Segregação Sócio-Espacial Urbanae Intervenção Estatal: Uma abordagemgeográfico-social

abril/2012

Maria de Fátima S. Gottschalg

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Maria de Fátima S. Gottschalg Assistente Social, Mestre em Geografia e Doutoranda em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Contato: gottschalgfatima@uol.com.br

AUTORA

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ReSuMo

Seguindo o padrão global de urbanização, a distribuição espacial da população brasileira passou por significativa alteração nas últimas décadas. Como em várias outras partes do mundo, o processo de urbanização brasileiro mostrou-se acelerado, concentrador e segregador no que tange aos aspectos sócio-espaciais. O Censo Demográfico 2010 confirma a tendência crescente da população urbana e queda da população rural. Do total de 190.755.799 habitantes, 160.925.792, ou seja, mais de 84% da população brasileira reside em áreas urbanas, contra apenas 29.830.007 – cerca de 16%, na área rural. Outro fato evidente ao longo do processo de urbanização brasileiro é o fenômeno da metropolização. As 39 Regiões Metropolitanas (RMs), incluindo as Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), concentram mais de 55% da população urbana brasileira, cerca de 47% dos habitantes do país. Como fator resultante do processo de urbanização acelerado e concentrado vimos surgir e crescer paralelamente e da mesma forma um outro fenômeno: a segregação sócio-espacial aliada à concentração de pobreza. No que se refere aos aspectos sócio-espaciais, a desigualdade e a exclusão manifestam-se na ocupação de áreas impróprias e inadequadas à moradia, as denominadas favelas, Assentamentos Precários ou Aglomerados Subnormais localizados nas periferias, distantes do centro urbano; ou mesmo em zonas centrais, próximos a bairros valorizados pelo mercado imobiliário, mas em áreas de topologia imprópria à construção, em situação de risco geológico, desprovidas de infra-estrutura urbana básica e ambientalmente degradadas. As favelas surgem e se multiplicam como expressão física das contradições urbanas de uma sociedade concentradora, sendo o recurso de moradia das famílias de baixa renda quase que inevitável, somando-se aos cortiços e loteamentos clandestinos nas periferias dos grandes centros urbanos. Esta dissertação trata destas questões estudando o fenômeno da segregação sócio-espacial urbana sob uma perspectiva geográfico-social.

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Segregação Sócio-espacial urbana e Intervenção estatal: uma abordagem geográfico-social1

A urbanização é um fenômeno planetário e, segundo alguns autores, irreversível. O processo de urbanização brasileiro e, neste, a metropolização, provocou mudanças profundas não somente na demografia e na paisagem urbana, mas também na sociedade e no meio ambiente.

Dados censitários do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) mostram que a população urbana — que representava apenas 36% do total da população brasileira, em 1950, ultrapassou os 84% em 2010, um período de apenas sessenta anos, invertendo o quadro que se apresentava até meados do século XX, quando a maioria da população residia na área rural, o que se pode verificar no Gráfico 1.

1Texto adaptado da dissertação de mestrado da autora, intitulada: “O Fenômeno da segregação sócio-espacial urbana: uma abordagem geográfico-social”, defendida em julho/2011 junto ao Programa de Pós-Graduação em Geografia: Tratamento da Informação Espacial da PUCMinas.

Gráfico 1: Percentual da população urbana e rural do Brasil – 1950 - 2010 - Fonte: Elaboração da autora com dados disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

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Após os anos 1970 o processo de urbanização do país alcançou um novo patamar: o estágio da metropolização, com aumento considerável de áreas urbanas extensas abrigando milhões de habitantes em diversas cidades. Ao mesmo tempo em que o país se urbanizou, a população passou a aglomerar-se de forma concentrada nos espaços metropolitanos.

Resultado do Censo Demográfico 2010 apresenta 39 Regi-ões Metropolitanas (RMs), incluindo as Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs), onde residem mais de 55% da população urbana brasileira, cerca de 47% dos habitantes do país.

Os números mostram, ainda, que esta concentração se acentua na Região Sudeste. Se levado em consideração todas as sete Regiões Metropolitanas localizadas no Sudeste brasileiro - SP, RJ, BH, Grande Vitória, Campinas, Baixada Santista e Vale do Aço, o resultado demonstra 43.698.658 habitantes, ou seja, 49% (quase a maioria) da população metropolitana brasileira encontram-se concentrada nesta região.

O fenômeno da metropolização brasileira deve ser visto não apenas por uma questão de contigüidade espacial e adensamento populacional urbano, mas também pela conectividade na economia em rede e pela polarização econômica.

