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2014 Diagnóstico Brasil 01 SÉRIE Unidades de Conservação no Brasil: A contribuição do uso público para o desenvolvimento socioeconômico 2014

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  • 2014

    DiagnsticoBrasil

    01SRIE

    Unidades de Conservao no Brasil:

    A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico

    2014

  • O Semeia uma instituio sem fins lucrativos que desde 2011 trabalha pela misso de transformar as reas protegidas em motivo de orgulho para todos os brasileiros. Acreditamos que essas reas podem ser fontes de riqueza para o Brasil, contribuindo para a gerao de oportunidades de lazer, emprego, renda e bem-estar para os brasileiros. A construo de parcerias do setor pblico seja com o setor privado empresarial ou com organizaes da sociedade civil, para aportar novos recursos e ferramentas para a gesto desses espaos, pode ajudar a tornar esse potencial uma realidade.

    A viso do Semeia ser referncia na articulao entre os setores pblico e privado para o desenvolvimento e aplicaes de modelos de gesto inovadores, que valorizem a conservao, o uso pblico e a sociodiversidade no entorno das reas protegidas, com foco em parques. Para isso, desenvolvemos e divulgamos contedo, difundimos melhores prticas, buscamos o engajamento com os setores pblico, privado, com os gestores desses espaos e com a mdia para dar visibilidade nossa causa. Tambm construmos projetos aplicados junto a governos municipais, estaduais e federais, para implementar, na prtica, modelos de gesto que promovam, a partir dessas reas, experincias inovadoras e oportunidades para a populao e para o Pas.

    Para saber mais, consulte: www.semeia.org.br

    Diretoria Executiva:Ana Luisa Da Riva

    Gesto e Produo de Conhecimento:Fernanda Aidar Caio Dias

    Comunicao e Engajamento:Edilaine de AbreuJoice Tolentino

    Administrativo:Lorena AssisEletheia Mendes

    Endereo: Rua Viradouro, 63 Conjunto 122 Itaim Bibi, So Paulo, SP CEP.: 04538-110E-mail: [email protected]

    Foto capa:Parque Estadual do Cristalino, Mato Grosso, Brasil - Carol Da Riva

    Autores desta publicao:Ana Luisa Da Riva (Semeia)Fernanda Aidar (Semeia)Celso Toledo (LCA/E2)Mrcio Pages (LCA/E2)Marco Laes (LCA/E2)Viviane Dutra (LCA/E2)

    Unidades de conservao no Brasil : a contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico / Instituto Semeia. So Paulo : Semeia, 2014. 53 p.

    1. Meio ambiente. 2. Reservas naturais - Brasil. 3. Poltica ambiental. 4. Conservao da natureza. 5. Unidades de Conservao. 6. Turismo. 7. Gesto Pblica. I. Instituto Semeia. II. Ttulo.

    CDU 504.06(81)

  • Instituto Semeia

    So Paulo/SP2014

    Unidades de Conservao no Brasil:A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico

    Srie Diagnstico Brasil | 01

    1a Edio

  • 2 | Unidades de Conservao no Brasil

    Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros, Gois, Brasil

    Carol Da Riva

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 3

    sumrioSumrio executivo 4Introduo 81. Panorama Brasil: desempenho recente e perspectivas 10 1.1 Estrutura do Sistema Nacional de Unidades de Conservao 10 1.1.1 Unidades de Conservao (UC): criao, grupos e categorias 10 1.1.2 Gesto e financiamento das UC 12 1.2 Evoluo das UC 13 1.3 Principais problemas enfrentados na gesto das UC 16 1.4 Avanos recentes na gesto e explorao das UC no Brasil 192. Panorama internacional: cenrios e perspectivas em pases de referncia 24 2.1 Estados Unidos 25 2.1.1 Estrutura do sistema 25 Yellowstone (NPS / USDI) 26 Crescent Moon Ranch (USFS / USDA) 27 2.2 Nova Zelndia 29 2.2.1 Estrutura do sistema 29 Parque Nacional de Tongariro (TNP) 30 Parque Nacional de Abel Tasman (ATNP) 31 2.3 Experincias internacionais: panorama geral 323. Impacto econmico das UC: potencial desperdiado e viso futura 33 3.1 Cenrio aderente realidade brasileira atual: explorao sustentvel em UC 35 3.2 Cenrio inspirado em experincias internacionais: potencial 41Concluso 46Lista de abreviaturas 48Referncias 49Bibliografia 52

    LanaRealce

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  • 4 | Unidades de Conservao no Brasil

    SumrioExecutivo

    O mundo vem protegendo reas extensas com dois objetivos: manter a biodiversidade e elevar a qualidade de vida dos indivduos. As metas e o meio so louvveis, mas, naturalmente, a simples demarcao de espaos no resolve os problemas. preciso investir para garantir que a proteo seja efetiva e os benefcios reais.

    Tipicamente, no entanto, faltam recursos mesmo em pases desenvolvidos. Nos pases em desenvolvimento, o problema essencial a baixa atratividade poltica de destinar recursos para algo cujos benefcios ocorrem em prazos longos e tendem muitas vezes a ser percebidos como de pouca relevncia para o dia a dia.

    O Brasil um dos grandes campees em delimitao de reas com a finalidade de proteo. Por intermdio das chamadas Unidades de Conservao (UC), os brasileiros teoricamente preservam o equivalente ao territrio de trs Franas. Na prtica, a situao bem menos espetacular do que sugere a comparao.

    Criar uma UC relativamente simples e gera dividendos polticos. Investir e mant-las so tarefas dispendiosas e de pouca visibilidade. O primeiro passo, portanto, muito mais comum do que os demais. A baixa prioridade conferida s UC manifesta-se de diversas formas, mas com um ponto em comum: escassez crnica de recursos muito maior do que a existente em pases de referncia.

    Atualizando dados de 2008, estima-se a existncia de um dficit oramentrio da ordem de 20% em relao ao que seria o montante mnimo necessrio para manter o conjunto de UC. A falta de recursos to restritiva que, muitas vezes, as UC no recebem investimentos mnimos para serem implantadas.

    Com o objetivo de gerar recursos, diversos pases tm incentivado atividades econmicas ambientalmente sustentveis nas reas protegidas com permisso para isso. Por exemplo, parte da receita obtida pelo turismo em parques revertida para a conservao e para as comunidades.

    Os estudos de casos cobertos pela literatura sugerem que as atividades econmicas so capazes de gerar benefcios socioeconmicos expressivos advindos da dinamizao de economias mais afastadas dos grandes centros caracterstica tpica das reas protegidas. Em muitos casos, a renda gerada pelas atividades suficiente para afastar as populaes da pobreza.

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 5

    O setor pblico no o agente mais adequado para explorar economicamente as reas protegidas e isso no ocorre apenas pela falta de recursos financeiros nos cofres. tpico que governos no tenham instrumentos gerenciais adequados para administrar atividades que requerem doses elevadas de agilidade, flexibilidade e criatividade sem mencionar a delicada questo dos incentivos.

    Em contexto semelhante, o atual governo brasileiro tem buscado o setor privado para dar conta do enorme dficit de infraestrutura do Pas. Trata-se de um avano que deve ser estendido para resolver os problemas das reas protegidas sempre que o caminho for permitido e aplicvel.

    Por outro lado, a conservao de reas protegidas tarefa com benefcios sociais que superam os benefcios privados. Os modelos adotados mundo afora envolvem arranjos mistos, por exemplo, pela concesso de atividades especficas dentro dos parques ou pela adoo de parcerias pblico-privadas.

    A ideia bsica trazer a eficincia de operadores, empresariais ou no empresariais, motivados, entre outros fatores, pela obteno de lucros para maximizar a gerao de receitas das atividades nas UC. Ao governo, cabe o desenho de mecanismos que alinhem os incentivos privados com os objetivos sociais e ambientais. Este o modus operandi que tem mostrado os melhores resultados.

    Este trabalho busca avaliar de forma objetiva o potencial econmico que o Brasil renuncia por no explorar com eficincia um universo de mais de 1.800 UC ainda que nem todas sejam aptas a abrigar atividades econmicas. O desafio grande porque h restries severas em termos de disponibilidade e qualidade de dados. Por exemplo, no possvel fazer no Pas, com os dados disponveis, experimentos controlados como os realizados em pases de referncia.

    Sendo assim, o assunto normalmente tratado por meio da extrapolao de aprendizados obtidos em estudos de casos. Estes esforos so importantes, mas o tema ainda est carente de tratamento feito sob um prisma geral indispensvel

    Parque Nacional da Serra da Bodoquena, Mato Grosso do Sul, Brasil

    Sumrio ExecutivoA. Duarte

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    para balizar polticas pblicas eficazes para o setor. Afinal, estudos pontuais tratam adequadamente da imperfeio dos dados agregados, mas geram aprendizados que nem sempre podem ser generalizados.

    A ideia dar um primeiro passo no preenchimento desta lacuna, abrindo um debate objetivo para aquilatar o potencial que o Pas desperdia por no explorar efetivamente suas UC. Com efeito, apesar de figurar em primeiro lugar no quesito recursos naturais em um ranking mundial de competitividade do turismo, a atividade no Brasil ocupa a 51 posio em um conjunto de 140 pases. Perdemos pontos por fatores como ambiente de negcios precrio e infraestrutura insuficiente.

    O foco principal deste estudo realizado o turismo. Trata-se de uma das opes mais relevantes para a explorao indireta dos recursos de uma UC. O turismo bem operado tem o potencial de conciliar conservao e uso sustentvel da biodiversidade com gerao de alternativas econmicas para as populaes locais. Alm disso, um instrumento poderoso de alinhamento de incentivos: quem mora prximo a parques torna-se economicamente dependente da qualidade ambiental da rea e, portanto, defensor autnomo da conservao.

    Nosso objetivo com essa publicao responder seguinte pergunta: qual a receita potencial (direta e indireta) que pode ser esperada do aproveitamento turstico dentro de uma UC com uso pblico?

    Dois cenrios so considerados. O primeiro aderente realidade existente no Pas em que as UC menos eficazes se espelhariam em prticas adotadas nas UC mais eficazes. Paralelamente, o estudo tambm contempla um cenrio potencial, derivado da premissa de que o Pas faria as aes necessrias para aproximar-se da fronteira de possibilidades observada em pases desenvolvidos.

    Os resultados desses cenrios devem ser interpretados com cautela. Devido escassez de dados, preciso adotar premissas restritivas para se chegar s respostas. E o significado dessas premissas demandam boa compreenso e validao para que o resultado final seja aceito. Alm disso, mesmo aceitando a validade delas necessrio tratar os nmeros finais como ordens de grandeza ao invs de estimativas pontuais. Ainda assim, o questionamento construtivo das estimativas apresentadas estimular esforos para obteno de novos dados, que beneficiaro todos os interessados.

