria das instituições no que diz res-peito ao desempenho de seus profissionais (ROWLEY, LUJAN, DOLENCE, 1998).

Entre as competências valorizadas, des-tacam-se a autonomia e o autodesenvolvi-mento. Ambas são fundamentais para a construção de novos conhecimentos. Hoje, o profissional busca oportunidades de aprendizagem independentemente dos planos de desenvolvimento traçados pela instituição em que está integrado (BATES, 2000). Assim, a partir da visão da dinâmica do mercado, ele é capaz de identificar a necessidade de ampliar seus conhecimen-tos e estar atento aos lançamentos de novas tecnologias utilizadas como ferra-mentas de gestão de suas atividades e de seus negócios (STEWART, 1998).

Uma Administração atenta busca iden-tificar a diversidade presente em seu terri-tório, valorizar as diferenças, enfatizar as qualidades locais, ressaltar as característi-cas e raízes culturais, aprimorando a quali-dade de vida de seus cidadãos, criando valor nos serviços prestados à população.

O poder público necessita cada vez mais prestar SERVIÇOS DE VALOR, pois, com a evolução social, os cidadãos se tor-nam mais exigentes, a imprensa, mais crí-tica e os mecanismos de controle oficiais, mais rígidos.

Torna-se uma obrigação do Estado melhorar a QUALIDADE DO SERVIÇO PRESTADO À POPULAÇÃO, com a melhoria da sua IMAGEM e, conseqüen-temente, do próprio governante.

A qualidade representa o desafio de humanizar a realidade e a convivência soci-al a partir de valores e fins considerados desejáveis, necessários e eticamente sus-tentáveis. Aponta para a dimensão da

intensidade diante da expectativa dos cida-dãos. A intensidade está relacionada à ação humana pela vivência, consciência, participação e cultura. A intensidade da qualidade não se dá pela força, mas pela profundidade, sensibilidade e criativida-de. A qualidade como competência huma-na impacta no processo de desenvolvimen-to do homem e que tem na educação e no conhecimento sua estratégia primordial (DEMO, 1994).

O processo acelerado de mudanças que vem transformando nosso mundo, desde os fatos mais corriqueiros (como a conseqüência da tecnologia da informa-ção na forma com que usamos nossos tele-fones celulares) até os mais complexos (como as mudanças climáticas na face da Terra sob o efeito estufa), criam uma defa-sagem tecnológica muito profunda entre as pequenas e médias instituições e as grandes corporações; na medida em que aquelas buscam atualização tecnológica no mercado ou a contratação de mão-de-obra mais bem qualificada, a globalização avança ainda mais rapidamente, manten-do-as assim continuamente defasadas em relação a estas.

A sociedade atual revela ambiente de competitividade crescente. As instituições buscam novas formas de atingir vantagem competitiva sustentável por meio de ambi-ente de aprendizado permanente (SENGE, 1990). Elas devem ser capazes de criar, adquirir e transferir conhecimen-to, bem como traduzi-lo em novas formas de comportamento (GARVIN, 1998).

Por ser algo valioso, o conhecimento precisa ser gerido para garantir à institui-ção vantagem competitiva sustentável. Portanto, é preciso que seja continuamente criado. A geração de conhecimento é a capacidade de uma instituição, como um todo, de criar novos conhecimentos, disse-miná-los e incorporá-los em seus serviços e sistemas, por meio de política de planeja-mento sintonizada com as modernas práti-cas de Gestão Estratégica.

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Outro ponto de relevância é o papel da tecnologia da informação como o canal para criação e troca de conhecimento. Mais precisamente, a tecnologia da infor-mação lida com armazenamento e recupe-ração de informações em larga escala e velocidade que em interação com indiví-d u o s p o d e g e r a r c o n h e c i m e n t o (MORAN,1995).

Segundo Pierre Levy (1999), pela pri-meira vez na história da humanidade, as competências adquiridas no início da car-reira estarão obsoletas no decorrer da ati-vidade profissional. Trabalhar significa aprender, transmitir e produzir conheci-mentos. Se o conhecimento é fundamental para melhor desempenho profissional (MEISTER, 1999), é urgente reconsiderar o tempo reservado para atividades de aprendizagem, não podendo ser mais vista como eventos para os quais as pessoas se deslocam do seu ambiente de trabalho. Em breve, os profissionais irão buscar cursos a distância que possam ser feitos em qual-quer lugar e no tempo mais adequado para cada um e explorem os recursos das novas tecnologias - e-mail, chat, fórum, video-conferência, web e dvd-rom. Assim, será possível discutir as idéias com outras pes-soas fora do seu ambiente devido às redes de comunicação.

Ao mesmo tempo emergem novos con-ceitos em qualidade baseada no desenvol-vimento de cultura voltada para o cidadão e orientada para a prestação de serviço. Entende-se como serviço o somatório de todos os valores entregues ao cidadão, tan-gíveis ou intangíveis, que irão influenciar a sua atitude na avaliação da qualidade do serviço. O modelo qualidade total está sendo ultrapassado pela busca de um modelo cultural para excelência de servi-ço, surgindo um novo conjunto de percep-ções e idéias a respeito de produtos e servi-ços, perfil profissional prestador de servi-ços, funções dos cargos e gerenciamento de serviço (ALBRECHT,1994).

A qualidade de serviços baseada na cul-tura faz com que as instituições operem mais por motivação do que por autoridade, mais por valores compartilhados do que por padrões. Os padrões em lugar de serem um fim em si mesmos são apenas fer-ramentas para alcançar a excelência.

Ao buscar identificar os indicadores de

qualidade, tenta-se, sobretudo, compreen-der os pensamentos e sentimentos do cli-ente em relação ao serviço fornecido e ao prestador de serviço. É preciso, portanto, obter informações sobre a maneira pela qual o cliente vê o serviço, a forma apre-sentada a ele e o que realmente está ten-tando comprar (ALBRECHT,1992).

Grandes empresas, como a Petrobras, viraram em 90º o eixo de suas estruturas para implantar a gestão por processos. Por quê? Porque esse modelo de gestão é o mais adequado para responder com agilidade às demandas de mercado e cli-entes, mantendo sua competitividade e rentabilidade.

A partir do redesenho da estrutura orga-nizacional, a gestão por processos pressu-põe a produção ou prestação de serviços de forma melhor, mais rápida e, principal-mente, com o menor custo possível. Permite ainda visão abrangente e transpa-rente do negócio, facilitando e agilizando decisões estratégicas.

Porém, mexer na estrutura de uma orga-nização não é tarefa fácil, nem se imple-menta do dia para a noite.

Assim, desde pequenas empresas, com estruturas muitas vezes familiares, aos governos municipais, estaduais e mesmo o governo federal, têm dificuldade de desen-volver tecnologia própria em Gestão Estratégica.

A Gestão sob Incerteza está entre as tarefas mais difíceis com as quais os execu-tivos e gestores precisam lidar, mesmo nos mercados mais amadurecidos e estáveis. Globalização, inclusão digital e mercados de capitais voláteis contribuem para tornar mais complexa a utilização de ferramentas tradicionais de estratégia (MOSEKILDE, 1991).

Nenhuma técnica ou modelo conceitu-al pode reduzir a incerteza a zero; entre-tanto, as modernas ferramentas de mode-lagem podem ajudar os governantes a determinar o nível de incertezas com que se defrontam e desenvolver estratégias de atuação mais apropriadas. O uso dessas técnicas ajuda os gestores a reduzir os ris-cos que assumem quando tomam decisões estratégicas, mesmo nas condições de maior incerteza.

Então, como podemos entender os Sistemas por completo? Como surgem os

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Estratégia da dinâmica de sistemas e a gestão pública

efeitos colaterais? Como podemos aprender a evitá-los e desenvolver práti-cas de alto nível que possam gerar bene-fício sustentado?

Modelo mental é o conjunto de nossas percepções, profundamente arraigado, que influi em nosso modo de compreender o mundo, nele atuar e tomar decisões: são os "óculos" que usamos para olhar a reali-dade (SENGE, 1990).

É muito mais difícil mudar o processo de tomar decisões do que podemos imagi-nar; projetos de planejamento estratégico, com objetivos e metas, são aceitos como argumentos lógicos, mas nem sempre alte-ram o comportamento, pois, sob a pressão do dia-a-dia, as decisões podem voltar a ser tomadas como eram anteriormente.

O padrão de pensamento (modelo men-tal) predominantemente utilizado pelos administradores é o Analítico; já a Análise, originada na época do Renascimento, tor-nou-se padrão no mundo ocidental.

aApós a 2 Guerra Mundial, começamos a perceber que nenhuma Análise é capaz de explicar Sistemas Complexos e, conse-qüentemente, o Comportamento Organi-zacional. Então, é necessário um novo pa-drão de pensamento: a Síntese.

O Pensamento Sistêmico envolve ambos:, ANÁLISE, para produzir o Conheci-

mento das Organizações - os Siste-mas; e, SÍNTESE, para propiciar a Com-

preensão.Sem ambos, não se consegue obter solu-

ções efetivas para os problemas corporati-1vos. Portanto, quanto melhor nós fazemos as

coisas erradas, mais errados nos tornamos!Hoje as organizações consomem gran-

de quantidade de Energia em um esforço de aumentar a Eficiência, mas realizando as tarefas erradas! O que precisamos desenvolver é um entendimento mais amplo e abrangente sobre a alternativa de pensar, abordar e gerenciar Organizações e Sistemas Complexos.

No mundo complexo e globalizado de hoje, nós necessitamos mais do que ape-nas dados e informações: necessitamos de Conhecimento, Compreensão e

2. O pensamento sistêmico:systems thinking

Sabedoria! O desafio é desenvolver PROCESSOS que facilitem a transição de Dados para a Sabedoria.

Os métodos de Pensamento Sistêmico nos fornecem mecanismos para entender melhor os complexos problemas de gestão. Esses métodos vêm sendo usados há mais de quarenta anos (FORRESTER, 1961) e estão bem conhecidos e entendidos. Entre-tanto, essas abordagens requerem a con-dução de um processo de pensar sobre o desempenho da organização. Particular-mente, requerem que nos abstraiamos da operação para "olhar" alguns eventos iso-lados e suas causas e começar a olhar a organização como um Sistema construído por partes que interagem.

Originalmente desenvolvida como me-todologia para apoiar executivos a melho-rarem seu entendimento dos processos

2empresariais, a Dinâmica de Sistemas tem hoje seu campo de aplicação ampliado para estudar, entender, discutir e gerenciar Organizações e Sistemas Complexos, co-mo os que são encontrados nas grandes cor-porações e outros Sistemas Sociais nas áreas pública e privada (FORRESTER, 1961).

Observe-se que um Sistema não pode ser caracterizado apenas pelas partes que o compõem, mas principalmente pelas inter-relações entre elas. A Dinâmica de Sistemas procura justamente elucidar as características gerais dos Sistemas, partin-do dos padrões de comportamento entre as partes e das estruturas determinantes des-tes padrões.

A despeito dessas questões, a Dinâmica de Sistemas tem sido usada de maneira que o objetivo principal não seja apenas a simulação do comportamento dos Sistemas Organizacionais, mas tanto a resolução de problemas por meio da modelagem, quanto à avaliação dos padrões de mudança do comportamento dos Sistemas ao longo do tempo, visando ao aprimoramento dos modelos mentais compartilhados das pessoas que têm o poder de tomar decisões - Pensamento Sistêmico (LYNEIS, 2001).

Uma das mais complexas questões na ges-tão de empresas e instituições públicas está

3. A estrutura da dinâmica desistemas: system dynamics

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relacionada com o impacto das ferramentas de Planejamento Estratégico e Controle na performance do negócio (FINSKUD, 2003). Entendemos como impacto das ferramentas de Planejamento Estratégico e Controle as atividades dirigidas a dar suporte aos toma-dores de decisão em:, estabelecer objetivos e metas;, ações de planejamento, como estraté-

gias, políticas e atividades operacio-nais, para atingir os objetivos e as metas;, avaliar a eficiência e a efetividade no

uso dos recursos disponíveis;, avaliar o desempenho e comparar os

resultados planejados e alcançados;, ajustar os objetivos, as metas e as ações

em função dos resultados obtidos;, melhorar os serviços prestados;, aumentar o grau de satisfação dos

usuários;, organizar a infra-estrutura da Institui-

ção para suportar o crescimento;, agilizar o atendimento aos requisitos

da operação: faturamento, atendi-mento de reclamações e cumprimento das garantias prometidas;, estabelecer sistema de informações

confiável o suficiente para permitir decisões ágeis e seguras.

Esse conjunto de variáveis é denomina-do Sistema e consiste de três componentes principais e inter-relacionados:

1. uma estrutura organizacional de centros de responsabilidades;

2. uma estrutura de informações, que é baseada em ferramentas de gestão financeira e não financeira;

3. um processo de comunicação com a estrutura organizacional por meio de ações de mecanismos de feed-back.

Essas ferramentas de planejamento, muitas vezes ausentes ou substituídas por processos "caseiros" ou empíricos, quando implementadas em pequenas e médias empresas, causam tão forte impacto nos processos que chegam a congelar as ope-rações internas por algum período de tem-po, com perdas significativas de recursos gerenciais e financeiros, inibindo assim o uso de Sistemas de controle formais.

Ainda assim, os executivos e gestores freqüentemente tomam importantes deci-sões estratégicas na base da intuição, em vez de considerar fatos sólidos. Um pro-fundo entendimento da dinâmica dos negó-cios e da escolha de produtos ou serviços os ajudará a tomar decisões estratégicas muito mais consistentes e poderosas.

A utilização da Dinâmica de Sistemas redireciona o foco do estabelecimento de metas para a visão de como o Sistema em estudo irá se comportar no futuro (WARREN, 2003), como conseqüência das decisões atuais e de médio prazo desenvol-vidas pelas ferramentas de Planejamento Es t ra tég i co e Con t ro le f o rma i s (FINSKUD, 2003).

Os principais conceitos básicos para o perfeito entendimento da Dinâmica de Sistemas (U.S. DEPARTMENT OF ENERGY, 2003) e que são os elementos fundamentais para construção do entendi-mento desse novo modelo mental são:, Sistema aberto: é uma seqüência sim-

ples de acontecimentos (casualidades).Exemplo: se a temperatura de uma sala

subir, as pessoas que nela estão trabalhan-do podem retirar seus agasalhos, mas nem por isso a temperatura da sala se alterará.

, Feedback: é o processo pelo qual um sinal (input) atravessa uma cadeia de relações causais (relações de causa e efeito) para se retroalimentar (reaffect).

Um Sistema não é caracterizado ape-nas pelas partes que o compõem, mas prin-cipalmente pelas inter-relações entre elas,

que seriam responsáveis pelas caracterís-ticas do Comportamento Dinâmico, que surge devido ao Princípio da Acumulação. Esse Pr incípio af i rma que todo Comportamento Dinâmico ocorre quando os "Fluxos se acumulam em Estoques" (U.S. DEPARTMENT OF ENERGY, 2003).

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Estrutura simples de um diagrama de fluxo e estoque.

Os loops de feedback são os elementos estruturais básicos dos Sistemas. O feed-back nos Sistemas é a causa principal de todo o comportamento dinâmico.

A Dinâmica de Sistemas procura justa-mente elucidar as características gerais dos Sistemas, partindo dos padrões de com-portamento entre as partes (feedback em loop) e das estruturas determinantes des-ses padrões (RADZICKI, 1997).

, Sistema fechado ou feedback system: é uma seqüência circular de aconte-cimentos (casualidades) que se retroalimentam.

Exemplo: se a temperatura daquela mesma sala sobe, mas ela possui um apa-relho de ar refrigerado, é acionado um ter-mostato que liga a refrigeração central que baixa a temperatura da sala.

4. Dinâmica de estratégiacompetitiva: strategy dynamics

Todo executivo sabe que uma estratégia robusta representa um papel crucial em um empreendimento bem sucedido. Em meio a tudo que já foi escrito e estudado sobre Estratégia, duas coisas permanecem como verdades absolutas: Estratégia é com-plexa e, além disso, muitas empresas ainda a praticam de forma errada.

A Dinâmica de Estratégia Competitiva refere-se ao entendimento e à gestão da performance ao longo do tempo - para empresas comerciais muito freqüentemen-te concentradas em lucros - assim como a outros indicadores de desempenho tam-bém muito importantes, especialmente em política pública e empresas ou instituições sem fins lucrativos (WARREN, 2003).

Nesse contexto, a responsabilidade dos executivos, dos gestores e das equipes es-tratégicas é construir e sustentar um forte desempenho, conduzindo a Instituição para o futuro.

O ponto de partida é o desafio com o qual toda equipe de liderança se depara: construir o desempenho ao longo do tem-po. São os Recursos que foram construí-dos e sustentados ao longo da história da

instituição que conduzem ao seu desem-penho atual.

A chave para a vantagem competitiva é a capacidade que tem uma instituição de acumular e combinar Recursos mais efeti-vamente e mais rapidamente que os seus concorrentes (WARREN & KOURDI, 2003).

Tais Recursos, como: clientes, fornece-dores, produtos e serviços, equipe, capital de giro, capacidade de produção etc., são finitos e mensuráveis, de modo que a estra-tégia deve ser definida em cima de fatos sólidos e consistentes, e não de conceitos vagos.

A Dinâmica de Estratégia Competitiva usa modelos simples para capturar a ma-neira pela qual os Recursos se acumulam e declinam ao longo do tempo, a maneira como interagem entre si e seu impacto no desempenho.

A arquitetura estratégica produzida por esses esforços explica porque uma organização se comporta da forma atual, assim eliminando muitas disputas que sur-gem no caminho da tomada de decisões estratégicas.

Essa arquitetura também esclarece quem necessita fazer o que e quando para melhorar o desempenho e facilita a

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comunicação das decisões para a equi-pe, os investidores, os parceiros de negó-cios e todos os outros grupos que neces-sitem entender e participar do desenvol-

3vimento do negócio.Finalmente, ela permite que a estraté-

gia e o desempenho sejam constantemente atualizados, considerando as mudanças na organização e no seu meio ambiente; estabelece as bases e fornece as ferramen-tas de gestão necessárias ao executivo para que ele possa marcar sua gestão como a que criou um MODELO DE VALOR, ou seja, a combinação de Serviços e Experiências que criem no cidadão a per-cepção do VALOR TOTAL RECEBIDO.

Esse modelo é calcado em três variáveis básicas distintas:

1. o servidor público;2. o cidadão;3. a estrutura operacional do governo.