É importante destacar que as 15 maiores metrópoles do país são responsáveis pela maior parte da riqueza nacional, enquanto produção de 50,3% do PIB brasileiro. (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2010).

Por outro lado, é nas metrópoles onde se evidencia com maior vigor a pobreza urbana. A título de demonstração deste fato, estudos sobre a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), localizada na Região Sudeste do

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Brasil - a mais desenvolvida economicamente dentre todas as regiões, demonstram números expressivos que traduzem a metropolização da pobreza: em 1991, dentre a População Economicamente Ativa (PEA) moradora em favelas da RMBH, mais da metade – 51% ganhavam até 1 salário mínimo e 92,2% recebiam até 3 salários mínimos. (GUIMARÃES, 1999)

É a dupla face estabelecida pelo processo de urbanização brasileiro: concentração de riqueza e de pobreza, esta configurada pela segregação sócio-espacial instalada nas favelas e periferias das metrópoles, o que Lúcio Kowarick (1979) denominou de “espoliação urbana”.

A ocupação do espaço geográfico urbano brasileiro não se deu de forma socialmente justa e includente. O forte papel concentrador de oportunidades e riquezas das RMs, motivado pelo desenvolvimento econômico ali localizado, não resultou em que o conjunto das pessoas residentes se beneficiasse igualitariamente. Pelo contrário, a desigualdade e a exclusão se manifestaram de forma contundente e sob variados aspectos.

No que se refere aos aspectos sócio-espaciais, manifestam-se na ocupação de áreas impróprias e inadequadas à moradia - as denominadas favelas, Assentamentos Precáriosi ou Aglomerados Subnormaisii. Assentamentos localizados nas periferias, distantes dos centros urbanos; ou mesmo localizadas em zonas centrais, próximos a bairros valorizados pelo mercado imobiliário, mas em áreas de topologia imprópria à construção, em situações de risco geológico.

Além disso, nestas áreas é freqüente a inexistência de infra-estrutura urbana - serviços básicos como rede de esgoto, coleta de lixo e abastecimento de água; associada à irregularidade fundiária, à precariedade do transporte público e de equipamentos comunitários de atendimento social. Ao que se

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soma o permanente estado de insegurança físico-ambiental e, eventualmente, social. São territórios de concentração de pobreza, segregação espacial e exclusão socialiii, traduzindo a dualidade urbana: a cidade informal, contrapondo-se à cidade formal, esta recebedora dos benefícios da urbanização e do desenvolvimento: atendimento de bens e serviços em infra-estrutura básica e equipamentos públicos condizentes, legalidade fundiária, ambiente natural preservado.

Nestes territórios evidencia-se a iniqüidade do processo de desenvolvimento do país, a má distribuição da renda e a desigualdade da sociedade brasileira traduzidas no espaço urbano em situações diversas, dentre elas na ausência da cidadania. A este respeito merece destaque a reflexão de Júnior (2006):

[...] uma das principais expressões da pobreza no Brasil está relacionada à deteriorização das metrópoles [....] Se a cidade é o lugar por excelência do exercício da cidadania, materializado no acesso aos direitos sociais e coletivos, vemos que essa cidadania é negada à grande parte da população através de processos sociais onde se combinam segregação urbana e exclusão social [...] Com efeito, a pobreza urbana é a expressão mais perversa da ausência da cidadania. (JÙNIOR, 2006, p.34).

Ou, ainda, como denunciou o geógrafo Milton Santos, chamando a atenção para o fato de que a cidade em si, como relação social e materialidade humana, torna-se criadora da pobreza, tanto pelo modelo socioeconômico, quanto por sua estrutura física, que faz dos habitantes das periferias e favelas pessoas ainda mais pobres. A pobreza não é apenas o fato do modelo socioeconômico vigente, mas também do modelo espacial. (SANTOS, 2009).

As favelas surgem e se multiplicam como expressão física das contradições urbanas de uma sociedade concentradora, sendo o recurso de moradia das famílias de baixa renda quase que inevitável, somando-se aos cortiços e loteamentos clandestinos nas periferias dos grandes centros urbanos.

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Cabe aqui indagar de que forma são produzidas as desigualdades sociais levando à segregação do espaço urbano? Na tentativa de explicação, remetemos à Marques (2005) que aponta três fatores, a saber:

- A dinâmica econômica, o mercado de trabalho e a estrutura social em si;

- A dinâmica do mercado de terras, as ações dos produtores do espaço urbano e da produção de moradia;

- O Estado e as políticas públicas. (MARQUES, 2005, p.15).