    Para desenhar o cenrio base, utilizam-se os dados disponveis para verificar a parcela da varincia do dinamismo do turismo entre os municpios em que pode ser atribuda: (i) presena de uma UC na rea; (ii) se a UC permite ou no uso pblico; (iii) se o municpio faz ou no parte de uma regio metropolitana; (iv) variveis para capturar diferenas de preferncias, desenvolvimento institucional, renda e demais efeitos fixos; e (v) existncia de boas prticas ligadas gesto da UC.

    As variveis mostram relevncia estatstica para explicar a variao do turismo entre as regies e, dada a amostra dilatada de observaes, os efeitos marginais so captados com bastante preciso. Dois resultados do exerccio chamaram ateno.

    Primeiro, os municpios onde h UC tendem a ter mais turismo do que os municpios sem UC. Segundo, uma UC com plano de manejo (nosso indicador de boas prticas) potencializa o turismo local. O primeiro resultado um indicador do potencial turstico dessas reas naturais. A segunda evidncia consistente com a tese de que alguns municpios exploram o potencial turstico de forma mais adequada que outros, e com isso obtm melhores resultados.

    Apesar de figurar em primeiro lugar no quesito recursos naturais em um ranking mundial de competitividade do turismo, a atividade no Brasil ocupa a 51 posio em um conjunto de 140 pases.

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    Em relao ao ltimo ponto, importante destacar que o plano de manejo em si no aumenta o turismo na regio. Os resultados indicam que sua existncia um bom sinalizador de outros investimentos que acabam impulsionando a atividade. Ao longo do trabalho sero discutidas interpretaes alternativas.

    Aceita a premissa de que a elaborao do plano de manejo pode ser considerada um indicador de outros investimentos, os parmetros estimados permitem inferir que, se todas as UC do Pas (dentro do grupo de Parques, Monumento Natural, Floresta Nacional ou APA) passassem a apresentar uma estrutura semelhante estrutura atual das UC mais organizadas, o potencial de gerao de renda ligada ao turismo (direta e indireta) seria de R$ 53 bilhes em dez anos. O valor representa o PIB atual do estado do Mato Grosso do Sul. provvel que houvesse mais benefcios quando os impactos induzidos em outros setores da economia fossem contabilizados.

    O cenrio alternativo parte do pressuposto de que o Brasil usaria medidas para ampliar a fronteira de possibilidades do turismo em parques. Adotou-se uma metodologia baseada na comparao de parmetros brasileiros com os observados em pases de referncia e hipteses razoveis de convergncia. Em particular, considerando os parques dos Estados Unidos da Amrica (EUA), observa-se que o indicador de visitao por hectare do Brasil bastante inferior. Explica-se a diferena por diversos motivos: (i) renda mdia menor, (ii) deficincia de infraestrutura e (iii) falta de investimento nos parques.

    Cenrios que pressupem que a situao brasileira se aproximar da existente nos EUA necessariamente envolvem progresso nos trs pontos mencionados. Para obter uma ordem de grandeza do potencial, admitiu-se um cenrio em que a renda brasileira cresceria de acordo com o que se estima ser o potencial de longo prazo. Trata-se de situao que implica a adoo de medidas pr-mercado e, em particular, a superao dos gargalos de infraestrutura existentes atualmente. Nesse cenrio, em 25 anos, os brasileiros tero pouco mais de um tero da renda atual dos americanos.

    Supondo que melhorias na infraestrutura e gesto das UC sejam capazes de aumentar a visitao dos parques brasileiros para um tero do padro atual dos EUA, estima-se que as atividades econmicas dinamizadas sejam capazes de gerar receita de R$ 168 bilhes em 10 anos (ordem de grandeza do PIB atual de Santa Catarina).

    Comparar receitas de R$ 168 bilhes com o PIB nacional (R$ 5,2 trilhes) pode, primeira vista, sugerir que o potencial pequeno. Trata-se, contudo, de uma concluso equivocada. natural que a contribuio de turismo em parques seja relativamente pequena em uma economia industrial complexa. Nos EUA, a atividade contribui com apenas 0,1% do PIB e, apesar disso, considerada importante. Para alguns estados, fundamental1.

    No geral, os parques esto situados em regies afastadas e menos desenvolvidas, portanto, o impacto do turismo tende a ser relevante. Alm disso, a distribuio das receitas no diluda: Nos EUA, por exemplo, 70% da visitao est concentrada em 20% dos parques preferidos pelo pblico. Supondo que no caso brasileiro 70% da receita adicional potencial de R$ 168 bilhes tambm seja concentrada no primeiro quintil das regies ordenadas pelo turismo, o impacto mdio sobre o PIB desses locais bastante expressivo, da ordem de 3,5%.

    natural que a contribuio de turismo em parques seja relativamente pequena em uma economia industrial complexa. Nos EUA, a atividade contribui com apenas 0,1% do PIB do pas, mas, em algumas regies, o impacto fundamental.

  • 8 | Unidades de Conservao no Brasil

    Introduo

    A utilizao de reas protegidas como parte do esforo de conservao ambiental uma prtica disseminada mundialmente2, pois so importantes para a manuteno da biodiversidade e para a qualidade de vida dos indivduos3. De acordo com a Convention on Biological Diversity, reas protegidas provm meios de vida para 1,1 bilho de pessoas e representam a principal fonte de gua para mais de um tero das 100 maiores cidades do planeta4.

    A despeito de sua importncia, as reas protegidas no Brasil e em diversos pases padecem de insuficincia crnica de recursos para manuteno e expanso. Sendo assim, em um contexto caracterizado por preocupao crescente com problemas ambientais, a questo de como maximizar a efetividade desses locais nas esferas ambiental e socioeconmica tem ganhado espao nos debates relevantes.

    Uma alternativa de financiamento que tem sido estudada de maneira sistemtica o incentivo a atividades econmicas ambientalmente sustentveis que, em troca da utilizao direta ou indireta dos recursos naturais, reverteriam parte das receitas para a conservao.

    A explorao econmica sustentvel de reas protegidas por meio do uso pblico especialmente o turismo tem se desenvolvido em diversos pases ao longo das ltimas dcadas. uma fonte importante de financiamento para a conservao e tambm um driver de dinamismo econmico, especialmente em regies isoladas como o caso de grande parte das reas protegidas brasileiras5.

    Em tese, o setor pblico pode tomar para si a tarefa de aproveitar economicamente o potencial dessas reas. No entanto, a alternativa vai de encontro com uma tendncia crescente: evitar que o governo se envolva em tarefas para as quais no possui vantagem comparativa, seja pela escassez de recursos (financeiros e humanos), seja pelas limitaes de capacidade gerencial e, tambm, pela inexistncia de incentivos firmes maximizao da eficincia ou prpria reverso dos recursos finalidade original.

    O tema setor pblico versus setor privado suscita discusses acaloradas, pouco objetivas e, na maioria das vezes, no elucidativas. Para contribuir com o debate, a LCA/E2 foi contratada pelo Semeia para avaliar o potencial econmico associado explorao eficiente e responsvel das UC do Brasil6. O desafio grande porque a falta de recursos manifesta-se tambm sob a forma de escassez crnica de dados e de informaes sistematizadas. Essa restrio exige solues criativas para aquilatar o

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 9

    potencial de uso pblico de um universo inicial que abrange mais de 1.800 UC nem todas abertas ou aptas a uso pblico.

    O trabalho enfrenta a questo de forma objetiva e abrangente, explicitando as premissas necessrias para trabalhar com poucas informaes procurando superar os vieses inevitveis da extrapolao de casos isolados. Ao focar o problema sob uma tica geral, alm de indicar a necessidade de construo de um banco de dados que permita avaliaes mais precisas, este estudo ajuda a complementar e a servir de contraponto aos valiosos estudos de casos existentes que, para ganhar preciso, perdem em generalidade.

    Alm desta introduo, o texto contm trs sees. A primeira, de carter descritivo, expe os principais dados atinentes evoluo das UC no Brasil. A seo abrange aspectos diversos, tais como caractersticas dos diferentes tipos de UC, questes referentes gesto, financiamento e aproveitamento sustentvel e a identificao de problemas existentes. Para concluir, mostra os casos de dois parques que tm buscado formas inovadoras de gesto e financiamento.

    A segunda seo percorre algumas experincias internacionais bem sucedidas, que servem de inspirao para o Pas conforme mencionado anteriormente, o Brasil no o nico que enfrenta problemas relacionados s reas protegidas. Mesmo naes desenvolvidas precisam encontrar solues criativas para superar as dificuldades originadas na falta de fundos para a proteo e conservao ambiental e tm tido sucesso em suas iniciativas.

    A ltima seo destina-se a medir a ordem de grandeza da perda que o Brasil tem por no explorar eficientemente o potencial turstico das UC. A abordagem parte de um banco de dados distante do ideal. Ainda assim, algumas regularidades bastante significativas so consistentes com a tese de que o potencial turstico do universo das UC no de magnitude desprezvel.

    Para se chegar a essa concluso, so necessrias premissas a serem validadas no futuro com estudos realizados com mais informaes. Neste sentido, ao analisar as premissas, consideramos algumas interpretaes alternativas para os padres encontrados nos dados. Na pior das hipteses, o caminho aberto revela uma realidade interessante das UC que vai alm do que visvel a olho nu e mostra a oportunidade de exploraes mais robustas baseadas em bancos de dados completos.

    A despeito de sua importncia, as reas protegidas no Brasil e em diversos pases padecem de insuficincia crnica de recursos para manuteno e expanso.

    Parque Nacional da Chapada dos Veadeiros, Gois, Brasil

    Chris Jackson | https://www.flickr.com/photos/cmjcool

  • 10 | Unidades de Conservao no Brasil

    Panorama Brasil: desempenho recente e perspectivas

    1.

    O Brasil foi um dos pioneiros na Amrica Latina a demarcar reas como ferramenta para a conservao com a criao do Parque Nacional do Itatiaia, em 1937. A partir de ento, houve a expanso das UC, tanto em nmero quanto em rea. Todavia, o volume de recursos alocados para as UC tem sido insuficiente para dar

    conta de gastos correntes e de investimentos bsicos. consenso que a estrutura para a conservao situa-se muito aqum da ideal.

    Menos consensual a tese de que h baixo aproveitamento do potencial de uso pblico dessas reas potencial que, se ocupado, teria capacidade de gerar recursos para a conservao e benefcios socioeconmicos expressivos.

