RICELLIANO DE SOUZA CARDOSO · 2.1 TEORIA DA AGÊNCIA 19 2.2 A GOVERNANÇA CORPORATIVA 22 2.2.1...

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS

CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS

RICELLIANO DE SOUZA CARDOSO

GOVERNANÇA APLICADA AO SETOR PÚBLICO: ANÁLISE BASEADA NA

PERSISTÊNCIA DE INDICADORES CONTÁBEIS

Natal/RN

2017

Catalogação da Publicação na Fonte.

UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA

Cardoso, Ricelliano de Souza.

Governança aplicada ao setor público: análise baseada na persistência

de indicadores contábeis / Ricelliano de Souza Cardoso. - Natal, 2017.

58f. : il.

Orientador: Prof. Me. Ronaldo José R. de Araújo.

Monografia (Graduação em Ciências Contábeis) - Universidade Federal

do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas.

Departamento de Ciências Contábeis.

1. Teoria da Agência - Monografia. 2. Governança - Setor Público -

Monografia. 3. Gastos públicos - Monografia. I. Araújo, Ronaldo José R.

de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.

RN/BS/CCSA CDU 35:657




Monografia apresentada à Coordenação de Graduação em Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.

Orientador: Prof. Ms. Ronaldo José R. de

Araújo

Natal/RN

2017




Monografia apresentada à Coordenação de Graduação em Ciências Contábeis da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.

Aprovada em 22 de junho de 2017

BANCA EXAMINADORA

Prof. Ms. Ronaldo José Rêgo de Araújo Orientador

Prof. Dr. Mauricio Corrêa da Silva Membro Avaliador 01

Prof. Ms. Victor Godeiro de Medeiros Lima Membro Avaliador 02

Natal/RN

2017

Dedico este trabalho a minha esposa e a

meu filho pelo amor, compreensão e

apoio nessa dura jornada acadêmica e

aos meus pais pelo amor e educação.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus por me permitir chegar onde cheguei e por me mostrar que

este é apenas o começo da longa jornada da vida.

Aos meus pais e irmão pelos ensinamentos, dedicação, carinho e por

sempre acreditar em mim.

Aos amigos que a Universidade me proporcionou e que foram essenciais

nos momentos de dificuldades acadêmicas e que me mostraram que para a

realização desse sonho sempre foi preciso persistir, em especial à Gláucia, Samara,

Maria, Eliziano, André e Paulo.

Ao meu orientador, Professor Ronaldo Rêgo pela generosa paciência e por

todos os incentivos, correções, comprometimento e profissionalismo nessa etapa

acadêmica.

Especialmente a minha amada esposa Christiane e ao amado filho Luís pelo

amor incondicional, pela perseverante compreensão e apoio nessa dura jornada.

Por fim, a todos aqueles que direta ou indiretamente contribuíram na

construção dessa etapa de minha vida, minha eterna gratidão.

“Por vezes sentimos que aquilo que fazemos não é senão uma gota de água no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma gota”.

(Madre Teresa de Calcutá)

RESUMO

Tendo em vista a crescente repercussão sobre a necessidade de se discutir controles na administração pública, o trabalho teve como principal objetivo investigar a influência dos indicadores contábeis no nível de governança pública avaliado pelo IGovP. Caracterizada como pesquisa qualitativa e quantitativa, descritiva, bibliográfica e documental, utilizou-se de dados contábeis e de governança de uma amostra de 23 Estados brasileiros e o Distrito Federal. Quanto aos achados, verificou-se que o IGovP não guarda correlação significativa com o percentual de execução de despesa e com os gastos com saúde, educação, segurança pública e cultura quando observados individualmente. Procedida à técnica de regressão, sendo o índice de governança como variável dependente, foi encontrado um índice de determinação (R²) de 0,2593, uma relação inversamente proporcional quanto ao Quociente de Execução de Despesa e aos gastos com saúde e educação. Por outro lado, constatou-se uma influência positiva quanto aos gastos com segurança e cultura. Conclui-se, então, que a governança é resultante de um conjunto de fatores que determinam o nível de governança. Também que a quantidade de recursos executada não reflete necessariamente a boa qualidade dos gastos. Assim sendo, conforme ditames dos princípios de governança aplicados ao setor público, os gastos devem ser eficientes, legítimos, responsáveis, probos e transparentes para que realmente os interesses do principal sejam atendidos.

Palavras-chave: Teoria da Agência, Governança no setor público, Gastos públicos

ABSTRACT

Considering the increasing repercussion on the need to discuss controls in public administration, the main objective of this study was to investigate the influence of accounting indicators on the level of public governance evaluated by IGovP. Characterized as qualitative and quantitative research, descriptive, bibliographical and documentary, it was used accounting and governance data from a sample of 23 Brazilian states and the Federal District. Regarding the findings, it was verified that the IGovP does not have a significant correlation with the percentage of expenditure execution and with the expenses with health, education, public safety and culture when individually observed. After the regression technique, with the governance index as the dependent variable, a determination index (R²) of 0.2593 was found, an inversely proportional relation to the Expenditure Execution Ratio and health and education expenditures. On the other hand, there was a positive influence on spending on security and culture. We conclude that governance is the result of a set of factors that determine the level of governance. Also that the amount of resources executed does not necessarily reflect the good quality of the expenses. Accordingly, according to the principles of governance applied to the public sector, expenditures must be efficient, legitimate, accountable, transparent and transparent so that the interests of the principal are truly met.

Keywords: Agency Theory, Public Sector Governance, Public Expenditures

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Relação principal-agente segundo a Teoria da Agência 20

Figura 2 - Relação principal-agente em um modelo direto de interação 21

Figura 3 – Estrutura do sistema de governança corporativa 24

Figura 4 – Elementos da governança pública 28

Figura 5 – Estrutura do sistema de governança em órgãos e entidades da

administração pública

29

Figura 6 – Mapa representativo do índice de governança nos Estados

brasileiros

45

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Composição do IGovP e seus critérios de ponderação – ano

2010

36

Quadro 2 – Ranking IGovP dos Estados da Federação 37

Quadro 3 – Estados componentes da amostra segregados por Região 39

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Descrição Estatística do IGovP dos Estados da Federação em

relação a amostra utilizada

44

Tabela 02 – Estatística Descritiva dos indicadores contábeis orçamentários

dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra

utilizada

46


dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra

utilizada com mediana

47

Tabela 4 – Matriz de Correlação de Spearman dos indicadores 48

Tabela 5 – Regressão linear dos indicadores contábeis orçamentários o

IGovP

49

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 14

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA 14

1.2 OBJETIVOS 16

1.2.1 Objetivo Geral 16

1.2.2 Objetivos Específicos 16

1.3 JUSTIFICATIVA 17

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 19

2.1 TEORIA DA AGÊNCIA 19

2.2 A GOVERNANÇA CORPORATIVA 22

2.2.1 Princípios Básicos de Governança Corporativa 25

2.3 A GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO 26

2.4 O ORÇAMENTO PÚBLICO 32

2.5 INDICADORES CONTÁBEIS ORÇAMENTÁRIOS 33

2.5.1 Quociente de Execução da Despesa (QED) 33

2.5.2 Gastos correntes por função 34

2.6 O IGOVP: ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA PÚBLICA 34

3 METODOLOGIA 38

3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA 38

3.2 UNIVERSO E AMOSTRA DA PESQUISA 39

3.2.1 Universo 39

3.2.2 Amostra 39

3.3 INSTRUMENTOS E COLETA DE DADOS 40

3.4 INTERPRETAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS 41

4 RESULTADOS E ANÁLISES DA PESQUISA 44

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 52

REFERÊNCIAS 54

14

1 INTRODUÇÃO

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA

Com o advento da Constituição Federal de 1988, à administração pública foi

outorgada a responsabilidade em conceder diversos direitos naturais de Estados

democráticos à sociedade. Sob a égide da Carta Cidadã, estruturou-se a

organização político-administrativa do país como uma república federativa, na qual

cada Ente político constitui-se como fonte autônoma de poder (GIROLDO;

KEMPFER, 2012). Com esse novo encargo, exigiu-se uma reordenação da

Administração visando possibilitar o atendimento das mais diversas demandadas do

Estado, mas, também, permitir o controle sobre a própria administração pública, a

transparência, a ética e a prestação de contas (accountability) para a sociedade

(OLIVEIRA; PISA, 2015).

Com efeito, partindo-se da premissa constitucional de que “todo o poder

emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente

[...]” (BRASIL, 1988) e que dele derivam os recursos para a consecução das

atividades governamentais, entende-se que a gestão desse patrimônio não é

realizada diretamente pelos proprietários (principal), mas foi repassada à

administração de terceiros (agente), aos quais foi outorgada a capacidade de gerir a

propriedade daqueles. A partir desse contexto, vislumbra-se a teoria da agência

aplicada no setor público que, segundo Arruda, Madruga e Freitas Júnior (2008),

trata de analisar as relações contratuais entre participantes de um sistema (agente x

principal), no qual a propriedade e o controle dos recursos empregados são

designados a indivíduos distintos, o que pode culminar em situações de interesse

conflituosos entre esses sujeitos.

Na visão de Machado, Fernandes e Bianchi (2016), os conflitos de agência

resultam em custos de agência em razão da ineficiência das relações entre o

principal e o agente. Para esses autores, tais conflitos dificilmente serão reprimidos

por duas razões: a primeira porque não existe contrato que abranja a completude de

possíveis situações e a segunda em razão da inexistência do agente perfeito. Na

busca de minimizar os efeitos dos conflitos de agência, surge, então, a concepção

de governança.

