SECRETARIA DO PLANEJAMENTO, MOBILIDADE E · 2016. 5. 27. · secretaria do planejamento, mobilidade...

SECRETARIA DO PLANEJAMENTO, MOBILIDADE E ISBN 978-85-7173-136-3

DESENVOLVIMENTO REGIONAL FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA Siegfried Emanuel Heuser

AS PROMESSAS DOS PRESIDENTES: DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EM

16 PAÍSES DA AMÉRICA LATINA

Augusto N. C. de Oliveira

Porto Alegre, abril de 2016

SECRETARIA DO PLANEJAMENTO, MOBILIDADE E DESENVOLVI MENTO REGIONAL FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA Siegfried Emanuel Heuser CONSELHO DE PLANEJAMENTO: André F. Nunes de Nunes, Angelino Gomes Soares Neto, André Luis Vieira Campos, Fernando Ferrari Filho, Ricardo Franzói, Carlos Augusto Schlabitz CONSELHO CURADOR: Luciano Feltrin, Olavo Cesar Dias Monteiro e Gérson Péricles Tavares Doyll DIRETORIA PRESIDENTE: IGOR ALEXANDRE CLEMENTE DE MORAIS DIRETOR TÉCNICO: MARTINHO ROBERTO LAZZARI DIRETOR ADMINISTRATIVO: NÓRA ANGELA GUNDLACH KRAEMER CENTROS ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS: Vanclei Zanin PESQUISA DE EMPREGO E DESEMPREGO: Rafael Bassegio Caumo INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS: Juarez Meneghetti INFORMÁTICA: Valter Helmuth Goldberg Junior INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO: Susana Kerschner RECURSOS: Grazziela Brandini de Castro

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação ( CIP)

Bibliotecário responsável: João Vítor Ditter Wallauer — CRB 10/2016 Revisão bibliográfica: Leandro de Nardi Composição, diagramação e arte final: Isadora Santos do Nascimento (estagiária) Capa: Gabriela Santos Imagens da capa: Púlpito — Banco de imagens Freepik (ícone de Freepik, disponível em: www.flaticon.com). Mapa — Google Maps (Imagens ©2016 Data SIO, NDAA, U.S. Navy, NGA, GEBCO, Landsat, U.S. Geological Survey PGC/NASA, Dados do mapa ©2016 Google, INEGI). Como referenciar este trabalho: OLIVEIRA, A. N. C. de. As Promessas dos Presidentes: democracia representativa em 16 países da América Latina. Porto Alegre: FEE, 2016.

O48p Oliveira, Augusto N. C. de.

As Promessas dos Presidentes : democracia representativa em 16 países da América Latina / Augusto N. C. de Oliveira. - Porto Alegre : FEE, 2016.

114 p. : il. ISBN 978-85-7173-136-3 1. Democracia - América Latina. 2. Governo representativo -

América Latina. 3. Presidencialismo - América Latina. I. Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser. II. Título.

CDU 321.7(8)

Para Marina e Joana

Agradecimentos

A pesquisa que originou este livro foi desenvolvida no curso de Doutorado do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Sou grato aos professores do programa e, muito especialmente, ao professor Luis Gustavo Mello Grohmann, orientador da pesquisa. Um agradecimento especial também é devido à professora Mercedes Maria Loguercio Cánepa, orientadora durante o curso de Mestrado realizado no mesmo programa.

A pesquisa beneficiou-se de interlocuções realizadas em diversos encontros científicos, em bancas acadêmicas e na discussão com os colegas do Núcleo de Políticas Públicas da Fundação de Economia e Estatística (FEE). Esta publicação se tornou possível graças ao incenti-vo de Clitia Helena Backx Martins, coordenadora do Núcleo de Políticas Públicas da FEE.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ........................................................................................ 6 1 O PRESIDENTE REPRESENTANTE ................................................ 12 1.1 Introdução ao conceito de representação programática ................. 12 1.2 Representação programática e mandato presidencial .................... 16 1.3 A longa crise da representação nas democracias liberais .............. 20 1.4 Representação e reforma na América Latina .................................. 23 1.5 Representação presidencial ............................................................ 25 2 ESTRUTURA E DINÂMICA PROGRAMÁTICA NAS ELEIÇÕES PRESIDENCIAIS ................................................................................... 30 2.1 Banco de Asserções Programáticas ................................................ 30 2.2 Requisitos de uma estrutura partidária programática ..................... 34 2.3 Brasil, Chile e Uruguai ..................................................................... 35 2.4 Argentina, Colômbia e México ......................................................... 38 2.5 Bolívia, Equador e Venezuela ......................................................... 41 2.6 El Salvador, Nicarágua e Peru ........................................................ 44 2.7 Costa Rica, República Dominicana, Guatemala e Panamá ............ 46 2.8 Estrutura programática das eleições presidenciais ......................... 50 3 REPRESENTAÇÃO PROGRAMÁTICA NO PRESIDENCIALISMO DA AMÉRICA LATINA ................................. ......................................... 54 3.1 Estratégia, definição das variáveis e casos da pesquisa ................ 55 3.2 Congruência por temas específicos ................................................ 59 3.3 Congruência programática .............................................................. 65 3.4 Congruência como representação programática ............................ 69 4 REPRESENTAÇÃO E CONSENTIMENTO COM A DEMOCRACIA 72 4.1 Congruência programática por mandatos presidenciais ................. 72 4.2 Representação programática ou prestação de contas? .................. 74 4.3 Condicionantes do consentimento com a democracia .................... 77 4.4 Representação, responsividade e consentimento com a democracia 82 4.5 Resultados das promessas e da prestação de contas.................... 88 CONCLUSÃO ......................................... ............................................... 90 REFERÊNCIAS ..................................................................................... 95 APÊNDICES ........................................................................................ 108

OLIVEIRA, A. N. C. de. As Promessas dos Presidentes: democracia representativa em 16 Países da América Latina. Porto Alegre: FEE, 2016. 6

Introdução Interessado na América Latina dos anos 2000, o presente estudo

dedica-se à representação política nas eleições presidenciais. A capa-cidade da representação em conectar o exercício da cidadania nas eleições com o processo de decisão da política pública é uma questão central do funcionamento das democracias contemporâneas. Mais do que isso, compõe a própria definição do que se compreende por demo-cracia, ao lado de valores da agenda liberal.

Liberalismo e representação democrática são dois fundamentos das democracias contemporâneas: (a) no sentido do liberalismo, se-gundo a garantia das liberdades individuais e dos direitos políticos em uma doutrina da limitação do poder do estado; (b) no sentido do gover-no popular em representação, segundo a sensibilidade das pessoas instituídas no governo em face daquelas a ele submetidas (o povo). O objeto da investigação recai sobre a qualidade deste segundo elemen-to: o governo representa bem ou representa mal? Em tese, a boa re-presentação pode ser considerada um dos fatores determinantes do consentimento com a democracia por parte dos cidadãos.

Deve-se ressaltar, contudo, a tensão entre os dois referidos fun-damentos da democracia liberal, que é explorada, dentre outros, por Constant (1985), Bobbio (2000) e Sartori (1994). O princípio do libera-lismo refere-se a um estado limitado, seja pela imposição de limites constitucionais, seja pela separação de poder entre órgãos de diferen-tes investiduras e propósitos, no qual cabe ao indivíduo e suas organi-zações parciais ampla esfera de autonomia quer perante o próprio es-tado, quer perante as normas socialmente impostas.

Um governo democrático, no sentido estrito do termo, em que o povo ele mesmo governa, ou em que não há diferença entre a vontade do povo e a vontade do estado — plena realização do princípio de qua-lidade “b” — é incompatível com um estado liberal. O princípio da deci-são democrática é o da igualdade conforme o número (decisão majori-tária), o que leva a teoria política a refutá-la sob o pretexto da tirania da maioria.

Inversamente, embora seja considerada condição indispensável para a própria democracia enquanto processo, já que ela pressupõe a livre formação individual da vontade e participação também livre e indi-


vidualizada, pode se afirmar que a plena execução do princípio “a” — um estado limitado — exige a aproximação do princípio “b” — sensibili-dade aos interesses do povo. Como garantir que as pessoas investidas no comando do estado, feitura e aplicação das leis, não promulguem regras iniquas, ou seja, não legislem em próprio favor? O resultado pretendido só é possível mantendo os governantes sob a dependência dos governados. Este conceito, erigido em pedra angular da garantia da liberdade por Madison (HAMILTON; MADISON; JAY, 1980, p. 165), consubstanciou-se em um governo formado pela representação eleito-ral do povo.

Daí a tensão entre o princípio da liberdade e da democracia, tanto mais forte na medida em que a expansão da representação em uma democracia liberal insere demandas novas e mais complexas entre os interesses a serem discutidos, trabalhados e eventualmente respondi-dos pelo estado. Por esta razão a sensibilidade aos interesses dos cidadãos não pode ser considerado o único critério da qualidade de uma democracia. O quanto, no entanto, pode ser prescindida?

Esta pesquisa realiza uma abordagem otimista sobre a possibili-dade do voto e das eleições como forma de exercício do poder popular nas democracias liberais. Esta abordagem depende de que os políticos, quando eleitos, procurem governar da forma como haviam proposto no momento pré-eleitoral. Ou seja, que cumpram suas promessas1. A vi-são do voto como instrumento limitado de controle sobre os governos deve-se, em especial, à inexistência de garantia de que os eleitos se comportarão em seus cargos como prometeram durante as eleições (a questão do mandato livre).

Três motivos excluem a possibilidade de mandatos imperativos, nos quais os políticos seriam obrigados a cumprir suas promessas. Em primeiro lugar, o compromisso de um bom representante é fazer o que em seu melhor juízo corresponde ao interesse dos constituintes. Por diversas razões, como mudanças contextuais no decorrer do mandato, esse objetivo pode não ser compatível com as promessas eleitorais. Em segundo lugar, espera-se que os representantes de diferentes constituintes possam negociar e chegar a acordos sobre o interesse

1 O argumento foi desenvolvido de maneira mais ampla no Capítulo 2, Pressupostos

do Governo Democrático e Representação Política , de Oliveira (2014), e em Oli-veira (2015b).


coletivo, o que não seria possível caso estivessem amarrados rigida-mente aos seus compromissos eleitorais. Por fim, não há juiz que pos-sa decidir sobre quais decisões políticas devem fazer os representan-tes; se houvesse ele seria o representante em última instância e de pouco valeriam as eleições.

Estas razões levaram à desconfiança de que as eleições não seri-am capazes de transmitir uma mensagem aos governantes. Somam-se a esse grupo aqueles que desconfiam do processo eleitoral e realizam sua crítica em nome do que consideram uma democracia substantiva e, ainda, aqueles que analisam a atual conjuntura da América Latina por meio de conceitos que revelam entraves à democracia, como cliente-lismo e populismo.

As dificuldades práticas e a inexistência de uma estrutura instituci-onal que obrigue o cumprimento das promessas de campanha não impossibilitam que promessas sejam feitas e depois cumpridas. Como ressalta Pitkin (1967, p. 239) os procedimentos eleitorais são uma con-dição não suficiente para a representação, pois a relação entre repre-sentado e representante depende da intenção, da agência dos atores políticos.

A representação democrática compreendida enquanto fazer e cumprir promessas responde ao desafio fundamental e cotidiano da democracia liberal, que é compatibilizar o governo do povo com sua liberdade. Como afirma Arendt (2005, p. 248), o poder de fazer pro-messas cria ilhas de previsibilidade no oceano de incertezas que é o futuro. A autora identifica a possibilidade democrática do prometer e cumprir promessas quando afirma que o uso da faculdade de prometer “corresponde exatamente à existência de uma liberdade que é dada sob a condição de não-soberania” (Ibidem, p. 256).

É possível argumentar que as promessas e a agência no seu cumprimento são capazes de transformar o voto, de ação momentânea e isolada, em ação política dirigida à construção de um futuro comparti-lhado. Neste sentido, se as eleições fracassam em lançar compromis-sos para o futuro, se o voto não possui consequência, surge um pro-blema para a democracia. Este problema reside na erosão da ação política democrática, que só a representação eleitoral pode assegurar. Em última instância, se o processo eleitoral fracassar em conectar a decisão do voto com a política pública do governo, o consentimento do povo com o regime democrático pode ser afetado.


Após estas considerações, alguns leitores podem julgar os argu-mentos conservadores, conformados em uma percepção limitada da democracia como procedimento. Outros leitores podem encontrá-los perigosamente próximos a uma concepção de democracia populista, iliberal. Estas críticas não são justificadas. A preocupação central da pesquisa é com a relevância da política, sobre como a política pode chegar aos cidadãos, sobre como ela pode ser significativa na vida das pessoas. Os cidadãos devem ser capazes de agir politicamente, de maneira que a política seja mais do que o trabalho automático das insti-tuições, ou a política se torna uma prisão de indivíduos em um mundo que é estranho para eles.

Ao longo da pesquisa, o conceito de representação programáti-ca é utilizado para identificar a representação política realizada pelo fazer e cumprir promessas. O objeto de pesquisa são as eleições e os mandatos presidenciais da América Latina na primeira década dos anos 2000. Certamente as eleições comportam outros conteúdos que não os programas, as propostas ou ideologias, mas o componente pessoal, simbólico e mesmo publicitário não pode evitar — e muitas vezes exige — um discurso programático constituído pela articulação de ideias de fundo.

A hipótese de pesquisa é de que a representação programática (eleições presidenciais programaticamente estruturadas por partidos e candidatos que, quando eleitos, buscam influenciar a política pública em direção ao programa que apresentaram aos eleitores) favorece o consentimento dos cidadãos com o processo democrático. Estudar os programas de governo dos partidos e dos candidatos presidenciais nos dois momentos da representação — nas eleições e nos governos — permite investigar se a representação programática existe, quando existe e qual seu papel nas democracias presidencialistas.

O primeiro capítulo explora a noção de representação programáti-ca no mandato presidencial. Dois desafios estão interpostos nesta pro-posição. O primeiro reside em estipular em que medida o presidente possui um mandato propriamente dito, com autonomia do Parlamento. O segundo reside em estudar a ideia de representação programática em face da crise da representação e dos partidos políticos. Em conclu-são, levanta-se a proposição de que a eleição presidencial possui um papel organizador da dimensão programática das democracias na Amé-rica Latina.


O segundo e terceiro capítulos dedicam-se ao estudo empírico da representação programática em 16 democracias presidencialistas da América Latina, separando seus dois tempos constitutivos — o momen-to eleitoral, do prometer, e o momento de governo, do cumprir.

No Capítulo 2, em que pese a fluidez do sistema partidário nas eleições presidenciais latino-americanas, procura-se investigar a exis-tência de estrutura programática. Para acessar os programas de gover-no foi construído o Banco de Asserções Programáticas, que utilizada uma estratégia de análise de conteúdo centrada nas diferentes concep-ções e propostas sobre o papel que o governo deve assumir na eco-nomia e na sociedade. Por estrutura programática compreende-se a existência nas eleições presidenciais de alternativas políticas ideologi-camente consistentes ao longo do tempo. Explorando estes conceitos, o segundo capítulo mostra em que medida os programas de governo e as disputas ideológicas que suas diferenças manifestam fazem parte da competição político-eleitoral na América Latina.

O Capítulo 3 investiga se os presidentes, quando eleitos, cumprem suas promessas: se buscam influenciar a política pública em direção ao programa que apresentam aos eleitores. O foco da investigação res-tringe-se à política econômica. Revela-se que a variação na política econômica durante os mandatos presidenciais pesquisados está asso-ciada à diferença ideológica dos programas de governo. Os discursos programáticos dos candidatos presidenciais costumaram ser indicado-res úteis sobre as mudanças nas políticas públicas ocorridas durante seus mandatos.

No Capítulo 4 analisa-se uma proposição que diz respeito ao cer-ne da presente pesquisa: se o consentimento democrático está relacio-nado com a representação programática. São testadas duas possíveis influências sobre o consentimento com a democracia, dois modelos de representação. O primeiro é o da representação programática como cumprimento das promessas eleitorais. O segundo é o da representa-ção como prestação de contas, que organiza a visão de responsividade dos governantes à opinião pública no curso dos mandatos. O primeiro foi operacionalizado pelo conceito de congruência programática; o se-gundo pelo crescimento econômico (uma medida bastante ampla de melhoria nas condições de vida). O consentimento democrático é ope-racionalizado pela noção de satisfação com a democracia.


Revela-se que o melhor desempenho da satisfação com a demo-cracia ocorre nos mandatos que ao mesmo tempo realizam representa-ção programática e entregam crescimento econômico. Já quando fal-tam ambos ou um destes fatores — os presidentes descumprem suas promessas ou fracassam em gerar crescimento econômico —, nestes mandatos mais provavelmente encontram-se casos de baixo ou negati-vo desempenho da satisfação com a democracia.

Os programas de governo fizeram parte da política latino-americana na primeira década do século XXI. Os candidatos à Presi-dência normalmente articularam promessas sobre o futuro em seus discursos programáticos e quando, no decorrer de seus mandatos, foram capazes de transformar as políticas públicas em direção a suas promessas, observaram o aumento da satisfação dos cidadãos com a democracia. Eleições presidenciais significativas, capazes de conectar a decisão do voto com a política pública pela ação representativa dos eleitos, são uma forma de organizar o poder popular nas democracias liberais. Ao lado do paradigma liberal, a representação compreendida como fazer e cumprir promessas é parte importante dos regimes demo-cráticos. Em conclusão, defende-se que a capacidade de fazer e cum-prir promessas deve ser considerada um componente da qualidade do processo democrático.


1 O presidente representante Este capítulo introduz a noção de representação programática ,

com atenção especial à sua possibilidade no mandato presidencial. Os regimes presidencialistas são sistemas de divisão de propósito, nos quais executivo e legislativo podem ser eleitos com diferentes objetivos ou preocupações políticas. As investiduras são independentes, como se sabe, e não necessariamente concomitantes. A teoria política reservou para os parlamentos a função de representação do povo, locus a partir do qual a atuação dos partidos políticos modernos tornou possível o governo sensível aos interesses populares e o exercício pelos cidadãos de um poder controlador sobre a gestão da política pública. A constitui-ção do presidente, em eleições autônomas, o investe do dever de re-presentar? Em que medida isso ocorre? Qual a relação desse presiden-te representante com a representação programática, típica dos partidos políticos modernos? Este capítulo investiga tais problemas.

1.1 Introdução ao conceito de representação

programática Uma política pública insistentemente indiferente às opiniões e inte-

resses dos cidadãos não cumpre com as condições da representação política e não é democrática (PITKIN, 1967, 2006). Mas o caminho en-tre a manifestação de opiniões/interesses e a política pública, em qual-quer democracia, possui suas curvas e desvios. As instituições políti-cas, as relações entre os poderes e o sistema eleitoral desempenham um papel ativo (não neutro) na tradução entre os interesses da cidada-nia e a política pública.

Igualmente, os partidos políticos e seus programas de governo, na medida em que criam um canal de representação política, também for-malizam e limitam os meios pelos quais os cidadãos podem interagir com o poder público. Esta crítica essencial de Ostrogorski (1979), em-bora permaneça latente, hoje está em segundo plano. Como fenômeno democrático contemporâneo, entende-se a representação política como algo pertinente aos partidos políticos e sua atuação nas eleições e no governo. Neste sentido, Klingemann, Hofferbert e Budge (1994) desta-


cam que ao ordenar interesses sociais e premissas ideológicas em pacotes de propostas, apresentá-los nas eleições e implementá-los nos governos, os partidos criam os vínculos entre os eleitores e a política pública.

Este papel dos partidos políticos é estudado como agregação e transmissão de interesses na literatura funcionalista e como mandato, accountability programática, accountability democrática indireta ou polí-tica programática redistributiva na literatura institucionalista2. Nesta pesquisa, adota-se o termo representação programática, sob os crité-rios que serão apresentados em seguida. Nas palavras de Sartori (1982, p. 48), partidos e sistemas partidários capazes de realizar o pro-cesso de “articulação, comunicação e implementação de demandas dos governados” são elementos de um governo sensível nas democracias de massas.

Ressalva-se, contudo, que a viabilidade prática da representação programática enquanto uso prospectivo do voto é um tema que enfrenta controvérsia em determinadas condições históricas e contextuais — como destaca, especialmente, Manin (1997). Têm-se colocado em questão a capacidade dos partidos políticos em promover a representa-ção programática, mesmo nas democracias consideradas consolidadas. Para Mair (2007), hoje a ideia de party government está enfraquecida pela ampliação dos espaços insulados da política nos governos, pela preponderância dos mecanismos de accountability horizontal e judicial sobre os verticais e, como reflexo das mudanças nos partidos, pela falta de clareza na distinção ideológica entre eles.

A literatura é, em geral, pessimista sobre a capacidade dos parti-dos em organizar politicamente a sociedade fora dos países de demo-cracia mais longeva e aponta para outras espécies de conexão entre as pessoas e a política pública. Neste sentido, Carey e Reynolds (2007) sustentam que a falta de partidos capazes de construir programas polí-ticos consistentes e de agir de forma coerente no governo favorece, nas novas democracias, a adoção de canais particularistas de relação entre os cidadãos e o governo (clientelismo). Hagopian (2009, p. 599) desta-ca que é mais fácil, nas novas democracias, que a relações entre parti-

2 Como exemplos de trabalhos que exploram o tema na literatura funcionalista podem ser referidos Easton (1968), King (1969), Almond e Coleman (1969) e Almond e Po-wel (1972). Na literatura institucionalista, algumas referências são Powell (2000, 2009), Kitschelt (2000b, 2009), Kitschelt et. al. (2010), Stokes (2001, 2009).


dos e eleitores siga o caminho do clientelismo, pois os partidos tendem a adotar políticas programáticas apenas quando elas forem significati-vas para as divisões econômicas e demográficas do eleitorado ao qual apelam, ou quando os programas puderem criar estas divisões.

Na posição de Kitschelt (2000a, p. 873), os vínculos programáticos só engendraram verdadeira representação democrática quando os partidos passaram a conceber políticas de bem-estar social voltadas para compatibilizar a democracia com as divisões e exclusões sociais e econômicas do capitalismo. O autor propõe que para muitas nações da América Latina as políticas clientelistas constituíram o equivalente fun-cional ao estado de bem-estar na realização de conexão entre cidadãos e política pública.

No Brasil, em uma das abordagens fundamentais sobre o tema, Campello de Souza (1983) percebeu que a anterioridade do estado e a atuação concorrente de suas agências sobre o processo de formulação de políticas públicas levaram a partidos fracos que operam por políticas clientelistas, enquanto interesses sociais complexos poderiam exigir uma democracia partidária capaz de organizar e transmitir demandas — ou seja, realizar representação programática.

Opondo as experiências da Europa e da América Latina, José Mu-rilo de Carvalho realiza a seguinte observação:

O problema é detectar a natureza da dominação [política]. Faz enorme diferença se ela procede de um movimento centrado na dinâmica do conflito de classes gerado na sociedade de mercado que surgiu da transformação do feudalismo na moderna sociedade industrial, via contra-tualismo, representação de interesses, partidos políticos, liberalismo político; ou se ela se funda na expansão lenta do poder do estado que aos poucos penetra na sociedade e engloba as classes via patrimonialismo, clientelismo, coronelismo, populismo, corporativismo. É esta diferença que faz com que o Brasil e a América Latina não sejam os Estados Unidos ou a Europa, que sejam o Outro Ociden-te, na feliz expressão de José G. Merquior (CARVALHO, 1997, p. 247).