    A seguir, est brevemente descrita a situao atual do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), elaborado sobre requisitos de criao, funes, gesto e fontes de financiamento. Destina-se tambm um espao para listar alguns dos desafios mais usuais.

    1.1 Estrutura do Sistema Nacional de Unidades de ConservaoA criao do arcabouo vigente no Brasil em relao a reas protegidas ocorreu

    em 2000, com a instituio do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) pela Lei n 9.985/2000. Definiram-se alguns dos principais pontos da poltica ambiental nacional, como os objetivos do SNUC e a sistematizao dos grupos e categorias de UC. At 2007, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) era o executor supletivo das polticas do SNUC. Posteriormente, a lei 11.516, de 28 de agosto de 2007, criou o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) que passou a compartilhar a funo de executor no nvel federal. Todas as definies apresentadas a seguir se baseiam na Lei do SNUC.

    1.1.1 Unidades de Conservao: criao, grupos e categoriasNo mbito do SNUC, Unidade de Conservao o termo genrico utilizado para

    denominar um grupo de reas protegidas, compreendendo tanto espaos territoriais como recursos ambientais. Sua criao se d a partir de um ato do poder pblico, devendo ser precedida de estudos tcnicos e consultas pblicas. No caso das UC federais, o ICMBio o responsvel por propor a criao; no caso das unidades estaduais e municipais, cabe geralmente s Secretarias de Meio Ambiente ainda

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 11

    que o poder legislativo tambm possua capacidade legal para criar uma UC.As UC so divididas em dois grandes grupos proteo integral e uso sustentvel

    que, por sua vez, tm diversas categorias. O grupo de proteo integral possui, de acordo com a lei, o objetivo primrio de preservar a natureza, minimizando a interferncia humana. Ainda assim, as reas admitem o uso indireto dos recursos naturais, incluindo visitaes tursticas em pontos predeterminados. A explorao direta ou indireta dos recursos naturais, em quase todas as categorias de UC no nvel federal, depende da aprovao do ICMBio.

    As UC de Proteo Integral dividem-se nas seguintes categorias:

    Estaes ecolgicas reas com finalidade de preservao da natureza e de realizao de pesquisas cientficas. Sua visitao proibida, com exceo daquelas com objetivo educacional.

    Reservas biolgicas Locais em que a interferncia humana totalmente proibida, exceto pela necessidade de recuperao de zonas degradadas.

    Parques nacionais Seu objetivo bsico a preservao de ecossistemas naturais, possibilitando a realizao de pesquisas

    cientficas, o desenvolvimento de atividades de educao e interpretao ambiental, de recreao em contato com a natureza e de turismo ecolgico.

    Monumentos naturaisObjetivam preservar ambientes naturais raros e de grande beleza. Podem ser conciliados com propriedade privada.

    Refgios de vida silvestreLocais que asseguram a sobrevivncia ou reproduo de algumas espcies. Podem ser consolidadas em reas particulares desde que sigam as mesmas exigncias legais das reas governamentais.

    O grupo de UC de uso sustentvel agrega aquelas em que o objetivo compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parte de seus recursos naturais.

    As UC de Uso Sustentvel dividem-se nas seguintes categorias:

    reas de proteo ambientalSo extensas e tm alguma ocupao humana; cabe ao rgo executor regular a forma de ocupao para garantir a sustentabilidade dos recursos.

    reas de relevante interesse ecolgicoRegies preservadas de tamanho reduzido, com baixo grau de ocupao e com importncia regional ou local.

    Florestas nacionaisExtenses de cobertura vegetal onde permitido o uso sustentvel dos recursos florestais madeireiros e no madeireiros e a ocupao por populaes tradicionais, alm de pesquisa cientfica.

    Reservas extrativistasPopulaes extrativistas tradicionais possuem direito ao seu uso para realizar atividades econmicas de forma sustentvel.

    Reservas de faunaPermitem o uso dos recursos da fauna para pesquisas cientficas e atividades econmicas relacionadas.

    Reservas de desenvolvimento sustentvelSo de domnio pblico e onde populaes tradicionais realizam atividades econmicas sustentveis.

    Reservas particulares do patrimnio naturalUC em reas privadas que, uma vez constitudas, so de carter perptuo e seguem os princpios do SNUC para explorao sustentvel. O turismo permitido.

  • 12 | Unidades de Conservao no Brasil

    1.1.2 Gesto e financiamento das UC A gesto das UC em nvel federal coordenada pelo Ministrio do Meio

    Ambiente (MMA) e tem como rgos executores (i) o ICMBio e (ii) o Ibama (em carter supletivo)7. Nos estados e municpios, a gesto de responsabilidade dos rgos de meio ambiente locais.

    Aps a criao da UC, obrigatria em at cinco anos a elaborao de um plano de manejo documento tcnico que determina como ser feita a gesto da unidade. Devem fazer parte de sua concepo estudos que descrevam as caractersticas dos ecossistemas, de forma a permitir o planejamento apropriado da maneira como a rea ser utilizada, a fim de cumprir o objetivo de sua criao. Alm disso, o plano de manejo no deve abranger apenas a rea da UC, mas tambm tratar dos corredores ecolgicos ligados a ela e da integrao com as populaes vizinhas.

    Outra obrigatoriedade a existncia de um Conselho Gestor, cuja principal funo a de facilitar a integrao da unidade com as populaes em seu entorno. Deve contar no apenas com representantes de rgos pblicos, mas tambm da sociedade civil.

    O financiamento oficial das UC federais vem de quatro fontes principais, de acordo com o MMA8: (i) ICMBio, (ii) Ibama, (iii) MMA e (iv) Servio Florestal Brasileiro (SFB). Segundo as ltimas estimativas oficiais do MMA9, realizadas em 2009, o oramento anual do SNUC em 2008 foi de R$ 331,6 milhes, sendo R$ 315,6 milhes provenientes do Governo Federal (por meio dos quatro rgos citados), R$ 8 milhes representando recursos referentes a dispndios de compensao ambiental10, e outros

    Parque Estadual do Cristalino, Mato Grosso, Brasil

    Carol Da Riva

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 13

    R$ 8 milhes frutos de cooperao internacional (que se concentraram primariamente na Amaznia).

    Outras fontes de recursos arrecadados pelo ICMBio e que podem ser repassados s UC so receitas advindas da cogesto, visitao, concesso de servios e royalties.

    1.2 Evoluo das Unidades de Conservao A criao de UC no Brasil teve incio nos anos 1930, mas o processo ganhou flego

    especial a partir de meados da dcada de 1990. Ao final de 2013, o Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC) listava 1.82411, que cobrem aproximadamente 150 milhes de hectares12. Dessa rea, 75,4 milhes de hectares so da esfera federal, 73,4 milhes de hectares so da estadual e 1,1 milho de hectares da municipal (Grficos 1 e 2).

    As Tabelas 1 e 2 mostram a distribuio de UC existentes hoje, em nmero e rea, por tipo e bioma. Os Parques, Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN) e reas de Proteo Ambiental (APA) so as modalidades mais comuns, sobretudo no Cerrado e na Mata Atlntica. Quando se considera a extenso, naturalmente os nmeros correspondentes Amaznia ganham destaque de fato, o bioma contm cerca de 75% da rea protegida (Cerrado e Mata Atlntica vm na sequncia).

    O grfico 3 mostra a evoluo das UC, excluindo-se o bioma Amaznia. A importncia relativa das reas sob a administrao estadual aumenta quando se utiliza este prisma. Desconsiderando a Amaznia, o SNUC abrange 42 milhes de hectares de UC, estando 38% destas sob a administrao federal, 60% sob administrao estadual e 2% sob administrao municipal.

    Grfico 1 Criao de UC, por ano

    0

    20

    40

    60

    80

    100

    120

    140

    1930

    -193

    9

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    -194

    9

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    -195

    4

    1954

    -195

    9

    1960

    -196

    4

    1965

    -196

    9

    1970

    -197

    4

    1975

    -197

    9

    1980

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    Federal Estadual Municipal

    Uni

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    -196

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    4

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    -197

    9

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    1990

    1995

    2000

    2005

    2010

    2013

    Federal Estadual Municipal

  • 14 | Unidades de Conservao no Brasil

    0

    20

    40

    60

    80

    100

    120

    140

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    180

    milh

    es d

    e he

    ctar

    es

    Federal Estadual Municipal

    Tabela 1UC por categoria, por bioma (unidades)

    Grfico 2SNUC: rea total protegida por UC, por esfera administrativa

    Amaznia CerradoMata

    AtlnticaCaatinga Marinho Pantanal Pampa Total

    rea de Proteo Ambiental 26 52 159 28 12 0 2 279

    Parque 45 67 200 15 14 3 2 346

    Floresta 58 7 32 6 0 0 1 104

    Reserva Extrativista 65 8 2 0 12 0 0 87

    Estao Ecolgica 18 22 41 4 4 1 1 91

    Reserva de Desenvol-vimento Sustentvel

    20 1 13 0 0 0 0 34

    Reserva Biolgica 15 6 32 1 2 0 3 59

    Reserva Particular do Patrimnio Natural

    52 140 442 49 0 17 7 707

    Refgio de Vida Silvestre 1 4 20 2 2 0 1 30

    rea de Relevante Interesse Ecolgico

    6 16 16 5 4 0 1 48

    Monumento Natural 0 16 15 6 1 0 0 38

    Outros 0 1 0 0 0 0 0 1

    Total 306 340 972 116 51 21 18 1.824

    1930

    -193

    9

    1940

    -194

    9

    1950

    -195

    4

    1954

    -195

    9

    1960

    -196

    4

    1965

    -196

    9

    1970

    -197

    4

    1975

    -197

    9

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    1985

    1990

    1995

    2000

    2005

    2010

    2013

    Milh

    es

    de h

    ecta

    res

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    140

    160

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    Federal Estadual Municipal

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 15

    Amaznia CerradoMata

    AtlnticaCaatinga Marinho Pantanal Pampa Total

    rea de Proteo Ambiental 15.603 10.461 6.697 4.813 3.816 0 319 41.709

    Parque 26.263 3.973 1.821 916 359 287 38 33.657

    Floresta 31.616 34 39 53 0 0 2 31.744

    Reserva Extrativista 13.489 105 3 0 591 0 0 14.188

    Estao Ecolgica 9.987 1.125 137 153 14 11 11 11.438

    Reserva de Desenvolvimento Sustentvel

    11.084 61 21 0 0 0 0 11.166

    Reserva Biolgica 4.533 18 318 1 54 0 6 4.930

    Reserva Particular do Patrimnio Natural

    47 92 98 46 0 254 0 537

    Refgio de Vida Silvestre 6 235 70 29 18 0 3 361

    rea de Relevante Interesse Ecolgico

    47 7 96 12 0 0 0 162

    Monumento Natural 0 39 44 46 0 0 0 129

    Outros 0 0 0 0 0 0 0 0

    Total 112.675 16.149 9.345 6.067 4.851 553 378 150.021

    Tabela 2UC por categoria, por bioma (mil hectares)

    Grfico 3rea protegida por UC, exceto a Amaznia, por esfera administrativa

    0

    5

    10

    15

    20

    25

    30

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    milh

    es d

    e hec

    tare

    s

    1930

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    4

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    -196

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    4

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    -197

    9

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    1995

    2000

    2005

    2010

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    Federal Estadual Municipal

  • 16 | Unidades de Conservao no Brasil

    1.3 Principais problemas enfrentados na gesto das Unidades de Conservao

    O dficit de financiamento , se no o mais relevante, um dos maiores problemas enfrentados pelas reas protegidas no mundo. Trata-se de deficincia praticamente universal, independentemente do grau de desenvolvimento dos pases13. Entretanto, a escassez de recursos uma restrio mais intensa nos pases em desenvolvimento. A urgncia em cuidar de agendas como a da diminuio da pobreza faz com que outros temas importantes sejam postergados. H evidncias de recursos governamentais designados conservao que so desviados para assuntos politicamente mais sensveis nesses pases (IUCN, 2006).