15

A governança corporativa está intimamente relacionada aos processos de

direção, controle e tomada de decisão nas organizações. Tem em sua essência a

transparência, equidade, prestação de contas e a responsabilidade corporativa na

gestão e, dentre outros, visa reduzir ao máximo a assimetria informacional entre as

partes que utilizam a informação, para os mais diversos fins, e a parte que a produz.

(INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015)

Segundo Souza e Borba (2007) e Souza (2005 apud OLIVEIRA; PISA,

2015), no campo internacional, a governança teve crescente desenvolvimento nas

últimas três décadas em razão da forte pressão exercida por fundos de pensão

norte-americanos sob o pretexto de que era necessário mais transparência e

informações acerca dos recursos aplicados, além da necessidade de redução de

erros, fraudes e, também, a exacerbação de poder delegado aos administradores e

controladores. Quanto a origem, acredita-se que a Governança Corporativa surgiu

para suplantar o conflito de agência clássico. Assim sendo, difundiu-se bastante na

iniciativa privada, especialmente quando as pequenas empresas evoluíram para

grandes centros de negócios e tornou-se necessário mecanismos eficientes que

pudessem promover monitoramento da gestão e incentivos aos investidores

alinhando os atos de gestão voltados aos melhores interesses institucionais.

Com efeito, as boas práticas de gestão oriundas da iniciativa privada

refletiram incisivamente nos demais setores, favorecendo o debate do tema no setor

público. Por conseguinte, a governança já é um tema que ocupa as discussões

institucionais no âmbito das entidades públicas em razão de normatizações, tais

como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de

2000) e a Lei de acesso a informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011),

que, dentre outras, direta ou indiretamente, institucionalizam e impõem ao gestor

público a aderência às práticas de governança (OLIVEIRA; PISA, 2015; BRASIL,

2014).

Isso posto, percebe-se que as práticas de governança subsidiam o controle

social e a própria cidadania quando oportunizam que a sociedade obtenha

informações acerca da gestão pública e, em razão disso, tenha a possibilidade de

controlar as ações governamentais e exigir explicações acerca da gestão da res

publica quando da participação ativa das rotinas dos governos (MARENGO; DIEHL,

2011).

16

Para tanto, é necessário que o cidadão tenha acesso facilitado aos dados

produzidos no dia a dia das entidades e que as informações sejam relevantes e

fidedignamente reproduzidas. Além disso, é imperioso que se permita a utilização de

técnicas que resumam as informações para que dados divergentes dos padrões

aceitáveis sejam prontamente ressaltados. Para esse fim, Trevisan et al. (2009)

ressaltam a importância dos indicadores para avaliação da administração. Segundo

esses autores, tratam-se de ferramentas imprescindíveis para o controle da gestão e

análise da eficiência e eficácia na administração pública.

Dessarte, em razão da necessidade de se mensurar e analisar o grau de

governança no setor público por meio de indicadores lastreados nos princípios de

governa pública, Oliveira e Pisa (2015) propuseram o IGovP: índice de avaliação da

governança pública que avalia o grau de governança pública dos Estados brasileiros

o que permitiu a disposição desses Entes políticos em escala segundo seu

desempenho observado no indicador. Malgrado os autores tenham especificado as

composições das variáveis, verificou-se que não há indicadores contábeis

compondo o IGovP e, assim, o estudo não demonstrou como os gestores poderiam

direcionar os recursos públicos para tornar seus serviços mais eficientes e eficazes e

ao mesmo tempo melhorar o grau de governança proposto pelo indicador.

Dadas essas considerações, delimita-se o problema a ser solucionado

questionando-se, qual a influência dos indicadores contábeis no Nível

Governança no Setor Público?

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo Geral

Investigar a influência dos indicadores contábeis no Nível Governança no

Setor Público.

1.2.2 Objetivos Específicos

Identificar as variáveis que compõem o IGovP: índice de avaliação da

governança pública;

17

Analisar os indicadores contábeis orçamentários refletidos nos gastos

públicos com saúde, educação, cultura e segurança pública dos Estados

brasileiros e do Distrito Federal;

Correlacionar os indicadores contábeis orçamentários refletidos nas áreas de

saúde, educação, cultura e segurança pública que influenciam as práticas de

governança pública nos Estados e do Distrito Federal; e

Identificar os indicadores contábeis orçamentários que influenciam

positivamente no grau de governança pública avaliado pelo IGovP: índice de

avaliação da governança pública.

1.3 JUSTIFICATIVA

Apesar da importância do controle social na administração pública, não é

difícil se deparar com notícias de problemas na prestação dos serviços públicos no

âmbito Federal, Estadual ou Municipal. Dessa forma, é preciso dar à sociedade

instrumentos capazes de controlar a administração pública e trazê-la para dentro da

gestão a fim de que a própria coletividade tenha condições de contribuir e corrigir

eventuais ingerências que por ventura possam desvirtuar a aplicação dos recursos

públicos.

Para Marengo e Diehl (2011), ao tratar da gestão de recursos públicos, o

controle social reveste-se de substancial importância no âmbito do controle externo

da administração pública e a governança favorece o exercício desse direito à

sociedade. Para isso, essencial que qualquer cidadão possa compreender e

controlar a vinculação e a aplicação dos recursos públicos, assim, é minimamente

necessário a disponibilidade de informações de fácil acesso necessárias ao

exercício da cidadania em domínio local ou, mesmo, nacional. Com isso, a

importância científica e social de se pesquisar acerca do tema impulsiona a presente

pesquisa.

Por outro lado, estudos publicados (DUARTE; CARDOZO; VICENTE, 2012;

RIBEIRO; MOLINA; OLIVEIRA, 2015; RIBEIRO et al., 2012) mostram que as

pesquisas na área de governança no setor público ainda são bastante carentes de

estudos. Assim sendo, espera-se que o presente trabalho venha se somar aos

18

poucos trabalhos disponíveis à comunidade acadêmica, contribuindo com a

produção de conhecimento na área de governança no setor público.

Por fim, espera-se que com o estudo dos indicadores contábeis

correlacionados à governança no setor público, seja possível fomentar e direcionar a

vigilância dos recursos públicos, possibilitando a participação social nas decisões

político-administrativa e, consequentemente, o direcionamento da atuação dos

gestores públicos para uma política de estado que vise atender a população de

forma difusa.

19

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 TEORIA DA AGÊNCIA

A medida que as entidades organizacionais vão tomando espaço no

mercado, mais profissional necessita ser a gestão de seus negócios. Quando a

corporação ainda é de pequeno porte, facilmente é controlada e administrada pelo

proprietário, o qual passa a tomar decisões pautado no que vislumbra ser mais

salutar para a empresa e que irá trazer melhores benefícios econômicos em

retribuição ao investimento realizado. Entretanto, o desenvolvimento dos negócios

torna cada vez mais complexa a gestão empresarial e necessário se faz a

profissionalização da administração, sendo imprescindível a contratação de gestores

técnicos para tal mister. Nesse contexto, o proprietário (principal) passa para mãos

de pessoa de sua confiança poderes para controlar e tomar decisões em seu nome

(agente) (ROCHA et al., 2012).

Com efeito, para Brasil (2014), a Teoria da Agência se desenvolve a partir

do momento em que as organizações se expandem ao nível de não ser mais

possível a gestão diretamente por seus proprietários os quais, em razão da

complexidade natural da atividade empresarial, delegam-na à administração de

terceiros, para quem se confiou poder e autoridade a proceder com o processo de

tomada de decisões acerca dos recursos pertencentes àqueles.

Assim, entende-se que a Teoria da Agência simula um sistema complexo

que explica a relação entre o proprietário e o agente, no qual cada componente do

sistema é motivado fundamentalmente por maximizar seus interesses próprios,

cabendo à Teoria da Agência explicitar a relação contratual entre eles. Nesse

panorama, o foco do estudo da Teoria é o risco a que o agente e o principal estão

submetidos. Nessa disposição negocial, o principal ao delegar a tomada de decisão

submete-se, até certo ponto, a mercê das decisões do agente, o qual pode assumir

uma conduta situacionista nas suas ações positivas ou negativas, com o fito de

aumentar sua recompensa pessoal. Assim, a Teoria da Agência, atua em duas

vertentes que se coadunam para amenizar esse conflito: diagnostica a natureza dos

problemas vivenciados na relação e sugere metodologias que possam construir uma

convivência mais eficiente e equilibrada entre os indivíduos (ROCHA et al., 2012).

20

Nascimento e Bianchi (2005) explicam que a Teoria da Agência cuida das

relações contratuais as quais decorrem do modelo de gestão organizacional

empregado. Entretanto, parece claro que há diversas ocasiões nas quais há

divergência de interesses entre esses agentes – o proprietário e o administrador – e

que esse, o qual está vivenciando diariamente os negócios, detém mais informações

comerciais até mesmo em relação àquele. Assim, o desequilíbrio de informação,

poder e autoridade delegada leva a um latente conflito de interesse entre essas

partes, visto que ambos, via de regra, buscam maximizar seus próprios benefícios.

Figura 1 - Relação principal-agente segundo a Teoria da Agência

Fonte: Fenili (2017)

Nessa perspectiva, Machado, Fernandes e Bianchi (2016) trazem à

discussão a ideia de custos de agência. Segundo os autores, esses custos são

inerentes à relação entre os agentes e se relacionam à expectativa do proprietário

de que o agente proceda sempre de acordo com os interesses do principal.