A Dinâmica de Estratégia Competitiva deve ser apresentada a tomadores de deci-são, basicamente executivos, políticos, legisladores, educadores, gerentes e toda e

5. Strategy dynamics eminstituições públicas

qualquer pessoa que necessite planejar, gerenciar e executar planos e projetos cor-porativos e institucionais para:, entender e explicar o comportamento

de Sistemas Complexos ao longo do tempo;, reprojetar os Sistemas Organizacio-

nais, planejando alterações na estrutu-ra, visando a alcançar os resultados desejados, empurrando os limites para a frente e melhorando a performance da instituição;, avaliar os padrões de comportamento

dos Sistemas, visando ao aprimora-mento dos modelos mentais comparti-lhados das pessoas que têm o poder de tomar decisões.

Como exemplo, uma das razões pelas quais os problemas em Sistemas Sociais são difíceis de solucionar é o fato de eles estarem afastados de suas causas no tempo

4e no espaço; esse é o resultado dos atrasos (causados pela formação dos "Estoques") e inter-relações dos Sistemas (causados pelos "Fluxos"); além disso, os Sistemas Complexos do mundo real não estão em equilíbrio, estando permanentemente mudando.

Ignorar os efeitos de longo prazo do feedback pode nos levar a conseqüências inesperadas.

Quando se discute, e cada vez com mais freqüência, os problemas da educação no nosso país, esquece-se da questão primor-dial do problema, que é a das relações de espaço e tempo entre causas e efeitos das ações tomadas na área. O que está ocor-rendo hoje em nossa realidade é fruto de ações executadas há 15, 20 anos ou mais e que o que fizermos hoje somente refletirá na Educação nos próximos 15 ou 20 anos.

Entender e explicar este comportamen-to dos Sistemas Complexos ao longo do tempo é o maior desafio a que a Dinâmica de Sistemas se propõe, pois um modelo

bem desenhado e definido pode comprimir tempo e espaço e permitir que muitas alte-rações do Sistema possam ser testadas em curto espaço de tempo.

Com isso, é possível reprojetar os Sistemas Organizacionais, planejando alterações na estrutura, visando a alcançar os resultados desejados, empurrando os limites para a frente e melhorando a perfor-mance da organização. Essas ações signi-ficam projetar ou implementar novo pro-cesso, monitorar informações de nova maneira ou ainda estabelecer novas dire-trizes de trabalho.

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A utilização em escala cada vez maior da Dinâmica de Sistemas, como ferramen-ta de Modelagem e Simulação de Sistemas Complexos, deve-se principalmente ao fato da simplicidade de sua estrutura, pois, ao contrário das ferramentas tradicionais de Planejamento, em que se busca a descrição de um processo por meio de modelo mate-mático formado por equações complexas,

aqui se decompõe o processo em uma série de relações causais, formadas por unida-des de feedback em loop, e aí, então, desen-volvem-se as equações que irão descrever cada unidade de feedback nas quais a solu-ção de cada uma (output) é a entrada da pró-xima (input). Essa simplicidade permite grande variedade de aplicações, em todas as áreas do conhecimento humano.

6. O ciclo dinâmico

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E como funciona o Ciclo Dinâmico?A seqüência metodológica de utiliza-

ção do Ciclo Dinâmico está ligada aos modelos tradicionais de planejamento estratégico aplicados à Dinâmica de Sistemas:, identificar um problema;, desenvolver uma hipótese dinâmica,

explicando a causa do problema;, construir um modelo simulado em

computador, envolvendo a base do problema;, testar o modelo para certificar-se de

que reproduz o comportamento obser-vado na realidade;, idealizar e testar, no modelo, práticas

e políticas alternativas para solucio-nar o problema;, implementar a solução.A construção de modelos não apenas

facilita a compreensão didática de sua cons-tituição e aplicação como também nos per-mite fazer as simulações necessárias para a modelagem dos processos estudados.

A modelagem dos processos nos permite:, organizar as informações obtidas;, reter a riqueza real dos processos;, construir sobre o conhecimento práti-

co obtido com os estudos prévios e levantamentos realizados para a mode-lagem;, revelar a variedade de comportamen-

tos dinâmicos que surgem a partir de diferentes escolhas de política na ins-tituição.

Todo Sistema é um grupo de elementos que interagem continuamente ao longo do tempo para formar um conjunto unificado, cujos relacionamentos e conexões entre os seus componentes são chamados de estru-tura do Sistema (STERMAN, 1998).

A dinâmica de um Sistema refere-se à mudança ao longo do tempo; portanto, se algo é dinâmico é porque está mudando continuamente. Um Sistema dinâmico é aquele cujas variáveis interagem para esti-mular mudanças ao longo do tempo.

O Comportamento do Sistema é a mane-ira pela qual os elementos ou as variáveis que o compõem variam ao longo do tempo.

É tradicional o conceito de estrutura hie-rárquica verticalizada, tal como se verifica nas instituições militares e na maioria das organizações públicas.

7. Modelagem

Os fluxos são a conseqüência mais importante desse conceito e a sua percep-ção nos permite entender a relação entre a atribuição de tarefas até a obtenção do Conhecimento específico da operação da instituição.

A bidimensionalidade estrutural das organizações, fruto da inter-relação das estruturas vertical e horizontal, nos con-duz ao entendimento perfeito dos proces-sos existentes nas instituições.

A partir desse ponto, podemos entender que, na verdade, os processos institucio-nais se sobrepõem, transformando a estru-tura organizacional em uma matriz tridi-mensional. Embora complexo aparente-mente, esse conceito torna-se simples de entender a partir da identificação necessá-ria de uma unidade básica em comum a

todos eles e que seria um elo entre os fluxos e assegurador da tridimensionalidade dos processos corporativos.

A seguir apresentamos uma série de modelos simples, que comumente ocor-rem nas organizações, cujo elo é o ciclo: pessoal de vendas, vendas e orçamento de vendas:

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Entretanto, é na estrutura ho-rizontal que os serviços são prestados e

permeiam a organização; é nesse mo-mento que as ações acontecem.

MODELO DO VOLUME DE VENDAS

MODELO DOS CUSTOS DE CRESCIMENTO

MODELO DO DESENVOLVIMENTO DE PRODUTOS E SERVIÇOS

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MODELO DO PODER DE NEGOCIAÇÃO

MODELO DOS RECURSOS HUMANOS

"Sem mudar nosso Padrão de Pensamento, não seremos capazes de solucionar os problemas que criamos com nosso Padrão de Pensamento atual!" - Albert Einstein.System Dynamics foi criada durante a década de 50, pelo Professor Jay W. Forrester, do Massachusetts Institute of Technology. Forrester ingressou no MIT em 1939 para graduação em Engenharia Elétrica e em 1956, tornou-se titular de uma cátedra na recém formada Escola de Administração do MIT.Stakeholders.Uma das razões pelas quais os problemas são difíceis de resolver em sistemas sociais é por eles estarem separados de suas causas no Tempo e no Espaço. Isto é o resultado das retenções dos processos (delays) e as interconectividades dos sistemas, devido aos retornos (feedback loop).

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O artigo apresenta uma nova metodologia de Planejamento Estratégico que, se aplicada à Gestão Pública, em muito facilitará a transposição de barreiras jurídicas e burocráticas para a agilização das ações no setor público. O poder público necessita cada vez mais prestar Serviços de Valor, pois, com a evolução social, os cidadãos se tornam mais exigen-tes, a imprensa mais crítica e os mecanismos de controle oficiais mais rígidos. A partir do redesenho da estrutura organizacional, a gestão por processos pressupõe a prestação de serviços de forma melhor, mais rápida e, principalmente, com o menor custo possível. Permite ainda uma visão abrangente e transparente dos serviços públicos, facilitando e agilizando decisões estratégicas. A Dinâmica de Estratégia Competitiva deve ser apre-sentada a tomadores de decisão, basicamente executivos, políticos, legisladores, educa-dores, gerentes e toda e qualquer pessoa que necessite planejar, gerenciar e executar pla-nos e projetos corporativos e institucionais.Palavras-chave: Gestão pública. Modelo mental. Modelos de causa e efeito. Estrutura de estoque e fluxo. Planejamento estratégico.

Resumo

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Abstract

The article presents a new Strategical Planning methodology that, if applied to the Public Administration, will simplify a lot the legal and bureaucratic barriers overcoming for the actions effectiveness in the public sector. The public power always needs to offer Valuable Services because, with the social evolution, the citizens becomes more demandant, the press more critical and the official mechanisms of control more rigid. From redesigning the organizacional structure, the management by processes estimates a better and fastest services offering and, mainly, with the lower possible costs. It still allows a broad and transparent vision of the public services, facilitating and speeding strategical decisions. The Strategy Dynamics must be presented to decision makers, basically executives, poli-ticians, legislators, educators, managers and any person who needs to plan, to manage and to execute corporative and institucional plans and projects.Keywords: Public administration. Mental model. Cause and effect models. Stock and flow structure. Strategic planning.

Idaci de Souza Mendes é Engenheiro, Administrador, Consultor, Professor e Palestrante, com mais de 25 anos de experiência profissional em empresas nacionais e multinacionais. É pós-graduado em Administração de Empresas pela COPPEAD - UFRJ (MBA) e em Marketing pelo IAG da PUC - RJ. É membro da System Dynamics Society, membro fundador do capítulo Latino Americano e conselheiro do capítulo brasileiro da mesma sociedade. Atualmente, é Diretor de Programas do INAS, ligado à SEPLAG.

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A RAIZ DAS COISAS. RUI BARBOSA: O BRASIL NO MUNDO*

Não se vai aqui repetir o lugar comum da lacuna a ser preenchida uma vez que, especialmente no caso de Rui Barbosa, há tantas lacunas a serem preenchidas que, inevitavelmente, esta seria apenas mais uma. A Raiz das Coisas. Rui Barbosa: o Brasil no Mundo não é uma biografia e nem o relato de um episódio importante na trajetória de um destacado personagem da história política brasileira. É, antes de mais nada, uma busca pelo significado desse homem público para a formação das insti-tuições políticas e para a política externa de um País que se transformava dentro de um mundo que também se transformava dramaticamente. O livro é bastante origi-nal não apenas pela farta documentação que reúne, mas pela maneira como essa documentação é apresentada, lançando luz sobre facetas interessantes e controver-tidas da vida e da obra de Rui Barbosa. Nesta breve resenha são destacadas algu-mas dessas facetas ou reflexões suscitadas pela leitura de A Raiz das Coisas.

A primeira faceta que chama a atenção é a incongruência entre a grande notorie-dade de Rui e o pouco conhecimento que se tem a respeito de sua figura e de seu sig-nificado na história do País. Além das Obras Completas preparadas pela Casa de Rui Barbosa, a grande maioria dos escritos sobre Rui são monografias que põem em destaque alguma faceta de sua atuação, de sua obra, ou são comentários que exaltam ou põem em dúvida seu valor.

Com efeito, Rui Barbosa tem sido um dos personagens da história política brasi-leira mais populares e, apesar disso, conti-nua sendo um personagem relativamente pouco estudado e pouco compreendido. Na verdade, é possível dizer que poucas figuras da história do Brasil têm sido sufici-entemente estudadas, mas o que chama a

O paradoxo da notoriedade

atenção no caso de Rui é o grande contras-te entre a percepção generalizada de sua importância e o pouco interesse do meio acadêmico por sua figura e sua obra. Há alguns anos, o cientista político Seymour Lipset (trazido ao Brasil pelas mãos de Cardim) iniciou sua conferência na Universidade de Brasília, dizendo que na história americana George Washington era um personagem curioso, pois, embora houvesse generalizado reconhecimento de sua importância em relação a outros americanos ilustres, tem sido um persona-gem pouco estudado, sendo lembrado muito mais como "um busto de bronze no hall ou um quadro na parede". Todo ameri-cano sabe, dizia Lipset, que Washington liderou a luta pela independência e que foi o seu primeiro presidente, mas poucos sabem de fato onde residia a força de sua liderança ou que papel teria desempenha-do no processo que reuniu as treze colôni-as em torno da idéia de independência. É possível dizer que algo semelhante ocorre com Rui. É a partir da observação desse fato que Carlos Henrique Cardim inicia seu livro mencionando a pesquisa feita em 2006 pela revista Época, que identifica Rui Barbosa como "o maior brasileiro da histó-ria", após uma acirrada disputa com Machado de Assis. Em A Raiz das Coisas a popularidade de Rui em seu próprio tempo é retratada em uma formidável coleção de caricaturas e fotografias que apareceram nos jornais e revistas da época. Apesar de tudo, tal como Washington, continua sendo "um quadro na parede". A grande maioria dos brasileiros conhece o "Águia de Haia" e o Rui autor da "Oração aos Moços", mas ainda conhece muito pouco a respeito da campanha do civilismo na cons-trução da República ou o real significado da atuação de Rui na orientação da política externa do País na nova ordem internacio-nal que emergia no final do século XIX.

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RESENHA

O homem de ação

Um outro aspecto que emerge de forma cristalina da leitura de A Raiz das Coisas é este traço marcante da trajetória de Rui Barbosa: o homem de ação. Ortega y Gasset, em um ensaio escrito em 1927 inti-tulado Mirabeau o el Político, identifica o Conde de Mirabeau como o arquétipo do político e, na ação vertiginosa desse homem, define o caráter do político como a faculdade de "ter uma idéia clara do que se deve fazer numa nação, a partir do Estado". Essa era uma faculdade que Rui possuía sobejamente muito embora, em grande medida, em razão de sua persona-lidade, não tenha conseguido eleger-se para presidente, o que lhe permitiria pôr em prática suas visões acerca do que deve-ria ser feito a partir do Estado.

Aqueles que procuram em Rui um pen-sador sistemático, um filósofo da política ou do direito certamente se decepcionam. Esse é um aspecto que se evidencia em A Raiz das Coisas. Cardim, ao abordar essa faceta das obras escritas sobre Rui, com muita propriedade, apresenta as muitas interpretações oferecidas por autores bas-tante díspares como Capistrano de Abreu, San Tiago Dantas e Oliveira Viana, dei-xando claro que Rui não era um pensador sistemático, um construtor de sistemas filo-sóficos. Apesar de sua compleição física franzina e apesar de passar horas a fio em bibliotecas, Rui foi, antes de tudo, um homem de ação. Sua própria biblioteca era invejável, com quase dois mil títulos ape-nas sobre a Primeira Guerra Mundial, entretanto, até mesmo os inúmeros pare-ceres que produziu revelam o homem de ação que era, na mesma acepção de Ortega y Gasset. O conhecimento porten-toso que tinha da história, da filosofia e do direito era, para Rui, verdadeira reserva de munição para as causas que defendia com ardor e irrefutável lógica. Como homem de ação, militou na política, mas jamais tro-cou a biblioteca pelo convívio social. Como observou Gilberto Amado, ao comentar a preferência de Rui pelo isolamento, "políti-ca é a arte de conquistar o poder reunindo gente... (o que implica) convivência entre indivíduos tendidos ao mesmo objeto. Também aí espanta-me a singularidade de Rui. Queria o poder e não se associava com políticos. Estranha pessoa".

Há muitas outras observações interes-santes reunidas por Cardim em A Raiz das Coisas que ilustram esse traço de Rui como homem de ação. Capistrano de Abreu, ao avaliar a figura de Rui Barbosa, conclui que "a sua faculdade fundamental é a memória (...) Outra é a análise: quando começa a dissecar um caso e julga-se que chegou ao fim, muitas vezes está apenas no meio (...) A sua força é igual na escrita e na oratória (...) Seu vocabulário é ilimitado (...) Cultura filosófica parece não possuir. Para ele a filosofia reduz-se à lógica e a lógi-ca, à dialética. Sua dialética é feroz (...) Antes de tudo é advogado; adstrito à causa que defende". Outra observação interes-sante é feita por Hermes Lima para quem Rui "pôs a serviço da regeneração dos cos-tumes o prestígio e o ardor de sua palavra concretizando, em denúncias candentes, a desconfiança, depois a convicção genera-lizada de que no país não havia eleições, nem representação, porém, somente frau-de, ata falsa e bico de pena". Mas talvez nenhuma observação seja tão contundente acerca desse caráter de Rui como homem de ação quanto aquela que Cardim extrai de O Som de Outro Sino. Um Breviário Liberal, de Afonso Arinos, na qual afirma: "Rui Barbosa era um homem de raciocínio, não era um homem de pensamento (...) Rui parte de uma determinada premissa esma-ga o contendor; ele se encastela dentro de sua biblioteca, como se fosse uma fortale-za, e através das estantes abre fogo em cima do adversário com aquelas palavras complicadas, com aquela máquina prodi-giosa de raciocinar. Agora, se o leitor come-ça a procurar a contribuição dele, do seu pensamento, eu me permito dizer que encontra muito pouco".

Rui Barbosa e as Conferências de Haia são essenciais para se compreender o mundo que se transformava anunciando o novo cenário internacional dentro do qual a política exterior do Brasil deveria se desenvolver. O século XIX havia consoli-dado o sistema internacional com base no estado nacional, tal qual nos acostumamos a conviver. Na consolidação desse sistema, a definição dos limites territoriais era essencial e os meios considerados legíti-mos para a revisão das fronteiras de um

O homem certo, no lugar certo

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estado ou para o estabelecimento de um novo país era, primeiro, o consenso entre os governantes e cidadãos e, em seguida, o uso da força. Geralmente ambas as formas eram empregadas. Napoleão fracassara em sua tentativa de estender os domínios da França sobre a Europa e o exemplo mais próximo de nós foi o processo de indepen-dência das nações americanas. Nas colô-nias do continente, primeiro surgia o con-senso político entre os habitantes e autori-dades locais e, em seguida, as guerras de independência. O pressuposto básico da Doutrina Monroe, de 1823, era o de que as unidades políticas no Continente que havi-am optado pela independência e revelado capacidade de sustentar essa independên-cia não deveriam ser mais objeto de recolo-nização. Assim, pode-se dizer de forma simplificada que a grande preocupação e as grandes questões internacionais do século XIX estavam associadas ao receio de fragmentação de estados constituídos ou à disputa por regiões pertencentes a esses estados. Embora nem sempre viá-veis, as alternativas ao uso da força eram a negociação direta ou o arbitramento.