    A questo no Brasil particularmente severa: mesmo com o aumento dos gastos do governo nos ltimos anos, os valores destinados conservao encontram-se atualmente entre os menores do mundo. O Ministrio do Meio Ambiente recebeu apenas 0,12% dos gastos diretos do governo federal em 2013, de acordo com os dados do Portal da Transparncia14. Esta realidade ainda mais perversa quando a pequena dotao oramentria confrontada com a dimenso elevada das reas a serem zeladas.

    O lado paradoxal que a explorao econmica sustentvel de parques um investimento cujo retorno ameniza a pobreza15. Como o caso em investimentos de infraestrutura, o retorno ocorre no longo prazo e, muitas vezes, pouco visvel. Isso o torna menos atrativo do ponto de vista poltico e da vem a importncia de se encontrar formas de financiamento que no comprometam o oramento pblico e modelos de gesto que garantam a efetividade dessas reas. Neste quesito, a participao do setor privado, empresarial e no empresarial, deve ser considerada uma alternativa importante de desenvolvimento16.

    No h dados oficiais sistemticos e pblicos dando conta do montante destinado efetivamente s UC no Brasil. A ltima divulgao do oramento completo do SNUC refere-se ao ano de 2008, quando R$ 331,6 milhes foram destinados s UC federais (no h estimativa de valores destinados s unidades estaduais e municipais). possvel, no entanto, estimar a evoluo do oramento total a partir do oramento do ICMBio, para o qual h dados anuais.

    O ICMBio foi responsvel por 85% das receitas do SNUC em 2008. Alm disso, o sistema recebe recursos de outras fontes, como MMA, Ibama, SFB, Compensao Ambiental e Cooperao Internacional. No h informaes para os recursos dessas fontes, exceto a de que, em 2008, elas representaram 15% do total.

    Partindo-se do pressuposto de que a proporo da participao dos recursos advindos das demais fontes se manteve inalterada de 2008 a 2012, estima-se que o oramento total destinado s UC federais seria de R$ 557,7 milhes no final do perodo, ou R$ 447,9 milhes descontando-se o efeito da inflao.

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 17

    Grfico 4Recursos destinados ao SNUC (R$ constantes de 2008)

    * Dados efetivos apenas de 2008. Para os outros anos, adotou-se a premissa de que as demais fontes representaram 15% do total.

    O grfico 5 mostra a evoluo do oramento estimado por hectare protegido. Apesar da queda ocorrida em 2012, em comparao ao ano anterior, a tendncia provavelmente foi de elevao no perodo considerado. Ainda assim, o volume de recursos est muito aqum do necessrio para resolver o dficit de financiamento das UC brasileiras.

    A anlise de Medeiros e Young (2010) sobre o tema, feita no final da dcada passada, revelou que os gastos por hectare em reas protegidas no Brasil eram 35 vezes menores do que os observados nos EUA, 12 vezes menores do que no Canad e 15 vezes menores do que os da frica do Sul pas em estgio de desenvolvimento semelhante ao brasileiro.

    R$ M

    ilhe

    s de

    200

    8

    2008

    49,0

    331,6

    282,6

    53,7

    363,1

    309,4

    2009

    72,4

    489,8

    417,4

    2010

    75,4

    510,3

    434,9

    2011

    66,2

    447,9

    381,7

    2012

    Grfico5Recursos destinados ao SNUC, por hectare (R$ constantes de 2008)

    R$ d

    e 20

    08

    2008

    4,374,76

    2009

    6,40

    2010

    6,67

    2011

    5,85

    2012

    ICMBio Demais*

    400

    4,00

    300

    3,00

    200

    2,00

    100

    1,00

    0

    0

    600

    7,00

    6,00

    500

    5,00

  • 18 | Unidades de Conservao no Brasil

    A escassez de recursos tem efeito direto na capacidade de contratar funcionrios. No Brasil, o sistema operava com um funcionrio para cada 18.600 hectares. A estatstica de 2.125 hectares nos EUA, 5.357 hectares no Canad e 1.176 hectares na frica do Sul (dados de 2008). Cada funcionrio brasileiro tem que tomar conta de rea cerca de 16 vezes maior do que cada funcionrio da frica do Sul. Trata-se de uma discrepncia que no totalmente explicada pelo fato de as UC brasileiras serem grandes e isoladas o que, em tese, justificaria necessidade menor de recursos humanos.

    Outro exemplo bastante ilustrativo refere-se indisponibilidade de informaes, sem as quais impossvel planejar. Como este relatrio j deixou claro, as informaes referentes s UC so bastante escassas por exemplo, das 1.824 reas listadas no CNUC no incio de 2014, no h informaes bsicas como nmero de funcionrios, presena de portaria e situao de visitao em mais de 60%.

    Mesmo considerando apenas as unidades federais, deixando de lado as Reservas Particulares do Patrimnio Natural, quase no h dados sobre nmero de visitas. A nica informao disponvel no CNUC de natureza binria e refere-se existncia ou no de visitao. Esta informao rudimentar existe apenas para 133 das 313 unidades pertencentes ao subconjunto em tela. Chama ateno o fato de que muitas das informaes no dependeriam de pesquisas de campo de custo elevado. So dados que poderiam estar acessveis com um esforo mnimo de preenchimento de cadastros, indicando que o problema no decorrente exclusivamente da falta de recursos.

    Outro entrave a falta de cumprimento de questes importantes da legislao. obrigatrio, por exemplo, que toda UC tenha um plano de manejo em at cinco anos aps sua criao. De acordo com o banco de dados pblicos do CNUC, 84% das unidades criadas h mais de cinco anos ainda no tm o documento.

    Por fim, parece faltar planejamento integrado para definir diretrizes para o aproveitamento sustentvel de reas protegidas. Conforme discusso aprofundada adiante, a conciliao entre conservao e aproveitamento do potencial econmico pode trazer recursos financeiros para as unidades e ser um importante fator de dinamismo para a economia local.

    Em uma primeira anlise, o potencial parece expressivo. Apesar disso, no h no Pas uma agenda bem definida de prioridades para realiza-lo, seja no uso indireto, com o turismo, por exemplo, seja no uso direto, com o extrativismo. As poucas iniciativas pontuais vm se mostrando insuficientes para dar conta dos gargalos para manuteno do SNUC18.

    Os problemas enfrentados tipicamente pelas UC so reduzidos falta crnica de recursos. Em certa medida, a associao verdadeira. No entanto, aspectos relativos gesto pouco eficiente dos recursos escassos tambm so importantes. Por exemplo, o TCU realizou em 2013 uma auditoria em 247 Unidades de Conservao na Amaznia, chegando a concluses alarmantes: 25% das unidades no tm funcionrios, 75% das unidades no esto demarcadas, 60% no tm plano de manejo e apenas 1,2% declarou possuir nmero suficiente de funcionrios o nmero de UC que no tm funcionrios grande demais para que o problema seja explicado nica e exclusivamente por falta de recursos. O prprio MMA, em estudo realizado em conjunto com a WWF, concluiu que apenas 13% das UC federais tm gesto eficiente, em uma amostra de 246 UC17.

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 19

    1.4 Avanos recentes na gesto e explorao das UC no BrasilDentro deste cenrio majoritariamente negativo, algumas iniciativas vm

    buscando novos modelos e mecanismos para superar os problemas que afligem as UC. Apesar de teoricamente simples, trazem atributos que podem provocar impactos relevantes se devidamente escalonados.

    Destacamos a seguir dois casos em Minas Gerais: o primeiro relacionado tentativa de propor solues para os desafios enfrentados por trs unidades a partir de uma parceria pblico-privada para gesto e conservao e o segundo mostrando os resultados positivos sobre o turismo propiciado por investimentos bsicos em infraestrutura.

    O governo do Estado de Minas Gerais tem reconhecimento internacional pela estruturao de projetos de Parceria Pblico-Privada (PPP) em diversos setores da economia19. Buscando aprimorar a gesto de algumas UC no estado, o governo iniciou estudos com o Semeia para estruturar a primeira PPP em Unidade de Conservao no Brasil, cujo objetivo , por meio da aproximao entre governo e setor privado, garantir a conservao e o desenvolvimento das reas envolvidas no projeto.

    A Rota das Grutas Peter Lund um conjunto de trs UC estaduais o Parque Estadual do Sumidouro, o Monumento Natural Estadual Peter Lund e o Monumento Natural Estadual Gruta do Rei do Mato , localizado ao norte da Regio Metropolitana de Belo Horizonte, em Minas Gerais, e famosa por sua riqueza cientfica, cultural e geomorfolgica.

    Resumidamente, um contrato de PPP um formato de parceria em que o governo conta com a experincia do setor privado para exercer uma atividade de interesse pblico. No caso de uma UC, o interesse pblico garantir a conservao,

    Parceria Pblico-Privada para a conservao e desenvolvimento

    Gruta do Maquin, Minas Gerais, BrasilMarcos Amend

  • 20 | Unidades de Conservao no Brasil

    minimizando o aporte de recursos pblicos escassos. No caso de parques, h tambm o interesse de oferecer oportunidades de lazer populao e de engajamento e dinamizao do entorno.