Contudo, deve ser ressaltado a grande dificuldade de se evitar e/ou combater os

conflitos de agência, visto que não existe contrato completo e tão pouco agente

perfeito.

Baseado na relação contratual em que o principal delega atividades de

gestão ao agente, Bairral, Silva e Alves (2015) citam que (i) os objetivos digressivos

entre principal e agente, (ii) a dificuldade de supervisão das ações do agente e (iii) a

divergência de posicionamento, entre principal e agente, em relação ao risco

envolvido no gerenciamento dessa atividade são os principais conflitos de interesse

resultantes da relação entre agente e principal da qual trata a teoria da agência.

21

Ainda, na visão de Bairral, Silva e Alves (2015), verifica-se que o ponto

fundamental do conflito de agência é a assimetria da informação. Nessa acepção, o

agente está em posição privilegiada no tocante às informações produzidas no curso

dos negócios em relação ao principal e, dessa forma, pode maximizar os ganhos em

seu favor, pois detém o conhecimento capaz de prever determinados eventos

resultantes da gestão realizada na administração.

Para Rocha et al. (2012), considerando que os proprietários não estão

gerenciando a organização, a forma de administração e de tomada de decisão

refletem de sobremaneira os interesses do agente e, assim, a informação acerca

das intenções e/ou resultados podem não refletir as escolhas do principal. Para

esses autores, a assimetria informacional consiste no fluxo incompleto de prestação

de informações do agente ao principal

No tocante ao setor público, Brasil (2014) explica que a separação entre

agente e principal se dá por meio do exercício do poder político no qual a sociedade

é considerada o principal, pois segundo o parágrafo único, do art. 1º, da Constituição

Federal de 1988, “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (BRASIL,

1988). Quanto à figura dos agentes, esta é exercida pelos agentes públicos aos

quais foi delegada a autoridade para administrar os recursos públicos em prol da

coletividade.

Figura 2 - Relação principal-agente em um modelo direto de interação

Fonte: Brasil (2014)

22

Dessarte, cumprindo o disposto na Carta Cidadã, os agentes representantes

do povo assumem o papel de gestor público com a missão de construir uma

sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a

pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e

promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e

quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 1988). Entretanto, Machado,

Fernandes e Bianchi (2016) lembram que não há relação perfeita entre agente e

principal e destacam que dificilmente serão evitados os conflitos de agência pelo fato

de o agente sempre espere um comportamento do principal alinhado aos seus

objetivos.

2.2 A GOVERNANÇA CORPORATIVA

Ao passo que a teoria da agência se desenvolveu a partir do momento que

as organizações se expandiram a ponto de não ser mais viável a gestão diretamente

por seus proprietários, sendo necessária a delegação dessa à administração de

terceiros, a governança surge como reação dos investidores (proprietários) em razão

do próprio poder decisório dos executivos (agentes) outrora discutido. Segundo De

Benedicto et al. (2013), esses gestores ignoravam os demais stakeholders das

instituições, tendo como principal objetivo agradar a um controlador majoritário.

Assim, em razão dos assíduos registros de usurpação de recursos dos acionistas

para fins diversos aos contratados, surgiu-se a necessidade de se aprimorar a

governança corporativa.

Na acepção de Moraes (2015), a Teoria da Agencia suporta a governança

corporativa auxiliando no gerenciamento do relacionamento entre o agente e o

principal e do conflito de agência. Dessa maneira, é possível assinalar de forma

clara que a governança se trata de um instrumento de resolução do conflito de

agência na medida que atua na redução da assimetria informacional, um dos

principais elementos do conflito da agência.

A governança tem suas origens associadas ao período em que as entidades

abrem mão de serem diretamente gerenciadas por seus proprietários e delegam a

gestão para terceiros, outorgando, assim, a autoridade e o comando da organização

para administrar seus recursos a outros, porém assumindo o risco de um presumível

conflito de interesse, visto que ambos tentam maximizar seus próprios benefícios.

23

Dessa forma, visando minimizar tais conflitos, provendo mais segurança aos

investidores e proprietários, além de promover o desempenho organizacional mais

satisfatório para as entidades, foram efetivados estudos e desenvolvidas diversas

estruturas de governança (BRASIL, 2014).

Na acepção do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015),

governança é o sistema pelo qual as entidades, públicas ou privadas, são dirigidas,

monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre os diversos

stakeholders. Está intimamente relacionada aos processos de controle e tomada de

decisão nas organizações e tem em sua essência a transparência na gestão

organizacional que, dentre outros, visa reduzir ao máximo a assimetria informacional

entre o agente e o principal.

Adicionalmente, pode-se dizer que a governança corporativa consiste em um

conjunto de mecanismos, por meio dos quais o retorno dos investimentos é

assegurado, tendo em vista que o seu principal fim passa pelo monitoramento do

desempenho organizacional e da gestão com o propósito de se alinhar os objetivos

da alta administração aos interesses dos acionistas ou proprietários (MACHADO;

FERNANDES; BIANCHI, 2016).

Não obstante, Sant’Ana (2016) afirma que não se observa um conceito único

versando sobre Governança Corporativa, mas palavras-chave que se articulam com

a maioria das definições, como: conflitos de agência direito dos acionistas, sistema

de valores, direitos de outras partes interessadas, sistema de governo, entre outras.

Ainda assim, faz alusão ao conceito de governança adotado pela Comissão de

Valores Mobiliários quando deslinda a governança como o conjunto de práticas com

propósito de otimizar a performance de uma entidade ao proteger todas as partes

interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso

ao capital.

Ao adotar as boas práticas de governança, a entidade aplica em sua gestão

a transparência, a prestação de contas (accountability), a equidade e a

responsabilidade corporativa como pilares da conduta organizacional. Sua adequada

adoção resulta em um clima de confiança tanto internamente quanto nas relações

com terceiros, quer sejam investidores, quer sejam fornecedores e/ou credores.

Nessa acepção, verifica-se que a boa governança corporativa assegura

transparência e responsabilidade pelos resultados e, principalmente, equidade aos

investidores (DE BENEDICTO et al., 2013).

24

Considerando que a empresa internalize a necessidade de se adotar as

boas práticas de governança corporativa e que os envolvidos na gestão

organizacional sejam éticos e probos, é necessário que a entidade seja estruturada

de forma a permitir sua aplicação plena.

Assim sendo, a forma como os diversos envolvidos se organizam e

interagem para obter uma boa governança é denominada de sistema de

governança. Para Brasil (2014), o sistema está relacionado com as diversas

estruturas organizacionais, com os processos e instrumentos de trabalho, além do

fluxo de dados e informações. Ainda, conecta-se com o próprio comportamento dos

atores envolvidos no direcionamento, na avaliação e no monitoramento da

organização. Na figura 3, a seguir, é ilustrada a estrutura do sistema de governança

corporativa na visão do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa. Nela é

possível observar o relacionamento da diretoria e seus administradores com as

instâncias de controle da gestão.

Nessa estrutura, os conselhos de administração e fiscal, além da auditoria

independente, subsidiam os sócios e investidores quanto a adesão e lisura dos

procedimentos de gestão adotados pela gestão.

Figura 3 – Estrutura do sistema de governança corporativa

Fonte: Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015)

25

Dada a importância das práticas de governança, diversos são os

investidores que pressionam as empresas a adotá-las em sua plenitude, visto que

servem para reduzir a assimetria informacional e, como consequência, trazem os

investidores para dentro de gestão, permitindo-os entender o seu funcionamento e

controlar ações indesejadas por parte dos agentes. Segundo De Benedicto et al.,

(2013), as boas práticas transformaram-se em fonte de pressão por parte dos

investidores e vêm sendo aceitas pelas empresas, pois as que implantaram as

práticas de governança perceberam uma maior valorização no mercado financeiro.

Por outro lado, Sant’Ana (2016) adota a posição de que a implantação das boas

práticas de governança é bastante onerosa e, em razão disso, diversas empresas

decidem não as incorporar ou incorporá-las apenas quando legalmente exigido.

2.2.1 Princípios Básicos de Governança Corporativa

Os princípios são pressupostos universais que estabelecem regras mínimas

as quais servirão de orientação para o comportamento de uma sociedade, visto que

estão em consonância com o pensamento desse público. Os princípios Básicos de

Governança Corporativa respaldam as práticas atualmente adotadas no tocante à

governança e são a transparência, a equidade, a prestação de contas

(accountability) e a responsabilidade corporativa.

Contudo, convém enfatizar que os princípios se consolidam na aplicação

diária dos preceitos morais. Dessa forma, sem o comportamento ético do gestor, o

conjunto das boas práticas de governança pode não ser suficiente para impedir o

distanciamento das ações gerenciais das expectativas dos investidores e suas

consequências danosas à entidade, à sociedade em geral e, especialmente, a seus

sócios (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015).

a) Transparência (disclousure)

“Consiste no desejo de disponibilizar para as partes interessadas as

informações que sejam de seu interesse e não apenas aquelas impostas por

disposições de leis ou regulamentos” (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA

CORPORATIVA, 2015, p. 20). Quando a entidade se presta a uma adequada

26

transparência e as ações gerenciais são abertas às partes interessadas, o grau de

confiança para com os agentes é majorado e, assim, tendo em vista a redução da

assimetria informacional.

b) Equidade (fairness)

“Caracteriza-se pelo tratamento justo e isonômico de todos os sócios e

demais partes interessadas (stakeholders), levando em consideração seus direitos,

deveres, necessidades, interesses e expectativas” (INSTITUTO BRASILEIRO DE

GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015, p. 21). Considerando a equidade na base

das práticas gerenciais, pode-se atender ao pequeno e grande investidor

igualitariamente e, assim, aumentar o grau de confiança na entidade.

c) Prestação de contas (accountability)

Princípio corolário das ciências contábeis, a prestação de contas visa uma

atuação gerencial positiva de que demonstra os dispêndios e rendimentos de modo

claro, conciso, compreensível e tempestivo, assumindo em sua integralidade as

consequências de seus atos e omissões (INSTITUTO BRASILEIRO DE

GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015).

d) Responsabilidade Corporativa (compliance)

A responsabilidade corporativa relaciona-se com a necessidade de

viabilidade econômico-financeira e perpetuidade próspera da entidade. Nesse

alcance, deve dispor-se a reduzir as externalidades negativas de seus negócios e

suas operações e aumentar as positivas (INSTITUTO BRASILEIRO DE

GOVERNANÇA CORPORATIVA, 2015).