Nesse quadro, o Barão do Rio Branco havia resolvido as questões de fronteira que eram típicas do século XIX. O mundo que surgia trazia nova agenda que se mani-festava com força na Conferência de 1907. A expressão "raiz das coisas" usada no títu-lo do livro deriva da avaliação feita por William Stead, cronista que produziu um relato bastante detalhado da Conferência de Haia de 1907. A questão central posta em Haia e na qual os argumentos de Rui tornavam-se verdadeiros referenciais para os debates e punham em destaque uma das questões mais centrais da política interna-cional que permanece até hoje: se o fator dominante deve ser a força ou o direito, ou seja, na visão de Stead, era um debate que estava na "raiz das coisas". Com efeito, ao final do século XIX, as relações internacio-nais haviam-se tornado muito mais com-plexas e a agenda internacional passava a incluir novos itens além das questões de fronteira, mas que poderiam igualmente resultar em conflitos. A presunção corrente era a de que a convivência internacional nada mais era do que a somatória da políti-ca praticada pelas nações individualmen-te. Ainda permanecia estranha a idéia de que havia uma esfera distinta de questões

e de interação entre Estados a que chama-mos meio internacional. O multilateralis-mo tornava-se demanda viva da realidade que emergia, embora permanecesse ainda como padrão obscuro e geralmente identi-ficado com atitudes e arroubos de idealis-mo. Provavelmente Rui era um dos poucos que percebiam essa transformação, mas não como um pensador, um filósofo, mas sim como homem de ação, como um advo-gado de causas e de princípios.

Nesse sentido, é possível dizer que o destino havia tecido as circunstâncias que cercaram a Segunda Conferência de Haia para alguém como Rui que, sem o saber, havia-se preparado para aquele evento. Mas por que Rui? Em A Raiz das Coisas, Cardim reúne as cartas e as manifestações públicas que levaram à indicação de Rui em vez de Joaquim Nabuco para chefiar a representação do Brasil em Haia, mas, em essência, a questão continua até hoje em aberto. Rui poderia ter permanecido irre-dutível ao convite do Barão, como veio a fazer mais tarde em relação à Conferência de Versailles. Por outro lado, tal como ocor-rera na Primeira Conferência de Haia, em 1899, o governo brasileiro simplesmente poderia ter rejeitado o convite para enviar uma delegação em 1907. O fato é que as muitas horas passadas nas bibliotecas, fun-damentando seus pareceres e os princípios que deveriam orientar suas visões acerca da convivência humana, a experiência adquirida ao participar juntamente com Assis Brasil no Comitê chefiado por Rio Branco para negociar a questão do Acre, a sua personalidade avessa à vida social, que poderia tê-lo levado a se envolver com outras questões políticas, e o treinamento parlamentar que teve ao participar dos debates na Câmara e depois no Senado foram elementos essenciais para a atuação de Rui na Conferência de Haia. Até mesmo sua figura franzina, de aparente timidez, ao contrastar com as demais figuras, em especial com a do Barão Marschall - um verdadeiro gigante e seu principal opo-nente nos debates - aumentava o efeito de sua oratória clara, firme e surpreendente pela postura corajosa ao objetar a política das grandes potências no plano dos princí-pios e da lógica dos fundamentos do direi-to. Para Rui, a defesa de princípios como a da igualdade das nações e as objeções por

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ele levantadas à política das grandes potências não refletiam aspirações a posi-ções de liderança e nem a busca de origi-nalidade alguma. Antes, refletiam princi-palmente sua convivência com os livros,que o fazia transitar com singular famili-aridade entre os conceitos básicos de soberania e de guerra justa de Bodin e Vattel e os argumentos de Abbé de Saint-Pierre, de Kant ou de Edmund Burke sobre os fundamentos da paz e da convi-vência internacional.

Assim, ao longo do tempo, o destino parece tê-lo preparado para aquele evento e, inevitavelmente, suscita em nós as mes-mas questões que intrigam o pensamento ocidental desde as tragédias gregas. Por que os seres humanos são tão diferentes entre si? Por que a beleza, o vigor, a inteli-gência e o talento não são distribuídos igualmente entre as pessoas? Também é possível perguntar por que alguém está em um determinado lugar, em um determi-nado momento, se há tantos fatos e cir-cunstâncias que poderiam tê-lo impedido ou simplesmente poderiam tê-lo levado para outro lugar? Na visão oriental, há o entendimento tácito de que cada ser huma-no tem um destino, uma missão, a cumprir nesta vida. Maquiavel nos oferece a mesma questão posta de outra maneira. Para ele, o sucesso depende da virtude e da fortuna. A virtude refere-se a tudo quanto depende diretamente de nós, de nosso caráter, do conhecimento que podemos acumular e da determinação com a qual nos dedicamos a uma obra. A fortuna representa o imponderável, que inclui desde a nossa constituição física e a nossa base familiar até os muitos fatores circuns-tantes. Nessa perspectiva, é possível dizer que os personagens notáveis de nossa his-tória, assim como os personagens descritos por Plutarco e Emerson, são frutos dessa combinação entre virtude e fortuna. Abraham Lincoln não foi o responsável pela guerra civil, mas é perfeitamente plau-sível supor que, se não houvesse o ambien-te político turbulento de seu tempo,

Lincoln não teria sido eleito e que, mesmo eleito, provavelmente teria sido apenas mais um presidente entre tantos outros na história americana. É inevitável que, ao acompanhar Rui, em Haia, em A Raiz das Coisas, o leitor não se deixe levar por refle-xões desse tipo. Com certeza, Rui era o homem certo, no lugar certo.

Para aqueles que não conhecem o autor de A Raiz das Coisas, parece interessante recuperar um importante traço do perfil intelectual do autor que facilita ou ajuda a explicar o significado dessa obra sobre Rui Barbosa: o raro talento de Cardim como edi-tor, isto é, de profissional possuidor do tipo de sensibilidade que permite perceber que autores e que obras são, de fato, relevan-tes. Apenas para ilustrar com um exemplo como esse talento aparece na trajetória da atividade intelectual do autor, vale lembrar que Norberto Bobbio - hoje um dos pensa-dores contemporâneos mais lidos e citados entre os cientistas políticos - foi apresen-tado à comunidade acadêmica brasileira pelas mãos de Cardim, que o trouxe ao Brasil ainda nos fins dos anos 1970 para uma série de conferências e promoveu o lançamento de seu primeiro livro por uma editora do País. Além disso, na condição de Decano de Extensão e Presidente da Editora da Universidade de Brasília, Cardim trouxe a público a coleção "Pensa-mento Político" com autores como Morgenthau, Dahrendorf, Aron, E. H. Carr e Dahl, que hoje integram a biblioteca bási-ca de nossos estudantes e professores de Ciênc ia Po l í t i ca e de Re lações Internacionais. Assim, o entendimento é que essa sensibilidade de editor de Cardim, no sentido de identificar autores relevantes, também está presente no caso de A Raiz das Coisas, que aponta um cami-nho ainda precariamente percorrido pela pesquisa em nossas universidades.

Brasília, 23 de janeiro de 2008.

A relevância da obra

Eiiti Sato é professor do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília.

Resenha do livro A Raiz das Coisas. Rui Barbosa: o Brasil no Mundo, de Carlos Henrique Cardim. Editora Civilização Brasileira: Rio de Janeiro, 2007.

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QUALIDADE EM ATENDIMENTO: UM ESTUDO DECASO NO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL*

1. Introdução

O tema qualidade em atendimento, ape-sar de já não tão inovador, continua ganhando destaque na arena dos negócios, em especial nas prestadoras de serviços e mais recentemente na área pública. A com-preensão da necessidade de se agregar valor aos clientes tem sido ampliada, difun-dindo-se em todos os setores.

Satisfazer as exigências do cliente dian-te do atual cenário mundial, cada vez mais globalizado, tornou-se preocupação cons-tante na vida das organizações, sejam elas públicas ou privadas. Essas organizações têm buscado novas formas de gestão que visem a melhorar o desempenho e alcançar resultados, ao mesmo tempo em que alme-jam atingir o pleno atendimento às neces-sidades dos usuários de seus serviços.

Para muitas organizações públicas, fazer com que os clientes fiquem satisfei-tos com o atendimento pode ser considera-do um grande avanço, já para outras orga-nizações, em especial as particulares, supe-rar as expectativas dos clientes pode ser considerado questão de sobrevivência.

Nesse contexto, as empresas que dependem do cliente para ter lucro e que vivem em cenário de competitividade acir-rada há muito se preocupam em atingir a qualidade. Já os órgãos públicos aos pou-cos têm despertado para a importância do bom atendimento e, por isso, ainda deixam muito a desejar quando da prestação dos serviços a seu cliente-cidadão.

Quando da prestação do serviço públi-co, o atendimento é direcionado a todos sem distinção de renda salarial ou grau de escolaridade. Quadro diferente da iniciati-va privada, em que geralmente ocorre o direcionamento da prestação de serviço para determinado público-alvo, fator que pode ser considerado facilitador na identi-ficação de necessidades.

Além disso, ao cumprir com seu papel de orientador e regulador, a administração pública muitas vezes deixa de atender às

expectativas do cidadão em benefício da coletividade ou em virtude de lei.

Esses são apenas alguns dos possíveis motivos para que o atendimento em órgãos e repartições públicas ao ser comparado com o atendimento prestado por institui-ções particulares seja considerado de má qualidade.

De acordo com Dantas (2004), são características comumente encontradas no atendimento: a falta de treinamento e reciclagem, o excesso de formalidade, o uso de siglas e gírias, a falta de sinalização adequada, as filas, as formas inadequadas de tratamento, a falta de autonomia do atendente, os atendimentos telefônicos ina-dequados, as chefias inacessíveis, entre outras. Todas essas características interfe-rem na eficiência da prestação do serviço e contribuem para que a percepção do cida-dão sobre o atendimento prestado seja negativa.

Apesar das empresas privadas terem saído à frente na busca pela excelência no atendimento, a administração pública tam-bém almeja a qualidade e, para tanto, edi-tou normativos que estabelecem padrões de qualidade no atendimento prestado aos cidadãos.

A existência de legislação, na área pública, regulamentando o assunto, levou ao surgimento de programas de qualidade em vários Estados e no Distrito Federal (DF), possibilitando, com isso, a capacita-ção de inúmeros servidores para presta-rem atendimento adequado e de qualida-de aos usuários dos serviços públicos.

Outro exemplo de busca da melhoria no atendimento pela administração pública é a criação de centrais de atendimento inte-grado, possibilitando ao cidadão receber atendimento de vários órgãos em um único local, de forma eficiente e rápida.

Apesar dos esforços da administração pública, em especial do Governo do Distrito Federal (GDF), na busca pela exce-lência no atendimento, os indivíduos cada vez mais conscientes de seus direitos e

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MONOGRAFIA

sabedores de que são eles que aferem qua-lidade ao serviço passam a exigir melho-res condições de atendimento às suas necessidades.

O presente trabalho busca oferecer uma contribuição ao esforço dos órgãos públicos em atender cada vez melhor ao cidadão.

1.1 Problema de pesquisa

Diante do contexto apresentado, o tra-balho a ser desenvolvido pretende investi-gar a seguinte questão: o que as institui-ções públicas do GDF podem fazer para melhorar a percepção do cidadão em rela-ção à qualidade do atendimento prestado?

1.2 Objetivos

1.2.1 Objetivo geral

Propor ações que possibilitem aos órgãos do Governo do Distrito Federal melhorar a percepção do cidadão em rela-ção ao atendimento prestado, passando a ser reconhecido pela qualidade em atendimento.

1.2.2 Objetivos específicos

Os objetivos específicos da presente pesquisa são:, compreender a trajetória da qualidade

em atendimento., identificar fatores que podem interfe-

rir na percepção do cidadão no que se refere à qualidade do atendimento recebido. " relacionar aspectos legais referentes ao atendimento na área pública., identificar Unidades da Federação

que possuem serviços diferenciados para atendimento ao cidadão., investigar como o cliente-cidadão do

Distrito Federal avalia o atendimento a ele dispensado., identificar pontos fortes e fracos no

atendimento que poderão contribuir para melhorar a percepção do cidadão em relação à qualidade dos serviços prestados pelo GDF.

1.3 Justificativa

A qualidade atribuída pelo usuário a determinado serviço tem relação direta com a satisfação de suas necessidades e expectativas. Essa abordagem é bastante subjetiva, pois para cada cliente pode haver um aspecto do produto ou serviço

mais relevante do que o outro. Portanto, a forma como cada consumidor percebe a qualidade depende de fatores de ordem subjetiva que, por sua vez, dependem da sua experiência e expectativa.

Segundo Kotler e Keller (2005), as expectativas dos clientes são verdadeiros padrões de julgamento da qualidade dos serviços, sendo que os clientes formam expectativas a partir de várias fontes, como: experiências anteriores, comentá-rios de outros clientes e propagandas.

Os autores afirmam ainda que, em média, um cliente satisfeito conta para três pessoas a experiência positiva, enquanto um cliente insatisfeito compartilha com onze pessoas sua experiência negativa. Sendo assim, gestores públicos também devem observar a seguinte afirmação: "quanto mais puder fazer para acrescentar valor ao serviço, mais os clientes voltarão e mais recomendações farão" (WALKER, 1991), pois os usuários do serviço público, assim como os clientes da iniciativa priva-da, comentarão suas boas e más experiên-cias atribuindo ou não o fator qualidade ao atendimento.

O desconhecimento, por parte dos ges-tores públicos, da qualidade percebida pelos cidadãos bem como dos fatores que afetam essa qualidade pode ser considera-do um empecilho para que os serviços públicos sejam mais bem conceituados. Sendo assim, faz-se necessário que o ges-tor público conheça essa realidade.

O presente trabalho pretende levantar características relacionadas à qualidade em atendimento que poderão embasar pro-gramas para os diversos órgãos do Governo do Distrito Federal. Esse levanta-mento poderá ser importante para que ins-tituições públicas, a exemplo das empre-sas privadas, possam adotar mecanismos para atender melhor sua clientela, conse-guindo, com isso, um diferencial junto à sociedade.

A identificação de procedimentos e ati-tudes no atendimento que agradam ao cidadão e que os fazem perceber determi-nada instituição pública como de qualida-de para que outras se espelhem justifica a escolha do tema.

1.4 Metodologia de pesquisa

Utilizando a tipologia apresentada por Beuren (2006), pode-se classificar a pesquisa

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como um misto entre exploratória e descriti-va. Exploratória no sentido de que se preten-de investigar novos aspectos em relação ao tema. O estudo tem também o caráter descri-tivo na medida em que se propõe a identifi-car e comparar, entre outros aspectos, o aten-dimento prestado por instituições públicas do Distrito Federal.

Quanto aos meios, a presente pesquisa pode ser considerada bibliográfica e inves-tigativa. A coleta de dados para a pesquisa de opinião dos usuários com relação aos serviços públicos oferecidos pelo GDF deu-se por meio da aplicação de questionários.

Foram utilizadas variáveis qualitativas e quantitativas para aferir a satisfação e a percepção dos usuários com relação à qua-lidade dos serviços públicos, porém, o método proposto para resolver o problema de pesquisa foi o qualitativo por contribuir para o entendimento do comportamento dos indivíduos.

A pesquisa encontra-se fundamentada em estudo exploratório de dados levanta-dos em campo e em teorias que auxiliam a encontrar os parâmetros de referência para a adequada condução do estudo.

1.5 Estrutura do trabalho

O trabalho é composto de 4 (quatro) capítulos. Inicialmente, busca-se mostrar, na parte introdutória, a necessidade do levantamento de procedimentos e atitudes no atendimento ao cidadão que podem con-tribuir para melhorar sua percepção em relação à qualidade dos serviços prestados pelo Governo do Distrito Federal.

No segundo capítulo, que apresenta a trajetória da qualidade no atendimento, busca-se identificar elementos que podem interferir na percepção do usuário, são rela-cionados aspectos legais e identificadas Unidades da Federação que possuem ser-viços diferenciados para atendimento ao cidadão.

O terceiro capítulo contém a análise e a interpretação das informações coletadas por meio da aplicação de questionários aos usuários de serviços oferecidos pelo GDF.

Finalmente, o quarto capítulo traz con-clusões e recomendações, que reforçam a idéia de que qualidade em atendimento no setor público depende da satisfação do cliente-cidadão.

2. Referencial teórico

2.1 Evolução da qualidade noserviço público

A preocupação com a qualidade come-çou nas fábricas no início do século XX e nos dias de hoje pode ser encontrada tam-bém nas organizações prestadoras de ser-viços, nas empresas em geral e, até mes-mo, nos governos.

A qualidade na prestação de serviços, assim como acontece na produção de bens tangíveis, pode ser mensurada, sendo necessário, primeiramente, considerar seus aspectos palpáveis:, Validade - supõe-se que o serviço

seja aquilo que prometeu ser e efetiva-mente é., Disponibilidade - é a condição de o

serviço estar disponível quando o cli-ente precisar dele., Precisão - exatidão no cumprimento

de horários, nos parâmetros pré-estabelecidos., Rapidez - entrega do serviço dentro

da expectativa do cliente quanto a prazos., Respeito às normas - cumprimento

da legislação e respeito à ética., Solução de problemas - efetiva reso-

lução do problema apresentado pelo cliente-usuário., Confiabilidade - é o usuário não duvi-

dar de que o que foi prometido será cumprido.

A busca pela excelência na prestação do serviço faz com que empresas reformulem suas estratégias, visando a atingir qualida-de e satisfazer seus clientes. Já na área pública, o tema qualidade vem despertando a atenção de muitos estudiosos, sendo con-senso entre estes que a melhoraria da quali-dade dos serviços prestados aos cidadãos é resultado da adoção de uma administração pública flexível, eficiente e aberta.

Nesse sentido, o presente capítulo do trabalho pretende evidenciar alguns aspectos relacionados ao movimento da qualidade e sua relação com a excelência na prestação dos serviços públicos.

Conforme entendimento de Garvin (1992), a qualidade é conhecida como con-ceito há tempos, mas a disciplina ainda está em formação. A síntese da evolução histórica da qualidade pode ser visualiza-da na Tabela 1:

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Tabela 1 - As quatro principais eras da qualidade

Fonte: GARVIN, 1992, P.44.

Etapa do movimento da qualidade

Identificação decaracterísticas

Preocupação básica

Visão da qualidade

Ênfase

Métodos

Papel dos profissionais da qualidade

Quem é o responsável pela qualidade

Orientação e abordagem

Verificação

um problema a ser resolvido

uniformidade do produto

instrumento de medição

inspeção, classificação, contagem e avaliação

o departamento de inspeção

"inspeciona" a qualidade

Controle

um problema a ser resolvido

uniformidade do produto com menos inspeção

instrumentos e técnicas estatísticas

solução de problemas e aplicação de métodos estatísticos

os departamentos de produção e engenharia

"controla" a qualidade

Coordenação

um problema a ser resolvido, mas que seja enfrentado proativamente

toda a cadeia de produção, desde o projeto até o mercado, e a contribuição de todos os grupos funcionais, para impedir falhas de qualidade

programas e sistemas

mensuração da qualidade, planejamento da qualidade e projeto de programas

todos os departamentos, embora a alta gerência só se envolva perifericamente com o projeto, o planejamento e a execução das políticas da qualidade

"constrói" a qualidade

impacto estratégico

uma oportunidade de concorrência

as necessidades de mercado e do consumidor

planejamento estratégico, estabelecimento de objetivos e mobilização da organização

estabelecimento de objetivos, educação e treinamento, trabalho consultivo com outros departamentos e delineamento de programas

todos na empresa, com a alta gerência exercendo forte liderança

"gerencia" a qualidade

Gerenciamentoestratégico da

qualidadeGarantia da qualidade

Controleestatístico da

qualidadeInspeção

A Tabela 1, todavia, não retrata o movi-mento pela qualidade dos serviços e, con-forme Albrecht e Bradford (1992), o quadro histórico revela a importância da empresa voltada para o consumidor, mas não para a qualidade dos serviços.