Em termos contrastantes, as noções de clientelismo e representa-ção programática — que já foram bastante utilizados para interpretar trajetórias do desenvolvimento político — passaram a ser consideradas, mais recentemente, como componentes da relação entre sociedade e estado presentes em diferentes níveis e espaços em cada contexto


nacional. Sem obliterar a constatação de que em diversas democracias da Europa o clientelismo perdeu força ao mesmo tempo em que a polí-tica partidária e programática ascendia (visão desenvolvimentista), nem da utilização de mecanismos clientelistas e patrimonialistas em siste-mas de política autoritária (visão de dominação), pode-se admitir a pre-sença de relações de clientela e patronagem concomitantes à demo-cracia e à representação programática3.

Se admitido que clientelismo e representação programática não são excludentes nas democracias contemporâneas, mas formas de conexão entre sociedade e estado que podem ocupar espaços parale-los na política, torna-se possível investigar a relevância dos dois mode-los independentemente. Assim, identificar a presença de clientelismo não exclui a possibilidade de que exista também representação pro-gramática; identificar a representação programática não exclui a possi-bilidade de que exista também clientelismo.

Ao lado destes dois modelos de conexão ainda poderia ser desta-cada a fórmula da liderança personalista, populista, carismática ou sim-bólica. Em especial para a América Latina, é comum a discussão sobre o caráter populista de seus presidentes4. Considerando que em geral a liderança personalista é interpretada como uma adaptação dos siste-mas carismáticos descritos por Weber (1999), ela exige e baseia-se em um meio de distribuição de recursos. Neste sentido, está conectada à representação programática ou ao clientelismo e não precisa necessa-riamente ser considerada de maneira autônoma.

Conforme Weber a relação carismática está baseada no reconhe-cimento, pelos seguidores, de qualidades extraordinárias que justificam a obediência ao líder. Independente delas, a manutenção da dominação carismática não dispensa o retorno material para os seguidores, o que geralmente ocorre por constituição de rendas apresentadas como me-cenato do líder. Arato (2002) aponta que sob as condições contemporâ-neas a liderança carismática tende a ser breve. De fato, Weber (1999, p. 195) afirma que a instabilidade da liderança carismática decorre de

3 A problemática entre representação e clientelismo pode ser apreendida em Piattoni

(2001), Kitschelt (2000, 2009), Stokes (2009) e Hicken (2011). Para aproximações contemporâneas da discussão no Brasil ver Santos (2006), Bahia (2003) e Nunes (2003).

4 Esta abordagem está presente em Walker (2008), Levitsky e Loxton (2013) e Mazzu-ca (2013).


depender do reconhecimento do liderado e não dispor de garantias organizacionais para sua manutenção quando enfraquece o reconhe-cimento ou escasseiam os retornos materiais.

Pitkin (1967, p. 111) afasta o reconhecimento desta forma de cons-tituir a representação na medida em que ela inverte os papeis e cor-rompe a ideia representativa: os seguidores passam a representar os líderes, enquanto deveria ser o contrário. Neste sentido é importante a distinção entre um representante populista e um representante popular, como aquele que recebe a simpatia legítima de uma maioria (HERMET, 2001, p. 24). Tal questão continua a ser discutida na próxima seção, com a intenção de avançar na interpretação sobre a possibilidade da representação pessoal nos regimes presidencialistas.

1.2 Representação programática e mandato

presidencial No que concerne às instituições políticas, o presidencialismo com-

partilhado entre todos os sistemas políticos latino-americanos é objeto de investigação desde as mais precoces análises. Seria possível res-saltar como um marco neste tema o ensaio de Nabuco (2008) sobre a Presidência chilena de Balmaceda. Sob um prisma comparatista e críti-co da nascente República brasileira, Nabuco observa os riscos de um presidencialismo dividido, no caso, entre um presidente progressista e um Congresso dominado por forças conservadoras. Após as recentes transições democráticas o tema do presidencialismo manteve-se em destaque. O’Donnell (1994), por exemplo, observou no presidencialis-mo latino-americano uma espécie de democracia delegativa, dado o papel superdimensionado que o presidente assume.

Destaca-se, assim, a preocupação da literatura com as caracterís-ticas específicas das instituições do presidencialismo no funcionamento do sistema democrático na América Latina. Também é importante con-siderar estas características no estudo da qualidade da representação política. A noção de representação política desenvolveu-se a partir da representação parlamentar, mas mesmo no contexto de sistemas par-lamentaristas a figura do Chefe de Governo tem ganhado grande peso político e importância eleitoral, em um fenômeno que parece fortalecido recentemente (POGUNTKE; WEBB, 2007). Uma evidência deste forta-


lecimento foi percebida em 2010, quando, pela primeira vez na história do mais antigo sistema parlamentarista, os eleitores britânicos assisti-ram a um debate entre os virtuais candidatos ao posto de primeiro-ministro (COCKERELL, 2010).

Embora o aumento do poder do executivo nas democracias parla-mentares em geral seja analisado sem muito entusiasmo, Gauchet (2010, p. 622) compreende o fenômeno como uma boa resposta à crise da representação parlamentar. Para o autor, o fortalecimento do papel de liderança do primeiro-ministro nos casos inglês e alemão, e mesmo as reformas da Va. República na França, foram inovações positivas para a representação democrática.

Ao associar o resultado das eleições ao exercício individual da responsabilidade governamental, a presidencialização das democracias parlamentares fortaleceu a identificação entre os eleitores e o exercício do poder5. Nas palavras de Gauchet:

L’individualisation du pouvoir s’est d’autant mieux installée qu’elle répondait à l’aspiration des peuples. Elle rendait mieux lisiable le travail des gouvernements, en permettant de la rapporter à une logique d’action personnelle. Elle instaurait un lien direct entre les citoyens et le sommet effectuant du pouvoir [...]. Elle procurait aux citoyens une double assurance quant à leur prise collective sur le pouvoir qui leur était souvent refusée dans le parlementarisme classique : l’assurance que l’État ait été ratifiée par les peuples, et accélérée ou amplifiée de ce fait. Elle a réconcilié, de manière inattendue, les démocraties avec la représentation (GAUCHET, 2010, p. 632).

Ainda que cause estranheza nos sistemas parlamentares, no pre-sidencialismo é comum que a eleição do Chefe de Governo possua ampla capacidade de mobilização social e, mais do que as eleições legislativas, torne-se o palco da disputa política e ideológica. O fato de que as eleições presidenciais ou o presidencialismo possuem influência sobre partidos, parlamentos e política pública está bem estabelecido. Da mesma forma, sabe-se que o programa do presidente possui bas-

5 A preocupação com a clareza com a qual uma eleição é capaz de definir quem go-

verna é um tema bastante discutido, em especial após as reversões democráticas do entreguerras. As eleições deveriam ser capazes de atribuir ao governo um mandato e, para isso, seria importante identificar quem está se elegendo para o executivo. Pa-ra análise seminal ver Hermens (1998) e também Arendt (2004, p. 284).


tante peso na agenda dos partidos, dos parlamentos e na opinião públi-ca (em uma relação melhor estudada para os Estados Unidos)6.

Dada a centralidade que a eleição do presidente assume em sis-temas presidenciais, rompendo a dicotomia teórica entre os espaços da representação e do governo, é possível argumentar que ela se torna um momento propício para a realização da representação programáti-ca.

Os atributos do presidencialismo, no entanto, não conduzem ne-cessariamente um mandato presidencial claro e inequívoco. Samuels e Shugart (2003) atestam que a representação programática (mandato) é mais difícil de ser obtida em sistemas presidencialistas. Na medida em que a manutenção do cargo de presidente é independente da confiança do Parlamento, o presidente possui maior autonomia para dispensar o apoio de seu próprio partido e descumprir seu programa.

Segundo os autores, o presidente e o legislativo podem receber di-ferentes responsabilidades por meio de suas eleições independentes. Os eleitores podem responsabilizar o presidente, inclusive programati-camente, pelas políticas públicas de âmbito nacional, ao mesmo tempo em que responsabiliza o legislativo em temas de interesse local e regi-onal. Esta interpretação retoma um argumento de Lowi (1964), que já apresentava o executivo como a arena decisória própria das políticas de alta complexidade, redistributivas, de bem-estar social, que envol-vem conflitos de interesses centralizados entre grupos sociais grandes e estáveis.

Outros autores, como Key (1960, p. 589), argumentam que os programas de governo dos partidos não geram, após as eleições presi-denciais, um mandato aprovado pela maioria dos eleitores e ao qual o presidente eleito estaria vinculado. Para o autor, as eleições presiden-ciais decidem apenas quem governa e aprovam ou reprovam o governo em curso. Em termos programáticos, não passam mais do que uma mensagem confusa e pouco significativa sobre as preferências dos eleitores.

6 As especificidades dos partidos e sistemas partidários sob o presidencialismo é anali-

sada por Shugart e Carey (1992), Cox (1997), Cox e Morgenstern (2001), Haggard e McCubbins (2001), Samuels (2002), Samuels e Shugart (2003, 2010) e Hicken e Stoll (2013). O impacto do programa de governo dos presidentes na política americana foi ressaltado por Rivers e Rose (1985), Canes-Wrone (2001); Rudalevige (2002); Azari (2007); Rottinghaus (2006) e Grossback, Peterson e Stimson (2006).


O papel das eleições presidenciais na representação política é po-lêmico não apenas nas condições de sua realização, mas também há dúvidas sobre o quanto sua defesa é positiva para a qualidade da de-mocracia. Uma das principais críticas ao conceito do mandato presi-dencial foi realizada por Dahl (1990). Para o autor as eleições presiden-ciais se limitam a conferir ao presidente a autoridade e o direito de per-seguir, dentro das regras estabelecidas, a adoção das políticas que defende. O mesmo direito serve também aos membros do Congresso. O presidente não pode afirmar que possui por mandato a autorização do povo ou da maioria para implementar certas políticas públicas. Na crítica ao mito do mandato presidencial, Dahl está preocupado em reba-ter o juízo de que é favorável para a democracia considerar que o pre-sidente se conecta diretamente com a maioria, a despeito da posição do Congresso e de outros meios de intermediar a vontade popular.

A eleição do presidente é uma manifestação majoritária da prefe-rência do eleitorado e fonte importante da representação nas democra-cias presidencialistas. Mas com o objetivo de estudar a representação programática no presidencialismo, é insuficiente olhar apenas em dire-ção ao presidente e seu programa de governo. Como observa Pitkin (1967, p. 221), a representação não decorre exclusivamente do ato autorizativo das eleições ou da vontade particular de um ator político, mesmo sendo ele o ator individual mais importante do sistema. A repre-sentação que permite aos cidadãos realizar a ação política por meio de seus representantes exige a soma da disposição dos atores e organi-zações em um ambiente com incentivos institucionais adequados, den-tre os quais eleições democráticas e regras de separação de poder no exercício do governo.

Sob o ponto de vista da qualidade liberal ou pluralista da democra-cia, portanto, não parece correto perseguir um ideal absoluto de cum-primento do mandato pelo presidente, mesmo em se tratando de políti-cas nacionais ou generalistas. A noção da representação programática estabelecida pela eleição do presidente pode ser incompatível com a democracia liberal e especialmente com a lógica da separação de po-der, se desconsiderar a posição do Parlamento. O mesmo argumento poderia ser articulado em função da Constituição e seus órgãos tutela-res.

O presidente possui capacidade representativa, mesmo sendo um ator político unitário que age pessoalmente. Mas um presidente que


realiza desvios de seu programa de governo na medida em que precisa negociar as propostas com os legisladores não é, por esta razão, me-nos representante ou menos disposto ao cumprimento de seu mandato. A representação programática da eleição presidencial é parte da função representativa do sistema político.

1.3 A longa crise da representação nas

democracias liberais Nas democracias liberais europeias, os movimentos de esquerda

ligados aos trabalhadores — sindicatos e partidos socialistas, social-democratas e afins — apostaram em sua capacidade de mobilização para conquistar, principalmente via eleições, uma fração do poder esta-tal suficiente para fazer frente à desigualdade das relações sociais no capitalismo. Superando as clivagens de cunho religioso ou nacional, ao longo do século XX a oposição entre capital e trabalho passou a ocupar o espaço central nas disputas políticas das sociedades ocidentais (LIP-SET; ROKKAN, 1992) e os partidos de esquerda surgiram como má-quinas especializadas na organização dos trabalhadores (DUVERGER, 1970).

A capacidade dos partidos de conectar as propostas eleitorais com a política pública permitiu interpretar as democracias ocidentais como governos partidários responsáveis, sensíveis aos interesses dos eleito-res ou promotores de representação programática. Como destaca Ma-nin (1995, p. 6), os programas de governo tornaram-se instrumentos fundamentais da competição eleitoral. Os regimes de bem-estar social construídos na Europa e em outros países após a Segunda Guerra Mundial, em grande medida, são frutos desta dinâmica de mobilização dos trabalhadores e outras forças políticas7.

Esta percepção muda a partir da década de 1970, com análises que revelam o enfraquecimento das raízes sociais dos partidos de es-

7 Existe vasta literatura dedicada à relação entre organização social e políticas de bem-

estar, podendo ser destacados: Esping-Andersen (1998); Esping-Andersen e Kersbergen (1992), Castles (1982), Boix (1998). Uma revisão metodológica do assun-to pode ser obtida em Ferrera (2002), e um estudo dedicado ao papel dos partidos políticos nas diversas teorias da formação/transformação das políticas de bem-estar em Oliveira (2011).


querda junto à classe trabalhadora. Podem ser destacadas duas princi-pais vertentes de explicação para este fenômeno. A primeira enfatiza a resposta organizacional dos partidos aos limites da inserção política dos trabalhadores na democracia eleitoral e, de forma mais ampla, aos desafios da busca pelo poder em meio à competição eleitoral. A segun-da o compreende como uma resposta às mudanças socioeconômicas e culturais observadas nas democracias liberais de economia capitalista desenvolvida8.

Concomitante e, segundo alguns autores, reforçando este proces-so de desalinhamento ideológico, a crise econômica de preços levou à interpretação de que os regimes de bem-estar possuíam efeitos preju-diciais sobre o investimento no processo produtivo e incentivou mudan-ças nas políticas sociais e de emprego. O enfraquecimento da social-democracia, no lastro da crise de 1970, abriu espaço para a abordagem econômica ortodoxa difundida a partir dos mandatos de Ronald Rea-gan, nos Estados Unidos, e de Margaret Thatcher, na Grã-Bretanha9.

Estas mudanças políticas e ideológicas alimentaram a tese do de-clínio da representação programática, sugerindo que outras formas de controle do governo ganharam preponderância (MAIR, 2007). Neste sentido, Manin observa o fim das democracias de partido, nas quais as eleições poderiam conferir aos eleitores um papel ativo na medida em que os partidos julgavam conhecer as divisões do eleitorado e os inte-resses que precisavam ser defendidos para conquistar seu apoio. Para o autor, os eleitores nas democracias atuais possuem o papel reativo de uma audiência cujo apoio os partidos procuram ganhar (MANIN, 1997, p. 223). Assim, as eleições julgam as administrações cujos diri-

8 Dois trabalhos de referência sobre a primeira abordagem são os de Kirchheimer (1980) e Przeworski e Sprague (1986). A segunda abordagem refere-se à perspectiva de Inglehart (1990).

9 Sobre a interpretação dos efeitos econômicos da socialdemocracia e a adoção da solução ortodoxa, podem ser consultados Notermans (2000), Stephens, Huber e Ray (2005), Przeworski (1986, 1992), Offe (1989) e King e Wood (2005). O conjunto das medidas econômicas ortodoxas, que adotaram diferentes ênfases de país para país e foram alteradas ao longo do tempo, ficou conhecido como neoliberalismo e seu mani-festo como Consenso de Washington (MARANGOS, 2009; CHANG, 2003). O conjun-to destes fenômenos — o desenraizamento dos partidos e a flexibilização dos regi-mes de proteção social —, somados ainda à debacle da União Soviética, deram ori-gem a teorias sobre o fim da classe trabalhadora e da ideologia socialista e socialde-mocrata (FUKUYAMA, 1992; GORZ, 2003; CLARK, 2003; ESPING-ANDERSEN, 2005).


gentes concorrem em reeleição, podendo puni-los com a perda do car-go ou recompensá-los com a recondução10.

Katz e Mair (1995), mais pessimistas, apontam que quando os programas de governo tornaram-se similares e as campanhas perdem sua conflitividade, os resultados eleitorais deixam de ter influência so-bre as ações do governo. Ao mesmo tempo, quando as diferenças entre os partidos que estão no governo e na oposição ficam menos claras, diminui a capacidade dos eleitores punirem os governantes com os quais estão insatisfeitos. Os autores afirmam que uma democracia sem representação ou accountability “[…] becomes a means of achieving social stability rather than social change, and elections become ‘digni-fied’ parts of the constitution” (KATZ; MAIR, 1995, p. 491)11. Votos que não servem como manifestações ativas dos indivíduos e eleições que não conseguem gerar compromissos sobre o futuro significam uma democracia menos representativa e também menos participativa.

Os partidos políticos são as organizações responsáveis pela re-presentação programática, ou seja, em conectar cidadãos e política pública por meio de programas de governo mais ou menos coerentes difundidos no momento eleitoral. Estes programas fizeram sentido en-quanto puderam ser utilizados como armas na disputa política eleitoral. E só possuíram esta utilidade enquanto puderam articular de maneira razoavelmente direta, por meio de uma visão ideológica, o que seriam interesses de grandes grupos sociais, as classes, e a expansão das políticas públicas destinadas ao asseguramento das condições econô-micas de manutenção da vida. Seguindo esta interpretação, uma parte da literatura interessada nos processos de representação política afir-ma, quando voltada especialmente para as democracias liberais oci-

10 Para diversas interpretações sobre a perda de capacidade dos partidos políticos or-

ganizarem o processo político nas democracias consolidadas, ver Dalton e Watternberg (2000). Seus vários artigos argumentam que o poder dos líderes partidá-rios, em especial dos governantes, tem crescido juntamente à centralização da orga-nização partidária, que a imagens sobre estes líderes construídas pelo marketing so-brepõe-se à identidade dos partidos (mesmo que ela ainda possua relevância nas eleições). Do ponto de vista do governo, apontam para o declínio da capacidade go-vernativa dos partidos, tanto pela dificuldade em se diferenciarem após as eleições como, novamente, um papel preponderante da representação pessoal na organiza-ção do governo.

11 Sobre o papel das eleições nas democracias contemporâneas, ver também Rosanvallon ( 2006, p. 119).


dentais, que o governo partidário e a representação programática são ideias atualmente vazias.

1.4 Representação e reforma na América Latina

A preocupação dessa pesquisa com a representação política no

presidencialismo está conectada ao contexto histórico da América Lati-na recente. Isto implica considerar a ascensão de presidentes progres-sistas ou esquerdistas em diversos países do continente durante os anos 2000 e, em termos acadêmicos, o evidente interesse comparatista que seus governos despertam12.

Como já ressaltado, a literatura é cética sobre a capacidade da po-lítica programática na América Latina, em especial em face fragilidade de seus partidos13. Para Mainwaring e Torcal (2005, p. 274), a América Latina apresenta uma política de lideranças, sem conexões com ques-tões ideológicas, o que pode significar personalismo desprovido de conteúdo e incapaz de promover representação (representação só por acaso). Baquero (2000), sob o ponto de vista da cultura política, tam-bém aponta que a instabilidade institucional e o populismo favoreceram a consolidação, na América Latina, de uma situação na qual os partidos políticos não cumprem seu papel de agregar e transmitir demandas e, mais do que isso, passam a controlar o acesso à política de forma a afastar o cidadão da política.

Garretón et al. (2007, p. 111) destacam que os partidos latino-americanos costumam, quando programáticos, encorajar o sectarismo e a polarização social; quando baseados em práticas clientelísticas,

12 Entre as pesquisas comparadas sobre os governos de esquerda na América Latina

podem ser referidas: Arditi (2008); Baker e Greene (2011); Batista (2008); Bresser-Pereira e Theuer (2012); Boron (2004); Garretón et al. (2007); Giora (2009); Hakim (2006); Lybe (2008); Lora e Oliveira (2005); Marcelino, Cavalcante e Oliveira (2012); Muñoz (2006); Murillo, Oliveros e Vaishnav (2010); Panizza, 2005; Petkoff, 2005; Sant’Anna e Silva, 2008; Vilas, 2004; Weyland, 2009.

13 Exemplo de uma visão diferente, Kitschelt et al. (2010, p. 307) ressaltam que, em que pese a presença de práticas clientelistas e carismáticas, a política em parte dos paí-ses latino-americanos possui um viés programático. Sáez e Freidenberg (2002) ob-servam que a desconfiança dos cidadãos em face das agremiações políticas não im-pede que tanto as eleições quanto os partidos sejam relevantes na estruturação da competição política e na formatação das políticas governamentais da América Latina.


adotam processos políticos corruptos e cínicos. Tais dinâmicas alienam os atores sociais e favorecem a transmissão de demandas por fora do sistema partidário, algo agravado pelas reformas que diminuíram a capacidade do estado atuar sobre a economia.

Com argumentos semelhantes aos utilizados para o contexto eu-ropeu, as reformas liberais dos anos 1980 e 1990 trouxeram maiores dúvidas sobre a competência dos partidos para organizar a representa-ção política. Ainda que não estritamente baseado nos programas de governo, o trabalho de Stokes (1999, 2001) destaca o não cumprimento das promessas eleitorais por um número relevante de presidentes elei-tos, em especial na adoção das reformas neoliberais. Para a autora, a opção por reformas impopulares não divulgadas nas eleições, mesmo se bem-intencionadas, coloca uma questão delicada para a consolida-ção democrática na América Latina.

As reformas neoliberais latino-americanas foram iniciadas a partir da década de 1970 em países que passavam por diferentes momentos políticos: durante regimes ditatoriais (Argentina, Chile), em democracias consideradas estáveis (Venezuela, Colômbia) e em países em distintos momentos do processo de transição para a democracia (Brasil, Méxi-co). Rodrik (2006) sublinha o grande rigor com o qual as reformas do neoliberalismo foram implementadas na América Latina, sendo patroci-nadas por organismos financeiros multilaterais tanto como resposta às crises de inflação como uma medida capaz de assegurar o crescimento econômico. Com regimes de bem-estar deficitários — em que grandes contingentes da população permaneceram, ao longo da história, excluí-das seja da provisão de proteção social pública, seja de relações de trabalho estáveis (HAGGARD; KAUFMAN, 2008) — as reformas que diminuíram a capacidade do estado se tornaram socialmente onerosas.

No que pode ser considerada uma resposta dos eleitores às políti-cas neoliberais (LORA; OLIVEIRA, 2005; BAKER; GREENE, 2011), na primeira década do século XXI as presidências de diversos países da América Latina foram conquistadas por partidos e candidatos conside-rados de esquerda. Desde a eleição de Hugo Chávez na Venezuela, em 1998, outros dez países adotaram este caminho: Chile, Brasil, Ar-gentina, Uruguai, Bolívia, Peru, Equador, Nicarágua, Paraguai e Peru.

Alguns estudos apontam que estes governos desenvolveram inici-ativas exitosas para fortalecer o bem-estar das populações economi-camente mais carentes e procuraram renovar as políticas públicas,


fazendo um contraponto às reformas neoliberais da década anterior ou mesmo em um sentido próximo às experiências socialdemocratas das democracias ocidentais. Por outro lado, há autores que identificam na manutenção de práticas econômicas ortodoxas ou na abstenção em adotar alternativas às dinâmicas de mercado indícios de que os gover-nos de esquerda da América Latina não cumpriram seus compromissos com os trabalhadores e os setores populares14.