2.3 A GOVERNANÇA CORPORATIVA NO SETOR PÚBLICO

Malgrado as origens da governança nos remeta a expansão do comércio,

atividade majoritariamente privada, o Estado sempre regulou as relações das

organizações particulares e, por conseguinte, precisava aplicar em seu âmbito as

27

boas práticas advindas desse ramo. De Benedicto et al. (2013) assevera que é

consenso que as instituições públicas e governos e precisam abraçar as boas

práticas de governança aplicadas nas organizações privadas.

Nesse sentido, a Assembleia Constituinte de 1988, já prevendo a

necessidade de se estruturar o Estado para legitimar as práticas de governança,

definiu direitos e garantias fundamentais aos cidadãos para que estes pudessem

exercer o poder de controle sobre a gestão pública. Ainda, deixou expresso no

parágrafo único do artigo 1º, da Carta Magna, que “todo o poder emana do povo,

que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente [...]” (BRASIL, 1988)

garantindo ao cidadão o poder de controle sobre os representantes do Estado.

Outrossim, estabeleceu em partes o sistema de governança pública quando

“organizou política e administrativamente o Estado e os Poderes, definiu e segregou

papéis e responsabilidades; instituiu sistema de freios e contrapeso e instituiu

estruturas de controle interno e externo” (BRASIL, 2014, p. 19). A governança no

setor público, então, manifesta-se em razão da busca pela redução do risco e da

complexidade inerente ao ato de governar (PEREIRA, 2011).

Matias-Pereira (2010a), então, define a governança no setor público como a

forma de administração das entidades públicas, lastreada pelos princípios de

governança corporativa que são perfeitamente aplicáveis na gestão pública. Por

outro lado, Bogoni et al. (2010) definem como a salvaguarda entre a administração,

o controle e a supervisão, com objetivo de elencar as intenções políticas de forma

eficiente e eficaz prestando contas ao proprietário dos bens tutelados, ou seja, a

sociedade. Nesse sentido, apresentamos a Figura 4 com objetivo de apresentar a

inter-relação dos elementos da governança pública evidenciados nesse conceito

explorado.

28

Figura 4 – Elementos da governança pública

Fonte: Timmers (2000 apud MELLO, 2006)

Dessa forma, para Martins e Marini (2014), a governança pública propõe

uma nova tentativa de contextualizar a gestão pública como um processo amplo,

complexo e, especialmente, plural, visando integrar a administração e as políticas

públicas.

Em virtude da complexidade natural da aplicação das boas práticas de

governança no setor público, é necessária a estruturação clara e bem definida de

um sistema de governança corporativa a fim de identificar os atores relacionados ao

processo de gestão e controle. Trazendo a concepção discutida na Figura 4,

fazemos um paralelo de como se dá o sistema de governança na visão do Tribunal

de Contas da União por meio da análise da Figura 5. Nela é possível identificar o

principal – nesse caso a sociedade – como ator fundamental de todo esquema de

governança. Ligado ao principal, é possível observar as organizações superiores,

responsáveis pela interlocução entre o principal e os agentes. Importante ressaltar o

posicionamento das auditorias – interna e externa – além do controle social

organizado como auxiliar no controle, todos de certa forma fora da gestão.

29

Figura 5 – Estrutura do sistema de governança em órgãos e entidades da

administração pública

Fonte: Brasil (2014)

Apesar da estrutura sistemática de governança, deve-se levar em

consideração que o setor público, de forma ampla, é extremamente complexo e não

têm forma ou tamanho organizacional padronizado, por exemplo, imaginemos como

seria extremamente complexo comparar a cidade de São Paulo com qualquer a

cidade do país em razão das diversas nuances vividas pela gestão rotineiramente.

Por conseguinte, é imprescindível admitir a multiplicidade do setor público e,

consequentemente, os diversos modelos aplicáveis de governança. Assim sendo, o

grande problema da governança aplicada ao setor público é conseguir associar

princípios e elementos relevantes que podem ser entendidos na estrutura da uma

governança sólida (MELLO, 2006).

30

Nesse sentido, a literatura buscou elencar princípios de boa governança

capazes de influenciar a conduta dos gestores públicos. Considere-se que como já

explicitado anteriormente, os princípios são pressupostos universais que constituem

regras basilares que funcionarão como orientação para as condutas gerais de uma

sociedade, visto que estão em consonância com o pensamento crítico e social desse

público. Assim sendo, o próprio Tribunal de Contas da União quando em discussão

acerca da governança pública elencou como princípios da boa governança: a

eficiência, a responsabilidade, a legitimidade, a equidade, a transparência, a

probidade e a accountability (BRASIL, 2014).

a) Eficiência

O princípio da eficiência, na concepção de Brasil (2014), considera que as

ações de gestão serão realizadas da forma mais benéfica possível para a Entidade,

em termos de custo-benefício. Assim, não visa que a administração proceda a

redução de custos de qualquer forma, mas que busque a melhor relação entre

qualidade do serviço e qualidade do gasto público para que com o menor valor gasto

seja possível se obter o maior benefício possível.

b) Responsabilidade

No entendimento do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015), a

responsabilidade relaciona-se ao zelo institucional por parte do gestor público que

visa a perenidade e prosperidade sustentável da entidade, redução de adversidades

negativas de seus negócios e suas operações e aumentar as externalidades

positivas que favoreçam o crescimento.

c) Legitimidade

Na concepção de Brasil (2014), trata-se de um princípio jurídico próprio do

Estado Democrático que expande a análise da legalidade quanto a perspectiva de

controle. Para a efetivação do princípio da legitimidade, não basta o simples

cumprimento da lei, mas o alcance do interesse público.

31

d) Equidade

O princípio da equidade visa garantir um ambiente favorável ao pleno

exercício da cidadania de forma ampla e indiscriminada. Assim, direitos como o

acesso à informação, ao voto, a igualdade de gêneros, à liberdade de expressão,

saúde, educação, segurança, dentre outros.

e) Transparência

Corolário da governança, para Bogoni et al. (2010), o princípio da

transparência aborda mais que sua significância natural. Para esses autores, ele vai

além da simples obrigação de informar, pois a administração deve cultivar o desejo

de informar. Quando assim o faz, o gestor fomenta a simetria informacional entre o

principal e o agente.

f) Probidade

O princípio da probidade relaciona-se a integridade do gestor público que

quando eleito se compromete a demonstrar honestidade, economia, cuidado e

observância às regras e aos procedimentos do órgão ao utilizar, gerenciar e

administrar a coisa públicas (BRASIL, 2014).

g) Accontability

Para Brasil (2014), trata-se da obrigação incumbidas de gerir recursos

públicos de avocar as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática

que lhes foram atribuídas, além de prestar informações a quem lhes delegou essas

responsabilidades. Para o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (2015), a

informação oferecida deve ser clara, concisa, compreensível e tempestiva e o gestor

cônscio plenamente que deve assumir integralmente as consequências de seus atos

e omissões.

32

2.4 O ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento é um dos instrumentos de planejamento previstos na

Constituição Federal de 1988. Segundo Maschio et al. (2017), o orçamento moderno

originou-se com objetivo de instrumentalizar o planejamento das contas públicas

auxiliando o Poder Executivo no processo administrativo de execução das despesas

públicas, quais sejam a programação, execução e o controle.

Consoante o ensinamento de Paludo (2013), o Orçamento Público trata-se

de um instrumento de materialização do planejamento governamental e de

implementação das Políticas Públicas dispostas em programas e projetos, mediante

a quantificação das metas e indicadores, com a destinação de recursos em ações

orçamentárias que serão realizadas por meio de projetos, atividades e operações

especiais.

Com o fito de identificar e orientar a composição dos orçamentos públicos, a

Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro

para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos

Municípios e do Distrito Federal, vem descrever o que deve conter no orçamento

público: “a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma

a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo,

obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade” (BRASIL, 1964).

Com efeito, a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que

estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão

fiscal e dá outras providências, ressalta que “a responsabilidade na gestão fiscal

pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem

desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas” (BRASIL, 2000). Desse

modo, é possível depreender que a preocupação do legislador em corroborar a

importância do planejamento do gasto público na perspectiva da responsabilidade

fiscal elevou a preocupação dos gestores em prever e controlar os gastos visando a

finalidade do gasto em detrimento do simples dispêndio per si.