Em outra obra, Albrecht (1998) afirma, ainda, que:

Os métodos tradicionais de controle de qua-lidade - centralização e inspeção - dei-xam de ser válidos no setor de serviços. Pre-cisamos de um novo conceito de qualidade de serviço que leve em conta o processo fundamentalmente humano de geração e da entrega do produto.

Nesse contexto, a qualidade alcança o setor de serviços, gerando a necessidade

de raciocínios e práticas adequadas às características desse segmento.

A qualidade em serviços, assim como a qualidade dos produtos, tem relação com a satisfação do cliente. Por isso, é avalia-da em termos subjetivos e dinâmicos, razão pela qual o sistema de produção e entrega deve ter características extrema-mente flexíveis.

Segundo Paladini (1994):Devido a normalmente precisar da presen-ça do cliente, a prestação de serviços envolve relações intensas entre os clientes, funcionários e sistemas ou processos da empresa, podendo resultar em relações dinâmicas que exigem flexibilidade para se adaptar à situação que venha a oferecer maior satisfação ao cliente.

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Portanto, é fundamental considerar que as empresas de serviço são altamente dependentes do contato interpessoal para o fornecimento de serviços e que a quali-dade da prestadora de serviço está ligada à qualidade das pessoas que o prestam, já que os serviços são gerados por elas. Assim, criar um programa de gestão de pes-soas bem estruturado e manter colabora-dores motivados, capacitados e com certa autonomia constituem aspectos essenciais

para o alcance da qualidade dos serviços.Para aferição da qualidade em serviços,

deve-se considerar a relação desta com as expectativas dos clientes, sendo, portanto, a qualidade variável de acordo com o que o usuário percebe como relevante.

Com intuito de avaliar a discrepância entre as expectativas do cliente em relação a um serviço e as percepções derivadas de seu uso, Zeithaml, Parasuraman e Berry apresentam o modelo dos gaps.

Figura 1 - Os gaps do processo de prestação de serviçosgaps

Fonte: Zeithaml, Parasuraman e Berry (1988 apud Kotler e Keller 2005).

Gap 1 - discrepância entre as expecta-tivas dos clientes e a percepção da gerên-cia sobre essas expectativas. A empresa não identifica a qualidade requerida pelos clientes.

Gap 2 - discrepância entre a percepção gerencial das expectativas dos clientes e a transformação dessas em especificação da qualidade do serviço. A qualidade planeja-da pela administração não vai de encontro à qualidade requerida pelos clientes.

Gap 3 - discrepância entre os padrões e as especificações do serviço e o que real-mente é fornecido aos clientes. A qualida-de entregue não corresponde à planejada pela administração.

Gap 4 - discrepância entre o serviço

entregue e a promessa realizada pelos meios de comunicação. O marketing é dife-rente da qualidade ofertada.

Gap 5 - discrepância entre as expecta-

tivas do cliente e a sua percepção do servi-ço adquirido. A qualidade requerida pelos clientes é diferente da qualidade ofertada.

O modelo deixa claro que o julgamento sobre a qualidade dos serviços depende de como os clientes percebem o real desem-penho do serviço, a partir de suas próprias expectativas. A identificação dos gaps des-taca as exigências mais importantes para a prestação de serviços de alta qualidade.

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Zeithaml, Parasuraman e Berry (1988 apud Kotler e Keller, 2005), com base no modelo, identificaram cinco fatores deter-minantes da qualidade dos serviços:

1. Tangibilidade: aparência de facilida-des, do equipamento, do pessoal e de materiais físicos de uma comunicação.

2. Confiabilidade: habilidade de execu-tar exatamente o serviço prometido.

3. Responsividade: capacidade de resposta.

4. Segurança: conhecimento e habili-dade para transmitir confiança.

5. Empatia: cuidado e atenção indivi-dualizada aos clientes.Os pesquisadores oferecem dez reco-

mendações que consideram essenciais para melhorar a qualidade dos serviços:

1. Ouvir: para coletar informações so-bre clientes e ajustar as ofertas às suas necessidades.

2. Confiabilidade: é fator que mais con-tribui para qualidade dos serviços e para boa reputação da empresa.

3. Serviço básico: é o mínimo a ser ofe-recido. Clientes indiferentes ou sa-tisfeitos provavelmente estão con-tentes com o serviço básico, mas gos-tariam de algo mais.

4. Design do serviço: meio de tangibili-zar o serviço. É a visualização do ambiente, dos equipamentos e do pessoal que presta o serviço.

5. Reparação: evitar reclamações an-tes que aconteçam.

6. Surpreender os clientes: oferecer al-go mais do que esperavam.

7. Justiça: sensação de segurança.8. Trabalho em equipe: todos devem

ter objetivos comuns, buscando cum-prir a missão da organização.

9. Pesquisa com funcionários: certa-mente os funcionários terão muito a contribuir para a melhoria dos servi-ços, pois são eles que estão em con-tato direto com os clientes.

10.Liderança: capacidade de motivar a equipe para atingir resultados.

Essas recomendações podem ser obser-vadas tanto pelas organizações privadas como pelos órgãos ou repartições públicas que buscam melhorar a qualidade de seus serviços.

Porém, a implantação da gestão pela qualidade deve levar em consideração as particularidades da atividade. A Tabela 2 ilustra diferenças entre setor público e privado.

Tabela 2 - Diferenças entre setor público e privado

Setor público Setor privado

Prestar serviços àsociedade

FINALIDADE

PREOCUPAÇÃO

META

CLIENTE ATENDIDO

Fornecer produtos ouserviços visando ao lucro

Satisfazer o cidadão -obrigação do Estado

Satisfazer o cliente evencer a concorrência

Buscar a excelência noatendimento

Buscar a expansão nomercado

Remunerar indiretamenteo Estado (imposto)

Remunerar diretamente ofornecedor do produto ouserviço

Fonte: Adaptado de Gonçalves, 2001.

A Tabela 2 evidencia que embora o setor privado e o setor público tenham como foco a preocupação em satisfazer o usuá-rio, eles diferem quanto a outros aspectos. Todavia, órgãos públicos podem imitar prá-ticas das empresas privadas, visando a

melhorar a qualidade do serviço prestado.O Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE) divulgou que em 2005 o setor de serviços foi o que mais empregou no Brasil. Hoje, de cada dez brasileiros, em média, seis trabalham na prestação de

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serviços. Juntamente com o crescimento ocorrido nesse segmento surgiram novas formas de gerenciamento com vistas a prio-rizar a qualidade dos serviços ofertados e valorizar o cliente.

É, portanto, nesse contexto aliado ao empenho dos gestores públicos em buscar alternativas para melhorar os serviços ofe-recidos à sociedade que, desde 1991, o Governo Federal vem-se esforçando para inserir a administração pública brasileira no contexto da gestão pela qualidade por meio do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP).

Embora sem grandes adeptos no início, o PBQP conseguiu semear alguns métodos e técnicas da gestão pela qualidade que serviram para sensibilizar as organizações públicas e seus servidores na transforma-ção da prestação de serviços.

Em 1995, o PBQP alinhou suas ações para atender às políticas do Plano Diretor da Reforma do Estado que elegeu a quali-dade como principal instrumento de mu-dança da cultura burocrática para uma cul-tura gerencial, orientada para resultados e foco no cidadão.

De acordo com informações contidas em seu site, o Programa Nacional de Ges-tão Pública e Desburocratização (GESPÚBLICA), desde 1991, vem-se des-tacando como uma ação efetiva na indução da melhoria da qualidade da gestão das organizações públicas brasileiras. Ao mes-mo tempo, vem continuamente acompa-nhando as transformações ocorridas na administração pública moderna e, com isso, aperfeiçoando e incorporando ações para atender satisfatoriamente às deman-das do Estado.

Nesse contexto, e para atender à legis-lação vigente sobre qualidade, a partir de 1999, com ênfase cada vez maior na trans-parência, no controle social e na participa-ção cidadã, o GESPÚBLICA introduziu em seu escopo de ação a mobilização das orga-nizações públicas para a melhoria da qua-lidade de atendimento direto ao cidadão. Nesse sentido, a área de Gestão do Atendi-mento oferece três produtos às organiza-ções para incentivar a melhoria da presta-ção de seus serviços: Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação (IPPS), Carta de Serviços ao Cidadão e Centrais de Atendi-mento Integrado.

1. Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação (IPPS)

É uma metodologia de pesquisa de opi-nião padronizada que investiga o nível de satisfação dos usuários de um serviço público, desenvolvida para se adequar a qualquer organização pública prestadora de serviço direto ao cidadão e também gerar informações consolidadas entre essas diferentes organizações. Para sua construção, foram combinados elementos das principais metodologias internacio-nais de medição da satisfação do usuário adaptados às necessidades e especificida-des brasileiras, como o American Consu-mer Satisfaction Index da Universidade de Michigam, o SERVQUAL - desenvolvido pelos especialistas Zeithaml, Parasuraman e Berry - e o Common Measurement Tool (CMT) do Centro Canadense de Gestão. Desde seu lançamento, em 2002, o IPPS já foi utilizado por mais de 100 organizações públicas de todo o país, como Delegacias Regionais de Trabalho, Superintendências de Agricultura, Delegacias da Receita Federal, hospitais federais, hemocentros, órgãos estaduais, Centrais de Atendimen-to Integrado, entre outros.

2. Carta de Serviços ao Cidadão

A Carta de Serviços ao Cidadão é uma prática de sucesso em diversas organiza-ções públicas de vários países como, por exemplo, Espanha, Itália, México, Norue-ga e Argentina. No Brasil, recebeu, primei-ramente, o nome de Padrões de Qualidade de Atendimento ao Cidadão. A partir de 2005, o projeto recebeu nova formatação e metodologia de aplicação e passou a deno-minar-se projeto Carta de Serviços ao Cida-dão, seguindo a tendência internacional. A Carta de Serviços ao Cidadão é um docu-mento elaborado por uma organização pública que visa a informar aos cidadãos como acessar e obter um ou mais serviços prestados bem como conhecer os compro-missos de qualidade de atendimento assu-midos por ela. Ao elaborar a Carta de Ser-viços ao Cidadão, a organização irá facili-tar e ampliar o acesso do cidadão aos servi-ços oferecidos e estimular a participação dele no monitoramento do setor público, induzindo-o ao controle social e promo-vendo a melhoria da qualidade do atendi-mento prestado.

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3. Centrais de Atendimento Integrado

Configuram-se pela reunião de repre-sentações de órgãos públicos das esferas federal, estadual e municipal para funcio-narem de forma articulada em um único espaço físico, cujo objetivo principal é a prestação de diversos tipos de serviços, de forma eficiente, segura, rápida e atenta às necessidades da comunidade. São uma forma renovada de prestação de serviços públicos que obedece a determinados prin-cípios de funcionamento e apresenta parti-cularidades que a distinguem do padrão habitualmente encontrado em organiza-ções tradicionais. Por essa razão, vem-se consolidando não mais como uma expe-riência alternativa de prestação de serviços à população, mas como um modelo de ges-tão por resultados e com foco no cidadão.

O primeiro dos três produtos disponí-veis para a melhoria da qualidade de aten-dimento direto ao cidadão refere-se ao meio de avaliação para medir o grau de satisfação dos usuários, sendo, portanto, a avaliação o meio de atestar qualidade ao serviço oferecido. Em 2000, o Governo Federal, por meio do Ministério do Plane-jamento, Orçamento e Gestão, realizou a primeira pesquisa nacional para aferir a satisfação dos usuários do serviço público. Essa pesquisa evidenciou que no Brasil, à época, o simples acesso ao serviço público era visto como mais importante que a qua-lidade em sua prestação.

Os cidadãos passaram gradativamente a conhecer seus direitos e exigir, além do acesso aos serviços públicos, um atendi-mento de qualidade. Conforme Bueno (2000), "Atendimento é o ato de atender - acolher com atenção ou cortesia". O signi-ficado da palavra atendimento se entrela-çou de forma contundente ao exercício da cidadania e passou a ser requisito para a satisfação dos usuários que atribuem ou não qualidade ao serviço público.

Com o objetivo de possuir reconhecida qualidade na prestação de serviços, os go-vernos têm adotado um modelo de gestão, em alguns aspectos, parecido com o adota-do por empresas privadas. É cada vez mais freqüente a preocupação dos governos em reduzir custos, organizar e racionalizar seus processos, padronizar ações e adotar procedimentos que culminem na qualida-de do atendimento prestado à população.

2.2 Fatores que podem interferir napercepção do cidadão

O atendimento percebido pelo cidadão depende de fatores, tais como: necessida-de, personalidade, experiência e, até mes-mo, estado de espírito. Para Tuan (1983), a percepção pode ser definida como respos-ta dos sentidos aos estímulos externos. Per-ceber está ligado aos sentidos, ao que se vê, ouve ou toca, mas está ligado também à forma como as pessoas interpretam uma situação. Essa interpretação pode refletir crenças e valores adquiridos em família ou grupo social.

A forma como o cliente reage, por exem-plo, em uma fila de atendimento depende da forma como ele percebe e interpreta essa espera, da maneira como lhe é dita para aguardar, do que ele vê ao redor, de como ele se sente diante do fato de ter que esperar para ser atendido.

A percepção do cidadão sofre influên-cia do ambiente onde o serviço é prestado, mas é influenciada principalmente pela forma como é atendido. Nesse aspecto, o servidor-atendente é peça fundamental para que o usuário do serviço público per-ceba o atendimento a ele dispensado como de qualidade.

Faz-se necessário, então, que o aten-dente entenda algumas características dos indivíduos a quem atende, a fim de com-preender melhor suas reações. Para tanto, programas de treinamento e reciclagem têm o papel de capacitá-lo para melhor relacionamento com o cidadão e conse-qüente qualidade em atendimento.

Além de um atendimento cortês e efici-ente, visando a manter o usuário satisfeito, faz-se necessária a realização de pesqui-sas para mensurar suas necessidades, pos-sibilitando assim ajustes na prestação de serviço de forma a manter a qualidade. Saber como o cliente-cidadão percebe o atendimento e o que lhe causa satisfação ou não é de suma importância para a reali-zação de um programa de trabalho, partin-do de sua realidade.

Segundo Kotler e Keller (2005), a satis-fação do cliente pode ser conseguida com atenção (disposição para atender), preste-za (rapidez no atendimento), marca (que transmita confiabilidade ou status) e preço (acessível para o público-alvo). Na opi-nião dos autores, ao procurar determinado

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serviço, o cliente tem uma expectativa e quando esta expectativa é atendida o cli-ente fica satisfeito.

Segundo Paladini (1994), conhecer as expectativas e necessidades do consumi-dor é fundamental para o êxito dos negó-cios. O desconhecimento pode levar orga-nizações a estratégias que não atendam às

necessidades de seus usuários.Para Gianesi e Corrêa (1996), as neces-

sidades dos clientes são expressas por meio de suas expectativas que, quando comparadas com suas percepções, resul-tam na avaliação da qualidade percebida.

A afirmação acima nos leva a equação da satisfação citada por Almeida (2001):

SATISFAÇÃO DOCLIENTE(S)

PERCEPÇÃO (P)

EXPECTATIVA (E) =

A satisfação do cliente é, portanto, a relação entre o que o cliente percebe e o que espera encontrar quando procura aten-dimento no serviço público. Essa equação pode resultar em qualidade ideal, quando a qualidade percebida supera as expectati-vas; satisfatória, quando se iguala à rela-ção; ou inaceitável, quando a qualidade percebida é inferior às expectativas.

Para atingir a qualidade ideal e fazer que o cidadão perceba o atendimento a ele dispensado como de qualidade, faz-se necessário o melhoramento contínuo dos processos, além de reciclagem e treina-mento dos servidores que prestam atendi-mento ao público.

Segundo Demo (2003), identificar o que os clientes efetivamente desejam é uma tarefa complicada, haja vista que as percepções e prioridades dos clientes vão-se modificando à medida que percebem a qualidade de maneira comparativa e tam-bém pelo dinamismo das informações, pelo mercado, entre outras mudanças.

O esforço da organização em atender com qualidade é colocado à prova em todos os momentos em que o usuário entra em contato com o serviço ou sua prestado-ra, formando assim seu juízo de valor. A autora diz, ainda, que toda interação são "momentos da verdade" e que cada contato é uma oportunidade para se estabelecer um relacionamento duradouro.

Momento da verdade é precisamente aquele instante em que o cliente entra em contato com qualquer setor do seu negócio e, com base nesse contato, forma uma opi-nião sobre a qualidade do serviço e, possi-velmente, da qualidade do produto (ALBRECHT, 1998).

Todos os momentos da verdade são importantes, pois uma única falha em um ponto pode comprometer o conjunto da

experiência. Para que cada momento da verdade seja bem sucedido, faz-se neces-sário o trabalho em equipe, o esforço e a motivação tanto do pessoal da linha de fren-te como dos que trabalham nos bastidores.