Diferente do que ocorreu nas democracias ocidentais do pós-guerra, a inserção dos partidos de esquerda como atores da democra-cia eleitoral na América Latina atual enfrentou uma agenda socioeco-nômica negativa, de defesa dos sistemas de proteção social. Ainda assim, a existência de partidos de esquerda competitivos e eleitoral-mente viáveis pode ser considerada um fator estabilizador das novas democracias latino-americanas (ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004; LÓPEZ, 2005). Note-se que a adesão dos partidos de esquerda à de-mocracia ocorreu de maneira lenta, no ritmo da participação destes partidos no jogo eleitoral e com diferentes estratégias políticas (SERNA, 2002), e tanto a vitória nas eleições presidenciais quanto o exercício do governo podem ter cobrado diferentes preços em termos de mudanças ideológicas das agremiações (OLIVEIRA, 2009).

1.5 Representação presidencial

A teoria democrática não costuma estabelecer o presidente, ou o

Chefe de Governo, como um ator com capacidade representativa no sistema político. Esta prerrogativa é atribuída ao Parlamento, em espe-cial em face de suas capacidades de discussão e deliberação. Por estar ligado à ação do governo, o executivo foi pensado como órgão à mar-gem da formulação da lei e da definição do bem comum. Rousseau, nesse aspecto, ressalta que “[...] el Poder executivo no puede pertencer a la generalidade, como el legislativo o soberano, pues no consiste más que em actos particulares” (ROUSSEAU, 1998, p. 78).

14 A primeira visão pode ser encontrada em Oliveira (2009; 2011), Giora (2009), Murillo,

Oliveros e Vaishnav (2010); a segunda em Boron (2004) e Garretón et al. (2007).


Essa passagem ilustra a compreensão do poder executivo como ator adstrito ao legislativo, de constituição necessariamente diferente. Montesquieu, comentando a constituição inglesa, propõe que o

[...] poder executivo deve ser colocado entre as mãos de um monarca, porque essa parte do governo, que tem quase sempre necessidade de uma ação momentânea, tornar-se-á melhor administrada por um só do que por di-versos (MONTESQUIEU, 1968, p. 207).

De ação particular e momentânea, o executivo foi compreendido como espaço alheio à representação política.

Não obstante, como destacado na seção 1.2, a eleição do presi-dente possui nas democracias contemporâneas um papel organizador da política. Chega-se ao ponto, impropriamente, de supor-se que o presidente possui um papel representativo superior ao Parlamento, por representar toda a nação em oposição aos interesses particulares das partes. Mesmo nos países parlamentaristas da Europa, a eleição do primeiro ministro por meio da escolha dos parlamentares coloca em evidência o peso da liderança pessoal como elemento da representa-ção.

Este movimento é compreendido como parte das profundas mu-danças pelas quais passam as democracias ocidentais. O ganho de importância das lideranças pessoais na política seria correlato, em al-guma medida, à perda de capacidade dos partidos organizarem ideolo-gicamente a disputa política. Com isso, considera-se que os programas de governo — objetos centrais da disputa partidária — também esta-riam perdendo espaço em favor de uma liderança capaz de representar a opinião pública de uma maneira ao mesmo tempo menos rígida e mais de acordo com os desafios cotidianos. Os eleitores prefeririam como primeiro ministro um representante pessoal de seus anseios e expectativas, no lugar de confiar nas máquinas partidárias capazes de articular um governo parlamentar conforme objetivos programáticos.

É possível argumentar, no entanto, que a competição pela Presi-dência apresentar o ponto central da disputa programática na política dos países presidencialistas. Como não poderia ser diferente, e já des-tacado anteriormente, nos Estados Unidos existe longa trajetória no estudo das consequências políticas do presidencialismo. Nela se insere


também as diversas implicações dos programas de governo que os candidatos presidenciais defendem15.

Estudos destas plataformas e suas implicações para democracia e para a política possuem tradição nos Estados Unidos, como atesta o trabalho de Ginsberg (1976). Revela-se que as plataformas aprovadas pelos partidos e defendidas nas corridas presidenciais se mostram mais divergentes e, portanto, mais relevantes, quando o país enfrenta um contexto de disputa política. Para o pesquisador, o voto nas eleições presidenciais, como ferramenta de ação política, pode ser mais ou me-nos relevante na medida em que os candidatos em disputa ofereçam verdadeiramente alternativas diferentes e, quando eleitos, estejam ou não dispostos a implementar políticas baseadas em suas posições pré-eleitorais. Neste sentido, nos momentos e nos temas centrais da socie-dade americana, a articulação de plataformas e eleições presidenciais recebeu uma importância definidora.

Na América Latina, a relação entre uma política programática e a eleição do presidente não é facilmente estabelecida. Existe, como aponta Grohmann (2001), uma expressiva diversidade de instituições presidencialistas, no que diz respeito aos seus poderes legislativos, de agenda e veto. Institucionalidades, sistemas eleitorais e aspectos con-textuais próprios podem resultar em diferentes influências da eleição e do governo presidencial sobre o funcionamento dos partidos políticos e da representação programática.

Não é possível realizar um paralelo simples entre a competição programática nas eleições presidenciais da América Latina e a que ocorre no parlamentarismo europeu ou no presidencialismo americano. Em geral, tributa-se ao presidencialismo na América Latina um elemen-to de enfraquecimento dos partidos políticos, inclusive com o favoreci-mento de políticas clientelistas. Sobretudo quando acompanhado de pluripartidarismo no Congresso, o presidencialismo pode levar a coali-zões instáveis, baseadas no desempenho corrente do governo16. Tais fatores implicam em um custo maior para existência de partidos políti-cos programaticamente estruturados.

15 As plataformas eleitorais que os partidos Democrata e Republicano lançam de quatro

em quatro anos estão disponíveis desde a metade do século XIX (WOOLLEY; PE-TERS, 2011).

16 Para análise com foco no Brasil: Abranches (2003), Tavares (1998, p. 255).


Assim, do ponto de vista do sistema partidário, considerando a es-trutura programática das eleições presidenciais, existem diferenças entre sistemas bipartidários (ou quase) e sistemas claramente multipar-tidários. Os programas de governo das eleições presidenciais são mui-tas vezes estabelecidos à revelia dos partidos políticos, mesmo do par-tido político do candidato à Presidência, sendo o comportamento parti-dário mais de adesão a estes programas do que como seus construto-res. Por outro lado, as coalizões governativas podem instituir outro pro-grama de governo, talvez informal e volátil, na medida em que se torna necessário negociar com a maioria do Congresso.

Especificamente sobre o impacto do presidencialismo na competi-ção partidária programática, segundo Kitschelt et al. (2010, p. 223) não há clareza na relação de causalidade: se partidos fracos delegaram elevados poderes de agenda aos presidentes ou, pelo contrário, presi-dentes fortes enfraqueceram os partidos políticos como veículos de programas de governo. Seguindo os achados de Stokes (2001), Kistschelt et al. (2010, p. 234) observam que é difícil criar uma estrutura de competição partidária nos países em que ela não existe, mas que a traição das promessas nas eleições presidenciais ou o mau desempe-nho econômico dos presidentes torna esta estruturação ainda mais difícil, ou solapa os processos em fase de consolidação.

De qualquer forma, na América Latina, as eleições presidenciais formam o momento propriamente programático da política, de discus-são dos grandes temas e definição dos rumos a serem seguidos por cada nação. Existe ampla diversidade na produção de conteúdo pro-gramático interno nos partidos políticos, desde os que mantêm con-gressos e encontros definidores de suas bases ideológicas até aqueles em que tais preocupações estão ausentes17. Nas eleições presidenci-ais, tal silêncio não é permitido. As candidaturas são chamadas a apre-sentar, com diferentes níveis de formalização, suas propostas de go-verno.

Frente a estes programas, a responsabilidade nas eleições presi-denciais é, sobretudo, pessoal. O candidato e, depois, o presidente, responde pessoalmente pelo desempenho de seu governo e pelo su-

17 O Observatório de Partidos Políticos de América Latina (OPAL) coleciona um conjunto de documentos internos dos partidos políticos da América Latina, com os quais é possível verificar a referida diversidade. Disponível em:

<http://americo.usal.es/oir/opal/index.htm>, acesso em 20 de março de 2015.


cesso ou fracasso no adimplemento de suas propostas. Nos Estados Unidos, mesmo o governo dividido apresenta substancial clareza de responsabilidade (POWELL, 2000, p. 57). Voltando à América Latina, Shugart e Haggad (2001, p. 99) observam que em sistemas nos quais existe propensão à separação de propósito (diferentes objetivos do presidente e do Congresso), costuma haver maiores poderes constitu-cionais de ação legislativa a cargo dos presidentes. Os autores notam que tais poderes podem servir aos presidentes para superar as tendên-cias particularistas e focar seus mandatos em políticas programáticas.

Não existe, portanto, incompatibilidade entre o funcionamento pro-gramático do sistema político e o Presidencialismo. De fato, a política programática pode existir apoiando-se em partidos fortes — quando a negociação entre as forças da coalizão organizam a dinâmica presiden-te/legislativo — ou, na falta dos mesmos, nos poderes presidenciais. As causas da inexistência ou do insucesso da representação programática não podem ser derivadas apenas de fatores institucionais, tanto mais amplos como o Presidencialismo. O presidente, pessoalmente respon-sável ao apresentar um programa nas eleições e pessoalmente respon-sável pela gestão do governo em seu mandato, incorpora grande parte da responsabilidade do sistema político frente aos cidadãos.


2 Estrutura e dinâmica programática nas eleições presidenciais

A noção de uma política programaticamente organizada inicia no

momento eleitoral, com a existência de alternativas programáticas ideo-logicamente consistentes ao longo do tempo.

A partir dos dados do Banco de Asserções Programáticas (BAP) 18, este capítulo apresenta um conjunto de investigações da re-presentação programática nas eleições presidenciais da América Lati-na, no período da primeira década do século XXI. Além de um panora-ma da estrutura ideológica da política latino-americana, envolvendo os 16 países inseridos na pesquisa, mais de 50 eleições presidenciais e mais de 70 partidos, também é realizada uma análise da mudança ideo-lógica das agremiações.

A primeira seção expõe a estratégia de análise de conteúdo de-senvolvida para o estudo dos programas de governo das candidaturas presidenciais. A próxima apresenta os requisitos sob os quais a estrutu-ração programática das eleições presidenciais é investigada. As quatro seções seguintes apresentam as análises gráficas da estrutura e dinâ-mica partidária em 16 países da América Latina. Em conclusão, compa-ra o nível de estruturação programática nos diversos países estudados.

2.1 Banco de Asserções Programáticas

Um desafio de investigar a representação política substantiva diz

respeito a como acessar quais são, de fato, as propostas dos partidos e dos candidatos nas eleições. Os partidos e mesmos os políticos, no decorrer de suas carreiras, mudam suas visões sobre os problemas sociais e econômicos e muitas vezes realizam um discurso programáti-co diferente de uma eleição para a seguinte.

18 O Banco de Asserções Programáticas (BAP) está disponível na página de apresenta-

ção deste livro na internet, disponível em <http://www.fee.rs.gov.br/>. Para maiores in-formações sobre a estratégia de análise de conteúdo desenvolvida e a organização do BAP, consultar o Capítulo 3, “Banco de Asserções Programáticas”, em Oliveira (2014) e Oliveira (2015a).


Uma das formas de identificar quais são as promessas que os par-tidos e candidatos realizam nas eleições é por meio dos programas de governo eleitorais. Os programas, plataformas ou manifestos dos parti-dos políticos são documentos que expõem as preferências ideológicas das agremiações e, em algum nível, realizam proposições sobre política pública. Segundo Budge (1993, p. 699), nenhum outro documento par-tidário é tão abrangente quanto os programas de governo, nem capaz de apresentar as preferências do partido como um todo.

Analisar os programas de governo eleitorais permite acompanhar as trajetórias dos partidos de eleição para eleição, destacar as mudan-ças ideológicas que realizam e conhecer a dinâmica da competição programática nos diferentes sistemas partidários. Especialmente nas eleições presidenciais, os candidatos costumam lançar programas for-mais, compreendendo as principais áreas de atuação do governo. Mas os programas também são expressos em discursos ou lançados como propostas em periódicos jornalísticos. Estas são diferentes fontes do discurso programático dos candidatos.

Esta pesquisa levantou 13319 programas de governos de candida-tos presidenciais em 16 países da América Latina. Engloba 56 eleições, incluindo todos os candidatos vitoriosos e — em quase todas as elei-ções — também os principais candidatos derrotados em volume de votos.

Para identificar as propostas dos programas de governo foi desen-volvida uma estratégia de análise de conteúdo. A metodologia de análi-se de conteúdo estabelece uma série de procedimentos para levantar informações de conjuntos de textos, com o objetivo de identificar carac-terísticas interessantes de seus autores (HENRY; MOSCOVICI, 1968; LASSWELL, 1982; BARDIN, 1995).

A estratégia de análise de conteúdo adotada estabeleceu um con-junto de 71 variáveis (asserções programáticas), cada uma relativa a uma proposta de ação política específica. Um grupo de asserções foi identificado como ideologicamente de esquerda, outro como de direita. Foi verificada a presença ou ausência de cada uma destas variáveis em cada programa de governo estudado. Estas variáveis binárias (dummy)

19 Também foram analisados outros programas que estão fora do período de pesquisa.

Assim, ao todo, o Banco de Asserções Programáticas soma 158 programas de go-verno.


possuem o valor “1” quando a proposta é presente no programa e “0” quando é ausente. A informação das 71 variáveis para os 138 progra-mas de governo formou o BAP, utilizado no desenvolvimento da pes-quisa. As asserções investigadas podem ser conferidas no Apêndice A do presente livro.

A partir dos dados do BAP foi construída uma variável secundária, relativa ao posicionamento ideológico dos programas de governo em uma escala unidimensional esquerda/direita. Esta variável foi nomeada Índice de Ideologia (I.IDEO). Foram identificadas asserções fortes de esquerda e de direita, para as quais foi conferido um peso dobrado. As asserções que compõem os campos de esquerda e de direita estão discriminadas no Apêndice B, bem como a fórmula adotada em seu cálculo.

Para neutralizar fatores como o tipo e o tamanho do documento, foi utilizada uma medida proporcional da presença de asserções de esquerda e de direita sobre o total de asserções computadas nos pro-gramas. O I.IDEO possui variação entre a esquerda extrema (valor “-1”, um negativo) e a direita extrema (valor “1”, um positivo). O valor “0” (zero) representa o centro ideológico, equilíbrio entre posições de direi-ta e de esquerda.

É relevante ressaltar, entretanto, que a extremação ou moderação da posição ideológica não conduz necessariamente a um comporta-mento radicalizado ou moderado na relação entre as forças políticas. Como destaca Grohmann (2006, p. 320), mesmo um partido de centro pode adotar uma estratégia de radicalização e polarização no sistema político. Portanto, a moderação ideológica mensurada pelo I.IDEO não indica o grau com o qual a ideologia (preferências) será defendida pelo presidente/partido.

Por meio do I.IDEO foi possível mensurar comparativamente a ideologia dos programas de governo, tanto entre os diferentes países como ao longo do período de pesquisa. Para auxiliar na comparação, os programas foram divididos em cinco grupos, perpassando a escala entre direita e esquerda. Os programas com I.IDEO compreendido en-tre 1 (máximo de direita) e 0,40, inclusive, foram considerados como sendo programas de direita. Os com I.IDEO menor de 0,40 até 0,15, inclusive, foram considerados como ideologicamente posicionados na centro-direita. Aqueles menores de 0,15 e maiores de -0,15 foram con-siderados como programas centristas. Seguindo as mesmas propor-


ções, os compreendidos no intervalo de igual ou menor de -0,15 e me-nor de -0,40 formam o grupo de centro-esquerda; o remanescente, menor ou igual a -0,40 até o mínimo de -1, formam o grupo de progra-mas de governo posicionados ideologicamente à esquerda.

A Tabela 1 identifica a frequência de programas de cada extrato ideológico e sua participação sobre o conjunto, o valor do I.IDEO e o desvio padrão.

Tabela 1

Distribuição dos programas de governo por grupos de ideologia, na América Latina — 1998-2014

IDEOLOGIA N % I.IDEO MÉDIO DESVIO-PADRÃO

Direita .......................... 31 23 0,51 0,09

Centro-direita .............. 29 22 0,26 0,08

Centro ......................... 26 20 0,00 0,08

Centro-esquerda ......... 26 20 -0,27 0,08

Esquerda ..................... 21 16 -0,57 0,09

TOTAL ......................... 133 100 0,03 0,38

FONTE: BAP (elaboração própria). Variável: I.IDEO.

Pode-se observar que os campos de direita e centro-direita con-

centram o maior número de programas, totalizando 60 casos e 45% do total. Já os campos de esquerda e centro-esquerda somam 47 casos e correspondem a 35% do total. Os 26 programas centristas respondem por 20% dos 133 programas analisados. Pelo valor médio do I.IDEO, percebe-se que o grupo de esquerda, numericamente menor, é leve-mente mais extremo do que o grupo de direita. O conjunto de progra-mas de governo estudados apresenta um pequeno desvio para a direi-ta, com o valor médio do índice de ideologia em 0,03.

Um conjunto de outras variáveis foi construído para mensurar a posição dos programas de governo em sete categorias de políticas públicas específicas: política social, política comercial, política fiscal, política de gasto público, política monetária, política financeira e política de regulamentação. Para estas variáveis, optou-se por um procedimen-to que considera as diferenças entre ausência e presença das asser-


ções em determinado tema. Isso é relevante em especial para capturar a intensidade com a qual determinada posição é defendida, o que per-mite uma medida mais precisa para averiguar a congruência entre as promessas feitas nos programas de governo e as políticas que os can-didatos eleitos efetivamente implementam.

Assim, tanto as asserções ausentes do programa de governo co-mo as asserções ideologicamente opostas são consideradas para men-surar o sentido (se de esquerda ou de direita) e a força (se adere a poucas, muitas ou todas as proposições da política no campo de es-querda ou de direita) que o programa imprime a cada área de política pública pesquisada. A fórmula adotada e as asserções consideradas para definir cada categoria de política pública encontram-se no Apêndi-ce C. Estas variáveis foram utilizadas exclusivamente no Capítulo 3.

2.2 Requisitos de uma estrutura partidária

programática O objetivo deste capítulo é explorar a oferta de alternativas pro-

gramáticas diferenciadas no mercado político das eleições presidenci-ais da América Latina e a consistência ideológica mantida pelos parti-dos ao longo do período de pesquisa. Para mensurar a ideologia dos programas de governo utilizou-se o Índice de Ideologia (I.IDEO).

A operacionalização da pesquisa segue os argumentos da teoria econômica da democracia de Downs sobre o uso racional da ideologia pelos partidos políticos. A bem conhecida proposição de Downs sobre a ideologia partidária funcionar como atalho na decisão do voto possui como correlato ao menos dois comportamentos das agremiações, que se referem, respectivamente, às características de alternativa e con-sistência do sistema político. Elas estão listadas abaixo no item “a” e no item “b”, o qual se divide em duas proposições. (a) “[...] devem ser criadas diferenças entre as plataformas para atrair

os eleitores às urnas.” (DOWNS, 1999, p. 118) (b) “[...] o partido não mudará radicalmente suas políticas e doutrinas

da noite para o dia, mas mudará sua natureza apenas lentamen-te.” (Ibidem, p. 130)


(c) “[...] os partidos não podem se movimentar ideologicamente pas-sando um pelo outro [...] a integridade e a responsabilidade criam relativa imobilidade, o que impede que o partido dê saltos ideológi-cos sobre as cabeças de seus vizinhos.” (Ibidem, p. 143).

Para que exista a representação programática nas democracias li-berais, os partidos políticos devem atuar como intermediários entre os cidadãos e o poder governamental. Isto implica que os programas de governo partidários possuam um lastro ideológico, que suas promessas não mudem randomicamente de eleição para eleição. Se isto aconte-cer, então os custos de informação para o eleitor conhecer as propostas em disputa serão muito elevados. A ideologia deve funcionar como um atalho para o eleitor reconhecer as propostas dos candidatos. Para isso, o conjunto de forças que disputam as eleições deve ser razoavel-mente consistente ao longo do tempo.

Por outro lado, os partidos e políticos que buscam realizar a repre-sentação programática não podem ser imunes às opiniões dos eleito-res. Isso quer dizer que os programas precisam evoluir e mudar con-forme mudam os interesses dos cidadãos. Partidos ou candidaturas permanentemente desconectados das opiniões dos eleitores também não são canais para realização da representação programática.

A partir das proposições de Downs, é investigado se as eleições presidenciais da América Latina ofereceram alternativas ideologicamen-te diferentes aos eleitores e se a dinâmica das mudanças programáti-cas dos partidos ao longo do tempo é radical ou incremental. Realiza-se a pesquisa por meio da representação gráfica da posição ideológica (I.IDEO) dos diversos partidos, de eleição para eleição. A partir dessas investigações, este capítulo introduz a pesquisa sobre a existência de uma estrutura programática nas eleições presidenciais da América Lati-na entre 1998 e 2014.

2.3 Brasil, Chile e Uruguai

Para o Brasil e o Chile foram analisados os programas de governo

de eleições ocorridas em 1989 e 1994, completando a trajetória do PT e da Concertación. Estes programas não foram incluídos em outros mo-mentos da pesquisa.


Figura 1

Dinâmica ideológica no Brasil, no Chile e no Uruguai

Uruguai

Chile

Brasil

20132009

20052002

19981989

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60

-0,80

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60

-0,80

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60

-0,80

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

UR-PN

UR-PC

UR-FA

CH-UDI

CH-RN

CH-PS

CH-PPD

CH-PDC

CH-Omin

BR-PV

BR-PT

BR-PSOL

BR-PSDB

BR-PSB

BR-PPS

Código dopartido


No Brasil (Figura 1), a trajetória do PT apresenta uma mudança in-cremental para o centro, com menor gravidade até 1998 e com impor-tância na eleição de 2002. Até a eleição de 2010, os programas do PT permaneceram dentro do campo de centro-esquerda. O PSDB, ao seu turno, comportou-se com maior estabilidade, mantendo-se dentro dos campos de centro e centro-direita entre 1994 e 2010. Em 2006 o pro-grama do partido adotou uma posição de centro-direita mais clara e, na eleição seguinte, em 2010, uma postura centrista, I.IDEO de 0,02.

Neste sentido, a dinâmica entre PT e PSDB entre 2002 e 2010 gravitou o centro ideológico, mas manteve-se uma diferenciação rele-vante entre os programas dos dois partidos. Ao lado destes dois com-petidores, terceiras forças apresentaram-se na esquerda em 2002 (PSB e PPS, idêntico ao PT), na extrema esquerda em 2006 e em posição de centro em 2014. Não foi encontrada nenhuma opção de direita entre as candidaturas relevantes nas eleições presidenciais brasileiras.

Repara-se que a dinâmica da competição entre PSDB e PT estru-tura a disputa partidária nas eleições presidenciais brasileiras. Isto mos-tra um sistema partidário consolidado nessa dimensão. As terceiras forças desempenharam papéis de menor relevância, embora em volu-me de votos tenha chegado, em 2010, a quase 20% dos votos válidos (PV). Por outro lado, após a mudança ideológica do PT, a diferença entre as duas principais forças (PT e PSDB) no conjunto de políticas estudadas perdeu relevância. Isto mostra, ao menos até a eleição de 2010, um estreitamento das opções programáticas eleitoralmente com-petitivas disponíveis aos eleitores brasileiros.