Maschio et al., (2017) explicam que os orçamentos públicos tiveram sua

concepção modificada com o conceito de orçamento-programa. Assim, o que antes

funcionava como uma peça fictícia de planejamento e que não vinculava o gestor

público ao gerenciamento de sua execução tornou-se, então, uma peça de

programação financeira-orçamentária que se preocupa com a finalidade do gasto

33

público. Nesse formato, a programação financeira-orçamentária estabelece

objetivos, indicadores, metas a serem alcançados e identifica os programas, os

projetos e as atividades que o governo pretende realizar. Nessa acepção, Dos

Santos e Alves (2011) percebem o orçamento público como um instrumento

gerencial que permite avaliar o desempenho financeiro das entidades, impactando-o

no decorrer de sua execução, cujos resultados exprimem as alterações realizadas

no período, oportunizando uma análise acerca da condução dos planos

orçamentários.

2.5 INDICADORES CONTÁBEIS ORÇAMENTÁRIOS

Os indicadores consistem em medidas – qualitativas ou quantitativas – com

significado original os quais ensejam a identificação e a medição generalizada de

circunstâncias relacionadas a um conceito, problema, fenômeno ou resultado de

uma intervenção na realidade. Tem como destinação primordial proporcionar

entendimento, de forma mensurável, acerca de uma situação real ou fenômeno

constituído, de forma que seja possível a sua análise e avaliação (BRASIL, 2010).

Com os indicadores contábeis é possível criar estratégias e planejar a boa

gestão dos recursos públicos, dessa forma, a clareza na evidenciação dessas

informações é essencial para o controle das ações a serem executadas.

2.5.1 Quociente de Execução da Despesa (QED)

O Quociente de Execução da Despesa (QED) é um indicador contábil,

utilizado para análise de balanços orçamentários, decorrente da relação entre a

Despesa Executada (DE) e Dotação Atualizada (DA). Visa apontar possíveis

discrepâncias que podem ser ocasionadas por ineficiência no processo

planejamento-execução ou a uma economia de despesa orçamentária. Pode,

matematicamente, ser representado como na Equação 1.

𝑄𝐸𝐷 =𝐷𝐸𝑆𝑃𝐸𝑆𝐴 𝐸𝑋𝐸𝐶𝑈𝑇𝐴𝐷𝐴

𝐷𝑂𝑇𝐴ÇÃ𝑂 𝐴𝑇𝑈𝐴𝐿𝐼𝑍𝐴𝐷𝐴 (1)

Nesse panorama, tendo em vista que se busca verificar os gastos realizados

no exercício financeiro e que tornaram o objeto disponível para emprego pelo poder

34

público, neste trabalho, considera-se despesa executada apenas o valor

efetivamente liquidado no exercício, ou seja, excluindo-se os restos a pagar.

2.5.2 Gastos correntes por função

Na classificação de um orçamento programa, a função representa o maior

nível de agregação das ações da administração pública, nas mais diversas áreas de

despesa que competem ao setor público (BRASIL, 2016). Por meio da classificação

por função, é possível, por exemplo, entender como se dá os gastos com saúde,

educação, segurança, cultura, dentre outros.

2.6 O IGOVP: ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DA GOVERNANÇA PÚBLICA

Segundo Oliveira e Pisa (2015), o IGovP é um índice inédito composto e

fundamentado nos princípios de governança pública. Esse modelo de avaliação

conjuga os princípios da efetividade, transparência e accountability, participação,

equidade e legalidade – base do indicador – e atribui peso equânime para cada uma

dessas variáveis, pois considera-os equivalentemente importante para o alcance das

políticas públicas.

Nesse sentido, os autores basearam a criação do indicador nos princípios

básicos de governança. Observando o Quadro 1 a seguir, verifica-se que a cada

princípio discutido pelo método é atribuída uma pontuação a partir da agregação de

outras variáveis as quais, segundo os autores, permitem indicar a representação

daquele princípio no cotidiano dos respectivos Estados e do Distrito Federal.

Adicionalmente, esse nível de agregação de variáveis é composto de diversos

indicadores que retratam algum fenômeno que direta ou indiretamente influencia na

governança pública do Estado federativo.

Para melhor ilustrar o indicador, apresenta-se a Equação 2 que representa

como os autores determinaram o IGovP:

𝑖𝐸𝐹𝑚á𝑥 + 𝑖𝑇&𝐴𝑚á𝑥 + 𝑖𝑃𝑚á𝑥 + 𝑖𝐸𝑞𝑚á𝑥 + 𝑖𝐿𝐸𝐼𝑚á𝑥 = 100% (2)

Onde:

- iEFmáx é o valor máximo do indicador de Efetividade;

- iT&Amáx é o valor máximo do indicador de Transparência & Accountability;

35

- IPmáx é o valor máximo do indicador de Participação

- iEqmáx é o valor máximo do indicador de Equidade

- iLEImáx é o valor máximo do indicador de Legalidade/Ética/Integridade

Verifica-se que, em razão da quantidade de princípios e da pontuação

máxima possível em cada princípio, o maior valor que pode ser obtido no IGovP é 1

(um) ponto e o menor 0 (zero). Nesse contexto, a interpretação do índice deve ser

no sentido de quanto maior a pontuação alcançada melhor o nível de governança

obtido.

36

Quadro 1 – Composição do IGovP e seus critérios de ponderação – ano 2010

Princípios da Governança Pública

Peso Agregação das Variáveis Peso Composição das

Variáveis Peso

1. Efetividade 0,20

1.1 Acesso à Renda Lógica: quanto maior, melhor

0,50 1.1.2 Renda média domiciliar per capita

1,00

1.2 Desenvolvimento Humano

Lógica: quanto mais próximo de 1, maior o desenvolvimento

0,50

1.2.1 Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)

1,00

2. Transparência e accountability

0,20 2.1 Acesso à informação e prestação de contas

Lógica: quanto maior, melhor 1,00

2.1.1 Índice de Transparência Contas Abertas

1,00

3. Participação 0,20

3.1 Eleitorado: votos efetivos válidos versus eleitores aptos 1º turno

Lógica: quanto maior, melhor

0,80

3.1.1 Votos efetivos válidos sobre o total de eleitorado no 1º turno das eleições

1,00

3.2 Participação social em conselhos

Lógica: quanto mais instrumentos, melhor

0,20

3.2.1 Número de instrumentos relativos aos conselhos Nacionais e Estaduais; Quantidade de instrumentos: De 55 a 59 – nota 0,15 De 61 a 69 – nota 0,30 De 70 a 73 – nota 0,50 De 74 a 82 – nota 0,65 De 83 a 90 – nota 0,85 Maior ou igual a 91 – nota 1,00

1,00

4. Equidade 0,20

4.1 Desigualdade de renda por unidade da federação

Índice Gini Lógica: quanto mais próximo do 0 (zero), melhor a distribuição de renda no pais

0,40

4.1.1 Índice de Gini da distribuição do rendimento nominal mensal de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referência, com rendimento de trabalho

1,00

4.2 População sem acesso às condições de vida digna

Lógica: quando menor, melhor

0,60

4.2.1 População de 16 anos e mais, economicamente ativa, desocupada

0,25

4.2.2 Taxa de analfabetismo

0,25

4.2.3 Taxa da população vivendo com renda inferior a ¼ do salário mínimo (pobreza extrema)

0,50

5. Legalidade, ética e integridade

0,20

5.1 Cumprimento da LRF, aprovação das contas anuais pelos TCEs/TCU

Lógica: quanto maior, melhor

0,50

5.1.1 Aprovação das contas pelos TCEs/TCU Se regulares – nota 1,00 Se regulares com ressalvas, recomendações ou determinações – nota 0,50 Se irregulares – nota 0

1,00

5.2 Direitos Humanos Lógica: quanto menos, melhor

0,50 5.2.1 Taxa de trabalho infantil

1,00

Fonte: Oliveira e Pisa (2015)

37

Quanto ao resultado do estudo conduzido pelos autores pode ser observado

no Quadro 2:

Quadro 2 – Ranking IGovP dos Estados da Federação e do Distrito Federal

Ordem Estado IGovP Escala

1 Distrito Federal (DF) 0,7339 Alto

2 São Paulo (SP) 0,7174 Alto

3 Rio Grande do Sul (RS) 0,7017 Alto

4 Paraná (PR) 0,6982 Médio

5 Santa Catarina (SC) 0,6963 Médio

6 Minas Gerais (MG) 0,6629 Médio

7 Rio de Janeiro (RJ) 0,6598 Médio

8 Espírito Santo (ES) 0,6582 Médio

9 Alagoas (AL) 0,6437 Médio

10 Mato Grosso do Sul (MS) 0,6396 Médio

11 Mato Grosso (MT) 0,6391 Médio

12 Sergipe (SE) 0,6298 Médio

13 Pernambuco (PE) 0,6274 Médio

14 Rondônia (RO) 0,6250 Médio

15 Amazonas (AM) 0,6184 Médio

16 Goiás (GO) 0,6171 Médio

17 Pará (PA) 0,6119 Médio

18 Paraíba (PB) 0,6033 Médio

19 Ceará (CE) 0,5975 Baixo

20 Rio Grande do Norte (RN) 0,5905 Baixo

21 Maranhão (MA) 0,5817 Baixo

22 Acre (AC) 0,5808 Baixo

23 Tocantins (TO) 0,5697 Baixo

24 Bahia (BA) 0,5636 Baixo

25 Amapá (AP) 0,5514 Baixo

26 Piauí (PI) 0,5421 Baixo

27 Roraima (RR) 0,5318 Baixo

Fonte: Oliveira e Pisa (2015)

38

3 METODOLOGIA

3.1 TIPOLOGIA DA PESQUISA

A pesquisa consiste em uma sequência de procedimentos conduzidos de

forma racional e sistemática que visa apresentar solução acerca de uma

problemática previamente apontada. Dessa forma, a classificação da pesquisa

demonstra o método utilizado e possibilita a compreensão das estratégias de

intervenção utilizadas no estudo (MATIAS-PEREIRA, 2010b).