A seguir, alguns "momentos" que, mesmo não sendo notados consciente-mente, interferem no bem-estar emocional dos usuários do serviço e em suas atitudes e percepções:, Localização e acesso - o local de aten-

dimento deve ser de fácil localização para quem o procura, deve preferen-cialmente estar em área de grande cir-culação de pessoas e possuir acessibi-lidade, inclusive para idosos e defici-entes físicos. , Ambiente - Kotler e Keller (2005)

sugerem que é importante moldar o ambiente para criar impactos no com-portamento dos clientes. Isso pode ser feito de três importantes maneiras: pela criação de mensagens feitas por meio de símbolos para comunicar a natureza e a qualidade do serviço; pela maneira de chamar a atenção, tor-nando o ambiente diferente dos de-mais do mesmo segmento; pela cria-ção de efeitos, fazendo uso de cores, aromas, sons, projetos espaciais para realçar as experiências do serviço., Comunicação - é a habilidade de

transmitir e receber informações. Pode ser por linguagem escrita, oral, símbo-los e apresentação pessoal (gestos, postura). A comunicação clara e obje-tiva tem grande importância para um atendimento com excelência, deven-do o atendente usar linguagem apro-priada e assegurar-se de que a infor-mação foi compreendida., Sinalização - os sinais podem ser

explícitos ou implícitos para comunicar

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a imagem do órgão, ajudar na orienta-ção dos cidadãos, informar as regras de comportamento, possibilitando aos usuários que se orientem facilmente para obter informações e serviços., Tempo de espera - já existe legislação

sobre o tempo de espera em filas, mas, mesmo não estando em uma fila, o período aguardado para atendimento também causa insatisfação ao usuário do serviço. Essa insatisfação depende da percepção de tempo de cada indiví-duo, porém, o quanto antes for atendi-do será melhor, vez que rapidez e efi-ciência são requisitos essenciais para a qualidade em atendimento., Equipe de atendimento - deve possu-

ir como características: cortesia, agili-dade, competência, iniciativa e desembaraço. Quem atende ao públi-co lida constantemente com parâme-tros subjetivos como a expectativa do cliente, daí a importância do atenden-te possuir também certa autonomia e flexibilidade. Se o atendente gera uma sensação positiva, o cidadão acha que está lidando com uma instituição de qualidade., Aparência - os atendentes represen-

tam a organização e, por isso, têm grande responsabilidade com relação a sua imagem, sendo assim, o uso de uniformes, o uso de crachás e a pró-pria postura são imprescindíveis para causar boa impressão ao cliente-cidadão., Processos - principalmente na área

pública, faz-se necessário um levanta-mento sobre a maneira como são emi-tidos os documentos ou realizados os procedimentos para que se verifique a possibilidade de racionalização e sim-plificação dos processos. Isso poderá contribuir para atendimento mais ágil e eficiente., Horário de expediente - principal-

mente na área pública, é importante flexibilidade no horário de atendi-mento para que todos possam utilizar os serviços prestados.

Esses e outros fatores interferem na percepção do usuário e são determinantes da qualidade conferida pelo cidadão ao serviço público.

Para Gronroos (1995), a expectativa do cliente é atingida ou não dependendo da qualidade por ele experimentada. Essa qualidade é constituída de duas dimen-sões: uma funcional e outra técnica. A dimensão funcional deriva de aspectos comportamentais, vinculados ao serviço, envolvendo grau de cortesia, presteza e atenção. A dimensão técnica vincula-se à solução "técnica" encontrada pela empre-sa para atender à necessidade de seu público-alvo.

Sendo assim, empresas que se dedicam apenas a promover bons serviços técnicos, sem se preocupar com o bom atendimento, não conseguiram satisfazer os clientes. Da mesma forma, empresas que se esforçam apenas em promover atitudes simpáticas podem agradar em uma primeira instância, mas não irão garantir a satisfação dos cli-entes e a qualidade dos serviços prestados.

2.3 A qualidade em atendimento noGoverno do Distrito Federal

As instituições públicas do Governo do Distrito Federal enfrentam o desafio de fazer que o cidadão fique satisfeito e atri-bua qualidade ao serviço por ele utilizado. Buscando atingir esse objetivo, programas de treinamento são realizados pela Escola de Governo, que atualmente faz parte da estrutura da Secretaria de Estado de Pla-nejamento e Gestão (SEPLAG).

Objetivando a melhoria do atendimen-to ao público e a qualidade dos serviços prestados, em 2001, a Secretaria de Gestão Administrativa (SGA), hoje SEPLAG, criou o Fundo de Melhoria da Gestão Pública (Pró-Gestão) para atender às necessidades de capacitação e desenvolvimento dos ser-vidores do Governo do Distrito Federal.

Buscando não somente a melhoria do atendimento, mas também fazer que o Esta-do funcione mais, melhor e com menor custo em benefício do cidadão, o Programa de Qualidade da Gestão e do Atendimento (PQGA) surge, em novembro de 2005, com o objetivo de promover uma cultura de excelência no atendimento ao cidadão por meio da desburocratização e desregula-mentação dos procedimentos.

O PQGA possui como princípio básico a excelência dirigida ao cidadão do Distrito Federal, conforme Figura 2.

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Figura 2 - Princípios do PQGA

Fonte: http://www.sga.df.gov.br/005/00502001.asp?ttCD_CHAVE=8290

O Programa busca, em última análise, promover a adoção de práticas de gestão voltadas para a melhoria do desempenho das organizações, potencializando a parti-cipação do cidadão e incentivando o con-trole social.

Visando a preparar o servidor para sem-pre atender melhor o cidadão, o plano de capacitação em vigor desde 2001 abrange programas destinados à capacitação, à qua-lificação, ao aperfeiçoamento e ao desen-volvimento dos servidores do GDF.

Para o biênio 2005-2006, o Plano de Capacitação e Desenvolvimento dos Ser-vidores do GDF contou com seis grandes programas:, Progerente - Programa de Desenvolvi-

mento Gerencial: aprimoramento das competências e habilidades gerenciais, no enfoque da gestão empreendedora, visando às funções essenciais do Esta-do e à efetividade dos serviços., Procompetência - Programa de De-

senvolvimento de Competências: por meio desse programa, o GDF investe no aperfeiçoamento profissional dos servidores., Proatuação - Programa de Formação

de Atitudes e Comportamentos para Atuação no Setor Público: incentiva o autoconhecimento no ambiente de tra-balho, na produtividade e no desem-penho pessoal., Procidadão - Programa de Desenvol-

vimento de Habilidades para Melho-ria do Atendimento ao Cidadão: busca o desenvolvimento dos servidores na utilização de tecnologias e metodolo-gias que facilitem as ações governa-mentais voltadas para o cidadão., Proinfo - Habilitação e Atualização

em Informática: objetiva assegurar aos servidores a qualificação, a habili-tação e a atualização permanente em informática.

, Projeto DeGrau - Proporciona a for-mação escolar de nível fundamental e médio do servidor, possibilitando ainda o seu crescimento pessoal e pro-fissional, o que repercute na qualida-de da prestação do serviço público.

Além dos cursos de curta duração, o GDF tem oferecido aos servidores outros cursos no nível de especialização. Um deles é a Pós-Graduação Gestão em Tec-nologia da Informação, oferecido em par-ceria com a Universidade de Brasília, e outro, que comprova sua preocupação com o atendimento prestado, é o MBA em Ges-tão de Serviços e Atendimento a Clientes, ministrado pela Fundação Getúlio Vargas de Brasília.

Além de convênios com várias Faculda-des, o GDF, por meio da SEPLAG, também firma parcerias com escolas de Ensino Fun-damental e Médio, Escolas de Línguas e de Informática, garantindo desconto a ser-vidores civis e militares da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do GDF e seus dependentes.

2.4 Aspectos legais do atendimentona área pública

Um dos requisitos para a prestação de serviço público de qualidade é a observân-cia pelos administradores e servidores dos princípios da administração pública, defi-nidos no art. 37 da Constituição Brasileira: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses princípios são fundamentos para a excelência dirigi-da ao cidadão, vez que o não-cumpri-mento a qualquer desses acarreta descré-dito, pela sociedade, com relação à atua-ção dos gestores públicos e à qualidade dos serviços prestados.

Ao servidor cabe, portanto, o exercício de postura ética que garanta não somente o cumprimento dos princípios da administra-ção pública, mas, sobretudo, a legitimidade

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dos serviços públicos como patrimônio da sociedade.

Nesse sentido, o padrão ético no serviço opúblico, estabelecido pelo Decreto n

1.171/1994, objetiva garantir a transparên-cia, a honestidade e a eqüidade como con-dutas imprescindíveis do servidor na pres-tação do serviço e atendimento ao cidadão.

Visando à qualidade do atendimento e tendo como objetivo inserir o cidadão como principal foco de atenção de qual-

oquer órgão público federal, o Decreto n 3.507/2000 dispõe sobre o estabelecimento de padrões de qualidade do atendimento prestado aos cidadãos.

Esse Decreto determina que os compro-missos com o usuário do serviço público deverão ser estabelecidos a respeito de: atenção ao tratamento dispensado ao cida-dão; prioridades a serem consideradas no atendimento; tempo de espera para o aten-dimento; prazos para cumprimento dos ser-viços; mecanismos de comunicação com os usuários; formas de identificação dos servidores; entre outros.

É também com foco no cidadão que o oDecreto n 3.507/2000 institui o sistema

nacional de avaliação da satisfação do usuário dos serviços públicos, coordenado pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, que se responsabiliza por estabelecer os critérios, as metodologias e os procedimentos a serem utilizados.

Em observância à legislação vigente, é essencial que organizações públicas avali-em periodicamente a satisfação de seus usuários e estabeleçam procedimentos para ouvir reclamações, reconhecer falhas e corrigi-las, permitindo ao cliente-cidadão efetiva interação. Diz o Decreto, ainda, que os órgãos e as entidades públi-cas federais deverão implementar os padrões de qualidade do atendimento, de acordo com as diretrizes nele estabeleci-das, bem como divulgar esses padrões aos usuários.

O estabelecimento de padrões de quali-dade do atendimento prestado aos cida-dãos, além da esfera federal, passou a ser observado também por Estados e pelo DF.

oNo Distrito Federal, o Decreto n 23.531/2003, que dispõe sobre o Programa de Melhoria do Atendimento ao Cidadão (DF CIDADÃO), foi criado com o objetivo de redução da distância entre Estado e

população. Esse Decreto passou a assegu-rar ao cidadão acesso aos serviços públicos e também qualidade no atendimento.

oPara viabilizar o disposto no Decreto n 23.531/2003, a Central de Atendimento Tele-fônico do Governo do Distrito Federal - Cen-

otral 156 - foi instituída pelo Decreto n 24.110/2003. As diversas centrais telefônicas que de forma gratuita fornecem informações sobre serviços ligados às diversas secretarias passaram, então, a ser integradas.

Com relação à legislação distrital sobre atendimento, pode-se citar, também, a Lei

on 2.958, de abril de 2002, que instituiu o Fundo de Melhoria da Gestão Pública

o(Pró-Gestão) e o Decreto n 26.399/2005, que juntou dois programas: Programa de Qualidade do Atendimento (PQA) e Pro-grama da Qualidade da Gestão (PQG), sur-gindo então o Programa da Qualidade da Gestão e do Atendimento (PQGA). Tanto o Fundo Pró-Gestão como o PQGA já foram mencionados no subitem 2.2, que trata da qualidade em atendimento no GDF.

2.5 Unidades da federação quepossuem serviços diferenciados para atendimento ao cidadão

A reunião de vários serviços públicos em um único espaço dá-se o nome de aten-dimento integrado. Este serviço foi imple-mentado com a finalidade de prestar servi-ços públicos ao cidadão, tendo por referên-cia padrões de qualidade de atendimento.

Segundo Gonçalves (2001), tem-se notí-cia do surgimento da primeira Central de Atendimento Integrado no Estado de Santa Catarina, em 1991. Porém, nos módu-los conhecidos atualmente, a primeira experiência marcante ocorreu na Bahia em 1995.

Os quatro primeiros estados a adotarem o modelo Serviço de Atendimento ao Cida-dão (SAC), implementado pela Bahia foram: Rio Grande do Norte, Minas Ge-rais, São Paulo e Pará, em 1997. Em Goiás, a versão local - denominada Vapt Vupt - foi implantada em outubro de 1999, a partir de intercâmbio com o Governo da Bahia.

O SAC, concebido e implantado na Bahia, tem sido visitado por delegações nacionais e estrangeiras interessadas em melhorar a prestação de serviços públicos para os cidadãos, relata, ainda, Gonçalves. No exterior, são exemplos conhecidos o

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Supercade em Bogotá/Colômbia e a Loja do Cidadão em Portugal.

As centrais de atendimento têm chama-do a atenção pelo fato de conseguirem pres-tar atendimento de qualidade que satisfaz seus usuários. Como exemplo, O SAC, de acordo com Relatórios de Atividades 2005 do Governo da Bahia, obteve na última pes-quisa realizada índice de aprovação de

93,9%, refletindo a satisfação dos cidadãos que utilizam seus serviços.

A implantação dos postos de atendi-mento, relacionados na Tabela 3, implicou mudanças organizacionais e adoção de novos métodos de trabalho que resultaram em uma mudança significativa para a ima-gem do serviço público.

Tabela 3 - Unidades da federação e seus atendimentos integrados

Estados Atendimento integrado

AcreAlagoasAmapáAmazonasBahiaCearáDistrito FederalEspírito SantoGoiásMaranhãoMato GrossoMato Grosso do SulMinas GeraisParáParaíbaParanáPernambucoPiauíRio de JaneiroRio Grande do NorteRio Grande do SulRondôniaSanta CatarinaSão PauloSergipe

Posto de Atendimento ao Cidadão (PAC)Central de Atendimento ao Cidadão (JÁ)Sistema Integrado de Atendimento ao Cidadão (Super Fácil)Pronto Atendimento ao Cidadão (PAC)Serviços de Atendimento ao Cidadão (SAC)Casa do CidadãoServiço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora)Centro Integrado de Cidadania (CIC)Serviço Integrado de Atendimento ao Cidadão (Vapt Vupt)Viva CidadãoGanha TempoCentral de Atendimento ao Cidadão (Prático)Posto de Serviço Integrado Urbano (PSIU)Serviço de Atendimento ao Cidadão (SACI)Casa da CidadaniaRua da CidadaniaExpresso CidadãoEspaço CidadaniaPrograma de Atividades Integradas (PAI)Central do CidadãoCentral de Serviços do Cidadão (TUDOFÁCIL)Shopping do CidadãoServiço de Atendimento ao Cidadão (SACI)PoupatempoCentro de Atendimento ao Cidadão (CEAC)

Fonte: Elaboração própria com base em sites citados na referência bibliográfica.

A Tabela 3 mostra que apenas dois Estados - Tocantins e Roraima - não pos-suem ainda projetos de Atendimento Integrado. Porém, de acordo com notícia divulgada no site do Ministério do Plane-jamento, a Secretaria de Administração de Tocantins instituiu comissão para implan-tação e desenvolvimento do Programa Nacional da Gestão Pública e Desburo-cratização (GESPÚBLICA), o que indica a preocupação do Estado com os resultados e com o cidadão.

De acordo com informações contidas no site da GESPÚBLICA, as Centrais de Aten-dimento Integrado estão presentes em 24 estados, totalizando cerca de 150 unidades

de atendimento, com índices de aprovação pela população sempre superior a 90%. Estes altos índices de aprovação encontra-dos nas centrais, infelizmente, ainda não conseguiram ser atingidos pela maioria dos órgãos ou das repartições que prestam serviços ao público.

O histórico e a atuação das Centrais de Atendimento Integrado em cada Estado brasileiro são relatados, a seguir, com base em pesquisas realizadas na internet:, Acre - O Posto de Atendimento ao

Cidadão (PAC) consolidou em 2006 as suas atribuições, garantindo fun-cionamento que, reconhecidamen-te, tem dado maior e mais rápido

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acesso a determinados serviços da Administração., Alagoas - A Central de Atendimento

ao Cidadão (Já) foi inaugurada em dezembro de 2000 e inspirada no Sistema de Atendimento ao Cidadão da Bahia., Amapá - A central de atendimento

Super Fácil foi criada em 2001 pela Lei no 639. Em 2005, o Super Fácil emi-tiu a primeira Carteira de Trabalho e Previdência Social on-line., Amazonas - O programa de Pronto

Atendimento ao Cidadão (PAC) foi cria-odo por meio do Decreto n 18.125/1997

e em 2006 deu-se início às atividades do sexto PAC., Bahia - O projeto (SAC) foi concebido

em março de 1995. Para atingir a exce-lência na prestação de serviços públi-cos, o modelo proposto teve como fun-damento a qualidade centrada no cli-ente, o comprometimento da alta dire-ção e o foco nos resultados, como esta-belece os critérios do Prêmio Nacional de Qualidade. Em pouco tempo, outros postos foram implantados, sendo que algumas unidades foram implantadas em shopping centers. Por este motivo, o SAC ficou também conhecido como Shopping de Serviços Públicos., Ceará - A Casa do Cidadão é o módu-

lo de atendimento que busca, em diversos postos de serviços, oferecer conforto, segurança, rapidez e eficá-cia na prestação de serviços, assegu-rando qualidade e satisfação., Espírito Santo - O site do município

de Vitória informa que o Centro Integrado de Cidadania (CIC) possui rampas, elevadores e sinalização para pessoas com deficiências físicas. Os funcionários passaram por cursos de capacitação, entre eles o de lingua-gem braille e de sinais, para atender aos portadores de necessidades espe-ciais, aos idosos e ao público em geral.

o, Goiás - O Decreto n 5.177/2000 insti-

tuiu o Serviço Integrado de Atendi-mento ao Cidadão (Vapt Vupt). Goiás está conseguindo melhorar a perfor-mance de atendimento a partir do balanced scorecard. Trata-se de um Modelo de Gestão desenvolvido por

Robert Kaplan e David Norton, cujo objetivo é permitir gestão eficaz e equi-librada da performance organizacio-nal, tendo como base a visão, missão, política e estratégia da organização, traduzindo-as em indicadores de desempenho., Maranhão - O Viva Cidadão possui

159 postos de atendimento e procura atender aos requisitos de certificação da ISO 9001:2000, por meio da melho-ria contínua dos seus processos e ser-viços, tendo como foco a satisfação do cliente-cidadão., Mato Grosso - O Ganha Tempo foi

ocriado pelo Decreto n 2.927/2001 e já registra, desde sua inauguração, mais de 4 milhões de atendimentos. São ofe-recidos mais de 150 tipos de serviços, como a emissão de documentos, o enca-minhamento a vagas de emprego, o acesso à internet, além de informações sobre direitos do consumidor e de diversas campanhas de saúde.

o, Mato Grosso do Sul - O Decreto n

11.567/2004 dispõe sobre o funciona-mento das Centrais de Atendimento ao Cidadão (Prático).

o, Minas Gerais - O Decreto n

44.299/2006 dispõe sobre a coordena-ção e o gerenciamento do projeto Posto de Serviço Integrado Urbano (PSIU)., Pará - O Serviço de Atendimento ao

Cidadão (SACI) possui dois postos em funcionamento nas cidades de Belém e Marabá e outro, em fase de conclu-são, em Paragominas., Paraíba - A Casa da Cidadania aten-

de a milhares de pessoas por mês e tem parceria com diversos órgãos., Paraná - Faz parte dos órgãos de defe-

sa da cidadania oito postos de atendi-mento integrado de Curitiba/PR.

o, Pernambuco - A Lei n 12.001/2001

institui o Programa Expresso Cidadão que reúne em um mesmo espaço ser-viços das esferas federal, estadual, municipal, não somente do Poder Exe-cutivo como também do Judiciário, e algumas empresas privadas, tudo com o intuito de possibilitar ao cidadão a resolução das suas demandas. Para acompanhar o desempenho e promo-ver os ajustes necessários, os serviços

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prestados são permanentemente ava-liados em quiosques multimídia e por formulários disponibilizados para o cidadão-usuário registrar sua opinião, queixa ou sugestão. Além destes, a internet é mais um caminho de comu-nicação entre o cidadão e o Expresso., Piauí - O Espaço Cidadania é um

órgão que atende diariamente deman-da de duas mil pessoas nos mais diver-sos serviços., Rio de Janeiro - O Programa de

Atividades Integradas (PAI) é com-posto pela Central Rio Simples, que atende ao cidadão, disponibilizando serviços de natureza pública, e pela Central Rio Fácil, que oferece orien-tação empresarial e contábil a poten-ciais empreendedores.

o, Rio Grande do Norte - O Decreto n

13.403/1997 cria o programa Central do Cidadão que conta com treze uni-dades de atendimento.

o, Rio Grande do Sul - O Decreto n

39.592/1999 institui a Central de Serviços ao Cidadão (TUDOFÁCIL) com finalidade de concentrar, em um único espaço físico, os serviços públi-cos mais demandados pelo cidadão., Rondônia - Na busca por novas par-

cerias, foi inaugurado Escritório da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) no Shopping do Cidadão da capital., Santa Catarina - O Serviço de Aten-

dimento ao Cidadão (SACI) surgiu em 1991 e oferece serviço inédito que é o Módulo de Aplicações Educacionais, sendo oferecidos treinamentos gratui-tos em informática e acesso gratuito a internet, permitindo consultas e pes-quisas escolares.

o, São Paulo - O Decreto n 42.334/1997

dispõe sobre o atendimento ao cida-dão nos postos de serviços do projeto

oPoupatempo. Já o Decreto n 42.886/1998 dispõe sobre a implanta-ção, a operacionalização e a adminis-tração do serviço., Sergipe - Em 2001, foi inaugurado o

primeiro Centro de Atendimento ao Cidadão, localizado em um shopping. Da inauguração até o final de dezem-bro de 2006, foram realizados quase três milhões de atendimentos.