A conjunção destes fatores – com presença ou ausência em maior ou menor grau, levaria à segregação sócio-espacial implicando na divisão do espaço urbano entre a “cidade formal” – dos integrados (os incluídos) e a ‘cidade informal” – dos não-integrados (os excluídos), explicitando a forma desigual com que o espaço é apropriado pelas classes sociais, notadamente nas metrópoles e cidades grandes. (LIBERATO, 2009 e MARICATO, 2003).

De forma geral, o termo segregação nos remete à noção de isolamento ou separação de grupos diferentes, que pode se manifestar de diferentes formas no espaço das cidades,

Figura 1: Favela da Rocinha, Rio de Janeiro (Brasil)Fonte: GROENENDIJK, Jos, 2011

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representando a separação de grupos com características semelhantes entre si de outros grupos com características distintas.

Segundo Kaztman (2007) “A segregação refere-se a processos de polarização e fortalecimento das distâncias sociais...” (KAZTMAN, 2007, p.320).

Neste sentido, e considerando os diversos fatores que levam à segregação espacial de populações, tais como os econômicos, políticos, religiosos e culturais, a abordagem adotada neste estudo refere-se à segregação residencial entendida como o grau de aglomeração de determinado grupo social em um dado território do espaço urbano, marcadamente constituído por população de baixa renda, tendo como principal fator o recorte econômico.

Baixa renda, fuga do aluguel, falta de oferta de imóveis e lotes populares, somados à ineficiência ou ausência de uma política habitacional pública, parecem ser as variáveis mais explicativas para que o estrato empobrecido da população encontrasse na favela a solução de moradia na cidade. Não é por outra razão que, embora inúmeras intervenções do poder público com remoções e retiradas forçadas de moradores, verificadas ao longo da história, o número de favelas cresceu num ritmo acelerado, abrigando números expressivos de habitantes urbanos morando em assentamentos precários, acarretando problemas complexos e de difícil enfrentamento por parte do poder público.

Marques (2005) procura apontar a relação entre segregação sócio-espacial urbana e políticas públicas, afirmando que as intervenções operadas pelo Estado não contribuíram para re-duzir de modo significativo o grau de isolamento entre os gru-pos sociais na metrópole de São Paulo, cidade objeto de seus estudos, embora alega ter havido investimentos no setor da

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educação e na provisão de infra-estrutura (MARQUES, 2005).

Assim, verifica-se que o Estado assistiu ao espantoso crescimento dos assentamentos precários, seja nas favelas ou em loteamentos clandestinos nas periferias urbanas, sem intervir de forma tempestiva e apropriada para estancar ou minimizar as carências da população de baixa renda relacionadas à falta ou inadequação de moradias e de infra-estrura básica nos grandes centros, tendo, portanto, grande parcela de responsabilidade na produção e reprodução da segregação sócio-espacial e desigualdades urbanas.

Há de se ressaltar, entretanto, que outra grande parcela de contribuição para formação dos assentamentos precários foi dada pelo mercado imobiliário, que torna o terreno em áreas urbanizadas e bem equipadas, inacessível à população de baixa renda.

Mas, mesmo que o Estado tenha uma cota de responsabilidade para com a formação e crescimento dos assentamentos precários, o Estado também pode parar ou mitigar esses efeitos, produzindo políticas ativas de integração sócio-espacial, tanto motivado – ou pressionado por movimentos sociais que o força a desenvolver políticas de combate à segregação e às desigualdades no espaço, quanto pelas escolhas políticas e aplicação de instrumentos de planejamento urbano. (MARQUES, 2005)

No que se refere à atuação do Estado frente à formação e consolidação das diversas formas de assentamentos precários nos grandes centros urbanos, a política adotada inicialmente, e que perdurou por um longo período, foi a de remoção. E não apenas das favelas, como também dos cortiços, tratando ambos até mesmo como caso de polícia, alvo de repressão, desmonte, erradicação do que era considerado como uma “mancha no tecido urbano”.

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No início do século XX, intervenções sanitária-urbanísticas seguidas por demolições de cortiços promovidas pelo poder público, constituíram um mecanismo de expulsão da população de áreas centrais das cidades, em especial, no Rio de Janeiro e em São Paulo e, mais tarde, utilizando de mesmo mecanismo para erradicar as favelas assentadas em áreas nobres ou de expressivo valor histórico-cultural pelo país afora.