Com efeito, Matias-Pereira (2010b) entende que a catalogação uma

pesquisa científica deve-se caracterizá-la quanto à abordagem do problema, aos

objetivos e aos procedimentos.

Quanto à abordagem do problema, o presente estudo é classificado como

qualitativa e quantitativa. Quantitativa, pois foram utilizados recursos e técnicas

estatística para traduzir em número informações acerca dos gastos públicos e suas

correlações com os índices de governança avaliados nos Estados da Federação. Na

concepção de Cás (2008) na pesquisa quantitativa, o trabalho envolve dados que

possam ser medidos, quantificados, mensurados ou dimensionados. Entretanto, a

pesquisa também se caracteriza como qualitativa, pois segundo Matias-Pereira

(2010b, p. 72), nesse tipo de pesquisa o investigador “não se preocupa com a

representatividade numérica, mas sim com o aprofundamento da compreensão de

um grupo social e de uma organização”.

No que concerne aos objetivos, Cás (2008) define que as pesquisas

descritivas se caracterizam por permitir a observação, registro e análise dos fatos,

correlacionando-os, analisando-os e consolidando-os, tudo isso com o objetivo de se

esclarecer a resposta do problema proposto. Por outro lado, Matias-Pereira (2010b)

entende que as pesquisas descritivas visam descrever as características de

determinado fenômeno ou estabelece relações entre variáveis. Nesse sentido, visto

que a pesquisa se propõe a verificar a correlação de variáveis contábeis

orçamentária com o índice de governança dos Estados, caracteriza-se como

descritiva.

Por fim, quanto aos procedimentos, trata-se de pesquisa bibliográfica e

documental, visto que, para Matias-Pereira (2010b), a pesquisa bibliográfica é

caracterizada pela utilização de material já publicado, como livros e periódicos

científicos. Já a documental, é entendida pelo autor como a pesquisa fundamentada

39

por materiais que não receberam qualquer tratamento analítico, como é o caso dos

demonstrativos contábeis orçamentárias e relatórios de execução orçamentária

disponibilizados pelos Estados.

3.2 UNIVERSO E AMOSTRA DA PESQUISA

3.2.1 Universo

A pesquisa trata de investigar quais os indicadores contábeis que

influenciam o grau de governança pública avaliado pelo IGovP: índice de avaliação

da governança pública. Sendo assim, tendo em vista que o trabalho de Oliveira e

Pisa (2015) realizou a análise do índice de governança em todos os 26 Estados e no

Distrito Federal, o universo da pesquisa consiste nesses 27 entes políticos, sendo 07

no Norte do pais, 09 no Nordeste, 03 no Centro-Oeste, 04 no Sudeste e 03 no Sul,

além de 1 Distrito Federal.

3.2.2 Amostra

A amostra consiste em uma parte representativa de um conjunto maior de

elementos. Dessarte, considerando que o universo da pesquisa são todos os

Estados da Federação mais o Distrito Federal e em razão de embargos encontrados

nas fontes de informações, foi necessária a exclusão 3 Estados do total: Maranhão,

Roraima e Amapá. O Quadro 2 apresenta a relação com os Entes componentes da

amostra estudada:

Quadro 3 – Estados componentes da amostra segregados por Região

Região Estado

Centro-Oeste

Distrito Federal (DF)

Mato Grosso do Sul (MS)

Mato Grosso (MT)

Goiás (GO)

Norte

Rondônia (RO)

Amazonas (AM)

Pará (PA)

Acre (AC)

Tocantins (TO)

Sul Rio Grande do Sul (RS)

Paraná (PR)

40

Santa Catarina (SC)

Sudeste

Minas Gerais (MG)

Rio de Janeiro (RJ)

Espírito Santo (ES)

São Paulo (SP)

Nordeste

Piauí (PI)

Alagoas (AL)

Sergipe (SE)

Pernambuco (PE)

Paraíba (PB)

Ceará (CE)

Rio Grande do Norte (RN)

Bahia (BA)

Fonte: Dados da pesquisa (2017)

3.3 INSTRUMENTOS E COLETA DE DADOS

Quanto aos dados apurados, procedeu-se a coleta das informações

pertinentes, nos meses de abril e maio do ano de 2017, por meio de acesso a

portais eletrônicos dos Estados e do Distrito Federal e, em alguns casos, aos

Sistemas de Acesso à Informação, utilizando-se da rede mundial de computadores.

Nesse intuito, foi empreendida busca nos portais eletrônicos dos respectivos

Estados visando obter o Demonstrativo da Execução das Despesas por

Função/Subfunção e do Balanço Orçamentário, todos apresentados nos anos de

2008 a 2012, com fito de se identificar os elementos que subsidiaram o cálculo dos

indicadores contábeis orçamentários refletidos nos gastos públicos com saúde,

educação, cultura e segurança pública dos Estados brasileiros.

Com respeito aos anos de publicação das fontes de informações apuradas,

considerou-se que, em razão da análise realizada por Oliveira e Pisa (2015) acerca

da governança nos Estados e do Distrito Federal – estudo esse que baseia a

presente pesquisa no que tange aos dados de governança – ter considerado dados

do ano de 2010, buscou-se estudar os dois anos anteriores e dois anos posteriores

à análise da governança com objetivo de analisar se gastos prévios e posteriores ao

estudo conseguiria demonstrar características constantes que pudessem explicar ou

evidenciar alguma propensão no sentido de influenciar, positiva ou negativamente, o

índice de governança.

41

Quanto aos dados de governança, a presente pesquisa se baseou, nos

dados apresentados na pesquisa de Oliveira e Pisa (2015, p 1.265) que objetivaram

“comprovar a possibilidade de desenvolvimento de um índice de avaliação da

governança pública, inédito no Brasil, e fazer isso a partir do ponto de vista de seus

princípios [...]”. Por meio desse estudo, foi possível obter a classificação ordinária

dos Estados da Federação em relação ao índice de governança proposto por esses

autores.

3.4 INTERPRETAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS

De posse dos dados supracitados, procederam-se as estimativas de um

modelo econométrico, justificado pelos aspectos empíricos e teóricos que circundam

a governança no setor público.

Quanto à variável gastos com educação, Lacerda et. al (2001) enfatizam que

o volume de aplicação de recursos na área educacional é preponderante à produção

de retorno de qualidade para a sociedade, por conseguinte, é imprescindível que se

controle esse o patrimônio e que se fomente uma complexa estrutura de governança

com esse fim.

Nessa mesma perspectiva, entende-se que o volume de gastos com

serviços essenciais como saúde e segurança pública são decisórios para prestação

de serviços públicos com qualidade e, também, necessitam de um arcabouço

mínimo de governança para esse fim.

No tocante à variável gastos com cultura, Costa (2006) afirma que a cultura

deve ser encarada como agente transformador da realidade econômica e social dos

países. Nesse sentido, esse autor afirma que a cultura é a alavanca e fator

indispensável ao desenvolvimento local e regional, pois propicia o acúmulo capital

social; assegura o engajamento das pessoas com projetos de expansão econômica

regional, e; gera possibilidade de emprego e renda na indústria criativa.

Por fim, o Quociente de Execução da Despesa visa apontar possíveis

discrepâncias quanto às aplicações de recursos que podem ser ocasionadas por

ineficiência no processo planejamento-execução ou a uma economia de despesa

orçamentária.

42

Com efeito, a correlação das variáveis supracitadas visa identificar qual a

eventual influência delas no índice de governança propostos por Oliveira e Pisa

(2015).

Para além disso, trabalhou-se o estudo com base em estimativas de um

modelo econométrico, que se fundamenta em vertentes empíricas e teóricas da

governança no setor público. Nesse sentido, conduziu-se a regressão linear múltipla

que se trata de técnica estatística que objetiva elaborar modelos que descrevem

razoavelmente relacionamentos entre múltiplas variáveis de um procedimento. Em

consequência à condução dessa metodologia, resultou-se um modelo no qual o

índice de governança será a variável dependente e as demais variáveis serão

independentes. O modelo apresentado na Equação 3 demonstra a representação

matemática da técnica utilizada:

𝐼𝐺𝑜𝑣𝑃𝑖𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1𝑄𝐸𝐷 + 𝛽3𝐿𝑛𝐸𝐷𝑈 + 𝛽4𝐿𝑛𝑆𝐴𝑈𝐷+

𝛽5𝐿𝑛𝑆𝐸𝐺 + 𝛽6𝐿𝑛𝐶𝑈𝐿𝑇 + 𝜀 (3)

Em que,

- IGovP é o Índice de Governança do Setor Público, baseado no modelo e achados

de Oliveira e Pisa (2015);

- QED é o Quociente de Execução da Despesa Total do Estado i no período t;

- LnEDU é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função

Educação do Estado i no período t;

- LnSAUD é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função

Saúde do Estado i no período t;

- LnSEG é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função

Segurança do Estado i no período t;

- LnCULT é o Logaritmo natural do valor corrente dos recursos destinados à Função

Cultura do Estado i no período t;

- ε é o erro do modelo econométrico, que representa o coeficiente de todas as

variáveis não trabalhadas nesta pesquisa.