No Chile, a trajetória da Concertación inclui os programas de go-verno do Partido Demócrata Cristiano (PDC), do Partido Por La Demo-cracia (PPD) e do Partido Socialista (PS). Repara-se que após a Con-certación adotar um programa de centro-direita em 1994, passou pro-gressivamente à esquerda até 2013.

No campo de direita, os partidos Unión Demócrata Independiente (UDI) e Renovacion Nacional (RN) possuíram candidaturas separadas em 2005 e coligadas nos demais pleitos. Se em 1999 e 2005 os pro-gramas de governo destes partidos posicionavam-se no campo da direi-ta, em 2009 e 2013 passaram ao campo de centro-direita. O campo de esquerda, em 2009 e 2013, foi ocupado pelas candidaturas de Marco Antonio Enríquez-Ominami. No período da pesquisa, em uma tendência compartilhada por todas as agremiações e seus grupos, o sistema polí-


tico chileno moveu-se para a esquerda do campo ideológico (embora RN e UDI permaneçam com uma posição claramente de direita).

O sistema partidário nas eleições presidenciais do Chile é consoli-dado, com alianças políticas estáveis, e opções ideológicas facilmente apreendidas pelos eleitores em dois conjuntos de agremiações, ou três considerando as duas últimas eleições. Durante todo o período os prin-cipais competidores mantiveram diferenças ideológicas significativas.

No Uruguai chama a atenção a mudança realizada pelo Frente Amplio (FA). A agremiação passou de uma posição fortemente à es-querda para o quadrante de centro-direita. Já no pleito de 2009 o parti-do retornou ao quadrante da esquerda, embora ainda em uma posição centrista. Acompanhando as transformações da política uruguaia, o Partido Nacional (PN) e o Partido Colorado (PC) adotaram uma trajetó-ria moderada em direção ao centro, mas ambos os partidos permane-ceram em posições de direita e centro-direita durante todo o período.

Apesar da mudança ideológica do FA, não apareceu no Uruguai outro competidor eleitoralmente relevante para as eleições presidenci-ais no campo de esquerda até as eleições de 2009. O sistema de com-petição presidencial uruguaio é consolidado, com posições partidá-rias/ideológicas estáveis em suas relações — em que pese a radical mudança da FA —, facilmente inidentificáveis e razoavelmente distintas.

2.4 Argentina, Colômbia e México

Estudar os partidos políticos argentinos após 2000 apresenta certa

dificuldade, tendo em vista a instabilidade política que sucedeu a elei-ção da Unión Cívica Radical (UCR) em 1999 e a interrupção do gover-no do presidente Fernando de la Rua, em 2001. Para a eleição de 1999, foi possível estudar apenas o programa de governo da própria UCR. Nas eleições de 2003 os programas analisados foram os de dois candidatos justicialistas, Carlos Menem, da Alianza Frente por la Leal-tad (FPL) — capitaneada pela La Unión del Centro Democrático —, e Néstor Kirchner, da Frente para la Victoria (FPV).


Figura 2

Dinâmica ideológica na Argentina, na Colômbia e no México

México

Colômbia

Argentina

20122011

20102007

20062003

20022000

19991998

0,75

0,50

0,25

0,00

-0,25

-0,50

-0,75

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,75

0,50

0,25

0,00

-0,25

-0,50

-0,75

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,75

0,50

0,25

0,00

-0,25

-0,50

-0,75

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

ME-PRI

ME-PRD

ME-PAN

CO-PV

CO-POLO

CO-PL

CO-PdelaU

CO-PCR

CO-PC

CO-1CO

AR-UCR

AR-PS

AR-FPV

AR-FPL

AR-CC

Código dopartido


As candidaturas da UCR de 1999 e da FPL de 2001 foram as úni-cas incluídas na pesquisa que se inserem dentro do campo ideológico da direita. Nas eleições de 2007 e 2011 nota-se um claro predomínio de partidos cujos programas de governo podem ser considerados de es-querda, inclusive em um sentido de radicalização.

A partir das eleições de 2001 a FPV desempenha o papel estrutu-rador das eleições presidenciais na Argentina, sendo o principal compe-tidor e mantendo-se estável ao longo do tempo. Tal estabilidade não se verifica entre os principais oponentes. Embora não tenha sido possível incluir outras agremiações na pesquisa — que poderiam ocupar posi-ções mais à direita — o fato dos dois principais competidores nas últi-mas eleições tornarem-se incrementalmente mais esquerdistas revela o que pode ser considerado um viés da política argentina. Observa-se, portanto, o estreitamento das diferenças ideológicas e ausência de consolidação (Figura 2).

Na Colômbia chama a atenção que o quase partido Primero Co-lombia (1CO, de Álvaro Uribe) moveu-se de uma posição de centro na primeira eleição, em 2002, para uma posição ideologicamente de direita em 2006. Outra trajetória interessante é a do Polo Democrático Alterna-tivo (POLO), que se manteve na esquerda em todas as eleições entre 2002 e 2010, mesmo que tenha adotado um programa menos extremo no último ano. Em 2010 duas agremiações disputaram em posições centristas muito próximas, o Partido Social de Unidad Nacional (PdelaU) e o Partido Cambio Radical (PCR).

Único partido a competir nas três últimas eleições estudadas, o POLO manteve uma posição eleitoralmente discreta — o que prejudica sua capacidade de estruturar as eleições presidenciais em um sistema não consolidado. Ainda assim, sua presença marca importante fator de diversidade ideológica.

O sistema político mexicano apresenta, no que diz respeito à per-manência das agremiações partidárias, um quadro de consistência entre 2000 e 2012. Nas três eleições presidenciais estudadas, chama a atenção que os três partidos analisados mantiveram suas posições relativas uns aos outros. O Partido Acción Nacional (PAN) apresentou programas situados ideologicamente à direita em 2000 e 2012 e, mes-mo em 2006, quando apresentou um programa de centro-direita, ainda foi o partido posicionado mais à direita daquela eleição.


O Partido Revolucionario Institucional (PRI), ao seu turno, realizou uma mudança programática relevante, inclinando-se em direção à es-querda durante o período. Após uma mudança pequena entre 2000 e 2006, em 2012 o partido apresentou um programa já no campo ideoló-gico da esquerda (I.IDEO de -0,13). A terceira agremiação mexicana, o Partido de la Revolución Democrática (PRD), deixou em 2000 um pro-grama de ideologia de esquerda para, avançando em direção ao centro, defender programas de centro-esquerda em 2006 e 2013. Mesmo as-sim, todas as eleições presidenciais mexicanas estudadas apresentam alternativas distintas ideologicamente.

2.5 Bolívia, Equador e Venezuela

Entre as eleições de 2002 e 2009 o único partido a apresentar

candidaturas relevantes nas três eleições presidenciais da Bolívia foi o Movimiento al Socialismo (MAS). Pode-se afirmar que o MAS desem-penha um papel estruturador central da eleições presidenciais recentes da Bolívia. A agremiação adotou, tanto em 2005 quanto em 2009, pro-gramas de governo mais moderados (centro-esquerda) do que o perce-bido em 2002.

O quadro ideológico da Bolívia nestas eleições mostra um sistema polarizado, já que os únicos competidores relevantes do MAS nas duas últimas eleições adotaram programas de direita, sem programas próxi-mos do centro. De fato, a soma do MAS e seus oponentes do quadro de direita perfazem 82 e 90% do total de votos computados nas elei-ções de 2005 e 2009, respectivamente. Esta diferença é relevante, sobretudo em comparação com o primeiro pleito estudado, quando as quatro principais forças ocupavam os quadrantes da esquerda e do centro ideológico.


Figura 3

Dinâmica ideológica Bolívia, Equador e Venezuela

Venezuela

Equador

Bolívia

20132012

20092006

20052002

20001998

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60

-0,80

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60

-0,80

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60

-0,80

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

VE-UNT

VE-PSUV

VE-PJ

VE-MVR

VE-LCR

EQ-SP

EQ-PRIAN

EQ-PAIS

EQ-CREO

BO-PPBCN

BO-PODEMOS

BO-NFR

BO-MNR

BO-MIR

BO-MAS

Código dopartido


Para o Equador, não foi possível inserir na análise programas de governo que representassem mais do que 50% dos votos nas eleições de 2002 e 2006, que cobrem apenas os dois principais competidores em cada caso. Considerando os dados obtidos, percebe-se que en-quanto os programas de governo do Partido Renovador Institucional Acción Nacional (PRIAN) e do Partido Sociedad Patriótica 21 de Enero (SP) compartilhavam a mesma posição ideológica de direita em 2002, com a entrada do esquerdista Movimiento Alianza Patria Altiva i Sobe-rana (PAIS) em 2006 o campo ideológico das eleições equatorianas foi bastante alargado.

Até a eleição de 2013 o PAIS permaneceu como a única alternati-va relevante no campo de esquerda, sendo que realizou uma pequena alteração entre as eleições de 2006 e 2009. A Figura 3 também mostra polarização ideológica no Equador, na medida em que as eleições de 2013 transcorreram sem um competidor relevante com ideologia cen-trista (neste caso, os programas estudados respondem por 86% do sufrágio). Estruturado tanto pela presença do PAIS quando pela manu-tenção de forças políticas antagônicas, o Equador também apresenta elevada divergência ideológicas entre as alternativas em disputa.

Na Venezuela foram estudadas as eleições posteriores a 1998, sendo que na primeira apenas o programa do Movimiento V República (MVR) pode ser analisado. Em relação ao partido de Hugo Chávez, se considerada a continuidade entre o MVR e o Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), repara-se que a agremiação adotou inicialmente um programa de centro-esquerda. Apenas na terceira eleição presiden-cial, em 2006, a agremiação inclinou-se para a esquerda. Após as elei-ções de 2012, a Venezuela voltou às urnas em 2013, devido à morte de Chávez, com os mesmos programas de governo.

É interessante observar que as três agremiações que se opuseram ao MVR/PSUV, se consideradas em conjunto, desenvolveram uma trajetória em direção ao centro. Na eleição de 2000 o partido oposicio-nista adotou um programa claramente de direita, em 2006 um programa de centro-direita e, em 2012/2013, um programa de centro-direita mais próximo do centro (I.IDEO de 0,17). Com a trajetória de radicalização à esquerda do MVR/PSUV, a oposição venezuelana parece disposta a ocupar um espaço ideológico mais moderado. Ainda assim, com evi-dente distanciamento ideológico de seu antagonista.


2.6 El Salvador, Nicarágua e Peru

As eleições presidenciais em El Salvador, durante o período estu-dado, foram dominadas pela Frente Faradundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) e a Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). Entre 2004 e 2014 os programas de governo da FMLN apresentaram um movimento constante de aproximação ao centro ideológico. De fato, a agremiação passou de uma posição claramente de esquerda para uma posição centrista (I.IDEO de -0,06), embora sem atravessar o limiar do campo de direita.

A ARENA, mesmo que tenha adotado um programa de governo de centro-direita nas eleições de 2009, em 2014 apresentou um programa tão extremo quanto o de 2004. Até 2014, em que pese a ausência de uma opção claramente de esquerda em El Salvador, nenhuma candida-tura relevante ameaçou a posição da FMLN. As três eleições de El Sal-vador mostram um quadro consolidado e de diversidade ideológica entre os competidores.

Nas três eleições estudadas na Nicarágua — 2001, 2006 e 2011 — a Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) manteve uma posição dominante no campo de esquerda (para 2001 não foi pos-sível obter um programa de governo da agremiação). Já no campo oposto, ao lado do tradicional Partido Liberal Constitutionalista (PLC), que também competiu nas três eleições, em 2006 e 2011 participaram terceiras forças posicionadas à direita (com I.DEO mensurado em 0,50 e 0,47, respectivamente).

A FSLN manteve-se programaticamente estável no período, dentro das margens ideológicas do campo da centro-esquerda. O PLC, por outro lado, realizou uma abordagem claramente centrista na eleição de 2006, enquanto em 2001 e 2011 seus programas localizam-se forte-mente à direita. Em que pese a mudança ideológica muito acentuada da agremiação nas três eleições estudadas, ela permaneceu dentro do campo ideológico de direita.

A Nicarágua apresenta um sistema partidário consolidado (embora o PLC tenha mostrado instabilidade ideológica e perdido peso eleitoral nas últimas eleições) e com ampla distinção ideológica entre as forças políticas.


Figura 4

Dinâmica ideológica em El Salvador, Nicarágua e Peru

Peru

Nicarágua

El Salvador

20142011

20092006

20042001

0,75

0,50

0,25

0,00

-0,25

-0,50

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,75

0,50

0,25

0,00

-0,25

-0,50

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,75

0,50

0,25

0,00

-0,25

-0,50

Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

PE-PPC

PE-PP

PE-PNP

PE-FUERZA

PE-APRA

NI-PLI

NI-PLC

NI-FSLN

NI-ALN

ES-FMLN

ES-ARENA

Código dopartido


No Peru as agremiações concentraram-se no quadrante de direita do índice de ideologia, com exceção do Partido Nacionalista Peruano (PNP), que apresentou dois programas de centro-esquerda em 2006 e 2011 (sendo o segundo mais moderado do que o primeiro). O Partido Popular Cristiano (PPC) manteve-se na margem direita do sistema polí-tico peruano — acompanhado, em 2011, pelo fujimorista Fuerza Popu-lar (Fuerza).

Os outros dois partidos relevantes do período realizaram trajetó-rias antagônicas. O Partido Aprista Peruano (APRA) partiu de uma po-sição centrista em 2001 para um programa de centro-direita em 2006. Por outro lado, o Perú Posible (PP) partiu de uma posição de centro-direita em 2001 para, em 2011, apresentar um programa de governo ideologicamente de centro.

No período pesquisado, nenhum partido com programa de extre-ma esquerda alcançou uma posição relevante nas eleições presidenci-ais peruanas. O sistema da disputa presidencial é parcialmente conso-lidado, com forças políticas recorrentes e ideologicamente estáveis, bem como distintas.

2.7 Costa Rica, República Dominicana,

Guatemala e Panamá A Costa Rica, na Figura 5, apresenta um quadro bastante exube-

rante de opções ideológicas nas eleições presidenciais. Foram estuda-dos quatro pleitos entre 2002 e 2014, sendo que o partido Liberación Nacional (PLN) participou de todos. Como se observa, a agremiação realizou um movimento de aproximação ao centro.

Com posição mais à esquerda do que o PLN, o partido Acción Ciudadana (PAC) foi investigado nas três últimas eleições presidenciais costarriquenhas. O partido Unidad Social Cristiana (PUSC) foi estudado em sua última participação relevante em uma disputa presidencial, em 2002. Nas seguintes o partido perdeu sua importância. Com posição inclusive mais radical do que o PUSC, o Movimiento Libertario (ML) ocupou o campo da direita nas eleições de 2006 e 2010.

Em 2014, o campo de direita na Costa Rica mostrou-se esvazia- do — o ML deixou de possuir uma votação significativa —, inclusive com o surgimento do Frente Amplio (FA) como terceira força, em uma


posição mais à esquerda do que os competidores mais antigos (PLN e PAC). A recorrência e estabilidade ideológica das candidaturas presi-denciais na Costa Rica denotam um sistema consolidado, bem como expressivamente diversificado.

Figura 5

Dinâmica ideológica na Costa Rica e na República Dominicana

Na República Dominicana, encontra-se um caso de eleições presi-

denciais ideologicamente concentradas no campo de direita, com a menor diversidade observada em todos os casos da pesquisa. A impor-tância eleitoral dos dois partidos dominicanos referidos, quando soma-

República Dominicana

Costa Rica

20142012

20102008

20062004

20022000

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

RD-PRD

RD-PLD

CR-PUSC

CR-PLN

CR-PAC

CR-ML

CR-FA

Código dopartido


dos, varia entre 91% e 98% do total do sufrágio desde a eleição de 2000, o que confirma que essa concentração não se deve à exclusão de uma terceira força relevante.

Em termos ideológicos, o Partido de la Liberación Dominicana (PLD) manteve-se estável nas primeiras três eleições estudadas. Ape-nas em 2012 o partido mostrou uma leve inflexão em direção ao centro. O Partido Revolucionario Dominicano (PRD), consideradas apenas as eleições de 2008 e 2012 (não foram obtidos os programas das demais), encontra-se situado muito próximo ao PLD, realizando inclusive a infle-xão ao centro nas eleições de 2012.

Como se ressaltou, a República Dominicana possui o espaço ideo-lógico mais concentrado, com menor diferença entre as agremiações pesquisadas. O encontro ideológico das duas agremiações também denota fraca consolidação ideológica. De fato, este é o único caso em que o eleitor não dispôs nas eleições presidenciais recentes de verda-deiras opções ideológicas contrastadas.

A Guatemala apresenta um quadro bastante instável em suas elei-ções presidenciais, em termos de permanência das opções partidárias. Nas três eleições estudadas entre 2003 e 2011 nenhuma agremiação permaneceu relevante em duas eleições consecutivas, considerando a margem de 70% do sufrágio em cada eleição. Destaca-se também a dificuldade em obter os programas de governo das candidaturas (a UNE de 2001, PP e CD de 2007, não puderam ser estudados).

De qualquer forma, repara-se que as disputadas presidências gua-temaltecas são concentradas no campo de direita. Com exceção do centrista Libertad Democrática Renovada (LIDER), com posição leve-mente à esquerda do centro, todos os outros partidos mantiveram-se no campo de direita. Portanto verifica-se pouca estabilidade dos partidos relevantes nas eleições presidenciais da Guatemala e a política do país em termos programáticos apresenta claro viés de direita com ausência de opções relevantes de esquerda ou mesmo centro-esquerda.


Figura 6

Dinâmica ideológica na Guatemala e no Panamá

Apenas duas eleições do Panamá puderam ser estudadas, 2004 e

2009, sendo que não foram obtidos programas de governo de outros pleitos. Entretanto, os partidos cujos programas puderam ser obtidos são efetivamente as principais agremiações que disputaram as elei-ções. Somadas, respondem por 79% do sufrágio em 2004 e 98% em 2009.

Nas duas eleições o Partido Revolucionario Democrático (PRD) manteve-se ideologicamente estável em uma posição de centro, com um pequeno desvio à esquerda. As agremiações opositoras, por outro lado, encontram-se em campos ideologicamente opostos. Em 2004 o

Panamá

Guatemala

20112009

20072004

2003

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

0,60

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40Esq

.

Ideo

logi

a

Dir.

PA-PS

PA-PRD

PA-CD

GU-UNE

GU-PP

GU-LIDER

GU-GANA

GU-FRG

GU-CREO

Código dopartido


Partido Solidaridad (PS) apresentou um programa de esquerda, en-quanto em 2009 o partido Cambio Democrático (CD) apresentou um programa posicionado no campo da direita. Esta forte inflexão ideológi-ca do campo político entre duas eleições não tem paralelo na América Central.

2.8 Estrutura programática das eleições

presidenciais O estudo dos sistemas partidários nas eleições presidenciais re-

correu a três proposições de Downs, as quais podem ser utilizadas para analisar o nível de estruturação programática.

A primeira (“a”) diz respeito à diferenciação ideológica entre as agremiações. Em onze países foi constatada elevada diferenciação ideológica entre as principais forças concorrentes e também alternati-vas nos campos de esquerda e de direita: Chile, Colômbia, México, Bolívia, Equador, Venezuela, El Salvador, Nicarágua, Peru, Costa Rica e Panamá.

No Brasil, observou-se um estreitamento do campo ideológico no centro político, embora as principais forças competidoras mantenham-se programaticamente distintas. Em dois países observou-se que as principais opções tornaram-se ideologicamente semelhantes e em um mesmo campo ideológico nas duas últimas eleições: Argentina (na es-querda) e República Dominicana (na direita).

No conjunto dos 16 países, a análise revela a fluidez dos sistemas partidários latino-americanos no que tange às eleições presidenciais. Em apenas quatro países observou-se uma situação de plena estabili-dade, na qual os principais competidores mantiveram-se os mesmos ao longo do período pesquisado: Uruguai, México, El Salvador e República Dominicana. Em outros cinco países repara-se uma situação de estabi-lidade, na qual algumas agremiações ou coalizões organizam a disputa ao longo do tempo, mesmo que surjam novos e menos estáveis compe-tidores. Estes são os casos do Brasil, Chile, Equador, Costa Rica e Nicarágua.

Em quatro países existe a continuidade das agremiações localiza-das à esquerda — que parecem desempenhar um papel organizador do espaço político — enquanto o campo de direita mostra-se fragmentado


em agremiações que perdem a validade a cada eleição: Argentina, Bolívia, Colômbia e Venezuela. Em parte, esta também é a situação do Peru após a entrada do PNP, nas duas últimas eleições, embora o campo de direita tenha se organizado a partir de agremiações já exis-tentes e antagonistas. Na Bolívia e Venezuela os partidos de esquerda venceram todas as eleições pesquisadas (MAS e MVR/PSUV), enquan-to o campo de direita/oposição foi dominado por um novo partido a cada nova eleição estudada.

Na Colômbia, a instabilidade nota-se no campo de direita, que também exerceu o governo ao longo do período (1998-2014), resultado da experiência não propriamente partidária de Álvaro Uribe — o Prime-ro Colombia. Na Argentina, em que pese a estabilidade do quase parti-do das candidaturas Kirchner (FPV) no campo de esquerda, a oposição relevante nas últimas duas eleições foi desempenhada por diferentes agremiações também de esquerda. Com apenas duas eleições estuda-das, não se pode afirmar que no Panamá também ocorre tal dinâmica de uma agremiação estável. Já na Guatemala verifica-se o único caso de verdadeira fluidez partidária, no qual — mesmo considerando os partidos que não puderam ser apresentados na Figura 6, pois não pos-suíram programa estudado — nenhuma agremiação concorreu à Presi-dência por mais de duas eleições consecutivas.

Para o estudo da dinâmica programática foram identificadas duas proposições de Downs sobre o comportamento racional dos partidos políticos. A primeira proposição (“b.1”) indica que os partidos tendem realizar mudanças ideológicas lentas, incrementais, e não radicais.

Quanto à dinâmica ideológica, diversos partidos realizaram verda-deiras mudanças programáticas incrementais ao longo do tempo. No campo de esquerda realizaram mudanças incrementais o PT, no Brasil, MAS, na Bolívia, POLO, na Colômbia, PRD, no México, FMLN, em El Salvador e PLN, na Costa Rica — para ficar com os partidos que con-tam com ao menos três eleições analisadas. Estas agremiações reali-zaram significativa mudança programática deixando posições mais extremas na esquerda em direção ao centro ideológico. O FPV, na Ar-gentina, e o MVR/PSUV, na Venezuela, apresentaram um movimento ideológico para posições mais extremas à esquerda, também incremen-tal. No campo de direita, os partidos chilenos RN e UDI, considerados em conjunto ou individualmente, desenvolvem uma trajetória incremen-tal para posições menos extremas, assim como o PN no Uruguai. O


PRI, no México, muda incrementalmente de uma posição de centro-direita para a centro-esquerda.

Das 35 trajetórias traçadas, apenas duas mostram mudanças radi-cais: a do FA no Uruguai e do PLC na Nicarágua. Em nenhum caso um partido deixou uma posição de esquerda extrema para uma de direita extrema. Uma constatação que aponta para a coerência das mudanças programáticas realizadas pelos partidos latino-americanos no período é o fato que apenas em três casos uma agremiação atravessou o centro ideológico em sua trajetória de mudança (deixando uma posição de centro para a esquerda, ou vice-versa). Estes três casos são o PDC no Chile (parte da Concertación), FA no Uruguai e PRI no México. Mesmo assim, todas permaneceram com posições moderadas, sendo que a FA retornou para o campo de esquerda.