    Uma das principais justificativas para utilizar o instrumento que a atividade de conservao gera retornos sociais superiores ao retorno privado. Desta forma, no haveria interesse do setor privado explorar a UC de forma sustentvel (resolvendo o problema da conservao) se no houvesse o aporte de recursos pblicos. Do ponto de vista do governo, faz sentido contar com a flexibilidade e capacidade de gesto do setor privado na administrao de uma atividade que exige alto grau de multidisciplinaridade.

    As vantagens da participao do setor privado no se esgotam na eficincia da gesto. A possibilidade de desenvolver atividades de uso pblico em parques, respeitando os limites impostos pelas diretrizes do plano de manejo, uma importante fonte de receitas que pode ser canalizada para a prpria conservao, se o governo tiver a capacidade de estruturar bons contratos que faam a amarrao. Alm disso, os benefcios socioeconmicos indiretos para as comunidades do entorno, por meio da gerao de emprego, renda e oportunidades de lazer, so muito relevantes.

    Assim, quo maior for o potencial de aproveitamento turstico, maior ser o interesse do setor privado e, consequentemente, menor a demanda por recursos pblicos para cobrir os custos da conservao.

    O formato de parceria proposto pelo governo de Minas Gerais introduz modos interessantes de distribuio do risco entre o setor pblico e privado. Com o intuito de viabilizar o projeto de conservao, interesse do governo reduzir o risco do setor privado e, dessa forma, ampliar a concorrncia pelo projeto.

    Reduzir o risco, no entanto, no significa elevar a rentabilidade esperada do projeto, apenas diminuir a incerteza. Nesse contexto, o governo de Minas optou por atrelar o pagamento ao setor privado visitao dos parques. Quanto maior o sucesso do aproveitamento do potencial turstico, menor o custo para o governo.

    Por fim, no tocante conservao da unidade, importante destacar o foco em resultados e no em processos, tanto em termos de obrigaes de conservao quanto

    de desenvolvimento local. o grande diferencial deste tipo edital. Ao definir metas orientadas para a qualidade da conservao e para a gerao de oportunidades para as pessoas, por exemplo, permite-se que o setor privado busque as tcnicas e os procedimentos mais eficientes e modernos para cumprir seus objetivos.

    O edital de PPP que foi formulado est, no momento20, em fase ps-audincia pblica, aguardando ser lanado. um contrato bastante inovador e ainda no realizado no Brasil no setor. Os riscos envolvidos podem limitar o interesse de empresas potencialmente operadoras de uma concesso, mas, de qualquer forma, no se pode negar que a iniciativa abre o caminho para discusses de formas mais adequadas de superao dos desafios enfrentados pelas UC.

    Monumento Estadual Rei do Mato, Minas Gerais, Brasil

    Arquivo Governo de Minas Gerais

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 21

    Ibitipoca, Minas Gerais

    O caso do Parque Estadual de Ibitipoca (PEIb) ilustrativo de como investimentos em infraestrutura bsica de visitao, com quantidade pouco expressiva de recursos, podem alavancar os ganhos decorrentes do turismo.

    A visitao no PEIb passou por trs momentos distintos nos ltimos anos. Em uma primeira fase, principalmente ao longo da dcada de 1990, o aumento do nmero de visitantes ocorreu de forma pouco organizada, gerando impactos indesejados no ecossistema. Durante esse perodo, o pico de turistas se deu em 2002, com 51,8 mil visitantes.

    Diante desse rpido crescimento, o Instituto Estadual Florestal (IEF) do governo de Minas Gerais optou, em 2003, pela adoo de medidas mais restritivas de proteo dos atributos naturais e da biodiversidade local. A princpio, houve um impacto negativo sobre o fluxo de visitao no parque, ao mesmo tempo em que a organizao da rea e as medidas aplicadas permitiram que a explorao do turismo se tornasse uma atividade sustentvel.

    A partir de 2008, aps a realizao de investimentos em infraestrutura bsica, observou-se a retomada expressiva do fluxo de visitao no parque. Incorporaram-se melhorias relativamente simples ao acesso e estrutura de recepo do turista. Atualmente, o PEIb conta com opes de camping, alojamento e auditrio disponveis para locao.

    Bolapiercing | https://www.flickr.com/photos/bolapiercing

    Parque Estadual de Ibitipoca, Minas Gerais, Brasil

  • 22 | Unidades de Conservao no Brasil

    O ciclo de investimentos contou com o apoio de iniciativas importantes, como o Projeto de Proteo da Mata Atlntica de Minas Gerais (Promata/MG), e envolveu tambm a elaborao do plano de manejo do PEIb. Assim, a integrao dos investimentos em turismo e conservao foi pea fundamental para o sucesso do aumento da visitao.

    Ibitipoca tambm uma amostra de como a estruturao do turismo nas UC induz a atividade em seu entorno. Um exemplo deste efeito benfico foi a ampliao dos investimentos do setor privado no distrito de Conceio de Ibitipoca. Apenas nos ltimos trs anos (de 2011 a 2014) a oferta de hospedagem ao redor dos parques aumentou 28,6%.

    O desenvolvimento do turismo em Ibitipoca trouxe melhorias tangveis para a populao local. O impacto direto pode ser mensurado pela evoluo da renda mdia do municpio de Lima Duarte, onde est o distrito que abrange o parque. De acordo com o Censo Demogrfico 2010, a renda mdia da populao passou de 64,5% da media estadual para 83,3% entre os anos de 2000 e 2010 sendo esse um impacto relevante.

    Um contraponto observado que, tipicamente, o setor turstico atrai trabalhadores com escolaridade e renda inferior mdia dos demais setores. A constatao verdadeira, mas, quando isolada, encobre o fato de que o custo de oportunidade desses trabalhadores tambm modesto, limitando as oportunidades disponveis.

    Ao criar vagas capazes de absorver indivduos pouco qualificados, a atividade turstica proporciona benefcios que podem, em alguns casos, significar a sada de um subemprego. De fato, uma pesquisa realizada em 2011 apurou que 54,6% das pessoas ocupadas em meios de hospedagem na regio do PEIb atuavam anteriormente em servios domsticos (36,4%) e em servios gerais (18,2%) atividades com remunerao inferior s tursticas21.

    O Censo de 2010 apontou outro vetor importante de desenvolvimento: a atrao de empresrios para residir nos municpios prximos aos parques. A pesquisa contabilizou que apenas 25% dos empresrios locais eram naturais de Ibitipoca. Na literatura internacional, o aumento da renda no proveniente do trabalho (como aposentadoria e remunerao de investimentos) apontado como um importante fator para desenvolver regies com reas protegidas. Em busca de melhor qualidade de vida, os indivduos migram, levando consigo um estoque de capital humano e financeiro que contribui com o progresso regional22.

    O Parque Estadual do Ibitipoca considerado uma das melhores Unidades de Conservao do Estado de Minas por conseguir aliar efetivamente a conservao ambiental com o desenvolvimento regional, por meio do incentivo ao turismo ecolgico. O trabalho realizado no Parque desde sua criao, h 40 anos, foi recentemente reconhecido com a classificao de segundo melhor Parque do Brasil e terceiro melhor da Amrica Latina pelo Travellers Choices 2013, do site de viagens TripAdvisor. A Unidade de Conservao foi considerada excelente em 93% das avaliaes e opinies deixadas no portal.Cecilia Fernandes de VilhenaGerente de Unidades de Conservao | Diretoria de reas Protegidas Instituto Estadual de Florestas | Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Estado de Minas Gerais

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 23

    A breve descrio dos efeitos positivos do turismo em Ibitipoca pode ser atribuda tanto s belezas naturais do parque quanto organizao e investimentos pblicos realizados na regio. Ibitipoca um exemplo de como o Estado pode ajudar a criar as condies necessrias para o aumento da visitao e do investimento privado em parques, com benefcios para o entorno e para a conservao. Esse ltimo no vem apenas de melhores resultados prticos, mas tambm por meio dos visitantes que passam a ser defensores naturais da existncia do parque, ampliando o comprometimento social com a conservao.

    Por fim, os avanos obtidos, ainda que significativos, no podem ser tomados como suficientes. importante destacar os esforos envolvidos no Programa de Regionalizao do Turismo e na criao da Associao dos Municpios do Circuito Turstico Serras de Ibitipoca (Amatur-Ibitipoca), que visam ampliar a atividade turstica para as demais cidades envolvidas com o Parque Estadual.

    Essas iniciativas no seriam realidade sem o esforo inicial, que permitiu s partes interessadas vislumbrar o potencial da regio.Parque Estadual

    de Ibitipoca, Minas Gerais, Brasil

    Alexandre Kozoubsky | https://www.flickr.com/photos/alkoby/

  • 24 | Unidades de Conservao no Brasil

    Panorama internacional: cenrios e perspectivas em pases de referncia

    2.

    Dados do World Database on Protected Areas (WDPA) mostram que o nmero de reas protegidas no mundo passou de pouco mais de uma centena no incio do sculo XX para cerca de 160 mil em 2011. O espao total evoluiu de 113 mil quilmetros quadrados para mais de 24 milhes de quilmetros quadrados. Esse movimento ocorreu no contexto da preocupao crescente com aspectos de sustentabilidade no uso de recursos naturais e preservao dos ecossistemas.

    Diversas reas protegidas no mundo tm problemas para levar a cabo sua misso assim como o Brasil. As dificuldades esto, geralmente, relacionadas direta ou indiretamente escassez de recursos financeiros. Apesar do aumento de recursos alocados para a conservao nas ltimas dcadas, no se acompanhou o ritmo de expanso das reas de conservao e de suas necessidades de financiamento.

    Alm disso, observa-se uma tendncia de destinao de fundos focados em investimentos em estruturas, no havendo o devido comprometimento dos governos com os fluxos necessrios para manter os investimentos e manuteno ao longo do tempo. Esse fato indicativo de certa preferncia por sugerir comprometimento com o meio ambiente, por meio de iniciativas que chamam ateno (inaugurao de estruturas) em detrimento de esforos menos visveis, como comprometer recursos escassos do dia a dia (exemplo: manuteno de trilhas)23.

    Diante do quadro de escassez, alguns pases tm se destacado com solues inovadoras para fazer mais com menos. Em particular, vale destacar experincias bem sucedidas de estmulo adoo de prticas econmicas sustentveis em reas protegidas a partir do uso pblico, mais especificamente do turismo, gerando no somente fontes adicionais de financiamento para a conservao, mas tambm oportunidades de renda e emprego para as economias locais.