Pode-se, a partir da pesquisa sobre Centrais de Atendimento Integrado, afir-mar que o sucesso de muitas se devem a inovações promovidas pelos órgãos, tais como: Carteira de Trabalho e Previdência Social on-line - Amapá; unidades em shopping centers - Bahia; servidores aprendendo linguagem braille e de sinais para atender aos portadores de necessida-des especiais - Espírito Santo; utilização do balanced scorecard - Goiás; atendi-mento às normas de certificação da ISO 9001:2000 - Maranhão; o encaminha-mento a vagas de emprego, o acesso a internet, além de informações sobre direi-tos do consumidor e de diversas campa-nhas de saúde - Mato Grosso; módulo de aplicações educacionais, treinamentos gra-tuitos em informática e acesso gratuito a internet, permitindo consultas e pesquisas escolares - Santa Catarina.

Vale ressaltar que para o cidadão as Centrais de Atendimento Integrado pro-moveram melhoria significativa dos servi-ços e na forma de atendimento. Com a reu-nião de vários órgãos, em um único local, o usuário pode ganhar tempo e economizar, pois é possível realizar mais de um serviço, de uma única vez, sem precisar deslocar-se para vários órgãos públicos. Isto tam-bém pode explicar a grande procura por atendimentos nestas centrais.

Além dos Estados brasileiros, o Distrito Federal também aderiu a esta idéia e implantou o Serviço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora), que será estudado de forma mais detalhada por tra-tar-se do órgão onde foi realizado o estudo de caso.

2.6 Atendimento integrado noDistrito Federal (Na Hora)

Com intuito de possuir como diferencial um atendimento de qualidade, o Governo do Distrito Federal instituiu por meio do

oDecreto n 22.125, de 11 de maio de 2001, o Serviço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora), que possui como prin-cipais filosofias a excelência, eficiência e rapidez no atendimento.

Visando a facilitar o acesso do cidadão aos serviços públicos, simplificar obriga-ções de natureza burocrática, assim como ampliar canais de comunicação entre o Estado e o Cidadão, o Na Hora reúne, em

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um único local, representações de órgãos públicos federais e distritais, de forma arti-culada, para a prestação dos serviços.

A primeira unidade do Serviço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora)

foi inaugurada no dia 20 de junho de 2002 e localiza-se no subsolo da Estação Rodoviária de Brasília, Plataforma D, próximo ao acesso do metrô - Figura 3.

Figura 3 - Na Hora da Rodoviária de Brasília

Fonte: http://www.sejus.df.gov.br/paginas/na_hora/na_hora_01.htm

Esta unidade dispõe de uma área de 1.018 m² e conta com a participação de 13 órgãos, a saber: Companhia de Sanea-mento do DF (CAESB); Departamento de Trânsito (DETRAN); Instituto de Defesa do Consumidor (PROCON); Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); Secre-taria de Estado de Justiça, Direitos Huma-nos e Cidadania (SEJUS); Secretaria de Estado de Fazenda (SEF); Secretaria de Estado de Segurança Pública (SSP); Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Trabalho (SEDEST); Defensoria Pública; Ouvidoria Geral do Distrito Fede-ral; Ouvidoria da Polícia Militar do Distri-to Federal; Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal; e Companhia Energética de Brasília (CEB).

Devido ao sucesso na qualidade do atendimento ao público, houve necessida-de de levar esses serviços para as outras regiões do Distrito Federal. Em 2003, foi inaugurada a unidade de Taguatinga, loca-lizada no Shopping Top Mall, com um dife-rencial a mais que é o Na Hora Empresari-al, atendendo às necessidades dos micro-empresários da região. A unidade agiliza os procedimentos necessários à abertura de novas empresas, com a centralização do atendimento para o empresário.

A instalação da unidade de Taguatin-ga em um shopping propicia a prestação dos serviços a grande quantidade de pes-soas que transitam diariamente. Buscou-se estar mais próximo às pessoas, em local visível, espaçoso e de fácil acesso à população.

Em outubro de 2004, foram inaugura-das as Unidades Móveis - Rural e Itine-rante - que levam os serviços do Na Hora às comunidades do DF, de acordo com

agendamento prévio junto às adminis-trações regionais. E, em 2006, outra uni-dade fixa foi inaugurada, na Ceilândia, a qual vem realizando cerca de 26.000 atendimentos por mês.

Os postos de atendimento contam com horário de funcionamento amplia-do, possibilitando que toda a população possa ter acesso aos serviços; ou seja, leva-se em conta que, no chamado horá-rio comercial, a maioria das pessoas está comprometida com as suas pró-prias atividades profissionais. O item horário de expediente é apenas uma das particularidades que distinguem o Na Hora dos demais órgãos.

O Serviço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora) conta com, apro-ximadamente, 700 servidores, distri-buídos nas unidades. Os servidores fre-qüentemente participam de cursos de capacitação que visam, principalmen-te, a dar-lhes condições de atender ao cidadão de forma adequada.

Os servidores são orientados a oobservarem o Decreto n 1.171/1994,

que aprova o código de ética profissio-nal do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, pois, com base nele, o Na Hora estabeleceu os seguintes princípios éticos:, Valorização do Cidadão - atender

com respeito e usar de empatia para tentar ajudar ao cidadão., Solidariedade - atender com urba-

nidade, disponibilidade e atenção, atentando-se para limitações indi-viduais, orientando o cidadão sobre como ter suas necessidades atendidas., Eficácia e Eficiência no Atendimento

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- o servidor público deve ser norteado pela eficácia, atendendo com resolutivi-dade. Deve também atentar para a efi-ciência do atendimento, procurando fazer mais e melhor ao menor custo., Participação - o servidor deve partici-

par dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exercí-cio de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum.

, Igualdade - deve atender sem qual-quer espécie de preconceito ou distin-ção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posi-ção social, abstendo-se, dessa forma, de causar dano moral ao cidadão.

Os serviços prestados pelo Na Hora obe-decem a um fluxo de atendimento, confor-me Figura 4.

Figura 4 - Fluxo do Atendimento no Na Hora

Cidadão Recepção Na Hora Órgão Na Hora

2

Atendimentook?

Novoatendimento

Avaliação erecepção:

nova senha

FIM

Avaliação

Orienta

N

S

S

N

1

RECEPÇÃO

TRIAGEM DEDOCUMENTOS

Documentosok?

Preferencial?

Emissão senhapreferencial

Sala deespera

2

Emissãode senhanormal

FIM

Orientarsobre oretorno

N

N

S

S

INÍCIO

1

Fonte: Apostila - Na Hora. Brasília, 2007.

O cidadão, ao chegar a um posto de atendimento, é recepcionado, recebe uma senha e é encaminhado a uma sala de espe-ra. Após o atendimento, avalia o atendi-mento recebido.

A avaliação finaliza o fluxo de atendi-mento e representa para o servidor uma forma de melhorar sua receita, isto por-

oque, conforme a Portaria n 210/2003, a Gratificação de Atendimento ao Público, no valor de R$ 430,00, instituída pela Lei

on 2.983/2002, será variável (10% a 100%) conforme avaliação mensal de desempenho que leva em conta o grau de satisfação do cidadão com o atendi-mento prestado.

O Na Hora utiliza também um Ciclo de Avaliação em que o cidadão avalia o atendente, o supervisor e o gerente. Já a diretoria avalia o gerente, que por sua vez, avalia o supervisor, que avalia o aten-dente, conforme mostrado na Figura 5.

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Figura 5 - Ciclo de Avaliação

Fonte: SGA, Apresentação da Avaliação de Desempenho x Remuneração Variável.

Esta forma de avaliação resulta em remanejamento de pessoal, identificação de eventuais necessidades de capacitação e treinamento, implementação de melho-rias na gestão, além de possibilitar tam-bém constante elevação do índice de satis-fação externa e interna.

3.1 Cálculo da amostra para aplicação dos questionários

A experiência bem sucedida em todo o país das Centrais de Atendimento Integra-do desperta interesse em estudar seu sucesso. A identificação de pontos fortes no atendimento bem como a possibilidade de ouvir o cidadão para saber se algo mais pode ser melhorado motivaram a aplicação de questionários aos usuários de tal servi-ço no Distrito Federal.

A quantidade de questionários aplica-dos, ou seja, a amostra - representação em miniatura da população em que as diferen-tes opiniões ou características individuais estão presentes nas mesmas proporções - foi definida pelo IPPS que é o Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação, software disponível no site Gestão Pública.

O IPPS, conforme citado no Referencial teórico, é o instrumento utilizado por mais de 100 organizações públicas em todo o país para pesquisa de satisfação. Emprega elementos das principais metodologias internacionais, como o American Consu-mer Satisfaction Index da Universidade de Michigam; o SERVQUAL, desenvolvido por Zeithaml, Parasuraman e Berry; e o

3. Descrição e análise de dados

Common Measurement Tool-CMT do Cen-tro Canadense de Gestão.

A população informada ao software para cálculo da amostra corresponde à média do número de atendimentos do Na Hora nos meses de outubro (35.706) e novembro (27.517) de 2007. Com base nos dados fornecidos, chegou-se ao número médio de atendimentos/mês de 31.611.

Com esta média de atendimentos, com intervalo de confiança de 95% e erro amos-tral de 7 pontos percentuais, o software determinou para a pesquisa uma amostra de 195 (cento e noventa e cinco) usuários, correspondendo à quantidade de questio-nários aplicados.

3.2 Análise dos questionários

A pesquisa foi realizada no período de 15 a 20 de dezembro de 2007 no Serviço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora) de Taguatinga, local sugerido pela diretoria do órgão por ser referência em atendimento à classe empresarial.

A quantidade de questionários aplica-dos foi definida pelo IPPS com base em informações disponibilizadas pela gerência do Na Hora de Taguatinga, referentes ao quantitativo de atendimento/mês realizado.

O Na Hora de Taguatinga é comumente chamado de Na Hora Empresarial por pos-suir órgãos como SEBRAE, CRC e o FÁCIL Empresarial, composto pela Receita Fede-ral e Junta Comercial, voltados ao atendi-mento da classe. Dos 22 órgãos que pres-tam serviços no Na Hora, o mais procurado no período da pesquisa foi o Detran com 26% dos atendimentos, conforme Tabela 4.

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Tabela 4 - Órgãos pesquisados e respectiva quantidade de atendimentos

Tabela 5 - Dados pessoais dos usuários que participaram da pesquisa

Na Hora Taguatinga

Total geral

Atendimento

218

Percentual

100%

SEJUSCEBCAESBINSSDETRANCBMDF (Bombeiros)Ouvidoria PMDFSEDUMA (Desenvolvimento Urbano)Defensoria Pública DFSecretaria EducaçãoSEF - Secretaria FazendaSEDEST (Trabalho)SSP (Segurança Pública)SUFIS (Fiscalização)Justiça FederalIBRAM - Instituto do Meio AmbienteCoordenadoria das CidadesVISA - Vigilância SanitáriaDefesa CivilFÁCIL - Empresarial *CRC (Conselho Contabilidade)SEBRAE

7 + 2 = 99 + 5 = 143 + 4 = 7

31 + 5 = 3648 + 8 = 56

202

2 + 1 = 31

4 + 6 = 105 + 2 = 7

49 + 3 = 52430

1 + 3 = 40032

2 + 1 = 3

4%6%3%

17%26%1%0%1%1%0%5%3%

24%2%1%0%2%0%0%1%1%1%

Fonte: Elaborada pela autora

Da amostra de 195 usuários, 17 (dezes-sete) informaram buscar mais de um órgão, razão pela qual a quantidade de atendimentos supera a quantidade de questionários aplicados. A quantidade de atendimento único foi acrescida de atendi-mento em mais de um órgão totalizando 218 (duzentos e dezoito) atendimentos.

O questionário foi idealizado com o objetivo de detectar o nível de satisfação do usuário e colher dados, com vistas a

subsidiar as recomendações e sugestões para melhorar a qualidade em atendimen-to. A aplicação do questionário foi aleató-ria e ficou condicionada à colaboração dos cidadãos que gentilmente disponibiliza-ram parte de seu tempo para participar da pesquisa.

Ao final do questionário, para comple-mentar o estudo de caso, foram colhidos dados socioeconômicos dos participantes, conforme Tabela 5.

Sexo Quantidade Percentual

MasculinoFemininoEm brancoTotal

Idade (anos)

Menos de 18De 18 a 29De 30 a 49De 50 a 6465 ou maisEm brancoTotal

899313

195

Quantidade

73775291136

195

45,6%47,7%6,7%

100,0%

Percentual

3,6%19,0%38,5%14,9%5,6%

18,5%100,0%

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Escolaridade

Básico incompletoBásico completoMédio incompletoMédio completoSuperior incompletoSuperior completoEm brancoTotal

Renda mensal (reais)

Menos de 500De 500 a 1000De 1001 a 2000De 2001 a 3000Mais de 3000Em branco

Total

Quantidade

11161955134239

195

Quantidade

252935202759

195

Percentual

5,6%8,2%9,7%

28,2%6,7%

21,5%20,0%

100,0%

Percentual

12,8%14,9%17,9%10,3%13,8%30,3%

100,0%



A diversidade de dados reforça a idéia de que os órgãos públicos não possuem público-alvo, que atendem a todos sem dis-tinção de sexo, idade, grau de escolaridade ou renda.

Para verificar o nível de satisfação do ocidadão, a questão n 2, com afirmativas

avaliadas pelos usuários (notas de 1 a 5), apresentou a seguinte quantidade de opiniões:

Tabela 6 - Quantitativo de opiniões dos usuários com relação às afirmativas

O local foi de fácil acesso.

O ambiente físico proporciona um clima agradável.

O tempo de espera foi aceitável.

A equipe de atendimento foi prestativa.

A equipe de atendimento mostrou competência.

É fácil o entendimento das placas de sinalização.

Os procedimentos são descomplicados.

Avaliação geral do serviço prestado

1 =

Péss

imo

2 =

Ru

im

3 =

Reg

ula

r

4 =

Bo

m

5 =

Óti

mo

Tota

l

3

3

4

3

4

3

4

3

3

1

2

4

2

2

3

2

10

4

14

6

8

16

11

5

50

41

45

19

27

47

54

43

129

146

130

163

154

127

123

142

195

195

195

195

195

195

195

195

oA questão n 2, configurada em índi-ces, demonstra o nível de satisfação dos

usuários - soma de bom e ótimo -, confor-me gráficos:

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Figura 6 - Opinião dos usuários, em relação à acessibilidade ao local

O gráfico ilustra que 91,8% dos usuá-rios estão satisfeitos com a acessibilidade

ao local que fica em um shopping emTaguatinga, o Top Mall.

Figura 7 - Opinião dos usuários, em relação ao ambiente físico

Mais de 95% dos usuários consideram que o ambiente físico da Central de Aten-dimento pesquisada proporciona clima agradável. Isto pode ser conseqüência de o

órgão possuir móveis bem distribuídos, sala de espera com cadeiras, bebedouro e ar condicionado.

Figura 8 - Opinião dos usuários, em relação ao tempo de espera

O índice de 89,8% com relação ao tempo de espera pode ser considerado bom indicador de satisfação, tendo em vista a subjetividade da questão. A percep-ção e as situações pessoais de cada usuário

podem interferir na avaliação. O ambiente físico agradável pode ter influenciado de forma positiva na percepção do tempo de espera para atendimento.

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Figura 9 - Opinião dos usuários, em relação à prontidão dos atendentes em ajudar

A Figura 9 mostra que 93,3% dos cida-dãos atendidos opinaram que a equipe de atendimento foi prestativa. Com base na opinião dos usuários com relação ao com-portamento dos atendentes, pode-se

afirmar que cursos para capacitação ofere-cidos pelo órgão são determinantes da satisfação do cidadão com relação ao itemavaliado.

Figura 10 - Opinião dos usuários, em relação à competência da equipe de atendimento

O gráfico mostra que a equipe de aten-dimento foi considerada competente por 92,8% dos usuários. Este alto índice é

conseqüência também da participação dos atendentes em programas de capacitação.

Figura 11 - Opinião dos usuários, em relação à facilidade deentendimento das placas de sinalização

A Figura 11 mostra um índice de satis-fação com relação ao entendimento das pla-cas de sinalização de 89,2%. O resultado, apesar de aceitável, pode ser melhorado ao

se considerar que a sinalização, assim como todas as formas de comunicação, pre-cisa ser clara e objetiva.

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Figura 12 - Opinião dos usuários, em relação à facilidade dos procedimentos

O gráfico acima ilustra que 90,8% dos usuários consideram os procedimentos descomplicados. O Na Hora, assim como as demais Centrais de Atendimento

Integrado, busca reduzir ao máximo o excesso de burocracia, fazendo periodica-mente revisão e redefinição de rotinas.