Esta constatação está de acordo com o que prevê a teoria da sali-ência (BUDGE, 1993; KLINGEMANN; HOFFERBERT; BUDGE, 1994), que propõe um modelo de competição limitada entre os partidos. Se-gundo esta interpretação, as agremiações não estão livres para saltos entre a esquerda e a direita na busca do eleitor médio, uma vez que precisam manter certa consistência com seu passado apesar da com-petição do momento (seja para não tencionar a relação com seus membros, seja para não perder credibilidade junto ao eleitorado). É também consistente com a primeira inferência de Downs sobre o tema (“b.1”).

Outro critério para verificar a consistência da mudança programáti-ca é a relação entre os partidos competidores em cada contexto políti-co. Trata-se da segunda inferência de Downs, a proposta de que os partidos não realizariam saltos ideológicos sobre a posição de seus adversários (“b.2”).

De forma surpreendente, mesmo considerando a instabilidade do sistema partidário de vários países, tais saltos foram raramente obser-vados. Um caso ocorreu no Equador (entre PRIAM e SP) e outro no Peru (entre PP e APRA), mas ambos em eleições descontinuadas. Ou seja, não foi constada nenhuma situação em que dois partidos tenham trocado de posição ideológica em duas eleições sucessivas.

Os dados desta seção mostram que o eleitor da América Latina dispôs, nas eleições presidenciais recentes, de sistemas ideologica-mente consolidados em padrões de diferenciação entre parti-dos/coalizões estáveis, ou, ao menos, lastreados na existência de uma


agremiação dominante no campo de esquerda. Dos 16 países estuda-dos, dois fogem à regra: a República Dominicana, com dois partidos estáveis, mas sem distinção ideológica; e a Guatemala, com distinção ideológica (centro/direita), mas sem qualquer padrão de estabilidade partidária.

Esta análise mostra uma América Latina com consistência pro-gramática nas eleições presidenciais dos dez primeiros anos do século XXI. A disputa programática ou ideológica possui um papel razoavel-mente claro na estruturação das eleições presidenciais na maior parte dos países avaliados. Sistemas capazes de gerar representação pro-gramática exigem candidaturas alternativas, consistentes ao longo do tempo e sensíveis às opiniões dos eleitores. O próximo capítulo investi-ga a representação programática no momento do governo.


3 Representação programática no presidencialismo da América Latina

Este capítulo investiga os partidos políticos latino-americanos que

na década de 2000 realizaram a transição entre formular políticas no momento eleitoral (programas de governo) e implementar políticas em experiências de governo.

Dedicado especificamente às políticas econômicas, a pesquisa possui por objetivo analisar se existe correspondência entre o discurso programático dos candidatos presidenciais e as políticas adotadas nos governos por eles comandados (ou seja, se realizam representação programática). O conceito de congruência é utilizado para operacionali-zar tal correspondência entre a ideologia programática, mensurada por meio do Banco de Asserções Programáticas no I.IDEO, e as políticas públicas executadas no governo.

Atualmente, o debate no meio acadêmico tende a ressaltar perda de relevância dos partidos políticos na definição das grandes políticas nacionais, muitas vezes priorizando o estudo de outros atores políticos ou instituições. Sobretudo no campo da política econômica, os partidos seriam atores enfraquecidos pelas exigências dos mercados financei-ros, da conjuntura econômica ou dos organismos internacionais que regulam o comércio e condicionam empréstimos e financiamentos. Sob este ponto de vista, a incapacidade dos partidos em conectar a vontade dos cidadãos e as políticas públicas essenciais coloca em cheque a qualidade da democracia representativa e do processo eleitoral sob seu viés programático.

Na América Latina, esta interpretação está ligada especialmente à década de 1990, quando a região atravessou processos de redemocra-tização e reformas liberalizantes voltadas para estabilização de preços. Ainda que naquele período pudessem ser observadas experiências diversificadas, durante os anos 2000 despontaram outros interesses na política econômica, ao lado da chegada de diversos partidos considera-dos progressistas ou de esquerda às presidências nacionais. Os recen-tes mandatos presidenciais oferecem uma boa oportunidade para anali-sar o papel desempenhado pelas eleições presidenciais na condução da política econômica e a resposta dos cidadãos sobre o funcionamen-to do processo democrático.


Nos sistemas presidencialistas a eleição do presidente pode ser considerada como momento crucial da coordenação entre os cidadãos e o governo, na medida em que o presidente desempenha um papel importante na organização do governo e, inclusive, sobre o processo legislativo e os partidos políticos (conforme discussão na seção 1.3).

Esta seção investiga se os presidentes latino-americanos eleitos na década de 2000 cumpriram o que prometeram em suas campanhas eleitorais. O “cumprir com promessas” é analisado sob a ótica da con-gruência por políticas públicas específicas e sob a ótica da congruência ideológica.

3.1 Estratégia, definição das variáveis e

casos da pesquisa

Para a existência de representação programática, é necessário que os presidentes eleitos realizem políticas públicas consistentes com as noções expostas em seus programas de governo.

O estudo do cumprimento das promessas eleitorais pode ser reali-zado por duas visões diferentes: (a) a execução de políticas particula-res de acordo com promessas especificamente apontadas nos progra-mas de governo; (b) orientação ideológica do governo em face do posi-cionamento ideológico global adotado no programa de governo das eleições presidenciais.

Kitschelt (2009) e Powel (2009) consideram estas duas visões formas diferentes de agregar interesses no processo democrático, am-bas capazes de estabelecer ligações programáticas entre os cidadãos e o governo. Do ponto de vista do mecanismo da representação, o pri-meiro presume que os eleitores escolham o candidato de acordo com uma ou algumas políticas específicas capazes, em sua opinião, de impactar de maneira crucial seus interesses.

Já o mecanismo da representação de acordo com a segunda visão presume que o eleitor realiza sua opção conforme o conjunto de pro-postas do candidato, por meio da posição ideológica apreendida da candidatura em relação a sua própria posição ideológica e as ofertas disponíveis. Nesta pesquisa, a forma “a” é abordada como congruên-cia em temas específicos e, a forma “b”, como congruência ideoló-gica ou programática .


Para identificar as promessas específicas dos candidatos presi-denciais em seus programas de governo, foram criadas seis categorias de políticas públicas, as quais agrupam uma série de asserções especí-ficas presentes no Banco de Asserções Programáticas. Estas categori-as são: Política Comercial, Política Fiscal, Política de Gasto Público, Política Monetária, Política Financeira/de Investimento e Política de Regulação (Apêndice C). Para a posição ideológica geral do programa de governo, utiliza-se o Índice de Ideologia (I.IDEO, Apêndice B), já apresentado.

As políticas públicas executadas pelos governos são mensuradas conforme a classificação divulgada pela The Heritage Foundation/The Wall Street Journal, no Index of Economic Freedom. Trata-se de uma das principais referências na temática para a pesquisa acadêmica (LI, 2007). O índice é composto por dez indicadores levantados anualmente para todos os países da pesquisa. A compatibilidade entre as categori-as adotadas pelo Index e as variáveis do BAP permite ambas as abor-dagens da representação programática referidas: por congruência em temas específicos e por congruência ideológica.

Os dados do BAP indicam a adesão das candidaturas a procedi-mentos que valorizam a intervenção do estado como resposta para questões econômicas e sociais, ou a adesão a soluções pró-mercado. Do ponto de vista da esquerda, foram consideradas as proposições pró-estado (por exemplo, nacionalização de empresas) e as consideradas socialdemocratas ou keynesianas (por exemplo, incentivo à demanda). Do ponto de vista da direita, foram consideradas ideias atinentes à libe-ralização da economia e à política econômica ortodoxa, focada no con-trole da inflação, abertura comercial, disciplina fiscal — Consenso de Washington (MARANGOS, 2009).

O Index of Economic Freedom também permite realizar a análise sobre como o governo está atuando a partir da dicotomia merca-do/estado. De acordo com seu anuário de 2011 e notas metodológicas (MILLER; KIM, 2011; HERITAGE FOUNDATION, 2011), as categorias abordadas no estudo são formadas a partir dos seguintes parâmetros.

Liberdade de fazer negócios refere-se à interferência do estado sobre o direito de estabelecer empresas e conduzir atividades econô-micas. A elaboração do indicador utiliza dados referentes ao tempo e custo de abrir um negócio, obter as licenças necessárias e fechá-lo. Liberdade comercial avalia se a abertura comercial para a importação


de bens e serviços é prejudicada pela regulamentação, taxação ou incentivos econômicos contrários às interações comerciais no mercado internacional. Observa se os países possuem uma política de restrição por meio de fixação de quotas, licenciamento ou depósitos prévios para importações; ou intervenção governamental favorável à produção naci-onal por meio de subsídios e empresas públicas. Liberdade fiscal pro-cura medir o nível de tributação exercido pelo governo sobre indivíduos e empresas, utilizando o percentual máximo de tributação e o total da tributação sobre o PIB nacional. Gasto governamental mensura o gasto total do governo como percentagem do PIB nacional. Liberdade monetária refere-se à estabilidade dos preços no mercado, uma quali-dade atribuída ao compromisso da política monetária governamental com o controle da inflação. O indicador é formado a partir da taxa de inflação nos últimos três anos e da existência de intervenção microeco-nômica (controles de preços). Liberdade de investimento mensura as restrições impostas pelos governos à livre movimentação do capital, seja doméstico ou internacional. Estas restrições são analisadas por meio de uma série de indicadores sobre o tratamento do investimento externo, controles de capitais e intervenção na propriedade. Liberdade financeira avalia o ambiente bancário, se é livre de regulamentação ou intervenção pelo governo. Faz parte do indicador o nível de regulação sobre serviços financeiros nacionais e internacionais, a ação de empre-sas governamentais no mercado financeiro, a influência do governo na alocação de crédito. Liberdade laboral refere-se à liberdade do mer-cado de trabalho em oposição à regulamentação das relações laborais, analisando a fixação de salário mínimo, rigidez de horário, procedimen-tos para demissões. Direito de propriedade analisa o reconhecimento legal à propriedade privada e a capacidade do governo em dar garantia a este direito.

Os dados do Index of Economic Freedom foram compatibilizados com os dados do Banco de Asserções Programáticas conforme os crité-rios descritos no Quadro 1, abaixo.

Para a análise das políticas realizadas nos governos, é observada a variação de ano para ano em cada uma das referidas variáveis do Index of Economic Freedom, considerando-se positiva (mais liberal) ou negativa (mais estatista/socialdemocrata). A partir deste procedimento, captura-se a inflexão e a força da ação política específica do governo


de ano para ano20. Este indicador de ação nas políticas públicas duran-te o ano foi consolidado também para os mandatos dos presidentes, por meio da média de variação anual no período correspondente.

Quadro 1

Esquema de compatibilidade entre Index of Economic Freedom e Banco de Asserções Programáticas

INDEX OF ECONOMIC FREEDOM

BANCO DE ASSERÇÕES PROGRAMÁ-

TICAS

LIBERALISMO ESTATISMO/ SOCIALDEMOCRACIA

Liberdade comercial

Política Comercial

Abertura comercial, tratados comerciais. Privatização de empre-sas.

Protecionismo. Atividade econômica do estado. Nacionalização.

Liberdade fiscal

Política Fiscal

Restrição à tributação. Subsídios.

Aumento/progressividade da tributação.

Gasto gover-namental

Política de Gasto Público

Superávit/disciplina fiscal. Restrição do gasto público. Acordo com o FMI.

Keynesianismo. Estímulo à demanda, ao mercado interno.

Liberdade monetária

Política Monetária

Controle de inflação. Autonomia do Banco Central.

Controle de inflação vs. crescimento/emprego.

Liberdade de investimento +

Liberdade financeira

Política Finan-ceira

Investimento externo direto. Liberdade do sistema financeiro, privatização de bancos.

Controle sobre a circula-ção de capitais. Interven-ção no sistema financeiro, bancos públicos.

Liberdade de fazer negócios

+ Liberdade laboral + Direito de propriedade

Política de Regulação

Desburocratização. Livre mercado. Flexibili-zação das relações de trabalho. Direitos de propriedade.

Regulamentação de relações de consumo. Regulamentação das relações de traba-lho/fiscalização. Flexibilização dos direitos de propriedade.

20 Os valores do Index referem-se aos dados obtidos para o período de um ano, no pri-

meiro semestre do ano anterior e o último do que lhe antecede, tendo por data de re-ferência o dia trinta de junho do ano anterior. (HERITAGE FOUNDATION, 2011, p. 457). Além disso, destaca-se que alguns indicadores são formulados a partir de séries históricas.


Ao lado da avaliação do desempenho dos governos nas políticas específicas, o Index of Economic Freedom também permite mensurar a ação governativa em geral, a partir da composição das mudanças pro-movidas no conjunto das políticas públicas analisadas. Para calcular este posicionamento geral dos governos, foi realizada a média aritméti-ca simples da variação de ano para ano nos seis indicadores listados no Quadro 1. Esta variável é um índice de liberalismo das políticas pú-blicas executadas pelo governo em determinado ano (I.EXEC). Agre-gando-se os valores correspondentes aos anos que compõe cada exer-cício presidencial, o índice apresenta o cômputo dos esforços realiza-dos por mandato.

Do conjunto de 16 países da América Latina foi possível analisar no Banco de Asserções Programáticas um total de 48 programas de governo relativos a presidentes eleitos (48 mandatos), que perfazem um total de 195 anos com dados sobre a ideologia programática dos presidentes. Nas circunstâncias de mandatos interrompidos, foram con-siderados apenas os anos efetivamente governados pelo presidente eleito.

3.2 Congruência por temas específicos

Por meio do cruzamento entre os dados do Banco de Asserções

Programáticas e a variação do Index of Economic Freedom, esta seção investiga se os 48 mandatos presidenciais da América Latina estudados cumpriram ou traíram suas promessas eleitorais nas seis categorias de políticas públicas específicas.

Uma promessa foi considerada cumprida quando a ação na políti-ca pública ocorreu no mesmo sentido do que a promessa no programa de governo. Ou seja, se o programa de uma candidatura adotou uma postura de esquerda (pró-estatista) na categoria de política fiscal, espe-ra-se que durante o mandato do presidente eleito realizem-se mudan-ças favoráveis ao estatismo ou à socialdemocracia (maior carga tributá-ria, maior progressividade).

Se a ação na política pública ocorre em sentido inverso ao prome-tido no programa de governo, então o mandato traiu a promessa nesta política específica (por exemplo, prometeu conter a liberdade do capital especulativo e no governo favoreceu o investimento externo direto).


Pode ocorrer, ainda, que o programa tenha silenciado sobre uma política específica, ou que seu posicionamento não seja claramente estatista ou liberal — quando o programa de governo apresenta um número igual de asserções nestes dois sentidos. Estes casos foram considerados como se o mandato não tivesse realizado proposta na categoria de política pública (sem proposta).

Por fim, o programa do presidente eleito pode adotar uma postura clara na política pública, mas durante o mandato manter o status quo, ou seja, permanecer sem ação nesta área. A Tabela 2, abaixo, apresen-ta como se comportou o conjunto de 48 mandatos estudados, conforme a discriminação apresentada.

Os presidentes eleitos na América Latina cumprem mais promes-sas nas áreas da política de regulação e comercial. Especificamente nas políticas de regulação constata-se o maior saldo para o cumprimen-to de promessas, considerando que 27 mandatos realizaram o prometi-do e apenas 10 falharam.

Tabela 2

Promessas cumpridas por categoria de política pública, em percentual, 16 países — 1998-2013

CATEGORIAS COMERCIAL FISCAL GASTO Sem Promessa ........... 15 % 33 23 Promessa Cumprida 46 35 31

Promessa Traída ........ 35 29 46

Sem Ação ................... 4 2 0

CATEGORIAS MONETÁRIA FINANCEIRA REGULAÇÃO TODAS

Sem Promessa ........... 29 % 21 17 23 Promessa Cumprida 38 29 56 39

Promessa Traída ........ 33 25 21 32

Sem Ação ................... 0 25 6 6

NOTA: Número de casos: 48.

A política de gasto público é a única na qual os presidentes eleitos

costumam trair suas promessas mais do que cumpri-las (46% dos mandatos fizeram o oposto do que haviam proposto em seus progra-mas de governo).

No campo da política monetária, existe equilíbrio entre os manda-tos cumpridos e traídos. A política financeira destaca-se como área na


qual existe o maior número de mandatos sem ação. Ou seja, embora 80% dos programas de governo dos presidentes eleitos prometam atu-ar na política financeira, um quarto dos mandatos transcorre sem que haja mudança no status quo. No campo da política fiscal, destaca-se um número proporcionalmente mais elevado de programas sem posici-onamento, mas, quando realizam promessas, os governos latino-americanos as cumprem na maior parte das vezes.

A Tabela 3, abaixo, explora a possibilidade de padrões diferentes no cumprimento das promessas eleitorais de acordo com o campo ideo-lógico do programa de governo. A tabela considera o percentual de promessas cumpridas pelo mandato sobre o total de promessas reali-zadas durante a eleição. A diferença para 100% refere-se, portanto, às propostas que foram traídas e aos casos em que houve manutenção do status quo durante o mandato.

Tabela 3

Cumprimento de promessas por categoria de política pública, segundo ideologia programática, América Latina, 1998-2013

CATEGORIAS COMERCIAL FISCAL GASTO

Esquerda e Centro-esquerda 8% 58 67

Centro ....................................... 78 71 25

Direita e Centro-direita ............. 74 38 35

Todos os Manda tos ................. 54 53 41

CATEGORIAS MONETÁRIA FINANCEIRA REGULAÇÃO TODAS

Esquerda e Centro-esquerda 55% 33 75 49

Centro ....................................... 67 20 88 60

Direita e Centro-direita ............. 47 44 50 49

Todos os Mandatos ............... 53 37 68 51

NOTA: Número de casos: 48 – 17 Esquerda e Centro-esquerda, 10 Centro, 21 Direita e Centro-direita.

Presidentes eleitos com programas de governo de esquerda cos-

tumam deixar de cumprir suas promessas na área da política comercial. Apenas um dos 17 presidentes de esquerda eleitos no período cumpriu


com sua promessa (este é o caso do terceiro mandato do PT no Brasil, que prometeu e entregou políticas comerciais menos liberais), enquanto 10 mandatos fizeram o contrário do que haviam prometido.

Na política financeira, os mandatos presidenciais eleitos com pro-gramas de esquerda também falham mais do que cumprem suas pro-messas, embora em nível bem menos acentuado (33% de cumprimen-to). Salienta-se que três dos seis programas que cumpriram suas pro-messas na política monetária apresentaram propostas mais liberais nesta área — o mandato do MVR da Venezuela em 1999, o do PAIS do Equador em 2010, e o PT do Brasil em 2007.

Já no campo das políticas de regulação, os presidentes de es-querda cumpriram suas promessas em expressivas 75% das oportuni-dades em que realizam promessas na área. Este percentual elevado deve ser sublinhado tendo em vista que 70% dos presidentes de es-querda eleitos realizaram propostas nesta área, todos com ênfase mais estadista. Embora a maior parte dos mandatos cumpra as promessas na área do gasto público, este é o tema em que os programas de es-querda menos se manifestam (em apenas 35% dos casos).

Os presidentes eleitos com programas de governo de centro dei-xam de cumprir suas promessas nos campos do gasto público (25% de cumprimento) e da política financeira (20% do cumprimento). Quanto à política de gasto público, seis programas de direita foram traídos e ape-nas dois cumpridos (ambos com propostas liberais). O único partido de centro a cumprir suas promessas na área financeira foi o PS do Chile, que prometeu e entregou políticas mais liberais. Neste tema — política financeira — apenas metade dos programas de governo de centro vito-riosos se manifestaram.

Em 78% dos mandatos de centro os presidentes cumprem suas promessas na área comercial e em 88% cumprem promessas na área de regulação. Ressalta-se que todas as promessas dos programas de centro cumpridas na área comercial são por políticas mais liberais, en-quanto na área de regulação são majoritariamente favoráveis a mais intervenção do estado (cinco de sete). Outra área com expressivo cum-primento de propostas, na categoria de políticas fiscais a maior parte das promessas adimplidas são de ordem liberal (quatro de cinco).

As promessas dos programas de governo de direita são mais cumpridas na categoria de política comercial — 74% de cumprimento. Para as políticas de regulação os presidentes eleitos com programas de


governo de direita cumpriram suas promessas na metade das vezes que as apresentaram. Para todas as outras áreas de política pública, o cumprimento de propostas por presidentes eleitos com programas de direita foi inferior ao seu não cumprimento.

Assim como nos mandatos de centro, o grupo de direita deixou de cumprir as promessas atinentes ao gasto público e à política financeira — entretanto, em ambos os casos, cumpriu estas propostas mais do que o grupo de centro. Nas categorias de políticas fiscal e monetária, foi igualmente constatado maior percentual de propostas não cumpridas do que cumpridas.

O comportamento do gasto público e da liberdade comercial du-rante os mandatos presidenciais parecem relativamente independentes das disposições programáticas dos candidatos eleitos. Em sua maioria os presidentes na América Latina, no período de estudo, independen-temente de suas posições programáticas, aumentaram o gasto público em seus mandatos (31 de 48 mandatos). Mandatos de centro e de di-reita costumam fazer propostas liberais em relação ao gasto público, tratando de seu controle ou diminuição, mas não às cumprem. Já man-datos de esquerda, com propostas de aumento ou uso discricionário do gasto, de fato estão associados à ampliação do gasto público.

A situação inversa observa-se em relação à política comercial, na qual a maioria dos mandatos apresenta posição mais liberal (33 de 48 mandatos) — ou seja, ampliação do comércio internacional sobre o total da atividade econômica. Assim, programas de esquerda, majorita-riamente com promessas de restrição e proteção de mercados, fracas-saram em cumprir suas promessas. Programas de direita e centro, nos quais se observam com maior frequência propostas comerciais liberali-zantes, obtêm sucesso.

Conforme dado apresentado na última coluna da Tabela 3, perce-be-se que os mandatos constituídos com programas de governo de esquerda/centro-esquerda e direita/centro-direita cumprem, ambos, 49% das promessas apresentadas. Este valor contrasta com o grupo de centro, que cumpre mais suas propostas: em 60% das vezes. Outras diferenças chamam a atenção: as promessas comerciais dos progra-mas de esquerda praticamente não são cumpridas, enquanto as de centro e de direita são adimplidas na grande maioria das vezes que são apresentadas. Por outro lado, as propostas das áreas fiscal, de gasto


público e regulação são mais adimplidas por presidentes de esquerda do que pelos de direita.

Ao todo, 51% das promessas apresentadas pelos programas de governo dos presidentes eleitos na América Latina são cumpridas, en-quanto 41% são traídas (a ação governamental ocorre em sentido con-trário ao que propunha o programa) e em 8% dos casos, embora o programa proponha uma alteração da política pública, durante o man-dato existe a manutenção do status quo na área específica.

As análises de congruência por temas específicos realizadas até o momento não compreendem a força ou importância dedicada pelo pro-grama em cada política. Verificou-se, apenas, se os governos eleitos realizaram ações no mesmo sentido do que o prometido em suas cam-panhas eleitorais. Não se explorou a possibilidade de que um número maior de asserções no programa de governo possa indicar um com-promisso com transformações mais fortes em cada política pública.

Buscando averiguar este cumprimento qualificado das promessas de campanha, a Tabela 4 apresenta a correlação entre a defesa de cada política pública nos manifestos programáticos das campanhas eleitorais e a ação governamental nas políticas públicas corresponden-tes.