Adicionalmente, em razão do reduzido tamanho da amostra, foi utilizada a

técnica de bootstrap. Esse método realiza o recálculo das observações de forma

43

aleatória tratando a amostra como se esta representasse toda a população

estudada. Dessa forma, pode-se supor quais seriam os índices de governança dos

anos anteriores ao de 2010 e posteriores a esse ano.

44

4 RESULTADOS E ANÁLISES DA PESQUISA

Conduzidos os procedimentos metodológicos aventados, os resultados

obtidos objetivaram investigar de que forma os indicadores contábeis influenciam no

grau de governança pública avaliado pelo IGovP: índice de avaliação da governança

pública.

Nesse sentido, partiu-se da análise das variáveis que compõem o índice de

governança estudado e verificou-se que este marcador, proposto por Oliveira e Pisa

(2015), era composto de diversas variáveis, dentre as quais a análise da renda

domiciliar, o IDH-M, dados do índice de transparência, quantitativo de votos válidos

e instrumentos de controle social, índice de distribuição de rendimentos, população

com idade laboral ativa, taxa de analfabetismo e de trabalho infantil, além de

avaliação acerca da aprovação de contas de gestão pelos respectivos Tribunais de

Contas.

O estudo do IGovP permitiu a classificação dos Estados da Federação e do

Distrito Federal em ordem decrescente de avaliação de procedimentos de

governança. Nesse sentido, procedeu-se a análise descritiva dos dados para um

melhor entendimento do fenômeno. A Tabela 01 apresenta os resultados:

Tabela 01 – Descrição Estatística do IGovP dos Estados da Federação em

relação a amostra utilizada

Variável/Estatística Obs. Média Desvio-

Padrão Mínimo Máximo

IGovP 24 0,6242 0,0537 0,5318 0,7339

Fonte: Dados da Pesquisa (2017)

Cumpre ressaltar que apesar do universo da pesquisa constar os 26 Estados

e o Distrito Federal, foram excluídos 3 Estados, restando os 23 Estados e o Distrito

Federal observados na análise, em razão de embaraços na obtenção de dados

contábeis orçamentários.

Assim sendo, quanto ao IGovP, verificou-se uma média de 0,6242, com

desvio-padrão de 0,0537, demonstrando que no estudo de Oliveira e Pisa (2015) os

Entes apresentaram uma distribuição suave no que se refere às variáveis que

compõem o índice de governança. Corroborando com a afirmação, pode-se

observar a concentração em torno da média pela baixa amplitude de 0,2021, além

do próprio desvio-padrão que representa cerca de 0,053. Isso significa que a grande

45

maioria dos Estados apresentaram nível de governança classificado com “médio” na

escala apresentada.

Para ilustrar a informação acima explicitada, foi desenvolvido o mapa

apresentado na Figura 6 na qual é descrito o nível de governança por classes a fim

de evidenciar os resultados do IGovP.

Figura 6 – Mapa representativo do índice de governança nos Estados

brasileiros e do Distrito Federal

Fonte: Elaborado pelo autor (2017)

Quanto ao âmago do IGovP, verificou-se que é composto por diversas

variáveis e, em sua essência, comtempla o conceito de governança adotado pela

literatura, tal qual ao entendimento do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa

(2015), que sustenta a governança como o sistema pelo qual as entidades, quer

sejam públicas, quer sejam privadas, são dirigidas, monitoradas e incentivadas,

envolvendo os relacionamentos entre os diversos interessados no negócio. Nessa

acepção, a governança contempla os procedimentos de controle e tomada de

decisão nas diversas entidades e tem em sua natureza a transparência na gestão

organizacional que, dentre outros, propõe-se a reduzir ao máximo a assimetria

informacional entre o agente e o principal.

No que concerne aos indicadores contábeis orçamentários pesquisados,

buscou-se entender quais as suas influências sobre o índice de governança IGovP.

46

Para isso, iniciou-se o trabalho a partir da análise descritiva dos indicadores

estudados com objetivo de conhecer seu comportamento. A Tabela 02, a seguir,

apresenta os resultados:


dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra utilizada

Variável Estatística Obs. Média Desvio-Padrão Mínimo Máximo

QED 120 0,8450 0,0599 0,6224 0,9784

Gasto com saúde 120 2.099.648.989,72 2.729.330.919,01 117.272.694,03 16.312.971.000,00

Gasto com educação 120 2.750.335.008,27 3.996.888.533,87 269.263.755,30 23.981.650.000,00

Gasto com segurança 120 1.363.813.624,72 1.686.969.145,88 146.588.077,76 8.253.018.000,00

Gasto com cultura 120 82.590.956,00 142.437.933,49 1.577.226,71 842.531.000,00 Nota: as variáveis apresentadas, com exceção do QED (Quociente de Execução da Despesa), referem-se a valores correntes liquidados. Não foram considerados os valores referentes aos Restos a Pagar.


Analisando os dados dispostos na Tabela 02, constata-se um Quociente de

Execução da Despesa médio de 0,8450. Esse dado revela que o percentual médio

de execução orçamentária durante os exercícios financeiros, não sendo considerado

os restos a pagar, totalizou cerca de 85% dos valores autorizados na respectiva Lei

Orçamentária Anual (LOA). Apesar de ser considerado um percentual relativamente

alto, Dos Santos e Alves (2011) ressaltam que em virtude de falhas no

planejamento, tais como metas puramente formais, prolixas e obscuras em seu

objeto, as ações orçamentárias e financeiras derivadas dos programas

governamentais, em diversas situações, apresentam resultados nebulosos, por isso,

o indicador deve ser sempre analisado em uma perspectiva ampla. Logo, o Ente

deve buscar a identificação dos parâmetros qualitativos e quantitativos para verificar

se os resultados alcançados culminam em produtos eficientes e se estão agregando

benefícios que a população e a entidade desejam.

Ainda sobre a execução dos gastos, foi observado que os gastos com

saúde, educação, segurança e cultura apresentaram um alto desvio-padrão em

relação às respectivas médias, assim como uma grande amplitude dos dados. Por

exemplo, o gasto com saúde evidenciou uma média de R$ 2.099.648.989,72 com

um desvio-padrão de R$ 2.729.330.919,01, sendo o valor mínimo observado de R$

117.272.694,03 e valor máximo de R$ 16.312.971.000,00, ao passo que com

segurança obtivemos uma média de R$ 1.363.813.624,72 e um desvio-padrão de

47

R$ 1.686.969.145,88, sendo o valor mínimo observado de R$ 146.588.077,76 e

valor máximo de R$ 8.253.018.000,00. Essa discrepância revela a multiplicidade de

orçamentos pesquisados refletindo as diferentes capacidades de arrecadação e de

gastos dos Estados da Federação nas citadas áreas. Em razão disso, para um

melhor entendimento dos dados, optou-se por evidenciar também a mediana como

medida de posicionamento central.


dos Estados da Federação e do Distrito Federal em relação a amostra utilizada

com mediana

Variável Estatística Mediana Desvio-Padrão Mínimo Máximo

Gasto com saúde 1.329.811.788,97 2.729.330.919,01 117.272.694,03 16.312.971.000,00

Gasto com educação 1.380.532.370,68 3.996.888.533,87 269.263.755,30 23.981.650.000,00

Gasto com segurança 732.966.895,34 1.686.969.145,88 146.588.077,76 8.253.018.000,00

Gasto com cultura 30.885.379,55 142.437.933,49 1.577.226,71 842.531.000,00


Comparando-se as duas medidas de tendência central e balizando-se pelo

desvio-padrão, percebe-se uma mediana menor que a média encontrada. Para

exemplificar, verifica-se que o valor da mediana com educação ficou em R$

1.380.532.370,68, ao passo que a média totaliza R$ 2.750.335.008,27. Ainda,

observando os valores mínimo e máximo dos gastos com educação, R$

269.263.755,30 e R$ 23.981.650.000,00, respectivamente, observa-se a maior

proximidade das medidas de tendência central ao valor mínimo quando comparado

ao valor máximo. Esse dado revela que alguns poucos Estados apresentam

capacidade de gasto muito maior que outros, por exemplo, os Estados de São Paulo

e Rio de Janeiro contra Alagoas e Piauí, evidenciando a desigualdade financeira e

de capacidade de investimento nas mais diversas necessidades dos Entes

Federativos.

A necessidade de um novo sistema de gestão pública ressalta a

imprescindibilidade de uma reforma estrutural dos governos no sentido de redução

de seu tamanho com vistas a equalizar a distribuição de renda e, por consequência,

desenvolver as regiões de forma equânimes. Nesse sentido, Dos Santos e Alves

(2011) discorrem acerca de algumas das dificuldades enfrentadas pelo Estado que

justificam a necessidade de alteração no sistema atual do Estado, que são a

globalização da economia, a imperativa necessidade de estipular métodos e

48

procedimentos que permitam o controle dos recursos públicos e estimulem o

planejamento das ações governamentais; e, por fim, as mobilizações por parte, tanto

do próprio Estado quanto da sociedade, na busca da estabilidade das finanças

governamentais e por uma maior transparência na prestação dos serviços públicos.