Uma política que, na maioria das vezes, apresenta como premissa a “limpeza, harmonia e embelezamento” das áreas dotadas, na maioria dos casos, de completa infra-estrutura e serviços urbanos básicos, promovendo a expulsão dos moradores dos cortiços e favelas. Dos cortiços para as favelas, e destas para as periferias distantes: este era o roteiro básico dos moradores pobres das cidades, os excluídos dos benefícios da urbanização.

Movimento este que resultava no “efeito bumerangue”: a população expulsada sempre voltava para suas origens, fazendo com isto o aparecimento de novas áreas faveladas ou maior adensamento de outras não removidas dos centros urbanos. Ou seja, a política de desfavelamento acabava por constituir novas favelas ou aumentar as já existentes.

Somente mais tarde, na década de 80, com o agravamento da situação precária das populações faveladas que se avolumavam nos grandes centros e pela pressão dos movimentos populares reivindicatórios de melhores condições de moradia, momento em que o país vivenciava o processo de redemocratização, é que o Estado, aos poucos, foi reconhecendo e assumindo novas posturas frente às favelas. Percebe-se, portanto, que “parte significativa da mudança no tratamento da questão da favela deve-se, antes de tudo, a seu peso quantitativo em um contexto politicamente mais aberto.” (SILVA, 2002, p. 226).

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Assim, novas posturas municipais passam aos poucos a substituir as práticas de remoção e erradicação, via desfavelamento. Programas de urbanização de favelas surgiram pelo país afora, tornando-se uma prática usual para o tratamento dos assentamentos precários.

Dada a inflexão das políticas habitacionais no tratamento das invasões e a ação dos movimentos sociais de lutas pela moradia. A urbanização dos assentamentos, sempre que possível, torna-se política dominante. Aliada a isso, existe a consciência por parte do morador e do poder público, que a favela não é moradia transitória. Esse tipo de pensamento conduziu à busca de padrões adequados e legais para os assentamentos precários. Não mais a violência das remoções, nem a complacência do Estado. (PASTERNAK, 1997, p.17).

Observa-se que os programas de urbanização de favelas vão aos poucos assumindo destaque nas intervenções urbanas promovidas pelo Estado em âmbito nacional. Implementados, sobretudo, pelos municípios “disseminam-se ao longo da década de 90 em quase todas as grandes cidades do país” (CARDOSO, 2007, p. 229)

Inicialmente estes programas centravam-se na melhoria das condições físico-urbanísticas - condições habitacionais, infra-estrutura básica e na regularização fundiária. Mais tarde passam a associar o acompanhamento social das famílias, a participação comunitária e ações de política social, reforçadas pelos modelos imposto nos pacotes de financiamentos de organismos internacionais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o que implicou em agregar às intervenções físicas, ações direcionadas à redução da pobreza urbana. “A articulação entre ações de caráter social e de caráter urbanístico, permitiria assim uma territorialização das políticas sociais...”(CARDOSO, 2007, p. 233).

A partir de 2003, com a instituição do Governo Lula e a criação do Ministério das Cidades, a Política Nacional de

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Desenvolvimento Urbano passou a reforçar este tipo de intervenção estruturante e integrada em assentamentos precários, criando programas específicos com forte aporte de recursos financeiros para os Estados, Municípios e Distrito Federal, cujas fontes majoritariamente são do Orçamento Geral da União (não retornável) e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS (retornável). O que vem sendo reforçado até a presente data.

É recorrente a avaliação positiva sobre este tipo de intervenção pública em assentamentos precários no Brasil dentre os diversos autores que se ocupam do tema. O que é justificado, sobretudo, pela busca em efetivar de forma mais ampla e adequada a reabilitação física e a integração das favelas de forma mais efetiva com a cidade, rompendo, em certa medida, com as fronteiras que separam os territórios da cidade.

Figura 2 – Vista geral do Aglomerado da Serra, Belo Horizonte/MG. Implantação Programa Urbanização de Favela “Vila Viva”, da Prefeitura Municipal com recursos do Governo Federal.Fonte: Arquivo da autora, obtida junto à Cia. Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) –, 2010.