Tabela 4

Congruência programática por categoria de política pública

CATEGORIAS CONGRUÊNCIA

Política Comercial ................................... 0,04 Política Fiscal .......................................... 0,17 Política de Gasto Público ........................ - ,05 Política Monetária .................................... 0,04 Política Financeira/Investimento ............. 0,13 Política de Regulação ............................. 0,51**

NOTA: Número de casos: 48. ** Spearman Correlation rho is significant at the 0.01 level (1-tailed).

Da análise da Tabela 4, pode-se apreender que os governos lati-

no-americanos do período de estudo foram especialmente atentos às políticas de regulação, única na qual se verifica correlação positiva, de força média e significativa.


Isso indica que programas que conferem ênfase para a interven-ção na economia (políticas anticartel, normas trabalhistas, regulação se setores econômicos) estão associados a mandatos presidenciais pro-porcionalmente mais intervencionistas, e programas liberais estão as-sociados à desregulamentação. Na política fiscal e na política financeira também existe correlação positiva, embora mais fracas e sem signifi-cância

Entretanto, para a política comercial, de gasto público e monetária, verifica-se correlação muito próxima de zero. Isto indica que as asser-ções específicas sobre estes temas nos programas de governo não estão associadas à ação do governo nestas áreas de políticas públicas (quando considerados os 48 mandatos presidenciais estudados). Este estudo, considerando a atuação dos mandatos nas políticas específi-cas, mostra que os presidentes da América Latina possuem um desem-penho modestamente positivo no cumprimento de suas promessas.

3.3 Congruência programática

A representação programática pode ser compreendida a partir do cumprimento de promessas específicas, ou a partir de um indicador mais amplo de posicionamento ideológico. Considerando a dificuldade dos eleitores em obter informações sobre as diferentes políticas que estão em disputa nas eleições, a preferência que determina o voto pode ser influenciada por uma visão geral da candidatura.

Da mesma forma, os governantes eleitos podem optar por não realizar esta ou aquela política antes prometida, mas sim realizar um governo ideologicamente compatível com o sentido geral de sua candi-datura. Nessa possibilidade da representação programática, os proble-mas e desafios conhecidos no curso do mandato são tratados de acor-do com a visão de mundo que os presidentes apresentaram em seus programas de governo eleitorais.

Ainda dentro da congruência ideológica, pode-se investigar o im-pacto do posicionamento ideológico/programático (I.IDEO) da candida-tura sobre as políticas públicas específicas. A Tabela 5, abaixo, apre-senta esta relação.

A ação dos governos nos mandatos presidenciais, nas seis áreas de políticas públicas estudadas, possui correlações mais fortes com a


posição ideológica do programa de governo (I.IDEO) do que com as asserções dos programas de governo sobre as respectivas áreas espe-cificamente (Tabela 4).

Tabela 5

Congruência entre Ideologia Programática e categorias de políticas públicas

CATEGORIAS I.IDEO

Política Comercial ................................... 0,10 Política Fiscal .......................................... 0,24A Política de Gasto Público ........................ 0,19 Política Monetária .................................... 0,31* Política Financeira/Investimento ............. 0,23B Política de Regulação ............................. 0,49**

NOTA: Número de casos: 48. ** Spearman Correlation rho is significant at the 0.01 level (1-tailed). * Spearman Corre-lation rho is significant at the 0.05 level (1-tailed). Ap=0,052. Bp=0,059.

A ação governamental nas áreas da política monetária e de regu-

lação são as únicas que possuem correlações estatisticamente signifi-cativas com o índice de ideologia programática (I.IDEO) mensurado a partir do Banco de Asserções Programáticas (BAP). Em que pese a ausência de significância nos demais casos, todas as correlações são positivas. As relativas à política fiscal e política financeira e investimento se encontram próximas ao limiar da significância.

Pode-se interpretar, a partir destas informações, que as ações dos governos respondem mais para o indicador posicional da ideologia programática do que para as manifestações específicas dos programas em cada matéria.

A partir dos dados do Index of Economic Freedom, pode ser men-surada a posição do mandato presidencial como um todo — compreen-dendo as seis dimensões de políticas públicas — em uma escala entre o liberalismo e o estatismo (I.EXEC). A Tabela 6 apresenta uma correla-ção linear simples entre este indicador da ação governativa e a ideolo-gia programática dos presidentes da América Latina.


Tabela 6

Resumo do Modelo de Ação Governamental

B Std. Er. Beta

Constante ........................................ -0,23 0,18 Programa do Presidente ................. 1,48 0,36 0,53*

NOTA: Número de casos: 48 mandatos. *R2 = 0,28 (p < 0,001).

A regressão revela que a ideologia do presidente possui a capaci-

dade de predizer 28% da variação observada na ação governamental nos 48 mandatos do modelo. Uma variação de 1% na ideologia pro-gramática do presidente possui um efeito médio de alterar em 0,6% o mandato do presidente. No intervalo de confiança (95%) espera-se um efeito entre 0,31% e 0,87%. A variação no índice de liberdade econômi-ca, agrupando a variação nas seis áreas de políticas públicas, mostra uma associação bastante perceptível com a variação da ideologia pro-gramática dos presidentes que, ao longo da primeira década do século XXI, assumiram a Presidência dos países da América Latina21.

A realização de políticas públicas compatíveis com as ideias dos programas de governo não ocorreu com a mesma força em todos os mandatos. Para identificar quantitativamente os mandatos que se apro-ximaram de suas promessas eleitorais e aqueles que se afastaram, a Figura 7 apresenta a dispersão dos 48 mandatos estudados entre ideo-logia programática (I.IDEO - eixo x) e ação governamental (I.EXEC - eixo y). Alguns grupos de mandatos chamam a atenção.

O grupo localizado no quadrante inferior esquerdo reúne sete mandatos que se elegeram com programas de governo de esquerda ou centro-esquerda e realizaram governos estatistas ou socialdemocratas. Na parte inferior do quadrante situam-se os dois mandatos do PAIS no Equador, o segundo e terceiro mandatos da FPV (Argentina), os primei-ros mandatos do MAS (Bolívia) e do PT (Brasil), e o terceiro mandato do MVR/PSUV (Venezuela).

21 Variação de 1/2 no I.IDEO relacionada a 1,48/5 no I.EXEC. Se o desempenho da

ação governamental não fosse agrupado por mandatos, a regressão com 194 anos mostraria força menor, mas ainda significativa (R2 = 0,08, p < 0,001). Foram constata-dos dois casos influentes no modelo (PC no Uruguai e UCR na Argentina), com in-fluência negativa. Sua exclusão aumentaria a capacidade do modelo em prever a ação governativa.


Figura 7

Congruência Ideológica na América Latina (1998-2013), por mandatos

NOTA: Número de casos: 48 casos. Ação do Governo: I.EXEC.COM.M. Ideologia Pro-gramática: I.IDEO, para fontes verificar Apêndice A.2.

Outro grupo de partidos com programas de governo de esquerda e

centro-esquerda realizou mandatos que podem ser compreendidos como moderadamente estatista/socialdemocrata ou no limiar do libera-lismo. Este grupo compreende mandatos da FPV, do MAS, do PT, do MVR/PSUV e também da FSLN (Nicarágua), FMLN (El Salvador), FA (Uruguai), PS (Chile), PNP (Peru), PLN (Costa Rica) e PRD (Panamá).

O grupo de mandatos compreendidos no quadrante superior da di-reita prometeu e realizou políticas liberais. Um grupo de partidos com programas de centro-direita e direita adotou políticas públicas que indi-cam um governo moderado: MNR (Bolívia), PSDB (Brasil), RN e PPD (Chile), PUSC (Costa Rica), ARENA (El Salvador), GANA (Guatemala), PAN (México) e PP (Peru). Apenas dois mandatos de presidentes elei-tos com programas de governo de direita realizaram políticas mais cla-

0,750,500,250,00-0,25-0,50-0,75

Esq. Ideologia Programática Dir.

0,40

0,20

0,00

-0,20

-0,40

-0,60

Est

atis

mo

A

ção

do G

over

no

Lib

eral

VE-MVR3

VE-MVR2

VE-MVR1

UR-FA2

UR-FA1

UR-PC2

RD-PLD3

RD-PLD2

PE-APRA1

PE-PP1

PA-PCD1

PA-PRD2

NI-FSLN2

NI-FSLN1

NI-PLC1

ME-PAN2

ME-PAN1

GU-PPGU-UNE1

EQ-PAIS2

EQ-PAIS1

EQ-PSP1

ES-ARENA3

CR-PLN2

CR-PLN1CR-PUSC2

CO-PdelaU

CO-1CO2

CO-1CO1

CO-PC1

CH-CONC2

CH-CONC1

BR-PT1

BR-PSDB2

BO-MAS2

BO-MAS1

AR-FPV3

AR-FPV2

AR-FPV1

AR-UCR1


ramente liberais: o segundo mandato do Primero Colômbia (1CO) e o mandato do PLD iniciado em 2005, na República Dominicana.

Enquanto o quadrante inferior da esquerda e superior da direita se referem a mandatos ideologicamente congruentes com os programas de governo presidenciais, os mandatos situados nos quadrantes supe-rior de esquerda e inferior de direita mostram algum nível de incon-gruência. Prometeram políticas estadistas e realizaram liberais (es-querda/superior) ou prometeram políticas liberais e realizaram estadis-tas (inferior/direita). Apenas a UCR argentina e o PC uruguaio mostram incongruência mais acentuada, por terem apresentado programas de governo de direita nas eleições e realizado mandatos com maior inter-venção do estado na economia.

Percebe-se que estes quadrantes incongruentes possuem uma dispersão bastante mais restrita do que os outros dois, os quais mos-tram mandatos ideologicamente congruentes. Com esta abordagem menos refinada da representação programática, foram registrados 13 mandatos incongruentes — 27% — e 35 mandatos congruentes — 73%. A maioria expressiva dos mandatos realizaram políticas econômi-cas condizentes com a direção geral de seus programas de governo.

3.4 Congruência como representação

programática

Este capítulo apresentou um esforço de mensuração da represen-tação programática enquanto mecanismo de associação da cidadania (participação eleitoral) com a política pública (ação governamental). O indicador de ideologia construído por meio do Banco de Asserções Programáticas (BAP) foi comparado com o Index of Economic Freedom desenvolvido pela The Heritage Foundation/The Wall Street Journal.

Dois possíveis modelos de congruência entre as propostas eleito-rais dos programas de governo e as políticas públicas foram testados: o cumprimento de propostas em temas específicos (congruência por te-mas específicos) e o posicionamento ideológico amplo do governo em uma escala direita/esquerda (congruência programática).

A visão da congruência por temas específicos revelou que os pre-sidentes latino-americanos durante a primeira década do século XXI cumpriram em média 51% de suas promessas eleitorais. Revelou-se


que presidentes eleitos com diferentes ideologias programáticas (es-querda, centro e direita) cumpriram e deixaram de cumprir propostas em diferentes áreas de políticas públicas.

Presidentes com programas de esquerda costumam descumprir suas promessas na área da política comercial, mas cumprem quase sempre na área da política de regulação. Os presidentes com progra-mas de centro costumam descumprir suas promessas na área da políti-ca financeira e de gasto público, e geralmente cumprem as propostas sobre política comercial e política de regulação. Além disso, as promes-sas feitas em programas de direita são cumpridas na área da política comercial e mais frequentemente deixam de serem cumpridas na área da política fiscal.

Se comparada com esta visão de congruência em propostas es-pecíficas, a visão da congruência programática possui maior capacida-de de mostrar associação entre os programas de governo dos presiden-tes eleitos e as políticas públicas realizadas em seus governos. Eviden-ciou-se que a ação dos governos nas seis categorias de políticas públi-cas estudadas está mais associada à posição ideológica geral dos pro-gramas de governo do que às suas manifestações particulares em cada área.

Para testar a existência de congruência programática como posici-onamento ideológico foi rodada uma regressão linear simples entre o indicador da ideologia programática dos presidentes eleitos (I.IDEO) e o indicador da ação governamental formado por meio do Index of Economic Freedom (I.EXEC). A ideologia dos programas de governo é capaz de explicar 28% da variação observada na ação governamental durante os mandatos estudados. O teste mostra que existe uma relação significativa e bastante relevante dos programas de governo e a ação governamental, fortalecendo a inferência sobre a realização de con-gruência programática.

A pesquisa desta seção mostra que na América Latina, durante o período de pesquisa (1998-2013), as eleições presidenciais realizaram a conexão entre o processo de cidadania — a escolha eleitoral do con-junto dos cidadãos — e a ação do governo em um conjunto expressivo de políticas públicas. Em especial quando considerada a visão do posi-cionamento ideológico dos programas de governo dos candidatos à Presidência, o resultado das eleições causa um impacto coerente sobre a política pública.


Ou seja, eleitores cuja decisão do voto ponderou suas expectati-vas em relação à ação do futuro governo não erraram ao considerar o discurso programático dos candidatos presidenciais como preditores do comportamento futuro. O conjunto de inferências apresentado neste capítulo permite afirmar que a dimensão programática da eleição presi-dencial na democracia latino-americana não deve ser menosprezada como forma de conectar o exercício da cidadania eleitoral e a ação do governo na gestão da política pública.


4 Representação e consentimento com a democracia

Representação programática é um processo de conexão entre o

exercício da cidadania nas eleições e a ação do governo na política pública. Para existir representação programática nas eleições presiden-ciais, elas devem exibir uma estrutura partidária/ideológica e os presi-dentes, quando eleitos, devem buscar realizar políticas condizentes com suas posições ideológicas eleitorais. Nos dois capítulos preceden-tes, mostrou-se que a América Latina apresenta tanto estrutura progra-mática quanto congruência entre programas e ação governativa. Neste capítulo, procura-se esclarecer se a existência de representação pro-gramática durante o mandato presidencial favorece a qualidade do processo democrático.

Inicialmente, apresenta-se um indicador da congruência programá-tica por mandato presidencial. A segunda seção deste capítulo discute os aspectos teóricos adjacentes a duas teorias da representação, iden-tificadas como representação programática e representação como prestação de contas . A terceira seção realiza a investigação empírica a partir da operacionalização da primeira visão como congruência ideológica ou programática ; da segunda como crescimento econô-mico (e outras variáveis que mensuram o desempenho econômico dos governos); e do consentimento democrático como satisfação com a democracia . A quarta seção procura compreender de que forma a inte-ração entre as duas visões da representação influenciam o consenti-mento democrático.

4.1 Congruência programática por mandatos

presidenciais Para desenvolver esta investigação foi construída uma medida da

congruência ideológica, que considera a similitude e diferença ideológi-ca dos programas de governo (I.IDEO) e da ação governamental (I.EXEC), em um índice para a congruência ideológica dos mandatos presidenciais (I.CONGR). Quando o índice de congruência é de 100% existe coerência ideológica total entre programa e políticas do governo.


Quadro 2

Congruência ideológica em 48 mandatos da América Latina, 1998-2013

PAÍS ANO PARTIDO CONGR. PAÍS ANO PARTIDO CONGR.

Argentina

2000 UCR 38%

Equador

2003 SP 79%

2003 FPV 79% 2007 PAIS 82%

2008 FPV 96% 2010 PAIS 76%

2012 FPV 67%

Guatemala

2004 GANA 76%

Bolívia

2002 MNR 84% 2008 UNE 95%

2006 MAS 93% 2012 PP 54%

2010 MAS 60% México

2001 PAN 62%

Brasil

1999 PSDB 92% 2007 PAN 83%

2003 PT 82%

Nicarágua

2002 PLC 41%

2007 PT 68% 2007 FSLN 91%

2011 PT 75% 2012 FSLN 70%

Chile

1998 PDC 70% Panamá

2005 PRD 95%

2000 PPD 96% 2010 PCD 36%

2006 PS 100%

Peru

2002 PP 85%

2010 RN 75% 2007 APRA 83%

Colômbia

1999 PC 89% 2012 PNP 91%

2003 1CO 63% República Dominicana

2005 PLD 95%

2007 1CO 90% 2009 PLD 71%

2011 PdelaU 77%

Uruguai

2000 PC 19%

Costa Rica

2002 PUSC 66% 2005 FA 94%

2006 PLN 88% 2010 FA 97%

2010 PLN 88%

Venezuela

1999 MVR/PSUV 71%

El Salvador 2004 ARENA 50% 2001 MVR/PSUV 92%

2009 FMLN 90% 2007 MVR/PSUV 83%

NOTA: Número de casos: Variável I.CONGR.P.M.


O Quadro 2 apresenta os valores obtidos pelos 48 mandatos estu-dados. Em tese, poderiam ocorrer valores negativos — casos nos quais a posição programática do mandato seria oposta à posição manifestada no programa de governo. Nenhum mandato apresenta este nível de incongruência. O índice de congruência varia entre um nível bastante baixo — 19% congruente, no mandato do PC no Uruguai — até total-mente congruente, no mandato do PS do Chile.

A partir destes dados, observa-se que a congruência média dos 48 mandatos estudados é de 77%. Entre os mandatos mais congruentes encontram-se os do PS e do PPD do Chile, o mandato iniciado em 2008 da FPV na Argentina e o segundo mandato da FA no Uruguai, todos com mais de 95% de congruência. Entre os menos congruentes, se destaca o do PC do Uruguai, o do PCD do Panamá, o da UCR na Argentina e do PLC na Nicarágua — menos de 50%. Considerando a congruência programática de todos os mandatos presidenciais estuda-dos em cada país, revela-se que o Panamá apresenta a menor média (66%), seguido da Nicarágua (67%). Os mais congruentes são o Peru (86%) e o Chile (85%).

4.2 Representação programática ou

prestação de contas? Do ponto de vista da representação, da associação do governo ao

interesse dos cidadãos, duas principais visões, ou expectativas, podem ser identificadas. Uma, trabalhada nesta investigação até o momento, considera as eleições em seu papel prospectivo. Confia na capacidade dos eleitores, por meio do voto e da escolha de seus representantes, influenciarem as políticas públicas que serão adotadas pelo governo.

Outra, uma visão em parte concorrente, defende que as eleições oferecem um controle ex post facto. Independentes de seus compro-missos eleitorais, os governantes estão interessados em realizar as melhores políticas públicas possíveis, com o objetivo de ganhar as pró-ximas eleições. Não os compromissos eleitorais, mas a expectativa do julgamento no futuro torna-se o móbil do governo.

Como destacado anteriormente (Capítulo 1), conforme Manin (1997) e outros autores a democracia contemporânea estaria migrando em seu funcionamento do primeiro para o segundo modelo. Existe ex-


pressiva literatura neste campo, porém, para os objetivos da presente pesquisa, pode-se recorrer às interpretações desenvolvidas por Powell (2000) e Manin, Przeworski e Stokes (2006).

Powel nomeia accountability a ligação entre cidadania e governo na qual os eleitores são capazes de realizar votos expressivos de sua opinião sobre o desempenho dos governantes no exercício do governo. O termo pode ser traduzido por prestação de contas . A visão da elei-ção como prestação de contas presume uma função bastante básica da democracia eletiva, na qual os cidadãos possuem a possibilidade de mudar o encarregado do governo, caso estejam descontentes com o seu desempenho.

A representação como prestação de contas compreende que as eleições são incapazes de prover instruções razoavelmente claras so-bre as preferências dos cidadãos aos governantes. Ou, que o processo eleitoral não permite a escolha de políticas públicas específicas (PO-WEL, 2000, p. 11). Manin, Przeworski e Stokes apresentam dois crité-rios da representação com prestação de contas:

Representação por prestação de contas ocorre quando (i) os eleitores votam para reterem os representantes so-mente quando eles agem em favor do interesse dos pri-meiros, e (ii) o representante escolhe políticas necessá-rias para ser reeleito (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 2006, p. 120).

Com o objetivo de manterem-se em seus cargos, reelegerem-se ou reeleger sua força política, os políticos realizariam as melhores polí-ticas públicas possíveis, conforme as avaliações conjunturais e opções disponíveis. Tal comportamento associa a política pública ao interesse dos cidadãos retrospectivamente. Os cidadãos (eleitores), com o voto, não são capazes — por esta disposição — de escolher qual será a política pública realizada pelo futuro governo.

A prestação de contas condiciona o governo à responsividade em um sentido amplo , uma resposta ao conjunto dos cidadãos indis-tintamente à manifestação de suas preferências nas eleições. Pode ser adotada esta noção de representatividade em sentido amplo para dife-renciar a responsividade mais restrita ou focada, quando o sistema é igualmente responsivo aos interesses dos cidadãos, mas também à manifestação de suas preferências eleitorais.


Manin, Przeworski e Stokes (2006) e Powel (2000) denominam o modelo de representação que envolve a apresentação de propostas no momento eleitoral e seu cumprimento pelos políticos eleitos como mandato . Na presente pesquisa, adotou-se uma interpretação um pou-co mais reduzida do que pode ser este modelo de representação, deli-mitado nos programas de governo dos candidatos presidenciais. Apro-xima-se, neste sentido, do uso do termo mandato por Klingemann, Hof-ferbert e Budge (1994, p. 241).

Note-se que a proposição dos objetivos do mandato pode ser am-pliada na comunicação dos candidatos para com os eleitores em com-paração com o que está no texto de seus programas de governo. O mandato pode ser imbuído de valores não propriamente programáticos, racionalizados em comandos de ação, formalizados em proposições de políticas públicas. É possível esperar, contudo, que entre esses ele-mentos não existam contradições evidentes.

Portanto, a pesquisa adota uma interpretação mais restrita sobre o mandato: a noção de representação programática . A representação programática exige que nas eleições concorram partidos ou candidatos com propostas razoavelmente diferenciadas, o que confere aos eleito-res a oportunidade de escolher aquela que melhor adere aos seus inte-resses e a suas opiniões. Exige, por outro lado, que os candidatos elei-tos procurem realizar no governo políticas públicas no sentido de suas promessas eleitorais. Ambos os requisitos foram investigados nos capí-tulos anteriores. Descobriu-se que existe na América Latina da primeira década do século XXI uma estrutura programática da competição pre-sidencial — ao menos na maior parte dos países.

Descobriu-se, também, que no curso do maior número dos manda-tos presidenciais se observam alterações nas políticas públicas econô-micas condizentes com a ideologia propagada nos programas de go-verno. Considerando as áreas de políticas públicas específicas, a ação governamental responde apenas marginalmente bem às políticas pro-postas nos programas. Mas quando considerada a posição ideológica dos governos (em um eixo esquerda-direita), revela-se que a ação go-vernamental aproxima-se da posição ideológica dos programas de go-verno eleitorais.


4.3 Condicionantes do consentimento com a democracia

Uma proposição central deste trabalho refere-se à existência de

conexão entre a representação programática e o consentimento dos cidadãos com a democracia. É um argumento sobre a qualidade do processo democrático: as democracias em que o exercício da cidadania se conecta com a política pública por meio da representação programá-tica são qualitativamente superiores àquelas em que o fenômeno é ausente. Nesta seção procura-se averiguar se esta ideia pode ser ob-servada na América Latina.