Tendo em vista a distribuição dos dados anormais observada nas variáveis

SAUD, EDU, SEG e CULT foi necessário extrair o logaritmo natural (Ln) de cada

uma dela para normalizar a distribuição, transformando as variáveis em LnSAUD,

LnEDU, LnSEG e LnCULT, respectivamente. Após isso, passou-se a análise das

variáveis através da Matriz de Correlação de Spearman, apresentada na Tabela 04:

Tabela 04 – Matriz de Correlação de Spearman dos indicadores IGovP QED LnSAUD LnEDU LnSEG LnCULT

IGovP 10.000

QED -0,965 10.000

(0,6537)

LnSAUD -0,1078 0,5348***

10.000

(0,6160) (0,0071) LnEDU -0.0391 0,4026* 0,9130***

10.000

(0.8559) (0,0511) (0,0000) LnSEG -0,0478 0,4817** 0,7270 0,6217***

10.000

(0,8244) (0,0171) (0,4096) (0,0012) LnCULT 0,1617 0,5443*** 0,8374*** 0,8287*** 0,5061**

10.000 (0,4502) (0,0060) (0,000) (0,000) (0,0116)

Notas: *** indicam significância inferior 1%; ** indicam significância inferior 5%; * indicam significância inferior 10%.


A Tabela 04 apresenta o resultado das correlações entre as variáveis

propostas no estudo, considerando a amostra com os 24 Estados pesquisados. Por

meio dos dados, foi possível observar que o IGovP não guarda correlação

significativa em relação ao percentual de execução de despesa e aos gastos com

saúde, educação, segurança e cultura quando observados individualmente. Dessa

forma, pode-se afirmar que, individualmente, os indicadores estudados não

influenciam substancialmente o nível de governança dos Estados componentes da

amostra.

Malgrado os resultados tenham apresentado desconformidade quanto à

correlação das variáveis, o entendimento de Bresser Pereira (1998 apud OLIVEIRA;

PISA 2015) no que concerne à governança como a capacidade financeira e

49

gerencial de formular e implementar políticas públicas pode ajudar a esclarecer as

possíveis razões para os achados. Dessarte, partindo-se da premissa de que o setor

público trata com uma imensidão de atividades a serem implementadas para o

benefício da população e, ainda, que, assim como as demais organizações, se

submete aos problemas definidos na Teoria da Agência, Braga et al. (2008)

explicam que a governança está relacionada aos arranjos formais e informais que

estabelecem como são postas em prática as decisões políticas, dessa maneira,

depreende-se que seria necessária a análise de uma gama muito maior de variáveis

e fatores determinantes a precisar níveis maiores ou menores de governança.

Ainda quanto à análise da matriz de correlação apresentada na Tabela 04,

pode-se observar a correlação positiva entre as demais variáveis estudadas. Assim,

ao se investigar a correlação entre o Quociente de Execução de Despesa com as

demais variáveis, é possível afirmar que na medida em que este indicador apresenta

valores maiores, os demais indicadores de gastos com saúde, educação, segurança

e cultura também aumentam.

Com o intuito de verificar precisamente a influência das variáveis estudas na

governança pública, levaram-se as variáveis ao modelo de regressão, conforme

Equação 3. Como o IGovP só foi mensurado no ano de 2010 e trabalhou-se com o

período de 2008 a 2012, adotou-se a técnica de Bootstrap, onde faz-se uma

reamostragem repetidas vezes baseado nos dados originais, mantendo-se os

intervalos de confiança. A Tabela 05, por sua vez, apresenta os resultados

provenientes da regressão linear, utilizando a técnica Bootstrap, replicando 50 vezes

os dados amostrais.

Tabela 05 – Regressão linear dos indicadores contábeis orçamentários o

IGovP Variável Estatística Coeficiente p-value

QED -0,1303** 0,035 LnSAUD -0,0589*** 0,000 LnEDU -0,0186*** 0,001 LNSEG 0,0105*** 0,007 LnCULT 0,0440*** 0,000 Constante 1.386.554 0,000

Número de observações = 465; Replicações = 50 Prob > chi² = 0.0000 R² = 0,2593

Notas: *** indicam significância inferior 1%; ** indicam significância inferior 5%; *

indicam significância inferior 10%.


50

Conduzidos os procedimentos metodológicos para análise, a Tabela 05

apresenta o resultado da regressão entre as variáveis propostas no trabalho,

considerando a amostra com os 24 Estados pesquisados. Verifica-se que o índice

de determinação (R²) apresentou valor igual a 0,2593, o que sugere que as variáveis

estudadas nesta pesquisa conseguem justificar em 25,93%, ou seja, cerca de ¼, o

comportamento do IGovP, no que, em parte, repousa a relevância dos resultados

desta pesquisa.

Considerando os resultados observados pela regressão apresentada na

Tabela 05, o Quociente de Execução da Despesa apresentou um coeficiente de

correlação inversamente proporcional (-0,13) ao nível de significância de 5%. Tais

resultados implicam dizer que, embora os estados brasileiros não estejam

executando integralmente o seu orçamento (QED médio 0,8450 – Tabela 02),

maiores execuções orçamentárias não parecem melhorar o nível de eficiência das

entidades governamentais analisadas, demonstrando que, para a governança, não

basta apenas executar o orçamento todo e sim executar com qualidade.

Do mesmo modo, as variáveis saúde e educação demonstraram relações

inversas com o IGovP, sugerindo que o problema da execução orçamentária pode

ser atrelado aos gastos desordenados nessas duas funções. Dessarte, maiores

aportes orçamentários na saúde ou educação e não gerar resultados qualitativos

satisfatórios, como a precariedade dos serviços prestados que já é latente, prejudica

a governança pública. Esses achados apresentaram significância de 1%. Nesse

sentido, Rezende, Cunha e Bevilacqua (2010) afirmam para que se realize uma

gestão com eficiência no gasto é preciso aprofundar os conhecimentos acerca dos

custos realizados. Essa informação é indispensável para a melhoria da qualidade

dos gastos públicos e, por consequência, para que a sociedade exerça seu papel de

fiscal, pressionando a gestão para que tome as medidas necessárias, minimizando

os desperdícios e maximizando o retorno à sociedade. Entretanto, apesar da

importância dessa avaliação, a prática via de regra não é adotada nos Entes

públicos.

Já as alocações de recursos com segurança e cultura apresentaram sinal

positivo, sugerindo que o aporte de recursos nessas duas funções tem sortido

efeitos positivos e o gestor tem melhorado sua governança. Essa informação vem

corroborar com Costa (2006), que assevera que a cultura deve ser vista como

51

agente transformador da realidade econômica e social dos países, visto seu latente

poder de alavancar o desenvolvimento local e regional.

Cabe destacar, que a constante apresentou um coeficiente alto e positivo.

Em termos teóricos, a constante representa todas as variáveis não observáveis

nessa pesquisa. Ora, considerando que o modelo apresentou valor preditivo de 25%

e que o sinal da constante foi positivo, entende-se que o gestor deve, ainda,

preocupar-se com um conjunto abrangente de variáveis outras que podem, por

oportuno, melhorar o nível de governança da administração pública, tais como as

observadas na construção do IGovP como renda, exercício da cidadania, população

ocupada, boa gestão pública, dentre outras.

52

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho teve como principal objetivo investigar a influência dos

indicadores contábeis no nível de Governança no Setor Público. Para isso, realizou

análise de indicadores contábeis-orçamentários dos anos de 2008 a 2012 e

correlações entre esses indicadores e o nível de governança nos Estados da

Federação e do Distrito Federal mensurado por Oliveira e Pisa (2015).

A partir de dados apurados no ínterim de 2008 a 2012, foi possível proceder

ao exame das variáveis citadas em razão de ser verificada a necessidade de se

aprofundar o estudo do controle da administração pública quanto à gestão dos

recursos que lhe são confiados. Baseado na Teoria da Agência, discute-se a

importância da governança e como ela favorece o exercício da cidadania e o

controle social.

Nesse sentido, procedeu-se à análise descritiva dos dados apurados nos

Balanços Orçamentários e nos Demonstrativos da Execução da Despesa por

Função/Subfunção dos Estados da Federação e do Distrito Federal. Em seguida,

conduziu-se a correlação entre as informações desses demonstrativos e o índice de

governança para estudar eventual influência daqueles sobre esse índice. Verificou-

se que não há correlação significativa quanto ao Quociente de Execução de

Despesa, gastos com saúde, educação, segurança ou cultura e o índice de

governança, quando individualmente analisados. Constatou-se que a análise

particular desses indicadores não contempla a complexidade política das decisões

acerca dos recursos públicos em prol da coletividade, necessitando uma visão mais

ampla acerca dos fatores determinantes do nível de governança.

Com efeito, procedeu-se à técnica de regressão a fim de identificar o índice

de determinação entre as variáveis estudadas, verificando uma capacidade de

determinação de aproximadamente 25% do comportamento do índice de

governança dos Estados. Por essa perspectiva, verificou-se que o nível de execução

orçamentária, global ou por função, não pode ser considerado um bom indicador de

qualidade do gasto em prol da governança, pois segundo estudos a quantidade de

recursos executada não reflete necessariamente a boa qualidade dos gastos. Assim

sendo, conforme ditames dos princípios de governança aplicados ao setor público,

os gastos devem ser eficientes, legítimos, responsáveis, probos e transparentes

para que realmente os interesses do principal sejam atendidos.

53

Por fim, entende-se que a governança aplicada no setor público é de

fundamental importância para o bem-estar social e para o atendimento das

necessidades fundamentais da sociedade, considerando que a gestão de recursos

públicos visa exatamente esse objetivo. Dessa forma, propõe-se o aprofundamento

do estudo das variáveis que influenciam a governança com fito de se encontrar

quais as outras possibilidades de intervenção popular provocam melhorias no

controle social em relação aos gastos públicos.

54

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RICELLIANO DE SOUZA CARDOSO · 2.1 TEORIA DA AGÊNCIA 19 2.2 A GOVERNANÇA CORPORATIVA 22 2.2.1...

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