    A seguir, apontamos as experincias dos Estados Unidos e da Nova Zelndia, interessantes para mostrar que, para conservar o meio ambiente, a destinao de recursos financeiros essencial, mas no suficiente. Solues criativas, mecanismos que alinhem corretamente os incentivos, participao do setor privado, empresarial e no empresarial e, principalmente, considerar a questo como prioridade real so ingredientes imprescindveis para que os recursos sejam usados de forma eficiente e eficaz e faam com que as reas cumpram os seus objetivos sociais.

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 25

    2.1 Estados UnidosNos Estados Unidos h muita visitao em reas protegidas, estando essas entre

    as principais e mais tradicionais atraes tursticas do pas. As regies que esto sob a gesto do tradicional National Park Service (NPS) receberam em 2012 mais de 280 milhes de visitantes. Esse nmero pode chegar a cerca de um bilho de visitas anuais24, considerando a visitao em outras reas no pertencentes ao NPS e que contam com alguns dos melhores indicadores de gastos, investimentos e nmero de funcionrios.

    A questo do financiamento, porm, vem ganhado cada vez mais destaque com o encolhimento das fontes governamentais25, e a discusso sobre alternativas est se tornando mais relevante, com destaque especial aps o ltimo impasse poltico sobre o oramento federal, no segundo semestre de 2013. Na ocasio, parques custeados pelo governo foram fechados temporariamente, enquanto aqueles em que havia arranjo com a iniciativa privada encontraram mais possibilidades para continuarem funcionando. Abaixo so apresentados alguns modelos adotados e solues discutidas na esfera norte-americana.

    2.1.1 Estrutura do sistema A gesto das reas protegidas em nvel federal no feita por um ministrio

    exclusivo ao meio ambiente, mas por agncias ligadas a diferentes ministrios e presidncia da repblica que, por razes histricas, mantiveram suas gestes separadas. So elas: (i) Environmental Protection Agency (EPA), vinculada diretamente presidncia; (ii) duas agncias ligadas ao United States Department of the Interior (USDI), a National Park Service (NPS) e a Fish and Wildlife Service (FWS); (iii) U.S. Forest Service, ligado ao United States Department of Agriculture (USDA); e (iv) National Landscape Conservation System (NLSCS), ligado ao Bureau of Land Management. Alm dos rgos federais, o aparate de reas protegidas conta com os parques estaduais, geridos por agncias locais, alm dos regionais (atrelados a municpios, counties etc.).

    A rea total protegida pela administrao pblica, ou seja, agncias federais e estaduais, corresponde a 15,8% do territrio norte-americano. O NPS, por exemplo, faz a gesto conjunta de reas naturais e reas de relevncia histrica, que inclui monumentos e at ex-campos de batalha.

    A maioria das reas protegidas nos Estados Unidos pode ser considerada como casos de sucesso em termos de uso pblico, especialmente do turismo, quando tem-se em vista o nmero de visitantes e a valorizao dos parques que so motivo de orgulho para os norte-americanos. Como mencionado anteriormente, o nmero anual de visitas aos destinos mais emblemticos sob administrao do National Park Service supera 280 milhes de pessoas26. Tambm importante o fato de ter havido 221 mil voluntrios em 2010, que doaram o equivalente a 6,4 milhes de horas de trabalho. Apenas para comparar, estima-se que no Brasil haja um total de 813 mil trabalhadores formais em setores relacionados ao turismo em municpios onde existem UC (excluindo regies metropolitanas). E o nmero de voluntrios do ICMBio gira em torno de 256, segundo dados do prprio Instituto.

    A iniciativa privada norte-americana tem participao relevante na oferta de servios em parques. As concesses em reas protegidas so discutidas e regulamentadas desde o incio do sculo passado. Atualmente, apenas o NPS possui cerca de 575 contratos de concesso e 6 mil autorizaes de uso comercial, que geram receita anual de aproximadamente US$ 1 bilho e empregam 25 mil pessoas27. Os concessionrios oferecem servios diversos, mas esto ligados de modo geral ao fornecimento de hospedagem, transporte, alimentos e atividades recreativas.

  • 26 | Unidades de Conservao no Brasil

    Yellowstone (NPS / USDI)

    Os casos abaixo exploram diferentes modelos de concesso que tm sido utilizados pelo NPS e pelo U.S. Forest Service. O primeiro realiza principalmente concesses por atividade ou servio dentro das reas protegidas. Desta forma, empresas diferentes podem atuar em um mesmo parque, cada uma explorando uma atividade. Em contrapartida, a agncia de servios florestais tem investido, desde a dcada de 1990, em um modelo em que empresas concessionrias administram integralmente os parques. Elas seguem critrios estritos de manejo determinados pela agncia e repassam um percentual acordado da arrecadao de ingressos (USDA, 2002).

    Yellowstone o parque nacional mais antigo do mundo, fundado em 1872 e localizado entre os estados de Wyoming, Montana e Idaho. Est entre os mais visitados dos Estados Unidos e de responsabilidade do NPS. Cada servio dentro do Yellowstone concorrido por diferentes empresas e a escolhida tem um monoplio regulado da atividade por um perodo mdio de cinco anos. Depois disso, a concorrncia relanada.

    Uma das vantagens dessa forma de gesto descentralizada a flexibilidade para ampliar as atividades concessionrias em um mesmo parque hoje o Yellowstone opera com dois grandes concessionrios (que atuam em diferentes reas o parque) e diversos outros pequenos. E a receita total de cerca de US$ 230 milhes. Quando a permisso dada a apenas uma empresa, mais difcil ampliar atividades, servios ou contratos de pesquisa, pois a mudana envolve alterar um contrato firmado28. Por outro lado, uma srie de problemas pode surgir com a descentralizao: maior dificuldade para monitorar contratos, a possibilidade de pouca cooperao (devido concorrncia) entre os concessionrios e o grande nmero de planos de gerenciamento ambiental que precisam ser elaborados e acompanhados para garantias de conservao.

    Alm das concesses mais tradicionais, ligadas ao turismo, o parque inova ao ampliar as atividades, como o acordo feito em 1999 entre Yellowstone e a Diversa Corporation, para a extrao de material gentico do parque, apesar de a legislao sobre esse tipo de acordo ser relativamente nova. A empresa especializada em

    Chris Ford | https://www.flickr.com/photos/chrisschoenbohm

    Parque Nacional Yellowstone, Wyoming, EUA

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 27

    O caso da rea Crescent Moon Ranch, no Arizona, um exemplo de concesso total de servios e do manejo da rea protegida, adotado desde os anos 1990 pelo U.S. Forest Service em grande parte dos espaos sob sua gesto. Segundo o modelo, a empresa no oferece apenas algum tipo de servio comercial, como na maioria das concesses ligadas ao NPS, mas tambm responsvel por toda a rea. O sistema chamado whole-park private concession. Em contrapartida, paga ao USDA uma taxa anual correspondente a 18% da arrecadao com ingressos. Essa foi a forma encontrada pela agncia para evitar os problemas oramentrios que vinham prejudicando as atividades nos espaos sob sua gesto e ameaando a capacidade de receber visitantes.

    Em um estudo de caso de 2013, o desempenho do Crescent Moon foi comparado com o Red Rock State Park, um parque estadual vizinho com rea, acesso, atraes e estrutura semelhante29. A proximidade e semelhana entre os dois possibilita comparar o efeito da maior diferena entre ambos: o fato de que em um parque a gesto feita pelo setor privado e, em outro, feita pelo setor pblico. Nessas oportunidades raras, a cincia econmica aproxima-se, por exemplo, de uma cincia biolgica em que o efeito de uma droga avaliado por meio do acompanhamento de um grupo que toma o remdio e outro semelhante que ingere um placebo. As concluses do estudo so emblemticas.

    A arrecadao anual do Red Rock de US$ 300 mil, valor muito inferior ao necessrio para a manuteno de suas atividades. O Crescent Moon, por sua vez, arrecada montante suficiente para garantir que tenha operao sustentvel e gera receita anual, ainda que mdica, para a USFS.

    Parte da diferena explicada pela folha de pagamentos ser, na mdia, mais inchada, porque dimensionada para dar conta dos perodos de picos sazonais o que a torna grande demais para uma parte relevante do ano, fora da estao de mais movimento. Os gestores do Crescent Moon usam contrataes sazonais para atender os momentos de maior visitao, mantendo o corpo necessrio para cuidar do parque

    biologia molecular para uso farmacutico, com interesse em coletar material de ambientes extremos.

    As partes celebraram um acordo de Pesquisa e Desenvolvimento Cooperativo (CRADA) que prev a transferncia de recursos financeiros para o parque e o pagamento de royalties por qualquer produto comercializado que possusse material desenvolvido a partir dos recursos genticos de Yellowstone, a serem divididos entre a administrao do parque e o NPS.

    Alm dos benefcios financeiros diretos, o acordo prev a transferncia de tecnologia e a capacitao dos funcionrios do parque para a extrao e manipulao do material gentico.

    Crescent Moon Ranch (USFS / USDA)

  • 28 | Unidades de Conservao no Brasil

    tendo em vista a demanda mdia. Outra dificuldade que enrijece a gesto do Red Rock a existncia de dinheiro

    carimbado, que no pode ser usado de forma flexvel, mesmo quando a finalidade para a qual a verba foi alocada pode ser resolvida com quantidade inferior de recursos. Desse modo, o parque tem frentes superavitrias e outras deficitrias. Mesmo que houvesse formas de transferir recursos, o incentivo de quem opera nas reas superavitrias para gastar a totalidade do oramento a fim de no sofrer cortes em perodos futuros.

    A atuao do setor privado no Crescent Moon trouxe flexibilidade na gesto da folha de pagamentos e no tratamento oramentrio de forma geral. Assim, os recursos so usados com eficincia, de acordo com as necessidades de curto e de mdio prazo. Para no deixar dvidas de que o resultado no sacrifica qualidade, a comparao entre os dois parques mostra que, alm de haver maior demanda e sustentabilidade naquele gerido pelo setor privado, as tarifas de entrada e os preos para pernoite em camping so inferiores aos praticados no parque dirigido pelo setor pblico.

    Essa experincia mostra de forma cabal aquilo que sobejamente conhecido pelos brasileiros que acompanharam a revoluo no setor de telecomunicaes aps a desestatizao. A experincia americana mostra que a ineficincia relativa da gesto pblica algo independente do estado de desenvolvimento do pas que, como se sabe, est correlacionado com o grau de desenvolvimento institucional. Por isso, importante que o governo procure manter sob o seu domnio as reas em que, realmente, o sacrifcio de eficincia seja compensado por objetivos maiores, como o de garantir equidade de tratamento e universalidade de cobertura e acesso. Este no o caso das UC.