Para indicar o consentimento com o regime democrático foi seleci-onada uma variável da pesquisa Latino Barômetro que investiga a sa-tisfação como funcionamento da democracia 22. A representação

22 A questão do Latino Barômetro é: “En general, ¿diría Ud. que está muy satisfecho,

más bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (país)?”. O índice foi formado pela variação anual da proporção de respostas muito satisfeito e satisfeito, sobre o total de respostas (muito satisfeito, sa-tisfeito, não satisfeito e nada satisfeito). Sobre a utilização da noção de satisfação como consentimento, pode-se argumentar que um indivíduo satisfeito provavelmente também consente, embora a noção de satisfação possa denotar um sentimento mais precário do que o de consentimento. Assim, toma-se o mais restrito pelo mais amplo, o que parece um procedimento moderado. Conforme Clarke, Dutt e Kornberg (1993, p. 1004) as respostas sobre a satisfação com a democracia geram um indicador su-mário útil sobre o julgamento das pessoas sobre como a democracia funciona em ca-da país. No entanto, Canache, Mondak e Seligson (2001) sustentam que não é pos-sível identificar ao que, exatamente, a pergunta refere-se nos diferentes países e con-textos — ou seja, o que ela mensura. Tal posição é contraditada por Anderson (2001), para quem o indicador responde a elementos entre suporte a ato-res/organizações políticas e a confiança institucional. No entanto, Anderson concorda que a pergunta pode gerar dúvidas quando aplicada em contextos de democracias menos consolidadas, citando a América Latina. Interpretando o apoio à democracia neste cenário, Sarsfield e Echegaray (2005) concluem que a racionalidade utilitária prevalece: a maioria dos latino-americanos prefere a democracia quando ela é capaz de entregar os resultados esperados, ou gerar a expectativa de que isso ocorrerá. No Brasil, Moises (1995, p. 258) revela que o indicador responde tanto a percepções de ordem pragmática, quanto a percepções sobre as instituições políticas. A “satisfação com o funcionamento da democracia” mensura uma percepção que pode estar relaci-onada a diferentes fatores estruturais ou contextuais, nas diferentes democracias da América Latina. Isto não invalida o indicador que, com uma linguagem acessível, for-nece uma visão ampla da opinião que os cidadãos possuem, no momento, sobre o regime em seus países. De fato, mesmo a compreensão teórica sobre as razões do consentimento está longe de chegar a conclusões definitivas (HARDIN, 2009). A des-


programática foi resumida no conceito de congruência programática, conforme indicador do Quadro 2 (I.CONGR). A variação anual da satis-fação foi agregada, assim como a congruência, para os anos dos man-datos presidenciais. Isto resultou em um total de 40 casos (mandatos), com pelo menos dois anos de dados cada.

Como possibilidade concorrente à representação programática, busca-se verificar se o consentimento com o regime democrático decor-re do desempenho da gestão presidencial na política econômica. O argumento implica que o governo interessado em obter um bom de-sempenho nas próximas eleições, ou seja, no momento de prestar con-tas de sua gestão, realizará as políticas econômicas que considera as melhores possíveis para uma maior parte do eleitorado.

Ou seja, busca realizar um governo economicamente responsivo independentemente das promessas que realizou na campanha eleito-ral — com os olhos voltados para as próximas eleições. Entre os indi-cadores econômicos capazes, em tese, de impactar a satisfação com a democracia, foram levantados o crescimento econômico e a inflação do ano23.

Foram rodadas duas regressões múltiplas (dois passos) para um total de 40 mandatos, conforme a Tabela 7, abaixo.

A satisfação dos cidadãos latino-americanos com a democracia — e, por dedução, o consentimento com o sistema político — possui as-sociação com a congruência programática dos mandatos presidenciais. Quando considerada sozinha (passo 1), o modelo possui uma capaci-dade de explicar 18% da variação da satisfação com a democracia observada. A inclusão do desempenho dos mandatos em termos de crescimento econômico e inflação melhoram a previsão do modelo para 25% da variação da satisfação com a democracia.

coberta das razões básicas pelas quais os homens consentem e deixam de consentir com o poder, válida em qualquer lugar, em qualquer momento, seria um feito incrível. Estaria próxima de explicar a própria natureza das sociedades humanas. Ao compa-rar a variação da satisfação com a democracia em cada país, evita-se comparar ní-veis estruturalmente diferentes. Em relação às dúvidas sobre ao que se refere esta satisfação, nos limites desta pesquisa é relevante saber se e o quanto ela refere-se à representação programática.

23 Outras políticas com possível impacto — como o desemprego, a distribuição de ren-da, o gasto governamental — não foram incluídos considerando o pequeno número de casos do modelo. Em testes individuais, estes fatores não mostraram maior asso-ciação com a satisfação com a democracia do que o crescimento econômico.


Tabela 7

Resumo do Modelo de Satisfação com a Democracia

B Std. Er. Beta

Passo 1 Constante ..................................... -8,47 3,03 Congruência Programática .......... 10,99 3,78 0,42** Passo 2 Constante ..................................... -9,49 3,10 Congruência Programática .......... 8,89 3,88 0,34* Crescimento Econômico .............. 0,55 0,30 0,28*** Inflação ........................................ 0,05 0,16 0,05

NOTA: Número de casos: 40 mandatos. Passo 1 R2 = 0,18 (p<0,01). Pas-so 2 R2 = 0,25 (p<0,05). ∆R2=0,07. **p < 0,01. *p<0,05 ***p = 0,07.

O efeito da congruência programática, estatisticamente significati-

vo, é da importância na qual um mandato 1% mais congruente corres-ponde a um crescimento médio de 0,17% na satisfação com a demo-cracia24. A variação no crescimento econômico apresentou uma signifi-cância de somente 93% de confiança. Se fosse levado em considera-ção, seu efeito seria de aumentar em 0,55% a satisfação na democra-cia para cada 1% de variação no crescimento econômico.

A visão por mandato fortalece a percepção de que existe uma re-lação entre a realização da congruência programática e a variação posi-tiva da satisfação com a democracia. Não seria, entretanto, espúria esta relação? O desempenho da satisfação com a democracia pode estar respondendo à variação de um elemento diferente da congruên-cia — ao que os governos estão fazendo, à adoção de uma política específica, não ao fato de estarem cumprindo suas promessas eleito-rais.

Para verificar esta possibilidade foram rodadas correlações entre a satisfação com a democracia e os dois componentes da congruência programática: a ideologia programática do presidente (I.IDEO) e o indi-cador de posição ideológica das ações do governo no mandato (I.EXEC.M). O resultado está na Tabela 8.

24 Variação de 1 (50%) na Congruência Programática refere-se à variação de 8,89% na

satisfação com a democracia.


Tabela 8

Correlações com Satisfação com a Democracia

SATISFAÇÃO COM A DEMOCRACIA

CASOS (MANDATOS)

Ideologia do presidente ..................... -0,39** 40 Ação governamental .......................... -0,16 40

NOTA: Variáveis SATISF.M, I.CONGR.M.P, I.IDEO, I.EXEC.P.MAND. ** Spear-man’s rho p < 0,01.

As correlações mostram que existe uma relação de força média e

significativa entre a ideologia do presidente e a satisfação com a demo-cracia. A melhora na satisfação com a democracia está associada à eleição de presidentes com programas de governo de esquerda. A cor-relação do índice de ação governativa também apresta sinal negativo, ou seja, governos mais à esquerda associados com melhor desempe-nho da satisfação com a democracia, no entanto tal relação não é esta-tisticamente significativa.

A correlação notada com a ideologia do presidente (I.IDEO), indica que a satisfação com a democracia pode estar respondendo para a congruência programática (supondo a inferência causal) enquanto apresentação de um tipo específico de programa de governo, no caso de esquerda. Refletiria, neste sentido, o discurso programático do pre-sidente e não a congruência propriamente dita.

A força mais importante da ideologia sobre a ação governativa pa-rece indicar que o efeito na satisfação decorre mais do discurso, do programa, do que propriamente das políticas públicas adotadas. Pode ser que os cidadãos da América Latina tenham recebido com entusias-mo os governos de esquerda eleitos nos anos 2000. A satisfação com a democracia responderia, portanto, ao entusiasmo da mudança política. Evidentemente, tal interpretação exigiria um aprofundamento maior.

No momento, é importante investigar em que medida a variação da satisfação com a democracia responde à congruência programática ou, apenas, aos programas de governo mais esquerdistas (ou seja, aos presidentes progressistas que venceram eleições presidenciais nos anos 2000).

Para averiguar esta possibilidade, a Tabela 9, abaixo, apresenta a variação média da satisfação com a democracia por nível de congruên-


cia programática (baixo, médio, elevado) e por ideologia programática do presidente (esquerda e direita).

Tabela 9

Variação média da Satisfação com a Democracia, por nível de Congruência Ideológica, 40 mandatos, América Latina — 1998-2012

CONGRUÊNCIA IDEOLÓGICA

Baixa < 0,72

Média > 0,72 e < 0,88

Elevada > 0,88

Todos os Níveis

Esquerda ............. -3,82 (2) 1,95 (7) 1,76 (9) 1,21 (18) Direita .................. -2,67 (9) -0,44 (7) 1,65 (6) -0,78 (22) Todos ................... -2,88 (11) 0,75 (14) 1,71 (15) 0,11 (40)

NOTA: 40 casos, entre parênteses número de casos. Variáveis I.IDEO (esquerda < 0,00; direita => 0,00), CONGR.M.P, conforme faixas assinaladas.

A tabela mostra que tanto presidentes eleitos com programas de

esquerda quanto de direita, se realizam baixa congruência programáti-ca, observam o declínio da satisfação com a democracia em seus paí-ses. Da mesma forma, tanto presidentes de esquerda quanto de direita, se realizam elevada congruência programática, observam a elevação da satisfação com a democracia entre os cidadãos.

A principal diferença reside no nível de congruência médio: a mé-dia dos 18 governos de esquerda aponta para elevado crescimento da satisfação com a democracia, enquanto entre os 22 mandatos de direita observa-se queda da satisfação.

Portanto, a ideologia do presidente não parece desempenhar um papel independente do desempenho do governo sobre a satisfação com a democracia, ao menos se considerando os valores médios, mí-nimos e máximos25. Ou seja, a congruência programática possui uma relação com a satisfação com a democracia independente da ideologia programática dos presidentes.

25 Os valores mínimos da satisfação com a democracia para mandatos de esquerda

são, respectivamente ao nível de congruência programática baixo, médio e alto: -11, -9, -4; para mandatos de direita: -15, -6, -2. Os valores máximos para esquerda são: 3, 7, 6; para direita: 5, 3, 7. Mantêm-se a consistência do que observou com as médias, com as ressalvas de que o melhor desempenho da satisfação entre os partidos de esquerda ocorre em um mandato de congruência intermediária; e o pior desempenho de um mandato de direita em um mandato de média congruência. Estes parecem ser detalhes menores.


Ocorre que os presidentes de direita realizaram um número muito superior de mandatos com baixa congruência ideológica, se comparado com os presidentes de esquerda. Além disso, a ideologia dos mandatos presidenciais tornou-se mais esquerdista ao longo dos anos 2000.

Portanto, mandatos de direita e de esquerda realizam-se em con-textos diferentes. Do ponto de vista substantivo, podem existir relações entre o aumento ou a reconstrução, após as reformas neoliberais, da capacidade do estado em prover políticas de bem-estar e a variação com a satisfação com a democracia. A investigação desta possibilidade demandaria outros esforços de pesquisa.

O que é importante frisar é o fato de que tanto mandatos de presi-dentes de direita quanto de esquerda podem observar o crescimento da satisfação com a democracia no seu decurso. Quando desempenham elevada congruência programática, a elevação média da satisfação com a democracia em mandatos de esquerda e de direita é expressi-vamente próxima: 1,76% e 1,65%, respectivamente. Isso fortalece a intepretação de que a satisfação com a democracia possui uma relação com a congruência ideológica ou programática independente da orien-tação ideológica dos presidentes.

4.4 Representação, responsividade e

consentimento com a democracia Congruência ideológica e crescimento econômico (em conjunto

com a inflação) parecem interagir como explicações possíveis para a satisfação com a democracia. Observou-se que ao considerar cresci-mento e inflação, além de congruência ideológica, o modelo aumentou sua capacidade de explicar o fenômeno de 18% para 25%.

Crescimento econômico pode ser considerado uma proxy para a responsividade econômica durante os mandatos presidenciais. Um presidente preocupado com sua reeleição ou com a manutenção da Presidência com seu partido tenderá a adotar as melhores políticas econômicas possíveis, com o objetivo de obter o maior crescimento econômico.

Esta é uma visão ampla da responsividade como prestação de contas, que se diferencia de uma visão mais estreita de responsividade como cumprir promessas. Na representação enquanto cumprir promes-


sas, os eleitos encontram-se investidos de um mandato pelas eleições. Nesta pesquisa, considera-se esta investidura como o conjunto de pro-postas apresentadas nos programas de governo das candidaturas pre-sidenciais. Verificou-se que mandatos presidenciais programaticamente congruentes — ou seja, presidentes que cumprem o que prometem — estão associados a uma variação positiva da satisfação com a demo-cracia.

O crescimento econômico pode ser considerado um indicador da responsividade do mandato para com os cidadãos: um governo que adota as melhores políticas possíveis para aumentar o bem-estar geral. O governo que age responsivamente não necessariamente age em representação dos eleitores pelo viés programático. As melhores políti-cas possíveis para garantir o crescimento econômico podem ser, even-tualmente, opostas ao programa de governo do presidente eleito. Pode-se esperar que o consentimento democrático dos cidadãos (mensurado pela satisfação com a democracia) aumente quando o governo é res-ponsivo neste sentido mais amplo.

Contudo, se não for programaticamente representativo, corre-se o risco de diminuir o consentimento dos cidadãos que majoritariamente votaram esperando determinadas políticas e não outras. Da mesma forma, um governo programaticamente representativo, mas não res-ponsivo, que se esforça em cumprir seu programa de governo mesmo que ele se mostre prejudicial aos cidadãos, deve ter dificuldades em garantir o consentimento democrático.

A associação do crescimento da economia com a variação da sa-tisfação com a democracia, como sublinhado na seção anterior, não se mostrou robusta. Inobstante, este é o indicador mais amplo sobre o desempenho da economia em um mandato. Por esta razão é adequado adotá-lo para continuar a investigação sobre as causas do aumento e queda da satisfação com a democracia na América Latina, ao lado da congruência ideológica.


Quadro 3

Distribuição de Mandatos por nível de Crescimento Econômico e Congruência Programática, com indicação de variação da Satisfação com a Democracia,

América Latina — 1998-2012

Cre

scim

ento

Eco

nôm

ico

(Res

pons

ivid

ade)

Ele

vado

PA-PCD (-3,6) RD-PLD3 (-4,3) CO-1CO1 (4,6)

Média: -1,1

AR-FPV1 (5,1) EQ-PAIS2 (6,8) PE-APRA (1,4) PE-PP (1,3) CH-RN (-5,7) EQ-SP (-1,1)

Média: 1,3

AR-FPV2 (6,2) PA-PRD2 (5,4) RD-PLD2 (2,0) UR-FA1 (6,9) UR-FA2 (-3,9)

Média: 3,3

Méd

io

BO-MAS2 (-10,9) CR-PUSC (-3,1) NI-PLC (0,1) BR-PT2 (3,3)

Média: -2,6

BR-PT1 (3,7) CR-PLN1 (5,8) EQ-PAIS1 (4,2) GU-GANA (1,6) CR-PLN2 (-9,3) VE-MVR3 (-2,7)

Média: 0,5

BO-MAS1 (6,3) CH-CONC/PPD (2,0) CO-1CO2 (2,0) NI-FSLN (2,8) VE-MVR2 (0,5)

Média: 2,7

Neg

ativ

o -

Bai

xo AR-UCR (-14,7)

UR-PC (-4,5) ES-ARENA (0,4) ME-PAN1 (1,1)

Média: -4,4

ME-PAN2 (-4,0) BO-MNR (3,3)

Média: -0,3

BR-PSDB2 (-1,0) CO-PC (-3,3) ES-FMLN (-0,9) GU-UNE (-2,1) CH-CONC/PS (2,6)

Média: -0,9

Baixa Média Elevada

Congruência Ideológica (Representação)

NOTA: Número de casos: 40. Crescimento econômico: ECO.M, Congruência programáti-ca: I.CONGR.P.M, Satisfação com a democracia: SATISF.M. Para fontes, conferir Apên-dice A.2. I.CONGR.P.M e ECO.M foram divididas em três grupos iguais para formar os níveis.

O Quadro 3, acima, mostra a distribuição de 40 mandatos presi-

denciais da América Latina no cruzamento entre três níveis de cresci-mento econômico (negativo/baixo, médio e elevado) e de congruência programática (baixa, média e elevada), resultando em nove casas. En-tre parênteses, ao lado do código do mandato, encontra-se a variação ocorrida na satisfação com a democracia durante o referido mandato. O


quadro também apresenta as médias da variação da satisfação com a democracia para cada um das nove casas.

Observa-se, conforme as médias, que governos que obtêm maior crescimento econômico e são mais programaticamente congruentes tendem a obter o aumento da satisfação com a democracia.

A maior média obtida (3,3) encontra-se, justamente, na casa de crescimento econômico elevado e congruência programática elevada.

Em segundo lugar, a casa que cruza crescimento econômico mé-dio e congruência elevada obteve uma variação média na satisfação com a democracia de 2,7.

Em terceiro lugar, a casa de crescimento econômico elevado e congruência média obteve 1,3 de variação média na satisfação com a democracia.

A última casa com aumento da satisfação com a democracia (0,5) é a do cruzamento entre crescimento econômico médio e congruência programática média. Estas casas estão hachuradas no Quadro 3.

Em todas as outras situações, em que se observou crescimento econômico negativo/baixo ou congruência programática baixa, a satis-fação com a democracia média caiu (variação negativa).

A casa que cruza crescimento negativo/baixo e congruência baixa é a que apresenta maior queda na satisfação com a democracia média, na ordem de -4,4.

Ainda com crescimento econômico negativo/baixo, na casa com congruência média a variação com a satisfação com a democracia é de -0,3 (embora nesta casa existam apenas dois casos); entre os manda-tos com elevada congruência programática a variação média da satis-fação com a democracia é de -0,9.

Com congruência programática baixa e crescimento econômico médio, a satisfação com a democracia varia -2,6; com crescimento econômico elevado varia -1,1.

Portanto, todos os cruzamentos que contam com crescimento econômico negativo/baixo ou baixo desempenho da congruência pro-gramática revelam taxas médias negativas de satisfação com a demo-cracia. Todos os cruzamentos que possuem ao menos níveis intermedi-ários de crescimento e congruência (ambos em conjunto) revelam taxas positivas de satisfação com a democracia.

Para descobrir se considerar crescimento econômico e congruên-cia programática oferece uma explicação melhor para a variação da


satisfação com a democracia do que a congruência sozinha, foram realizados dois testes de qui-quadrado de Pearson.

Ambos mostraram significância estatística, tanto o teste conside-rando apenas congruência [x2(1)=6,14 (p<0,05)], quanto o teste consi-derando congruência/crescimento [x2(1)=10,10 (p<0,01)].

Baseado no risco relativo, entre os mandatos que realizam con-gruência ideológica média ou elevada existe 7,42 vezes mais chances de se observar uma variação na satisfação com a democracia elevada, do que nos mandatos com baixa congruência.

Tomando o cruzamento entre crescimento econômico e congruên-cia ideológica, os mandatos que realizam congruência média ou eleva-da e, ao mesmo tempo, possuem crescimento econômico médio ou elevado (parte hachurada do Quadro 3) possuem 9,35 vezes mais chances de obter variação elevada na satisfação com a democracia do que aqueles com baixa congruência ou crescimento baixo/negativo (parte não hachurada do Quadro 3).

Portanto, a força da explicação que conjuga crescimento e con-gruência é melhor do que considerar apenas a congruência ideológica, sendo a estatística mais consistente26.

Isto permite inferir que considerar conjuntamente o nível de con-gruência programática e a variação no crescimento econômico ajuda a compreender melhor a satisfação com a democracia na América Latina da primeira década do século XXI.

É verdade que nem todos os mandatos com crescimento econô-mico médio/elevado e congruência econômica média/elevada (casas hachuradas) garantiram o aumento da satisfação com a democracia. Os mandatos da RN no Chile, do SP no Equador, o segundo mandato da FA no Uruguai, o segundo da PLN na Costa Rica e o terceiro do MVR/PSUV na Venezuela observaram a queda da satisfação com a

26 Por segurança, também se verificou que a associação congruência/crescimento é

mais abrangente do que apenas o crescimento econômico. Considerando apenas a relação entre crescimento econômico (em dois níveis: negativo/baixo e médio/alto) e a variação da satisfação com a democracia (negativa/baixa e elevada), o teste de qui-quadrado é significativo – x2(1)=6,14, p<0,05, mas também é menos potente do que para o conjunto congruência/crescimento. Possivelmente, em um mandato cujo cres-cimento econômico é médio ou elevado existem 7,37 vezes mais chances de se ob-servar variação positiva elevada da satisfação com a democracia, do que em um mandato com crescimento econômico negativo/baixo.


democracia, em que pese o desempenho positivo tanto no crescimento econômico quanto na congruência programática.

Estes cinco casos representam 22% dentre os mandatos situados na parte hachurada, sendo que 78% revelaram variação da satisfação com a democracia consistente com o desempenho econômico e na congruência ideológica.

Todos os mandatos em que a satisfação com a democracia cres-ceu mais de 5,0 encontram-se entre estes casos: o primeiro e segundo mandato da FPV na Argentina, o segundo mandato do PAIS no Equa-dor, o segundo mandato do PRD no Panamá e os primeiros mandatos da FA no Uruguai, do MAS na Bolívia e do PLN na Costa Rica.

Por outro lado, em diversos mandatos ocorreu a elevação da satis-fação com a democracia, em que pese o desempenho fraco na econo-mia e/ou na congruência programática (não hachurado). Nesta situação encontram-se o mandato interrompido da MNR na Bolívia, o segundo mandato do PT no Brasil e do PS (Concertacion) no Chile. Com varia-ção também positiva na satisfação com a democracia, porém mais bai-xa, encontram-se o Primero Colombia e do PAN no México, o PLC da Nicarágua e a ARENA de El Salvador.

Estes sete mandatos correspondem a 39% dos governos que se encontram nos quadrantes de crescimento econômico negativo/baixo e/ou congruência programática baixa. Os outros 11 casos (61%) apre-sentaram queda na satisfação com a democracia.

Esta investigação mostra que governos que são ao mesmo tempo programaticamente representativos (cumprem seus programas de go-verno) e economicamente responsivos (oferecem crescimento econô-mico) são geralmente capazes de garantir o aumento do consentimento com a democracia no curso de seus mandatos.

Entretanto, se o governo não for economicamente responsivo, provavelmente não será capaz de garantir o consentimento democráti-co mesmo se for programaticamente representativo — a única verda-deira exceção observada foi o mandato do PS no Chile (Michelle Ba-chelet), considerando que o presidente pelo MNR na Bolívia acabou renunciando.

Mesmo governos com responsividade econômica intermediária fa-vorecem o consentimento com a democracia, caso sejam também pro-gramaticamente representativos: isto é o que mostra a variação na linha de crescimento econômico médio, em especial na casa cruzada com


congruência elevada, que não registra nenhum caso de perda de con-sentimento democrático.

Os mandatos do Primero Colombia (Álvaro Uribe) e o segundo go-verno do PT no Brasil (Lula da Silva) mostram que é possível existir aumento significativo do consentimento com a democracia quando o governo possui responsividade econômica, mesmo não sendo progra-maticamente responsivos.

A existência de um caso claramente fora das expectativas — se-gundo governo do FA no Uruguai (José Mujica) — mostra que a satisfa-ção com a democracia responde a outros fatores que não a responsivi-dade econômica e a representação programática. Entretanto, este caso específico de acentuada queda na satisfação com a democracia ocorre no mandato seguinte ao de maior crescimento do indicador dentre to-dos os analisados. Pode especular, nesse sentido, uma acomodação da satisfação com a democracia após o primeiro mandato da FA.

