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Secretaria da Fazenda Pontos Observáveis Pontos Observáveis aos Aspectos Legais aos Aspectos Legais das Parcerias das Parcerias Público - Privadas Público - Privadas Seminário Técnico PPP o Planejamento, Orçamento e Gestão/Santa Catariana José Andrade Costa Assessor Especial Gabinete do Secretário da Fazenda do Estado da Bahia Florianópolis, Agosto/2004
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Pontos Observáveis aos Pontos Observáveis aos Aspectos Legais das Aspectos Legais das
Parcerias Público - Parcerias Público - PrivadasPrivadas
Seminário Técnico PPPSecretaria do Planejamento, Orçamento e Gestão/Santa Catariana
José Andrade CostaAssessor Especial
Gabinete do Secretário da Fazenda do Estado da BahiaFlorianópolis, Agosto/2004
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Contextualizando as PPP’s Contextualizando as PPP’s Contextualizando as PPP’s Contextualizando as PPP’s
Surgiram na Inglaterra na década de 90.
Tratado de Maastricht – Holanda/1991.
Princípios de convergência para atingimento de metas fiscais, objetivando a constituição da União Européia. Disposições quanto ao equilíbrio fiscal e limitações ao endividamento.
Lei de Responsabilidade Fiscal/2000, que trata do equilíbrio fiscal, estabelece limitações ao endividamento público, gastos com pessoal e um certo controle para os gastos de duração continuada.
Acordos com o FMI e necessidade de obtenção de resultados primários positivos.
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Recorrências às PPP’s e preocupaçõesRecorrências às PPP’s e preocupaçõesRecorrências às PPP’s e preocupaçõesRecorrências às PPP’s e preocupações
Cenário macroeconômico restritivo, com esgotamento relativo de recursos públicos para investir.
Comprometimento de recursos com pessoal, dívida e vinculações de receitas.
Os contratos de PPP’s de hoje, que não forem auto-sustentáveis, se constituirão em gastos de amanhã.
As limitações, então, hoje existentes, para a realização de investimentos, serão as mesmas para os gastos resultantes das PPP’s.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em relação aos Estados e Municípios, estabeleceu limites para a dívida e pessoal, mas não o fez para os gastos decorrentes das PPP’s.
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Endividamento ou gastos de duração continuada? Endividamento ou gastos de duração continuada? Endividamento ou gastos de duração continuada? Endividamento ou gastos de duração continuada?
Aos termos do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal, só é considerada como operação de crédito o compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, aquisição financiada de bens e operações assemelhadas.
Numa PPP típica isso não se verifica, pois o Estado não encomenda uma obra para pagamento em parcelas, mas sim a operação contínua de uma utilidade, paga por ela própria, construída pelo parceiro privado, sob seu risco e propriedade.
As PPP’s, então, não devem ser entendidas como a compra de uma obra a prazo pela administração, mas a contratação de um serviço, com remuneração atrelada à sua disponibilidade e ao cumprimento das metas.
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Endividamento ou gasto de duração continuada? Endividamento ou gasto de duração continuada? Endividamento ou gasto de duração continuada? Endividamento ou gasto de duração continuada?
Havendo complementação por parte do Poder Público, no todo ou em parte, segundo a natureza da despesa e porque não se trata de dívida, a operação jamais pode ser compreendida como Despesa de Capital.
É um um gasto Corrente, caracterizado, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, com um Gasto de Duração Continuada.
Enquadrar as PPP’s como dívida, para que se imponha um limite, é um erro e não se pode resolver uma questão criando uma outra.
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Gastos de duração continuada e transparência Gastos de duração continuada e transparência Gastos de duração continuada e transparência Gastos de duração continuada e transparência
Introdução do seguinte parágrafo:
§...- As despesas de que trata este artigo, são caracterizadas como Gastos de Duração Continuada, submissas ao Art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 e, serão apuradas mensalmente, com posições incluídas nos Relatórios de Gestão Fiscal, fazendo-as também constar das audiências públicas, a que se refere o Art. 48 e parágrafo único da mesma Lei Complementar nº 101, de 2000.