    Dan Costin | https://www.flickr.com/photos/dcostin/

    Parque Estadual Crescent Moon Ranch, Arizona, EUA

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 29

    2.2 Nova Zelndia As concesses ao setor privado so utilizadas por diversos pases para auxiliar no

    financiamento de reas protegidas. Na Nova Zelndia, no entanto, estas concesses so parte fundamental da economia.

    A beleza cnica dos ecossistemas neozelandeses determinante para a indstria do turismo, que responde por cerca de 10% do PIB, direta e indiretamente. Para que se tenha uma base de comparao, no Brasil a atividade representa entre 3% e 4% do PIB nacional, segundo dados do IBGE30. Nos EUA, o turismo equivale entre 4% e 5% do PIB norte-americano.

    Para a Nova Zelndia, garantir servios de qualidade e efetividade na conservao questo prioritria.

    2.2.1 Estrutura do sistema A Nova Zelndia um dos pases com maior percentual de reas protegidas: so

    50 mil quilmetros quadrados, que correspondem a 25% da extenso nacional. A agncia responsvel pelas UC o Department of Conservation (DOC).

    Apesar da existncia de um Ministrio do Meio Ambiente (Ministry for the Environment), o DOC independente e responsvel pela gesto das reas de conservao no pas. Cabe ao ministrio atribuies de natureza poltica, como a responsabilidade pela determinao de diretrizes ambientais e pela arbitragem de presses internas e externas.

    De forma geral, no h taxas de entrada nos parques. A cobrana ocorre pelo usufruto de atividades dentro deles, como pernoites, trilhas guiadas, entre outras. Assim, o regime de concesses comerciais essencial para contribuir com a sustentabilidade financeira do DOC. Alm disso, a diversificao das atividades de recreao ao ar livre importante para criar massa crtica e isso apontado como um dos objetivos importantes do DOC.

    As concesses so outorgadas a empresas distintas para operar as vrias atividades oferecidas pelos parques. Os contratos so, na maioria dos casos, renovados a cada cinco anos e, dependendo do acordo, os pagamentos ao DOC so determinados como percentual da receita ou tarifas especficas por usurio.

    O reporte de resultados em alto nvel adotado na Nova Zelndia pas que tem o turismo e a conservao como prioridades baseado em pesquisas quantitativas. Uma das preocupaes do DOC aquilatar o impacto das atividades recreativas nos parques para a economia local. A pesquisa intitulada Socio-economic effects of concession-based tourism in New Zealands national parks foi conduzida com esse objetivo. Note-se que esse tipo de abordagem, que no baseada em percepes, no seria possvel se as informaes no estivessem disponveis. O uso de mtodos quantitativos de pesquisa torna o debate transparente e elucidativo, evitando a perda de energia tpica em anlises subjetivas.

  • 30 | Unidades de Conservao no Brasil

    O TNP o parque mais antigo da Nova Zelndia. marcado pelas montanhas no centro, que, alm de possurem stios sagrados do povo Maori, contm vulces ativos e inativos e pistas de esqui.

    O parque possui 98 contratos de concesso, que vo desde lojas e restaurantes a servios especializados de passeios guiados. As atividades concessionrias que mais se destacam, em termos de receita, so: caminhadas guiadas, transporte, acomodao e administrao das pistas de esqui.

    Apesar da importncia do esqui como atrativo do parque, o Tongariro consegue manter um bom nmero de visitantes em todas as estaes devido existncia de diversas trilhas. Em mdia, o parque recebe 1,5 milho de visitantes por ano.

    Segundo as estimativas do DOC, em 2002 as concesses movimentaram US$ 24,6 milhes. Quando so aplicados os multiplicadores para inferir os efeitos indiretos para a regio, estima-se que o turismo de concesses do TNP geraria movimentao anual de US$ 35,4 milhes. Ou seja, cada dlar gerado com as atividades concedidas produz 43 centavos na regio do entorno. Um clculo semelhante mostra que, aproximadamente, cada trs empregos gerados diretamente esto associados gerao de um emprego indireto na regio.

    Alm da anlise de multiplicadores, o DOC tambm fez uma pesquisa por amostra de visitantes. Entre os resultados encontrados, 20% dos usurios de algum tipo de acomodao no TNP (fornecida por uma concessionria) no teriam pernoitado na regio se o servio no estivesse disponvel e 61% dessas pessoas sequer teriam visitado o parque. Na mdia, a pesquisa mostra que, se o servio de hospedagem no fosse ofertado pelo concessionrio, o turista teria ficado 1,01 dia a menos no parque e 0,29 dia na regio.

    Parque Nacional de Tongariro (TNP)

    comeonandorra | https://www.flickr.com/photos/davidr_

    Parque Nacional de Tangariro, Ilha Norte, Nova Zelndia

  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 31

    O ATNP, na regio de Nelson, na Tasmnia, o menor parque nacional da Nova Zelndia. Ainda assim, atrai muitos visitantes por ser o nico em que a faixa costeira tambm uma reserva.

    De acordo com os clculos do DOC, as diversas atividades de recreao no parque, concedidas de forma mais intensa a partir de 2002, aumentaram consideravelmente o nmero de visitantes e, consequentemente, a renda e os empregos gerados pelo turismo.

    Em 2003, a indstria do turismo foi responsvel pela gerao de US$ 255,7 milhes, o que corresponde a 7% do PIB da regio, e empregou 12% da populao local.

    Os resultados indicam que, sem a recreao oferecida pelas concesses, como o aluguel de caiaques e jet-skis, passeios guiados de lancha e caiaque e trilhas

    com guias, haveria uma perda considervel de recursos, principalmente quando se leva em considerao o nmero de dias que o visitante fica na regio.

    O DOC constatou que a diversificao de prticas de entretenimento possibilitada pelas concesses contribuiu consideravelmente para a permanncia do turista em um parque que, apesar de ser considerado um dos mais bonitos do pas, possui rea restrita.

    Segundo pesquisa com visitantes, quem participa das atividades recreativas passa, em mdia, 2,4 dias a mais na regio. Caso no estivessem disponveis, os visitantes ficariam, aproximadamente, 0,8 dia a menos no parque e 1,6 dia a menos na regio.

    Esses nmeros so bastante significativos para avaliar o efeito de investimento em recreao quando se considera que a durao mdia de uma visitao de quatro noites.

    Parque Nacional de Abel-Tasman (ATNP)

    Guillaume Capron | https://www.flickr.com/photos/gcapron

    Parque Nacional de Abel-Tasman, Ilha Sul, Nova Zelndia

  • 32 | Unidades de Conservao no Brasil

    2.3 Experincias internacionais: panorama geralAs experincias de Estados Unidos e Nova Zelndia mostram que h formas

    criativas de obter receitas para a conservao e desenvolvimento econmico, por exemplo, a partir do aproveitamento do potencial econmico das reas protegidas. Esses no so, naturalmente, os nicos casos de sucesso e no se pode afirmar que todos os problemas foram resolvidos.

    Os casos indicam que as reas protegidas podem ser um destino do turismo de massa, e no apenas uma experincia para poucos (como o caso em algumas UC do Brasil). Para suportar o grande nmero de turistas, os pases contam com a participao do setor privado.

    Na Nova Zelndia, o turismo sustentvel tem participao relevante na economia nacional. Em economias mais complexas, como nos EUA e no Brasil, o turismo em parques mais importante para estados e municpios.

    De modo geral, as experincias analisadas sugerem um norte para balizar avanos em relao situao existente no Brasil, caracterizada por desempenho sofrvel amenizado por experincias pontuais que, apesar de louvveis, alteram pouco o cenrio global.

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  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 33

    A preservao e a conservao ambiental31 so as motivaes principais para

    o estabelecimento de uma UC, no entanto, h outros motivos importantes. As reas protegidas possuem tambm propsitos econmicos e sociais.

    No por outra razo que diversas categorias de UC preveem a possibilidade de explorao econmica sustentvel, sujeita a diretrizes e critrios determinados.

    Entre os objetivos do SNUC, por exemplo, esto includos: promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais; valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica; favorecer condies e promover a educao e interpretao ambiental, a recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico.

    Na grande maioria dos estudos e experincias internacionais, o turismo aparece como importante opo de aproveitamento indireto dos recursos de uma UC por ter potencial de conciliar conservao e uso sustentvel da biodiversidade com a gerao de alternativas econmicas para as populaes locais, e de novas receitas para a manuteno das reas. Isso, desde que estruturado de forma coerente e respeitando a capacidade de carga regional, definida pelo plano de manejo. O turismo sustentvel e responsvel cria incentivos conservao por parte da populao, uma vez que est intimamente ligado conscientizao ambiental, motivada a partir da visitao. Ademais, os moradores do entorno das reas beneficiadas tendem a ver de forma mais clara os benefcios econmicos advindos da qualidade ambiental.

    Idealmente, a meta de quantificar o potencial econmico das UC no Brasil, em termos de turismo, deveria ser levada a cabo a partir de anlise sistemtica e abrangente de um banco de dados extenso, contendo informaes bsicas sobre, por exemplo, a infraestrutura dos parques, nmero de visitantes, de funcionrios, atraes disponveis etc.. Entretanto, a escassez crnica de informaes mesmo as mais elementares exige que o vnculo entre investimentos em infraestrutura bsica e dinamizao do turismo seja encontrado de forma indireta.

    A falta de dados faz com que as opinies sobre o potencial turstico e a importncia relativa dos impedimentos existentes ao maior desenvolvimento das UC sejam formadas a partir da generalizao de estudos de casos e, em algumas circunstncias, de impresses pessoais.

    Uma das razes pelas quais preciso ter cautela ao generalizar o aprendizado

    Impacto econmico das UC: potencial desperdiado e viso futura

    3.

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  • 34 | Unidades de Conservao no Brasil

    de casos especficos que os parques objetos de estudos so aqueles que justamente destoam da mdia por exemplo, so locais onde o turismo se desenvolveu de forma desordenada para explorar uma vocao evidente da regio.

    Uma questo relevante, no coberta pelos estudos de casos, a quantificao do potencial econmico de reas cuja fora do turismo menos evidente, e que no se desenvolve sem investimentos prvios. Se for verdade que as UC brasileiras possuem potencial turstico relevante, pode-se afirmar ele encontra-se em reas dessa categoria: regies interessantes que ainda no receberam investimentos mnimos.

    O texto a seguir apresenta o resultado de um exerccio para determinar o potencial turstico que est sendo renunciado pela baixa prioridade dada ao tema que se reflete na escassez de recursos financeiros, humanos e gerenciais. Trata-se de uma tentativa pioneira de quantificar, a partir das informaes disponveis, o poder econmico agregado advindo do uso pblico com foco em turismo.