De qualquer forma, é possível que o consentimento aumente, mesmo com baixa responsividade e baixa representação. Ou pode ser que ele enfraqueça, mesmo com alta responsividade e alta representa-ção. Este comportamento contra intuitivo é o que apresenta um total de 12 dos 40 mandatos (30%). Mas em sua grande maioria — 28 casos (70%) — o comportamento do consentimento democrático foi compatí-vel com a responsividade econômica e a representação programática realizada nos mandatos presidenciais da América Latina.

4.5 Resultados das promessas e da prestação

de contas Na realidade do presidencialismo da América Latina, as visões da

democracia estabelecida pela representação programática e pela pres-tação de contas não costumam ser antagônicas. Como se mostrou na última seção, os presidentes latino-americanos que cumprem suas promessas eleitorais mais provavelmente verão, no curso de seus mandatos, aumentar a satisfação dos cidadãos com a democracia se também promoverem crescimento econômico.

Mandatos ao mesmo tempo responsivos economicamente e re-presentativos programaticamente costumam garantir o consentimento dos cidadãos com a democracia. Os presidentes podem ser responsi-


vos, no sentido de entregar as melhores políticas públicas para o con-junto da sociedade e, ao mesmo tempo, ser representativos do conjunto de eleitores que escolheram suas propostas, seu programa de governo, nas eleições presidenciais.

Neste contexto, a representação programática não cumpre papel de menor importância. Até onde foi possível investigar, a relação entre representação programática e consentimento com a democracia mos-trou-se genuína. Na verdade, a representação programática investigada como congruência entre as posições ideológicas dos programas de governo e a ação nas políticas públicas está até mesmo mais claramen-te associada às variações na satisfação com a democracia do que o crescimento econômico.


Conclusão

Na introdução foi lançada a proposição de que políticos dispostos a fazer e cumprir promessas trazem para a democracia representativa um elemento de poder popular. As promessas criam compromissos sobre o futuro e permitem aos cidadãos (eleitores) uma decisão sobre a gestão dos negócios comuns — mesmo que o mandato não seja impe-rativo. Na América Latina recente, os programas de governo presiden-ciais são estas promessas.

Para que o binômio prometer e cumprir promessas torne as elei-ções significativas do ponto de vista da ação política, é necessário que ela seja consistente nestes dois momentos. No momento do prometer, eleições significativas são aquelas nas quais os eleitores podem esco-lher entre alternativas ideologicamente diferentes e historicamente con-sistentes. No momento do cumprir promessas, as eleições são signifi-cativas caso os políticos eleitos estejam dispostos a adotar suas pro-messas eleitorais como guias para sua ação no governo. Eles podem cumprir promessas específicas, mas o mais importante é que sua ação esteja conectada — não vinculada ou adstrita — à escolha majoritária que surgiu no momento eleitoral. Fechado o ciclo do prometer e cumprir promessas, o resultado é uma política qualitativamente melhor, capaz de justificar o consentimento dos cidadãos com a democracia.

A operacionalização da pesquisa passou pelas diversas etapas que ligam o prometer e o cumprir promessas. Para investigar quais foram as promessas feitas pelos candidatos à Presidência em 16 de-mocracias da América Latina durante a primeira década do século XXI foi desenvolvida uma abordagem de análise de conteúdo por asserções e construído um banco — o Banco de Asserções Programáticas. Esta investigação gerou um índice de posicionamento ideológico esquer-da/direita dos programas de governo (I.IDEO). O índice de ideologia, por sua vez, permitiu identificar a posição e traçar a trajetória ideológica de cada força política nas eleições presidenciais ao longo do período de pesquisa.

A representação programática no momento eleitoral é possível quando partidos e candidatos apresentam alternativas ideologicamente distintas e preservam sua consistência ideológica no tempo. O que não significa imobilismo ideológico, pois uma força política deve buscar ativamente adaptar-se aos interesses dos cidadãos. Os partidos e can-


didatos promovem mudanças ideológicas que visam atrair uma parcela majoritária do eleitorado, mas ao mesmo tempo devem se manter con-sistentes com suas histórias, suas imagens no passado.

No Capítulo 2 verificou-se a organização do espaço eleitoral dos 16 países da pesquisa em termos ideológicos. Constatou-se que, com a exceção da República Dominicana e, para um período mais recente, da Argentina, as disputas presidenciais latino-americanas contaram com diversidade ideológica entre as opções eleitoralmente viáveis. Nos de-mais países, em todas as eleições ou em eleições consecutivas foram disponibilizadas aos eleitores opções ideologicamente diversificadas. Isto pode indicar que os cidadãos da América Latina realmente pude-ram escolher entre opções programaticamente diferentes nas eleições presidenciais do período.

Também se procurou averiguar se as promessas eleitorais (pro-gramas de governo) possuem coerência histórica/ideológica. Observou-se que alguns sistemas partidários presidenciais latino-americanos são bastante fluídos, com novas alternativas em cada eleição, o que pode comprometer a coerência das opções apresentadas (especialmente no campo de direita). Ainda assim, em nenhuma ocasião nas mais de 50 eleições estudadas um partido trocou de posição ideológica com seus competidores em eleições subsequentes. Todas as eleições considera-das, raramente um partido trocou de posição ideológica com seus com-petidores. Isto indica que as opções partidárias duradouras possuem consistência ideológica.

A investigação sobre o comportamento ideológico nos sistemas partidários das eleições presidenciais na América Latina da primeira década do século XXI permite afirmar que os cidadãos puderam esco-lher entre diferentes pacotes de políticas públicas e que estes pacotes são ideológica e historicamente consistentes com os partidos que os defendem. Desta forma, as eleições presidenciais latino-americanas, em geral, possuem os atributos de alternativas e consistência necessá-rios para estruturar o momento do prometer da representação progra-mática.

No Capítulo 3 buscou-se descobrir se os presidentes eleitos cum-prem o que prometem, ou seja, tomam suas promessas eleitorais como ponto de partida para conduzir a ação governativa. Para avaliar o com-portamento dos presidentes durante seus mandatos foi utilizado o Index of Economic Freedom, mantido pela The Heritage Foundation/The Wall


Street Journal. Foram testadas duas visões sobre o cumprimento das promessas eleitorais: a congruência em temas específicos (seis áreas de políticas públicas) e a congruência ideológica (esquerda/direita).

Na primeira visão, constatou-se que 51% das promessas de políti-cas públicas realizadas são realmente cumpridas, 41% são traídas (os governos fazem o contrário do que haviam prometido) e 8% são aban-donadas (os governos mantêm o status quo na área específica, embora tenham prometido alterações).

A segunda visão sobre o cumprimento das promessas — con-gruência programática — mostrou maior capacidade de explicar a ação governamental. Em testes de correlações, mesmo as políticas específi-cas estão mais relacionadas ao indicador geral de posicionamento ideo-lógico do que à posição do programa em cada política específica.

Por meio de uma regressão, descobriu-se que o programa de go-verno do presidente permite explicar 28% da variação na política públi-ca dos governos latino-americanos. Pode-se interpretar este dado como confirmação de que os programas de governo possuem uma relação com as políticas públicas adotas pelos presidentes na América Latina. Ou seja, os presidentes realizam representação na medida em que seus governos são ideologicamente orientados pelo discurso programá-tico apresentado nas eleições.

Como destacado, alguns autores consideraram a representação programática — fazer e cumprir promessas — inviável, pois os gover-nantes devem preferir as melhores políticas públicas possíveis, inde-pendente de seus compromissos eleitorais. Sob esta visão, o voto não possui capacidade de controlar o futuro, mas apenas de julgar os go-vernos do passado. O argumento defende que governantes podem ser responsivos aos eleitores que os julgarão no futuro, mas não ideologi-camente responsáveis perante as promessas eleitorais que realizaram.

A contradição entre as visões da representação como prestação de contas (responsividade em sentido amplo, ao conjunto dos cidadãos indistintamente) e representação programática (responsividade consi-derando as preferências manifestadas no momento eleitoral) foi coloca-da à prova com o teste dos determinantes do consentimento com a democracia. Para operacionalizar tal conceito foi utilizada uma pergunta sobre a satisfação com a democracia da pesquisa Latino Barômetro. Verificou-se que o consentimento (satisfação) com a democracia res-ponde à representação (congruência) programática: a variação da con-


gruência, sozinha, explica 18% da variação observada na satisfação com a democracia. Desta forma, a representação programática, cumprir com as promessas eleitorais, possui uma relação com a satisfação dos cidadãos com a democracia.

A outra inferência sobre o consentimento democrático defende que ele responde ao bem-estar provido pelo sistema — os interesses dos cidadãos em sentido amplo. Assim, testou-se a associação consenti-mento democrático e crescimento econômico (como indicador de um governo responsivo em sentido amplo, na visão da representação como prestação de contas). Considerando que os temas investigados na análise dos programas de governo focam-se na política econômica e que o crescimento econômico é um objetivo em tese desejado por to-dos os presidentes, a variação do crescimento do PIB parece um bom indicador da responsividade de um governo.

Procurou-se verificar, assim, o efeito compósito das duas visões da representação. Ou seja, qual a variação quando presentes ambas (representação programática e responsividade em sentido amplo) e quando uma ou ambas estão ausentes. Nos mandatos presidenciais que realizam os mais altos níveis observados de congruência progra-mática e, concomitantemente, os mais altos níveis observados de cres-cimento econômico, observa-se também elevado crescimento médio da satisfação com a democracia. Por outro lado, se ausentes crescimento econômico (desempenho baixo ou negativo) ou congruência programá-tica, então o mandato presidencial mais provavelmente irá obter um resultado baixo ou negativo na variação da satisfação com a democra-cia.

Como se destacou na introdução, uma das fontes do consentimen-to democrático pode ser compreendida como o reconhecimento pelos cidadãos de sua própria capacidade de agir politicamente dentro do marco institucional da democracia. Ou seja, a percepção de que a deci-são política e o ato de votar possuem um reflexo sobre a ação dos re-presentantes, sobre as políticas públicas e, em última instância, sobre as escolhas que organizam um futuro por todos compartilhado.

O consentimento democrático, segundo este ponto de vista, está relacionado com a capacidade do sistema político em gerar acordos majoritários sobre o destino comum dos cidadãos. Neste sentido, a representação programática é uma oportunidade de liberdade política na democracia liberal. Esta observação revela uma importante questão


para a qualidade da democracia — ou, mais propriamente, para a qua-lidade da representação democrática. Atualmente, a avaliação da de-mocracia está focada em seus aspectos formais, nas garantias de li-berdade e de igual participação.

Como atesta Powell (2009, p. 672), a agenda de pesquisa sobre a correspondência entre as promessas eleitorais e as políticas públicas encontra-se em um estágio de desenvolvimento inicial. Este aspecto substantivo da democracia, no sentido de desvelar os conteúdos da representação, parece relevante como critério adicional de avaliação da qualidade da democracia. Ou seja, se os processos democráticos, além de livres, inclusivos, abertos à contestação e à participação, ainda são capazes de agregar interesses de maneira condizente não apenas com os interesses abstratos, mas também com as preferências e opiniões dos cidadãos.

De acordo com Pitkin (1968), este é o paradigma normal da boa representação política. Nada impede a mudança de curso, quando o representante julgar ser esta a atitude adequada aos interesses dos representados. Nesses casos a decisão de descumprir as promessas deveria ser publicamente justificada pelo representante. A qualidade da representação política, em termos cotidianos, depende da observação não apenas dos interesses, mas também das opiniões dos cidadãos. Quando a decisão do voto, manifestação da preferência dos cidadãos, resolve-se no cumprimento das promessas eleitorais, então aquela decisão pode ser compreendida como ação política voltada à constru-ção do futuro comum; e a ação do representante, como representação de uma decisão original.

Após as discussões e investigações do presente livro, fazer pro-messas com o objetivo de articular os desejos comuns dos cidadãos e cumprir estas promessas como orientações para a ação do governo parece ser um caminho pelo qual se realiza a ação política coletiva nas democracias liberais. Não é muito, mas pode ser o suficiente para que os cidadãos tenham a oportunidade de decidir em conjunto. E, se esti-ver correta a constatação de que a representação programática é capaz de conectar os processos da cidadania e da política pública, então a democracia liberal pode ser compatível com a soberania popular.


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Apêndices

A - Banco de Asserções Programáticas O Banco de Asserções Programáticas é composto pelas seguintes va-riáveis, identificadas com o valor 0 (zero) para ausência e 1 (um) para presença, presentes nos programas de governo de eleições presiden-ciais da América Latina. CÓD. DESCRIÇÃO DA VARIÁVEL

V.01 Internacional: Diminuir barreiras comerciais com América Lati-na, Mercosul, Comunidade Andina (P)

V.02 Internacional: Diminuir barreiras comerciais com EUA, NAFTA, CAFTA, ALCA (P)

V.03 Internacional: Diminuir barreiras comerciais com outros países (P)

V.04 Internacional: Imperialismo (N), anti-ALCA, anti-EUA V.05 Internacional: FMI, BM: manter ou aumentar relações (P) V.06 Internacional: FMI, BM: interromper relações (N) V.07 Tributos: mais progressivos, menos regressivos (P) V.08 Tributos: aumentar sobre capital, riqueza, fortuna (P) V.09 Tributos: fiscalização, combate à evasão (P)

V.10 Tributos: diminuir sobre a produção/consumo (mais investimen-to, emprego) (P)

V.11 Tributos: diminuir sobre o capital (mais investimento, emprego) (P)

V.12 Privatização (P) V.13 Privatização: crítica, reverter (N) V.14 Nacionalização (P) V.15 Nacionalização: crítica, reverter (P) V.16 Livre mercado - valor da política interna (P) V.17 Neoliberalismo, liberalismo (N)

V.18 Eficiência administrativa, eficiência do governo, anti-burocracia (pró negócios) (P)

V.19 Economia mista (P) V.20 Propriedade social, cooperativas no sistema produtivo (P)

(continua)


CÓD. DESCRIÇÃO DA VARIÁVEL V.21 Socialismo (P) V.22 Propriedade, garantir (P) V.23 Propriedade, relativizar (P) V.24 Incentivos, subsídios: fiscais, tributários, para empresas (P) V.25 Incentivos, subsídios: fiscais, tributários, para empresas (N)

V.26 Investimento em infra-estrutura, transporte, energia, comunica-ção (P)

V.27 Planejamento econômico: função do governo (P)

V.28 Regulação do mercado: funcionar melhor, contra cartéis, mo-nopólios (P)

V.29 Regulação do mercado trabalho: aumentar, proteção do traba-lhador (P)

V.30 Regulação do mercado trabalho: flexibilização relações, livre negociação (P)

V.31 Regulação do mercado trabalho: fiscalizar aplicação das nor-mas (P)

V.32 Regulação do mercado financeiro, capital, bancos (P) V.33 Atuação no mercado financeiro, capital, bancos (P) V.34 Mercado financeiro, bancos privados (P)

V.35 Regulação de setores estratégicos (mineração, energia, recur-sos naturais) (P)

V.36 Atuação em setores estratégicos (mineração, energia, recursos naturais) (P)

V.37 Participação privada em setores estratégicos (mineração, ener-gia, recursos) (P)

V.38 Regulação: sistema produtivo, setor industrial (P) V.39 Atuação: setor produtivo, setor industrial (P)

V.40 Atuação no mercado financeiro, em setores estratégicos, no setor produtivo (N)

V.41 Economia: redução ou limitação do déficit orçamentário (P) V.42 Economia: superávit orçamentário (P) V.43 Economia: controle da inflação meta da política econômica (P) V.44 Economia: autonomia do Banco Central (P) V.45 Economia: corte/controle de gastos durante crises (P) V.46 Economia: poupança pública, reservas internacionais (P)

(continua)


CÓD. DESCRIÇÃO DA VARIÁVEL V.47 Economia: não intervenção na taxa de câmbio, moeda forte (P) V.48 Economia: investimento externo direto (P)

V.49 Economia: livre mercado, eliminar restrições ao comércio entre países (tarifas, cotas) (P)

V.50 Economia: controle, diminuição do gasto público (P)

V.51 Economia: pagamento da dívida, respeito aos contratos, cum-prir obrigações (P)

V.52 Economia: não pagamento da dívida (P)

V.53 Economia: dívida Externa, pública: auditoria, renegociação, revisão dos contratos (N)

V.54 Economia: superávit (N) - déficit orçamentário

V.55 Economia: controle da inflação meta da política econômica (N) - crescimento econômico

V.56 Economia: autonomia do Banco Central (N) V.57 Economia: intervenção na taxa de câmbio (P) V.58 Economia: investimento externo direto (N) V.59 Economia: crescimento baseado no mercado interno (P) V.60 Economia: gasto público, estímulo da demanda em crise (P) V.61 Economia: substituição de importações, protecionismo (P) V.62 Justiça social, desigualdade social (P) V.63 Redistribuição de renda, programa, política (P) V.64 Saúde - participação privada (P) V.65 Saúde - participação privada (N) regulação, limitação V.66 Educação - participação privada (P)

V.67 Educação - participação privada (N) redução, limitação, fiscali-zação

V.68 Previdência, aposentadorias - participação privada (P)

V.69 Previdência, aposentadorias - participação privada (N) redução, limitação, fiscalização

V.70 Reforma agrária (P) V.71 Latifúndio (N)


B - Construção da variável I.IDEO

�. �� =�� × + �� − �� × + ��

Onde : � = ∑ |�|�� Esquerda, peso simples (e): V.07; V.09; V.19; V.20; V.23; V.25; V.27; V.28; V.29; V.31; V.32; V.35; V.38; V.43; V.48; V.57; V.59; V.60; V.62; V.63; V.65; V.67; V.69; V.70. � = ∑ |�|�� Esquerda, peso dobrado (E): V.13; V.14; V.17; V.21; V.33; V.36; V.39; V.52; V.53; V.56; V.61; V.71. � = ∑ |�|�� Direita, peso simples (d): V.03; V.10; V.15; V.16; V.18; V.22; V.24; V.34; V.37; V.41; V.43; V.46; V.47; V.48; V.64; V.66; V.68. = ∑ |�|�� Direita, peso dobrado (D): V.02; V.05; V.11; V.12; V.30; V.40; V.42; V.44; V.45; V.48; V.50; V.51. � = � + � + � + � C - Construção das Categorias de Políticas Públicas

�� − � = 0; "#$. % ← 0;S�� − � > 0"#$. % ← ()*+,) ; �� − � <0"#$. % ← ()*+,+

Onde: � = ∑ |"#$. %�./�.01|; � = ∑ |"#$. %�234�/�1|56�756�7 Política Social (Pol.Soc) Esquerda: V.62; V.63; V.65; V.67; V.69. Total de variáveis: 5. Direita: V.64; V.66; V.68. Total de variáveis: 3. Política Comercial (Pol.Com) Esquerda: V.04; V.13; V.14; V.19; V.20; V.36; V.39; V.61; V.70; V.71. Total de variáveis: 10. Direita: V.02; V.03; V.12; V.14; V.37; V.49. Total de variáveis: 6. Política Fiscal (Pol.Fisc) Esquerda: V.07; V.08; V.09; V.25. Total de variáveis: 4. Direita: V.10; V.11; V.24. Total de variáveis: 3. Política de Gasto Público (Pol.GP) Esquerda: V.17; V.21; V.06; V.54; V.59; V.60. Total de variáveis: 6. Direita: V.05; V.41; V.42; V.45; V.46; V.50. Total de variáveis: 6. Política Financeira (Pol.Fin) Esquerda: V.32; V.33; V.52; V.53; V.58. Total de variáveis: 5. Direita: V.34; V.48; V.51. Total de variáveis: 3. Política Monetária (Pol.Mon) Esquerda: V.55; V.56; V.57. Total de variáveis: 3. Direita: V.43; V.44; V.47. Total de variáveis: 3.


Política de Regulação (Pol.Reg) Esquerda: V.27; V.23; V.28; V.29; V.31; V.35; V.38. Total de variáveis: 7. Direita: V.16; V.18; V.22; V.30; V.40. Total de variáveis: 5. D - Descrição e fonte das variáveis Observação: Todas as variáveis referentes a mandatos (por exemplo, I.EXEC.M) são referentes ao valor da média da variável referida nos anos que compõem cada mandato presidencial.

VARIÁVEL DESCRIÇÃO FONTE

ECONOMIA ECO.M

Crescimento do Produto Interno Bruto (anual %).

http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG

EMPREGO EMPREGO.M

População em idade ativa, 15+, empregada total (%) (modelado estimativa OIT).

http://data.worldbank.org/indicator/SL.EMP.TOTL.SP.ZS

EXE.Com EXE.Fisc EXE.Gas EXE.Inv EXE.Mon EXE.Reg

Variação no ano de: Liberdade de Comércio. Liberdade Fiscal. Gastos públicos. Liberdade de Investimento + Liberdade Financeira, dividi-do por 2. Liberdade Monetária. Direitos de Propriedade + Liberdade para fazer Negó-cios + Liberdade Trabalhista, dividido por 3.

http://www.heritage.org/index/download

EXP.GDP.V EXP.GDP.V.M

Despesa: pagamentos em dinheiro para as atividades operacionais do governo no fornecimento de bens e ser-viços.Variação anual.

http://data.worldbank.org/indicator/GC.XPN.TOTL.GD.ZS

GOV.FRAC

FRAC: probabilidade de que dois deputados escolhidos aleatoriamente na legislatura sejam de diferentes partidos.

http://go.worldbank.org/2EAGGLRZ40

(continua)



GOV.MAJ

MAJ: Margem de Maioria, fra-ção de assentos ocupados pelo governo. É calculado dividindo-se o número de assentos do governo (NUMGOV) pelo total de assentos.

http://go.worldbank.org/2EAGGLRZ40

I.CONGR I.CONGR.P

I.IDEO menos I.EXEC.COMP. Abrangência de I.CONGR so-bre a semelhança máxima de 100%.

Derivada de outras variáveis

I.EXEC

Índice de Posição Ideológica da Ação Governamental, calculado pela média da ação governa-mental nas políticas específi-cas. I.EXEC = (EXE.Com + EXE.Fisc + EXE.Gas + EXE.Mon + EXE.Inv + EXE.Reg)/6 I.EXEC.P: I.EXEC com varia-ção limitada em -5/5. I.EXEC.COMP: I.EXEC.P divi-dido por 5.

Derivada de outras variáveis http://www.heritage.org/index/download

I.IDEO Índice de Ideologia Programáti-ca. Ver Apêndice B.

Banco de Asserções Programáticas

INCO.20.V INCO.20.V.M

Variação percentual para o ano da Parcela de rendimentos absorvida pelos 20% mais po-bres.

http://data.worldbank.org/indicator/SI.DST.FRST.20

INFLACAO Inflação, preços aos consumi-dores (anual %).

http://data.worldbank.org/indicator/FP.CPI.TOTL.ZG Complementado: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/

(continua)



PROG.COM PROG.GASTO PROG.REG PROG.FINAN PROG.FISC PROG.MON PROG.SOC

Indicador da posição do pro-grama na política comercial, de gasto público, de regulação, financeira, fiscal, monetária e social. Ver Apêndice C.

Banco de Asserções Programáticas

SATISF.V SATISF.V.M

Variação percentual no ano do valor médio da soma das res-postas Muy satisfecho e Más bien satisfecho sobre a soma destas respostas mais No muy satisfecho e Nada satisfecho, da pergunta “Em general, ¿diría Ud. que está muy satisfecho, más bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (país)?”

http://www.latinobarometro.org/lat.jsp

Votação percen-tual

Votação percentual da candida-tura presidencial no primeiro ou único turno.

http://go.worldbank.org/2EAGGLRZ40 http://pdba.georgetown.edu/elecdata/elecdata.html

SECRETARIA DO PLANEJAMENTO, MOBILIDADE E · 2016. 5. 27. · secretaria do planejamento, mobilidade...

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