Figura 13 - Opinião dos usuários, em relação à avaliação geral dos serviços

Na avaliação geral do serviço pres-tado, a soma entre bom e ótimo totaliza 94,9% de satisfação, confirmando infor-mação divulgada pelo GESPÚBLICA de que as Centrais de Atendimento Inte-grado possuem índices de aprovação sempre superior a 90%.

Com vistas a oferecer aos gestores oportunidades de melhoria, a questão

on 3 permitiu ao usuário expor sua opi-nião quanto ao que pode ser melhora-do. A Tabela 7 mostra os itens citados e sua proporção em relação à amostra:

Tabela 7 - Opiniões dos usuários quanto ao que pode ser melhorado

O que pode ser melhorado?

Tempo de espera

Cordialidade dos atendentes

Competência dos atendentes

Informações

Ambiente

Outros

Manter /Elogios /Sem sugestões...

Em branco

Total geral

Opiniões

28

3

4

23

8

36

69

24

195

Percentual

14,4%

1,5%

2,1%

11,7%

4,1%

18,5%

35,4%

12,3%

100%

Fonte: Elaborada pela autora.

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Do total de pessoas que participaram da pesquisa, 14,4% sugerem como item a ser melhorado o tempo de espera. Mesmo com toda comodidade oferecida, o usuário ainda apresenta certa insatisfação com relação ao fato de ter que esperar para ser atendido. Uma possível solução seria o aumento de pessoas para atendimento.

Com relação à cordialidade e a compe-tência dos atendentes, apenas 3,6% dos usuários sugeriram que houvesse melho-ria e, entre esses, apenas um comentário - resolver sem jogo de empurra-empurra -, o que reforça a idéia de que os atendentes precisam de autonomia para solucionar problemas relacionados ao seu cotidiano.

O item informações teve 11,7% de opi-niões que solicitam melhoria. Os comentá-rios foram: mais divulgação; muito compli-cado o painel; esclarecer melhor; falta placa indicando serviços prestados.

Com relação ao ambiente, 4,1% dos pes-quisados marcaram o item ambiente e entre esses o único comentário foi: acessi-bilidade para idosos.

Dos usuários que sugeriram outras melhorias (18,5%), a maioria destes citou como itens a serem melhorados: maior facilidade para estacionar; painéis de atendimento e acesso aos banheiros no andar onde funciona o Na Hora. As opi-niões únicas ou de no máximo dois usuári-os com relação ao que pode ser melhorado são: presença de mais órgãos; acesso para portadores de necessidades especiais e

idosos; passar a funcionar no térreo; melhorar a sinalização interna; reduzir a burocracia e o tempo de entrega de docu-mentos; instalação de mais postos do Na Hora em outras localidades; aumentar a divulgação do órgão e dos atendimentos oferecidos; distribuir senhas pela manhã e tarde; a letra do atendente; e ainda ser-vir água gelada e cafezinho.

Entre os usuários que pediram mais pos-tos do Na Hora, um solicitou posto do Na Hora em Ceilândia, local onde já existe, o que reforça a importância de divulgação dos serviços prestados. Outra questão a ser observada é a preocupação do usuário com acessibilidade, seja para atender melhor portadores de necessidades especiais ou idosos.

Dos usuários que responderam ao ques-otionário, 47,7% deixaram a questão n 3 em

branco ou apenas disseram pra manter o serviço como está e alguns ainda aprovei-taram para fizer elogios. Houve até um pedido de aumento salarial pelo desempe-nho dos atendentes.

A pesquisa evidenciou que os atenden-tes do Na Hora possuem alto índice de aprovação pelos cidadãos, de qualquer se-xo, idade, grau de escolaridade ou renda.

Ao observar sugestões de melhoria e dados socioeconômicos, pôde-se estabele-cer relação entre o item 3 do questionário e a idade dos participantes da pesquisa, con-forme Tabela 8.

Tabela 8 - Sugestões de melhoria e idade dos usuários que participaram da pesquisa

Fonte: Elaborada pela autora.

Percebe-se que dos 28 usuários que suge-riram reduzir o tempo de espera, 40% pos-suem idade entre 18 e 49 anos, período em que normalmente a pessoa possui compro-missos profissionais e que qualquer espera

Sugestões de melhoria

Tempo de espera



Informações

Ambiente

Outros

Manter/Elogios/Sem sugestões

Em branco

Total geral

Item 3 Idade (%)

Quant.

28

3

4

23

8

36

69

24

195

-18

43%

0%

0%

43%

0%

0%

0%

14%

4%

18a29

28%

6%

0%

11%

8%

17%

25%

6%

18%

30a49

12%

0%

3%

15%

3%

14%

46%

8%

40%

50a64

11%

0%

7%

15%

11%

26%

26%

4%

14%

65+

0%

0%

0%

0%

0%

36%

55%

9%

6%

Bco

8%

3%

0%

0%

0%

22%

31%

36%

18%

por menor que seja causa insatisfação.Pôde-se também estabelecer certa rela-

ção entre o item 3 do questionário e o grau de escolaridade dos usuários que partici-param da pesquisa, conforme Tabela 9.

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Tabela 9 - Sugestões de melhoria e grau de escolaridade dosparticipantes da pesquisa

Sugestões de melhoria

Tempo de espera



Informações

Ambiente

Outros

Manter/Elogios/Sem sugestões

Em branco

Total geral

Item 3 Escolaridade (%)

Quant.

28

3

4

23

8

36

69

24

195

B.Inc

9%

0%

0%

18%

0%

18%

55%

0%

6%

B.Com

18%

0%

0%

24%

0%

6%

47%

6%

9%

M.Inc

28%

0%

6%

11%

6%

6%

28%

17%

9%

M.Com

19%

2%

4%

8%

4%

11%

47%

6%

27%

S.Inc

15%

8%

0%

0%

15%

31%

23%

8%

7%

S.Com

5%

0%

2%

26%

7%

30%

23%

7%

22%

Bco

13%

3%

0%

0%

0%

23%

30%

33%

21%Fonte: Elaborada pela autora.

Dos 23 usuários que sugeriram melho-ria nas informações, 42% possui baixo nível de escolaridade, fato que pode inter-ferir na compreensão. Porém, outros 26% que possuem nível superior também suge-riram melhorias neste item, requerendo atenção da gerência.

Conforme visto na trajetória da quali-dade, o atendimento em empresas priva-das e também nas públicas vem evoluindo. E, embora ainda seja perceptível nos órgãos públicos um atendimento que não se ajuste às exigências dos clientes, mui-tos gestores já se conscientizaram da necessidade de se prestar serviço público com primazia.

As vantagens de se prestar serviço reco-nhecido pela qualidade em atendimento são evidentes: confiabilidade, imagem positiva e conjugação de objetivos do órgão com as necessidades e expectativas do cliente-cidadão.

Entretanto, muitas são as barreiras encontradas pela administração pública para atingir qualidade. Para exemplificar: conseguir qualidade de um produto é mais fácil do que qualidade no atendimento jus-tamente por causa dos fatores subjetivos inerentes ao serviço. Na prestação do ser-viço, acontece a chamada inseparabilida-de, ou seja, o serviço se confunde com o prestador.

Por este motivo, a qualidade em atendi-mento, principalmente no serviço público, depende das pessoas que o prestam, sendo o mais relevante fator a interferir na

4. Conclusões e recomendações

percepção do cidadão. A interação entre cidadão e servidor é determinante da qua-lidade, pois, para o cidadão, o órgão públi-co é o servidor que o atende pessoalmente ou por outros meios como telefone, fax e correio eletrônico.

São também requisitos para qualidade a acessibilidade ao órgão e aos serviços, além da credibilidade e confiança transmi-tida. Uma instituição bem estruturada fisi-camente e com pessoal capacitado conse-gue passar segurança e expectativa de bom atendimento aos cidadãos.

O Estado, buscando prestar melhor atendimento ao usuário dos serviços públi-cos, estabeleceu, por meio de legislação pertinente, padrões de qualidade do aten-dimento. Os aspectos legais referentes ao atendimento na área pública propiciam ao cidadão exigir atenção, respeito e cortesia, além de poderem contar com regras, por exemplo, com relação ao tempo de espera.

Nesse ambiente favorável à criação de novas práticas de trabalho, os Estados bra-sileiros e o DF implantaram Centrais de Atendimento com intuito de prestar servi-ços diferenciados para atendimento ao cidadão. As Centrais foram idealizadas para fornecer um sistema integrado de ser-viços públicos com presteza, comodidade e eficiência.

No Distrito Federal, destaca-se o Servi-ço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora) que por ser referência em aten-dimento tornou-se foco deste estudo, sen-do o órgão escolhido para aplicação dos questionários destinados a investigar como é o atendimento dispensado ao cidadão do GDF e colher sugestões de melhoria.

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Com base na pesquisa efetuada, pode-se afirmar que os itens sinalização e tempo de espera podem ser melhorados, mas que de modo geral os usuários dos ser-viços prestados pelo Na Hora de Tagua-tinga estão satisfeitos com a acessibilida-de ao local e consideram que o ambiente físico proporciona clima agradável, que os procedimentos são descomplicados e que a equipe de atendimento é prestativa e competente.

O estudo de caso foi realizado com in-tuito de identificar pontos fortes e fracos no atendimento que poderão ser tratados de forma a contribuir para melhorar a percep-ção do cidadão em relação à qualidade dos serviços prestados, possibilitando que o serviço público do DF seja reconhecido pela qualidade em atendimento.

Esse reconhecimento advém da satis-fação do cliente-cidadão e para conse-gui-la são necessárias mudanças estrutu-rais, gerenciais e comportamentais que permitam atender às necessidades e expectativas do usuário.

Partindo do pressuposto de que não há um ser humano igual ao outro e que os rela-cionamentos são únicos, o presente traba-lho é finalizado com recomendações, apre-sentadas na forma de orientações básicas para que o cidadão perceba o atendimento a ele dispensado como um diferencial do Governo do Distrito Federal:, Possuir estrutura física bem localizada e

com facilidade de acesso para idosos ou portadores de necessidades especiais., Investir em tecnologia e aquisição de

materiais necessários à prestação do serviço com agilidade e segurança., Manter ambiente com clima agradá-

vel e limpo., Preparar gestores para administração

mais participativa e flexível e para desenvolvimento de habilidades, tais

como: trabalhar em equipe; saber delegar; inovar com vistas à qualida-de; e, principalmente, para ter capaci-dade de entender, levantar e atender às expectativas e necessidades dos clientes-cidadãos., Capacitar os atendentes para que aten-

dam a todos sem distinção e com efi-ciência. O atendente tem um papel de extrema importância ao interagir com o cidadão, sendo agente de melhoria da imagem do serviço público, portan-to, precisa saber ouvir e se comunicar com clareza e objetividade., Implantar sistemas de avaliação que

possibilitem interação entre o órgão e o usuário. A avaliação dos serviços públicos a partir da percepção dos usuários pode auxiliar na definição dos padrões de desempenho e no conhecimento dos fatores que influen-ciam a qualidade, podendo ser o ponto de partida para promover melhorias., Atender à demanda para evitar que o

usuário tenha que esperar, visto que o tempo de espera, por menor que seja e mesmo em ambiente acolhedor, causa insatisfação. A solução é dimensionar corretamente a equipe para que o número de atendentes seja compatível com a demanda.

Por fim, atender sempre que possível às necessidades do cidadão - usuário do ser-viço público e responsável por aferir quali-dade ao atendimento - é preceito básico a ser seguido pelas organizações.

Espera-se que o estudo possa subsidiar não somente o Na Hora, órgão onde se rea-lizou a pesquisa de opinião, mas também todos os demais que compõem o Governo do Distrito Federal, possibilitando assim que sejam reconhecidos pela qualidade em atendimento.

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O Estado brasileiro, a partir das transformações sociais, políticas e econômicas ocorridas com a globalização, assumiu nova postura, introduzindo a cultura da qualidade em aten-dimento na administração pública. O assunto passou a ser alvo de maior atenção pelos governantes em função de programas federais e pelo aumento no grau de exigência dos clientes-cidadãos. Neste contexto, as organizações públicas, visando a prestar serviço de qualidade, passaram a dar maior importância ao atendimento dispensado ao usuário de seus serviços. O presente trabalho foi desenvolvido com o propósito de verificar como o Governo do Distrito Federal atende aos cidadãos e de conduzir a estratégias de gerencia-mento que possibilitem melhorar a percepção do usuário em relação à prestação do servi-ço. Visando a embasar e contextualizar os apontamentos feitos, além da pesquisa biblio-gráfica, foi aplicado um questionário aos usuários do Serviço de Atendimento Imediato ao Cidadão (Na Hora), órgão de atendimento ao cidadão do Distrito Federal. O trabalho é finalizado com sugestões para que o atendimento prestado seja percebido como um dife-rencial do Governo do Distrito Federal, vez que atender às necessidades e expectativas do usuário é fator determinante da qualidade.Palavras-chave: Percepção do cidadão. Qualidade em atendimento. Satisfação do usuário.

Resumo

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Abstract

Brazilian State has adopted the culture of service quality in public administration, based on social, political and economical transformations brought by globalization. Service qua-lity has become an important subject to the governors due to federal programs and the increasing level of demand of the citizen-consumers. In this context, public organizati-ons have given more value to the service offered to public administration users. Therefo-re, the purpose of this work is verify how the Federal District Government services the citi-zens and point to management strategies that improve the perception of the user in relati-on to service provision. In order to base and contextualize the considerations made, it was carried out a bibliographic research and it were apply questionnaires to the users of the Serviço de Atendimento ao Cidadão (Na Hora), an organ that provide service to citizen of Federal District. The work is finished with suggestions so that the service offered by Fede-ral District Government can be identified as a differential measure. Answer user's neces-sities and expectations is a determinant factor of quality.Keywords: Perception of citizen; Service quality; Satisfaction of user.

Monografia apresentada à Fundação Getúlio Vargas - FGV Management, Núcleo de Brasília-DF, como requisito parcial para conclusão do curso MBA em Gestão de Serviços e Atendimento a Clientes.

Eliana Alves Vieira Silva é Técnica de Administração Pública do Governo do Distrito Federal, lotada na Escola de Governo do Distrito Federal. Possui MBA em Gestão de Serviços e Atendimento a Clientes pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e pós-graduação em Contabilidade e Controladoria Pública pelo Institu-to Brasil Extensão e Pós-graduação (IBEP). É bacharel em Ciências Contábeis pela Faculdade de Filoso-fia e Ciências Humanas de Gurupi (FAFICH).

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RGP: Gostaria que o Senhor se apresen-tasse e fizesse um histórico da sua ativida-de como Secretário-Geral do Ministério da Educação e Cultura (MEC) - 1980-1984.

Sérgio Mário Pasquali: Nasci no Rio Grande do Sul, no interior do estado, em uma colônia italiana, Guaporé. Fui estudar em Porto Alegre e, a partir do término do Ginásio, segui para a Escola Preparatória de Cadetes de Porto Alegre. Entrei na carreira militar com 15 anos. Servi em vários lugares e, em determinado ponto da minha carreira, fui instrutor da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME). Era instrutor da ECEME e, além das matérias exclusivamente milita-res que me foram atribuídas, tinha a missão de apoiar um professor civil. Cada um dos oficiais tinha um professor ligado a si. O meu professor era Almir Madeira, conhecido como um republicano. Convidamos um grupo de professores de sociologia e ciências afins para fazer uma crítica ao trabalho, pois isso era norma da Escola. Lembro-me de quando disseram que tínhamos um sentimento brasileiro, deixamos de ser pernambucanos, gaú-chos, paranaenses por força da profissão. A profissão militar criou condições para que nós compreendêssemos melhor o país, e então fiquei feliz, porque, em função disso, o professor viu que precisavam nos levar para conhecer também os outros "Brasis". O professor Wilson Choeri era Diretor Cultural da Universidade do Estado da Guanabara. Quando ele voltou dessa viagem disse que nós poderíamos criar um projeto, ao qual daríamos o nome de Rondon. O Marechal Rondon foi um desbravador, o único brasileiro que tinha dado nome a um estado. O único estado com nome de brasileiro é uma área incrivelmente pobre, com pessoas doen-tes. Então, nasceu o Projeto Rondon. Ajudamos na Operação Zero, e acabei me envolvendo nisso até hoje. Eu, evidente-

mente, prossegui na minha carreira militar até um certo ponto, mas depois tive que assumir o Projeto em 1979 que já tinha uma dimensão grande. O argumento para assumir, foi que eu era um dos inventores do projeto e que deveria tomar conta dele. Quando houve o episódio com o Ministro da Educação Eduardo Portela, em 1980, o Presidente chamou o General Rubem Ludwig para assumir o Ministério da Educação e Cultura. Enfim, eu estava envolvido em um programa ligado a todas as universidades, devido ao cargo de presidente da Fundação do Projeto Rondon. Chamaram-me, então, para o MEC. E isso justifica a minha entrada lá. Chegando ao MEC, sentimos que tinha uma estrutura muito pesada, ele se voltava quase que exclusivamente para o ensino superior. A parte de cultura e a de desporto tinham posição secundária e não existia nenhuma secretaria de cultura. Existia um órgão ligado à parte de cultura, existiam os museus, mas não existia uma secretaria da cultura. Partimos para uma reforma básica. O Presidente nos concedeu, por meio de um Decreto, poderes excepcionais para fazer a reforma administrativa, durante nove meses. Estávamos no segundo mês de mandato quando reuni-mos toda cúpula do MEC em sala para mostrar-lhe a realidade da educação no Brasil. Dissemos que, para resolver os problemas, precisávamos reformar a máquina, e isso era uma atribuição do Presidente. Foi criada a Secretaria de Modernização Administrativa, que não havia no MEC. Foi um trabalho interes-sante porque, por exemplo, havia um órgão no Rio que estabelecia padrões para equipamentos escolares, cadeiras, mesas etc., e ocupava o prédio de uma escola técnica. Depois de a Secretaria de Modernização fazer um estudo do proble-ma, fui até lá. Reuni todos os integrantes do órgão e lhes disse que tínhamos chegado à conclusão de que não havia

CONVERSANDO COM A EXPERIÊNCIA

ENTREVISTA

Sérgio Mário PasqualiEx-Secretário-Geral do MEC

necessidade daquele órgão naquele momento no MEC. É lógico que, quando ele foi criado, houve uma série de justifica-tivas para tal, mas o mundo, o Brasil e a educação haviam mudado. Extinguimos esse órgão, que ocupava três prédios - dois no Rio e um em Brasília -, reduzindo o grupo de funcionários e a burocracia. Burocracia no Brasil é um problema muito sério.