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Segundo Cardoso, 2007 “os efeitos positivos dessas ações sobre a melhoria da qualidade de vida das populações é inegável [...]. O sucesso da experiência brasileira vem transformando os programas locais em vitrines e em exemplos para outros países, na América Latina como na África...”, em que pese os limites e desafios existentes apontados pelo autor. (CARDOSO, 2007, p. 235)

Ou, ainda, como afirma Silva, 2002, referindo-se a um dos programas de urbanização de favelas implementados na cidade do Rio de Janeiro – o Favela Bairro: “... notável pelo seu escopo e pela sua aprovação social generalizada. Pessoalmente, creio que, de fato, ninguém em sã consciência poderia ser contrário a ele – e, neste sentido, participo da aprovação universal.” , ressalvadas as críticas que o autor faz quanto aos aspectos políticos do programa, entendendo que ficam excluídos os moradores e suas organizações do processo de decisão sobre a viabilidade e seleção das obras, baseadas apenas em aspectos de cunho técnico-financeiro. (SILVA, 2002, p.231)

Esta estratégia de intervenção pública territorializada, direcionada aos assentamentos precários, nos parece demonstrar a instauração de uma nova ordem: retirar a favela das pessoas e não as pessoas da favela, rompendo fronteiras sócio-espaciais entre território e cidade.

Implementada de forma estruturante e integrada, por agregar os aspectos físico-urbanísticos aos sociais, trás consigo elementos que favorecem a integração sócio-espacial urbana, contribuindo para minimizar a situação de segregação vivenciada pela população de baixa renda nos grandes centros urbanos do País.

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i Assentamentos Precários: terminologia adotada pelo Ministério das Cidades.ii Aglomerados Subnormais: denominação adotada pelo Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística.iii Termo definido pela autora neste trabalho por negação de direitos sociais

básicos, dentre eles o acesso à habitação urbana com cobertura de serviços públicos, infra-estrutura básica e legalizada sob o aspecto fundiário.

iv É um exemplo a Frente Nacional de Reforma Urbana, movimento popular iniciado em 1987. Em Belo Horizonte, são exemplos a UTP (União dos Trabalhadores da Periferia) criada em 1980, a FAMOBH (Federação das Associações de Moradores de Belo Horizonte), criada em 1983, o Movimento dos Sem Casa em 1985, a AMBEL (Associação dos Moradores de Aluguel de Belo Horizonte) em 1986. No caso específico das favelas as maiores reivindicações eram infra-estrutura básica, equipamentos de uso coletivo e regularização da posse.

Conselho Regional de seRviço soCial - CRess 6ª Região

Presidente: Leonardo David Rosa Reis

Vice-Presidente: Maíra da Cunha Pinto Colares

Primeira Secretária: Daisy Dias Lopes

Segundo Secretário: Gustavo Henrique Teixeira

Primeira Tesoureira: Marisaura dos Santos Cardoso

Segundo Tesoureiro: Marcelo Armando Rodrigues

Conselho Fiscal

Cristiano Costa de Carvalho

Darklane Rodrigues Dias

Renata Flávia da Silva

Suplentes

Alexandre Alves Ribeiros

Fabrícia Cristina de Castro Maciel

Helena Teixeira Magalhães Soares

Janaina Andrade dos Santos

Maria de Fátima Santos Gottschalg

Maria de Lourdes dos Santos Borges

Maura Rodrigues de Miranda

Wagner Maciel Silva

Waldeir Eustáquio dos Santos

Seccional Juiz de Fora

Coordenadora: Ana Maria Arreguy Mourão

Secretária: Raquel Mota Dias Gaio

Tesoureira: Helyene Rose Cruz Silva

Primeira Suplente: Patrícia Teixeira Groppo de Oliveira

Segunda Suplente: Antoniana Dias Defilippo Bigogno

Terceira Suplente: Beatriz Damasceno Touma

Seccional Montes Claros

Coordenadora: Rosilene Aparecida Tavares

Tesoureira: Juliana Davite Fernadino

Secretária: Sarah Edneli Leite Ferreira

Primeira Suplente: Larissa Mônica Sepúlveda

Segunda Suplente: Érika Liliane Ribeiro Paiva

Terceira Suplente: Carla Alexandra Pereira

Seccional uberlândia

Coordenadora: Flávia Maria da Silva Santana

Secretária: Vanda Aparecida Frameo Macedo

Tesoureira: Luana Gonçalves de Oliveira Souza

Primeira Suplente: Carmem Guardenho Maywald

Segundo Suplente: Renato Mateus de Santana

doCUMenTos esPeCiais

A série de Documentos Especiais do CRESS-MG tem como objetivo oferecer informações relevantes sobre Serviço Social, exercício profissional e políticas públicas sociais. Esses contribuem, sobretudo, com a direção social e crítica do Conjunto CFESS/CRESS em um cenário de profundas mudanças na sociedade brasileira e nos seus rebatimentos nas políticas públicas.

É nesse contexto que esperamos que esses materiais sejam importantes elementos de difusão dos conteúdos teóricos, políticos, éticos e técnicos que fundamentam o nosso projeto ético-político.