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Necessidade de limites Necessidade de limites Necessidade de limites Necessidade de limites
Fragilidade nos controles para os Gastos de Duração Continuada e previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
O projeto está falho! E mais: embora os Estados e Municípios tenham limites estabelecidos para o endividamento, a União não os tem para si e agora pretende-se uma recorrência às PPP’s, também sem qualquer limite, e da forma mais generosa e escancarada para todos: União, Estados, Municípios, suas Fundações, Autarquias e por aí se vai...
Se estados e municípios estão acima dos limites para gastos com pessoal e dívida, pouco lhes sobrando para investimentos, a recorrência às PPP’s haverá de ser vista com muita cautela e, por isso, a imposição de limites se planta como imprescindível.
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Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s
Limite para os dispêndios anuais, atrelado ao fluxo da Receita Corrente Líquida, com a mesma base utilizada para o endividamento
Excluir as despesas com PPP’s vinculadas a dispostos legais e Constitucionais, que estariam limitadas às suas disponibilidades. Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia e Combate à Pobreza.
Não deve superar o correspondente a 4% da Receita Corrente Líquida.
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Vinculações orçamentárias 2003Vinculações orçamentárias 2003Vinculações orçamentárias 2003Vinculações orçamentárias 2003
DESCRIÇÃO COMPROMETIMENTO EM RELAÇÃO À RCL (%)
PESSOAL 60,0
SAÚDE 5,5EDUCAÇÃO 15,3OUTROS PODERES 7,2DEMAIS 32,0
OUTRAS VINCULAÇÕES 34,8
SAÚDE 4,1EDUCAÇÃO 9,5FAPESB-CIÊNCIA E TECNOLOGIA 0,3FUNDO DE COMBATE À POBREZA 1,2DÍVIDA 17,7INTRA-LIMITE 11,1EXTRA-LIMITE 6,6CUSTEIO OUTROS PODERES 0,7PASESP 1,3
TOTAL DE VINCULAÇÕES 94,8
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Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s
Introdução do seguinte artigo:
Art.... - O comprometimento anual com as despesas resultantes de contraprestações adicionais ou de usuária única, inclusive encargos e atualização monetária, que vierem a ser custeadas com recursos do Estado, nos contratos de Parcerias Público-Privadas, não poderá exceder ao limite de 4% (quatro por cento) da Receita Corrente Líquida apurada e a que se refere o Art. 2º da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000.
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Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s Limites para as PPP’s
Introdução dos seguintes parágrafos: Art.... ...............
§ 1º - São excluídas do limite de que trata o caput deste artigo as despesas vinculadas a dispostos legais e Constitucionais, aí compreendidas às de Combate a Pobreza, Educação, Ciência e Tecnologia e Saúde, que ficam submissas às suas disponibilidades.
§ 2º- Caso seja ultrapassado o limite estabelecido no caput deste artigo, o Estado fica impedido de celebrar novos contratos de parcerias público-privadas, até o seu restabelecimento.
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Valor mínimo, prazos e precedência de pagamento. Valor mínimo, prazos e precedência de pagamento. Valor mínimo, prazos e precedência de pagamento. Valor mínimo, prazos e precedência de pagamento.
Atrelar o valor mínimo a percentual correlato também à Receita Corrente Líquida.
Introdução do seguinte parágrafo:
Art... - Não serão consideradas Parcerias Público-Privadas: ...........
§...- o contrato de concessão ou de permissão de valor inferior a 0,10% (um décimo por cento) da Receita Corrente Líquida apurada e a que se refere o Art. 2º da Lei Complementar nº 101, de 04 de maior de 2000.
Prazo não inferior a 5 anos e não superior a 35 anos.
Precedência de pagamento sobre outros contratos.
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Acompanhamento dos contratosAcompanhamento dos contratosAcompanhamento dos contratosAcompanhamento dos contratos
Contratos pela Lei nº 8666/93 e limite de 5 anos.
Contratos para 35 anos.
Papel das agências reguladoras e auditorias.