RGP: Diante desse enxugamento da má-quina administrativa, da adaptação do MEC à nova realidade do Brasil, qual o principal objetivo a ser alcançado? Seria uma remode-lação do MEC a essa realidade?

Sérgio Mário Pasquali: Como vínhamos de fora do MEC, mas vinculados às universidades, tínhamos uma idéia geral do problema na educação brasileira. Além da minha área militar, tinha um curso de relações públicas na PUC/RJ. O Exército não tinha essa área de comunicação social, não sentia necessidade na época de tê-la, até o primeiro manual de relações públicas da ECEME fui eu que elaborei, em virtude disso tinha uma vivência também univer-sitária. E, então, foi a inspiração para modernizar a estrutura da educação no Brasil, procurando descentralizar ao máximo e estimular a iniciativa privada. As universidades federais, que representa-vam naquela época um terço das universi-dades brasileiras, gastavam praticamente 80% do orçamento do MEC e sobrava pouco para a cultura e para o desporto. O

o oensino de 1 e 2 graus era atribuição dos estados. Via-se pela estatística e pela época que tínhamos uma pirâmide educacional. A evasão escolar era enorme, e no MEC não tínhamos atribuições nessa área, esse problema era do Estado, segun-do a Constituição Federal. Então fomos buscar um Secretário de Educação do Nordeste, o professor Albuquerque, para

o oser o Secretário de 1 e 2 graus, e João F e l í c i o , p a r a a S e c r e t a r i a d e Modernização. Então, íamos para as secretarias dos estados com isso, eles nos mostravam o problema, e a pirâmide continuava deformada. Se você comparas-se isso com os países mais desenvolvidos ou mesmo com os latino-americanos, ficaríamos em posição de inferioridade, particularmente com Argentina, Uruguai

e outros países mais desenvolvidos. Era preciso que se fizesse alguma coisa radical para resolver os problemas da educação no Brasil. O problema estava claro, não adiantava o MEC continuar investindo de 70 a 80% dos seus recursos no ensino superior, restando muito pouco para a cultura e para o desporto, deixando o

o oproblema do 1 e 2 graus nas mãos dos estados. Era preciso que se tivesse a obrigação de ter uma visão geral da problemática nos estados e, então, que se buscassem soluções conjuntas para resolver o problema.

RGP: Como é que esse projeto de reforma estava inserido na política governamental do governo Figueiredo?

Sérgio Mário Pasquali: O Ministro da Desburocratização, Hélio Beltrão, nos ajudou muito. Precisávamos de uma reforma administrativa no MEC.

oComeçamos pelo 1 grau, que também é problema do estado. Conseguimos convencer o governo a fazer um emprésti-mo com o Banco Mundial. Fomos fazer o empréstimo porque no orçamento não

ot inha d inhei ro para o 1 grau. Selecionamos o Nordeste para uso da verba, pois a região vivia um drama. No Maranhão, por exemplo, 70% das crianças não estavam na escola. Reuni as secreta-rias e fui às escolas. Os estados têm suas atribuições na área educacional, e nós temos a nossa. A nossa atribuição é o

o oensino superior e a dos estados é o 1 e o 2 graus. Ora, você não tem base na pirâmide, como é que se pode construir esse país se você não tem uma base para se qualificar?

RGP: Esse quadro mudou?

Sérgio Mário Pasquali: O quadro tinha mudado aqui. Apenas tínhamos dinheiro

a opara a 1 série do 1 grau. Criamos a pré-escola. Não se podia colocar um garotinho do interior, completamente despreparado, dentro da escola com a professora. Quem é

oque queria lecionar na pré-escola? No 1 grau? Não tinha pré-escola. Empurrava-se para o professor mais moderno? Então, era sem qualificação específica nenhuma que

a oos professores iam para a 1 série do 1 grau. Criamos um curso de qualificação somente para o Nordeste. Era voltado para a qualificação de professores, para

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aprepará-los para a 1 série e para a pré-escola. Esses professores ganhariam 20% a mais. Isso atraiu, pois era um ganho financeiro. A meta era qualificar e mudar a pirâmide. O tempo que a criança levava para subir essa pirâmide era muito grande, e a repetência também. Isso para o gover-no tem custos altíssimos. E o aluno ainda sai semi-analfabeto.

RGP: Então, é um outro analfabetismo funcional?

Sérgio Mário Pasquali: O problema não foi resolvido, porque isso não se resolve rapidamente. Naquele período, houve cinco anos de seca. Então, o governo na época pagava um salário mínimo para as pessoas que se inscrevessem nas frentes

ode trabalho. Muitas escolas de 1 grau no Nordeste fecharam. Os professores foram todos ganhar salário mínimo nas quatro horas de frente de trabalho. Portanto, combinamos com a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) que pagaria esse salário para quem se inscrevesse na frente de trabalho. Os professores voltaram, e as escolas foram reabertas. Você tem que resolver o proble-ma de forma permanente, dando salários adequados, qualificação adequada. Tínhamos a assistência ao estudante, que era para a produção de livros escolares que foram distribuídos para as escolas. Tínhamos mais um outro apoio na área de transporte. Juntamos isso em um órgão apenas e o fortalecemos. Acho que o nome era Fundação de Apoio ao Estudante (FAE). Criamos esse órgão para dar apoio. Congelamos durante cinco anos as universidades federais. Não tínhamos dinheiro, nem tínhamos orçamento. Fomos buscar empréstimo internacional, para estimularmos as universidades, particularmente as comunitárias. Era um problema de administração, de equipe, de filosofia, de ação. Então, observando o trâmite da faculdade, vi que as pessoas faziam o vestibular e, após uma pergunta que era realizada com os que passavam, notava-se que 70% dos alunos podiam pagar mensalidade e o restante não podia. Havia uma consciência social, comunitá-ria, que as fez admitirem estudantes de diferentes níveis sociais. Fomos para a base da pirâmide, criamos a pré-escola e

buscamos recursos. Cada estado fez um projeto. Levamos um ano discutindo, e cada estado apresentou um projeto para ser discutido em Brasília. Esse projeto foi aprovado. Criei um grupo no MEC para acompanhar o projeto, a liberação do recurso e o exame da execução. O Banco Mundial também acompanhava.

RGP: Recapitulando, esse projeto estava inserido na polí t ica do governo Figueiredo, no sentido de que já havia pré-disposição na época para modernizar a área governamental, seja por meio do Hélio Beltrão, seja por meio de outras políticas. O Hélio Beltrão tinha participa-ção efetiva no governo e, então, havia um Ministério para ele?

Sérgio Mário Pasquali: Sim, tinha o Ministério Extraordinário para a Desburocratização. O Hélio Beltrão simplificou a burocracia no Brasil por sua metade. Nós simplificamos a administra-ção do MEC, extinguimos dezessete órgãos, enxugamos outros órgãos e os descentralizamos ao máximo. Depois,

oatacamos com prioridade o problema de 1 grau. Nós criamos a Secretaria de Cultura, que não existia. A Secretaria de Esporte sim. Assim, levávamos para a reunião com a Secretaria de Educação em alguns estados e fazíamos a integração cultural, educacional e desportiva. Levávamos a

o oparte do ensino de 1 e 2 graus, a parte da cultura e a do desporto e as desenvolvía-mos. O Aluízio Magalhães foi o Secretário que escolhemos. Ele já era do MEC, era do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), e criamos a Secretaria de Cultura, colocando-o como Secretário.

RGP: Como esses resultados obtidos à frente do Ministério da Educação interferi-ram na ação governamental da época? O que estimularam? Como é que eles foram vistos?

Sérgio Mário Pasquali: O Ministro da Educação desenvolveu uma série de projetos e conseguiu convencer a Presidência da necessidade de fazer uma reforma administrativa. A Presidência delegou ao Ministério da Educação fazê-la. Cabia-lhe resolver o que tinha de fazer. Assim, o governo desejava aumentar a educação de base, melhorá-la e qualificá-la,


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tendo em vista a construção de um ensino superior mais sólido. Isso com o apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e sem prejuízo para o estudante e para os profes-sores qualificados com nível superior. Hoje, estivemos comparando com outros países e já temos uma posição bem melhor, mas cresceu ainda mais com o apoio que demos às instituições, particularmente às comuni-tárias, passando a facilitar a instalação de instituições de ensino superior.

RGP: Atacar a base para crescer e melhorar?

Sérgio Mário Pasquali: Sim, para melho-rar a qualidade de ensino. Por exemplo, reunimos todas as escolas técnicas e agrotécnicas. Estavam previstas para saírem do Ministério da Educação, pois a educação base atribuía ao MEC somente a educação superior. Mas os exemplos que tinham ocorrido anteriormente de passar para os estados as escolas técnicas ou agrotécnicas mostravam um fracasso total. O Estado não apoiava de forma adequada o seu desenvolvimento e seu ensino.

RGP: Fale dessa reestruturação toda em relação às pessoas, já que vários órgãos foram enxutos e alguns desapareceram. E os funcionários?

Sérgio Mário Pasquali: Diminuímos mais ou menos. Não vou dar um número certo, mais ou menos 1700 funcionários, na estrutura do MEC. Agora você vai dizer: eles foram demitidos repentinamente? Não.

RGP: Os funcionários foram remanejados? De onde e de quem obteve a maior contri-buição e cooperação?

Sérgio Mário Pasquali: Dos próprios funcionários do MEC. Por exemplo, quando o Diretor José Maria dirigia um órgão antigo. Ele é um arquiteto extrema-mente dedicado, voltado para a educação, e fui “inventar” de acabar com a institui-ção dele. Sentei ao seu lado junto à mesa, e ele reconheceu que essa instituição não se justificava mais. Mas, nessa exposição aos funcionários, disse-lhes que nenhum deles iria ser demitido, que todos iriam ser remanejados para os outros órgãos do MEC que existiam no Rio de Janeiro. Em todos os órgãos do MEC no Rio de Janeiro

havia vaga. Nós não iríamos preencher, congelamos tudo desde a nossa entrada. Tinha gente se aposentando todo dia. Havia alguns órgãos se desenvolvendo, e eles poderiam escolher e negociar com os dirigentes desses órgãos a respeito do remanejamento. Isso foi um dos pontos positivos que nos ajudou a manter boas relações. Eles tinham que reconhecer que a instituição deles não significava mais, mas eles não iam perder o emprego.

RGP: O que estou sentindo na sua fala é que não houve resistência de forma alguma.

Sérgio Mário Pasquali: Não, nem crítica. Você pode sair aí perguntando para o pessoal do MEC.

RGP: Então, os próprios funcionários do MEC na época deram apoio geral para suas reformas, para as suas propostas?

Sérgio Mário Pasquali: Sim, porque fizemos reforma de acordo com eles, não entramos no MEC impondo alguma coisa. Fizemos o que eles, técnicos dos vários segmentos do MEC, propuseram.

RGP: Na verdade, com o desmembramen-to dos ministérios, a educação estava levando sozinha essa obrigatoriedade do Ministério da Cultura?

Sérgio Mário Pasquali: Achava importan-te a cultura, a educação e o desporto estarem juntos.

RGP: Hoje em dia a escola tem que correr atrás disso?

Sérgio Mário Pasquali: Não posso falar sobre isso porque não conheço, mas tenho a impressão de que essa ligação não era feita. Na minha opinião, a forma que fizemos, juntando os três, é a correta, dizendo que eles teriam que andar juntos.

RGP: Em termos de dificuldade, quais as encontradas para implementação dessa reforma e o que o Senhor fez para superar esses obstáculos?

Sérgio Mário Pasquali: O grande apoio que se teve nessa reforma foi o dos funcio-nários do Ministério da Educação, funcio-nários da Cultura e do Desporto, porque a reforma foi feita com a cooperação, com



idéia deles. Discutida suficientemente, e adequada à experiência que eles tinham acumulado ao longo do tempo. Não fizemos uma reforma de cima para baixo, fizemos uma reforma de baixo para cima. Eu cheguei a me emocionar em algumas ocasiões de o colega chegar e me dizer que tinham reunido os funcionários, discutido durante a semana e tinham vindo dizer para mim que estavam de acordo com a extinção do órgão. Cheguei a emocionar-me algumas vezes porque sabia que o colega estava a vida inteira naquele órgão e tinha amor àquilo.

RGP: Qual foi a duração desse processo?

Sérgio Mário Pasquali: Foi de 1980 a 1985.

RGP: Ainda em termos de dificuldade, foram mais externas que internas, foram mais de fora do Ministério do que do próprio pessoal?

Sérgio Mário Pasquali: Sim, porque a reforma era feita junto com os funcionários, ouvindo-os.

RGP: Qual o seu sentimento em relação a esse projeto, a essa reforma? Considera que a sua participação gerencial foi relevante para o cumprimento de todas as metas? Por quê?

Sérgio Mário Pasquali: Como vim de fora, tinha uma experiência que diziam ser a militar! Tinha um curso universitário e tinha sido instrutor de quase todas as escolas do Exército. Então, tinha uma ligação grande com educação, fui instrutor na Escola de Sargentos, instrutor na Academia Militar e instrutor da ECEME. Tinha vivência na área educacional. Acho que tivemos cuidado de sentar com o pessoal da casa e discutir as reformas que deveriam ser implantadas. Fiquei com um sentimento de que se você deixasse esse órgão continuar existindo, continuaria todo mundo trabalhando. Agora, se você chegasse na frente do pessoal e falasse que o órgão não deveria continuar a existir ou já cumpriu sua missão no passado e hoje, em função da modernidade, em função da evolução, não se justificava mais, diriam que realmente não se justificava mais. Acho que foi fundamental a adesão do

público interno, o qual, de certa forma, se viu contemplado, quer dizer, ouvido na reforma. Isso foi um fator extraordinaria-mente facilitador de todo o processo, e não foi uma reforma imposta de cima para baixo, foi uma reforma em consenso. Eles estavam participando da discussão e da execução também.

RGP: Do ponto de vista da gestão pública, da ação governamental, de que maneira o Projeto Rondon significou modernização na Administração Pública brasileira ou um fato inovador?

Sérgio Mário Pasquali: Vou dar dois exemplos. Um de uma universidade e outro de uma secretaria de educação. A Universidade Católica do Rio Grande do Sul tinha um campus de Benjamim Constant na Amazônia, onde fez um belíssimo trabalho. Ela contaminou indiscutivelmente seu corpo docente e discente sobre a realidade da Amazônia e descobriu que do lado de fora do mundo dela tinha um Brasil miserável. Em Porto Alegre também havia pobreza. Eles se imbuíram desse espírito e, quando volta-ram, sentiram que ali do lado tinha problema e criaram um centro de atuação permanente em um bairro pobre que existia ao lado da universidade. Então, foi o Projeto Rondon, contaminando a univer-sidade. Temos exemplos de professores e alunos emocionados, gente gritando contra o fato de existir coisa desse tipo no Brasil. Então, se levou para dentro das universidades uma idéia da realidade deste país, quem sabe estimulando muito a extensão, que era uma palavra morta naquela época. Um outro exemplo é o do estado do Amazonas. O Secretário do Estado do Amazonas resolveu qualificar os professores do estado, aproveitando quatro campi avançados de quatro univer-sidades diferentes. O secretário pediu para as universidades acolherem os professores da área de influência do campo e qualificá-los. Acho que ninguém tinha título univer-sitário no interior da amazônia. A cidade de Tefé alojava as pessoas que vinham nos períodos de férias. As famílias todas se alojavam, e eles faziam um curso. Quando terminou o curso, eles pediram salário correspondente, e o Secretário de Educação, que era o Cabral, levou a


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solicitação ao Governador, e este lhe disse que não tinha dinheiro. Disse que tinha duas opções: ou os convencia ou os despedia e contratava outros que não tinham o curso superior. Fui ao Jarbas Passarinho, que era o Ministro da Educação, e ele achou a proposta interes-sante, pegou o telefone e ligou para o Governador e lhe disse para quantificá-los que o MEC repassaria uma verba de forma decrescente durante 3 anos. O problema ocorreu em decorrência do Projeto Rondon, que qualificou todos os professo-res do estado do Amazonas com nível superior. O Governador viveu um drama, no qual ninguém tinha pensado. O curso terminou e todos os professores cobraram o dinheiro devido segundo a lei existente. Houve essa lei da delegação do Presidente ao Ministro para fazer a reforma por nove meses, porque já havia se passado três meses do ano (janeiro, fevereiro e março) e ele deu até dezembro. Nesses nove meses, precisávamos correr para fazer essa reforma. Ir, discutir, concordar, mudar, foi uma correria isso. O segundo problema foi o congelamento das universidades federais. O estímulo às universidades comunitárias, particularmente, e aquele empréstimo internacional que se jogou na

base da pirâmide e modificou o quadro, o perfil do Nordeste, o qual não sei como está hoje.

Sérgio Mário Pasquali: Considera-se essa reforma como um trabalho de equipe. Podemos dizer que a reforma forte que se fez no MEC se deveu a uma equipe. Felício era o Secretário de Modernização, mas todos os companheiros trabalharam conosco, todos os quatro Secretários-Gerais Adjuntos, cada um atacando uma área, cada um vindo de uma área diferen-te, e todo esse pessoal era importante. Nossa equipe continua ligada, nunca houve problemas, fortalecemos nossos laços de amizade com trabalho. O trabalho passou a ser mais prazeroso de tal modo que nos absorvia todas as horas do dia e da noite, trabalhando sempre com a equipe e com a base, ouvindo todos e às vezes recuando, pois havia pessoas que se achavam "donas da verdade". Porque existe órgão em que você trabalha e às vezes não quer nem ouvir falar o nome. Mas lá não, foi um trabalho que foi feito e que deixou todo mundo orgulhoso e ninguém tinha vergonha daquele período por que passou.



Sérgio Mário Pasquali, foi presidente da Fundação Projeto Rondon e Secretário-Geral do MEC. Coronel de Artilharia (RR) do Exército brasileiro tem curso de Estado Maior em Fort Leavenworth, Kansas, Estados Unidos da América. Atualmente preside a Associação Nacional dos Rondonistas.

A Revista de Gestão Pública/DF é uma iniciativa da Escola de Governo do Distrito Federal (EGOV) para incentivar a formulação e o aperfeiçoamento de políticas públicas e de melhoria de gestão bem como contribuir para a divulgação e o debate de temas rela-cionados à administração pública, à gestão governamental e às políticas públicas.

A publicação ocupa-se em registrar e disseminar artigos; resenhas de temas discuti-dos em palestras, fóruns, encontros e debates; ensaios; experiências positivas de gestão; inovações no campo da gestão pública e documentos estratégicos de governo nas áreas de planejamento e gestão.

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