    O objetivo principal responder a uma pergunta especfica, partindo-se do banco de dados agregado a informaes das cerca de 1.800 UC brasileiras: qual a receita potencial (direta e indireta) que pode ser esperada do aproveitamento turstico dentro de Unidades de Conservao que permitem uso pblico, em cenrios alternativos de investimentos com o intuito de atrao de visitantes?

    Dois cenrios so considerados: (i) um aderente realidade do Brasil, em que as UC com menor grau de implantao se espelhariam em prticas adotadas nas unidades com maior grau de implantao32; e (ii) outro em que o Pas se aproximasse da fronteira de possibilidades observada em naes desenvolvidas. Em resumo, o primeiro cenrio refere-se ao aproveitamento das possibilidades atualmente existentes, e o segundo cenrio considera a expanso dessas possibilidades tendo em vista a experincia internacional.

    vlido lembrar que os resultados dos exerccios devem ser interpretados com uma dose saudvel de cautela e de ceticismo. Devido escassez de dados, necessrio que adotemos premissas restritivas para chegarmos s respostas. O significado das premissas deve ser bem compreendido e validado para que o resultado final seja aceito. E, mesmo admitindo a validade, devemos tratar os nmeros finais como ordens de grandeza ao invs de estimativas pontuais33.

    Essa ressalva no significa que uma abordagem quantitativa no possa ou no deva ser aplicada. preciso maximizar o uso das informaes disponveis para que se tenha um panorama geral sobre o potencial econmico das UC ou um esboo de panorama. No se pode esquecer que, em sua maioria, as generalizaes e recomendaes tm sido feitas a partir de experincias particulares inferncias tambm sujeitas a erros. Alm disso, o uso de uma metodologia que explicita as premissas direciona o debate avaliao das mesmas, evitando-se a disperso de energia caracterstica de debates baseados em troca de impresses.

    O ideal na situao presente usar a totalidade de dados conhecidos, complementando e validando o aprendizado com insights obtidos a partir de estudos de casos particulares e impresses de cunho qualitativo. Em um segundo momento, possvel que se invista na obteno de novas informaes para obter mais segurana em relao s premissas e tambm para discriminar possibilidades alternativas consistentes com os dados disponveis. A seguir, damos o primeiro passo nesse caminho, buscando extrair aprendizado das escassas informaes que se tm sobre o assunto.

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  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 35

    Fazer turismo significa conhecer a diversidade dos atributos naturais do nosso planeta. por isso que diversas pessoas esto dispostas a correr riscos em lugares inspitos e perigosos, como o deserto da Etipia, para ver formaes e paisagens diferentes. reas protegidas significam, em tese, que a beleza natural tende a ser mais conservada e essa possibilidade um atrativo.

    A ideia de promover o turismo como uma possvel fonte de recursos para as reas protegidas tambm faz sentido porque, se feita de forma planejada e controlada, tem impacto ambiental relativamente baixo quando comparado a outras atividades. , portanto, capaz de afetar positiva e substancialmente as economias do entorno, sem comprometer a essncia das reas com proteo34.

    Diversos estudos citam o elevado efeito multiplicador dos gastos com turismo. Por exemplo, os custos de hospedagem (impacto direto) geram a necessidade de servios complementares, como alimentao e transporte (impactos indiretos). Conforme exposio anterior, esses resultados chegam a crescer em 40% no caso de alguns parques da Nova Zelndia. Para regies afastadas, a renda de um turismo estruturado pode significar a linha divisria que separa as populaes da pobreza.

    Para responder questo dos impactos socioeconmicos da explorao do turismo nas Unidades de Conservao, a primeira etapa encontrar a associao existente entre a atividade e a presena de UC na regio. No h, porm, estatsticas suficientes sobre a visitao em UC no Brasil que permitam, por exemplo, o uso de uma metodologia simples e direta obteno da receita total a partir do nmero de visitantes e de um valor para o gasto mdio dos turistas, seguida da estimao dos efeitos indiretos pela aplicao de multiplicadores de gasto e de gerao de empregos (como no estudo neozelands apresentado anteriormente).

    possvel, no entanto, atacar a questo de forma indireta. O Censo Demogrfico de 2010 contm informaes sobre o nmero de pessoas trabalhando em atividades ligadas ao turismo. O indicador pode ser usado para comparar o dinamismo do turismo entre os diversos municpios e, em particular, se h diferena significativa entre aqueles prximos de UC e os demais. Como o PIB do turismo difcil de ser diretamente medido, comum que se utilize a movimentao de atividades correlatas.

    3.1 Cenrio aderente realidade brasileira atual: explorao sustentvel em UC

    Parque Nacional dos Lenis Maranhenses, Maranho, Brasil

    Idobi | http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Len%C3%A7%C3%B3is_Maranhenses_928a.jpg?uselang=pt-br

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  • 36 | Unidades de Conservao no Brasil

    Detalhando, foi possvel computar a parcela da populao por municpio alocada em atividades relacionadas ao turismo (alojamento, alimentao, recreao e lazer). Esse indicador indireto de atividade turstica foi, ento, relacionado, por meio de um exerccio simples de regresso linear, com variveis que poderiam potencialmente explicar as diferenas entre os municpios.

    1

    2

    Cenrio aderente realidade brasileira atual - Dois resultados podem ser destacados

    Municpios com Unidade de Conservao tendem a ter mais turismo do que aqueles sem, tudo mais constante. Em particular, a existncia de uma UC dentro do grupo de interesse (Parques, Florestas, APA ou Monumentos Naturais) implica que a participao da ocupao no turismo 0,73% maior do que a observada em municpios sem UC enquadrada no grupo de interesse. O nmero no irrelevante: dado que o turismo absorve em mdia 3,9% da populao que trabalha no Brasil, um ganho de 0,73% significaria uma alavancagem de praticamente 20% na atividade turstica apenas pela existncia de um Parque, Floresta, APA ou Monumento Natural.

    Se a Unidade tiver plano de manejo, o efeito marginal aumentado em 0,64%. Ou seja, um municpio com uma UC com plano de manejo dentro de uma das quatro categorias relevantes apresenta atividade turstica 1,37% (0,73% + 0,64%) maior que os demais municpios.

    Cenrio aderente realidade brasileira atual - Variveis consideradas

    1. A presena de uma UC na rea, buscando captar o efeito dinamizador do turismo pela existncia de rea protegida.

    2. A categoria da UC, especificamente no caso de poder ou no ser enquadrada no grupo de Parques, Florestas, APA ou Monumentos Naturais. So categorias que, de acordo com seus propsitos, as tornam reas com maior vocao para o uso pblico.

    3. Se o municpio faz parte de uma regio metropolitana, para se levar em conta a possibilidade de distoro do indicador indireto de turismo. Em centros urbanos, por exemplo, o setor de servios pode atender o turismo de negcios, no relacionado presena de uma UC.

    4. Variveis para capturar eventuais diferenas de preferncias, desenvolvimento institucional, renda e outros efeitos35.

    5. A existncia ou no do plano de manejo da UC das categorias relacionadas no item 2 (de acordo com as informaes do banco de dados do CNUC consultadas poca deste estudo). O significado dessa varivel ser discutido adiante, pois d margem a mais de uma interpretao.

    Todas as variveis mostraram relevncia estatstica para explicar a variao do indicador de turismo entre as regies. Alm disso, como a amostra de observaes grande e variada, os efeitos marginais de cada uma das variveis estimado com bastante preciso.

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  • A contribuio do uso pblico para o desenvolvimento socioeconmico | 37

    O primeiro resultado pode ser lido de forma intuitiva: os turistas se sentem atrados pela beleza cnica e diversidade associadas s reas protegidas, em linha com o que se observa no mundo. Isso explica o fato de o turismo ser relativamente maior nesses municpios. Mais especificamente, estas reas tendem a ter potencial turstico podendo ser mais ou menos utilizado que desperta a vocao de uma dada regio. Em poucas palavras: a natureza bela no Brasil e municpios com reas protegidas usam a vantagem comparativa para alavancar o turismo36.

    O segundo resultado sugere que alguns municpios exploram o potencial turstico de forma mais adequada que outros. Como aqueles prximos a UC tendem a ter potencial superior mdia (primeira evidncia), a segunda revela que algo associado existncia de planos de manejo tambm est ligado presena de mais turismo.

    Cenrio aderente realidade brasileira atual Como interpretar esses resultados

    A

    B

    H duas interpretaes possveis para o resultado 2

    A elaborao do plano de manejo associa-se realizao de outros investimentos que catapultam o turismo no jargo economtrico, uma proxy para investimentos; ou

    O potencial turstico maior em determinadas UC consideradas privilegiadas por sua localizao ou atributos especficos e que, por isso, recebem mais recursos utilizados, por exemplo, na elaborao do plano de manejo.

    Para que a segunda interpretao elimine a primeira, preciso admitir tambm uma das duas premissas auxiliares: (B-a) que o efeito dos outros investimentos, que muitas vezes so feitos junto ao plano de manejo ou baseados nele, tenham impacto nulo sobre o turismo caso contrrio, h sobreposio com a primeira tese; ou (B-b) que os recursos e esforos sejam usados apenas para fazer o plano de manejo e nada mais.

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  • 38 | Unidades de Conservao no Brasil

    Deve haver um pouco de verdade nas duas anlises. A experincia de outros pases mostra que a realizao de investimentos alavanca o turismo em regies protegidas. O retorno dos investimentos seria nulo se este no fosse o caso (se o turismo no fosse alavancado). Mas no parece razovel supor que apenas a parcela de municpios cujas UC tm plano de manejo tenha vocao para o turismo. mais provvel que a maioria tenha vocao, mas algumas a explorem melhor do que outras.

    Adotando essa suposio, ou seja, a premissa de que a mesma motivao que faz um gestor elaborar o plano de manejo faz com que ele adote prticas e investimentos que alavancam o turismo, possvel utilizar os parmetros estimados para chegar a uma ordem de grandeza para o potencial da explorao do turismo em UC.

    A hiptese a de que os parmetros servem para medir o efeito sobre o turismo no caso de as UC que no adotam as melhores prticas passarem a faz-lo37.

    Admitindo que todas as UC do Pas dentro do grupo de Parques, Monumento Natural, Floresta Nacional ou APA passassem a apresentar uma estrutura semelhante atual das UC mais organizadas (efeito capturado aqui pela presena do plano de manejo), os parmetros do modelo permitem calcular o impacto sobre a fatia do emprego em atividades associadas ao turismo.

    Em um cenrio conservador, foram considerados apenas os municpios que no se encontram em regies metropolitanas, em que o impacto das UC sobre o turismo total direto (por conta da escala reduzida das economias locais)