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Transparência e controle da sociedadeTransparência e controle da sociedadeTransparência e controle da sociedadeTransparência e controle da sociedade
O projeto da União dispõe que o Executivo remeterá ao Congresso Nacional, relatórios com periodicidade semestral.
Integrar os Relatórios de Execução Fiscal já previstos na LRF.
Fazer constar das Audiência Públicas.
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Sucateamento do empreendimento. Sucateamento do empreendimento. Sucateamento do empreendimento. Sucateamento do empreendimento.
Para contratos de até 35 anos, é admissível supor que, nos últimos, o contratado poderá negligenciar com aportes para manutenção ou investimentos adicionais e necessários, ainda que punido em sua remuneração, mas em valor inferior aos gastos que haveria de suportar, devolvendo ao Estado um empreendimento sucateado.
Introduzir, nos últimos anos, a retenção de parcelas em caução, somente liberadas após o término do contrato.
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Possibilidade apenas para a execução de obra.Possibilidade apenas para a execução de obra. Possibilidade apenas para a execução de obra.Possibilidade apenas para a execução de obra.
Subverte, por completo, o conceito das PPP’s.
Na modelagem mais completa tem-se que uma única empresa (1) projeta; (2) constrói; (3) mantém e (4) opera. Somente assim os custos podem ser minimizados e os prazos respeitados.
Para que uma PPP, objetivando apenas a execução de uma obra se já existe a Lei nº 8.666/93?
O Governo, nessa modalidade, apenas postergaria o pagamento: ao invés de efetuá-lo durante a execução do empreendimento, procederá ao seu final, somente encarecendo o custo da construção.
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Serviços complementares e compartilhamento de ganhos.Serviços complementares e compartilhamento de ganhos.Serviços complementares e compartilhamento de ganhos.Serviços complementares e compartilhamento de ganhos.
Admitir a exploração de serviços complementares, de modo a dar maior sustentabilidade financeira ao projeto, ou redução do impacto tarifário ou menor contraprestação governamental.
Admitir demandas complementares indiretas não previstas, também para dar maior sustentabilidade financeira ao projeto, ou redução do impacto tarifário ou menor contraprestação governamental.
Compartilhamento dos ganhos econômicos decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos da parceria e dos ganhos de produtividade apurados na execução.
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Garantias. Garantias. Garantias. Garantias.
Minas Gerais: garantia real, pessoal, fidejussória e seguro; cessão de créditos de faturamento, vinculação de recursos, inclusive por meio de fundos específicos, salvo impostos.
São Paulo: Companhia de Ativos Garantidores. Em termos mercadológicos, talvez se apresente como sendo mais atraente, tratando-se de bens tangíveis. Há que se ver, porém, a qualidade desses ativos e real liquidez.
A escolha do modelo estará mais em função das especificidades de cada qual. O modelo do Estado da Bahia ainda não está definido. Proximidade com o modelo mineiro. Admissão de recebíveis ajuizados da dívida ativa.
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Garantias e submissão à Resolução nº 43 do Senado. Garantias e submissão à Resolução nº 43 do Senado. Garantias e submissão à Resolução nº 43 do Senado. Garantias e submissão à Resolução nº 43 do Senado.
Provocação: A resolução nº 43 estabelece que a concessão de garantias se constitui em endividamento.
Existe limite específico para tanto.
Sua concessão demanda autorização legislativa e aprovação pela Secretaria do Tesouro Nacional.
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"Step-in rights""Step-in rights""Step-in rights""Step-in rights"
Por fim, o projeto de lei poderia também dispor sobre o direito concessão aos financiadores de intervir na execução do contrato de PPP, para sanar irregularidades e preservar o objeto do projeto - os chamados "step-in rights", muito importantes no contexto de um project finance -, conforme prática existente em outros países já com boa experiência em PPP’s.
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Secretaria da Fazenda do Estado da BahiaSecretaria da Fazenda do Estado da BahiaJosé Andrade Costa – Assessor EspecialJosé Andrade Costa – Assessor Especiale-maile-mail: [email protected]: [email protected]
tel.: (71) 3115-2425/8848tel.: (71) 3115-2425/8848.
